Cooperación y discordia en la política económica mundial

Realismo, institucionalismo y cooperación

La cooperación internacional entre los países avanzados e industrializados desde la finalización de la Segunda
Guerra Mundial ha sido probablemente mayor que la cooperación internacional entre los principales Estados en
cualquier otro período de la historia de duración comparable. Sin embargo, la cooperación sigue siendo escasa con
respecto a la discordia, porque el rápido crecimiento de la interdependencia económica internacional a partir de
1945, y la creciente involucración de los gobiernos en el funcionamiento de las modernas economías capitalistas
han creado más puntos de potencial fricción.

La interdependencia lleva a los gobiernos democráticos a expandir la actividad estatal para proteger a sus
ciudadanos de las fluctuaciones de la economía mundial. Cuando esta actividad estatal se traduce en el intento de
forzar los costos de los ajustes sobre los extranjeros, el resultado es la discordia internacional. Keohane explica
cómo ha sido y puede ser organizada la cooperación en la economía política mundial cuando existen intereses
comunes. La teoría da por hecho la existencia de intereses mutuos y examina las condiciones en la que estos
intereses conducirán a la cooperación. Parte de la premisa de que, incluso en el caso en que existen intereses
mutuos, la cooperación a menudo fracasa. Su propósito es diagnosticar las razones de ese fracaso y de los
ocasionales éxitos.

Durante los primeros veinte años que sucedieron a la Segunda Guerra Mundial los enfoques realista e
institucionalista, aunque muy diferentes en cuanto a orígenes intelectuales y a amplitud de implicancias con
respecto a la sociedad humana, hicieron predicciones similares acerca de la economía política mundial, y
particularmente acerca de la economía política de los países de avanzada economía de mercado. Los
institucionalistas esperaban que la cooperación exitosa en algún campo “infectara” a los otros. Los realistas
preveían un orden económico internacional relativamente estable como resultado de la dominación de EE.UU.
Ninguno de ambos grupos se sorprendió por lo que ocurrió, aunque ambos interpretaron los acontecimientos de
manera diferente.

Los institucionalistas podían interpretar los acuerdos liberales internacionales para el comercio y las finanzas
internacionales como respuestas a la necesidad de coordinación política creada por el hecho de la
interdependencia. Estos acuerdos, llamados “regímenes internacionales”, contenían leyes, normas, principios y
procedimientos de toma de decisiones. Los realistas podían replicar que estos regímenes estaban construidos
sobre la base de principios promovidos por EE.UU, y que el poder estadounidense era esencial para su
construcción y mantenimiento. Para los realistas, en otras palabras, los primeros regímenes de posguerra se
basaban en la hegemonía política de EE.UU. Así, tanto realistas como institucionalistas podían considerar que los
primeros acontecimientos de posguerra sustentaban sus respectivas teorías.

Sin embargo, a partir de mediados de la década de 1960, la dominación de la economía política mundial fue
desafiada por la recuperación económica y la creciente unidad de Europa y por el rápido crecimiento económico
de Japón. Aun así, la interdependencia económica siguió aumentando, y la importancia de la influencia de EE.UU.
en la economía mundial aumentó después de 1970. En este punto, por lo tanto, las predicciones de realistas e
institucionalistas empezaron a mostrar divergencias. Desde un punto de vista estrictamente institucionalista, la
creciente necesidad, creada por la interdependencia, de coordinar políticas, debería haber conducido a una mayor
cooperación. Desde una perspectiva realista, la difusión de poder debería haber socavado la capacidad de crear
orden.

En superficie, los realistas parecen haber hecho el pronóstico más acertado. Desde fines de la década de 1960 ha
habido signos de decadencia en el grado y la eficacia de los esfuerzos por cooperar en la economía política
mundial. A medida que se erosionó el poder estadounidense, lo mismo ocurrió con los regímenes internacionales.
La erosión de estos regímenes después de la Segunda Guerra Mundial refuta la versión ingenua de la fe
institucionalista en la interdependencia como agente de resolución del conflicto y estímulo de la cooperación. Pero
eso no prueba que sólo sea válido el énfasis que los realistas ponen en el poder. Es posible que, tras la decadencia
de los regímenes hegemónicos, evolucionen estructuras de cooperación más simétricas luego de un período
transicional de discordia. Indudablemente, la persistencia de los intentos de cooperación durante la década de
1970 sugiere que la decadencia de la hegemonía no implica necesariamente el fin de la cooperación. De este modo,
la cooperación y la discordia internacionales siguen siendo desconcertantes. Por lo tanto, mientras persista la
economía política mundial, su principal dilema político será cómo organizar la cooperación sin hegemonía.

En condiciones de interdependencia, un poco de cooperación es condición necesaria para lograr niveles óptimos
de bienestar; pero no es suficiente, y más cooperación no será necesariamente mejor que menos. Las personas
pueden no estar de acuerdo en cuanto a qué formas de cooperación internacional son deseables, o qué propósitos
deben servir, pero todos podemos coincidir en que un mundo sin cooperación sería sombrío.

La cooperación es contrastada con la discordia, pero también se la diferencia de la armonía. Si se la compara con la
armonía, la cooperación requiere activos esfuerzos para adaptar las políticas y satisfacer las demandas de los
otros. Es decir que no sólo depende de los intereses compartidos, sino que surge de una estructura de discordia o
de discordia potencial. Sin discordia, no habría cooperación sino tan sólo armonía.

Es importante definir la cooperación como mutua adaptación y no considerar que simplemente refleja una
situación en la que los intereses comunes superan a los intereses en conflicto. En otras palabras, es necesario
diferenciar la cooperación de los intereses comunes. Se hace hincapié en esta distinción porque a veces la
discordia prevalece incluso cuando existen los intereses comunes. Como los intereses comunes se asocian a veces
con la cooperación y a veces con la discordia, es evidente que la cooperación no es una simple función de los
intereses. Especialmente cuando la incertidumbre es grande y los actores tienen diferentes accesos a la
información, los impedimentos para una acción colectiva y los cálculos estratégicos pueden impedirles la
consecución de sus intereses mutuos. La sola existencia de intereses comunes no es suficiente: también deben
existir las instituciones que reduzcan la incertidumbre y limiten las asimetrías de información

Los regímenes no contribuyen a la cooperación implementando leyes que los Estados deben respetar, sino
cambiando el contexto en el que los Estados toman decisiones basadas en intereses propios. Los regímenes
internacionales son valiosos para los gobiernos, y no porque establezcan leyes obligatorias para otros (no lo
hacen), sino porque posibilitan que los gobiernos accedan a comprometerse en acuerdos mutuamente
beneficiosos. Otorgan poder de acción a los gobiernos, en lugar de trabarlos.

A los gobiernos les resulta costoso tomar decisiones, es decir que operan dentro de los límites de una
“racionalidad constreñida”, más que como actores clásicamente racionales. Según esta suposición, los regímenes
no sustituyen a las continuas especulaciones, fruto del autointerés (que son imposibles), sino que suministran más
bien métodos empíricos a los que también se adhieren otros gobiernos. Estos métodos pueden suministrar a los
gobiernos la oportunidad de comprometer a sus sucesores y también hacer más predecibles las políticas a seguir
por otros gobiernos. La cooperación estimulada por la conciencia de la racionalidad constreñida no requiere que
los Estados acepten ideales comunes o renuncien a fundamentales principios de soberanía. Hasta los actores
egoístas pueden acceder a aceptar obligaciones que impiden calcular la ventaja obtenible en situaciones
particulares, si creen que haciéndolo los resultados serán, a la larga, mejores que si se negaran a aceptar esas
normas o cualquier otro conjunto de normas políticamente factibles.

Las teorías realistas que procuran predecir la conducta internacional sobre la base de los intereses y del poder son
importantes, pero insuficientes para la comprensión de la política mundial. Necesitan ser suplementadas, aunque
no reemplazadas, por teorías que señalen la importancia de las instituciones internacionales. Aunque
comprendamos perfectamente las estructuras de poder y de intereses, la conducta de los Estados (y también de
los actores transnacionales) tal vez no sea plenamente explicable sin una comprensión del contexto de acción
institucional. La modificación institucionalista del realismo suministra algunas respuestas a la pregunta de ¿cómo
puede llevarse a cabo la cooperación dentro de la política mundial en ausencia de hegemonía? La creación de
regímenes es resultado de la distribución de poder, los intereses compartidos y el predominio de ciertas prácticas
y expectativas. Los regímenes surgen sobre la base de intentos previos, exitosos o no, de cooperación.
Hegemonía en la economía política mundial

Para el liberalismo, el dominio británico del siglo XIX y el dominio estadounidense de mediados del siglo XX se
muestran como las épocas más simples, cuando un poder único, poseedor de recursos militares y económicos
superiores, implementaba un plan de orden internacional basado en sus propios intereses y en su propia visión
del mundo; aseguraron un sistema internacional de relativa paz y seguridad. A esta afirmación subyace una de las
dos proposiciones capitales de la teoría de la estabilidad hegemónica: que el orden de la política mundial es
creado por un único poder dominante. Como los regímenes constituyen elementos de orden internacional, esto
implica que la formación de regímenes internacionales depende normalmente de la hegemonía. La otra afirmación
principal de la teoría de la estabilidad hegemónica es que el mantenimiento del orden requiere una hegemonía
continua. Esto implica que la cooperación depende también de la perpetuación de la hegemonía.

Según Keohane, una versión determinista de la teoría de la estabilidad hegemónica que se base solamente en los
conceptos realistas del interés y el poder, es sin duda incorrecta. Existe cierta validez en una versión modesta de
la primera proposición de la teoría de la estabilidad hegemónica (que la hegemonía puede facilitar un cierto tipo
de cooperación), pero hay pocas razones para creer que la hegemonía es una condición necesaria o suficiente para
el surgimiento de relaciones cooperativas. Más aun, la segunda proposición de la teoría es errónea; la cooperación
no requiere necesariamente la existencia de un líder hegemónico después que se han establecido los regímenes
internacionales. La cooperación post-hegemónica también es posible.

La teoría de la estabilidad hegemónica, tal como se la aplica a la economía política mundial, define la hegemonía
como preponderancia de recursos materiales. Son especialmente importantes cuatro grupos de recursos; los
poderes hegemónicos deben tener control de las materias primas, control de las fuentes de capital, control de los
mercados, y ventajas competitivas en la producción de bienes de valor elevado. Esta teoría de la estabilidad
hegemónica predice que cuanto más domine la economía política mundial un poder de esta clase, tanto más
cooperativas serán las relaciones interestatales. Es una teoría que descansa en lo que se llama “modelo de fuerza
básico”.

Sin embargo, al igual que muchos de esos modelos básicos de fuerza, esta cruda teoría de la estabilidad
hegemónica hace predicciones imperfectas. En el siglo XX, anticipa correctamente la relativa cooperación de los
veinte años que siguieron a la Segunda Guerra Mundial. No obstante, se equivoca parcialmente con respecto a las
tendencias de cooperación cuando la hegemonía se erosiona. Entre 1900 y 1913, una decadencia del poder
británico coincidió con una disminución más que con un aumento de conflictos acerca de temas comerciales.

A diferencia del crudo modelo básico de fuerza, una versión refinada de la teoría de la estabilidad hegemónica no
afirma la existencia de un vínculo automático entre el poder y el liderazgo. La hegemonía se define como una
situación en la que “un Estado es suficientemente poderoso como para mantener las reglas esenciales que
gobiernan las relaciones interestatales, y está dispuesto a hacerlo”. Este marco de referencia interpretativo
mantiene el énfasis sobre el poder, pero examina con mayor seriedad las características internas del Estado
fuerte. No supone que la fuerza crea automáticamente incentivos para proyectar el propio poder en el exterior.
Las actitudes domésticas, las estructuras políticas y los procesos de toma de decisión son también importantes.

Las relaciones económicas internacionales fueron relativamente cooperativas tanto en la época de la hegemonía
británica durante la última mitad del siglo XIX y en las dos décadas de dominación estadounidense después de la
Segunda Guerra Mundial. Pero sólo en el segundo de estos períodos existió una tendencia hacia la ya predicha
disrupción de las reglas establecidas, y creciente discordia. Sin embargo, a pesar de la fuerza material de
Inglaterra, este país no siempre puso en vigencia sus reglas preferidas. Por cierto que mantuvo la libertad de los
mares; pero no indujo a los principales poderes continentales, después de la década de 1870, a sostener políticas
liberales de comercio. Después de la Segunda Guerra Mundial, los intentos estadounidenses de crear y poner en
vigencia reglas para la economía política mundial fueron mucho más efectivos que los de Inglaterra en cualquier
época.
El hecho de que la teoría de la estabilidad hegemónica sea respaldada solamente por uno o, a lo sumo, dos casos
arroja dudas en cuanto a su validez general. El poder concentrado por sí solo es insuficiente para crear un orden
económico internacional estable en el cual florezca la cooperación, y la argumentación de que la hegemonía es
necesaria para la existencia de la cooperación es teórica y empíricamente débil. Las teorías de la hegemonía no
debieran procurar solamente el análisis de las decisiones de los poderes dominantes para abocarse a la creación y
el cumplimiento de las reglas, sino que también deberían explorar por qué los Estados secundarios acatan el
liderazgo del hegemon. Es decir, necesitan justificar la legitimidad de los regímenes hegemónicos y la coexistencia
de la cooperación con la hegemonía.

Un Estado hegemónico debe poseer suficiente poder militar como para ser capaz de proteger la economía política
internacional de la incursión de adversarios hostiles. No obstante, no es necesario que el poder hegemónico ejerza
la dominación militar mundial. Ni el poder inglés ni el estadounidense se extendieron tanto. Así, las fuentes de la
hegemonía incluyen suficiente poder militar para disuadir o rechazar los intentos de capturar y cerrar áreas
importantes de la economía política mundial. Pero en cualquier caso, en el mundo contemporáneo es difícil que un
hegemon use el poder militar directamente para lograr los objetivos de su política económica con sus aliados
militares. Muchas de las relaciones producidas dentro de la economía política internacional hegemónica dominada
por EE.UU. después de la Segunda Guerra Mundial se aproximaron más al tipo ideal de “interdependencia
compleja” que al tipo ideal inverso de la teoría realista. Los cambios de las relaciones del poder militar no han sido
los principales factores que han afectado las estructuras de cooperación y de discordia existentes entre los países
avanzados industrializados desde la finalización de la Segunda Guerra Mundial.

Cooperación y regímenes internacionales

La coordinación internacional de políticas parece muy beneficiosa en una economía mundial interdependiente,
pero la cooperación dentro de la política mundial parece singularmente dificultosa. Sin embargo, Keohane afirma
que la cooperación no-hegemónica es posible, y que los regímenes internacionales la tornan más fácil.

Cuando los intereses compartidos son suficientemente importantes y se dan otras condiciones clave, la
cooperación puede surgir y los regímenes pueden crearse sin hegemonía. Sin embargo, ello no implica que los
regímenes puedan crearse con facilidad, y mucho menos que los regímenes económicos internacionales
contemporáneos se produjeran verdaderamente de esta manera. Los regímenes internacionales son más fáciles de
mantener que de crear, y el reconocimiento de este hecho es crucial para comprender por qué son valiosos para el
gobierno. Los regímenes pueden mantenerse, y pueden seguir estimulando la cooperación, incluso en condiciones
que no serían suficientemente benignas como para propiciar su creación. La cooperación es posible después de la
hegemonía, no sólo porque los intereses comunes pueden desembocar en la creación de regímenes, sino también
porque las condiciones necesarias para mantener los regímenes ya existentes son menos demandantes que las
necesarias para su creación. Aunque la hegemonía ayuda a explicar la creación de los regímenes internacionales
contemporáneos, su decadencia no conduce necesariamente a la decadencia de los regímenes.

Es necesario distinguir cooperación y armonía. La armonía se refiere a una situación en la que las políticas de los
actores (concretadas en su propio interés) automáticamente facilitan el logro de los propósitos de los otros. El
ejemplo clásico de armonía es el hipotético mundo de mercado competitivo de los economistas clásicos, en el que
la mano invisible asegura que la consecución del interés propio de cada uno contribuye a los intereses de todos.
Cuando reina la armonía, la cooperación es innecesaria. La cooperación requiere que las acciones de individuos u
organizaciones (que no se hallaban en armonía preexistente) se adecuen mutuamente por medio de un proceso de
negociación, al que generalmente se designa “coordinación de políticas”. En otras palabras, la cooperación se
produce cuando los actores adaptan sus conductas a las preferencias presentes o anticipadas de otros, por medio
de un proceso de coordinación de políticas.
Teniendo en mente esta definición, es posible diferenciar cooperación, armonía y discordia. Primero, preguntamos
si las políticas de los actores facilitan el logro de las metas de otros. Si es así, hay armonía; no es necesario que se
produzca ninguna adaptación. No obstante, la armonía es rara en la política mundial. Es necesario, entonces,
preguntarnos por las situaciones en las que no existe la armonía. ¿Los actores intentan adaptar sus políticas a los
objetivos de todos? Si no existen estos intentos, el resultado es la discordia, una situación en la que los gobiernos
consideran que las políticas de los otros obstaculizan el logro de sus metas. La discordia a menudo conduce a
esfuerzos destinados a inducir a otros a que cambien sus políticas; cuando estos esfuerzos hallan resistencias, el
resultado es el conflicto de políticas. No obstante, si estos intentos de adaptación de políticas logran tornar esas
políticas más compatibles, se produce la cooperación. Cada gobierno persigue lo que supone como interés propio,
pero busca acuerdos que beneficien a todos los asociados, aunque no necesariamente de manera pareja.

La cooperación, por lo tanto, no implica ausencia de conflicto. Por el contrario, se halla típicamente mezclada con
el conflicto y refleja los esfuerzos parcialmente exitosos de superar el conflicto real o potencial. La cooperación
sólo ocurre en situaciones en las que los actores perciben que sus políticas están real o potencialmente en
conflicto, no en las que reina la armonía.

Keohane no considera a la cooperación como un conjunto atomístico de actos aislados, sino que más bien procura
comprender las estructuras de cooperación de la economía política mundial. Por ello, es necesario examinar las
expectativas de los actores con respecto a las futuras estructuras de interacción, sus presupuestos acerca de la
verdadera naturaleza de los acuerdos económicos, y las clases de actividad política que ellos consideran legítimas.
Es decir que es necesario analizar la cooperación dentro del contexto de las instituciones internacionales en
términos de prácticas y expectativas. Cada acto de cooperación o de discordia afecta a las convicciones, normas y
prácticas que forman el contexto de las acciones futuras. Por lo tanto, cada acto debe interpretarse como parte de
una cadena de otros actos y sus sucesivos residuos institucionales.

El concepto de régimen internacional no sólo permite describir las estructuras de cooperación, también ayuda a
dar cuenta tanto de la cooperación como de la discordia. Aunque los regímenes mismos dependen de condiciones
que conducen a acuerdos interestatales, también pueden facilitar otros esfuerzos destinados a lograr coordinación
de políticas. Los regímenes internacionales son definidos como “conjuntos de principios explícitos o implícitos,
normas, reglas y procedimientos decisionales en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores en
una determinada área de las relaciones internacionales.

Los principio, las normas, las reglas y los procedimientos contienen mandatos de conducta; prescriben ciertas
acciones y proscriben otras. Implican obligaciones, aun cuando estas obligaciones no sean puestas en vigencia por
un sistema legal jerárquico. Por lo tanto, es esclarecedor pensar la definición de régimen en términos de mandatos
de mayor o menor especificidad. Los mandatos de los regímenes internacionales raramente afectan directamente
a las transacciones económicas; las instituciones estatales, más que las organizaciones internacionales, son
quienes imponen tarifas y cuotas, intervienen en los mercados de cambio externo y manipulan los precios del
petróleo por medio de impuestos y subsidios.

Superficialmente, podría parecer que, como los regímenes internacionales afectan a los controles nacionales, los
regímenes son de importancia superior. Sin embargo, esta conclusión no sería exacta. En una sociedad bien
ordenada, las unidades de acción viven juntas dentro de un encuadre de principios constitucionales que define el
derecho a la propiedad, establece quién puede controlar el Estado y especifica las condiciones en las que los
sujetos deben obedecer las regulaciones gubernamentales. La política mundial es más bien descentralizada y no
jerárquica; el prevaleciente principio de soberanía significa que los Estados no están sujetos a un gobierno
superior. El sistema resultante es a veces calificado como de auto-ayuda.

La soberanía y la auto-ayuda significan que los principios y las reglas de los regímenes internacionales serán
necesariamente más débiles que las de la sociedad doméstica. En una sociedad civil, estas reglas especifican los
términos del intercambio dentro del marco de referencia de los principios constitucionales. En la política mundial,
los principios, normas y reglas de los regímenes son necesariamente frágiles porque corren el riesgo de entrar en
conflicto con el principio de soberanía y de la norma asociada de auto-ayuda. Pueden promover la cooperación,
pero no existe la fundamental base de orden sobre la que descansarían en una sociedad bien ordenada. Sin
embargo, aunque los principios de soberanía y de auto-ayuda limitan el grado de confianza que se puede
depositar en los acuerdos internacionales, no tornan imposible la existencia de la cooperación.

Los regímenes internacionales no deberían interpretarse como elementos de un nuevo orden internacional que
trasciende el Estado-nación. Deben comprenderse en especial como acuerdos motivados por el autointerés; como
componentes de sistemas en los que la soberanía sigue siendo un principio constitutivo. Los regímenes
internacionales no sólo son coherentes con el autointerés, sino que, en ciertas condiciones, pueden incluso ser
necesarios para su consecución definitiva. Facilitan el fluido funcionamiento de los sistemas políticos
internacionales descentralizados y desempeñan, por lo tanto, una función de importancia para los Estados. En una
economía política mundial caracterizada por una creciente interdependencia, pueden tornarse cada vez más útiles
para los gobiernos que desean resolver problemas comunes y perseguir propósitos complementarios sin
subordinarse a sistemas jerárquicos de control.

 Sobre la base realista, Keohane construye un edificio institucionalista.

 Los Estados construyen regímenes internacionales para promover cooperación mutuamente beneficiosa.
 La construcción de regímenes internacionales por parte de los Estados, a través de la formulación de acuerdos
específicos en pos de compromisos generalizados, permite: a) corregir los defectos de la política mundial;
b) corregir los riesgos de incertidumbre; c) reducir los costos de información y de organización.
 El argumento de “After Hegemony”, que la cooperación puede realizarse sin hegemonía, también implica que la
cooperación internacional no requiere necesariamente la participación estadounidense. Los continuos esfuerzos
de la Unión Europea por asegurar la ratificación del Protocolo de Kyoto sobre cambio climático, y la creación de
la Corte Penal Internacional sin la membresía de EE.UU., indican que las nuevas instituciones globales pueden
existir sin EE.UU.