Recomendaciones

al Mecanismo
Financiero de
REDD+
Recomendaciones
al Mecanismo
Financiero de
REDD+
PROÉTICA Consejo Nacional para la Ética Pública
(Capítulo Peruano de Transparency International)
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Elaborado por Programa de Gobernanza Climática

Diagramación: Manu Mercado

Con el apoyo del Ministerio Federal de Medio Ambiente,

Protección de la Naturaleza, Construcción y Seguridad
Nuclear de Alemania.
ACRÓNIMOS
APNOP Asignaciones presupuestarias que no resultan en productos
APS Apoyo Presupuestario Sectorial
CAP Convenios de Apoyo Presupuestal
CIAS Comisión Interministerial de Asuntos Sociales
CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
DCI Declaración Conjunta de Intención entre el gobierno de la República del Perú, el gobierno del
Reino de Noruega y el gobierno de la República Federal de Alemania
DGAES Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales
DGPP Dirección General de Presupuesto Público
DNPP Dirección Nacional del Presupuesto Público
FCPF Forest Carbon Partnership Facility
FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Forestal
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MINAGRI Ministerio de Agricultura y Riego
MINAM Ministerio del Ambiente
PESEM Planeamiento Estratégico Sectorial Multianual
SERFOR Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre
SERNANP Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
INTRODUCCIÓN

El diseño de un mecanismo financiero para el Perú viene mecanismo financiero. La versión presentada en el documento,
desarrollándose desde hace algunos años. Uno de los primeros señalaba que la figura escogida para el pago por resultados era la
documentos que recoge la intención de generar un mecanismo para creación de un fideicomiso privado, el cual tenía como objetivo
el pago por reducción de emisiones derivadas de la deforestación financiar las acciones orientadas a reducir las emisiones de GEI
es el ER-PIN del Fondo de Carbono del Forest Carbon Partnership derivadas de la deforestación y degradación, medidas en toneladas
Facility (FCPF), presentado en octubre del 2014. En ese documento de CO2 respecto al Nivel de Referencia presentado a la Convención
se indica que se estaba diseñando un programa de reducción de Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
emisiones, el cual fuera capaz de ofrecer la compra de reducción de (CMNUCC) y que hayan sido priorizadas en el marco de la Estrategia
emisiones así como que promoviera un sistema de compensaciones Nacional de Bosques y Cambio Climático.
ambientales a nivel nacional o internacional de productos con bajas
emisiones de carbono1. Posteriormente, en el mes de julio, en una reunión de trabajo
del Grupo REDD+ Perú, donde se contó con la participación del
Entre los años 2015 y 2016, el Programa Nacional de Conservación Programa Nacional de Conservación de Bosques, los funcionarios
de Bosques elaboró una propuesta de mecanismo financiero para la encargados indicaron que el mecanismo financiero propuesto
Declaración Conjunta de Intención con Noruega y Alemania, debido estaría siendo elaborado en el marco de los Convenios de Apoyo
a que esta declaración solicitaba un mecanismo financiero para el Presupuestal (CAPs).
pago por resultados. Dicha propuesta, fue solicitada por Proética, en
tres ocasiones desde junio del 2016. La respuesta a las solicitudes, Es así, que el presente documento tiene como objetivo brindar
fue que si bien el documento estaba terminado, debía tener una recomendaciones al mecanismo financiero propuesto. Se debe
revisión y socialización en la página web del Programa Nacional de entender que la propuesta del Programa Nacional de Conservación
Conservación de Bosques para que sea tomada por versión oficial. de Bosques no es la versión final del mecanismo financiero, ya que
Es así, que en junio del 2017, mediante la tercera solicitud de acceso este está en proceso de evaluación y aprobación por Noruega.
a la información, Proética logra acceder al documento sobre el

3 1 https://www.forestcarbonpartnership.org/sites/fcp/files/2014/september/PERU_ER-PIN_Sept.%2012.2014.pdf , revisado el 01 de octubre 2017 4

LA NUEVA GESTIÓN
PÚBLICA: UN CAMBIO
DE PARADIGMA EN
EL PRESUPUESTO
PÚBLICO
El presupuesto por resultados es una herramienta de la nueva gestión
pública, que se enmarca en la orientación del sector público a la eficiencia y
obtención de resultados. Una de las propuestas de la nueva gestión pública
es la evaluación; se deja de lado los sistemas de control para pasar a los
sistemas de evaluación sobre los impactos que puede producir cómo se
implementa un programa o quiénes son los responsables por los resultados
que se esperan 2.
Según Blanca Olías de Lima Gete3 la nueva gestión pública tiene entre sus
principales preocupaciones lo siguiente:
• El peso creciente otorgado al entorno y a los clientes.- La atención prestada
a los clientes implica una adaptación a la diversidad y complejidad.
• La búsqueda de una visión de conjunto.- La visión de conjunto implica a
los trabajadores que deben de conocer el logro de las metas organizativas.
• La selección rigurosa de objetivos y especialización.- Las instituciones
funcionan por los objetivos limitados y precisos que tienen además de
que cada vez las instituciones se vuelve más especializadas esto genera
limitaciones en el ámbito público.
• La preocupación por el futuro o la prospectiva.- Las organizaciones son
cambiantes dependiendo de la demanda del producto que ofrecen.
• La importancia de los costes.- En el ámbito público se busca hacer más
rentable una organización o institución.
• La consideración del personal como factor crítico.- Las orientaciones
en la actualidad del compromiso y responsabilidad y al mismo tiempo
empleados sumergidos en los procesos de mejora institucional genera que
los contratos laborales sean por trabajo temporal o parcial como producto
inmediato se tiene la perdida de la memoria institucional.
En nuestro país, la mirada a la nueva gestión pública enfocada en el
ciudadano así como la asignación de presupuesto por resultados inicia
su camino en el año 2000, en el gobierno de transición democrática de
Valentín Paniagua, cuando se establece un marco institucional para que la
población pueda tener acceso sobre las finanzas públicas y pueda darle un
seguimiento a las políticas públicas. Esta propuesta se concretiza el 13 de
julio del 2002, con el nuevo gobierno de Alejandro Toledo, el Congreso de
la República aprueba la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, que establece que la información que tenga el Estado
se presumen como pública, exceptuando información prevista en la ley.
2 MEF & GIZ, 2015 / 3 Olías de Lima Gete. B, 2001
5
Por otro lado, al Planeamiento Estratégico Sectorial Multianual (PESEM)
se le introduce ajustes al planteamiento sectorial e institucional, lo cual
busca generar una perspectiva más funcional y programática. En otras
palabras las estrategias y políticas debían de establecerse para cada uno
de los programas sectoriales. Se inicia la lógica de articulación entre las
prioridades sectoriales y nacionales.
Además, el presupuesto público es normado a partir del Viceministerio de
Hacienda, específicamente desde la Dirección Nacional del Presupuesto
Público (DNPP), también participan la Dirección General de Asuntos
Económicos y Sociales (DGAES) y los pliegos presupuestarios. La DGAES
establece, a través del Marco Macroeconómico Multianual, límites
máximos del gasto anual los cuales, luego son individualizados a nivel de
pliego por la DNPP. En segunda instancia, la DNPP comunica estos límites
de gasto a los pliegos conjuntamente con una propuesta de desarrollo del
gasto a través de las cadenas de gasto Funcional Programática. Durante
años el objetivo del proceso fue controlar la caja fiscal. El modelo de gasto
social fue el siguiente:
• Nutrición (complementación alimentaria) para familias en alto riesgo,
sobre todo en niños menores de 5 años (de 0 a 3 años) y madres gestantes y
lactantes, enfermos de TBC y otras patologías transmisibles.
• Salud Básica (esencialmente preventiva) y atención de baja complejidad.
• Educación Preescolar para niños de 3 a 5 años primaria y secundaria, con
énfasis en el proceso de articulación inicial – primaria.
• Justicia que asegure los derechos fundamentales de las personas y que
estas tengan acceso a formas adecuadas de prevenir y solucionar sus
conflictos.
• Previsión Social para la población que por la edad ha dejado de trabajar y
para todos los cesantes y jubilados.
• Vivienda decorosa para los hogares que residen en habitaciones
inadecuadas, hacinadas y que carecen de servicios básicos.
• Inversión Social en aras de eliminar el déficit de consumo de las familias
y mejorar la infraestructura socioeconómica de las zonas de pobreza
extrema en apoyo a la producción.
En el año 2005, el Viceministro de Economía, Fernando Zavala, presentó
la propuesta de un pacto fiscal al Acuerdo Nacional. Las tres principales
propuestas de este pacto social fueron las siguientes:
CONVENIO DE APOYO
1. La ley de responsabilidad y transparencia fiscal.
PRESUPUESTARIO
2. La mejora de la calidad del gasto público.
3. El no aumento, no aumentar el gasto corriente.
Como indicamos en la introducción, se ha propuesta como mecanismo
Las propuestas fueron recibidas y se conformó un grupo de trabajo del financiero para la Declaración Conjunta de Intención con Noruega y
Acuerdo Nacional para hacer un informe sobre las propuestas del pacto Alemania la figura de convenio de apoyo presupuestario. En esta sección se
social. Es así que el 11 de noviembre del 2005 se presenta en este espacio busca analizar dicha figura como un mecanismo financiero.
el documento “Compromiso para la mejora inmediata de la calidad del
gasto, con una visión de largo plazo”4, el cual manifiesta que todos los años Primero, cuando nos referimos a un mecanismo financiero entendemos un
en la Ley de Equilibrio Financiero se tiene que especificar las prioridades instrumento que promueva y apalanque financiamiento de diversas fuentes
centradas en el desarrollo de capacidades para que puedan estar presentes como mercado y no-mercado, internacionales, públicas y privadas, entre
en el presupuesto público. otras. En el Perú, contamos con PROFONANPE como un fondo público-
privado que tiene como objetivo gestionar recursos que contribuyan
En el año 2008 y por el impulso de la Mesa de Concertación para la Lucha al financiamiento de la conservación de la biodiversidad articulada
contra la Pobreza, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Acuerdo al desarrollo económico y social del país5. A nivel de América Latina,
Nacional y la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), el tenemos a Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO)
gasto social se estructura de la forma por presupuesto por resultados. Los en Costa Rica, que tiene el programa de pago por servicios ambientales,
primeros programas por resultados fueron los siguientes: que es un reconocimiento financiero por parte del Estado, a los (las)
propietarios(as) y poseedores(as) de bosques y plantaciones forestales por
• Programa articulado nutricional los servicios ambientales que éstos proveen y que inciden directamente en
• Programa de salud materno neonatal la protección y mejoramiento del medio ambiente6. Además, FONAFIFO
• Programa de acceso de la población a la identidad financia proyectos forestales e invierte en proyectos con beneficios
• Programa Logros de aprendizaje al finalizar el III ciclo socioambientales.
• Programa Acceso a servicios sociales básicos y a oportunidades de
mercado Por su parte, la figura de Convenio de Apoyo Presupuestario (CAP) es un
acuerdo técnico suscrito entre la Dirección General de Presupuesto Público
En el año 2010, en el marco de las reformas del presupuesto público, en la del MEF y entidades públicas. La entidad pública se compromete a cumplir
Trigésima Sexta Disposición Complementaria Final de la Ley N° 29465, los indicadores de resultado y el producto del programa presupuestal para
Ley de Presupuesto para el Sector Público para el año fiscal 2010, se el desembolso económico. Para el caso de la Declaración Conjunta de
dispuso que las donaciones que reciba el Estado, a través del Ministerio de Intención entre el gobierno de la República del Perú, el gobierno del Reino
Economía y Finanzas (MEF), para impulsar los programas presupuestales de Noruega y el gobierno de la República Federal de Alemania (DCI), la
estratégicos, deberían ser asignados y transferidos a las entidades públicas figura sería que Noruega, el cooperante, transfiere los recursos económicos
mediante la suscripción de convenios, los cuales deben establecer las metas al Tesoro Público y el MEF bajo la figura de los CAP transfiere los recursos
y compromisos que la entidad debe cumplir y los montos a ser transferidos a las entidades públicas con las que tiene un acuerdo suscrito.
por el MEF.
La condición de los desembolsos se realiza luego del cumplimiento de las
En marco de dicha norma, el MEF, a través de la Resolución Directorial condiciones generales y especificas estipuladas en la suscripción de un
N° 010-2010-EF/76.01, que aprueba la Directiva N° 002-2010-EF/76.0 Apoyo Presupuestario Sectorial (APS) con la entidad que financia como
“Directiva para la Formulación, Suscripción, Ejecución y Seguimiento puede ser una cooperación internacional. Asimismo, las condiciones
de Convenios de Apoyo Presupuestario a los Programas Presupuestarios generales para que un país reciba un Apoyo Presupuestario Sectorial (APS)
Estratégicos, modificada por la Resolución Directorial N° 005-2011- son las siguientes: que esté en ejecución una estrategia y/o política nacional
EF/50.01, establece los lineamientos técnicos y procedimientos necesarios o sectorial de desarrollo; que se cuente con una política macroeconómica
para la formulación , suscripción, ejecución y seguimiento de los Convenios orientada a la estabilidad; que exista un programa creíble y relevante para
de Apoyo Presupuestarios a los Programas Presupuestarios Estratégicos, mejorar la gestión de las finanzas públicas; e información presupuestaria
con el objeto de asignar los recursos provenientes de las donaciones para transparente disponible al público.
apoyo presupuestario recibidas por el Estado a través del MEF.
Por su parte, las condiciones específicas están relacionadas con las medidas
de desempeño o indicadores que se definan en el marco de la política o
programa sectorial que será apoyado. Asimismo, los desembolsos se
realizan en tramo fijo y tramo variable tanto a nivel del financista con el
MEF así como el MEF con las entidades públicas responsables de un CAP.

4 Acuerdo Nacional, 2005 / 5 http://www.profonanpe.org.pe/mision-vision-valores-objetivos , revisado el 01 de octubre 2017 / 6 http://www.fonafifo.go.cr/psa/ , revisado el 01 de octubre 2017
6
A nivel del financista con el MEF, el tramo fijo son los montos determinados
antes de la suscripción del convenio y que se transfieren en su totalidad a
la verificación del cumplimiento de las condiciones generales o criterios
de elegibilidad. Si una condición no es cumplida, no se desembolsan
los recursos. Y el tramo variable son montos parciales o totales que se
desembolsan en proporción a lo establecido, como valores a alcanzar para
los indicadores sectoriales seleccionados7. Asimismo, a nivel del MEF con
las entidades públicas responsable de un CAP, también existe un tramo fijo
y un tramo variable8.
La creación de un convenio de apoyo presupuestario se da mediante una
directiva del MEF relacionada con la elaboración del presupuesto público.
Esto sucede ya que el CAP es un incentivo que se da a las entidades públicas
para mejorar la ejecución de los programas presupuestales. Es por eso que
el CAP debe ser entendido dentro de la programación y cronograma del
presupuesto público general. Por ejemplo, todos los años, el MEF emite la
Directiva para los Programas Presupuestales en el marco del Presupuesto
por Resultados donde informa sobre los aspectos complementarios para la
identificación y diseño de programas presupuestales; contenidos mínimos
de un programa presupuestal; informe técnico de sustento para el rediseño
o la propuesta de nuevos programas presupuestales, etc. Asimismo, emite
la Directiva para la Formulación, Suscripción, Ejecución y Seguimiento de
Convenios de Apoyo Presupuestario a los Programas Presupuestales.
Dado que el CAP va unido a los programas presupuestales, es necesario
entender la generación del presupuesto público como marco de acción.
Es así que se parte de lo más general como la programación multianual, el
cual asegurar un escenario previsible de financiamiento, por un período de
tres años, para el logro de los resultados9. El siguiente cuadro explica la
programación presupuestario.

Cuadro 1: Programación y formulación presupuestaria

PROGRAMACIÓN PROGRAMACIÓN ACTUALIZACIÓN

MULTIANUAL Y FORMULACIÓN MULTIANUAL

Gobierno nacional y
Gobierno nacional y
Gobierno regional: De 01 de setiembre a
Gobierno regional:
3 días antes de reunión
3 días antes de reunión
Hasta el 28 noviembre
Gobierno local hasta el
Gobierno local hasta el 18 de julio
30 de abril

Fuente: MEF, 2016

De la programación multianual, se desprenden los presupuestos por
resultados y de estos, los programas presupuestales, los cuales conforman
la unidad básica de programación del presupuesto del sector público. Los
programas presupuestales tienen estructuras programáticas definidas en
la estructura funcional como son las acciones centrales y las asignaciones
presupuestarias que no resultan en productos (APNOP). Para las
acciones centrales, la entidad selecciona la función, dado que la estructura
programática, la división y el grupo funcional ya están definidos. En las
asignaciones presupuestarias que no resultan en productos, la entidad
debe seleccionar las actividades y la estructura funcional de los catálogos
correspondientes. A esto es necesario indicar que para determinar la
estructura programática de los proyectos, la entidad debe seleccionarlos y
vincularlos a las categorías presupuestarias. Además, para considerar un
proyecto en un programa presupuestal se debe analizar la causalidad entre
el producto final del proyecto y el resultado específico del PP, así como la
tipología de proyectos.10
Además, existen programas presupuestales con y sin articulación territorial.
El programa presupuestal con articulación territorial es un programa
territorial que involucra a dos o más entidades de distinto nivel de gobierno
(nacional, regional o local). En cambio, los programas presupuestales sin
articulación territorial se aplica al gobierno nacional, quiere decir que se
da de manera horizontal, a través de entidades públicas del mismo nivel
de gobierno. Cuando se han identificado los programas presupuestales, se
pueden emitir directivas de convenio de apoyo presupuestario en específico
a un programa presupuestal.
En nuestro país hemos tenido 4 grandes experiencias con la figura de CAP
con son el EURO-PAN, el EUROECOTRADE, la Estrategia Nacional
de lucha contra las drogas y el Convenio de Apoyo al Programa Apoyo a la
Política de Aseguramiento Universal en Salud en Perú. El siguiente cuadro
indica los años de implementación así como los montos de financiamiento.

7 MEF & GIZ, 2015 / 8 ACE, 2015 / 9 MEF, 2016 / 10 bid 8

7
Cuadro 2: CAPs en Perú
PROGRAMA
EURO-PAN
EUROECOTRADE
Estrategia Nacional de lucha
contra las drogas
Convenio de Apoyo al Programa Apoyo a ala Política
de Aseguramiento Universal en Salud en Perú
Fuente: MEF, 2015
Para el caso de EUROPAN, donde las firmas de las CAPs se realizaron con
Gobiernos Regionales, se acordó que los recursos que fueran transferidos
a la fuente de financiamiento Donaciones y Transferencias sean utilizados
tanto para gasto de inversión como para gasto corriente. Esto quiere decir,
que si un GORE no ejecuta todo el presupuesto asignado en la fuente de
Donaciones y Transferencias, puede utilizarlo durante el siguiente año, sin
perderlo. Además, podrían usar los fondos para contratar personal y adquirir
bienes y servicios11.
Por otro lado, como hemos mencionado, los convenios de apoyo
presupuestal, se realizan en el marco de programas presupuestales y
respetando el cronograma del presupuesto público. Esto quiere decir, que
no hay un espacio de diálogo donde participen organizaciones de sociedad
civil y pueblos indígenas para el diseño de dichos convenios. Además, no
encontramos un comité de evaluación de proyectos o comité de monitoreo
y evaluación donde participen actores no públicos como sociedad civil y
pueblos indígenas.
Pero dado que los CAP están dentro del Sistema Integrado de Administración
Financiera (SIAF), se puede realizar el seguimiento mediante la página web
sobre a cada desembolso así como actividades implementadas. Además,
los informes de ejecución son puestos en la página web del Ministerio de
Economía y Finanzas.
Otros beneficios del CAP, si hablamos del riesgo del mal uso de recursos
económicos del MEF con Noruega, es que al ser un fondo público debe
cumplir con las condiciones generales y específicas firmadas en el convenio.
Esto indica que no debería utilizar el financiamiento con otro fin. Además, si
se encontrará algún desbalance, malversación de fondos, etc. la Contraloría
General de la República podría iniciar investigaciones y acciones
sancionadoras.
11 ACE, 2015 / 12 http://www.bosques.gob.pe/archivo/dci/Fase2_Plan_de_implementacion_Fase_II_de_la_DCI_FINAL.pdf , revisado el 12 de octubre 2017 / 13 https://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/ppr/directiva_001_2016EF5001.pdf , revisado
el 01 de octubre 2017
Años Monto
2009-2014 60.8 millones euros
2012-2016 13 millones euros
2014-2018 32.2 millones euros
2014-2016 60.8 millones euros
DCI-MECANISMO
FINANCIERO
Según indica el documento del plan de implementación de la Fase II
de la DCI12, se ha seleccionado 5 programas presupuestales que son
responsabilidad del Ministerio del Ambiente (MINAM) y del Ministerio de
Agricultura y Riego (MINAGRI). Debido a que esta propuesta se encuentra
en debate, hemos realizado un ejercicio de escenarios para entender los
pasos de diseño de un convenio de apoyo presupuestario. El primer escenario
son los pasos si se seleccionaran los 5 programas presupuestales; el segundo
escenario, son los pasos si se crea un programa presupuestal con articulación
nacional y el tercero escenario son los pasos si se realizara algún cambio en
uno de las 5 programas presupuestales seleccionados.
Para el primer escenario, la formulación de los convenios de apoyo
presupuestario a los 5 programas presupuestales13, la Dirección General de
Presupuesto Público (DGPP) y las entidades relacionadas a los programas
presupuestales tienen reuniones para elaborar la propuesta de convenio, la
cual se puede dar en cualquier momento del año.
Por su parte, la verificación del cumplimiento de los indicadores de resultados
y/o producto y los compromisos de gestión es mediante las bases de datos
de los sistemas de información estatal. Además, la Dirección General de
Presupuesto Público (DGPP) prepara los informes de verificación del
cumplimiento de metas de indicadores así como el informe de verificación
del cumplimiento de compromisos de gestión. Luego, la dirección comunica
a la entidad pública responsable el monto de los recursos económicos, en
base al convenio, que deben ser transferidos al pliego.
8
Cuadro 3: Programas presupuestales y responsables

PROGRAMAS PRESUPUESTALES RESPONSABLE

PP 0057: Conservación de la diversidad biológica y aprovechamiento
SERNANP/MINAM
sostenible de recursos naturales en área natural protegida

PP 0089: Reducción de la degradación de suelos agrarios SERNANP/MINAM

PP 0121: Mejora de la articulación de los pequeños productores

agropecuarios al mercado MINAGRI

PP 0130: Competitividad y aprovechamiento sostenible

de los recursos forestales y de fauna silvestre SERFOR-MINAGRI

PP 0144: Gestión sostenible de los recursos naturales

MINAM
y la diversidad biológica

Fuente: : Elaboración propia

Para el segundo escenario, la creación de un programa presupuestal con
articulación territorial, significaría tener en consideración el cronograma
del presupuesto público así como los marcos legales ya existentes. Uno de
los primeros pasos, es cuando la DGPP publica el último semestre de cada
año fiscal, los siguientes documentos: (a) la relación de intervenciones que
pueden constituirse en nuevas propuestas de programas presupuestales
a ser considerados en el proceso de programación y formulación del año
fiscal correspondiente, teniendo en cuenta el proceso presupuestario
(programación, formulación, ejecución y evaluación) y (b) el Cronograma
de trabajo que señala los plazos del proceso de diseño de las propuestas de
nuevos programas presupuestales14. El siguiente cuadro señala las fases y
etapas del proceso presupuestario.

Cuadro 4: Proceso Presupuestario

FASES ETAPAS
Diseño del PP
Programación
Programación del PP

Formulación del PP
Formulación
Sustentación del PP

Revisión ejecución
Ejecución
Seguimiento

Evaluación Evaluación

Fuente: : Elaboración propia

Siguiendo, las fases y etapas, primero se debería identificar una intervención al 2021). Luego se realiza un diagnóstico (identificación de un problema
pública priorizada que cumpla las condiciones mínimas, como estar específico, identificación y cuantificación de la población; e identificación de
enmarcado en los objetivos de política nacional (Plan Bicentenario Perú las causas del problema identificado).

14 Directiva Nº 002-2016-EF/50.01.Resolución Directoral Nº 024-2016-EF/50.01 / 15 El Peruano, 2016

9
Por otro lado, los actores que participan del proceso presupuestario tienen
diferentes etapas y responsabilidades. Es así que cuando se crea un nuevo
programa presupuestal, se conforma una Comisión, la cual es presidida
por la entidad rectora e integrada por el jefe de la Oficina de Planificación
y Presupuesto, el jefe de la Oficina General de Administración, el jefe de la
Oficina de Infraestructura, el jefe de la Oficina de Programación e Inversiones,
los jefes de las oficinas de Investigación, Seguimiento, Evaluación y/o
Estadística, y los jefes de las áreas técnicas encargadas de las intervenciones
que correspondan15. Asimismo se designan diferentes responsables como
el responsable del Programa Presupuestal, quien debe dar cuenta sobre el
diseño, uso de los recursos públicos asignados y el logro de los resultados
esperados. El responsable técnico del Programa Presupuestal, quien tiene
funciones relacionadas con el diseño, implementación, seguimiento y
evaluación del programa. Un coordinador territorial, forma parte del equipo
técnico, en los casos de los PP con articulación territorial, coordina con los
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales que participan en el PP a cargo
de la entidad del Gobierno Nacional, en la implementación de los productos,
actividades y proyectos, indicadores de desempeño inmersos en dicho PP.
Y el equipo técnico, integrado por los responsables directos de los servicios
que prestan, los especialistas de las áreas de investigación, seguimiento,
evaluación y/o estadística de la(s) entidad(es), los representantes de las
áreas de planeamiento y de presupuesto de dicha(s) entidad(es).
Por otro lado, los programas presupuestales sin articulación territorial deben
seguir los siguientes once pasos principales: (1) identificación del Resultado
Final; (2) identificación de los problemas específicos; (3) identificación de
la población objetivo; (4) análisis de causalidad; (5) revisión y búsqueda de
evidencias; (6) transición del diagnóstico al resultado específico, productos
y actividades; (7) elaboración de la matriz del marco lógico; (8) definición
de los indicadores de desempeño de la matriz de marco lógico; (9) medios
de verificación; (10) supuestos importantes; y (11) programación física y
financiera.
Como lo señalamos en un inicio, el cronograma es dictado por la Dirección
General de Presupuesto Público, en el último semestre del año. Tomando
como ejemplo el proceso presupuestario para programas presupuestales
del año 2016, el cronograma para la programación y formulación sería el
siguiente: programación (enero-marzo) y formulación (mayo-junio).
Finalmente, el tercer escenario, la modificación de uno de los programas
presupuestales existentes se crea un equipo técnico que revisa el diseño
actual de sus programas presupuestales, los ajustes que se proponga no deben
generan modificaciones de la estructura funcional programática en ningún
nivel (ajustes a los modelos operacionales, indicadores de desempeño,
actualización de evidencias, etc.). Luego, se modifica el diseño del programa
presupuestal, siguiendo las pautas que emita la DGPP. Se rediseña el
programa presupuestal, que incluye reformular el problema / resultado,
el análisis causal / de medios, el análisis de alternativas y productos, etc.
Los responsables técnicos del programa presupuestal deben presentar un
informe técnico de sustento a la Dirección General de Presupuesto Público,
dentro de los plazos establecidos en el cronograma de trabajo.
10
CONCLUSIONES
• La figura del convenio de apoyo presupuestal al firmarse entre entidades
públicas, no promueve la participación de sociedad civil, beneficiarios del
programa presupuestal y organizaciones indígenas.
• La transparencia de la ejecución y desembolsos de los convenios de apoyo
presupuestal pueden ser monitorizados mediante la página web del Sistema
Integrado de Administración Financiera (SIAF).
• La rendición de cuentas del mecanismo financiero al basarse en el convenio
de apoyo presupuestal queda solo entre entidades públicas; esto quiere
decir, que la entidad que suscribe el convenio debe rendir cuentas solo al
Ministerio de Economía y Finanzas.
• Si bien la figura del convenio de apoyo presupuestario tiene la capacidad de
canalizar fondos de diversas fuentes como fuentes ordinarios y donaciones.
Hay un paso que no queda claro, ya que falta determinar el mecanismo
para la venta de las reducciones de las emisiones forestales. Asimismo, no
RECOMENDACIONES
• El convenio de apoyo presupuestario al ser un instrumento del
presupuesto público, el diseño queda solo entre actores públicos. Es por
eso que el seguimiento del diseño de los convenios deben ser realizados por
miembros de la sociedad civil y pueblos indígenas. Una de las propuestas
es que dos miembros del Grupo de Trabajo Interdisciplinario-GTI16
participen como observadores en las reuniones de diseño de los convenios.
• La gobernanza del mecanismo financiero debe ser dinámico y en paralelo
al diseño de los convenios. Una de las propuestas es que Grupo de Trabajo
Interdisciplinario-GTI tenga mayores funciones como el monitoreo del
diseño de los Convenios de Apoyo Presupuestario y reuniones mensuales
para brindar recomendaciones sobre rendición de cuentas, transparencia y
participación durante la implementación de la DCI.
• Es necesario que en la suscripción de los convenios de apoyo presupuestal
se incluya a otras áreas de la entidad pública como las oficinas de
control interno para que puedan supervisar y monitorear el gasto de los
16 Propuesta puesta en consulta pública en Julio 2017, http://www.bosques.gob.pe/archivo/dci/Gobernanza_DCI_v3.pdf y http://www.bosques.gob.pe/envia-tus-aportes
11
se entiende como la figura de convenio de apoyo presupuestario podría
promover que el sector privado pueda invertir en la reducción de emisiones
forestales.
• El convenio de apoyo presupuestario es un instrumento para la canalización
de diversas fuentes que debe estar adscrito al ciclo del presupuesto público.
Esto significa que si se quiere proponer un nuevo programa presupuestal
para el 2018, se debe contar la decisión política del MINAM para seguir el
cronograma establecido por el Ministerio de Economía y Finanzas que se
publica en el último semestre del presente año.
• La creación de un nuevo programa presupuestal debe seguir el cronograma
del presupuesto público dictado por la Dirección General de Presupuesto
Público del Ministerio de Economía y Finanzas. Asimismo, durante la
formulación de un programa presupuestal se crea un equipo técnico que no
incluye a miembros de la sociedad civil y organizaciones indígenas.
desembolsos económicos.
• En la firma de los convenios de apoyo presupuestal se debe incluir como
parte de las condiciones para los desembolsos las auditorías financieras,
informes de rendición de cuentas a los beneficiarios y una partida
económica para el fortalecimiento de las oficinas de control interno de los
Gobiernos Regionales.
• En la suscripción de los convenios, como parte de los compromisos se
implementen mecanismos de alerta temprana, identificación de riesgos y
seguimiento a los productos y resultados.
• Las entidades públicas responsables del convenio de apoyo presupuestal
deben generar espacios de dialogo con sociedad civil y pueblos indígenas.
Asimismo, se deben crear mecanismos de información sobre la
implementación de cada uno de los convenios referente a la Declaración
Conjunta de Intención con Noruega y Alemania.
BIBLIOGRAFÍA
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Programa de Apoyo Presupuestario al Programa Articulado Nutricional –
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• Acuerdo Nacional (2005). Compromiso para la mejora inmediata de la

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Multianual_2015_2017.pdf

• Dirección General de Presupuesto Público -MEF (2015). Convenios

de Apoyo Presupuestal. [Presentación Power Point] En: https://www.
slideshare.net/EUROsociAL-II/convenios-de-apoyo-presupuestal-
direccin-general-de-presupuesto-pblico-ministerio-de-hacienda-per

• Directiva Nº 002-2016-EF/50.01, Resolución Directoral Nº 024-2016-

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mef .gob.p e/c ont en ido s/pre s u _ pu bl/pre s _ mu lt i/ P re s upue s t o _
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• Ministerio de Economía y Finanzas & GIZ (MEF & GIZ) (2015).

Programas Presupuestales. Diseño, Revisión y Articulación Territorial
2016. Lima, Perú.

• Olías de Lima Gete. B (2001) La evolución de la gestión pública: la nueva

gestión pública. p. 34.

12
Recomendaciones
al Mecanismo
Financiero de
REDD+

Consejo Nacional para la Ética Pública

(Capítulo Peruano de Transparency International)
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