Вы находитесь на странице: 1из 7

А.

Сироткина

О правовой природе акта об утверждении результатов


кадастровой оценки земель: проблемы квалификации

"Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", 2008 г., N 3, стр.44

***
Пленарное заседание Научно-консультативного совета при Высшем Арбитражном
Суде Российской Федерации состоялось 19 декабря 2007 г. На рассмотрение Совета был
вынесен вопрос о квалификации правовых актов об утверждении результатов
государственной кадастровой оценки земель, а именно: являются данные акты
нормативными или ненормативными.
Основой для постановки вопроса послужили следующие обстоятельства.
В соответствии с п.5 ст.65 и п.2 ст.66 Земельного кодекса РФ для целей
налогообложения (расчета налоговой базы по земельному налогу), а также для иных
предусмотренных законом целей' применяется кадастровая стоимость земельных
участков. Для установления данной стоимости в порядке, утвержденном Правительством
РФ, проводится государственная кадастровая оценка земель.
В соответствии с полномочиями, определенными постановлением Правительства РФ
от 19.08.2004 № 418, организацию проведения кадастровой оценки земель на территории
Российской Федерации осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов
недвижимости (далее - Агентство).
Правила проведения государственной кадастровой оценки земель утверждены
постановлением Правительства РФ от 08.04.2000 № 316 (далее - Правила). Согласно п.10
Правил результаты государственной оценки земель по представлению территориальных
органов Агентства утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ.
В практике арбитражных судов выявлены два подхода к пониманию правовой
природы актов об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель.
Согласно первому из них указанные акты являются нормативными; согласно второму -
ненормативными.
От выбора подхода зависит решение и другого вопроса: к подведомственности какой
системы судов - арбитражных или общей юрисдикции - относится рассмотрение дел об
оспаривании указанных актов.
В случае отнесения актов органов государственной власти об утверждении
результатов государственной кадастровой оценки земель к нормативным актам дела об их
оспаривании в силу ст.245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации
(далее - ГПК РФ), ч.3 ст.191 Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации (далее - АПК РФ) будут подведомственны судам общей юрисдикции.
Если признать, что указанные акты являются ненормативными, принятие заявлений
об их оспаривании должно проводиться по общим правилам определения
подведомственности споров в соответствии со ст.22, 245 ГПК РФ, ст.27, п.2 ст.29 АПК РФ:
арбитражные суды в порядке, установленном главой 24 АПК РФ, будут рассматривать
дела об оспаривании ненормативных правовых актов, затрагивающих права и законные
интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Дела об оспаривании актов, не затрагивающих такие права и интересы, будут
подведомственны судам общей юрисдикции.
Представляется, что перед описанием существующих в судебной практике подходов
целесообразно привести определения нормативного правового акта, содержащиеся в
приказе Министерства юстиции РФ от 04.05.2007 № 88 "Об утверждении разъяснений о
применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти и их государственной регистрации" и в постановлении Пленума
Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с
принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской
Федерации".
Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый
(изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции
и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь,
под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание
постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение (п.2
разъяснений, утвержденных приказом Минюста РФ от 04.05.2007 № 88).
Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке
акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного
самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила
поведения), обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное
применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные
правоотношения, предусмотренные актом (п.12 постановления Пленума Верховного Суда
РФ).
Остановимся на характеристике каждого из предложенных подходов.

Первый подход
Правовой акт органов исполнительной власти субъектов РФ об утверждении
результатов государственной кадастровой оценки земель является нормативным,
поскольку он обладает следующими признаками:
1) принимается в установленной форме уполномоченным органом исполнительной
власти субъекта РФ (п.10 Правил) и подлежит опубликованию;
2) по содержанию - актом утверждаются положения о кадастровой стоимости
единицы площади в границах зон, которыми признаются части земель, однородных по
своему целевому назначению, виду функционального использования и близких по
значению кадастровой стоимости земельных участков (п.8 Правил). Данные положения
рассчитаны на неоднократное применение, они не носят индивидуального характера, а,
напротив, являются обязательными для неопределенного круга лиц, в том числе будущих
собственников (землепользователей) земельных участков.
Нормативный характер рассматриваемого акта подтверждается также положениями
п.4 ст.17 Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ "О государственном земельном
кадастре", в соответствии с которым сведения об экономических характеристиках
земельных участков вносятся в документы государственного земельного кадастра на
основании данных государственной кадастровой и иной оценки земель и положений
нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного
самоуправления. Под нормативными актами, упоминаемыми в указанной норме, следует
понимать акты об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель.
Вывод о признании рассматриваемого акта нормативным правовым актом имеет
место в практике Верховного Суда РФ (определения от 19.09.2007 № 45-Г07-17, от
12.09.2007 № 67-Г07-16, от 15.08.2007 № 43-Г07-10, от 23.05.2007 № 14-Г07-5, от
06.12.2006 № 43-Г06-5). Указанные определения выносились по результатам рассмотрения
кассационных жалоб на решения областных судов, которыми по существу были
рассмотрены заявления об оспаривании положений постановлений правительств
(администраций) субъектов РФ об утверждении результатов государственной кадастровой
оценки земель.
В обоснование позиции о нормативном характере рассматриваемого акта возможно
обратить внимание на определение Конституционного Суда РФ (от 11.05.2004 № 209-О),
принятое по жалобе на нарушение конституционных прав положениями ст.8 Закона "О
плате за землю". Частью второй данной статьи допускалась возможность
дифференцирования органами местного самоуправления средних ставок земельного
налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории.
При этом границы зон подлежали определению в соответствии с экономической оценкой
территории и генеральными планами городов.
Конституционный Суд РФ в определении мимоходом исходит из нормативного
характера акта, в котором утверждены дифференцированные ставки земельного налога, но
тем не менее указывает судам, рассматривающим налоговые споры, на обязательность
учета и оценки того, насколько верно было произведено отнесение того или иного
земельного участка к той или иной зоне градостроительной ценности. При этом
Конституционным Судом РФ отмечена необходимость учитывать не только то, насколько
верно была соблюдена методика расчетов, но и экономические факторы, которые влияют
на оценку того или иного земельного участка.

Второй подход
Правовой акт об утверждении результатов государственной кадастровой оценки
земель является ненормативным, и рассмотрение споров о признании его незаконным
осуществляется в порядке главы 24 АПК РФ.
Одним из признаков нормативного правового акта является его принятие (издание)
уполномоченным органом в процессе реализации им правотворческой функции.
Вместе с тем утверждение результатов государственной кадастровой оценки не
является правотворчеством, а представляет собой определенную процедуру согласования
оценки с целью обеспечения контроля за правильностью ее проведения и
обоснованностью. Данный вывод подтверждается также тем, что в соответствии с
положениями Административного регламента Агентства 2 проект рассматриваемого акта о
результатах оценки подготавливает территориальный орган Агентства по субъекту РФ, то
есть уполномоченный федеральный орган (подп.9.9, 9.10, 10 регламента).
Содержание рассматриваемого акта представляет собой указание кадастровой
стоимости земель, разграниченных по зонам. Подобное указание не содержит в себе
правила поведения, обязательные к исполнению и приводящие к возникновению,
изменению или прекращению правоотношений, то есть собственно правовых норм.
Проведение оценки позволяет выявить кадастровую стоимость земель и
соответственно земельных участков, расположенных в границах оцениваемых зон, то есть
установить дополнительную экономическую характеристику земельного участка как
объекта оборота для целей учета стоимости земли в составе земельных ресурсов,
определения цены земельного участка для совершения сделок с ним и установления
обоснованной платы за землю, взимания экономически обоснованного земельного налога.
Это ставит под сомнение наличие в акте по утверждению результатов государственной
кадастровой оценки земель признаков неоднократности применения и
распространенности на неопределенный круг лиц, тем более в случаях, когда в результате
зонирования земель для целей оценки в пределах одной зоны расположен один земельный
участок, подлежащий оценке.3
Указание в п.4 ст.17 Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ "О государственном
земельном кадастре" на право органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации принимать нормативные правовые акты, необходимые для проведения
государственной кадастровой оценки земель, следует толковать в системной связи с п.2
ст.10 данного Федерального закона, в соответствии с которым субъекты РФ вправе
самостоятельно устанавливать перечень дополнительных сведений государственного
земельного кадастра. Утверждение результатов оценки указано наряду с данной
нормотворческой функцией.
Неправильное проведение кадастровой оценки, завышение стоимости земельного
участка может повлечь нарушение прав землепользователя (собственника земельного
участка) в виде незаконного возложения обязанности уплачивать земельный налог в
завышенном размере, не имеющем экономического обоснования. Именно возникновением
споров о размере земельного налога опосредовано появление в арбитражных судах дел об
оспаривании актов органов исполнительной власти субъекта РФ об утверждении
результатов государственной кадастровой оценки земель.
В обсуждении поставленного вопроса приняли участие: В.К. Андреев, Т.К. Андреева,
В.В. Бациев, В.В. Витрянский, С.А. Герасименко, B.C. Ем, Е.В. Иванкина, А.А. Иванов,
Н.И. Клейн, В.Б. Ляндрес, Б.Я. Полонский, С.В. Сарбаш, В.Л. Слесарев, П.С. Смирнов, В.В.
Чубарое.
В ходе обсуждения были высказаны следующие позиции:
П.С. Смирнов (председатель Третейского суда по разрешению корпоративных
споров при Российском союзе промышленников и предпринимателей, кандидат
юридических наук) отметил, что, несмотря на то что и та, и другая точки зрения имеют
право на существование, и нормативность, к сожалению, отчасти получила подтверждение
в отдельных судебных решениях, акт об утверждении результатов кадастровой оценки
земель следует признать ненормативным правовым актом.
В качестве главного аргумента П.С. Смирнов указал на то, что фактически оценка
земельного участка может быть абсолютно индивидуальна, даже если в акте имеются
исключительно внешние признаки, которые не свидетельствуют о привязке оценки к
конкретному участку земли. Кроме того, непринятие во внимание при проведении оценки
фактических характеристик земельного участка может привести к завышению
налогооблагаемой базы и цены выкупа земельного участка, которая будет несоразмерна
реальной стоимости земель.
Е.В. Иванкина (директор Школы экономики земельных рынков Академии
народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических
наук) также поддержала вывод о ненормативности рассматриваемого акта, обратив
внимание собравшихся на определенные аспекты затронутой проблемы.
Первый аспект. Кадастровая стоимость - это база налогообложения, и когда она была
введена (с января 2006 г.), очень многие предприятия попали в ситуацию, когда до 45%
доходов уходит на уплату налога на землю. Данная ситуация во многом вызвана
отсутствием прозрачности расчета кадастровой стоимости: отчеты о проведении
государственной кадастровой оценки земель имеют гриф "для служебного пользования" и
получить их могут только очень крупные налогоплательщики. Иные организации имеют
право на получение результатов кадастровой оценки. При этом налогообложение
проводится по цифрам, фактически обозначенным в выдаваемых результатах оценки.
Второй аспект. Выкуп земельных участков привязан к кадастровой стоимости, то
есть сама проблема вовлечения земельных ресурсов в экономический оборот привязана к
кадастровой стоимости.
Безусловно, кадастровая стоимость не может быть рассчитана в отрыве от рыночной
стоимости земельного участка. Вместе с тем в соответствии с методикой Агентства по
землям на территории поселений имеется 16 видов функционального назначения земель.
Из этих 16 только по пяти существует рыночная информация. По всем остальным, в
частности по промышленным землям, землям водного фонда, землям парков, скверов,
информация о рыночной стоимости отсутствует, поскольку такими землями ранее не
распоряжались.
В этой связи, по мнению Е.В. Иванкиной, необходимо рассмотреть не просто вопрос
о том, является акт об утверждении результатов кадастровой оценки земель нормативным
актом или ненормативным, но и вопросы о порядке проведения экспертизы оценки
стоимости, а также возможности досудебного урегулирования споров.
B.C. Ем (доцент кафедры гражданского права юридического факультета
Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических
наук) выразил согласие с выводом о ненормативности рассматриваемого акта,
дополнительно заметив, что, когда в теории права речь идет о нормативно-правовых актах,
всегда говорят, что это акт, устанавливающий обязательные правила поведения,
адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на неоднократное применение.
При этом нормативно-правовой акт всегда сохраняет свое действие независимо от того,
прекратились или существуют правоотношения относительно какого-то объекта. Акт,
которым утверждаются результаты кадастровой оценки земель, данным признакам не
отвечает. Так, если впоследствии земельный участок, в отношении которого проведена
оценка и который внесен в кадастр, разделяется на два и более земельных участка, общее
правило, касающееся размера его оценки, с исчезновением конкретного объекта перестает
действовать.
Кроме того, схожие вопросы дискутировались еще в дореволюционный период в
работах А. Любавского, Н. Мартынова - известных профессоров того времени, которые
занимались вопросами межевания и ведения кадастра. Ученые пришли к выводу, что
межевание, ведение кадастра и оценка - форма, которая подзаконна исполнительно-
распорядительной деятельности в области землеустройства, и соответственно акты
межевания оценки земельных участков, их внесения в кадастр - ненормативные акты.
С.В. Сарбаш (председатель шестого судебного состава Высшего Арбитражного Суда
РФ, доктор юридических наук) не согласился с выводами о ненормативности
рассматриваемого акта и высказал следующие соображения.
Он полагает ошибочным утверждение о том, что нормативно-правовой акт должен
всегда содержать некое обязательное правило поведения участников регулируемых этим
актом отношений. Действительно, в анализируемом акте устанавливается размер
кадастровой стоимости в цифровом выражении. Однако в ряде федеральных законов
также устанавливаются нормы, содержащие указание в цифровом выражении. Ярким
примером может служить Налоговый кодекс РФ: установление размера налога
произведено в нормативном акте. Также и установление кадастровой стоимости земель не
больше, чем юридический прием установления определенного индекса. Для лиц,
приобретающих и распоряжающихся земельными участками, уплачивающих земельный
налог, данный индекс обязателен, в чем и заключается установление правил поведения.
Кроме того, проведение кадастровой оценки земель отличается от деятельности по
межеванию, внесению в кадастр конкретных земельных участков, поскольку при
проведении оценки ведется речь о видах земельных участков, зонах, в которые включены
участки, тогда как при межевании, внесении в кадастр решается вопрос касательно
конкретного земельного участка. Тот факт, что в некоторых случаях к зоне относится один
земельный участок, не имеет никакого значения, поскольку это фактическая случайность,
которая не меняет природу отношений.
В.Л. Слесарев (заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации, доктор юридических наук) не согласился с позицией С.В. Сарбаша и отметил,
что одним из основных критериев, которые позволяют отличать нормативный акт от иного
правового индивидуального акта, является непосредственная неопределенность субъектов,
к которым обращены нормы, содержащиеся в акте. Касательно земельных участков,
подлежащих оценке, такой неопределенности нет, поскольку всегда в отношении
земельного участка есть права конкретного лица.
С.А. Герасименко (заместитель начальника Управления анализа и обобщения
судебной практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации) в качестве
обоснования нормативности акта об утверждении результатов кадастровой оценки земель
указала в своем выступлении на различие процедур судебного рассмотрения споров о
признании нормативных актов недействующими и ненормативных актов - незаконными.
При рассмотрении споров, связанных с нормативным актом, согласно позиции С.А.
Герасименко, вопросы факта в принципе значения не имеют, по причине чего отсутствует
апелляционное обжалование соответствующих решений. Рассмотрение дел о признании
недействительными ненормативных актов предполагает изучение вопросов факта,
связанных с действиями или бездействием собственника земли, землепользователя или
иных лиц (в зависимости от ситуации). Как полагает С.А. Герасименко, при оспаривании
акта об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель не имеет
значения, ни кто является собственником оцененного земельного участка, ни каково
поведение лица: действует оно или бездействует.
А.А. Иванов (Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации,
кандидат юридических наук) предложил участникам дискуссии при решении
поставленного вопроса обратить внимание на необходимость оценки главного критерия
нормативного акта "многократность применения".
С одной стороны, одна и та же кадастровая стоимость утверждается в отношении
нескольких земельных участков, что само по себе свидетельствует о возможности
многократного применения акта об утверждении результатов кадастровой оценки земель.
С другой стороны, акт об утверждении результатов кадастровой оценки земель с точки
зрения многократности не отличается от плана объекта недвижимости, утвержденного
бюро технической инвентаризации, который нормативным правовым актом не является.
По мнению А.А. Иванова, при раскрытии понятия "многократность применения"
необходимо оценивать круг лиц, на которых соответствующие акты будут
распространяться. Так, устав юридического лица касается только данного юридического
лица, но может много раз применяться этим юридическим лицом в различных сферах
отношений, и здесь отсутствует та многократность применения, которая позволяет
квалифицировать акт как нормативный.
Подход к определению многократности имеет место в практике Президиума
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по делам, связанным с
установлением характера писем Министерства финансов РФ: нормативность имеется
тогда, когда соответствующее письмо доводится до сведения Федеральной налоговой
службы, ее территориальных органов и тиражируется для широкого применения
различными субъектами.
Кроме того, А.А. Иванов полагает недопустимым обходить вниманием вопрос о
необходимости защиты интересов частных лиц.
При этом, обратив внимание собравшихся на позицию, высказанную С.А.
Герасименко, Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отметил,
что только при оспаривании ненормативного акта допустимо поставить вопрос о
фактических обстоятельствах, что представляет собой защиту прав частных лиц большую,
чем при применении правил о нормативных актах, поскольку при решении вопроса о
признании последних недействующими оценивается исключительно соблюдение
процедуры принятия акта и его соответствие нормативному акту, имеющему большую
юридическую силу.
В.В. Чубаров (заместитель директора по научной работе Института
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской
Федерации, доктор юридических наук), поддерживая А.А. Иванова, предложил разделить
споры, связанные с кадастровой оценкой земель, на два вида.
В случае когда речь идет об утверждении кадастровой оценки земли, порядке
утверждения, форме, встает вопрос об оценке нормативного акта, которым утверждена
оценка.
Если же существо спора состоит в необоснованном, с точки зрения заявителя,
отнесении принадлежащего ему земельного участка к определенной зоне, в отношении
которой проведена оценка, то необходимо оценивать законность действий, актов лица,
который произвел такое отнесение.
Вывод о необходимости защиты прав и законных интересов частных лиц и
определении рассматриваемого акта как ненормативного также поддержал В.Б. Ляндрес
(вице-президент юридической фирмы "Контракт", кандидат юридических наук).
В обоснование позиции о ненормативности акта об утверждении кадастровой оценки
земель В.К. Андреев (заместитель заведующего кафедрой гражданского права Российской
академии правосудия, доктор юридических наук) обратил внимание собравшихся на
компетенцию Агентства. В соответствии с подп."б" п.5 Указа Президента РФ от 09.03.2004
№ 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"
федеральные агентства в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые
акты. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости производит расчет
кадастровой стоимости, оформляемый индивидуальным актом Агентства, который
соответственно утверждается в индивидуальном, то есть ненормативном, акте органа
исполнительной власти субъекта РФ.
По результатам обсуждения Научно-консультативный совет при Высшем
Арбитражном Суде РФ пришел к выводу о необходимости проведения дифференциации
категорий дел в зависимости от их направленности, а именно: в каких случаях
рассматривается спор о признании нормативного акта противоречащим закону, а в каких
случаях - спор об отнесении того или иного земельного участка к разряду, установленному
правовым актом.
При этом, по мнению Научно-консультативного совета при Высшем Арбитражном
Суде Российской Федерации, необходимо учитывать то обстоятельство, что в первом
случае, при оспаривании нормативного правового акта, права частных лиц в определенной
степени ущемлены, в то время как во втором случае, при оспаривании ненормативного
правового акта, права собственников (пользователей) земельных участков защищены в
большей мере.
Научно-консультативный совет при Высшем Арбитражном Суде Российской
Федерации рекомендовал Пленуму и Президиуму Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации подготовить обращение в Верховный Суд Российской Федерации
по поставленному вопросу для ведения дальнейшей совместной работы двух высших
судов по выработке единого подхода к решению вопроса о правовой природе актов об
утверждении результатов кадастровой оценки земель.

Подготовлено по материалам пленарного заседания


Научно-консультативного совета при
Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации

_______________
1
В частности, например, п.1.2 ст.36 ЗК РФ кадастровая стоимость указана в качестве
максимальной величины, которую не может превышать выкупная цена, определяемая для случая
приобретения земельного участка, находящегося в государственной (муниципальной) собственности,
собственником здания (строения, сооружения), расположенного на данном участке.
2
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости находится в ведении
Минэкономразвития РФ. Приказом данного министерства от 28.06.2007 № 215 утвержден
Административный регламент Агентства по исполнению государственной функции "организация
проведения государственной кадастровой оценки земель".
3
В соответствии с п.8постановления Правительства РФ от 08.04.2000№ 316границы оценочных
зон совмещаются с границами земельных участков с учетом сложившейся застройки и землепользования,
размещения линейных объектов (улиц, дорог, водотоков, путепроводов, железных дорог и др.), а также
границами кадастровых районов и кадастровых кварталов. В этой связи правовой акт о результатах
кадастровой оценки земель может содержать оценку стоимости по каждому земельному участку.

__________
Teoria cu privire la cauzele civile
A. Sirotkina - Natura juridicг a actului privind aprobarea rezultatelor evaluгrii cadastrale a terenurilor: problemele
calificгrii //Vestnik Vyshego Arbitrajnogo Suda Rossiyskoy Federaciy 3/44, 2008