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Herramientas de Planificación

y Gestión de Suelo

Quito, 23 y 24 de noviembre 2011


Memorias del Seminario – Taller de Desarrollo Urbano:
Herramientas de Planificación y Gestión de Suelo

Quito, 23 y 24 Noviembre 2011


© Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda y Programa de las Naciones Unidas para los
Asentamientos Humanos, Ecuador, 2012
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, MIDUVI
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, MDMQ
Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU-HABITAT
Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, GIZ

Ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda


Pedro Jaramillo Castillo

Subsecretario de Hábitat y Asentamientos Humanos


Arturo Mejía Granizo

Director de Hábitat y Asentamientos Humanos


José Morales Rodríguez

Compilación
David Saura González
Francesca Blanc

Equipo técnico Subsecretaría de Hábitat y Asentamientos Humanos


Felipe Guevara Urquizo, Francisco Pazmiño Díaz, Jonathan Gómez Pumagualle
Lucía Ruiz Pozo, Melissa Cavanna Morales, Morelia Estupiñán Carvache
Sebastián Vallejo Subía, Vanessa Oleas Crespo, Vanessa Ordóñez Cazar

Consejo Editorial ONU-HABITAT


Mónica Quintana Molina
Laura Cedrés Pérez

Facilitadora Seminario - Taller


Nury Bermúdez Arboleda

Colaboradores Seminario - Taller Desarrollo Urbano


Alejandra Tapia Daza, Nora Salazar Botta
Daniel Villamar Cabezas, Erick Sevillano Oleas, José Antonio Martín Erquicia

Diseño logo Seminario- Taller


Render-Group

© Fotografías
Francisco Suárez. Páginas: 21, 25, 32, 40, 42, 43, 48, 57, 63, 75, 86, 96, 102, 113, 125, 132, 141, 151
Francesca Blanc. Páginas: 19,147
Francois Laso/ ONU-HABITAT. Páginas: 7, 15, 73

Diseño y diagramación
Global Business- Imagen Corporativa

Quito, Abril 2012

ISBN: 978-9942-07-257-3

Este material puede ser utilizado siempre que se cite la fuente.

Esta publicación ha sido elaborada en el marco del proyecto de asistencia técnica entre el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
y ONU-HABITAT. El Seminario - Taller de Desarrollo Urbano fue posible gracias a la colaboración interinstitucional de MIDUVI, MDMQ,
ONU-HABITAT y GIZ.
Índice

Presentación....................................................................................................................... 7

Introducción....................................................................................................................... 15

Ponencias

El hábitat, el suelo y la vivienda en el Ecuador:


marco constitucional, realidad y desafíos.......................................................... 21
Robert Cazco

Planificación y gestión del suelo en Colombia:


conceptos generales.................................................................................................. 25
José Antonio Pinzón Bermúdez

Lecciones aprendidas sobre gestión territorial, ordenamiento y suelo:


el caso de Colombia................................................................................................... 32
Ignacio Gallo

Los procesos de ordenamiento territorial y desarrollo urbano:


una mirada global desde lo local.......................................................................... 40
Peter José Schweizer

Planificación y gestión del suelo: la experiencia de Brasil............................ 43


Cintia Estefania Fernandes

Re-desarrollo del aeropuerto Mariscal Sucre y su entorno urbano.


Una oportunidad estratégica para el planeamiento y la gestión
territorial del Distrito Metropolitano de Quito................................................. 48
Bárbara Scholz

Regularización dominial e instrumentos de gestión de suelo


en la Provincia de Buenos Aires............................................................................. 57
Luciano Scatolini

Propuesta de ley y normativa necesarias para la gestión


del hábitat y el desarrollo urbano......................................................................... 63
Arturo Mejía
Mesas temáticas

Mesa 1. Desarrollo Urbano y Asentamientos Espontáneos.......................... 75


José Morales, Lucía Ruiz
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda

Mesa 2. Desarrollo Urbano y Turismo................................................................... 86


Fabián Altamirano, Elsa María Castro, Enrique Mendoza, Pamela Godoy
Ministerio de Turismo

Mesa 3. Desarrollo Urbano y Movilidad............................................................... 96


Alejandra Gabriela Vargas, Alex Daniel Pérez, Pablo Francisco Portero
Ministerio de Transporte y Obras Públicas

Mesa 4. Desarrollo Urbano y Ambiente............................................................... 102


Marco Robles, Ángel Onofa, Cinthia Rosero
Ministerio del Ambiente

Mesa 5. Desarrollo Urbano y Patrimonio............................................................. 113


Jacobo Herdoíza, Rubén Paredes, Gonzalo Hoyos, Tatiana Luna, María del Carmen Guerra
Ministerio Coordinador de Patrimonio

Mesa 6. Desarrollo Urbano y Catastros................................................................. 125


Rodolfo J. Fernando Salazar, Morelia Estupiñán
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda

Mesa 7. Desarrollo Urbano y Riesgos.................................................................... 132


Pamela Santander, Marcelo Cando
Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos

Mesa 8. Desarrollo Urbano y Productividad....................................................... 141


Marcela Chávez, Grace Albuja
Ministerio Coordinador de la Producción, Empleo y Competitividad

Conclusiones...................................................................................................................... 149

Lista de participantes...................................................................................................... 151


Presentación
Presentación del taller

Al igual que en otras ciudades de América Latina, la ausencia de políticas de Ordenamiento del Suelo han configurado en
nuestro país ciudades que han segregado a la población dejando generalmente el suelo menos “rentable” para la pobla-
ción de escasos recursos con las consecuencias que todos conocemos: la ciudad rica y la ciudad pobre, procesos de invasión
generalmente en zonas de riesgo, costos elevadísimos de servicios y transporte para las poblaciones que menos tienen,
especulación con el costo de la tierra, procesos informales de construcción, crecimientos urbanos y desarrollos inmobiliarios
altamente especulativos con una alta concentración de la inversión inmobiliaria hacia sectores de ingresos altos y medios,
ciudades cada vez menos amigables con el medio ambiente, en donde cada m2 es construido sin tener reservas de suelo que
permitan a las autoridades locales contar con espacios verdes y recreativos menos aún con los mecanismos de regulación del
costo del suelo que promueva ciudades más democráticas.

Así mismo, el enfoque dado a la problemática de la vivienda ha estado principalmente marcado por la tendencia a la pro-
ducción masiva de viviendas en función de reducir el déficit cuantitativo, sin tomar en consideración que estas necesidades
insatisfechas de la población deben resolverse dentro de una política de Estado que incorpore aspectos fundamentales como
son entre otros: ordenamiento del territorio, gestión del suelo y desarrollo social, incentivos tributarios, fuentes de finan-
ciamiento, reforzamiento de los municipios como entidades de planificación y control, descentralización, reforzamiento de
identidades culturales como el barrio, etc.

Estas premisas nos obligan y comprometen a contar con una política de territorio y una política urbana que promuevan un
desarrollo limitado de las grandes ciudades, un desarrollo sostenido de las ciudades intermedias y dar un impulso firme al
crecimiento y consolidación de los pequeños pueblos, fortaleciendo la capacidad de los municipios para actuar como promo-
tores de la economía local con la participación concertada del sector privado y de la sociedad civil.

En este sentido, el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda está empeñado en impulsar un proceso de fortalecimiento de
las autonomías y descentralización, y potenciar la capacidad de gestión de los municipios buscando una redefinición de roles
y obligaciones de los distintos actores: instituciones, financieros, organizaciones parroquiales y cantonales, municipalidades,
el sector productivo y la sociedad civil.

Ante este reto, nuestro Ministerio como entre rector de la Política Nacional de Desarrollo Urbano, Hábitat y Vivienda consi-
deró la necesidad imperiosa de realizar este primer Seminario - Taller de Desarrollo Urbano. “Herramientas de Planificación
y de Gestión del Suelo”, cuya finalidad es poner en consideración de todos los asistentes los avances que sobre este tema
han tenido países vecinos, así como ser parte activa y protagonista de los desafíos que implican la adopción de principios
constitucionales como son: la función social y ambiental de la propiedad, el derecho a la ciudad, el bien común sobre el bien
particular, que se encuentran consagrados en la Constitución y en la Legislación Nacional vigente.

La realización de este Taller se constituye en una oportunidad para la reflexión sobre los desafíos, e implicaciones que moti-
van el desarrollo integral de las urbes y en un espacio para la discusión sobre la necesidad de adoptar una legislación espe-
cífica que contenga herramientas de planificación y gestión de suelo, insumos técnicos fundamentales para hacer efectivos
los Planes de Ordenamiento Territorial.

Nuestro agradecimiento al Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, a la Cooperación Alemana (G.I.Z.), al Programa de
las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-HABITAT), coorganizadores del evento así como también a los
Ministerios de: Agricultura, Ambiente, Coordinador de Patrimonio Natural y Cultural, Ministerio Coordinador de la Producción
Empleo y Competitividad, Ministerio de Transporte y Obras Públicas y a la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos por su
apoyo incondicional en la realización de las Mesas Temáticas, parte fundamental de este taller, así como a los delegados de
los municipios del país.

Pedro Jaramillo Castillo


Ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda

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A partir de la Constitución del 2008, el país asume un nuevo modelo de desarrollo para alcanzar el “Buen Vivir”, el cual im-
plica un nuevo modelo territorial basado en la equidad socio-territorial, redistribución de la riqueza, fortalecimiento de la
interculturalidad, entre otros.

En esta oportunidad, la planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial recupera un rol fundamental para la ges-
tión eficiente y sostenible de las ciudades, y se posiciona como herramienta para la garantía de derechos. Este proceso de
planificación permite generar el escenario y las condiciones para que los diferentes Gobiernos Autónomos Descentralizados
organicen sus territorios.

Bajo este escenario, en el presente año, ONU-HABITAT ha venido apoyando al Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda,
como ente rector de la Política Nacional de Hábitat, Asentamientos Humanos y Vivienda, en la preparación de instrumentos
de planificación urbana que garanticen un desarrollo urbano sostenible y el derecho a la ciudad, cuya futura aplicación y uso
recae en los Gobiernos Autónomos Municipales.

Este proceso de construcción, de formulación, pretende generar escenarios de previsión en la planificación, a fin de que los
ejemplos de los problemas que aquejan a las ciudades más desarrolladas, tengan una menor afectación en nuestras ciuda-
des y así, exista una adecuada previsión de los espacios urbanos, para que la población tenga la posibilidad de acceder a los
servicios públicos y a reestructurar entornos de forma sostenible.

La composición del entorno urbano establece de forma inherente el carácter de una sociedad. Todo aquello que nos rodea
interviene en mayor o menor medida en el funcionamiento y comportamiento social. Establecer un orden y valorar cada uno
de los elementos que conforman el tejido estructural, representa no solo una visión por la necesidad presente, sino también
una planificación por una necesidad futura. Proyectar y diseñar soluciones adecuadas y sostenibles establece al desarrollo ur-
banístico como una poderosa herramienta de cambio social. Promover y optimizar entornos de calidad, fomentar la sosteni-
bilidad del sistema y entender el espacio urbano como una cuestión social, económica, y política, promueve una percepción
positiva que posibilita un mayor crecimiento del bienestar y de la identidad social, otorgando asimismo la confianza para una
sociedad participativa de su propio entorno.

El análisis y comprensión del crecimiento de las ciudades debe considerar la previsión de nuevos espacios urbanos que en su
conjunto generen menor impacto ambiental y satisfagan las necesidades de habitabilidad e integración en la red urbana.

Promover un nuevo tipo de ciudad es ya una necesidad. Ciudades que optimicen y beneficien a todas las partes que confor-
man el tejido social. El uso de espacios multi-funcionales, la diversidad social, el interés colectivo, la prestación de servicios
sostenibles, el uso eficiente de la energía, la adecuación de las vías y la organización y previsión de espacios abiertos interre-
lacionales, debe formar parte del nuevo paradigma urbano.

Para ello, es necesario un nuevo planeamiento urbano que sea apoyado por una legislación y una gobernanza firme que
promueva y estimule el desarrollo de una economía sólida y sostenible con el entorno, que disminuya el costo de las tran-
sacciones, y que prevea y tenga en cuenta cada uno de los factores que afecta a la vida de las personas de dicho entorno,
obteniendo un impacto positivo en la economía de escala.

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Presentación del taller

Se debe contribuir al cambio con cada nueva intervención, con una visión comprometedora que defienda la utilización de
los espacios. Que esta contribución inicie con la integración conceptual de las herramientas de planificación al interior de las
instituciones involucradas.

Es interés de ONU-HABITAT el seguir promoviendo estos espacios de intercambio, de análisis y discusión para aportar de me-
jor manera al desarrollo de políticas, normativas, herramientas que permitan contribuir a la sostenibilidad en el crecimiento
y planificación de nuestras ciudades.

Sólo me queda saludar el esfuerzo y compromiso que el equipo institucional de MIDUVI ha desarrollado para hacer de este
proceso una oportunidad para todos y todas. Y ratificar el permanente apoyo que desde el Programa de las Naciones Unidas
para los Asentamientos Humanos podremos proporcionar para cristalizar cada uno de estas propuestas.

Mónica Quintana Molina


Gerente de Programa
ONU-HÁBITAT, Ecuador

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El tratamiento de un tema como el de los instrumentos de gestión urbana, tanto por su contenido como porque es uno
que no ha sido abordado en profundidad en el país, podrá ofrecer unos resultados de los que debe obtenerse un máximo
provecho por parte de las autoridades nacionales, pero de manera especial de los municipios que son las entidades por anto-
nomasia, responsables del manejo y gestión del territorio. Se trata de dotar a las municipalidades de las normas y protocolos
para la gestión del territorio. Es decir -en tanto que instrumentos- el repertorio de procedimientos para la planificación, el
control y la administración territorial, todos ellos englobados en un gran doble concepto: planificar y gestionar el territorio.

Los Planes Reguladores fueron formulados por las municipalidades para dirigir el crecimiento de las ciudades. Sin embargo,
no había la noción amplia y universal del desarrollo, que por supuesto va más allá de la simple expansión del espacio urbano,
en función de extender las infraestructuras de vías, agua, alcantarillado, electricidad y otras. Menos aún había consideracio-
nes sobre el tratamiento de los territorios rurales.

En el Ecuador surgen transformaciones sociales muy significativas después de la mitad del siglo XX, como consecuencia de
diferentes factores de carácter social, demográfico y económico. Se extingue el huasipungo y se aplica la Reforma Agraria;
el censo de 1950 contabilizó 3,3 millones de habitantes que se han casi quintuplicado a 2011; la explotación petrolera trajo
cambios radicales en la estructura y tamaño del Estado, así como en la sociedad; la concentración de la población en las
ciudades pasó en ese mismo período de 29% a 69%.

El nuevo panorama socioeconómico, desde el último tercio del siglo veinte, generó reacciones nuevas en la política territorial.
La Junta Nacional de Planificación examinó en un informe del año 1968, los efectos de la expansión urbana en detrimento
de la producción agrícola, por el retroceso de la frontera agrícola. Propone planteamientos concretos sobre la regionalización
del país y posteriormente plantea que los catastros inmobiliarios de los municipios se utilicen como herramientas para la
planificación. El Plan de Desarrollo Nacional de 1980, da un importante acercamiento al tema de replantear no sólo la pla-
nificación de las ciudades, sino el territorio nacional. Para ello formula políticas concretas sobre el desarrollo de las ciudades
intermedias que puedan contrarrestar el tamaño de las dos ciudades –Quito y Guayaquil- que no sólo concentran más de un
cuarto de la población nacional, sino casi el 90% de la actividad manufacturera. Posteriormente en la década de 1980 y prin-
cipios de la de 1990, a raíz de la creación del Fondo Nacional de Preinversión –el FONAPRE- se financian estudios territoriales
con el objetivo de elaborar Planes de Desarrollo Rural y Urbano de varias ciudades.

Entre 1972 y 1975, el municipio capitalino emprende la preparación del Plan del Área Metropolitana de Quito. Si bien la
parte con mayor énfasis es el ordenamiento territorial en términos de ordenamiento físico, se incluyen participaciones de
especialistas en administración pública, economía urbana y sociología.

En los planes de desarrollo hay una nueva concepción de cómo enfrentar la planificación, estableciendo un alcance suma-
mente importante, en cuanto a incorporar dos instrumentos para el planeamiento, la gestión y el control urbanos: la formu-
lación de planes o proyectos de reorganización administrativa de los municipios, para que puedan ejecutar sus proyectos de
ordenamiento; y la incorporación del catastro urbano como fuente de información básica para elaborar diagnósticos, evaluar
periódicamente la ocupación y el uso del suelo; ejercer control sobre el uso del suelo y la construcción; y obviamente contar
con una base de datos apropiada para la recaudación tributaria.

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Presentación del taller

Importante es haber comprendido que el ejercicio de la planificación exige que la población, sus comunidades y organiza-
ciones tengan canales de intervención; y la de que periódicamente debe haber procesos de evaluación para medir resultados
y calificar su validez. La primera es condición ineludible para que haya una cabal comprensión de las orientaciones que la
planificación da para la gestión pública. Es también indispensable para asegurar la participación ciudadana y contar con su
aceptación a las decisiones que tomarán las autoridades y los organismos públicos. Y la segunda es el mecanismo que permi-
te corregir distorsiones y desajustes para encauzar las acciones para conseguir los efectos esperados.

Para promover el desarrollo colectivo e individual, la gestión pública moderna debe actuar por medio de proyectos, incor-
porados a programas de acción, contenidos a su vez en planes generales. Planes que deben tener una calidad de integrales.
Que den validez a una acción gubernamental que se fundamente en unas políticas y objetivos cuya estrategia es atacar las
inequidades y desigualdades que caracterizan a la sociedad. Pero además, en lo que concierne al territorio -como el soporte
material sobre el que se desenvuelven las actividades y las personas- ha de tratarse estableciendo un equilibrio entre la
naturaleza y la sociedad, equilibrio que debe garantizar el correcto aprovechamiento de los recursos naturales, en beneficio
del bienestar colectivo e individual.

El complejo mundo de la acción gubernamental -en el caso que nos ocupa la de los municipios en el territorio- involucra
la necesidad de dotar de un amplio instrumental normativo, de protocolos, de manuales e instructivos, unos como guías
conceptuales, otros como procedimientos de intervención, en suma como el marco conceptual y operativo de la gestión
territorial. Es de esperar por tanto que la labor que se cumpla en los dos días de trabajo que llevará el taller, concluyan con
resultados positivos y provean de conocimientos extraídos de las experiencias y planteamientos a exponerse en el marco de
las tareas que cumplirán los participantes.

Cristian Córdova Cordero


Secretario de Territorio, Hábitat y Vivienda
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito

13
Introducción
Introducción

En la actualidad el Ecuador está atravesando por momentos de cambios en las políticas públicas y reorganización de la
estructura del Estado. La adopción de nuevos preceptos constitucionales, la protección de derechos antes no legislados y
la reforma legal constituyen sin duda una clara manifestación de la ruptura de un modelo de acumulación neoliberal que
establecía inequidades y desequilibrios en el país.

Estos cambios se visibilizan principalmente con los enunciados que establece la Constitución de la República del Ecuador
aprobada en el 2008, en el cual el “Buen Vivir” es sin duda el nuevo paradigma del país. La introducción de este modelo con-
lleva consigo, entre otras, la adopción de nuevas formas de protección al individuo y a la naturaleza: el derecho a la ciudad,
los derechos de la naturaleza, la función social y ambiental de la propiedad, el promover el bien común y anteponer el interés
general al interés particular conforme al buen vivir, el asegurar el acceso de las personas a una vivienda digna y a un hábitat
seguro y saludable y lograr un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo son los principios que dan sustento a una
naciente política de planificación, de ordenamiento territorial y de una adecuada gestión en el uso del suelo.

El Plan Nacional del Buen Vivir es el instrumento que visibiliza la recuperación de la planificación en el Ecuador y la intención
de que el desarrollo tenga un enfoque territorial. Es por esto que como parte integrante del plan se desarrolla la Estrategia
Territorial Nacional, que constituye el nuevo modelo territorial para la consecución del Buen Vivir y establece una nueva
forma de desarrollo, a partir de la territorialización de las inversiones que como fin tiendan a lograr un territorio nacional
más ordenado y equitativo.

Si bien tanto el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización como el Código de Planificación
y Finanzas Públicas establecen entradas interesantes para un ordenamiento territorial, estas normas siguen teniendo un
asidero del derecho administrativo que constituyen insumos escasos e insuficientes para lograr los objetivos y metas que se
propone cada nivel de gobierno. Como resultado de esta falta de armonía entre el derecho y el urbanismo, tenemos ciudades
dispersas y con formas y modos de crecer que no favorecen la cohesión social, ni las metas que persiguen la Constitución, el
Plan Nacional del Buen Vivir y la garantía del derecho a la ciudad.

La ausencia de una regulación urbanística nacional implica la inexistencia de mecanismos eficientes para garantizar una
equitativa redistribución de la renta urbana. Todas las rentas que genera el mercado del suelo por intervenciones o decisiones
públicas quedan en manos principalmente de los propietarios del suelo, teniendo apenas, en la legislación actual, iniciativas
tributarias de recuperación de plusvalía, que son insignificantes si las comparamos con el nivel de ganancia que obtienen los
dueños del suelo sin que realicen ningún tipo de inversión.

La falta de coherencia entre el urbanismo y el derecho se ha manifestado en reacciones sociales a las cuales ninguna de estas
dos disciplinas ha logrado dar respuestas inmediatas. Tal es el caso de la gran cantidad de informalidad en el mercado del
suelo: fraccionamientos sin permisos municipales, invasiones violentas a suelos privados y estatales, delitos de estafa por
procesos ilegales de habilitación de suelo son, entre otras, situaciones que a diario soportan los habitantes de los asenta-
mientos humanos informales que no encuentran respuestas por parte del Estado para reivindicar sus derechos lesionados.

El Estado Ecuatoriano en todos sus niveles de gobierno tiene tareas pendientes respecto a complementar su estructura legal
con nuevas e innovadoras normas que hagan ejecutables las decisiones que sobre el territorio se tomen. Es en este contexto
que se está desarrollando el proyecto de Ley de Suelo y Ordenamiento Territorial, impulsado por el Ministerio de Desarrollo
Urbano y Vivienda y la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo.

La articulación de los diferentes niveles de gobierno y la coherencia de los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial
entre sí, y la sujeción del cumplimiento de sus metas con las metas del Plan Nacional de Desarrollo es un reto de la planifica-
ción que debe aterrizar en los mecanismos de articulación y de participación social.

Arturo Mejía Granizo


Subsecretario de Hábitat y Asentamientos Humanos
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda del Ecuador

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Objetivos y metodología del Seminario - Taller
El Seminario - Taller de Desarrollo Urbano pretende, por una parte, analizar y discutir de manera general las implicaciones,
oportunidades y desafíos que desatan los procesos de planificación y gestión de suelo en el desarrollo integral de las urbes, y
por otra, analizar y discutir la implementación de herramientas que, fundamentadas teóricamente, han permitido la instru-
mentación exitosa de los procesos de planificación y gestión de suelo en el mundo. Los procesos reseñados y especialmente
los instrumentos y herramientas que los hacen factibles, no son ampliamente conocidos y más aún, no son de aplicación co-
mún entre los planificadores y gestores del territorio a nivel local. Así también, es importante considerar que las capacidades
y conocimientos técnicos de los funcionarios responsables del tema en los gobiernos locales, difieren mucho de un lugar a
otro y pueden variar en el tiempo dependiendo de las autoridades locales del momento.

En este sentido, el taller permitirá ampliar el conocimiento existente en el país en lo que respecta a la relevancia de las he-
rramientas de planificación y gestión de suelo dentro de la dinámica del desarrollo de las localidades; y sobre todo, permitirá
abrir el debate público y el intercambio de opiniones entre los actores de los gobiernos locales, ministerios de competencia
sectorial y público en general, en torno a la forma de articular la intervención pública local y nacional sobre los territorios a
través de las herramientas de planificación y gestión de suelo. Finalmente, la información recabada permitirá retroalimentar
los procesos de elaboración de normativas para el hábitat y la vivienda que la Subsecretaría de Hábitat y Asentamientos
Humanos del MIDUVI trabaja al momento.

Las mesas temáticas de trabajo pretenden construir un espacio de discusión formal en el cual confluyan actores involucrados
con la promoción y gestión del desarrollo local, con el propósito de analizar desde lo conceptual y desde las experiencias de
implementación, los procesos de planificación y gestión del suelo, así como sus instrumentos y herramientas.

La metodología del Seminario - Taller de Desarrollo Urbano, se estructura a partir de las siguientes tres herramientas meto-
dológicas:

Conferencias magistrales de actores públicos y/o académicos que contextualicen la problemática del desarrollo terri-
torial y la gestión de suelo, tanto en el Ecuador como en otros países.
Conferencias magistrales de expertos nacionales e internacionales en herramientas de planificación urbana y ges-
tión de suelo, que presenten tanto el fundamento teórico, los casos de implementación y las conclusiones de las
experiencias.
Mesas temáticas de trabajo, que propicien el diálogo y debate entre representantes de ministerios, Gobiernos Au-
tónomos Descentralizados Municipales y sociedad civil en torno a las implicaciones, oportunidades y desafíos que
conllevan los procesos de planificación y gestión de suelo, en el desarrollo integral de las urbes.

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Ponencias
Ponencias

Robert Cazco
ECUADOR

Doctor en Jurisprudencia, Diplomado y Maestría en Derecho Internacional Económico, Universidad Andi-


na Simón Bolívar. Postgrado en Políticas Ambientales, Gestión del Hábitat y Ordenamiento del Territorio.
Postgrado Organización de una Defensoría Ambiental. Consultor. Catedrático de Legislación Ambiental y
Políticas Ambientales en la Carrera de Ingeniería Ambiental y en la Maestría de Recursos Hídricos de la
Escuela Politécnica Nacional. Catedrático de Jurisdicción Penal Internacional Ambiental y de Responsabili-
dad Civil y Penal Ambiental en la Maestría de Derecho Ambiental Internacional en la Maestría de Derechos
Humanos del Instituto de Postgrados de Ciencias Internacionales de la Universidad Central del Ecuador.

RESUMEN

La aprobación de la Constitución del Ecuador en el año 2008 incorporó los principios de la función social y ambiental de la
propiedad y de la ciudad, lo que supuso un cambio de paradigma en relación a los derechos sobre el uso del suelo, el orde-
namiento del territorio y la generación de vivienda. Este nuevo enfoque de derechos se basa en la integralidad y transver-
salidad, siendo necesario establecer nuevos mecanismos de coordinación interinstitucional que delimiten el ejercicio de las
competencias en todos sus niveles.

EL HÁBITAT, EL SUELO Y LA VIVIENDA EN ECUADOR:


MARCO CONSTITUCIONAL, REALIDAD Y DESAFÍOS

ENFOQUE SISTEMAS
DE PRINCIPIOS DE
DERECHOS GESTIÓN
Para la
Integralidad
planificación y Institucionales
transversalidad
gestión del suelo

Garantías Desarrollo de
Herramientas
constitucionales vivienda

Enfoque de derechos

Integralidad y transversalidad

La vivienda y el hábitat se configuran como derechos que establecen obligaciones de tutela estatal sobre los mismos para
generar capacidades de las personas para lograr una calidad de vida digna. Se trata, por tanto, de un enfoque integral que
contempla todos aquellos aspectos relacionados con un hábitat digno, seguro y saludable:

21
DERECHO AL HÁBITAT Y LA VIVIENDA
HÁBITAT DIGNO HÁBITAT SEGURO HÁBITAT SALUDABLE
Servicios Desarrollo urbano Ambiente sano
Condiciones Relaciones urbano-rural Ciudad sustentable
Habitabilidad
Regulaciones Prevención de riesgos Mecanismos de conservación
Salud Prevención de la contaminación

El hábitat y la vivienda se basan en un enfoque transversal de la legislación, ya que depende de la operatividad de otros de-
rechos, convirtiéndose por tanto en un sistema que opera y nutre otros derechos y se nutre así mismo. Así, hábitat y vivienda
están directamente relacionados con la aplicación efectiva de otros derechos.

Derecho
al ambiente

Otros derechos
sociales DERECHO
AL
Calidad Buen Vivir
HÁBITAT
de vida
Y
VIVIENDA
Derecho
a la ciudad

Derecho
a servicios

Garantías constitucionales

La Constitución del Ecuador reconoce el Derecho al Hábitat y Vivienda en varios artículos, específicamente el Art. 30 estable-
ce: “Las personas tienen derecho a un hábitat seguro y saludable, y a una vivienda adecuada y digna, con independencia de su
situación social y económica”. Complementariamente dicha norma establece el Derecho a la Ciudad, concretamente en su Art.
31: “Las personas tienen derecho al disfrute pleno de la ciudad y de sus espacios públicos, bajo los principios de sustentabilidad,
justicia social, respeto a las diferentes culturas urbanas y equilibrio entre lo urbano y lo rural. El ejercicio del derecho a la ciudad
se basa en la gestión democrática de ésta, en la función social y ambiental de la propiedad y de la ciudad, y en el ejercicio pleno
de la ciudadanía.”

22
Ponencias

Principios para la planificación y gestión de hábitat, suelo y vivienda

La norma suprema establece nuevos principios que se constituyen como nuevas directrices para la planificación y gestión
integral y participativa de suelo, ordenamiento del territorio y generación de vivienda dentro del modelo de desarrollo cons-
titucionalmente establecidos, siendo estos:

Interés general

Como deber y obligación ciudadana de promover el bien común y anteponer el interés general al interés particular,
conforme al buen vivir.
Cuando los efectos de la ejecución de las políticas públicas o prestación de bienes o servicios públicos vulneren o
amenacen con vulnerar derechos constitucionales, la política o prestación deberá reformularse o se adoptarán me-
didas alternativas que concilien los derechos en conflicto. En este caso relación al hábitat, vivienda y uso equitativo
del suelo en casos en donde se generen conflictos.
Prohibición de uso especulativo del suelo.

Función social y ambiental de la propiedad

El derecho a la propiedad en todas sus formas, con función y responsabilidad social y ambiental. El derecho al acceso a la
propiedad se hará efectivo con la adopción de políticas públicas, entre otras medidas. La propiedad pública, privada, comu-
nitaria, estatal, asociativa, cooperativa, mixta, y que deberá cumplir su función social y ambiental:

Permite la reproducción de relaciones culturales, laborales y económicas de la comunidad


Uso y usufructo de recursos y el suelo de forma sustentable con enfoque ecosistémico intergeneracional
Concordancia de los derechos difusos, colectivos y de la naturaleza

Integralidad, universalidad, interculturalidad, equidad

Considera a la gestión del hábitat y vivienda como parte del sistema de inclusión social para garantizar el derecho de una
vida digna, a través de:

Seguridad
Oportunidad
Condiciones mínimas en base a las interrelaciones con servicios, espacio público, transporte, gestión del suelo.

Sistemas de gestión institucionales

Se fundamentan en la planificación para el ejercicio de las competencias exclusivas y concurrentes con el objeto de tutelar
de forma integral el derecho al hábitat y vivienda. Se prevé instrumentos o herramientas para dicho efecto de la siguiente
manera:

23
Gobierno central
RECTORÍA
Determinación de políticas nacionales

Planificación del territorio a través de los GADS


PLANIFICACIÓN
Concordancia con la planificación nacional

Uso y la ocupación del suelo urbano y rural mediante


REGULACIÓN los GADs Municipales
Concurrencia de regulaciones nacionales

Administración para la gestión del suelo


GESTIÓN
Gestión en el territorio y generación de vivienda

Cumplimiento de normativa a través de los GADs


CONTROL
Regulaciones locales y expropiación

Para el ejercicio de las competencias en todos sus niveles, el Estado debe buscar mecanismos de coordinación interinstitu-
cional, conforme establece la Constitución: “El Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados adoptarán políticas
integrales y participativas de ordenamiento territorial urbano y de uso del suelo, que permitan regular el crecimiento urbano, el
manejo de la fauna urbana e incentiven el establecimiento de zonas verdes”.

La Norma Suprema establece ciertos lineamientos para la aplicación de herramientas dirigidas a tutelar los derechos men-
cionados, como:

Diseño de estrategias y programas que comprendan las relaciones entre vivienda, servicios, espacio y transporte
públicos, equipamiento y gestión del suelo urbano.
Catastro nacional integrado georreferenciado, de hábitat y vivienda.
Aplicación del enfoque en la gestión de riesgos.
Mejora de la vivienda precaria, dotará de albergues, espacios públicos y áreas verdes.
Financiamiento para vivienda de interés social
Dotación ininterrumpida de los servicios públicos

Como conclusión, los nuevos paradigmas que establece la Constitución del Ecuador en relación al hábitat, suelo y vivienda,
se agrupan en tres grandes principios:

Políticas nacionales integrales


Ley para la gestión del hábitat, suelo y vivienda
Regulaciones nacionales y locales

24
Ponencias

José Antonio Pinzón Bermúdez


COLOMBIA

Doctor en Planificación Territorial y Desarrollo Regional, Universidad de Barcelona (Mención de


Doctor Europeo). MSc. en Economía del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, Universidad de
los Andes. Joint Master in Environmental Economics and Natural Resources, University of Maryland.
Course in Project of Land Reajustment for the Republic of Colombia, Becario JICA. Ingeniero Catastral
y Geodesta, Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Subsecretario de Información y Estudios
Estratégicos de la Secretaría Distrital de Planeación – SDP de Bogotá. Asesor de la Dirección de Desa-
rrollo Urbano del DNP. Consultor del Departamento Administrativo de Planeación Distrital – DAPD,
Departamento Administrativo Catastro Distrital - DACD, e Instituto Geográfico Agustín Codazzi –
IGAC. Actualmente se desempeña como Asesor de la Dirección de Desarrollo Urbano del Departa-
mento Nacional de Planeación – DNP.

RESUMEN

La ordenación del territorio, en el marco de lo establecido por la Ley 338 de 1997, ha sido el principal reto al que se han
enfrentado las autoridades locales en Colombia en la última década. La Ley 388 recoge y desarrolla los principios consti-
tucionales sobre los cuales se debe cimentar la ordenación del territorio y que se pueden resumir en: i) el respeto por la
vida, la libertad y la dignidad de las personas, como eje sobre el cual deben girar la totalidad de las políticas públicas, ii)
el respeto por la propiedad privada, cimiento fundamental de las sociedades modernas y civilizadas, iii) la función social y
ecológica que debe cumplir la propiedad, iv) la prevalencia del interés general sobre el particular, v) la defensa del espacio
público, como eje articulador de las relaciones entre los privados en el espacio, vi) la participación de las entidades públicas
en las plusvalías, producto de las decisiones de tipo administrativo relacionadas con la ordenación del territorio, vii) el re-
parto equitativo de los beneficios y cargas asociadas al urbanismo del territorio, viii) el respeto por el medio ambiente y los
recursos naturales; y, ix) la participación ciudadana. La presente ponencia presenta un resumen de las principales normas
que se desarrollaron en Colombia en el siglo XX en materia de planeación territorial, llegando hasta la Constitución de 1991;
para luego presentar una descripción de los principales instrumentos de planificación y gestión del suelo de la Ley 388 y los
principales instrumentos de financiamiento del desarrollo territorial.

PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DEL SUELO EN COLOMBIA:


CONCEPTOS GENERALES

Antecedentes de las políticas urbanas en Colombia

Colombia tiene una larga tradición en materia de planeación y ordenación del territorio, las primeras referencias que en-
contramos a principios del siglo XX, están relacionadas con la propuesta del Plan de la Ciudad Futura que se conoció a nivel
nacional en el primer Congreso de Mejoras Nacionales de 1917 y fue acogido simultáneamente por Bogotá, Medellín y Tu-
maco. La figura del Plan estuvo influenciada por el ensanche barcelonés y la “City Planning” del urbanismo anglosajón de
comienzos de siglo.

25
Ya hacía los 50s, como resultado de la influencia de sus trabajos y la llegada a Colombia de Sert, Wiener y Le Corbusier, se
expide la Ley 88 de 1947, la cual ordenaba a los municipios1 levantar un plano regulador, el cual debía indicar la manera de
continuar con la urbanización futura de la ciudad. El plano debía contener, no solo las enmiendas y mejoras de lo ya construi-
do, sino ejercicios de prospectiva de los nuevos barrios a levantarse; asimismo, debía contener la ubicación de los edificios
públicos, sitios de recreo y deporte, templos, plazas y áreas verdes, escuelas y demás edificios necesarios de la población.
Otro hito importante en la forma de hacer Planeación, está relacionado con el nacimiento del (hoy) Departamento Nacional
de Planeación – DNP, en 1958. Con él se sientan las bases institucionales para realizar la planeación económica y social que
requería el país de aquella época. El DNP, desde entonces es el encargado de formular los Planes Nacionales de Desarrollo y
los programas cuatrienales de inversión. Con el fin de emular estos procesos de planeación económica y social a nivel local,
se expide la Ley 61 de 1978, la cual ordenaba a los municipios con población mayor a 20.000 habitantes, formular los planes
integrales de desarrollo, los cuales reproducían las metodologías y contenidos de los planes nacionales de desarrollo.

A finales de la década de los 80s se expide la Ley 9 de 1989 “Ley de Reforma Urbana”, con el propósito de mejorar las condi-
ciones de las ciudades colombianas y la de sus áreas de influencia en los aspectos físico, económico, social y administrativo.
En el caso de los municipios con una población mayor a 100.000 habitantes, la Ley estableció la obligación de formular su
respectivo Plan de Desarrollo, el cual debía estar ajustado con las políticas nacionales y departamentales de desarrollo;
para el caso de los menores, la Ley estableció la formulación de planes de desarrollo simplificados. En 1991, producto de las
nuevas realidades mundiales2 , el ambiente descentralizador de los 80s, el proceso de paz con el grupo revolucionario M-19,
y, la guerra decidida del Estado colombiano contra el narcotráfico, se expide una nueva y vigorosa Constitución Nacional.
Colombia entonces, comienza con una serie de reformas para ajustarse a la nueva Constitución Nacional y expide: La Ley 99
de 1993 (Crea el Sistema Nacional Ambiental y el Ministerio de Ambiente), La Ley 128 de 1994 (Ley Orgánica de Áreas Me-
tropolitanas), Ley 136 de 1994 (Ley de funcionamiento y organización de los municipios ), Ley 142 de 1994 (Ley de Servicios
Públicos), Ley 152 de 1994 (Ley Orgánica del Plan de Desarrollo), y la Ley 388 de 1997 (Ley de Desarrollo Territorial), la cual,
describiremos en el siguiente aparatado ya que es ésta la que introduce el concepto de Plan de Ordenamiento Territorial y sus
instrumentos desarrolladores.

Por último, señalar que desde el año 2000 se han presentado varias iniciativas tanto de tipo legislativo como gubernamental,
que han orientado y orientan la política urbana del país, a destacar, el ejercicio de planeación estratégica, Colombia Visión
2019, las leyes 1151 de 2007 y 1450 de 2011 (Planes Nacionales de Desarrollo) que incorporan todas ellas, un capítulo de ciu-
dades amables; la Ley 1454 de 2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial), la cual delimita las competencias en materia
de ordenamiento de las entidades territoriales en el país; y la Ley 1469 de 2011, por la cual se dictan normas para promover
la oferta de suelo urbanizable, la cual, no es otra cosa que una estrategia de choque para lograr combatir la falta o escasez
de suelo que están teniendo que afrontar las ciudades colombianas, debido entre otras muchas causas, al rápido proceso de
urbanización 3, a los distintos fenómenos de migración tanto naturales como forzada, y al desconocimiento en muchos casos
de las autoridades locales, sobre los comportamientos y lógicas que rigen los mercados de suelos y de los nefastos impactos
que se pueden producir en estos4 , por equivocadas regulaciones, en algunos casos; o por la ausencia de regulación, en otros.

1
Municipios con un presupuesto no inferior a $200.000 pesos (Bogotá, Medellín y Cali).
2
Acta Única Europea (1986-1987); Caída del muro de Berlín (1989); Disolución de la Unión Soviética (1990-1991), entre otros.
3
En 1951 la población urbana representaba el 39% de la población total, no había en el país una sola ciudad con más d 1.000.000 de
habitantes y sólo había 6 ciudades que superaban los 100.000. En el 2011 esta relación pasó al 76%, encontrando 4 ciudades con más de
1.000.000 y 43 con más de 100.000 habitantes.
4
Altos precios de la vivienda, asentamientos informales en zonas de riesgo y tugurización, congestión, déficit en espacio público y equi-
pamientos, entre otros.

26
Ponencias

Principales instrumentos de O.T. y Gestión de Suelo

Plan de Ordenamiento Territorial - POT

El Plan de Ordenamiento Territorial – POT 5 es el instrumento de mayor jerarquía a nivel local para la planeación, ordenación y gestión
del territorio. El POT es el pacto social por excelencia, es el instrumento más poderoso con que cuentan las ciudades, para hacer una
reflexión sobre su pasado, presente y futuro. Es la carta de navegación, el mapa de ruta que han de trazar y seguir, de manera conjun-
ta, las autoridades locales, la sociedad civil, la academia, las organizaciones sociales, y los gremios, entre otros, con el propósito de
llegar al puerto definido, que no es otro, que la visión conjunta de largo plazo 6; de la ciudad soñada.

No es lo mismo, orientar el desarrollo físico, económico, social y ambiental de una ciudad con más de 7,5 millones de habitantes
que otra con apenas 30.000 7. No es lo mismo una ciudad costera, que una del interior. No es lo mismo una ciudad sobre los 2.600
msnm, que otra sobre el nivel del mar. No es lo mismo una ciudad con un potencial agroindustrial, que otra con un potencial minero
energético. No es lo mismo una ciudad que cuenta con un patrimonio cultural arquitectónico, que otra que cuenta con un patrimonio
cultural, pero étnico.

Son las complejidades del territorio descritas hasta aquí, las que originaron que la legislación colombiana definiera una serie de
instrumentos, procesos y procedimientos a seguir, dependiendo de la jerarquía y el tipo de intervención a desarrollar. El POT es la
figura de mayor jerarquía, el cual se desarrolla, a través de los planes parciales, y estos a través de la unidades de actuación urba-
nística, dentro de las cuales encontramos, entre otros: i) el reajuste de terrenos, ii) la integración inmobiliaria, y, iii) la cooperación
entre partícipes.

Planes Parciales - PP

Los planes parciales son los instrumentos mediante los cuales se desarrollan y complementan las disposiciones de los POTs, para áreas
determinadas del suelo urbano y para las áreas incluidas en el suelo de expansión urbana, además de las que deban desarrollarse me-
diante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales, de acuerdo con las autorizaciones
emanadas de las normas urbanísticas generales (Artículo 19°).

De acuerdo con una encuesta realizada por el Departamento Nacional de Planeación DNP en las ciudades con población mayor a
100.000 habitantes se logró establecer que entre 1997 y 2010 se alcanzaron a formular 310 Planes Parciales, de los cuales se adopta-
ron el 44% (136). De otra parte, es importante tener en cuenta que de los 310 formulados el 69% (215) de ellos, corresponden a las
ciudades de Bogotá, Cali, Medellín y Pereira. De los 136 adoptados, el 77% (104) corresponden a estas 4 ciudades. Los datos sin lugar
a dudas, evidencian la complejidad para desarrollar este tipo de instrumentos.

5
La Ley los define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orien-
tar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo (Artículo 9°). Con corte a diciembre de 2010, 1.091 municipios tenían su
POT aprobado.
6
El contenido estructural del plan tendrá una vigencia de largo plazo, que de acuerdo con la Ley 388, se entiende como mínimo 3 períodos cons-
titucionales de las administraciones locales, que para el caso del país es de 4 años por periodo de Gobierno.
7
La Ley definió 3 categorías: Planes de Ordenamiento Territorial – POT (>100 mil habitantes), Planes Básicos de Ordenamiento Territorial – PBOT
(Entre 100 y 30 mil), y Esquemas de Ordenamiento Territorial – EOT (<30 mil habitantes).

27
Unidades de Actuación Urbanística - UAU

La Unidad de Actuación Urbanística es el área conformada por uno o varios inmuebles, explícitamente delimitada en las
normas que desarrolla el POT, que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de pro-
mover el uso racional del suelo, garantizando el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitando la dotación con cargo
a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos
mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios (Artículo, 39°).

Reajuste de Terrenos - RT, e, Integración Inmobiliaria - II

El RT y la II son los procedimientos que hay que seguir para el desarrollo de la unidad de actuación, siempre y cuando ésta
implique una redefinición de la estructura predial de los terrenos que conforman. El reparto de cargas y beneficios se realiza
en tierras o inmuebles, englobando los terrenos aportados y devolviendo a sus propietarios lotes o inmuebles resultantes de
la actuación urbanística de urbanización o construcción, en proporción a su aporte, y que no necesariamente se ubican en los
terrenos originalmente de su propiedad. La diferencia entre el RT y la II, radica en que el primero, se aplica fundamentalmen-
te en predios rurales, mientras que el segundo, es el más apropiado cuando existe la presencia de construcciones.

Cooperación entre Partícipes - CP

La CP es el procedimiento a utilizar cuando el desarrollo de la unidad no implica una redefinición de la estructura predial.
En otras palabras, no requiere englobar predios. Implica únicamente la concurrencia de los partícipes. El reparto se puede
efectuar mediante compensaciones en dinero, intensidades de usos en proporción a las cesiones y participación en las demás
cargas, transferencia de derechos de desarrollo o construcción u otros sistemas.

Macroproyectos de Interés Social Nacional - MINS (Ley 1469 de 2011)

El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 se planteó como meta la iniciación de un millón de viviendas, de las cuales 650.000
corresponden a vivienda de interés social. Para alcanzar esta meta, el Gobierno Nacional apoyó la expedición de la Ley 1469
de 2011, la cual define los Macroproyectos como el conjunto de decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas,
acordadas entre el Gobierno Nacional y las administraciones municipales y distritales en el ámbito de sus respectivas compe-
tencias, para la ejecución de operaciones urbanas integrales de impacto municipal, metropolitano o regional que garanticen
la habilitación de suelo para la construcción de vivienda y otros usos asociados a ella; como también, la correspondiente
infraestructura de soporte para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos, espacios públicos y equipamientos co-
lectivos (Artículo 2°).

Con corte a septiembre de 2011, se cuenta con diez MISN8 en ejecución con un área bruta total adoptada de 1.852 hectá-
reas y un potencial de 126.928 soluciones de vivienda. Se ha habilitado suelo urbanizado para la construcción de 18.377
soluciones de VIS y VIP en 2011, de las cuales 6.597 se encuentran en ejecución y 10.901 se encuentran terminadas;

8
Estos avances hacen referencia a los MISN que se formularon en el marco de la Ley 1151 de 2007. El artículo 79 que creó esta figura, fue
declarado inexequible por la Corte Constitucional. La providencia, dejó con vida sólo los MISN que hasta la fecha de la misma, estuvieran
en cualquiera de sus fases de ejecución.

28
Ponencias

en 2009 se habían terminado 5.318 soluciones de vivienda. Entre 2010 y 2011 se iniciaron en total 6.171 soluciones de
vivienda, es decir el 43,3% de la meta para 2011 que es iniciar la construcción de 14.250 unidades de vivienda. De las 10.901
viviendas terminadas se habían entregado 7.298 soluciones a los beneficiados.

Principales instrumentos de financiamiento del Desarrollo Territorial

Hacer ejercicios de prospectiva, de visión conjunta del territorio, tal como se ha evidenciado, requiere de muchos y complejos
instrumentos, metodologías, procedimientos y actores. Pero este, es tan sólo el principio. Poder ejecutar y financiar estas
visiones de ciudad es el objetivo final, para lo cual se requiere contar con instrumentos financieros, sólidos y muy serios.

En Colombia, existen varios gravámenes, o mecanismos que permiten financiar el desarrollo urbano, los cuales principalmen-
te están relacionados con los activos inmobiliarios: i) el Impuesto Predial Unificado – IPU, ii) la Contribución de Valorización
- CV, iii) la Participación en Plusvalías – PP y iv) el reparto equitativo de cargas y beneficios. El principio que está implícito en
la mayoría de ellos se asocia con el reparto de cargas y beneficios que deben ser distribuidos equitativamente entre la pobla-
ción beneficiada ya que la propiedad y especialmente el suelo cumplen una función social y ecológica. El Estado a través de
distintos instrumentos puede capturar los beneficios representados en los incrementos en el valor del suelo y distribuirlos de
manera eficiente; producto de las inversiones hechas, de las inversiones por hacer, o de los derechos a suministrar.

Contribución de Valorización - CV

La CV es un gravamen real que recae sobre la propiedad inmobiliaria destinado a la construcción de obras de interés público
con destinación específica que se distribuye en función de los beneficios alcanzados. Fue creado para Bogotá por la Ley 25 de
1921 y se extendió a todos los municipios del país, mediante el Decreto 1604 de 1966.

El sujeto activo del gravamen es la entidad territorial 9, el pasivo, los propietarios o poseedores de inmuebles que reciben o
recibirán un beneficio representado en el mayor valor del inmueble como producto de una obra pública. El hecho generador,
está asociado con la construcción de obras de interés público que lleve la entidad territorial, a condición de que reporten un
beneficio a la propiedad inmueble. La Base gravable, está asociada con los costos totales de la obra pública más un 30% de
imprevistos y gastos de administración, los cuales pueden ser distribuidos de manera local o general y están en función del
grado de beneficio que se presente dada la cercanía a la obra.

Los recursos recaudados por concepto de la CV se pueden destinar únicamente a financiar el proyecto que generó o generará
el mayor valor del inmueble, dentro de las cuales están: i) Compra y venta de predios o inmuebles para adelantar las obras
de infraestructura, ii) Construcción, mejoramiento y mantenimiento de las infraestructuras urbanas, iii) Obras de espacio
público, iv) Proyectos de desarrollo urbano, v) Pagos por concepto de adquisiciones voluntarias y/o expropiaciones para
adelantar las obras propuestas.

9
El Municipio, Distrito, Áreas Metropolitanas, Departamentos y la Nación (Art. 2, Decreto 1604 de 1966)

29
Impuesto Predial Unificado - IPU

Gravamen real que recae sobre los bienes raíces situados dentro de la jurisdicción de los municipios y distritos, sin perjuicio de
las exoneraciones y exenciones establecidas en las leyes y acuerdos vigentes, de libre destinación. El IPU está reglamentado
por la Ley 44 de 1990. La base gravable del impuesto es el avalúo catastral. El sujeto pasivo del impuesto es la persona natural
o jurídica, propietaria o poseedora del inmueble, quien tiene la obligación de pagar el impuesto por periodos de tiempo de
un año. El hecho generador del IPU, radica en la existencia del predio. Las tarifas son fijadas por los concejos locales y oscilan
entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo.

Con el ánimo de explotar la propiedad, la Ley amplió estos topes, para el caso de los terrenos urbanizables, no urbanizados y
urbanizados no edificados, a los cuales se le puede aplicar una tarifa máxima del 33 por mil. Para el caso de las viviendas con
un precio inferior a 135 SMLMV, se les puede aplicar una tarifa mínima del 1 por mil. Por último, es clave que las tarifas se
establezcan de manera diferencial y progresiva en cada municipio teniendo en cuenta: los estratos socioeconómicos, los usos
del suelo en el sector urbano, la antigüedad de la formación o actualización del catastro, el rango de área y el avalúo catastral.

Participación en Plusvalías (PP)

Gravamen que se presenta producto del incremento en el valor del suelo como consecuencia de una decisión administrativa
de tipo urbanístico. La normatividad relacionada con la PP es relativamente nueva en el marco jurídico colombiano, este
instrumento comenzó a tomar importancia con la expedición de la Constitución de 1991. Sin embargo, fue sólo hasta la
expedición de la Ley 388 de 1997 y sus Decretos reglamentarios que comenzó a funcionar.

Los sujetos activos son los distritos, municipios y áreas metropolitanas; los pasivos, son los propietarios o poseedores de los
inmuebles que reciben la plusvalía por el incremento en el precio del suelo como resultado de las decisiones administrativas
del Estado por actuaciones de tipo urbanístico. Los hechos generadores son fundamentalmente, la incorporación de suelo
rural a suelo de expansión urbana, la modificación del régimen o usos del suelo y la autorización de un mayor aprovecha-
miento del suelo en edificación.

Los recursos recaudados por concepto de la PP se pueden destinar únicamente a financiar: i) Compra y venta de predios o
inmuebles para desarrollar proyectos de VIS, ii) Construcción y/o mejoramiento de las infraestructuras urbanas, iii) Ejecución
de proyectos para el mejoramiento del espacio público, iv) Actuaciones urbanísticas en Macroproyectos y programas de
renovación urbana, iv) Pagos por concepto de adquisiciones voluntarias y/o expropiaciones para programas de desarrollo
urbano, y, v) Fomento a la creación y mantenimiento del patrimonio cultural. El monto de la PP está entre el 30% y el 50% del
mayor valor por m2. La PP se puede pagar en dinero efectivo, transfiriendo a la entidad territorial un porcentaje del predio,
reconociendo un valor accionario o un interés social equivalente a la PP, ejecutando obras de infraestructura vial, servicios
públicos u otros, o por medio de la adquisición anticipada de títulos valores representativos de la PP.

Reparto Equitativo de Cargas y Beneficios

El artículo 38 de la Ley 388, estableció que: “En desarrollo del principio de igualdad de los ciudadanos ante las normas, los
planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollen deberán establecer mecanismos que garanticen

30
Ponencias

el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados. Las unida-
des de actuación, la compensación y la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, entre otros, son mecanismos que
garantizan este propósito”. En tal sentido, el reparto equitativo no es otra cosa que desarrollar los mecanismos en los cuales
los propietarios de los predios, de un lado, pueden recibir unos beneficios representados en el derecho a edificar (m2), pero
a su vez, estos se ven obligados a asumir los costos ($) de las obras de infraestructura física y de los servicios públicos que se
requieran, en correspondencia con los beneficios.

Tax Incremental Financing – TIF (En estudio)

Se trata de un instrumento muy utilizado en EEUU para financiar infraestructura urbana desde hace más de 50 años. El
fundamento del método está relacionado con el apalancamiento de recursos para el financiamiento del desarrollo urbano,
producto de las expectativas por el mayor valor generado, producto de una intervención de mejoramiento en una zona
deprimida, ya que el valor de la propiedad, no sólo está en función de las características propias del inmueble, sino de las
características del entorno. La intervención tiene como consecuencia lógica dos efectos: i) aumentos en los valores de la
propiedad, y, ii) aumentos en los recaudos en los impuestos a la propiedad. Es la pignoración, de estos mayores ingresos, lo
que permite financiar la intervención.

Lo primero que hay que hacer es delimitar el área a intervenir, la cual sin intervención en el año cero, tendría un avalúo
catastral total de $ X millones de pesos y paga un predial de $Y millones de pesos. Lo segundo, elaborar un proyecto con
las intervenciones a realizar y que esté estructurado financieramente de forma tal que, en un periodo fijo de tiempo (ej. 15
años), vía mayor recaudo se paguen las inversiones realizadas, con los deltas obtenidos. Es importante destacar que durante
el periodo de financiamiento, los ingresos de los municipios no se ven afectados dado que la administración va a seguir con-
tando con los ingresos ($ constantes) que se recibían en el año 0, sin hacer las obras, y la pignoración es únicamente, de los
mayores recaudos producto de los mayores valores que alcance la propiedad, efecto de la intervención.

Reflexiones finales

Colombia evaluó e incorporó en la Ley 388 de 1997, un conjunto de instrumentos urbanísticos aplicados con éxito en otros
países del mundo, con la expectativa de consolidar un sistema propio y ajustado a sus realidades, económicas, culturales y
sociales. Hoy, la mayoría de los municipios del país cuentan con su POT (de todo tipo y escala). Dadas las complejidades del
territorio y sus relaciones, se hace necesario a la hora de formular un POT, contar con un robusto y bien diseñado sistema
de información geográfica. La base o capa fundamental de este, debe ser la información catastral. Por tal razón, si se quiere
formular un POT, se debe contar antes, con un catastro actualizado, moderno y eficiente; que suministre, no solo la informa-
ción física, sino también la económica, del predio. Como la información jurídica del predio, es igual de importante que las
dos anteriores, es fundamental que haya una perfecta interrelación entre las oficinas de catastro y las oficinas de registro, de
la propiedad. Si no se cuenta con esta información, como mínimo, es imposible aplicar alguno de los instrumentos citados.

31
Ignacio Gallo
COLOMBIA

Arquitecto con Maestría en Ciencias Políticas, Universidad de los Andes. Especialista en Gestión del Territo-
rio, Universidad UCC de Barcelona. Fue Subdirector del Centro de Planificación y Urbanismo de la Universi-
dad de los Andes. Dirigió el Plan de Recuperación Post-Terremoto en Bogotá (PNUD). Consultor privado en
la Formulación de Planes de Ordenamiento Territorial en más de 15 Municipalidades. Consultor privado en
la formulación de Planes Parciales para Proyectos Estratégicos de Vivienda Social en Bogotá y Equipamien-
to en Ciudades como Tula, Villavicencio y Bogotá. Actualmente, dirige la Corporación PROCOMIN.

RESUMEN

La ciudad es una construcción social y cultural y el territorio es el medio para su desarrollo. Hacer planificación significa
poner sobre la mesa los intereses de todas las personas y garantizar los derechos humanos por medio de actuaciones en el
territorio. La planificación es un proceso político con soporte técnico, donde el concepto de desarrollo incluye la totalidad del
territorio y no solo lo urbano. El Plan de Ordenamiento Territorial es el instrumento clave para gestionar dicho territorio y se
constituye de políticas, operaciones y proyectos. La operación Nuevo Usme representa un claro ejemplo de la aplicación de
las plusvalías generadas por la urbanización y del reparto equitativo de cargas y beneficios en la construcción de la ciudad.

LECCIONES APRENDIDAS SOBRE GESTIÓN TERRITORIAL,


ORDENAMIENTO Y SUELO

El Pozón

El Pozón es un barrio extremadamente pobre ubicado al suroeste de la ciudad de Cartagena: ciudad oculta que solo es visible
para el resto de los moradores cuando llega el invierno y sus casas se inundan. Dos ciudades dentro de una sola ciudad, que
permiten poner en luz dos importantes cuestiones relacionadas a la sustentabilidad urbana: la redistribución de la renta
producida por el proceso de urbanización y los procesos de planeación y gestión del territorio.

El territorio como conflicto

La ciudad es una construcción social y cultural y el territorio es el medio para su desarrollo. Como tal el territorio se configura
como espacio de conflicto: su conflictividad es generada por el carácter (estructural o coyuntural), por el espacio (subsuelo,
suelo, vuelo), por el ámbito (público-privado, privado-privado y las competencias) y por la propiedad (valor de uso vs valor
de consumo).

Las reglas del juego son dadas por la Constitución Política, las Leyes y las Normas, la cultura, las costumbres y los hábitos.
Para ello hace falta debate público y participación. Los ciudadanos como tales tienen derechos y deberes a cumplir: derecho a
urbanizar, construir y negociar; deber de dotar de servicios, accesibilidad, equipamientos, parques, iluminación y ventilación
y deber de garantizar la seguridad. El Plan de Ordenamiento es el pacto entre los ciudadanos, los instrumentos de planeación
son las condiciones y la licencia de urbanización y de construcción es el acuerdo.

32
Ponencias

El Plan de Ordenación Territorial (POT) se construye de políticas, operaciones y proyectos que responden, respectivamente,
a la mediación del Estado, a la oferta económica y a la demanda. Las políticas se estructuran en normatividad, sistema polí-
tico y capacidad institucional. Las operaciones dependen de los costos de producción, de los mercados y de la organización
empresarial, que a su vez obedecen a la disponibilidad de bienes y servicios (suelo, mano de obra y capital) y a los servicios
ambientales (paisajes, recursos, biodiversidad). Los proyectos derivados de la demanda de la población y de los inversionis-
tas dependen de la organización institucional, del sistema de ahorro-crédito-subsidio y de los costos de transacción.

¿Para qué sirve planificar?

Antes que todo hace falta recordar que desde el punto de vista territorial hay una serie de derechos humanos fundamentales
a cumplir. Ellos son: el derecho a un hábitat digno, el derecho a sentirse parte de ese territorio, el derecho a vivir dignamente
(derechos económicos, sociales y culturales), el derecho a la convivencia y el derecho a proyectarse como territorio en su
entorno inmediato y en el mundo.

MEDIACIÓN OFERTA
ESTADO ECONÓMICA

ESCALAS DISPONIBILIDAD
BIENES Y SERVICIOS

INTERNACIONAL Normatividad Costos de SUELDO


Producción
NACIONAL MANO DE OBRA
REGIONAL CAPITAL
Sistema
Político POLITÍCAS OPERACIONES Mercados
TRIBUTACIÓN PAISAJE
RECURSOS
INVERSIÓN
Capacidad
POT Organización
BIODIVERSIDAD
GASTO
Institucional Empresarial
SERVICIOS
PRESUPUESTO AMBIENTALES
PROYECTOS
Organización Costos
Internacional Transacción

INGRESO
Ahorro PLATAFORMA
TAMAÑO Crédito – Subsidio TERRITORIAL
ACTIVIDADES ACTIVIDADES

POBLACIÓN DEMANDA INVERSIONISTAS

Construcción del Plan de Ordenación Territorial (POT)

Planificar significa dar fortalecimiento institucional y garantizar el cumplimento de los derechos fundamentales mediante
actuaciones en el territorio. Hay que tener en cuenta que todo tipo de decisión económica incide en el ejercicio de los dere-
chos fundamentales.

33
En Colombia, recientemente, la política minera está causando una gran transformación del territorio: en el Departamento
del César, tradicionalmente agrícola, están tituladas o en proceso de titulación minera 600.000 has. De esta manera se ge-
neran grandes cantidades de recursos por regalías, pero los habitantes de los municipios mineros no cuentan con un hábitat
digno, ni con empleo, educación o salud.

El concepto de derecho a la ciudad surgió en los años sesenta del siglo pasado como planteamiento analítico y político sugeri-
do por Henri Lefebvre, filósofo y sociólogo francés, y está íntimamente relacionado con la participación ciudadana en la toma
de decisiones. Frente a la acción de los promotores inmobiliarios y de la planificación urbana, ambos aliados en la empresa
de convertir a la ciudad en una mercancía al servicio exclusivo de los intereses de acumulación del capital, es importante
reivindicar la posibilidad de que la gente vuelva a ser dueña de la ciudad y le otorgue el sentido que siempre ha tenido como
escenario de encuentro para la construcción de vida colectiva.

Los factores determinantes a la hora de ordenar el territorio son las tradiciones políticas y culturales, los intereses, la ca-
pacidad institucional y el nivel técnico. La Norma Urbana tiene que mediar entre los intereses del sector privado y el sector
público, por medio de proyectos de territorio que armonicen intereses y favorezcan la discusión democrática para generar
acuerdos. Para ello es fundamental formular pactos colectivos sobre el territorio y generar apropiación sobre el rol del pla-
neamiento, los cuales llevan a promover la autoregulación y a dar legitimidad.

El Cantón tiene su moneda: El Suelo

La esencia de la ciudad es el espacio público y este es una “carga” que hay que asumir. A éste propósito hay que concebir la
construcción de la ciudad como creación colectiva entre el Estado y los particulares, lo cual implica una justa distribución de
responsabilidades (cargas) y participación en utilidades (beneficios).

El sector público paga el desarrollo a través de la inversión pública respaldada en impuestos, contribuciones, préstamos etc.
Se asume como prioritaria en sectores donde la capacidad de generar beneficios privados es mínima y en infraestructuras
primarias. El sector privado por su parte contribuye al desarrollo a partir de la generación de beneficios del sector constructor
en contraprestación a la generación de utilidades. Estas se asumen como cargas inherentes al desarrollo mismo y se concre-
tan en cesiones y contribuciones.

Por lo tanto, la construcción de la ciudad es una tarea conjunta de todos los que la habitamos y ella misma posee la capacidad
de autofinanciarse en su desarrollo a partir de la riqueza que genera la planificación y la gestión urbanística aplicando un
concepto de equidad. Construir equidad es importante porque crea confianza entre sector público y privado, crea conciencia
colectiva de ciudad, genera espacios para la construcción de paz, genera espacios de participación y concertación.

Si la planificación implica pensar antes de actuar, la gestión urbana reúne los procesos para poner en práctica lo planificado
y actuar. La primera busca el desarrollo sostenible por medio de decisiones territoriales, mientras que los instrumentos de
gestión urbana facilitan la gestión a los ciudadanos y al Municipio, y pueden ser jurídicos, inmobiliarios, sociales, urbanísticos
o ambientales.

34
Ponencias

Hoy en día en Colombia estamos en un momento de tránsito hacia la promoción de la cultura de la planeación y la previsión.
Los nuevos retos políticos de integración, equidad, inclusión, redistribución y sostenibilidad necesitan de una modernización
de la estructura fiscal por medio de la revalorización del suelo y el acceso a nuevas rentas y fuentes de ingreso. Esto lleva a la
puesta en práctica de los principios de la función social y ecológica de la propiedad, a la distribución equitativa de beneficios
y cargas y a la función pública del urbanismo, por medio de los instrumentos de planeamiento y gestión.

Una buena política de suelo y de ordenación territorial sirve para:

Redistribuir las rentas generadas por el desarrollo territorial (urbano y rural). Esto implica:

- El reparto equitativo de las cargas y beneficios


- La reducción de inequidades propias del desarrollo y la financiación de costos urba nos con cargo a sus directos
beneficiarios

Regular el mercado del suelo evitando factores que incrementan la exclusión, la segregación socio-espacial, el deterioro
ambiental y las precarias condiciones de habitabilidad. Esto implica:

- Evitar la retención de terrenos y la especulación


- Evitar la urbanización ilegal

Generar mecanismos de oferta de suelo para:

- Regular el mercado del suelo en la ciudad y la región


- Garantizar el acceso al suelo y a la vivienda digna de los sectores más pobres de la población
- Garantizar el suelo para las funciones públicas (Vías, parques, equipamientos, áreas protegidas etc.)

Programar las inversiones públicas, de manera concertada, coordinada y eficientes para:

- Apalancar operaciones urbanísticas estratégicas


- Controlar procesos especulativos y minimizar el costo de las inversiones públicas
- Fijar condiciones confiables para orientar la actuación privada

Entre los Instrumentos de gestión tenemos:

Instrumentos de planeación Para compensar rentas


Para detallar Regular el precio
Para definir reglas de reparto Instrumentos sobre la propiedad
Para productividad predial Para acceder a la propiedad
Instrumentos de financiación Para promover desarrollo
Para captar rentas Instrumentos de tiempo
Para redistribuir rentas Para evitar la retención

35
36
A manera de ejemplo: un sistema
ESCALAS INST. PLANEAMIENTO INST. GESTIÓN

P.O.T. Plusvalía Valorización Tarifas Derechos de Asignación


Construcción interna de
cargas y
A nivel Inversión en Cobro e inversión Cobro e beneficios
Planes Maestros: inversión Aporte suelos
CIUDAD infraestructuras por beneficio por certificados
Movilidad, Servicios Públicos, y suelos general general
Equipamientos, Espacio Público
Generación por Determinan
U.P.Z. beneficios cargas
Unidad de Planeamiento Zonal urbanísticos urbanísticas
identifica prioridades
A nivel
Planes Zonales Identifica prioridades Cobro e inversión Cobro e Aporte suelos Reparten
ZONAL inversión por certificados cargas y
inversión en por beneficio
infraestructuras zonal sectores beneficios
Planes Orden Zonal y suelos específicos entre planes
parciales
Generación por
beneficios
urbanísticos
Aporte suelos e Reparten
Planes Parciales Cobro e inversiones cargas y
Cobro e inversión inversión por edificabilidad beneficios
A nivel Por beneficio sectores o certificados entre
Planes Implantación local unidades
LOCAL específicos
Planes Regularización Aporte suelos
Invierte en VIS por certificados Entrega de
Tipo I cesiones y
Urbanizaciones
Compensaciones de aportes
con certificados adicionales
Construcción Individual Origina pago por licencias
urbanismo y construcción Pago a fondos de
compensaciones
Sistema de planeamiento, desde el nivel de ciudad al nivel local.
Ponencias

Operación Nuevo Usme

El Plan de Ordenamiento Zonal de Nuevo Usme se está llevando a cabo en un área de 930 has. ubicada al sureste del Muni-
cipio de Bogotá, donde el 92% del desarrollo urbano es ilegal. El objetivo principal es frenar la urbanización ilegal y generar
ciudad, con la previsión de realizar 55.000 viviendas para el año 2020, por medio de la actuación de 4 planes parciales.

La Operación Usme favorece la interacción con las zonas rurales, mediante la consolidación del borde urbano y protege la
producción rural mediante apoyo técnico y reasentamiento productivo. Además, permite consolidar la red de corredores eco-
lógicos, recuperando las quebradas, el río Tunjuelo, las áreas forestales y el desarrollo del Agroparque Los Soches. Previene la
ocupación de áreas protegidas y genera espacio público.

A nivel de casco urbano, el objetivo es mejorar la calidad urbana con los nuevos equipamientos y generar un centro de
servicios rurales. Paralelamente, se quiere facilitar el acceso a suelo urbanizado para vivienda productiva y crear espacios de
participación y fortalecimiento comunitario, garantizando la seguridad alimentaria y la movilidad.

El instrumento urbanístico utilizado para el desarrollo del Plan Zonal de Nuevo Usme es el Plan Parcial que, por medio de la
modalidad de reparcelación o reajuste de terrenos, aplica el principio de distribución de cargas y beneficios, que permite a
la administración pública obtener el suelo para generar equipamientos y servicios (infraestructuras, áreas verdes, vivienda
de interés social).

Tal como establece la Ley 388 de 1997, el Municipio puede recuperar hasta el 50% del incremento del precio del suelo de-
rivado del cambio de clasificación de rural a urbano. De esta manera el Municipio logra reducir el precio del suelo obtenido
recuperando las plusvalías generadas por el desarrollo urbano.

Objetivo de la Operación Usme es producir suelo accesible para las familias de más bajos recursos, en el cual se puedan
desarrollar productos inmobiliarios que compitan con la oferta ilegal, con infraestructura general y local completa y espacio
público con calidad. Para lograrlo, se ha diseñado e implementado un sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios
que permita la financiación de las cargas urbanísticas.

37
Operación Usme. Políticas y Ordenamiento.

El tema de los avalúos es un tema central. Según establece la legislación, se hicieron avalúos de referencia antes del proyecto
y cualquier valor adicional con respecto a ése es considerado plusvalía. Por lo tanto, no se involucran expectativas urbanísti-
cas en la valoración del suelo y éste se avalúa como suelo rural. Esto permitió bajar de los 30.000 $/m2 (150 US$/m2) precio
al cual estaban vendiendo los urbanizadores ilegales a los 4.400 $/m2 (2 US$/m2) precio del suelo rural. Según el decreto
190 de 2004 en el artículo 145 parágrafo 1 se menciona que “Hasta que se incorpore el suelo de expansión al perímetro urbano,
mediante planes parciales, este suelo tendrá usos agrícolas y forestales y en caso de encontrarse adyacente a suelo rural, adop-
tará la norma definida por la Unidad de Planeamiento Rural correspondiente”.

38
Ponencias

Operación Usme. Cuánto vale antes y cuánto vale después.

Con el proyecto Usme todos ganaron. Ganó la ciudad, se evitó la urbanización ilegal, se realizaron servicios y equipamientos
para los ciudadanos y se construyó vivienda de interés social. Esto es la traducción de la aplicación de las plusvalías generadas
por la urbanización y del reparto equitativo de cargas y beneficios, según las bases dispuestas en el ordenamiento territorial
establecido por la legislación nacional y por medio del instrumento del POT.

Operación Usme. Balance de la operación y caja de herramientas.

39
Peter José Schweizer
BRASIL

Estudios de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Brasil. Postgrado en Planificación Urbana y Regional,


Instituto de Tecnología de Massachusetts (EUA). Postgrado en Urbanismo y Administración Municipal en el
IBAM (Brasil). Estudios de Maestría y Doctorado en Ingeniería de la Producción, con énfasis en Ingeniería
Urbana (UFRJ/Brasil). Trabajó en el Servicio Federal de Vivienda y Urbanismo con la Promoción de Planes
de Desarrollo Integral para los municipios brasileños. Desempeñó el cargo de Director del Departamento
de Planificación Urbana y Regional en la Facultad Nacional de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad
Federal de Río de Janeiro. Profesor de la Escuela Interamericana de Administración Pública (FGV/Brasil).
Dirigió un proyecto de la OEA en Costa Rica, con el cual estructuró el Sistema Nacional de Planificación
Urbana y Regional. Desempeñó labores en el Banco Nacional de la Vivienda (BNH) en Brasil. Dirigió un pro-
yecto del Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos en Costa Rica. En el ámbito de
la docencia fue profesor de Planificación Regional y Urbana en la Universidad Federal de Pará; profesor de
Planificación Regional y Urbana, Facultad Nacional de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Federal
de Rio de Janeiro y profesor de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - Sede Ecuador – FLACSO.
Actualmente desempeña labores como Investigador y Profesor de la Universidad del Pacífico en Ecuador.

RESUMEN

La planeación de las ciudades es una actividad compleja. Es una práctica de carácter permanente, dinámica y democrática.
Para ello hace falta pensar sistemáticamente con una visión de largo plazo y, también, es necesario tener en cuenta simul-
táneamente lo global (nacional) y lo local (el Municipio y la ciudad). La descentralización es imprescindible para llevar a
cabo actuaciones desde y para la ciudadanía, con una correcta distribución de responsabilidades entre diferentes niveles
de gobierno. Hoy en día el Ordenamiento Territorial es el gran desafío de los Gobiernos Locales latinoamericanos: hace falta
planificar, otorgando prioridad al ciudadano y a la comunidad, por sobre los intereses particulares y más allá de los partidos
políticos.

LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL


Y DESARROLLO URBANO: UNA MIRADA GLOBAL DESDE LO LOCAL

El Desarrollo Urbano: sus logros y fracasos, desafíos y oportunidades

Nos preguntamos qué ha pasado con nuestras ciudades en los últimos cien años que pueda catalogarse como logros. Si bien
se pueden contar muchos logros en términos de mejor infraestructura, también han sido muchos los fracasos: ha disminuido
la oferta de empleo, así como han aumentado la violencia urbana, la corrupción, la marginalidad y la pobreza a nivel global.
Estamos frente a desafíos futuros impresionantes, a nivel económico, social, cultural y territorial. Son muy grandes las opor-
tunidades que nos ofrece la tecnología y hay que afirmar con claridad que ya no es necesario vivir en una gran ciudad para
tener acceso a los servicios, hay miles de ciudades intermedias que ofrecen mejores servicios y mucho más calidad de vida
con acceso permanente a la información.

40
Ponencias

La planeación de las ciudades es una actividad compleja, no se trata simplemente de organizar y reorganizar a la ciudad, es
necesario el entendimiento del contexto en el cual se planea una actividad urbana y el profundo conocimiento de la realidad.
La planificación es una práctica de carácter permanente, dinámica y democrática. Planificar significa prever, crear lo nuevo
y eliminar lo que no funciona. Para ello hace falta decidir racionalmente, a largo plazo, buscando siempre economizar los
escasos recursos disponibles, y logrando involucrar todos los actores que son parte del proceso de desarrollo urbano.

La experiencia acumulada en diferentes ciudades nos muestra que el crecimiento urbano no debe depender exclusivamente
de los deseos particulares de ciudadanos o empresas, sino que hace falta sustituir el individualismo dominante por la parti-
cipación colectiva, recuperar la solidaridad y la cooperación en contraposición a la competencia sin límites y al egoísmo, que
son el reflejo de la violencia urbana de la cual padecen nuestras ciudades.

Dualidad entre centralización y descentralización

En cuanto a la dualidad entre centralización y descentralización, a pesar de las teorías dominantes del “pensar globalmente
y actuar localmente”, hace falta aclarar que es necesario pensar simultáneamente lo global (nacional) y lo local (el Municipio
y la ciudad). Por lo tanto es imprescindible desarrollar un proceso armónico de distribución de responsabilidades: la centra-
lización ha generado graves problemas en el mundo y nos ha hecho olvidar que la descentralización es indispensable para
iniciativas provenientes desde la ciudadanía y para el conocimiento y adecuación de la cultura local.

Esto no significa que tenga que existir una descentralización en todas las acciones de gobierno, porque no sería posible ni ne-
cesario. Las Políticas Nacionales sirven para conformar redes de ciudades que se complementan, que se ajusten a necesidades
productivas, para una mejor optimización de la infraestructura y difusión de la cultura.

Gobiernos locales y el desafío del Ordenamiento del Territorio

Los Gobiernos Locales tienen en el Ordenamiento Territorial su gran desafío: el Plan Director tiene que ser el instrumento
desde y para la ciudadanía con el fin de prever problemas e intentar usar los recursos disponibles de forma racional. Muchos
Gobiernos Municipales en América Latina no han sabido o no han querido asumir esta responsabilidad en su más amplia di-
mensión. La planificación no ha sido parte de nuestra cultura institucional y hemos sido educados para improvisar y resolver
los problemas cuando aparezcan.

Las Administraciones Municipales hoy en día requieren planificar. Sin embargo, no se pone la suficiente atención en la ne-
cesidad de capacitación de las personas involucradas en el proceso de planificación: dirigentes, políticos, administradores,
gerentes, técnicos, operadores, etc.

Los Gobiernos Locales y el Gobierno Nacional tienen que articularse en la promoción del desarrollo urbano, otorgando priori-
dad al ciudadano y a la comunidad, por sobre los partidos políticos y las corporaciones. Es necesario reinventar la democracia,
sustituir el monólogo por el diálogo, sustituir la imposición por la participación y la competición por la cooperación.

41
El Desarrollo Territorial y su influencia en la economía urbana

La promoción del desarrollo urbano no implica exclusivamente gestión de más recursos financieros. Muchos proyectos y
acciones locales pueden ser de responsabilidad exclusiva de comunidades y empresas.

Si no hay diálogo entre el gobierno municipal y la sociedad, los diferentes proyectos no se podrán concretar. Los proyectos de
infraestructura urbana, vivienda, industrias y otros deben ser pensados no solo a partir de las ganancias del promotor, sino
desde la operatividad de la ciudad, la generación de empleos, la movilidad de las personas, el acceso a las escuelas y a los
hospitales y la relación con el entorno y el medio ambiente.

Políticas de Uso del Suelo Urbano

Las políticas son manifestaciones consolidadas de los intereses de la sociedad. La política relacionada al uso del suelo urbano
necesita ser impositiva para permitir que la ciudad crezca de forma integrada y en armonía con su plan de desarrollo. La falta
de políticas de uso del suelo en el pasado y de legislaciones que las viabilicen, han llevado y llevarán a muchas ciudades de
nuestro continente a una situación de caos.

Este Taller es importante porque es el punto de partida en Ecuador para impulsar la definición de una nueva POLÍTICA URBA-
NA NACIONAL con la participación de la sociedad y de todos los gobiernos locales.

Reinventar la democracia significa hacer prioritarios los más elevados valores humanos y llevarlos a la política como máxima
expresión de los deseos y aspiraciones de los ciudadanos.

42
Ponencias

Cintia Estefania Fernandes


BRASIL

Maestra en Derecho de Estado por la UFPR. Especialista en Políticas de Suelo Urbano, Lincoln Institute
of Land Policy de Cambridge - MA – EUA. Especialista en Derecho Tributario y Procesal Tributario, PUC-
PR. Doctoranda en Gestión Urbana de la Universidad Católica de Paraná, PPGT-PUC-PR. Procuradora del
Municipio de Curitiba. Jueza Tributaria. Profesora del IBET, Especialización en Derecho Tributario y Procesal
Tributario. Profesora del Lincoln Institute of Land Policy de Cambridge-MA- EUA, Programa de América
Latina y Caribe-EAD. Profesora de Derecho Tributario del Centro Universitario de Curitiba (UNICURITIBA).
Profesora de Posgrado en Derecho Tributario, Academia Brasileña de Derecho Constitucional (ABDCONST).
Profesora del Programa Nacional de Capacitación de Ciudades, Ministerio de las Ciudades.

RESUMEN

La experiencia brasileña en materia de planificación y gestión del suelo tiene su marco legal en la Constitución Federal de
1988 y el Estatuto de la Ciudad del año 2001, que se rige en la función social y ambiental de la propiedad y de la ciudad,
así como en la gestión democrática de la misma. Desde 2003 Brasil cuenta con el Ministerio de las Ciudades que intenta
difundir un nuevo modelo de desarrollo urbano basado en el derecho a la ciudad. El Plan Director es la herramienta base de
la ordenación territorial, tarea que desarrollan las administraciones locales. En cuanto a la gestión del suelo, Brasil dispone
de herramientas de orden jurídico-tributario (fiscales) y de orden jurídico-urbanístico.

PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DEL SUELO: LA EXPERIENCIA BRASILEÑA

Brasil cuenta con un Estado social democrático de derecho desde 1988, año de su Constitución Federal. Es posible generar un
paralelismo con Ecuador y su Constitución del año 2008. Lo vemos a continuación:

Autonomía y responsabilidad territorial de los municipios (descentralización); - Arts. 1, 3.6 - CE


Gestión democrática de las ciudades; - art. 61.2.4, art. 95, CE
Derecho social a la vivienda; art. 375, CE
Función social y ambiental de la propiedad y de la ciudad; art. 66.26.27., art. 321, CE
Derecho-deber colectivo a la planificación urbana; art. 241, CE – obligatoria – gob. autónomo descentralizado
Bien colectivo de los ciudadanos y equilibrio ambiental.
Los Gobiernos Municipales tienen las competencias de:
Planificar el desarrollo cantonal – planes de ordenamiento territorial
Planificar, construir y mantener la viabilidad urbana
Implementar las tasas y contribuciones de mejoras, en Ecuador; y, los impuestos de prestación de servicios, predial
y territorial urbano, impuesto predial y territorial progresivo en el tiempo, de trasmisión de bienes inmuebles, tasas
y contribuciones de mejoras, en Brasil
Planificar el transporte público
Formar y administrar los catastros – urbano y rural en Ecuador y catastro urbano en Brasil

43
Desde el 2001, Brasil dispone del Estatuto de la Ciudad (Ley Nacional 10.257, 2001) que es su ley nacional de planificación y
que tiene como desafío superar la segregación socio-espacial existente en el País. El tema central del Estatuto de la Ciudad es
la función social y ambiental de la propiedad y de la ciudad y la gestión democrática de la ciudad.

En el 2003, se crea el Ministerio de las Ciudades, consolidándose el nuevo modelo de desarrollo urbano que incluye vivienda,
saneamiento y movilidad. Brasil se convierte en el primer país en desarrollo en unirse a la Alianza de las Ciudades y en el 2006
viene inscrito en el «Pergamino de Honor» de ONU-HABITAT.

La gestión urbana del suelo le compete al poder local, es decir a los municipios, por medio de los planes directores o planes
maestros y de las leyes municipales. El PLAN DIRECTOR se convierte en la herramienta fundamental y básica para la ordena-
ción territorial urbana. Responde a los principios de la justa distribución de las cargas y beneficios de la urbanización y de la
recuperación de las plusvalías generadas por la acción del poder público por medio de herramientas fiscales y urbanísticas
(no fiscales). En el Ecuador, la Constitución en su artículo 376 tiene una previsión semejante.

Las herramientas fiscales (que pertenecen al orden jurídico-tributario) utilizadas en Brasil paralelamente a las de orden
urbanístico son:

Contribución de mejoras
Impuesto predial y territorial urbano
Incentivos y beneficios fiscales
Impuesto predial progresivo en el tiempo

Tributos previstos por la Constitución de Ecuador, art. 264.5, CE.

Las herramientas de orden jurídico-urbanístico – no fiscal – es decir los instrumentos jurídicos y políticos utilizados en Brasil
son los siguientes:

Expropiación
Servidumbre administrativa
Limitaciones administrativas
Declaración de bien de interés público de inmuebles o de mobiliario urbano
Creación de unidades de conservación
Creación de zonas especiales de interés social
Concesión de derecho real de uso
Concesión de uso especial para fines de vivienda
Parcelación, edificación o utilización obligatorias (Impuesto Predial Progresivo en el Tiempo – tributo extrafiscal);
Curitiba – Ley 74-2009
Usucapión especial de inmueble urbano
Derecho de superficie
Derecho preferente de compra
Concesión onerosa del derecho de construir y de modificación de uso
Transferencia del derecho de construir

44
Ponencias

Operaciones urbanas consorciadas


Regularización de tierras
Asistencia técnica y jurídica gratuita para las comunidades y grupos sociales menos favorecidos
Referéndum popular y plebiscito
Estudio previo de impacto ambiental (EIA) y estudio previo de impacto de vecindad (EIV).
Land readjustment - kukaku-seiri – o reajuste de terrenos (instrumento utilizado en Japón y Colombia)

La concesión onerosa del derecho de construir y de modificación de uso – “Suelo Creado”, arts. 28 a 31 de CE, determina
que el plan director podrá establecer áreas en las que el derecho de construir podrá ejercerse por encima del coeficiente
de aprovechamiento básico adoptado y de las modificaciones de uso del suelo, mediante una contrapartida por parte del
beneficiario. A los efectos de esta Ley, el coeficiente de aprovechamiento es la relación entre el área edificable y el área del
terreno. El Plan Director definirá los límites máximos a que pueden llegar los coeficientes de aprovechamiento, considerando
la proporcionalidad entre la infraestructura existente y el aumento de la densidad esperado en cada área.

La transferencia del derecho de construir - art. 35, CE - se desarrolla por medio de una ley municipal, basada en el Plan
Director, que podrá autorizar al propietario de un inmueble urbano, privado o público, a ejercer en otro lugar - o a enajenar,
mediante escritura pública - el derecho de construir previsto en el plan director o en la legislación urbanística. Esto se hace
posible cuando el referido inmueble sea considerado necesario a los fines de:

La implantación de equipamientos urbanos y comunitarios;


La preservación, cuando el inmueble sea considerado de interés histórico, ambiental, paisajístico, social o cultural;
Para servir a programas de regularización de tierras, urbanización de áreas ocupadas por personas de bajos ingresos
y vivienda de interés social.

Las operaciones urbanas consorciadas - arts. 32 a 34, EC - son un conjunto de intervenciones y medidas coordinadas
por el poder público municipal, con la participación de los propietarios, vecinos, usuarios permanentes e inversores priva-
dos, con el objetivo de alcanzar en una determinada área transformaciones urbanísticas estructurales, mejoras sociales y
la valorización ambiental, paisajístico, social o cultural. Sirven para programas de regularización de tierras, urbanización
de áreas ocupadas por personas de bajos ingresos y vivienda de interés social. Se podrán prever, entre otras medidas: la
modificación de índices y características de parcelación, uso y ocupación del suelo y del subsuelo, así como modificaciones
de las normas edilicias, previéndose el impacto ambiental que estas generen; la regularización de construcciones, reformas o
ampliaciones llevadas a cabo en desacuerdo con la legislación vigente. Los recursos obtenidos por el poder público municipal
se aplicarán exclusivamente en la propia operación urbana consorciada. La ley podrá prever que el municipio emita una can-
tidad determinada de certificados de potencial adicional de construcción CEPACS, que serán enajenados en subasta pública
(CVM – bolsa de valores) o utilizados directamente en el pago de las obras necesarias para la propia operación.

45
Operación urbana consorciada Línea Verde, Curitiba

La Línea Verde de Curitiba se desarrolla del norte al sur de la ciudad sobre un área de más de 2.000 has. Comprende 22 ba-
rrios, con una población estimada de 22.000 habitantes. Incluye áreas verdes, ciclovías y viabilidad al desarrollo residencial
y mixto.

En el 2010, en Estocolmo, Suecia, Curitiba fue nombrada como ciudad más sostenible del mundo (Global Award Sustainable
City) y ganó dos premios por el alto grado de conciencia ecológica. Logró la Certificación ISO 9001 por el Departamento Mu-
nicipal de Obras Públicas: es un reconocimiento internacional de que las obras ejecutadas por la Alcaldía de Curitiba tienen
calidad para todos los ciudadanos.

Curitiba. Operación urbana consorciada Línea verde. Mapa.

46
Ponencias

Curitiba. Operación urbana consorciada Línea verde. Primer paso, urbanización.

Curitiba. Operación urbana consorciada Línea verde. Construcción adicional.

47
Bárbara Scholz
ECUADOR

Ingeniera en Planificación Urbana y Regional, Universidad Técnica de Berlín. Experta integrada CIM-GIZ
en la Secretaría de Territorio, Hábitat y Vivienda del Distrito Metropolitano de Quito. Amplia experiencia
en ordenamiento territorial, vivienda y gestión urbana en Alemania, Colombia y Ecuador. Ha colaborado
con la Empresa de Desarrollo Urbano de Quito; el Banco del Estado; la Federación Nacional de Organiza-
ciones de Vivienda Popular, Colombia; la Unidad de Política Habitacional en la Secretaría de Planeación
Distrital de Bogotá, el Fondo de Vivienda del Municipio de Medellín y el Ministerio de Desarrollo Urbano
de Brandenburgo/Alemania. En el ámbito de la docencia fue Profesora Adjunta en la Cátedra de Investi-
gación y Planificación Territorial de la Bauhaus-Universitaet Weimar e impartió clases de Teoría Urbana en
la Universidad San Francisco de Quito y la Universidad Técnica de Berlín.

RESUMEN

La expansión urbana vivida en Quito en las últimas décadas ha llevado al Aeropuerto Mariscal Sucre a quedar inmerso dentro
de la trama de la ciudad, generando un riesgo latente para la seguridad de los habitantes de los barrios aledaños, limitando
la adaptación de la infraestructura aeroportuaria a futuros requerimientos del transporte aéreo de personas y carga, e impi-
diendo el desarrollo de un sector importante de la ciudad acorde a las potencialidades privilegiadas de localización y servi-
cios existentes. En el año 2005 iniciaron las obras para la construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de Quito (NAIQ)
en el sector de Tababela, al oriente de la ciudad. A la vez, el Municipio de Quito abrió un proceso para el reordenamiento y
la gestión de la gran extensión de terreno ocupado por el aeropuerto actual, que es de propiedad municipal y quedará sin
uso tras el desmantelamiento de las actuales instalaciones. Por el tamaño y la localización de la intervención se espera
una repercusión a escala metropolitana capaz de iniciar importantes procesos de redesarrollo inmobiliario en los barrios y
sectores aledaños, en función de los objetivos superiores del desarrollo urbano de Quito: frenar la expansión horizontal de la
mancha urbana e impulsar procesos de consolidación y compactación de las estructuras urbanas existentes, a fin de generar
un hábitat urbano funcional, incluyente y ambientalmente sustentable a mediano y largo plazo.

Se trata pues, de una oportunidad estratégica para generar nuevas centralidades en la ciudad, crear un nuevo pulmón verde,
incorporar nuevos sistemas de transporte público y establecer la continuidad viaria necesaria. La intervención supone por un
lado, un reto para el ordenamiento territorial, mediante el cual se deberán generar las bases normativas que aseguren el
redesarrollo y la consolidación del sector bajo criterios de calidad funcional, espacial y ambiental, equilibrando los objetivos
de compactación y densificación con los requerimientos de los equipamientos, servicios y espacios públicos necesarios. Por
otro lado representa un desafío para la movilización de los recursos financieros y de suelo requeridos para la obra pública,
tanto públicos como privados, mediante mecanismos e instrumentos de gestión de suelo, en un momento de cambios de
paradigma en relación al planeamiento urbano en el Ecuador.

48
Ponencias

RE-DESARROLLO DEL AEROPUERTO MARISCAL SUCRE Y SU ENTORNO


URBANO: UNA OPORTUNIDAD ESTRATÉGICA PARA EL PLANEAMIENTO Y LA
GESTIÓN TERRITORIAL DEL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO

Instrumentos de Gestión Territorial del Distrito Metropolitano de Quito

La Ordenanza Metropolitana 255 del 2008 sobre el Régimen del Suelo, establece que la planificación territorial en el DMQ se
estructurará como un sistema de planes e instrumentos complementarios jerarquizados donde cada uno de ellos contendrá
determinaciones para los de nivel inferior y posibilitará la interrelación con los planes territoriales de escala nacional, regio-
nal y provincial. Según esto, se han establecido las siguientes herramientas de planeamiento territorial:

PLAN METROPOLITANO DE ORDENAMIENTO


TERRITORIAL
ESCALA DMQ
Plan de Usos y Ocupación del Suelo (PUOS)

ESCALA ZONA ADMIN PLAN PARCIAL

ESCALA SECTOR PLAN ESPECIAL

PROYECTO URBANO-ARQUITECTÓNICO
ESPECIAL (> 10.000 m2)
ESCALA LOTE
PROYECTO ARQUITECTÓNICO

Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial

Las tendencias actuales del desarrollo urbano del Distrito Metropolitano de Quito se caracterizan de la siguiente manera:

Crecimiento horizontal de la mancha urbana con bajas densidades, a pesar de un crecimiento poblacional desacele-
rado (1,9%) y reservas de suelo urbano sin utilizar (aprox. 7.900 Has.).
Concentración territorial de equipamientos y servicios sociales.
Aumento de la movilidad individual y serias limitaciones de las capacidades de los sistemas viales y de transporte.
Desplazamiento de la frontera agrícola y afectación de áreas protegidas.

Teniendo en cuenta los factores analizados anteriormente, el PMOT se plantea los siguientes objetivos estratégicos:

Avanzar hacia un desarrollo urbano y rural sustentable que reduce los impactos ambientales de los procesos urbanos
del DMQ en su entorno inmediato y regional.
Preservar los ecosistemas distritales y potenciar la biodiversidad de la flora y fauna urbana, distrital y regional.
Frenar el crecimiento de la mancha urbana.

49
Consolidar el uso y ocupación de las reservas de suelo urbano, compactación y densificación adecuada y con calidad.
Fortalecer una estructura distrital poli-céntrica mediante la dotación equitativa y universal de servicios sociales e
infraestructura básica.
Acceso universal y disfrute pleno del espacio público y áreas verdes.
Sistemas de movilidad y transporte seguros, eficientes y eficaces.

Plan Especial. Re-Desarrollo del terreno del actual Aeropuerto Mariscal Sucre
y su entorno urbano

Antecedentes

En el año 2000 se realizó mediante decreto presidencial, el traspaso de la administración y operación del Aeropuerto In-
ternacional Mariscal Sucre a la Municipalidad de Quito. Con ello, el Municipio pudo iniciar las gestiones para el traslado
del aeropuerto a otro sitio fuera de la ciudad consolidada. Entre el 2001 y el 2004 se negoció y contrató la concesión de la
construcción y operación del nuevo aeropuerto internacional de Quito (NAIQ). En agosto de 2004 se aprobó la Ordenanza
Metropolitana 3535 que destina los terrenos del aeropuerto actual a un parque con Centro de Convenciones. De agosto a
noviembre 2008 se realizó el Concurso público internacional de ideas “Parque del Lago”, cuya propuesta ganadora conformó
la base para la elaboración del anteproyecto urbano-arquitectónico. Finalmente, en julio de 2009, se encargó mediante
Ordenanza Especial Nº 015 a la dependencia municipal correspondiente, la formulación de un Plan Especial y el desarrollo de
mecanismos para la recuperación de las rentas de suelo. En el transcurso del 2011 se elaboraron el diagnóstico y lineamien-
tos urbanísticos así como las estrategias de gestión territorial para el Plan Especial.

Concurso internacional de ideas “Parque del Lago”

La propuesta ganadora del Concurso público internacional de ideas “Parque del Lago” realizado en el 2008 conformó la
base sobre la cual se formuló un anteproyecto que comprende 130 hectáreas aproximadamente. Propone concentrar todos
los equipamientos culturales y de servicios en la zona occidental de la intervención, liberando la mayor parte del terreno
municipal para zonas verdes y de recreación. La propuesta paisajística permite una gran flexibilidad para su desarrollo por
etapas. Otro aspecto a destacar es la capacidad de la propuesta para dar continuidad a la trama urbana existente mediante la
implementación de ejes viales soterrados, transversales al parque. El anteproyecto se complementa en la actualidad con el
planteamiento de construir la estación final del primer tramo del Metro Quito en la cabecera sur del terreno, articulado con
una estación intermodal de transferencia, lo que daría otra dimensión a la propuesta, configurándose como un nuevo polo
de centralidad a nivel urbano.

Venta de edificabilidad

Con la Ordenanza 015 de julio de 2009, se encarga a la dependencia municipal competente establecer las condiciones y
mecanismos de cobro para la venta de edificabilidad en el entorno del Aeropuerto Mariscal Sucre, articulado a:

El cambio de alturas y coeficientes de ocupación en el entorno del terreno ocupado actualmente por el aeropuerto
Mariscal Sucre.

50
Ponencias

El pago por concepto de venta de derechos de construcción.


La elaboración de un Plan Especial de Zonificación y de un estudio técnico para la fórmula de cobro.

En el 2011 se aprobó la Ordenanza 106 que determina sectores de la ciudad donde se puede aumentar la edificabilidad a
cambio de un pago en dinero, suelo o infraestructura, planteando los siguientes criterios:

Dos pisos adicionales en sectores urbanos denominados Zonas Urbanísticas de Asignación Especial (ZUAE), caracteri-
zadas por terrenos de mínimo 400 m2, perfil de vías de mínimo 10 m y edificación aislada;
Creación de la figura de contribución especial para la captación del incremento del valor del inmueble por Suelo
Creado;
Realización del pago en dinero, en infraestructura o en suelo con la siguiente fórmula: (Superficie del terreno x
Valor AIVA / Área Útil Total de Construcción por PUOS) x Área Total de Construcción a incrementarse por los pisos
autorizados.

Anteproyecto “Parque del Lago”, Arq. Ernesto Bilbao 2009.

51
Diagnóstico y lineamientos urbanísticos, estrategias de gestión territorial

En el año 2011 se decide realizar un proceso de diagnóstico 10 de la situación urbanística del entorno de la intervención del
actual aeropuerto, que permita establecer una estrategia de gestión del suelo adecuada a la magnitud de la inversión a reali-
zar. Para ello, se estimó que el área urbana afectada por la intervención es de 1.500 Has, que comprende 182.600 habitantes,
por lo que hay una densidad media de 121 hab/Ha. Los terrenos municipales abarcan una superficie de 130 Has, con unas
dimensiones de 3,5 km de longitud, y una anczhura variable entre 280 y 625 metros. Este diagnóstico permitió una mejor
comprensión de la realidad económica, social y urbanística de la zona de afectación, delimitándose las siguientes oportuni-
dades y limitaciones de la intervención.

OPORTUNIDADES LIMITACIONES

Localización en un sector urbano muy


cotizado, entre dos centralidades de
escala metropolitana y zonal.
Disponibilidad de importantes reservas Traslado de industrias es un proceso
de suelo para redesarrollo: Terreno del complicado y demorado.
aeropuerto de propiedad municipal,
industrias y bodegas de propiedad
privada.
Disponibilidad de una propuesta
urbano-arquitectónica de alto nivel
(Concurso internacional y
anteproyecto Parque del Lago).
Oportunidad para “coser” ciudad Discontinuidad de los ejes viales
en el sentido este-oeste; transversales;
Metro Quito y reorganización del Alto grado de consolidación urbana en
Sistema Integrado de Transporte Público. los borde de las vías; ruptura El Labrador.
Bajas pendientes, limitada afectación Rellenos de quebradas, zonas antiguas
por riesgos. de humedales y nivel freático alto.
Alta presencia de equipamiento y Pasivos ambientales (pista de aterrizaje,
áreas verdes. tanques de combustibles y desechos
enterrados).
Diversidad socioeconómica del entorno. Consolidación reciente del sector.
Alto grado de desaprovechamiento de la Importante presencia de terrenos < 300 m2,
norma, eliminación del cono de alta fragmentación y densidad de usos
aproximación comerciales, bajo porcentaje de ellos
relacionados con la actividad aeroportuaria.

10
Transformación urbanística del Aeropuerto Mariscal Sucre y su entorno urbano. Diagnóstico y lineamientos urbanísticos. STHV, marzo
2011.

52
Ponencias

Objetivo general de la intervención

El objetivo general de la intervención es impulsar la renovación urbana y la intensificación del uso del suelo en el sector, para
lo que se realizarán las siguientes actuaciones:

Generar un espacio público y áreas verdes en red, de carácter incluyente.


Integrar los sistemas metropolitanos de movilidad (Sistema metro, BRT, alimentadores).
Generar centralidad(es) de equipamientos y servicios de diferente escala.
Regular áreas de desarrollo inmobiliario que contribuyan a financiar la actuación urbana.

Por otro lado, se debe diseñar y desarrollar un esquema de gestión urbanística, de suelo y financiero que aseguren la viabi-
lidad del proyecto.

Prioridades de la intervención

Con los datos obtenidos del diagnóstico se realizó un cruce de variables para establecer cuáles son los sectores más re-
ceptivos al cambio, identificándose así una serie de prioridades de actuación en función de la viabilidad futura.
Para ello, se han tenido en cuenta las siguientes variables:

Mayor edad de los barrios.


Menor aprovechamiento de la normativa (alturas).
Presencia de reservas de suelo.
Menor fragmentación de lotes.
Aptitud físico-ambiental del suelo.

Según las conclusiones extraídas de este estudio, se ha establecido un orden de prioridades de actuación para la intervención
general:

1. Formulación del Plan Especial Parque del Lago y su entorno inmediato; elaboración de propuestas para
instrumentos que permitan la captación de la valorización por mejoras urbanísticas; definición del esquema de
gerencial de implementación; determinación del plan de intervención para la primera etapa del Parque del Lago.
2. Formulación del Plan Especial para la Centralidad Cotocollao.
3. Adicionalmente se podrán formular Planes Especiales de Redesarrollo para los otros sectores de alta receptividad
para la transformación urbanística acorde a la dinámica inmobiliaria, mediante procesos de planeamiento y ges-
tión territorial por áreas (unidad de actuación urbanística) que eviten el desarrollo por lotes individuales y permi-
tan negociar el reparto equitativo de cargas y beneficios.

53
Área de influencia del futuro parque, sectores de mayor receptividad a la transformación urbanística.
Gráfico: DMQ-STHV, 2011.

Prioridad 1: Plan Especial Parque del Lago y entorno inmediato

Sistema vial

Se dispone de una propuesta consensuada entre las dependencias municipales competentes en materia de movilidad y
territorio, compuesta por los siguientes elementos:

Vía perimetral alrededor del Parque que genere accesos amplios y fachadas hacia el Parque;
Prolongación Av. Real Audiencia hasta la Av. Galo Plaza;
Reconstrucción del cruce de El Labrador mediante una solución vial en superficie que permita rehabilitar las manza-
nas aledañas y recomponer la continuidad de la trama urbana;
Cinco ejes viales transversales que cruzan el Parque, parcialmente a desnivel o subterráneos para mantener la conti-
nuidad del área verde;
Sistema vial y espacio público en el terreno de la Base Aérea que lo integre en el continuo urbano y permita su rede-
sarrollo para equipamiento y vivienda.

54
Ponencias

Distribución de usos

Se cuenta con una propuesta de asignación de usos múltiples, equipamiento y vivienda para el terreno ocupado actualmente
por el aeropuerto, y sus bordes inmediatos. Esta propuesta consiste en los siguientes elementos:

Localización de la estación multimodal de transporte público (Metro Quito, BRT) en la cabecera sur del actual aero-
puerto;
Ubicación del Centro de Convenciones en el sitio de la actual terminal internacional utilizando las estructuras de este
edificio, con servicios complementarios;
Asignación de área verde y equipamiento para la recreación activa y pasiva para la mayor parte del terreno munici-
pal, enfatizando en la continuidad espacial del mismo y manteniendo los elementos constitutivos del anteproyecto
existente;
Incorporar la opción de articular el Parque con una nueva banda de equipamientos y áreas verdes en la prolongación
de la cabecera norte del actual aeropuerto, aprovechando las condiciones del terreno (reservas de suelo subutilizadas
sobre un relleno de quebrada), como parte de la intervención para fortalecer la centralidad Cotocollao;
Incorporar la sectorización y priorización de las intervenciones requeridas para el tratamiento de los pasivos ambien-
tales;
Actualización de la normativa de usos y ocupación del suelo en los bordes del Parque en base a la regulación urbanís-
tica en sitios similares (Av. Amazonas/Parque la Carolina, Av. Patria) con la opción de aumentar alturas a cambio de
aportes al espacio público y vías. Esto se refiere especialmente a la franja entre Av. Amazonas y La Prensa, el sector
entre el borde oriental del Parque y la Av. Galo Plaza, y el entorno de El Labrador.

Modelo de gestión territorial e institucional

El Plan Especial Parque del Lago y sus bordes será complementado por determinaciones respecto al modelo de gestión que
oriente la implementación del Plan en términos operativos y financieros, y que considerará los siguientes aspectos:

Propuesta institucional: Implementación de un esquema gerencial de ejecución del Plan orientado a generar resulta-
dos de manera eficiente, ágil y confiable, que contemple un dispositivo institucional dotado de la capacidad técnica
necesaria en materia urbanística, legal y económica, adscrito a las altas autoridades en respuesta a la magnitud e
importancia estratégica de la intervención, que permita una interlocución directa con el sector privado y la comuni-
dad, y que genere las bases para la toma de decisiones vinculantes para los entes municipales con competencia de
regulación, gestión y ejecución.

Propuesta financiero-económica: Basándose en el planteamiento urbanístico general descrito, se analizarán opcio-


nes que aseguren la viabilidad económico-financiera de la operación en función de los objetivos y prioridades para la
creación de un hábitat incluyente, seguro, saludable y ambientalmente sustentable, entre otro a través de:
La contribución por mejoras y el impuesto predial, considerando el beneficio generado por la obra pública acorde
al grado y sectores beneficiados (sector de influencia ampliado o toda la ciudad);
La venta de edificabilidad en los sectores definidos por ordenanza, dentro del entorno ampliado del Parque del
Lago;

55
Esquemas y variantes para la negociación del reparto equitativo de cargas y beneficios en los sectores aptos
para el aumento de los coeficientes de ocupación del suelo y una modificación de la mezcla de usos, dirigidos a
generar suelo y recursos para ampliar y adecuar el espacio público y sistema vial, regulados por medio del Plan
Especial y basados en la estimación de los impactos en el mercado inmobiliario en el tiempo (sectores beneficia-
dos directamente por la obra pública y el cambio de norma).

Para ello, se deberán respetar los siguientes objetivos generales de la gestión territorial en el DMQ definidos y desarrollados
en el Plan Metropolitano de Desarrollo y Ordenamiento Territorial:

Generar un hábitat urbano de calidad, incluyente y sustentable a mediano y largo plazo;


Implementar mecanismos de generación de normativa urbanística con amplia participación de los sectores involu-
crados directamente (comunidad, promotores inmobiliarios, propietarios) y del colectivo urbano, que construya una
visión compartida del futuro desarrollo y asegure la viabilidad política, económica y financiera del proyecto;
Desarrollar instrumentos de reparto de cargas y beneficios, captación de la plusvalía y contribución por mejoras, de
manera que el proyecto internalice las externalidades económicas causadas por el mismo y que genere fuentes de
financiamiento mediante la participación en el negocio inmobiliario;
Garantizar el impacto integral de la intervención mediante una estrategia de planificación y gestión amplia, en res-
puesta a la magnitud y la importancia estratégica del proyecto para dar inicio a un proceso prolongado de redesarro-
llo y reposición de las estructuras urbanas existentes.

Se trata pues, de un proceso complejo, tanto por la magnitud relativa de la intervención con respecto al resto de la ciudad
que debe tratarse con gran cautela y contando con la participación de todos los implicados, siendo conscientes a su vez de
la gran oportunidad que supone el reordenamiento urbano de este sector para un cambio paradigmático en la forma de
hacer ciudad, en función de los principios básicos del modelo de ciudad y colectivo ciudadano al que aspiramos, basado en
la función social y ambiental de la propiedad, la distribución equitativa de cargas y beneficios, y la planificación integral y
sostenible del territorio.

56
Ponencias

Luciano Scatolini
ARGENTINA

Abogado y Escribano (U.N.L.P.). Especialización en Derecho Administrativo y Económico (U.C.A.). Escribano


Adscripto Superior del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires (ocupa la Sub Jefatura del Organismo).
Coordinador del Programa de Regularización Dominial de Bienes Fiscales Nacionales (Programa Arraigo)
en convenio con la Subsecretaría Social de Tierras de la Nación. Coordinador del Programa de Regulariza-
ción Dominial de Bienes Fiscales Provinciales, en convenio con el Ministerio de Economía de la Provincia
de Buenos Aires. Director de la Cátedra de Hábitat Popular de la UNLP. Docente invitado en la Facultad
de Ciencias Jurídicas y Sociales U.N.L.P. en la cátedra Derecho Administrativo. Docente del Instituto de
Estudios Judiciales de la Suprema Corte de Justicia, “Hábitat Popular y problemática de acceso a la tierra”,
entre otros. Docente de la Asesoría General de Gobierno en su especialización para asesores letrados de
los municipios de la Provincia de Buenos Aires. Docente del Lincoln Institute of Land Policy en su oferta
académica para América Latina y el Caribe. Dicta cursos y seminarios referidos a temas de suelo urbano,
hábitat y ambiente en distintos municipios.

RESUMEN

La regularización dominial llevada a cabo en la Provincia de Buenos Aires entre los años 2007 y 2011 permitió regularizar
85.000 títulos de propiedad. Tener título de propiedad significa para las familias poder acceder a la seguridad jurídica de la
tenencia lo que permitió por medio del Programa Provincial de Escrituración, que gratuitamente 340.000 personas fueran
beneficiarias. Dicho programa prevé la condonación de impuestos y tasas. Mediante los instrumentos de prescripción ad-
quisitiva; donación por compensaciones tributarias; regularización dominial a través de mensura y traspaso de inmuebles
fiscales. Los Municipios pudieron crear bancos de tierra para el desarrollo de servicios públicos y equipamientos.

REGULARIZACIÓN DOMINIAL E INSTRUMENTOS DE GESTIÓN DE SUELO


EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

La informalidad en la tenencia es un fenómeno estructural a escala planetaria que afectaba según datos de la ONU a
1.000.000.000 de personas hacia 2001 y afectará a 1.500.000.000 hacia 2020, el 25% en América Latina.

Las causas de la informalidad residen en la imposibilidad de acceder al mercado de suelo, en la falta de acceso al crédito, en
la exigüidad del acceso al mercado de alquileres, en la escasa oferta de suelo público y en el incorrecto encuadre normativo.
Además, la informalidad se ve generada por la carencia de políticas referidas a vacíos urbanos, a la especulación, a la proli-
feración de loteos ilegales, al mal direccionamiento de recursos públicos y al concepto dominante de propiedad privada. En
definitiva, se trata de una decisión política.

La informalidad implica falta de regularización en el dominio, carencia de servicios de agua y cloacas, hacinamiento y preca-
riedad en la vivienda y no conformidad con las normas urbanas.

57
El Programa provincial de escrituración llevado a cabo en la Provincia de Buenos Aires consistió en un plan trienal de regula-
rización dominial, para dar respuesta a las miles de familias bonaerenses que no contaban con el título de su vivienda. Dicha
Política Escrituraria permitió regularizar a más de 85.000 escrituras firmadas en el periodo 2007-2011, en todo el territorio
provincial, con aumento de más del 400 por ciento anual, lo cual significó más de 340.000 personas beneficiadas.

Según el Artículo 4 inciso d) de la Ley 10.830, la Escribanía General de Gobierno tiene a su cargo las regularizaciones do-
miniales de interés social que involucren a particulares cuando así lo requiera el Poder Ejecutivo Provincial Municipal. La
Escrituración Social es un trámite gratuito, garantiza la seguridad jurídica y permite la condonación de deuda del impuesto
inmobiliario. Los requisitos a cumplir se definen a través de una encuesta social de la situación socioeconómica del beneficia-
rio, está destinado a vivienda única, familiar y de ocupación permanente, la valuación fiscal de la propiedad tiene que estar
dentro de los montos impuestos y hay que presentar el boleto de compra y venta o cesión gratuita.

Provincia de Buenos Aires. Datos.

La regularización dominial es importante porque permite:

Proteger la seguridad en la tenencia y ofrecer la protección contra el desalojo forzoso


Ayudar a los gobiernos a cumplir con su obligación de garantizar el derecho social a la vivienda
Garantizar que se pague la compensación adecuada a los residentes en caso de reubicación
Minimizar los posibles conflictos legales tanto a las familias como a los barrios clasificando los derechos de la pro-
piedad
Definir los regímenes de suelo y de las propiedades para asegurar las inversiones futuras por parte de los residentes
y de otras personas
Facilitar que los residentes puedan ofrecer sus propiedades como garantía para acceder a otro tipo de créditos para
vivienda o para el consumo

58
Ponencias

Fortalecer las comunidades, reconocer los derechos básicos y promover la estabilidad sociopolítica
Corregir los desequilibrios de género
Generar datos sobre límites de los terrenos y edificios existentes para el sistema local de recaudación de impuestos
sobre la propiedad

La Escribanía aplicó, difundió y asesoró distintas políticas que permitieron a los Municipios crear bancos de tierra en pos del
beneficio social. Estos instrumentos de captación de suelo son: la Prescripción Adquisitiva, la Donación por Compensaciones
Tributarias, la Regularización Dominial a través de Mensura, el Traspaso de Inmuebles Fiscales. La tierra adquirida por los
Municipios permitió el desarrollo de construcción de viviendas, hospitales, espacios públicos, etc.

Prescripción Adquisitiva

La Ley posibilita resolver aquellas situaciones en las que se encuentren emplazadas dependencias públicas sin título de pro-
piedad, y también suelo que por su situación de abandono, el Estado ha venido ejerciendo acciones posesorias. La aplicación
de esta Ley, donde la Escribanía es el organismo de protocolización, permitió a los distintos municipios incorporar más de
7,5 millones de metros cuadrados de suelo a su favor, con destino social. En la Municipalidad de Florentino Ameghino per-
mitió construir el Hospital “Felipe Pelades”; en la Municipalidad de Luján la construcción del Jardín Maternal “Maria Niña”;
en la Municipalidad de Exaltación de la Cruz la edificación de viviendas en el “Barrio Parada Robles” y en la Municipalidad de
Laprida la realización del Club Barrial “Club Atlético Lilan”, entre otros.

En el interior de la Provincia de Buenos Aires se escrituraron por Prescripción Adquisitiva un total de 6.377.459 m2 y en el
Conurbano 40.972 m2.

Provincia de Buenos Aires. Datos Prescripción Adquisitiva de Terrenos.

59
Prescripción Adquisitiva de Terrenos. Ejemplos.

Donación por Compensaciones Tributarias

Según la Ley Nº 11.622, reglamentada por el Decreto N° 4042/96, los Municipios pueden recibir donación de inmuebles por
particulares a cambio de que sean condonadas las deudas por tributos provinciales y municipales que los referidos bienes
tengan grabadas. Los Municipios deben dar a los inmuebles que se incorporen destinos de solidaridad social. Esta norma
puede ser utilizada también en los casos en que existan juicios de apremio en trámite.

Durante el período 2007-2011 han sido más de 500 mil metros cuadrados incorporados por los Municipios a través de escri-
turas gratuitas realizadas por la Escribanía General de Gobierno.

Donación por Compensaciones Tributarias, Ley 11622, utilización de la tierra con destino de solidaridad social.

Traspaso de Inmuebles Fiscales

A los fines de ordenar y disponer las tierras fiscales provinciales que no sean aptas para el desarrollo de actividades por parte
de los organismos provinciales, se realiza la transmisión dominial de las mismas a los municipios que presenten proyectos de
uso en los que se encuentren ubicados los inmuebles.

60
Ponencias

Desde el año 2007, la provincia transfirió a los municipios más de 29 millones de metros cuadrados, gracias al trabajo coor-
dinado entre la Escribanía y la Dirección de Inmuebles Fiscales.

Trenque Lauquen

El Municipio de Trenque Lauquen es un claro ejemplo de participación del Estado Municipal en la valorización del suelo para
el desarrollo urbano y la ampliación de la ciudad formal con aplicación de plusvalías. En Trenque Lauquen se realizaron de
esta manera 370.000 m2 de vivienda.

La Escribanía colaboró en la asistencia jurídica previa a la sanción de la Ordenanza 3184/09. Se efectuaron cambios de pa-
rámetros urbanísticos que permitieron mayores superficies de edificación; se implementaron cambios de usos de los in-
muebles, se establecieron y modificaron zonas para permitir el fraccionamiento en áreas anteriormente no permitidas, o de
menor intensidad de uso. Se autorizó la realización de urbanizaciones cerradas, se llevaron a cabo obras de infraestructura
de servicios, obras de pavimentación, obras de equipamiento comunitario y nuevas plantas de tratamiento de efluentes y de
perforaciones y almacenamiento de agua potable.

Municipalidad de Trenque Lauquen: Participación del Estado en la Valorización del Suelo.

61
La Ordenanza determinó la “Base Imponible” de la siguiente manera: el 12% de cesión al municipio de los lotes que con-
formen el nuevo fraccionamiento, en los casos de prestarse autorización por cambio de zonificación; el 20% del valor fiscal
por autorización de cambio de uso; establecimiento o modificación de zonas que permitan fraccionamientos en áreas an-
teriormente no permitidas, o de menor intensidad de uso; el 20% como tributo cuando se utilice una mayor capacidad de
construir. No se establece porcentaje fijo para los inmuebles beneficiados por las obras públicas, pero sí que la vigencia del
tributo se aplica a partir del 90% de la realización de la obra. Asimismo, la Ordenanza fija el universo de obligados a la con-
tribución: titulares de dominio de los inmuebles, usufructuarios de los inmuebles, los concesionarios del Estado que ocupen
los inmuebles con fines comerciales, los herederos.

62
Ponencias

Arturo Mejía Granizo


ECUADOR

Doctor en Jurisprudencia y Abogado. Candidato a la Maestría en Gobiernos de la Ciudad con mención en


Desarrollo Urbano en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO (Sede Ecuador). Especia-
lización en Mediación y Arbitraje. Cursos de Especialización en: Procesos de Construcción, Legislación,
Expertos Parlamentarios (España), Ordenamiento Territorial (Japón). Fue Jefe Jurídico de la Dirección de
Medio Ambiente del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito. Asesor Legal de la Subsecretaría de
Ordenamiento Territorial del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito. Consultor para la Subsecre-
taría de Planificación y Ordenamiento Territorial de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo.
Actualmente, es Subsecretario de Hábitat y Asentamientos Humanos del Ministerio de Desarrollo Urbano
y Vivienda del Ecuador.

RESUMEN

Esta ponencia empieza por describir experiencias internacionales de países que regulan en leyes específicas la Función Social
y Ambiental de la propiedad para compararlas con los cambios que se han sucedido en el Ecuador a partir de la vigencia de
la Constitución de la República del Ecuador y la adopción de nuevos preceptos constitucionales y la tutela de derechos antes
no legislados, como el derecho a la Ciudad, los derechos de la naturaleza, y la mencionada función social y ambiental de
la propiedad. La expedición de dos leyes importantes: el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descen-
tralización y el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas dan sustento a una naciente política de Planificación y
Ordenamiento Territorial, que debe ser reforzada por una norma específica que regule la planificación y la gestión del suelo
para conseguir un hábitat seguro y saludable así como, las condiciones necesarias para una vivienda digna. Se hace hincapié
en como las normas nacionales existentes hasta antes del 2008 han generado en los gobiernos locales, maneras diferentes de
tratamiento del suelo y sus edificaciones produciendo fenómenos urbanos dispares, lo que terminaba por concebir en el país
una heterogeneidad en el manejo de los territorios. Finalmente se esboza ciertos puntos críticos que aún están pendientes
en la legislación nacional y que deben ser discutidos en el marco de la construcción de una Ley que regule las condiciones
necesarias para un Hábitat saludable, y que sobre todo insuma a los municipios de herramientas necesarias y suficientes para
una adecuada planificación y gestión del suelo.

FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD EN CONSTITUCIONES Y LEYES


SECUNDARIAS DE VARIOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y ESPAÑA

BRASIL

Constitución Política de Brasil (1988)

Artículo 22. “Se garantiza el derecho a la propiedad; la propiedad privada atenderá su función social”.
Artículo 182. ”La propiedad urbana cumple su función social cuando atiende las exigencias fundamentales de orde-
nación de la ciudad expresadas en el plan director.”

63
Ley 10.257 “Estatuto de la Ciudad” (2001)

Artículo 1. “Establece normas de orden público e interés social que regulan el uso de la propiedad urbana en pro del
bien colectivo, de la seguridad y del bienestar de los ciudadanos, así como del equilibrio ambiental.”
Artículo 2. “La política urbana tiene por objetivo ordenar el pleno desarrollo de las funciones sociales y de la propie-
dad urbana.”

COLOMBIA

Constitución Política de la República de Colombia (1991). Art. 58

“Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pue-
den ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos
de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella
reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. “
“La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.”

Ley 388 (12 de Septiembre de 1997)

Artículo 1. “Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la
propiedad”.
Artículo 2. “El ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios:

1. La función social y ecológica de la propiedad.


2. La prevalencia del interés general sobre el particular.
3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.”

PERÚ

Constitución Política del Perú (1993)

Artículo 70. “El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y
dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad na-
cional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya
compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que
el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.”

Proyecto de Ley General de Desarrollo Urbano. Art. 27

“Los derechos del propietario de los terrenos antes definidos se ejercen en armonía con el bien común e interés social”.

64
Ponencias

VENEZUELA

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999)

Artículo 128. “El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas,
geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sus-
tentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana. Una ley orgánica desarrollará los principios
y criterios para este ordenamiento.”

Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación


del Territorio (2007)

Artículo 116. “Los Planes de Ordenación Urbanísticos delimitan el contenido del derecho de propiedad, quedando
este derecho vinculado al destino fijado por los planes, conforme al ordenamiento constitucional y legal.”

ESPAÑA

Constitución Española (1978). Art. 33

Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.


La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las Leyes.

Ley del Suelo (2008)

Título V. Función social de la propiedad y gestión del suelo

Principales problemas en las ciudades ecuatorianas:


Deficiencias en planificación urbana

Los resultados de una encuesta realizada recientemente por el MIDUVI entre 40 municipios de Ecuador, reflejan claramente
que aunque el 90% declara contar con normativa urbanística, existe mucha heterogeneidad en el grado de implantación de
las regulaciones urbanísticas, así como grandes carencias en los sistemas de planificación:

Problemas en la delimitación de los límites urbanos.


Heterogeneidad en la definición de infracciones urbanísticas y en las sanciones aplicables.
Multiplicidad de criterios en la aplicación de fajas de afectación.
Heterogeneidad en la definición de suelo urbano y rural.
Inexistencia de herramientas de gestión del suelo.
Desconocimiento de las normativas técnicas de la construcción.

65
Es necesario pues, establecer un sistema legal que regule las actuaciones urbanísticas en todo el territorio nacional, ponien-
do a disposición de los GADs las herramientas necesarias para la adecuada planificación territorial y la correcta gestión del
suelo. Este marco regulatorio debe realizarse sin que suponga injerencia alguna por parte de de la administración central
en la toma de decisiones propias de los organismos descentralizadas, siendo su único objetivo el de unificar criterios que
faciliten el trabajo tanto a nivel técnico como político en nuestros municipios.

Las herramientas de gestión del suelo deben ser capaces de evitar procesos especulativos mediante un adecuado sistema de
expropiaciones, de implantar el impuesto a la utilidad de forma que se beneficie toda la sociedad de las plusvalías generadas,
y de establecer un régimen claro que facilite la integración parcelaria.

El 60% de los municipios del país tienen una densidad menor a 50 habitantes por hectárea, y el 83% declara que posee suelo
vacante en la zona consolidada de la ciudad, por lo que se está realizando un uso inadecuado e ineficiente del territorio.
El estado es incapaz de gestionar dicho suelo, creando las condiciones para que se produzcan asentamientos informales,
muchos de ellos en zonas de riesgo. Los asentamientos informales en Ecuador, según se ha podido comprobar corresponden
a diferentes causas: urbanización ilegal promovida por lotizadores irregulares; fraccionamiento de predios por sentencias
judiciales; fraccionamiento por derechos y acciones; e invasiones de tierra pública o privada.

66
Ponencias

Otra de las carencias que dificulta la adecuada planificación del territorio es la falta de información. El desconocimiento sobre
las características y valor del suelo, impide la toma de decisiones por parte de los municipios. Así, aunque los municipios
tienen las competencias sobre el sistema de catastro, no poseen medios suficientes para elaborarlo, presentando fuertes ca-
rencias como puede comprobarse en los resultados de la encuesta: el 40% de los municipios ecuatorianos no ha actualizado
la información catastral en los últimos 6 años, con la correspondiente pérdida de ingresos por parte de la administración; sólo
el 22% de los municipios tienen información catastral georeferenciada; sólo el 33% de los municipios realizó actualización
de avalúos en el último bienio; en el 67% de los municipios la unidad a cargo del catastro tiene menos de 4 funcionarios.

67
Información del Sistema Catastral

Por tanto, se pueden extraer las siguientes conclusiones:

Las ciudades del país soportan un acelerado crecimiento en sus periferias generalmente con asentamientos espon-
táneos.
El suelo rural en muchos casos tiene vivienda de mediana y alta densidad con usos no compatibles.
Existe gran cantidad de lotes vacantes en suelo urbano con servicios básicos.
No se tiene información suficiente sobre el catastro urbano y rural.
Hay una gran segregación social, espacial e inequidad en el territorio.

Propuesta de normativa para el hábitat, la planificación y la gestión del suelo


del Ecuador

Fundamento Constitucional (El por qué de la Ley)

El por qué de una ley orgánica: Tutela Estatal del derecho al hábitat y vivienda y desarrollo del derecho a la ciudad
en base a la función ambiental y social de la propiedad (Art. 31).
Objeto regulatorio: Garantizar las relaciones entre vivienda, servicios, espacio y transporte, equipamiento y ges-
tión del suelo urbano; regular el Sistema Nacional de Catastro Georeferenciado e Integrado de hábitat y vivienda;
elaboración de políticas, planes y programas de hábitat y de acceso universal a la vivienda (Art. 375).
Efectos: Prohibición de prácticas especulativas del suelo (Art.376) e interés nacional de la conservación del suelo
(Art.409); determinación y estandarización de herramientas para la planificación y gestión del suelo, que efectivizan
las decisiones y modelos territoriales definidos en los Planes de Ordenamiento Territorial.

68
Ponencias

Coordinación para adopción de políticas integrales y participativas de ordenamiento territorial urbano y de uso del
suelo en correlación con competencias para la gestión del suelo de los GADS (Arts. 260 y sgts, 415).

Objeto

Garantizar el derecho a un hábitat seguro y adecuado, el acceso a una vivienda digna.


Normar la gestión del hábitat, suelo y vivienda en los diferentes niveles de gobierno para el uso racional del suelo y
el desarrollo urbano sustentable.
Ejercicio de competencias para la gestión pública del hábitat, suelo y vivienda en todos los niveles de gobierno, los
mecanismos de planificación, administración y acceso al suelo, el desarrollo y acceso planificado de vivienda y del
sistema nacional de catastros.

Características

Tutela.- de los derechos de hábitat y vivienda.


Declarativa.- permite la generación de normativa secundarias.
Sistémica.- tiene varias herramientas (inputs) y como efecto la gestión coordinada y planificada del hábitat, suelo
y vivienda (output). Correlación con otras leyes.

Estructura

Marco conceptual.- Tutela de derechos; principios y garantías constitucionales, conceptos fundamentales.


Régimen institucional.- Ejercicio de competencias exclusivas y concurrentes a través de funciones de rectoría del
MIDUVI y gestión de los GADs.
Herramientas.- Para la planificación y gestión del suelo y generación de vivienda.
Control.- En base a tres niveles interrelacionados y garantías normativas de planificación / Régimen sancionatorio.

Ejes principales

PLANIFICACIÓN DEL SUELO

- Plan de Ordenamiento Territorial

Planes Complementarios, tratamientos urbanísticos y rurales y sus aprovechamientos.


Polígono de intervención territorial.
Unidades de actuación urbana y rural.
Plan Parcial, para incorporar suelo rural a urbano.

69
- Gestión y acción urbanística

REPARTO DE CARGAS Y BENEFICIOS: Recuperación de plusvalías, cambio de uso de suelo agrícola a urbano, cam-
bios por índice de edificabilidad, contribuciones por mejoras, transferencia de derechos de edificabilidad.
REDESARROLLO
ACCESO AL SUELO: Derecho de preferencia, anuncio del proyecto, afectaciones y expropiación.

- Vivienda

Asentamientos urbanos y rurales


Suelo para edificabilidad y vivienda
Planificación de vivienda
Tipos de vivienda
Condiciones de dignidad y seguridad de vivienda
Reenvío a regulaciones nacionales y locales

70
Ponencias

CATASTRO NACIONAL INTEGRADO GEOREFERENCIADO DE HÁBITAT Y


VIVIENDA

Estructura

ÁMBITO REGULATORIO CONTENIDOS

DISPOSICIONES PRELIMINARES Ámbito, objeto , fines, principios, conceptos,


garantías, normas para la gestión integral
RÉGIMEN INSTITUCIONAL Autoridad nacional, GADs, funciones, y
mecanismos de coordinación interinstitucional

SUELO Clasificación, suelo urbano, rural (tipos)

HERRAMIENTAS PARA LA Jerarquía y obligatoriedad del POT, planes


PLANIFICACIÓN DEL SUELO complementarios, PITS, planes maestros,
unidades de actuación urbana y rural,normas
estructurantes, generales, complementarias,
reparto de cargas y beneficios, recuperación
de plusvalías, cambios de uso de suelo, índices
y venta de edificabilidad , contribuciones por
mejoras, obligaciones y acciones urbanísticas,
reajuste y redesarrollo
ACCESO AL SUELO Derecho de preferencia, anuncio del proyecto,
afectaciones ríos, quebradas, viales, oleoductos,
eléctricas, expropiación por razones naturales
y artificiales

CATASTROS Sistema Nacional de Catastros

HABILITACIÓN DE SUELO Y Asentamientos humanos, suelo para vivienda


EDIFICACIÓN

VIVIENDA Normas generales, criterios mínimos,


condiciones de la vivienda regulaciones
técnicas nacionales y locales

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Mesas temáticas
MESA TEMÁTICA 1

Desarrollo Urbano y Asentamientos Espontáneos


MESA TEMÁTICA: DESARROLLO URBANO Y ASENTAMIENTOS
ESPONTÁNEOS

Mesa a cargo de: MIDUVI


Expositor: José Morales
Relatoría: Lucía Ruiz

RESUMEN

Los asentamientos espontáneos representan un gran reto para las ciudades ecuatorianas. Garantizar los derechos a la ciudad
y a la vivienda establecidos por la Constitución del Ecuador de 2008 significa lograr la “integración de los procesos informales
de acceso al suelo dentro del proceso colectivo de construcción de ciudad”.

La normativa de Hábitat, Suelo y Vivienda que se está desarrollando desde la Subsecretaría de Hábitat y Asentamientos
Humanos del MIDUVI tiene como objetivo definir los instrumentos para la gestión del suelo y la planificación del territorio,
en los cuales la regularización de la informalidad es elemento fundamental.

Introducción

Los asentamientos espontáneos o informales constituyen una de las problemáticas más complejas de las ciudades latinoa-
mericanas. El proceso de urbanización cada vez más acelerado que comienza en los años 60 y 70 no pudo contar con una res-
puesta efectiva de los gobiernos locales y nacionales por la baja o nula capacidad de reaccionar al masivo flujo de habitantes
que cambió el equilibrio entre áreas urbanas y rurales, convirtiendo a Latinoamérica en una de las regiones más urbanizadas
del planeta, con porcentajes de alrededor del 70% de habitantes viviendo en ciudades.

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Los procesos de planificación y ordenamiento de las ciudades se vieron así truncados por el alto porcentaje de áreas que
crecieron y se desarrollaron, no solamente al margen de lo previsto en los planes, sino que se han ido situando en sectores
con poca posibilidad de acceso a servicios básicos, áreas de riesgo y en general sectores que resultaban de poco interés para el
mercado formal inmobiliario. La insuficiente oferta de vivienda accesible, fenómeno agravado por las prácticas especulativas
sobre el suelo, en especial para los sectores más pobres, generó un vacío que fue llenado por lotizadores informales.

Las ciudades fueron profundizando así las inequidades territoriales, por lo que algunos gobiernos nacionales y seccionales
fueron implementando, con diversa intensidad, políticas de oferta de suelo y vivienda más accesible, generalmente utili-
zando distintas modalidades de subsidio y diferentes políticas y estrategias que buscaban enfrentar el fenómeno de la peri
urbanización y de los asentamientos informales.

Estas estrategias han sido variadas y buscan responder tanto a los distintos procesos de mercado informal del suelo (lotiza-
ciones piratas o ilegales, invasiones, fraccionamiento informal, etc.) así como, adaptar las leyes y normativas existentes para
buscar posibles soluciones que permitan, al menos, cierta seguridad de la tenencia y propiedad de la tierra y en el mejor de
los casos procesos de regularización física y legal.

La problemática en Ecuador

El Ecuador comenzó un acelerado proceso urbanizador tras el llamado boom petrolero de los años 70. Concentrado en un
inicio en las dos ciudades más grandes (Quito y Guayaquil) fue direccionándose, en especial en los años 90, a ciudades inter-
medias como Santo Domingo de los Colorados, Babahoyo o Riobamba.

La falta de suelo con servicios a precios apropiados, causado principalmente por la especulación del mismo, no ha permitido
la existencia de una oferta suficiente de este suelo, por lo que tanto los proyectos de vivienda social como las soluciones de
vivienda que genera el mercado informal se localizan en las periferias, agravando el proceso de crecimiento expansivo y
descontrolado de las ciudades.

A pesar de los esfuerzos estatales por responder al creciente déficit de vivienda con la construcción de proyectos de vivienda
social, estos no fueron suficientes para suplir la necesidad de habitación de la gran cantidad de campesinos y pobladores de
ciudades menores que empezaron a buscar una alternativa en el mercado informal. Sin embargo, estos procesos informales
no han sido homogéneos y tienen distintos orígenes.

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MESA TEMÁTICA 1

Desarrollo Urbano y Asentamientos Espontáneos


PROBLEMÁTICA ESPECÍFICA
Ocupación ilegal de predios públicos o privados
generalmente hechos por la fuerza

En caso de predios privados la negociación entre propietario y


A posesionario es difícil LA PROPIEDAD TIENE QUE SER B
TRASLADADA A LOS POSESIONARIOS O AL ESTADO
INVASIONES URBANIZACIÓN
Es frecuente la presencia de dirigentes politizados y de
conflictividad social
INFORMAL

Se produce venta múltiple de predios (varias veces el mismo


lote a diversos posesionarios)
TERRENOS TERRENOS NO
La ocupación tiende a ser densa y apresurada URBANA
PÚBLICOS PRIVADOS URBAN
Poca planificación urbanística, sin servicios y sin previsión de
riesgos o protección de zonas sensibles

Ausencia absoluta de un trazado vial adecuado y aéreas


verdes y comunales

En predios públicos es necesario seguir complejos pasos legales

SPECÍFICA PROBLEMÁTICA ESPECÍFICA


Fraccionamiento no autorizado de un predio propiciado por el dueño del
mismo, o intermediarios quienes usualmente mantienen la propiedad
global o termina transfiriéndola por distintos tipos de presiones a la
pietario y
B organización social creada por los compradores

Usualmente cuenta con algún grado de planificación urbana


URBANIZACIÓN que puede o no respetar la zonificación del sector
de
INFORMAL Los posesionarios gestionan los servicios básicos y las obras
de urbanización
mismo
Pueden tener distintos grados de consolidación en función
del tiempo del asentamiento y de los servicios existentes
URBANA NO
URBANA No suelen presentar grados significativos de conflictividad
social
isión de
En muchos casos cuentan con reservas de espacios verdes y
comunales con distinto grado de calidad
eas
Pueden encontrarse dentro o fuera del límite
urbano oficial
sos legales

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PROBLEMÁTICA ESPECÍFICA
Los habitantes son copropietarios del terreno

Figura legal de copropiedad utilizada para suplir la imposibilidad de fracturar legal-


C mente, tanto por formar parte del mercado informal (lotizadores) como por no
cumplir con el lote mínimo definido por zonificación

DERECHO Y En predios urbanos es una forma de “simular” la entrega de escrituras de cuerpo


cierto por parte del lotizador informal, pero solo se entrega una cuota o participa-
ACCIONES ción del lote total que no ha sido fraccionado

En predios rurales es más común su uso en sucesión por


herencia cuando no es posible cumplir con el lote mínimo

URBANO RURAL Genera problemas complejos al momento de la legalización o regulación de la


propiedad por la necesidad de contar con el consentimiento del 100% de derecho –
accionistas, o la aplicación de la herramienta de partición administrativa (COOTAD)

El juez de lo Civil puede fraccionar legalmente los lotes

La falta de una política nacional y local así como la insuficiente capacidad de control urbano de los Municipios, siguen propi-
ciando la creación de asentamientos humanos irregulares.

Estos procesos de ocupación y fraccionamiento informal del suelo no han contado con una respuesta estatal eficaz, y los
esfuerzos aislados de algunos Municipios se han topado con fuertes limitantes originados por la falta de herramientas de
gestión adecuadas y una política nacional clara.

En los Municipios existen incipientes normas jurídicas que definen de manera clara la regularización de asentamientos hu-
manos informales, y en algunos casos, como en Guayaquil, el Estado ha emitido leyes específicas con la intención de acelerar
los procesos con distintos niveles de éxito. En otros casos, como en el de Quito, se han generado procesos de regularización
que adaptan figuras de aprobación de Urbanizaciones Sociales de Desarrollo progresivo, pensadas para urbanizaciones nue-
vas, pero que han permitido cierta flexibilidad en los procesos.

Por desgracia estos procesos de regularización han fomentado la aparición de nuevos asentamientos informales, situación
agravada por la falta de mecanismos efectivos de control y sanción, y los lotizadores informales han encontrado una opor-
tunidad en estas opciones de regularización que ofrecen los Municipios.

Al tratarse de procedimientos de excepción (al margen de la normativa regular) es necesario un marco normativo especial
que defina tanto los mecanismos y herramientas de gestión, control y sanción como los plazos de vigencia de los procesos y
la elegibilidad de los asentamientos, con el fin de definir reglas de juego claras que no permitan el aprovechamiento de los
lotizadores informales.

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MESA TEMÁTICA 1

Desarrollo Urbano y Asentamientos Espontáneos


Otro problema importante son los costos de estos procesos, tanto para los Municipios como para los beneficiarios dependien-
do de cada modelo aplicado. Es necesario realizar levantamientos del estado actual y proyectos urbanos de regularización.
Los costos legales, como de transferencia de dominio y tasas de notarios y registradores de la propiedad, son en muchos
casos un impedimento para la regularización.

Marco institucional y normativo

A partir de la aprobación de la nueva Constitución del Ecuador en 2008, el Estado define un nuevo modelo de desarrollo,
donde la sostenibilidad, el desarrollo humano y la planificación adquieren roles fundamentales.

En este contexto, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), aprobado en el
2010, reconoce los diferentes niveles de gobierno, sus responsabilidades en la gobernanza y gestión territorial.

Los Gobiernos Municipales son los responsables del diseño de las políticas de uso y ocupación del suelo y de la planificación
urbana, y el nuevo marco normativo define nuevos principios, como el de la función social y ambiental de la propiedad,
la prohibición de las prácticas especulativas del suelo, el derecho a la ciudad y el reparto equitativo de cargas y beneficios
provenientes de la habilitación y aprovechamiento del suelo, los cuales generan un importante cambio en las posibilidades
de los Municipios de intervenir activamente en los procesos urbanos.

Sin embargo estos principios deben ser instrumentalizados en herramientas concretas, para lo cual el Ministerio de Desarro-
llo Urbano y Vivienda, a través de la Subsecretaría de Hábitat y Asentamientos Humanos, ha asumido el reto de desarrollar
un marco normativo con este fin.

De esa manera se espera que los Municipios puedan contar con herramientas eficaces para intervenir en los procesos ur-
banísticos y del mercado de suelo, tanto formal como informal, con el fin de garantizar los principios establecidos en la
Constitución de la República referentes al hábitat y a la vivienda.

Políticas públicas de la administración local

Al ser las instancias encargadas de regular los procesos de desarrollo territorial, los Municipios son los actores claves en el
desarrollo de políticas y estrategias que apunten a solucionar el problema de la presencia de un mercado informal del suelo,
que sea capaz de adaptarse a la problemática local y a las capacidades de cada Municipio para intervenir en estos procesos.

Por otro lado el daño que causa para las administraciones municipales la presencia de este tipo de asentamientos es enorme,
tanto en el establecimiento de sistemas de catastro y cobro de impuestos adecuados, como en la posibilidad de planificar el
territorio y la inversión en servicios e infraestructuras en el territorio del cantón.

Los procesos y herramientas adoptadas en cada Municipio deberían tomar en cuenta los siguientes aspectos:

Gestión de riesgos: es vital contar con políticas e información claras sobre la situación de riesgo de los lotes que
forman parte del asentamiento con el fin de tomar decisiones más precisas y prever posibles mitigaciones o reubica-
ciones parciales o totales (dentro o fuera del asentamiento)

79
Uso de suelo y tamaño mínimo de lotes: se debe contar con la capacidad operativa, legal y administrativa que
permita cierto grado de flexibilidad al momento de regularizar el asentamiento (capacidad de modificar la zonifica-
ción con la misma ordenanza de regularización).
Servicios: la regularización debe estar atada a la capacidad del Municipio de dotar con servicios básicos al asen-
tamiento o de la organización social de contar con alternativas en áreas no urbanas o no previstas para la dotación.
Subsidiaridad: en caso de que el Municipio no cuente con los recursos necesarios para llevar todo o una parte del
proceso de regularización podrá contar con el apoyo del Gobierno Central. En lo posible (en base principalmente al
grado de consolidación) el proceso de regularización debe estar acompañado de la regularización física de la ocupa-
ción con miras a mejorar la calidad del hábitat.
Información: Un componente vital para el desarrollo de políticas de regularización lo constituye la información
catastral, tanto al inicio del proceso, donde servirán como base para el desarrollo del proyecto de regularización ur-
banística, como al final del mismo en el cual el levantamiento y el proyecto de urbanización servirán como insumos
importantes para la actualización de la información del catastro municipal.

Políticas públicas del Gobierno Nacional

Es necesaria la definición de políticas nacionales de regularización que permitan:

Dotar de un marco normativo y de procedimientos nacional unificado que permita una gestión más eficaz y coordi-
nada de los procesos de regularización.
Establecer procedimientos que permitan adaptar las herramientas de gestión a las distintas realidades del mercado
informal del suelo en cada región y/o cantón.
Tiempo límite para la regularización a partir de la vigencia de la ley y establecimiento de parámetros de elegibilidad
de los barrios, urbanizaciones o ciudadelas con el fin de evitar que las políticas de regularización se conviertan en un
impulso para nuevos asentamientos.
Fortalecer mediante la ley las carencias de los Municipios.
Generar nuevos procesos administrativos y legales para procesos de regularización.
Fortalecer desde el Estado Central el talento humano de los Gobierno Autónomos Descentralizados (GADs).

Se propone definir lineamientos de intervención de acuerdo a las características de cada asentamiento, basándose en el
origen del mismo, estableciendo como premisa el principio de corresponsabilidad del Estado y los beneficiarios, así como
la no intervención de los lotizadores informales, para lo cual es recomendable que se transfiera la propiedad del suelo a la
organización social formada por los futuros beneficiarios del proceso.

80
MESA TEMÁTICA 1

Desarrollo Urbano y Asentamientos Espontáneos


• Procedimiento legal
Expropiación.- FIJACIÓN PRECIO
Descontado valor generado por intervención publica.
PROPUESTA
Transferencia de la propiedad global a favor de los posesionarios
(Organización Social) o al municipio dependiendo de la modali-
dad de entrega de títulos apropiada. Entrega de la propiedad
A1 individual en base a censos y levantamientos. B
• Procedimiento administrativo
INVASIONES URBAN
- Creación de unidades especializadas
PREDIOS INFO
nacionales (coordinación) y locales
PRIVADOS (unidad ejecutora).
- Procesos notariales y pagos de tasas
simplificados y especializados (notarias
especializadas).
- Creación de unidades de control y gestión
de la sanción a los lotizadores.

• Procedimiento legal
Transferencia de la propiedad global a nombre de la Organiza-
publica. ción Social (legalmente constituida).
de los posesionarios Entrega de títulos individuales a cargo de la Organización Social
endo de la modali- en base a listado de socios validado por el Estado.
ga de la propiedad
B • Procedimiento administrativo
- Creación de unidades especializadas
URBANIZACIÓN nacionales (coordinación) y locales
INFORMAL (unidad ejecutora).
- En asentamientos con consolidación
mayor al 60% levantamiento y consolida-
ción de las condiciones de ocupación.
s - En asentamientos con consolidación
menor al 60% el proceso estará condicio-
ón nado a un plan de reajuste de terrenos.

81
• Procedimiento legal
Delegación al municipio de la facultad de entrega y cobro de los
PROPUESTA títulos individuales.
Entrega de títulos en base a censos y levantamientos.

A2 • Procedimiento administrativo
- Creación de unidades especializadas
C
nacionales (coordinación) y locales
INVASIONES (unidad ejecutora). DERECH
PREDIOS - Procesos notariales y pagos de tasas ACCIO
PUBLICOS simplificados y especializados (notarias
especializadas).
- Creación de unidades de control y gestión
de la sanción a los lotizadores.

• Procedimiento legal
ega y cobro de los Consolidación del 70% de derecho-accionistas para la habilita-
ción del suelo o aplicación de la participación administrativa.
ientos. Entrega de títulos individuales a cargo de la Organización Social
en base a poder especial otorgado por los copropietarios.

C • Procedimiento administrativo
- Creación de unidades especializadas
DERECHOS Y nacionales (coordinación) y locales
ACCIONES (unidad ejecutora).
- En asentamientos con consolidación
mayor al 70% levantamiento y consolida-
n ción de las condiciones de ocupación.
- En asentamientos con consolidación
menor al 70% el proceso estará condicio-
nado a un plan de reajuste de terrenos.
- Procesos notariales y pagos de tasas
simplificados y especializados (notarias
especializadas).
- Creación de unidades de control y de
gestión de la sanción a los lotizadores.

82
MESA TEMÁTICA 1

Desarrollo Urbano y Asentamientos Espontáneos


Levantamientos de estado actual y proyecto de urbanización

Como criterio general debe entenderse al proceso como regularización de la propiedad (escrituración) y de las condiciones
físicas del asentamiento, en función del grado de consolidación, es decir, cuanto menos consolidado se encuentre un asen-
tamiento mayores son las posibilidades de establecer un proyecto de reforma y reajuste que se adapte lo más posible a la
normativa urbana.

Para ese fin es necesario que se realicen tanto levantamientos del estado actual como del diseño urbano del barrio, lotización
o ciudadela con las siguientes consideraciones:

El uso de restituciones aerofotogramétricas puede servir como base para los levantamientos complementando esa
información con comprobación en sitio, buscando así simplificar los procesos de levantamiento.
Cada Municipio deberá crear una unidad especializada que elaborará el proyecto de reajuste de terrenos o regulari-
zación física y legal, con participación de los socios de la Organización Social. En caso de contar con organizaciones
sociales más fuertes, ellas serán quienes se encarguen de contratar los servicios de profesionales que elaborarán el
proyecto en coordinación con la unidad municipal encargada.
La colocación de mojones en el sitio correrá a cargo de la Organización Social con coordinación y validación de la
unidad especializada.
El Municipio aprobará el fraccionamiento en base al proyecto de reajuste o al levantamiento del estado actual según
el caso.
Constará además el cronograma valorado de obras de urbanización con las garantías y plazos previstos en la ley y el
listado de socios con el número de predio que le será adjudicado.
En los Planes de Ordenamiento los Municipios deben prever Zonas de Interés Social Especial o similares figuras que
permitan hacer los ajustes necesarios de zonificación y usos de suelo en caso de que sea indispensable.

Desarrollo de la mesa temática y conclusiones

El desarrollo de la mesa temática sobre Asentamientos Espontáneos ha permitido focalizar la atención sobre la informalidad
existente en los procesos de desarrollo urbano, sus causas e implicaciones.

Una de las grandes conclusiones ha sido que los procesos de regularización no deben ser vistos como un fin en sí mismo,
sino como un medio para lograr la “integración de los procesos informales de acceso al suelo dentro del proceso colectivo de
construcción de ciudad”.

La mesa temática y el relativo espacio de discusión han llevado a delinear una serie de conclusiones que se pueden agrupar
en los siguientes temas:

Información territorial actualizada

La definición de herramientas de gestión y planificación del suelo necesita de información actualizada sobre el te-
rritorio. Es importante disponer de información sobre suelo vacante en los territorios y un dimensionamiento sobre

83
suelo disponible público y privado, así como tener un diagnóstico de cuánto suelo está ocupado por asentamientos
informales (sobre suelo público y sobre suelo privado). Esto plantea la necesidad de disponer de respuestas diferen-
ciadas que se adapten a las características de cada caso.
El catastro es un tema central para todo el proceso de regularización, tanto como fuente de información de línea base
como la potencialidad de convertir a los procesos de regularización en fuentes de actualización de información de
catastro.

Análisis de las causas

Para poder contar con metodologías y estrategias eficientes hace falta tomar en cuenta la diversidad de las causas y
origen de las ocupaciones. Analizar las causas por las cuales los pobres no logran acceder a suelo con servicios rediri-
giéndose a suelos en periferia. Tomar en cuenta que a la falta de políticas de acceso a vivienda sigue en forma espiral
la ocupación de suelos con vivienda precaria.
Es necesario analizar las causas de la migración hacia las ciudades. La gente tiene derecho a la libre movilidad. A nivel
rural hay un sinnúmero de carencias (propiedad, crédito, ingresos, servicios), la gente busca oportunidades que le
puede ofrecer la ciudad. Los migrantes buscan integrarse pero la ciudad y el mercado los excluye. No se trata de frenar
el crecimiento urbano sino de dirigirlo y ordenarlo para hacerlo sostenible.
El crecimiento de las ciudades implica la necesidad de revisar los planos reguladores, incrementar el área de suelo
urbanizable, buscar soluciones habitacionales, a partir del conocimiento de las realidades concretas.
El análisis tiene que ser sistémico, tener una visión de desarrollo territorial, y no solamente de desarrollo urbano o
urbanístico, establecer acuerdos y regulaciones con suficiente flexibilidad que permitan un desarrollo equitativo.

Procesos de regularización

Es necesario generar normas y reglas claras, mecanismos y procedimientos administrativos, herramientas de gestión
adaptadas a las disposiciones constitucionales y del COOTAD, establecer plazos y seguir los procesos de regularización
hasta la titularización.
Los procesos de regularización deben contemplar no solo la titularización sino también la regularización física que
permita optimizar las intervenciones urbanísticas.
Hay que establecer temporalidades tanto como límites a los procesos de regularización como relacionados con la
elegibilidad de los barrios o asentamientos con el fin de evitar o incentivar la aparición de nuevos asentamientos.
Entender a los procesos de regularización como un medio para integrar al territorio en un proyecto común de ciudad
construido por los ciudadanos.

Gestión de suelo

Es necesario mejorar la capacidad de los GAD para la gestión de suelo, para facilitar la accesibilidad de suelo para
familias de bajos recursos. Es necesario dotar a los GAD de herramientas de gestión, para captación de plusvalías,
mecanismos redistributivos, distribución de cargas y beneficios y control.

84
MESA TEMÁTICA 1

Desarrollo Urbano y Asentamientos Espontáneos


La problemática habitacional no se resuelve únicamente con programas de vivienda de interés social, también deben
desarrollarse mecanismos para impulsar una oferta de suelo apropiada, acompañada de procesos organizativos para
dar soluciones, incluyendo la autoconstrucción y el apoyo de ONGs que impulsan procesos de inclusión.
Es importante desarrollar normativas y procedimientos nacionales con instrumentos de gestión flexibles que puedan
ser adaptados a la realidad de cada Municipio y cada asentamiento.

Constitución Nacional. Derecho a la ciudad, inclusión y equidad

La Constitución Nacional garantiza el derecho al acceso a servicios (acceso a luz, agua, saneamiento, etc.). El goce de
derechos debe ser garantizado, pero también regulado y debe estar articulado a criterios de planificación.
Los instrumentos pueden determinar procesos de inclusión o de exclusión, dependiendo de cómo se usen y de a qué
principios respondan. Los instrumentos, las normas deben estar al servicio de la inclusión. Tomar en cuenta temas
culturales, la valoración social de la tierra. La existencia de tierras y propiedad comunitaria.
Es necesaria una mayor difusión de los contenidos constitucionales, de las leyes, de las herramientas, instrumentos,
de sus definiciones y contenidos, implicaciones, actores implicados (por ejemplo función social y ambiental de la pro-
piedad, derecho a la ciudad, plusvalía, repartición de cargas y beneficios, el concepto de barrio como organización
y como espacio físico).
Otros elementos a tomar en cuenta son la corresponsabilidad, la integralidad, la focalización de la oferta pública,
direccionar las intervenciones, concentrarse en la calidad de vida, la difusión de los derechos, la incorporación de los
componentes sociales en las propuestas, temas organizativos, inclusión de género, generación de emprendimientos,
aprovechar la capacidad de ahorro.
La Asamblea Constituyente, fue un espacio amplio y abierto para la incidencia de los actores sociales, entre ellos el
“Contrato Social por la Vivienda”, por medio del proceso de construcción de propuestas y de amplios debates, se logró
posicionar, en la Constitución, el derecho a la vivienda, la ciudad y el hábitat.
La Constitución del 2008, el Plan Nacional del Buen Vivir y la estrategia de largo plazo, marcan la definición de las
políticas públicas sectoriales y los marcos normativos necesarios para su cumplimiento e implementación.

Participación ciudadana y cooperación

Los procesos de regularización no deben ser vistos como un fin en sí mismo sino como un medio para lograr la
“integración de los procesos informales de acceso al suelo dentro del proceso colectivo de construcción de ciudad”.
Además se puede aprovechar la generación de espacios comunitarios (comités pro mejoras, cooperativas) con la
“excusa” del proceso de regularización como un medio para institucionalizar espacios democráticos de participación
ciudadana en los procesos de planificación gestión del territorio.
Recrear los conceptos, flexibilizar, ampliar, renovar. Generar debate, construcción colectiva de propuestas, de hacia
dónde ir.
Fortalecer las capacidades de gestión de los GAD desde el nivel nacional y mediante espacios de cooperación inte-
rinstitucional.

85
MESA TEMÁTICA: DESARROLLO URBANO Y TURISMO
Mesa a cargo de: Ministerio de Turismo
Expositores: Fabián Altamirano, Elsa María Castro
Relatoría: Enrique Mendoza, Pamela Godoy

RESUMEN
A nivel local todas las actividades compiten por el uso del territorio. El ordenamiento territorial debe propender a generar y
determinar usos justos y racionales del espacio, en un marco claro de sostenibilidad ambiental.

Una vez que se identifica la vocación turística de una zona debe generarse un ordenamiento que se inicie con la identificación
de los recursos que determinan su capacidad de atracción. El Plan de Ordenamiento Turístico Territorial Zona 7 se presenta
aquí como un ejemplo de herramienta para la gestión del suelo a nivel turístico que se enmarca dentro de las políticas del
PLANDETUR 2020 para el desarrollo del turismo sostenible.

Introducción

La propuesta de planificación para el turismo sostenible en el PLANDETUR 2020 plantea que: “La condición fundamental
para que se produzca el desarrollo turístico dependerá principalmente de la existencia de destinos consolidados y de la oferta de
productos que motiven la visita. Los destinos considerados convencionalmente como conjuntos de instalaciones y servicios acon-
dicionados para satisfacer las necesidades de los turistas, se conciben como lugares que deben presentar ciertas características
que estarán condicionadas por las expectativas que trae consigo el visitante. Bajo esta premisa se entenderá que la planificación
del turismo sostenible aporta elementos que modulan las prioridades de desarrollo, supeditadas a factores de manejo ambien-
tal, beneficio social a las poblaciones receptoras y conservación de los atractivos naturales y culturales. En esta línea, la gestión
turística debe estar concebida para que responda a las exigencias de sostenibilidad y competitividad de los destinos y productos,
para lo cual se requiere que los agentes, tanto públicos como privados, responsables del desarrollo de este sector económico,
compartan los principios del turismo sostenible y los antepongan a sus intereses particulares”. 11

11
DESARROLLO, T&L - BANCO INTERAMERICANO DE. PLANDETUR 2020. Quito, 2007.

86
MESA TEMÁTICA 2

Dentro del marco del I Seminario – Taller Desarrollo Urbano, el Ministerio de Turismo pretende enfocar su participación
sobre la importancia de desarrollar un Plan de Ordenamiento Territorial Turístico que permita estructurar de mejor manera
los destinos turísticos sobre el territorio. Es así, como la iniciativa de la Regional Frontera Sur – MINTUR en cooperación con
la Universidad Técnica Particular de Loja de desarrollar un Plan de Ordenamiento Turístico Territorial para la Zona 7, es ahora
una herramienta que sirve de modelo para los GADs que busquen posesionar al turismo dentro de su territorio.

Desarrollo Urbano y Turismo


La problemática en Ecuador

Dentro de la amplia teorización que se ha desarrollado alrededor del desarrollo del turismo sostenible, se ha mantenido
las mismas categorías de análisis para la estructuración del espacio turístico, que privilegian las relaciones entre los com-
ponentes de oferta y demanda sobre la base de territorios (políticos y administrativos) y en relación a las modalidades de
operación, sin que se encuentren mayores aportes en la organización espacial incluyendo variables de carácter ambiental,
desarrollo económico relativo o condiciones de pobreza en los lugares de concentración de recursos turísticos. Es así que se
continúa centrando el enfoque desde la proyección motivacional, exclusivamente desde los elementos de atracción o con
variaciones determinadas por perfiles de consumo, por lo que los resultados conseguidos siguen los patrones del mercado y
no logran internalizar adecuadamente los factores sociales y culturales, inherentes al fenómeno turístico.

Dada la importancia de la actividad turística para el Estado, y su eminente desaprovechamiento, tanto de instituciones y
organismos, así como la falta de planificación de actividades extractivas como la minera, maderera, expansión agrícola y
factores climáticos han hecho que los recursos turísticos estén en peligro de destrucción, acelerando este proceso la poca
intervención de las autoridades locales. El Ministerio de Turismo, en el marco del Plan Estratégico de Desarrollo de Turismo
Sostenible del Ecuador (PLANDETUR 2020), numerales 2.1 Ordenamiento para el Turismo Sostenible; 2.1.2 Planes de Orde-
namiento Turístico en Destinos Regionales, considera trascendental el Plan de Ordenamiento Turístico del Territorio de la
Región Sur del Ecuador.

Políticas públicas y acción del Gobierno Nacional

“El diseño del Plan Estratégico de Desarrollo de Turismo Sostenible 2006-2020 (PLANDETUR 2020) busca consolidar el turismo
sostenible como un elemento dinamizador del desarrollo económico y social del Ecuador, con la participación del sector público
bajo la rectoría del Ministerio de Turismo (MINTUR), el involucramiento activo de otras entidades gubernamentales, tales como
Consejos Provinciales y Municipios; y, la participación de los actores del sector privado y comunitario a través de las cámaras de
turismo, los gremios y las comunidades locales”. 12

El Plan de Desarrollo Turístico Territorial de la Zona 7 del Ecuador es una iniciativa de la Regional Frontera Sur- MINTUR, en el
cual a través de la Universidad Técnica Particular de Loja pretende dotar de una herramienta para el Ordenamiento Turístico
de esta Zona, y a su vez promover el desarrollo socioeconómico, a través del diagnóstico y elaboración del Plan de Ordena-
miento Territorial en el ámbito turístico, ambiental y socioeconómico.

12
DESARROLLO, T&L - BANCO INTERAMERICANO DE. PLANDETUR 2020. Quito, 2007.

87
El Plan de Ordenamiento Turístico Territorial de la Región Sur del Ecuador
(POTT) 13

Los objetivos de un plan de ordenamiento turístico territorial son delimitar el uso del suelo con fines turísticos, establecer
normas específicas para proyectos de urbanización, consolidar destinos turísticos especializados, armonizar el uso turístico
con otros usos productivos, estimular inversiones compatibles con el medio ambiente, definir condiciones de infraestructura
para cada tipo de zonificación propuesto. Dada la convocatoria en compras públicas, el 7 de Octubre de 2009, la Universidad
Técnica Particular de Loja presentó ante la Regional Frontera Sur-MINTUR el “Plan de Ordenamiento Turístico Territorial de la
Zona 7 del Ecuador”.

La experiencia de enfrentarse al complejo sistema de la Zona 7, ha dejado ver una zona rica en posibilidades de desarro-
llo humano en un entorno natural y cultural privilegiado, pero que requiere del esfuerzo permanente de sus pobladores y
autoridades para su consolidación. Dentro de sus Centros de Investigación, una de las principales preocupaciones de la Uni-
versidad Técnica Particular de Loja ha sido la investigación de la actividad turística de la región y su incidencia en el ámbito
socioeconómico.

La UTPL pone énfasis en recalcar las necesidades y expectativas así como la contribución en la gestión y conservación del
patrimonio natral y cultural de la Zona, en la generación de conocimiento aplicado y transferible a las comunidades, munici-
pios, empresarios, la generación de oportunidades para entidades públicas y privadas de participar en proyectos que tengan
un impacto para la sociedad y así diversificar la oferta turística de la Zona 7.

Para llevar a cabo los dos primeros productos: Delimitación Turística Territorial de la Zona 7 y Diagnóstico Turístico del Plan
de Ordenamiento Turístico Territorial, el equipo desarrolló tanto investigación secundaria (Planes cantonales, estudio del
Qhapaq Ñan, estudio de la Cuenca del Río Jubones, estudio de Palanda, Cuentas satélites, Estadísticas Turísticas, etc.), trabajo
in situ y acciones directas como: visita a los alcaldes de los diferentes cantones de las tres provincias, socialización a nivel
micro del proyecto, actualización de inventarios turísticos y jerarquización, diagnóstico de la planta turística, diagnóstico de
la accesibilidad y de servicios básicos, entre otros. Se planteó un cronograma de trabajo a cumplirse entre noviembre 2009 a
Mayo de 2010, el cual comprende en un primer momento la elaboración del diagnóstico turístico de la Zona 7.

Objetivos

Objetivo general: Elaborar el Plan de Ordenamiento Territorial Turístico de la Zona 7 del Ecuador.

Objetivos específicos:

a. Definir un ordenamiento turístico espacial de la región sur, en base a los principios de desarrollo sostenible, que
permitan atraer y retener crecientes corrientes turísticas.
b. Establecer una propuesta de zonificación territorial turística, en base a las modalidades de turismo que se pueden
desarrollar en la región sur del Ecuador.

13
MINTUR, UTPL -. Plan de Ordenamiento Turístico Territorial Zona 7. Loja, 2009.

88
MESA TEMÁTICA 2

c. Fortalecer la gestión local del territorio, mediante la regulación del desarrollo turístico estatal, comunitario y privado,
articulando procesos de coordinación administración y gobernabilidad turística, a partir de una mayor integración
social y cultural en los procesos de toma de decisiones y la generación de instrumentos y herramientas necesarias
para la conservación y puesta en valor de los recursos turísticos naturales y culturales.
d. Definir los principios técnicos, legales y administrativos, que orienten la formulación de normas y reglamentos es-
pecíficos para brindar la protección adecuada a las áreas que por sus singulares característica: naturales, de interés

Desarrollo Urbano y Turismo


local, histórico, artístico o de otra connotación especial, permitan emplear estos valores como incentivo para la pro-
moción e incremento de corrientes turísticas, y se les pueda declarar como Sitios de Interés Turístico.
e. Fomentar la creación de nuevos destinos y productos turísticos en lugares que por sus especiales características sean
adecuados para su aprovechamiento turístico, dotados de todos los elementos y servicios necesarios para constituir
rutas y circuitos autosuficientes y sostenibles.

Metodología

Para el cumplimiento del objetivo planteado se desarrollaron varias metodologías de trabajo aplicadas a los diferentes cam-
pos de estudio:

Evaluación de la Potencialidad Turística: se revisaron fuentes de información secundaria, mapas, estudios eco-
nómicos de las entidades locales y nacionales de planificación y administración, información sobre estadísticas y
censos, fotografías terrestres, directorios locales y regionales; y oficinas de turismo gubernamentales locales y re-
gionales.

Inventario de Atractivos Turísticos: se actualizó el inventario de atractivos turísticos basados en la Metodología


de Inventario de Atractivos Turísticos del MINTUR (2006). Así mismo se realizaron entrevistas con alcaldes y técnicos
de los municipios de cada cantón, teniendo en primer instancia la transferencia de información turística y socioeco-
nómica de cada cantón y apoyo logístico en las visitas in situ para cada atractivo, en estas entrevistas también se va-
lidó y complementó la información referente al inventario de atractivos turísticos, además se incrementaron nuevos
atractivos de acuerdo a estudios realizados en los municipios.

Definición de los ejes viales turísticos: se identificaron 11 ejes, a partir de la priorización de los atractivos turísti-
cos naturales y culturales en cada provincia que integra la Zona 7 (Loja, Zamora Chinchipe y El Oro), dicha priorización
fue valorada de acuerdo al valor intrínseco y extrínseco de cada atractivo, para integrarlos a través de conexiones
viales existentes.

Perfil del visitante de la Zona 7: se realizaron estudios de demanda turística como: Sondeo de Demanda Turística
de la Cuenca del Río Jubones 2008, Perfil de un sondeo a empresarios turísticos de las provincias de Loja, Zamora
Chinchipe, El Oro, Cuenca, Quito y Guayaquil, determinando los productos turísticos que se encuentran operando
dentro territorio de la Zona 7, así como también la oferta complementaria de servicios turísticos.

89
De igual manera se aplicaron metodologías participativas para que sean los municipios de cada cantón, quienes en cada una
de las fases del diagnóstico identifiquen sus potencialidades y problemáticas, definiendo así el estado del mismo, proporcio-
nando en tal sentido información relevante a estos ámbitos, para lo cual se realizaron entrevistas a los diferentes actores mu-
nicipales, guías locales, empresarios involucrados en la actividad turística de cada cantón para el análisis de este diagnóstico.

Etapas

Para la estructuración del Plan de Ordenamiento Turístico Territorial Zona 7 se definieron las siguientes etapas de estudio:

ETAPA I: Delimitación turística de la Zona 7

Mediante las fuentes de información secundaria y la recaudada in situ se logra un enfoque global de toda la Zona 7, que-
dando como resultado la identificación de atractivos en cada una de las provincias que integran la misma; de esta manera se
delimitan los espacios turísticos y se hace un estudio puntual de cada uno de ellos describiendo la estructura de la oferta y de
la demanda turísticas para culminar con la imagen turística que se desea tener a corto, mediano y largo plazo.

Dentro del POTT se ha considerado la planificación del espacio turístico; aplicada a las actividades que se desarrollan en
esta rama, fundamentándola en un análisis territorial que tiene por propósito identificar las Zonas, Áreas, Centros, Sitios
y Conjuntos más apropiados para la realización de dichas actividades que están determinadas en el PLANDETUR 2020, el
mismo que se encuentra compuesto por: circuitos generales, sol y playa, turismo comunitario, turismo cultural, parques
temáticos, ecoturismo y turismo de naturaleza, turismo de deportes y aventura, turismo de salud, agroturismo, turismo de
convenciones y congresos y turismo de cruceros, que se enfoca en el diseño del MAPA TEMÁTICO GEOREFERENCIADO, del cual
deben derivarse acciones específicas. El mapa debe prever los usos futuros y principales indicadores de los espacios turísticos,
estructura de la oferta turística, estructura de la demanda turística y la localización exacta de los atractivos turísticos. Todo
lo mencionado en este párrafo servirá de guía para orientar a la toma de decisiones para el desarrollo y mejoramiento de la
Zona 7. 14

ETAPA II: Diagnóstico turístico de la Zona 7

La importancia geográfica de la Zona 7 radica en su ubicación, siendo poseedora de características ambientales, arqueológi-
cas y turísticas especiales y únicas. En esta Zona se encuentran 275 atractivos turísticos inventariados, mismos que sumadas
a las condiciones socioeconómicas, son objetivo de intervención gubernamental, para que el turismo se convierta en una de
las principales fuentes generadoras de divisas y empleo en la Zona, consolidándose esta actividad como un eje estratégico de
la reactivación económica, puesto que la limitada actividad económica y productiva, la baja tecnificación de la mano de obra,
han generado elevados niveles de pobreza, que unido a los bajos niveles de educación, son causantes del poco desarrollo de
la población que conforman la realidad socioeconómica de la Zona. En el contexto turístico, el desconocimiento y la falta de
interés por su patrimonio natural y cultural así como la falta de apropiación y aprovechamiento del patrimonio histórico y
natural han sido una limitante para la revitalización del patrimonio.

Con estos antecedentes se pretende que el Plan de ordenamiento turístico territorial sirva de herramienta para el desarrollo
de la Zona 7, mismo que estaría con un marco temporal paralelo al del PLANDETUR 2020, ya que es parte fundamental del
mismo.
14
MINTUR, UTPL -. Plan de Ordenamiento Turístico Territorial Zona 7. Loja, 2009.

90
MESA TEMÁTICA 2

Desarrollo Urbano y Turismo


Mapa de la Zona 7. Fuente y Elaboración: SENPLADES
Fuente y Elaboraciòn: SENPLADES

De acuerdo a la naturaleza intrínseca de este estudio, es necesario determinar la situación de la Zona 7, en sus ámbitos:
turístico, ambiental y socioeconómico. Las fases y sub-fases de trabajo se han establecido según los lineamientos sugeridos.
Los diagnósticos que se presentan a continuación correspondientes al ámbito turístico, ambiental y socioeconómico, se dise-
ñaron a través de preguntas de investigación, selección de casos, selección de expertos, recopilación de los datos de estudio,
técnicas e instrumentos, trabajo de campo, análisis de datos cualitativos y cuantitativos, contrastación de la literatura exis-
tente y revisión de Planes cantonales de los cantones que constituyen la Zona 7.

En relación a lo antes mencionado, se indica que la Zona 7 ha sido sujeta a varios elementos, tales como: fenómenos climato-
lógicos, los que están causando estragos, tal es el caso del perfil costanero de la provincia de El Oro, otro aspecto importante
es la quema y destrucción de bosques que contribuye a la desaparición de la flora y fauna.

La normativa ambiental y de desarrollo turístico de los cantones que conforman la Zona 7, proporciona lineamientos sufi-
cientemente amplios como para orientar el desarrollo del turismo sostenible, lideradas principalmente por los departamen-
tos de turismo en los gobiernos municipales.

Existen regulaciones, estrategias, planes y proyectos de desarrollo que en algunos casos son específicos para el ecoturismo.
Empero sus aspiraciones quedan en documentos. Las principales limitaciones se reflejan en la baja participación de la gente
ligada a la actividad turística al momento de recibir capacitaciones turísticas y no poner en práctica los conocimientos reci-
bidos, el 70% que no cumplen con normas de calidad para la atención al cliente. Hay una fuerte tendencia a un desarrollo
oportunista más que guiarse por lo regulado y planificado.

Entre los productos más sobresalientes de la Zona 7 se ha definido los siguientes tipos de turismo: Turismo Comunitario,
Turismo Científico, Turismo de Aventura, Eco – Turismo, Sol y Playa, Aviturismo.

91
Las autoridades pretenden un crecimiento turístico con una amplia gama de llamativos productos definidos con potencial
capacidad de integración, que necesita integrar módulos de competitividad y mejora de los servicios, ya que la oferta turís-
tica en los cantones de la Zona 7 es deficiente en calidad, presentándose esta falencia generalmente en algunos cantones
de menor desarrollo turístico, por lo que el hospedaje con mayor demanda son los ubicados en las cabeceras provinciales.

ETAPA III: Caracterización de los Espacios Turísticos

Para la caracterización del espacio turístico se ha utilizado la metodología aplicada por los Señores: Roberto C. Boullón y Fa-
bio Cárdenas Tabares, en cuyos libros “PLANIFICACIÓN DEL ESPACIO TURÍSTICO” y “PROYECTOS TURÍSTICOS” respectivamente,
se encuentra una descripción detallada de la delimitación en los diferentes tipos de espacios turísticos que podemos encon-
trar en una región o zona; esto, dependiendo del cumplimiento de ciertos criterios que los autores describen claramente.

El espacio turístico puede ser definido entonces como “la consecuencia de la presencia y distribución territorial de los atrac-
tivos turísticos que son la materia prima del turismo”. Este elemento del patrimonio turístico, más la planta turística (equi-
pamiento e instalaciones) según Boullón (2006, IV Edición) es suficiente para definir el espacio turístico de un país o región;
y que según la OMT, es el lugar geográfico determinado donde se asienta la oferta y hacia el que fluye la demanda (OMT,
1998). Aplicando el procedimiento metodológico descrito por Boullón (2006, IV edición), es posible identificar los siguientes
espacios turísticos:

Zona Turística: ésta debe tener mínimo 10 atractivos próximos (el grado de proximidad se determinará visualmen-
te en el mapa), dentro del territorio debe contar con alojamiento, alimentación, esparcimiento, servicios turísticos y
otros servicios. Así mismo deben existir elementos que complementen los requerimientos tales como: 2 o más cen-
tros turísticos, infraestructura de transporte y comunicación (vías existentes para acceder a la zona: terrestre, aérea o
marítima). En el POTT de la Zona 7 se identificaron 2 zonas turísticas.

Área Turística: Es el espacio turístico que su superficie es menor que la de la zona. Según la metodología de Bou-
llón, las áreas turísticas deben estar dotadas de atractivos turísticos contiguos, inclusive un área puede contar con
menos de 10 atractivos, pero debe tener mínimo 1 centro turístico para que pueda funcionar como un subsistema
siendo necesario el transporte, comunicaciones, sanidad, energía, alojamiento, alimentación, esparcimiento y otros
servicios. En el POTT de la Zona 7 se identificaron 4 áreas turísticas.

Centro Turístico: Son los centros urbanos y los atractivos asociados a ellos que estén en un radio de dos horas de
desplazamiento. En el POOT de la Zona 7 se identificaron 7 centros turísticos.

Sitio de Interés Turístico: Son unidades básicas del espacio turístico, agrupan uno o más atractivos y condiciones
de interés temático, que acogen al visitante y permiten la realización de diferentes opciones de actividad. Permitan
atraer el interés de los visitantes en el ámbito local, regional, nacional o internacional. En el POTT de la Zona 7 se
identificaron 4 sitios turísticos.

92
MESA TEMÁTICA 2

Conjunto Turístico: Son espacios que no tienen un grado de desarrollo de la oferta y de los atractivos para conver-
tirse en espacio de otra categoría. En el POOT de la Zona 7 se identificaron 2 conjuntos turísticos.

ETAPA IV: Zonificación de Usos Turísticos del Territorio

Desarrollo Urbano y Turismo


Por zonificación, en términos generales, se entiende la acción de asignar usos, funciones, potenciales valores u objetivos a
diferentes partes o porciones del territorio claramente delimitables. La propuesta de zonificación turística incorpora además
de la localización de los atractivos turísticos la identificación de las actividades turísticas posibles de realizar que están ya
determinadas en el PLANDETOUR 2020.

De acuerdo al PLANDETOUR 2020 las modalidades turísticas o tipologías específicas asociadas a una imagen, define su esen-
cia con la oferta turística natural y cultural, lógicamente con un alto índice de preferencias a la cercanía, conectividad y
jerarquía de los atractivos de la Zona 7. “Esta categoría espacial (los destinos turísticos regionales), permite una aproximación
adecuada para emprender el ordenamiento turístico en el ámbito nacional, ya que vincula la realidad socio-ambiental de la
presencia de los atractivos, con las relaciones funcionales y de gestión, así como de las jurisdicciones político-administrativas del
régimen seccional autónomo y de las áreas protegidas .”15

Dentro del POTT Zona 7 se determina la siguiente zonificación:

Zona de Uso Intensivo: Lugares que cuenten con centros urbanos desarrollados dónde existan tratamientos es-
pecíficos y lineamientos de ordenamiento territorial además deben contar con un desarrollo aceptable de la planta
turística .16

Zona de Uso Moderado: Lugares dónde los atractivos están dispersos en el territorio, la oferta es moderada y
cuentan con un cierto potencial tanto de planta turística como de recursos y pueden cumplir la función de corredores
turísticos de traslado.

Zona de Uso Extensivo: Lugares con alto potencial para el Ecoturismo, Turismo Cultural y Turismo Comunitario,
dónde primarán los conceptos de sostenibilidad.

Zona de Uso Prístino/Científico: Comprende áreas naturales que presentan una baja intervención humana re-
ciente. Puede contener comunidades únicas o especies de flora, fauna o fenómenos naturales de valor científico, pero
que son relativamente resistentes y permiten un moderado uso público. Busca preservar el ambiente natural al mis-
mo tiempo que se facilita la realización de estudios científicos y el desarrollo de programas de educación ambiental.

15
DESARROLLO, T&L - BANCO INTERAMERICANO DE. PLANDETUR 2020. Quito, 2007.
16
Planta Turística: Según Boullón, la planta turística son los servicios que se venden a los turistas, los mismos que son ofertados por la
población receptora.

93
ETAPA V: Evaluación y Resultados de la Zonificación de Usos Turísticos
Propuestos

La evaluación de la zonificación de los usos turísticos que se proponen en el POTT de la Zona 7 consistió en elaborar un mode-
lo de aptitud y limitación en base a los programas desarrollados en el PLANDETUR 2020 aplicados a la Zona 7. De esa manera
cada “Programa Integral de Desarrollo Turístico Sostenible” 17 encaja dentro de las diferentes zonas, áreas, centros y sitios de
interés turístico definidos en este POTT.

ETAPA VI: Ejecución del Plan de Ordenamiento Turístico Territorial Zona 7

En esta etapa se determinó el presupuesto referencial y el cronograma de ejecución para cada programa descrito en la Etapa
IV del POTT. Además se realizó un mapeo de actores gubernamentales y no gubernamentales en el cual se definen los roles
y el nivel de participación cada uno.

Políticas públicas de la administración local


Alcances de la propuesta del POTT Zona 7 del Ecuador

Con este Plan los Gobiernos Locales tendrán una valiosa herramienta. El POTT permitirá viabilizar al PLANDETUR en los terri-
torios a través de los programas integrales de turismo sostenible propuestos. Al contar con un ordenamiento turístico terri-
torial, se facilita el desarrollo de alternativas reales de turismo sostenible (ejemplo: Programa de Regeneración). Además, se
generan nuevos programas de desarrollo integral del turismo (ejemplo: Programa para la Formación de Guías Especializados
en las Zonas Turísticas).

El POTT permite que el turismo se convierta en una fuente dinamizadora de la economía y empleo en el país, al tiempo que
contribuye a disminuir la presión social sobre los territorios (ejemplo: Programa para la Implementación de señalética turís-
tica e impulso a la creación y mejoramiento de circuitos turísticos en el Conjunto Turístico Uno). Abre el abanico de posibili-
dades de oferta turística creando sinergias con los recursos naturales y culturales que posee la Zona 7 del Ecuador (ejemplo:
Programa para estandarizar los procesos de calidad en la oferta turística en el Conjunto Turístico dos).

La implementación del POTT permitirá que la actividad turística sea una herramienta que permita mejorar la calidad, con-
sentirá fomentar y estimular el desarrollo de productos turísticos, identificar actividades que pongan en peligro la operación
del turismo en los espacios delimitados, introducir las actividades tradicionales de la población local dentro de la cadena de
valor del turismo con enfoque local, ayudar a definir un ordenamiento turístico especial de la Zona 7, en base a los principios
de desarrollo sostenible, que permita atraer y retener crecientes corrientes turísticas.

Además el POTT hará posible fortalecer la gestión local del territorio, mediante la regulación del desarrollo turístico público,
comunitario y privado, articulando procesos de coordinación, administración y gobernabilidad turística, a partir de una ma-
yor integración social y cultural en los procesos de toma de decisiones.

17
Los Programas Integrales de Desarrollo Turístico Sostenible se encuentran descritos en el PLANDETUR 2020.

94
MESA TEMÁTICA 2

Desarrollo de la mesa temática y conclusiones

La mesa temática liderada por el Ministerio de Turismo contó con la participación de representantes de las diferentes pro-
vincias del país y de la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME), ante los cuales se expusieron las características
y beneficios que conlleva implementar el Plan de Ordenamiento Turístico Territorial, instancia que promueve a la actividad

Desarrollo Urbano y Turismo


turística como una herramienta que permite mejorar su calidad, fomentar y estimular el desarrollo de productos turísticos;
identificar actividades que pongan en peligro la operación del turismo en los espacios delimitados e introducir las activida-
des tradicionales de la población local, dentro de la cadena de valor del turismo con enfoque local. De esta participación se
concluye lo siguiente:

Que el Ministerio de Turismo dentro del ámbito del ordenamiento territorial busca consolidar, priorizar y rescatar
los destinos turísticos que constan en el Plan Nacional de Desarrollo Turístico PLANDETUR, que tiene una proyección
hasta el 2020 y fue elaborado participativamente.
El Ministerio de Turismo profundiza un proceso de descentralización a través del cual comparte la competencia, atri-
buciones y responsabilidades con Gobiernos Autónomos Descentralizados (19 Consejos Provinciales y 76 Municipios).
Expresamente reconoce la simbiosis entre territorio y turismo.
La Coordinación Regional 7 del Ministerio de Turismo conjuntamente con la UTPL trabajaron un Plan de Ordena-
miento Turístico para las provincias de Loja, Zamora y El Oro. Este aporte se expuso en la mesa temática como una
herramienta que puede servir de base para los GADs Municipales que opten por desarrollar este enfoque sectorial
en su POT.

95
MESA TEMÁTICA: DESARROLLO URBANO Y MOVILIDAD
Mesa a cargo de: Ministerio de Transporte y Obras Públicas
Expositores: Alejandra Gabriela Vargas, Alex Daniel Pérez Cajilema
Relatoría: Pablo Francisco Portero Espinosa

RESUMEN

La movilidad urbana representa uno de los mayores desafíos de las ciudades ecuatorianas. Garantizar las condiciones nece-
sarias para que el espacio urbano e interurbano sea apto y equitativo para la movilidad interna de todos los habitantes, debe
ser uno de los grandes objetivos de la planificación de nuestro territorio. Aspectos tan relevantes como el gasto energético, la
contaminación ambiental o la igualdad de oportunidades sociales, están directamente relacionados con el diseño de nues-
tros sistemas viarios y de nuestros sistemas de transporte. El derecho a la ciudad, establecido en la Constitución del Ecuador,
no se alcanzará plenamente mientras no se garantice la movilidad de todos los ciudadanos de una forma eficaz, eficiente,
inclusiva y sostenible.

Introducción

A pesar de la creciente conciencia de la necesidad de la sostenibilidad en la planificación del transporte, los esfuerzos para
trabajar sobre este tema se han centrado en los aspectos ambientales y económicos, pero ha habido pocos proyectos e inicia-
tivas de investigación y trabajo sobre aspectos sociales del transporte, el tercero de los principales pilares de la sostenibilidad.

El transporte público urbano debe garantizar una movilidad integral orientada al buen vivir de la sociedad, con una amplia
cobertura de servicio en la zona urbana a un costo asequible, con unidades transportadoras menos contaminantes, favore-
ciendo al medio ambiente y fomentando la cultura del uso del servicio.

96
MESA TEMÁTICA 3

La problemática en Ecuador

Dentro del área urbana, la congestión vehicular atenta contra la productividad, debido al costo del tiempo perdido en trans-
porte. Además, el lento movimiento de los vehículos automotores en calles congestionadas y el no respeto a las paradas de
buses tanto del conductor como del pasajero, provoca un consumo más elevado de combustible y mayores emisiones de

Desarrollo Urbano y Movilidad


contaminantes.

A continuación se detallan a nivel macro los problemas más representativos que se presentan en las áreas urbanas:

Inadecuado ordenamiento territorial.


Falta de planificación de la movilidad.
Limitados recursos financieros.
Normativa legal ineficiente.
Crecimiento poblacional.
Mala distribución del espacio vial.
Incumplimiento de normas.
Falta de apoyo de la empresa privada.
Falta de coordinación entre instituciones.

Marco institucional y normativo

El Ministerio de Transportes y Obras Públicas, ente rector del Transporte Público Urbano, institucionalmente se encuentra
estructurado según el cuadro que se detalla a continuación:

97
98
ESTRUCTURA INSTITUCIONAL FACULTADES

Consejo Sectorial de la
Producción COORDINACIÓN

RECTORÍA

Políticas, directrices y lineamientos de política nacional de trasporte e


infraestructura para la movilidad terrestre.
MTOP Planificación Operativa de las inversiones en materia de transporte
terrestre.

REGULACIÓN Y CONTROL TÉCNICO


Agencia Nacional de
Regulación y Control Elaboración de leyes y normativa técnica de transporte.

Control en la aplicación de leyes y normas.


Control a los municipios en gestión del transporte terrestre.
Subsecretaría de TTF

GESTIÓN Y CONTROL OPERATIVO

Plan de movilidad local.

Comisión de Tránsito Modelos de gestión y operaciones para cada modo.


GADs Municipales
del Ecuador
Planeación técnica de cada modo.

Regulación y coordinación de los modos, estableciendo el régimen admi-


nistrativo de control, de prestación de servicios de transporte terrestre y
complementarios.

Aplicar las leyes de transporte terrestre y reglamentos.

Agentes civiles de tránsito Recaudar tasas por servicios, matrículas, títulos habilitantes, multas.

Alianzas Públicos Privados.


MESA TEMÁTICA 3

Subsecretaría de Transporte Terrestre y Ferroviario (MTOP)

Rectoría (políticas y directrices). Expedirá el Plan Nacional de Movilidad y Logística del Transporte y supervisará y
evaluará su implementación y ejecución.

Desarrollo Urbano y Movilidad


Agencia de Regulación y Control

Establece la regulación nacional. Controla y audita su cumplimiento a los gobiernos autónomos descentralizados.
Aprueba a las empresas de economía mixta para el servicio de transporte.

GADs

Planifica, regula y controla el transporte terrestre, tránsito y seguridad vial. Los servicios de transporte público de
pasajeros colectivo y/o masivo, de carga, transporte comercial y toda forma de transporte, en el ámbito urbano e
intracantonal.
Selecciona agentes civiles de tránsito para su formación.
Coordina atención de los eventos de accidentes de tránsito con CTE.

Comisión de Tránsito del Ecuador



Podrá realizar el control operativo por delegación de los GAD´s municipales o regionales.
Forma los agentes civiles de tránsito.

Operadores

Cumplimiento de índices que miden la calidad del servicio, definidos en los contratos de operación.

El marco normativo ha venido desarrollándose a partir de la expedición de la Ley Orgánica de Transporte Terrestre, Tránsito y
Seguridad Vial, y del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización. A continuación se incluyen
el marco normativo referente al Transporte Público Urbano:

Constitución de la República del Ecuador. Art. 264. “Los gobiernos municipales tendrán las siguientes compe-
tencias exclusivas: N° 6. Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte público dentro de su territorio cantonal.”
COOTAD. Art. 130. “Ejercicio de la competencia de tránsito y transporte”. “A los gobiernos autónomos descentralizados
municipales les corresponde de forma exclusiva planificar, regular y controlar el tránsito, el transporte y la seguridad vial
dentro de su territorio cantonal”.
Ley Orgánica de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial. Art. 30. Determina todas las competencias
que tendrán los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales.
Consejo Nacional de Competencias. R.O. N°. 385 en la que se aprueba el plan de trabajo para el 2011 del Consejo
Nacional de Competencias, en el cual las competencias de TRÁNSITO (planificación, regulación y control), transferido
a municipios se deben transferir al primer grupo en el segundo semestre del 2011.

99
Políticas públicas

El objetivo principal del desarrollo del transporte urbano se define como: “Promover el desarrollo equilibrado y sostenible de
ciudades a través de sistemas de transporte público integrado, que garanticen accesibilidad y conectividad de la población, con
altos índices de calidad”. A su vez, se pueden establecer los siguientes objetivos específicos:

Garantizar los principios de seguridad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, continuidad y


calidad.
Desincentivar el uso el transporte privado.
Reducir los niveles de contaminación ambiental.
Racionalizar y regularizar el servicio del transporte público urbano.
Concientizar al usuario y al operador en una cultura del buen uso del servicio.
Ligar directamente la planificación de la movilidad a los procesos locales de ordenamiento territorial (uso del suelo
urbano).

Estos objetivos se han desarrollado en varias estrategias tal como se define a continuación:

Planificación de la movilidad urbana: Mejorar la movilidad en las ciudades mediante Sistemas Integrados de Trans-
porte Público Urbano.
Empresas de transporte urbano: Incentivar la gestión empresarial del servicio de transporte público urbano.
Política tarifaria: Generar una tarifa justa, diferenciada, acorde al servicio y al entorno de operación.
Descentralización: Transferir de forma progresiva y ordenada las competencias de tránsito, transporte terrestre y
seguridad vial con fortalecimiento y acompañamiento técnico a los GADs.

Desarrollo de la mesa temática y conclusiones

El trabajo realizado por los participantes en la mesa temática sobre “Desarrollo Urbano y Movilidad” ha puesto de manifiesto
la necesidad de coordinar las políticas de las diferentes administraciones públicas en función de sus respectivas compe-
tencias. Por otro lado, se debe partir de una adecuada Planificación Territorial que responda a las necesidades de diseño y
gestión de los sistemas de movilidad terrestre según su escala, permitiendo la correcta articulación entre transporte urbano
e interurbano. Así, se han podido extraer las siguientes conclusiones:

La Política Nacional de Movilidad es el marco técnico legal que servirá de instrumento rector para planificación,
gestión y control del transporte terrestre, tránsito y seguridad vial de cada Gobierno Autónomo Descentralizado.
Las competencias de transporte terrestre, tránsito y seguridad vial están en proceso de entrega a los Gobiernos Au-
tónomos Descentralizados. Por ello, cada componente fue analizado por separado por los integrantes de la mesa de
trabajo, logrando así identificar las dificultades que están surgiendo en dicho proceso, y plantear posibles soluciones
al respecto.
Los Planes de Ordenamiento Territorial Locales deben contener necesariamente un componente de movilidad, que
deberá ser acorde a los Planes de Ordenamiento Territorial de nivel administrativo superior, garantizando así un
servicio óptimo de movilidad interterritorial.

100
MESA TEMÁTICA 3

La inclusión de un adecuado estudio de movilidad dentro del Plan de Ordenamiento Territorial de cada GAD, permiti-
rá minimizar los problemas de contaminación ambiental, accidentes de tránsito y congestión vehicular.
Se deben definir modelos de gestión de la movilidad acordes a la realidad de cada Gobierno Autónomo Descentra-
lizado, estableciendo prioridades en función de la capacidad de cada administración y a las dificultades técnicas y
geográficas.

Desarrollo Urbano y Movilidad


Hay que establecer canales de colaboración entre diferentes GADs en el ejercicio de sus competencias sobre Transpor-
te Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, propiciando la creación de mancomunidades que permitan una gestión más
eficaz y un mejor servicio a los ciudadanos.
Es necesario que exista un acompañamiento de la entidad rectora del Transporte en el proceso de transferencia de
competencias, garantizando que cada uno de los GADs llegue a asumir completamente la misma de manera eficiente
y eficaz.

101
MESA TEMÁTICA: DESARROLLO URBANO Y AMBIENTE
Mesa a cargo de: Ministerio del Ambiente
Expositores: Marco Robles, Subsecretaría de Patrimonio Natural
Ángel Onofa, Dirección Nacional de Biodiversidad
Cinthia Rosero, Subsecretaría de Cambio Climático
Relatoría: Marco Robles, Subscretaría de Patrimonio Natural

RESUMEN

La gestión del patrimonio natural como parte del proceso de ordenamiento territorial iniciado en el país por parte de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados, constituye un aspecto crítico para asegurar la permanencia a largo plazo de la biodi-
versidad y los recursos naturales del país. Este proceso es necesario y urgente debido a los múltiples problemas ambientales
locales y globales que ponen en riesgo la permanencia de la biodiversidad y la especie humana del planeta. Es competen-
cia de la Autoridad Ambiental Nacional representada por el Ministerio del Ambiente del Ecuador, proveer los lineamientos
que permitan a los GADs iniciar sus procesos de ordenamiento territorial, que permitan asegurar la provisión de servicios
ambientales a largo plazo necesarios para la sobrevivencia de la especie humana, la conservación de la biodiversidad y la
gestión sostenible de los recursos naturales. Es necesario que los procesos de Ordenamiento Territorial iniciados en el país se
afiancen y fortalezcan con el apoyo y provisión adecuada de insumos por parte de los Ministerios sectoriales, garantizando
una adecuada implementación de la política pública del país.

Introducción

Ecuador es el primer país en el planeta en adoptar los derechos de la naturaleza en su Constitución. Esto constituye un paso
histórico en la transición a una sociedad pospetrolera, basada en el bioconocimiento y en los servicios que ofrece la naturale-
za. Esta transformación se refleja en la política pública nacional a través del Plan Nacional para el Buen Vivir, que contempla
en su objetivo 4 “Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable”. Se están realizando

102
MESA TEMÁTICA 4

esfuerzos políticos, técnicos y administrativos a nivel nacional e internacional, a través de un rol voluntario y proactivo,
para cumplir con los imperativos de justicia ambiental y de protección de los derechos humanos y de la naturaleza, a través
de procesos sostenibles e iniciativas innovadoras como parte de su Estrategia Nacional de Cambio Climático.

El Ecuador se caracteriza por tener una alta diversidad biológica y cultural, la misma que está mayormente representada en

Desarrollo Urbano y Ambiente


espacios geográficos denominados áreas naturales protegidas. En este contexto el país cuenta con un Sistema Nacional de
Áreas Protegidas (SNAP) constituido por cuatro subsistemas denominados: Subsistema estatal; Autónomo Descentralizado;
Privado; y, Comunitario.

El proceso del ordenamiento territorial y la gestión del Patrimonio Natural del Estado se encuentra definido en la Consti-
tución Política de la República aprobado en el 2008 en varios de sus artículos, haciendo referencia a que es competencia
exclusiva del nivel central de gobierno, la planificación nacional de las áreas naturales protegidas, la biodiversidad y los
recursos forestales. Al efecto es necesario establecer las categorías de zonificación ecológica y los criterios que los Gobiernos
Autónomos Descentralizados deben seguir en el ejercicio de la potestad de ordenamiento territorial que les confieren la
Constitución y las leyes de la materia.

La problemática en Ecuador

En el Ecuador, aproximadamente el 40% del territorio está cubierto por bosques y otra vegetación natural que equivale a
aproximadamente 10`000.000 de hectáreas. Aproximadamente el 80% de los bosques naturales se encuentra en la Ama-
zonía, el 13% se encuentran en el Litoral y el 7% en la Sierra; perteneciendo el 12,7% a los Sistemas Nacionales de Áreas
Protegidas, el 7,02% a formaciones con bosques cultivados.

El modelo de desarrollo que se ha seguido en las últimas décadas en el Ecuador se ha basado en la dependencia de recursos
primarios, que hace del Ecuador un país inviable en el mediano y largo plazo, privilegiando la acumulación de capital finan-
ciero a costa de la degradación de los recursos naturales (SENPLADES, 2007).

Por primera vez en el país, se cuenta con información oficial sobre la deforestación, que se encuentra en alrededor de 74.331
ha por año para el periodo 1990-2000 y 61.764,5 ha para el periodo 2000-2008. Este valor es muy inferior que la cifra que se
manejaba hasta enero de este año (200.000 ha) y que no era oficial. Esta información es relevante para conocer la ubicación
de los sitios cubiertos con vegetación natural y gestionar de manera sostenible los ecosistemas y sus recursos naturales, per-
mitiendo además conocer a detalle los focos de deforestación y concentrar mayores esfuerzos para reducirla (Figura 1). Otros
esfuerzos adicionales se han enfocado en generar información sobre el potencial forestal del país, su carbono almacenado y
su diversidad ecosistémica.

El aprovechamiento ilegal e irracional de los recursos forestales y la degradación de los bosques han sido aceptados como
uno de los principales factores que dan lugar a la deforestación. Otras causas de la deforestación son: 1) un débil control
público, 2) la inexistencia de un ordenamiento territorial, 3) la barrera de trámites largos, engorrosos y caros para la movili-
zación de la madera que estimula un mercado paralelo, 4) los altos costos para la legalización del aprovechamiento forestal
para pequeños productores y 5) la falta de un sistema nacional eficiente de control forestal y su verificación (SENPLADES,
2007). SENPLADES (2007), destaca que las actividades forestales actualmente provocan constantes conflictos con deman-
das sociales de comunidades indígenas, afro-ecuatorianas, campesinas y de organizaciones ambientalistas que demandan

103
de efectivos mecanismos de control y sanción a la tala indiscriminada. En la actualidad, muchos negociantes de madera
se aprovechan de la baja capacidad de negociación del pequeño finquero y de sus necesidades de ingresos económicos, para
extraer de manera irracional, insostenible y pagando precios irrisorios por los recursos forestales del bosque, reduciendo el
valor financiero del bosque, que da después lugar al cambio de uso del suelo.

Con respecto al mantenimiento de la biodiversidad representativa de todo el Ecuador continental, Cuesta-Camacho y otros
(2006) afirman que actualmente se ha cumplido con el 58,52% de la meta mediante sistemas de conservación declarados
dentro del Patrimonio de Áreas Naturales del Estado (PANE), quedando el porcentaje restante por ser declarado mediante
algún mecanismo de conservación. Sobre este tema, los otros mecanismos oficiales de conservación como parte del SNAP
(Sistema Nacional de Áreas Protegidas), incluyen al subsistema autónomo descentralizado, comunitario y privado, que es-
tán iniciando el proceso de implementación. Estos tres subsistemas empezaron a trabajarse a partir de la aprobación de la
constitución ecuatoriana en el año 2008, es así que actualmente se cuenta con lineamientos técnicos y procedimientos para
declarar áreas protegidas de Gobiernos Autónomos Descentralizados y su incorporación al SNAP.

El establecimiento de los subsistemas antes mencionados son muy importantes ya que entre otros aspectos permite a otros
actores especialmente locales crear áreas protegidas para beneficio de su población a través del usos sostenible de la biodi-
versidad, la dotación de agua, ecoturismo, educación ambiental, investigación científica, entre otras.

De acuerdo a los análisis de la Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático, entre los impactos más probables
que se podrían verificar en el Ecuador se destacan: (1) la intensificación de eventos climáticos extremos, como los ocurridos
a causa del fenómeno “Oscilación Sur El Niño”; (2) el incremento del nivel del mar; (3) el retroceso de los glaciares; (4) la
disminución de la escorrentía anual; (5) el incremento de la transmisión de dengue y otras enfermedades tropicales; (6) la
expansión de las poblaciones de especies invasoras en Galápagos y otros ecosistemas sensibles del Ecuador continental; y
(7) la extinción de especies. Los impactos sobre la población, infraestructura y producción podrían ser considerables. Esti-
maciones señalan que para el año 2025 el país perdería aproximadamente US$ 5,6 billones por efectos de eventos extremos
meteorológicos generados por el cambio climático (Amat y León 2008).

Vulnerable
País en frente al
desarrollo cambio
climático

Mega
diverso y con País
ecosistemas petrolero
frágiles

104
MESA TEMÁTICA 4

Marco institucional y normativo

a. Sobre la gestión del Patrimonio Natural

Conforme al artículo 404 de la Constitución, la gestión del patrimonio natural del Ecuador debe llevarse a cabo mediante un

Desarrollo Urbano y Ambiente


ordenamiento territorial con zonificación ecológica.

El objetivo del ordenamiento territorial es asegurar un apropiado desarrollo del territorio donde prime la preservación del
ambiente para las futuras generaciones, según está normado por el artículo 296 del Código Orgánico de Organización Terri-
torial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), y en el marco de un modelo territorial del largo plazo, conforme lo dispone
el artículo 43 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP).

Se encuentra prescrito por las normas en vigor que el ordenamiento territorial debe ser de carácter coordinado y articulado
entre el nivel central y los distintos niveles territoriales, conforme lo disponen los artículos 262, 263, 264 y 267 de la Cons-
titución, artículos 32.a, 37, 41, 42, 50, 54, 55, 60, 64, 65, 70, 84, 90, 132, 296, 299 y 466 del COOTAD y artículos 4.2, 4.4, 12,
26.3, 42.a, 42.c, 43, 44.b, 44,c y 45 del COPFP;

De acuerdo al artículo 261 de la Constitución son de competencia exclusiva del nivel central de gobierno, la planificación
nacional, las áreas naturales protegidas, la biodiversidad y los recursos forestales. Al efecto es necesario establecer las cate-
gorías de zonificación ecológica y los criterios que los Gobiernos Autónomos Descentralizados deben seguir en el ejercicio de
la potestad de ordenamiento territorial que les confiere la Constitución y las leyes de la materia.

Conforme al artículo 405 de la Constitución, el sistema nacional de áreas protegidas debe garantizar la conservación de la
biodiversidad y el mantenimiento de las funciones ecológicas. Este sistema está conformado por los subsistemas estatal,
autónomo descentralizado, comunitario y privado, y su rectoría y regulación es ejercida por el nivel central de gobierno.

Por otro lado, de acuerdo al artículo 406 de la Constitución corresponde al nivel central de gobierno regular la conservación,
el manejo y uso sustentable, la recuperación, y las limitaciones de dominio respecto a los ecosistemas frágiles y amenazados,
como páramos, humedales, bosques nublados, bosques tropicales secos y húmedos, y manglares.

En cumplimiento a este mandato constitucional el Ministerio del Ambiente con fecha 20 de septiembre del 2010 elaboró
conjuntamente con representantes de Gobiernos Autónomos Descentralizados los lineamientos técnicos para el estableci-
miento de áreas protegidas de este Subsistema, y el Acuerdo Ministerial 168 con las Normas del Subsistema de Gobiernos
Autónomos Descentralizados – Áreas Protegidas Municipales.

b. Sobre los aspectos del Cambio Climático

A pesar de que la contribución de Ecuador a las emisiones de GEI es marginal, es un país comprometido con la mitiga-
ción y la adaptación a los efectos del cambio climático. La Constitución de la República del Ecuador, en su artículo 414
establece que “el Estado adoptará medidas adecuadas y transversales para la mitigación del cambio climático, median-
te la limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero, de la deforestación y de la contaminación atmosférica;

105
tomará medidas para la conservación de los bosques y la vegetación, y protegerá a la población en riesgo”. De esta manera,
la Constitución reconoce la lucha contra el cambio climático como una responsabilidad del Estado, y por lo tanto impulsa
acciones y/o programas nacionales de adaptación y mitigación.

El paso fundamental para la articulación del cambio climático en la política pública al más alto nivel se logró a través del
Decreto Ejecutivo 495, que crea el Comité Interinstitucional de Cambio Climático. Este comité está conformado por el Minis-
terio del Ambiente; el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración; la Secretaría Nacional de Planificación
y Desarrollo; los Ministerios Coordinadores de Patrimonio, Desarrollo Social, Sectores Estratégicos y Producción, Empleo y
Competitividad, y las Secretarías Nacionales de Agua y Gestión de Riesgos.

La Subsecretaría de Cambio Climático del Ministerio del Ambiente, creada en el año 2009, es la Secretaría Técnica del Comité
Interinstitucional de Cambio Climático. Además, cumple con las funciones de Autoridad Nacional designada para el Meca-
nismo de Desarrollo Limpio (MDL).

Políticas públicas de la administración local

En base al Acuerdo Ministerial 168, emitido por el MAE, los Gobiernos Autónomos Descentralizados pueden crear sus áreas
protegidas en el marco de su jurisdicción, y son responsables de la administración de dichas áreas. Actualmente está en
proceso el primer caso de la posible integración del área ecológica de conservación municipal denominada “Siete Iglesias” al
subsistema de áreas protegidas de Gobiernos Autónomos Descentralizados y al SNAP.

El plan estratégico reconoce que en las áreas de Gobiernos Autónomos Descentralizados, estos serán quienes administran
y manejan dichas áreas para lo cual se proponen varias categorías de manejo, recomendándose la categoría denominada
“Área de Recursos Manejados/Área de Conservación”, la cual se caracteriza por ser un área de tamaño variable cuyos objetos
prioritarios de conservación serán las fuentes de agua, paisajes, elementos naturales de interés regional o local. El estado de
conservación del entorno podrá ser medianamente alterado, con niveles medios de presencia humana. Las acciones prio-
ritarias serán el manejo sustentable de los recursos naturales, la restauración de ecosistemas, la investigación y monitoreo
ambiental, la educación ambiental y el turismo. El uso de los recursos será poco restringido.

Respecto a la implementación de políticas, medidas y acciones sobre cambio climático, se reconoce que si bien pueden ser
ejecutadas a nivel de entidades del Estado de competencia nacional, como los Ministerios y las Secretarías de Estado, esa
implementación es también posible y relevante para las entidades que cuentan con competencias a nivel de la gestión local.

Posibilidades de acción de los Gobiernos Autónomos


Descentralizados

En el ámbito de la gestión de las áreas remanentes de vegetación natural, los GADs deben considerar los siguientes aspectos
en sus procesos de zonificación ecológica:

Zonas de representación directa, que incluyen a las áreas del sistema nacional de áreas protegidas, bosques protec-
tores y patrimonio forestal del Estado.

106
MESA TEMÁTICA 4

Zonas de servidumbres ecológicas


Zonas de ecosistemas frágiles
Zonas de producción forestal permanente: manejo forestal sustentable, protección forestal y/o conversión

Las categorías de representación directa serán identificadas en la zonificación ecológica de los planes de ordenamiento

Desarrollo Urbano y Ambiente


territorial. Los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) representarán directamente, de acuerdo a los límites definidos
en los documentos oficiales del Ministerio del Ambiente, las siguientes categorías de ordenamiento cuya declaratoria y regu-
lación corresponden al nivel central de gobierno:

Sistema Nacional de Áreas Protegidas, que incluye los subsistemas nacional, autónomo descentralizado, comunitario
y privado, y cuya rectoría y regulación es ejercida por el nivel central de gobierno según el artículo 405 de la Consti-
tución.
Bosques Protectores.
Patrimonio Forestal del Estado.

En el ámbito del establecimiento de sistemas de áreas protegidas a nivel de GADs, existe la posibilidad de implementar una
serie de acciones relacionadas con este proceso orientadas especialmente a asegurar las fuentes de agua, como los casos
del Gobierno Municipal de Cuenca, el Gobierno Municipal de Guayaquil, Distrito Metropolitano de Quito, San Juan Bosco,
Sucumbíos, entre otros.

Para la creación de áreas protegidas se ha determinado las siguientes fases:

a. Fase preliminar
Identificación del área
Determinación preliminar de los valores ecológicos (p.e. biodiversidad, bienes y servicios ambientales, bienes
culturales, etc.)
Sondeo de la voluntad de las comunidades, propietarios privados y actores locales hacia la creación
Disposición de la autoridad municipal para asumir el reto.

b. Fase de creación del área


Estudios técnicos preliminares
Determinación de la voluntad institucional
Análisis de la capacidad institucional
Determinación legal del régimen de tenencia de la tierra dentro del área
Participación ciudadana
Expedición de Ordenanza Municipal

c. Fase de manejo
Plan de Manejo
Estrategia de sostenibilidad financiera (disponibilidad presupuestaria, análisis de necesidades, mecanismos fi-
nancieros, estrategias de financiamiento, plan de implementación de estrategia financiera)

107
d. Fase de implementación, seguimiento y evaluación
Desarrollo de un mecanismo de implementación, que podría consistir en la elaboración de un Plan Operativo
Anual
Paralelamente, y para efectos del seguimiento y evaluación del cumplimiento de los objetivos que justificaron la
creación del área protegida municipal, se podría otorgar atribuciones al Comité de Apoyo, las que deberían estar
previstas en la Ordenanza Municipal

Políticas públicas del Gobierno Nacional

El marco de la política pública de gobierno cuenta con el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013: Construyendo un Esta-
do Plurinacional e Intercultural, que realiza un abordaje transversal de los temas ambientales a lo largo de sus 12 objetivos y
plantea en particular en su objetivo 4 “garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable”.

A partir del año 2008, el Ministerio del Ambiente cuenta con un documento denominado “Política y Plan Estratégico del
Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Ecuador” (PESNAP), el mismo que establece las políticas y acciones para consolidar
el SNAP con una visión 2007 – 2016. Entre las principales políticas y acciones establecidas en el citado plan estratégico se
encuentran:

MAE es el rector del SNAP. Definirá directrices y normativas de manejo conjuntamente con los actores involucrados.
MAE administra el PANE, y las entidades que se definan y organicen posteriormente administrarán los subsistemas.
La administración y el manejo de las AP de los subsistemas que integran el SNAP se realizará en base a estudios de
alternativas y planes de manejo, aprobados por el MAE.
La gestión del SNAP reconoce la necesidad de realizar procesos de consulta a los actores involucrados previa la de-
claración de nuevas APs.
Se reconocen distintos mecanismos de participación para el manejo de AP.
La gestión del SNAP armonizará su accionar con los objetivos de Desarrollo del Milenio.

108
MESA TEMÁTICA 4

Desarrollo Urbano y Ambiente


Mapa de áreas protegidas del Ecuador Continental

En el ámbito del Cambio Climático, la política nacional es dirigida por el Ministerio del Ambiente y plantea la gestión de
adaptación y mitigación a la variabilidad climática para disminuir la vulnerabilidad social, económica y ambiental. Las es-
trategias identificadas son las siguientes:

Mitigar los impactos del cambio climático y otros eventos naturales y antrópicos en la población y en los ecosistemas
para reducir la vulnerabilidad en los sectores energético, industrial, de transporte, de cambio y uso del suelo, de
gestión de residuos y agropecuario.
Implementar el manejo integral del riesgo para hacer frente a los eventos extremos asociados al cambio climático.
Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en los sectores productivos y sociales.
Reducir el riesgo ambiental.

109
Soberanía
alimentaria,
agropecuario
y acuícola Sectores
Asentamientos productivos
Humanos estratégicos e
infraestructura

Gestión de Adaptación Salud


Riesgos Humana

Grupos
Vulnerables Patrimonio
y Atención Hídrico
Prioritaria
Patrimonio
Natural

Sectores prioritarios de adaptación al cambio climático

Posibilidades de acción del sector privado y de la comunidad

El Estado Ecuatoriano reconoce la importancia de la gestión a nivel local desde instancias en donde la sociedad civil juega
un rol protagónico. Es posible hacer uso de esas instancias formales y no formales, ya que pueden y deben contribuir en la
implementación de políticas, medidas y acciones relacionadas con el cambio climático.

En los diferentes niveles de gestión de las entidades del Estado es necesario contar con instancias de participación ciudadana,
encargadas de agilitar el intercambio de información y sustentar de mejor manera la toma de decisiones en torno al cambio
climático en el país.

Los procesos de participación de la sociedad civil como parte de la gestión pública están sustentados en la “Ley Orgánica de
Participación Ciudadana”, expedida en Abril de 2010 y actualizada en Mayo de 2011 (Asamblea Nacional, 2010c). En dicha
ley se da el mandato a las entidades del Estado de diseñar y poner en funcionamiento los “Consejos Ciudadanos Sectoriales”.
Dichos Consejos constituyen el espacio de diálogo entre la Sociedad Civil y el Gobierno para una gestión pública que armonice
los intereses de distintos actores.

Esto significa, que existe la posibilidad de crear un ámbito de participación de la sociedad civil que atienda específicamente
los temas relacionados con el cambio climático a través de los Consejos Sectoriales de Participación.

110
MESA TEMÁTICA 4

A partir de este objetivo se definen políticas y lineamientos estratégicos relacionados con conservación, patrimonio hídrico,
cambio de matriz energética, cambio climático, prevención de la contaminación, reducción de vulnerabilidades y tratamien-
to transversal de la gestión ambiental. En particular, la política 4.5 está orientada a “Fomentar la adaptación y mitigación
a la variabilidad climática con énfasis en el proceso de cambio climático”, y establece como lineamientos estratégicos los
siguientes:

Desarrollo Urbano y Ambiente


Generar programas de adaptación y respuesta al cambio climático que promuevan la coordinación interinstitucional
y la socialización de sus acciones entre los diferentes actores clave, con particular atención a ecosistemas frágiles
como páramos, manglares y humedales.
Desarrollar actividades dirigidas a aumentar la concienciación y participación ciudadana, con énfasis en las mujeres
diversas, en todas las actividades relacionadas con el cambio climático y sus implicaciones en la vida de las personas.

Desarrollo de la mesa temática y conclusiones

Como conclusión a todo lo expuesto anteriormente, se establecen las siguientes recomendaciones:

El marco normativo sobre el proceso de Ordenamiento Territorial del Patrimonio natural ha tenido cambios muy
significativos a partir de la vigencia de la constitución política de la república determinada en el 2008, en donde se
definen los derechos de la naturaleza y la gestión del patrimonio natural del Estado bajo los lineamientos generados
por la Autoridad Ambiental y reflejados en los procesos de zonificación ecológica de los GADs como parte de su pro-
ceso de Ordenamiento Territorial.
La generación de información de base para los procesos de gestión ambiental por parte del Ministerio del Ambiente
en los últimos años ha sido significativa, la misma que se encuentra disposición de los GADs como insumos para sus
procesos de formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial.
Se recomienda que los Gobiernos Autónomos Descentralizados lideren el proceso de creación de áreas protegidas y
estas sean incorporadas en los planes de gestión municipal como ejes transversales para ordenamiento territorial,
recreación y turismo, protección ambiental, generación de bienes y servicios, entre otros. Todo esto orientado al
mejoramiento de la forma de vida de sus habitantes.
El cambio climático es un tema transversal cuya gestión recae en las diferentes instancias de gobierno y actores
sociales, de ahí que es importante se priorice este tema en la planificación territorial. En este contexto, la Estrategia
Nacional de Cambio Climático pretende ser el instrumento que oriente acciones concertadas, ordenadas y planifica-
das y promueve que este tema se internalice en instancias públicas y privada.
Los GADs constituyen el medio de implementación de estas políticas, por ello en el desarrollo de los Planes de Miti-
gación y Adaptación al Cambio Climático y sus respectivos programas es indispensable contar con estudios de líneas
bases que faciliten el desarrollo de acciones acertadas encaminadas principalmente a la reducción de la vulnerabili-
dad de la población en lo social, económico y ambiental.

111
Por su parte, la mesa de trabajo sobre “Desarrollo Urbano y Ambiente” se centró en aclarar aquellos aspectos relativos a la
delimitación de Áreas Protegidas y el papel de cada administración en su gestión. Así mismo, se establecieron diferentes
mecanismos de colaboración entre el Ministerio de Ambiente y los GADs para el desarrollo de los Planes de Ordenamiento
Territorial:

El MAE pondrá a disposición de los GADs a inicios del próximo año los lineamientos metodológicos e información
disponible para apoyar el proceso de la gestión del patrimonio natural para sus procesos de OT. Específicamente,
áreas protegidas, bosques protectores, ecosistemas frágiles uso y cobertura del suelo a escala 1:50.000, que sirve
como insumo para la zonificación ecológica que debe estar contemplado dentro del POT. Un insumo importante
constituyen los lineamientos para la declaratoria de subsistemas de áreas protegidas declaradas por GADs.
La elaboración del POT en este año por los diferentes GADs debe ser considerado como un avance, puesto que este
es proceso de mediano y largo plazo. Lo avanzado debe ser ajustado/mejorado/fortalecido con el tiempo, cuando se
cuente con mejor información y la implementación de más mecanismos de participación.
Una de las lecciones aprendidas del proceso desarrollado por los GADs es que no existen capacidades técnicas sufi-
cientes para desarrollar e implementar el proceso de OT. En este sentido, se ha solicitado al MAE desarrollar procesos
de capacitación en el ámbito de la gestión del patrimonio natural. El MAE tiene el compromiso de realizar procesos
de capacitación y acompañar a algunos GADs para la inclusión de la variable ambiental y la adaptación y mitigación
del Cambio Climático.

112
MESA TEMÁTICA 5

MESA TEMÁTICA: DESARROLLO URBANO Y PATRIMONIO


Mesa a cargo de: Ministerio Coordinador de Patrimonio
Moderador: Jacobo Herdoíza

Desarrollo Urbano y Patrimonio


Expositores: Rubén Paredes, Gonzalo Hoyos
Relatoría: Tatiana Luna, María del Carmen Guerra

RESUMEN

El rol del patrimonio histórico es fundamental a la hora de pensar en las políticas de desarrollo urbano y territorial. No se trata
simplemente de preservar la ciudad histórica, sino de integrarla en una visión territorial con proyección futura.

Construir ciudades justas que garanticen el buen vivir de los ciudadanos implica volver la mirada a la optimización de la
ciudad existente. La equidad territorial, el acceso a la vivienda y la democratización del espacio público se podrán lograr so-
lamente a partir de un entendimiento del rol del patrimonio como construcción cultural y social colectiva y parte integrante
de la economía del territorio.

Introducción
La crisis ambiental y los asentamientos humanos

La crisis ambiental es un problema que ha sido reconocido a escala global por el conjunto de las naciones, que en mayor
o menor medida se han visto afectadas por sus efectos. La crisis se evidencia a escala planetaria, en tres problemas macro
ecológicos: el cambio climático y el efecto invernadero, la destrucción de la capa de ozono y la pérdida de la biodiversidad.

113
Esta destrucción sistemática y progresiva del ambiente se hace evidente si observamos con detenimiento las huellas que el
hombre deja sobre la naturaleza, en la búsqueda de “desarrollo”. Al ser el hombre y sus relaciones con el medio, es decir su
modo de vida, el que determina la crisis ambiental, es importante aproximarnos a las aglomeraciones humanas y sus asen-
tamientos sobre el territorio a diferentes escalas y jerarquías (pueblos, ciudades, metrópolis, etc.) para entender como estas
inciden sobre el medio ambiente y como la problemática ambiental tiene una estrecha relación con la escala y la densidad
tanto poblacional como de actividades de los asentamientos humanos.

El modelo de desarrollo junto a la imposición de patrones culturales consumistas, ha ocasionado un modelo de ciudad zoni-
ficada por sus funciones, con un alto grado de dispersión de los asentamientos humanos y una consiguiente depredación de
suelos productivos, dispersión y erosión social, que producen una atomización urbana que implica grandes desplazamientos
en el territorio.

Las ciudades latinoamericanas han seguido este modelo de crecimiento urbano caduco en gran parte del mundo desarrolla-
do, y han generado esquemas territoriales de segregación socio espacial caracterizados por el aparecimiento de zonas perifé-
ricas tugurizadas, con bajos niveles de cobertura de servicios de infraestructura y equipamientos, aislados desde el punto de
vista de la conectividad con las áreas centrales. Sin embargo cabe señalar que la urbanización no es necesariamente negativa
para los ecosistemas. Si no se rompe el equilibrio entre población, recursos y medioambiente, se puede conseguir ecosiste-
mas urbanos inclusive más diversos que algunos monocultivos rurales; esto nos hace pensar que las ciudades manejadas de
forma inteligente pueden garantizar niveles de vida elevados por la acumulación de tecnología, bienes y servicios, en un
entorno equilibrado, donde el componente de vegetación, suelo, aire y agua no sufran procesos de depredación o contami-
nación que superen la capacidad de carga de los sistemas naturales que soportan las ciudades. “La ciudad ha posibilitado
una acumulación de capital y una concentración demográfica que ha hecho factible un incremento de la creatividad social.”18

La problemática en Ecuador
Perspectiva histórica del desarrollo urbano en el Ecuador

El poblamiento del territorio ecuatoriano responde a un largo proceso histórico de asentamiento de humanos, que se locali-
zan en base a criterios selectivos en relación a las características que la naturaleza ofrece.

Si bien el poblamiento del territorio se remonta a épocas preincaicas, poco queda como testimonio de la organización terri-
torial antes de la conquista española. Se sabe que el territorio ecuatoriano estaba habitado por cacicazgos, y que inclusive
previo a la conquista de los Incas, Quito era un centro articulador de la sierra norte.

La colonia planteó un esquema territorial totalmente diferente al que se había desarrollado en Ecuador incaico, y es que la
configuración territorial impuesta por los españoles respondía a intereses metropolitanos de dominación y control. La apro-
piación del territorio por parte de los españoles puede analizarse al menos en tres momentos:

Un inicial (1534-1563) de exploración del territorio y fundación de ciudades donde el trazado de las calles en damero a partir
de la plaza central y la repartición de solares a los vecinos fundadores eran el acto que legitimaba la acción de conquista.

18
BAIGORRI, Artemio, De lo rural a lo urbano, V Congreso Español de Sociología – Granada, 1995.

114
MESA TEMÁTICA 5

Un segundo momento (1563-1650) que gira en torno a la consolidación de la actividad minera – textil que configura un
esquema territorial donde predomina la ciudad sobre el campo, ya que esta concentra las instituciones de poder político,
económico, ideológico y militar, pero con un amplio dominio sobre un territorio mayor, así “las ciudades fundadas asumen la
cualidad funcional de ser los centros de control y desarrollo urbano-regional.”19

Desarrollo Urbano y Patrimonio


El tercer momento (siglos XVII y XVIII) se desarrolla a partir del viraje de las actividades minero-textil como los puntales
de soporte económico productivo de la Real Audiencia, hacia una economía basada en la producción agropecuaria, dando
origen al surgimiento de la hacienda latifundista serrana como la unidad productiva básica.

La conformación urbana resultante al final del periodo colonial nos muestra una red de ciudades, con una tendencia mar-
cada hacia la profundización de los desequilibrios y desigualdades regionales…El litoral no tuvo significación alguna. La
concentración del poder político en la capital…y el desarrollo predominantemente de la minería primero, y de la agricultura
cerealera más tarde, habían dejado a la región litoral sin medios propios de desarrollo.20

A pesar de que esta conformación urbana se mantuvo y se consolidó en el periodo republicano cabe señalar que la produc-
ción del cacao a mediados del siglo XVII, tomaba fuerza, y se visualizaba a futuro como una fuente de riqueza a través de su
exportación; esto generó una atracción poblacional que produjo movimientos migratorios sierra-costa, que se acrecentaron
con la ruptura del orden colonial y la independencia, debilitando las estructuras burocráticas y de poder en la sierra y fortale-
ciendo a las ciudades ligadas a la actividad comercial de agro-exportación en la costa, redefiniendo así las funciones urbanas.

Sin embargo es en el periodo republicano donde se desarrolla con fuerza el proceso de urbanización del país debido a que el
modelo de agro-exportación establecido permite la integración regional sierra-costa, posibilitando un rápido crecimiento
urbano-regional y una más estrecha articulación entre ciudades debido a que se construyeron importantes obras de infraes-
tructura.

Esta tendencia tiene un giro a partir de 1920, debido a la caída de las ventas de cacao que habían empezado su declinación
a partir de 1914 con el inicio de la primera guerra mundial y el cierre del puerto de Hamburgo por donde entraba a Europa
gran parte del cacao ecuatoriano. Esta crisis que se veía reflejada en la descomposición de la hacienda serrana y en la ruina
de las plantaciones cacaoteras, genera un movimiento migratorio rural-urbano, desde el campo hacia las dos ciudades que
se habían desarrollado en el auge económico cacaotero.

Quito y Guayaquil soportan entonces un incremento poblacional que rebasa la capacidad que estas ciudades habían desa-
rrollado, generando problemas ligados al paulatino empobrecimiento de las masas urbanas que se ven obligadas a ubicarse
formando tugurios insalubres, carentes de servicios básicos, en la zona central de la ciudad en el caso de Quito, y en las
periferias de Guayaquil formando suburbios.

19
CARRIÓN, Fernando, Evolución del espacio urbano ecuatoriano
20
Ídem.

115
El fortalecimiento de un nuevo producto de exportación, el banano, en la década del 50, incentiva la urbanización en el con-
junto del país de la siguiente manera: “a) el fortalecimiento de la bicefalia urbana que se venía configurando desde épocas
pretéritas, con base al crecimiento poblacional de Quito y Guayaquil, paralelo al crecimiento urbano global del país; b) El alto
dinamismo que adquiere la costa, particularmente las ciudades intermedias, unas nacidas en el periodo cacaotero y otras
originarias de esta época; y c) el estancamiento relativo de las ciudades de la sierra. (Larrea, 1983:60 y ss.)” 21

A partir de los 70 gracias a los excedentes que dejaba el boom petrolero, el proceso de urbanización se acelera de manera
exponencial sobre todo en las principales ciudades del país. Las ciudades mayormente beneficiadas son aquellas de porte
medio y grande, que cumplen con roles político administrativos de importancia (capitales provinciales y/o cantonales) y
que tienen alguna significación económica regional o nacional. Quito absorbe gran parte de los recursos petroleros y sufre
un proceso de desarrollo urbano especulativo, incentivado por una serie de obras viales que posibilitaron la expansión de la
ciudad hacia el norte y el sur de forma fragmentada.

El proceso de evolución histórica de los asentamientos humanos en el Ecuador tiene una estrecha relación con el modelo eco-
nómico de desarrollo y las diferentes formas de apropiación de la riqueza. Así tenemos claramente marcadas las etapas de la
agro-exportación de cacao, posteriormente la época bananera, luego un primer proceso de industrialización y, finalmente,
una etapa de explotación petrolera. 22

El crecimiento urbano del país, entendido como la conformación y consolidación de asentamientos humanos concentrados
(ciudades), ha carecido de un modelo de desarrollo urbano que direccione de forma técnica y coherente la urbanización del
territorio, bajo principios de inclusión, equidad, y manejo responsable de los recursos eco-sistémicos del país.

El rol del patrimonio en el desarrollo urbano y en la economía del territorio

En nuestro medio la problemática de los centros históricos tiene dos consecuencias igualmente nefastas para el patrimonio, y
están relacionadas a la escala de las ciudades donde se localizan estas centralidades. Por un lado están las ciudades grandes
que se convierten en atractoras de población migrante que se localiza en las zonas de bajo costo, al alcance de sus posibilida-
des económicas: estas áreas generalmente son los centros históricos23 o las periferias de la ciudad. Por otro lado está el fenó-
meno de abandono de las áreas históricas que generalmente tiene lugar en las ciudades intermedias y sobre todo pequeñas.

En ambos casos los efectos sobre el patrimonio son de gran impacto, puesto que en el primero, la llegada de la población
migrante sin políticas que acompañen el proceso, y con una legislación débil en términos de ocupación de las áreas históricas,
tienen como consecuencia factores negativos de tipo urbanístico y social. La estructura urbana sufre un proceso de trans-
formación espontánea para adaptar la arquitectura a las nuevas demandas sociales y aparecen añadidos que modifican la
tipología histórica y generan una sobre ocupación del suelo con las consecuencias ambientales24 y sociales que eso implica
(tugurización).

21
CARRION, Op. Cit.
22
SENPLADES, Op. Cit.
23
En el caso de Quito los grupos migrantes se ubican en el área de transición, no en el núcleo central de mayor valoración patrimonial
que tiene un rol turístico y político administrativo, y que ha expulsado de su interior el uso residencial.
24
La sobre ocupación del suelo genera una disminución de la superficie de absorción del mismo con efectos sobre el ambiente, y sobre
los índices de áreas verdes disponibles por habitante.

116
MESA TEMÁTICA 5

En el segundo caso ligado al abandono, el efecto de deterioro es similar y quizá más acelerado y con un costo mayor para el
estado, puesto que al encontrarse estos bienes en abandono, existe una variable de bajo rendimiento de la estructura edi-
ficada que puede ser cuantificada, ya que son inmuebles dotados de servicios básicos, de recolección de basura, que tienen
abastecimiento de transporte etc., cuyos costos son asumidos por la municipalidad y por tanto, por la ciudadanía a través de

Desarrollo Urbano y Patrimonio


los impuestos.

La problemática descrita ha llevado a reflexionar sobre cómo manejar las centralidades históricas de tal forma que se conser-
ven sus valores urbanos, arquitectónicos y artísticos, todos ellos ligados a la estructura física de las áreas históricas, descui-
dando el factor cultural que sobre este se desarrolla.

Los planes de recuperación de las áreas históricas han sido conceptualizados como operaciones urbanísticas aisladas en
algunos casos, de recuperación de inmuebles individuales, otorgando valor a la estructura física en función de cierta argu-
mentación histórica elitista. Al tener este tipo de aproximación al patrimonio, donde se prioriza la inversión en función del
grado de significación histórica que se atribuye a los bienes, se convierte en un reto para las administraciones municipales la
sostenibilidad económica que garantice que el bien recuperado, generará recursos que posibiliten su mantenimiento poste-
rior. Así pues se requiere de mecanismos de financiamiento que generalmente provienen del sector privado o de asociación
público-privado, lo que lleva implícito un cambio de uso del bien, desde el residencial hacia un uso que genere recursos
económicos (generalmente comercio o servicios con enfoque turístico), y por tanto un recambio poblacional, dando paso al
fenómeno de la gentrificación.

La elitización es el tercer fenómeno que ataca a los centros históricos, y que se da por la incapacidad de las autoridades en-
cargadas de la gestión del patrimonio, de dotar de contenidos sociales y réditos a largo plazo a los procesos de rehabilitación
de las áreas centrales, aplicando transformaciones desde el punto de vista funcional que vacían a los centros históricos de los
usos residenciales y plantean una problemática de especialización ligada a los servicios, el comercio y el turismo, generando
con ello un bajo rendimiento de la estructura urbana en horas de la noche, y por tanto volviéndolos inhóspitos e inseguros
cuando los servicios y comercios cierran.

Toda esta problemática descrita tiene un factor común, que no diferencia la escala de las ciudades, y actúa de igual manera,
legitimado a través de un discurso modernizante, muchas veces desde las mismas autoridades estatales en los diferentes
niveles de gobierno, como agente degradante de las áreas históricas. Se trata del factor especulativo del manejo del suelo.

El suelo en nuestro medio, como en la mayoría de los países que funcionan bajo una economía capitalista, está considerado
como objeto de intercambio que se rige bajo las leyes del mercado, esto posibilita que el mercado inmobiliario aplique
presiones para la habilitación de nuevos suelos urbanos sobre las periferias de bajo costo, donde desarrolla proyectos de
vivienda generalmente bajo el concepto de conjunto habitacional, marcando un divorcio con el tejido urbano existente y
aislándose en su interior.

Este desarrollo periférico atrae los grupos sociales que habitan en el centro histórico, el cual, por falta de voluntad política y
de inversión, entra en procesos de deterioro, volviéndose poco atractivo y por tanto, perdiendo la capacidad de mantener a
la población que lo habita brindando condiciones de habitabilidad aceptables, quienes al no tener vínculos afectivos que les
hagan permanecer en este lugar, y seducidos por la idea de “modernización y exclusividad”, optan por abandonar el centro y
dirigirse a las nuevas zonas de expansión urbana.

117
La conservación y revitalización de los centros históricos no puede ser entendida fuera del manejo del desarrollo urbano ge-
neral, puesto que mientras el mercado inmobiliario y la especulación del suelo sean los que direccionen el desarrollo urbano,
cualquier intento de recuperación de la centralidad histórica claudicará sin mayores resultados, en términos económicos,
sociales y urbanísticos.

A partir de esta reflexión, se convierte en una necesidad prioritaria organizar el territorio direccionando el desarrollo urbano
de forma sostenible; y es en esta sostenibilidad, donde el patrimonio entendido como la ciudad existente y sobre todo la
ciudad histórica, cumple un papel clave, ya que está dotada de redes de infraestructura, sistemas viales, equipamientos
comunitarios, generalmente concentra actividades político-administrativas y es el escenario de encuentro multicultural.
Todos estos factores ubican a la ciudad histórica en una posición aventajada en relación a los nuevos desarrollos urbanos,
generalmente ubicados en las periferias, desprovistos de equipamientos y servicios.

Esto nos hace pensar que el manejo de los centros históricos y la definición de políticas sobre este, no pueden ser autónomas
y marginadas de la política económica y territorial general, solo si las disposiciones para la tutela del patrimonio histórico,
artístico, cultural y ambiental proceden contextualmente con toda una serie de intervenciones profundamente reformado-
ras de las actuales orientaciones económicas y urbanísticas, el patrimonio cultural tendrá posibilidades de recuperar su rol
dentro del sistema urbano.

La rehabilitación de los centros históricos de forma integral requieren de una sólida voluntad política de ordenamiento te-
rritorial que considera a los centros urbanos existentes como elementos pertenecientes a sistemas poli-céntricos integrados
entre sí, con el fin de disminuir, por un lado, las presiones de acción terciaria y transformación direccional del centro histórico,
y por otro individualizar dentro del ámbito nacional, un rol preciso a representar, en base a las vocaciones territoriales pre-
sentes sin modificar las funciones específicas que se atribuye al centro histórico.

Pensar y actuar a favor del patrimonio implica romper con la política urbanística que a la par de la indiscriminada expansión
de la construcción privada y especulativa, fomentada por el mercado inmobiliario, busca entre otras cosas, el aumento de
las zonas degradadas y ruinosas en el interior del tejido urbano consolidado; fomentando directa o indirectamente la de-
gradación como condición y fase inicial para la destrucción de los centros, la marginación de la clases menos pudientes y el
alejamiento de las actividades menos rentables.25

“Solo se puede pensar en resolver esta crisis urbana eliminando las causas que la ha originado; y, en este sentido, el centro
histórico no representa únicamente un bien cultural, sino también un notable bien económico y urbanístico que se debe
conservar, intentando recuperar nuevamente su valor original como estructura portante del territorio.” 26, e incidiendo de
esta manera sobre el factor especulativo del suelo.

El freno al manejo especulativo del desarrollo urbano es la clave para construir un hábitat equitativo y democrático, don-
de los derechos sociales, de vivienda, transporte, salud, educación, cultura etc., se cumplen sin distinción de clase social
ni étnica. Construir ciudades justas que garanticen el buen vivir de los ciudadanos implica volver la mirada a la optimización
de la ciudad existente, aumentar sus rendimientos, considerando la inversión social acumulada en su construcción histórica,
como recurso estratégico para evitar el crecimiento especulativo de la mancha urbana en desmedro de las áreas agrícolas.
25
CERVELLATI, Pier Luigi y SCANNAVINI, Roberto, “Bolonia políticas y metodología de la restauración de centros históricos”, GG
26
IDEM

118
MESA TEMÁTICA 5

Los rendimientos urbanos tienen que medirse en función no solo de factores económicos, sino, sobre todo en función de
factores sociales, es decir, se debe calcular cual es la capacidad receptiva optima que posee la estructura edificada existente,
en términos de espacio (m2 por habitante) y de dotación de servicios básicos (capacidad de carga de la infraestructura), y
generar políticas de poblamiento que incrementen el rendimiento de la estructura edificada, antes de fomentar nuevos áreas
de expansión urbana, en desmedro de las áreas de producción agraria y el entorno natural.

Desarrollo Urbano y Patrimonio


Rendimiento urbano

La rehabilitación urbana es un mecanismo técnico-político que permite mejorar los rendimientos del componente edificado
y se basa en dos decisiones relacionadas entre sí: la primera consiste en la contención de la expansión urbana en el interior de
cada uno de los municipios; la segunda es la recuperación del patrimonio edificado existente, y por tanto también del centro
histórico, junto con la realización de servicios y dotaciones sociales en todo el territorio.27

Complementariamente cabe señalar que dentro de los principios conceptuales de la rehabilitación urbana, existe un énfasis
en la conservación de los tejidos sociales que habitan la estructura física, y la llenan de contenidos, es decir existe un principio
innegociable de conservación y uso social del patrimonio, un rechazo a las acciones urbanísticas que fomentan el recambio
poblacional, modificando los usos sociales por usos comercialmente más lucrativos.

El dotar a los centros históricos y a la ciudad en general de sostenibilidad económica y social, implica pensar en mecanismos
de planificación y gestión del territorio, que rompan con ciertas dinámicas, que a pesar de estar aceptadas en el conjunto
de la sociedad, conllevan una serie de inequidades que se expresan por ejemplo en el acceso a la vivienda, o a los servicios y
equipamientos sociales.

27
CERVELLATI, Op. Cit.

119
La ciudad existente y por tanto los centros históricos por su localización estratégica, gozan de buena cobertura de servicios
básicos, equipamientos culturales, buena conectividad a través del transporte público, y están dotados de espacios públicos
que merecen ser recuperados por ser emblemáticos y referentes claves en la memoria colectiva.

Rehabilitación urbana

Desde esta perspectiva debe considerarse a las áreas centrales como lugares óptimos para la generación de políticas de vi-
vienda a través de la rehabilitación integral de conjuntos urbanos deteriorados, pero con posibilidades de ser incorporados al
sistema urbano general con roles específicos, mejorando así no solo los rendimientos de la estructura urbana existente, sino
sobre todo fomentando la interculturalidad y la diversidad al interior de la ciudad.

La ciudad debe consolidarse antes de generar nuevas expansiones, pero esto no solo implica densificar la estructura edifi-
cada con incrementos de edificabilidad, sino y sobre todo, pensar en mecanismos de planificación, que nos permitan por
un lado cualificar la estructura edificada existente, las condiciones de habitabilidad que las viviendas ofrecen, la calidad y
accesibilidad al espacio público, el transporte colectivo, los servicios y equipamientos, para luego generar mecanismos de
gestión que contemplen procesos participativos. Complementariamente se debe fomentar créditos blandos donde el apoyo
del estado tiene una fuerte presencia, posibilitando el mantenimiento de la población residente en las áreas rehabilitadas, y
la incorporación de nuevos pobladores que no tengan acceso a vivienda.

Estas políticas de re-poblamiento de los centros históricos enmarcados en la rehabilitación urbana integral del territorio, po-
nen como reto a las autoridades estatales generadoras de política pública, la re-conceptualización de la política de vivienda
que se aplica a nivel nacional, y que ha excluido la rehabilitación de la ciudad existente, como mecanismo real de cobertura
de los déficits habitacionales, bajo una lógica de inversión social de largo plazo, que considera a la vivienda un servicio social.

Eso implica poner en debate el tema de la “propiedad” de la vivienda como único camino hacia la cobertura de déficits, y
apostarle a un esquema que plantee la vivienda bajo régimen de arrendamiento, con posibilidades de adquisición a costos
regulados por el Estado como estrategia alternativa al mercado, y generando mecanismos de adquisición de bienes por
parte del Estado a través de los municipios o gobiernos provinciales, para ser puestos a disposición de los grupos sociales más
vulnerables, como vivienda protegida.

120
MESA TEMÁTICA 5

La construcción de ciudad bajo principios de equidad territorial, el acceso a vivienda, la democratización del espacio público,
son deudas sociales que aún conserva el estado, porque no ha asumido con responsabilidad y valentía el reto de marginar en
el proceso de desarrollo urbano, la acción especulativa del mercado como único mecanismo de hacer ciudad.

Políticas públicas del Gobierno Nacional

Desarrollo Urbano y Patrimonio


El paisaje cultural como nueva categoría de manejo patrimonial

La necesidad de incorporar una visión integral de manejo patrimonial ha llevado a reflexionar dentro de los organismos
internacionales relacionados a la preservación del patrimonio cultural, sobre la urgencia de incorporar nuevas categorías
de manejo del territorio, que de forma integral aborden los elementos del patrimonio cultural, entendiéndolos dentro de su
contexto natural, proponiendo el paisaje como una categoría de análisis, donde se puede leer la acción transformadora del
hombre, que va dejando huellas en algunos casos con un nivel de inserción orgánica y no agresiva sobre el entorno natural.

Así surge la categoría de “Paisaje Cultural”, en el seno del Convenio Europeo sobre Paisajes Culturales impulsado por la
UNESCO en el año 2002, como una posibilidad de integración de los factores naturales y culturales bajo un mismo concepto,
incorporando de esta manera un enfoque que fomente el desarrollo sostenible del territorio, direccionando e induciendo las
actuaciones antrópicas que sobre el paisaje opera la evolución social, económica y cultural.

La categoría de paisaje cultural en nuestro medio es de reciente incorporación, y no existen aún experiencias que demuestren
resultados; sin embargo desde los organismos estatales encargados de precautelar el patrimonio y generar políticas e instru-
mentos para su manejo, se han iniciado procesos de conceptualización y aplicación a casos concretos de estudio.

Las experiencias emprendidas desde el Ministerio Coordinador de Patrimonio y el INPC, han posibilitado descubrir territorios
donde el proceso de evolución cultural, ha ido configurando paisajes de gran valor, con una arquitectura que surge de forma
orgánica en el territorio y se integra por mimesis o sutil contraste en el paisaje, donde el manejo y utilización de los recursos
suelo y agua, son el resultado de un proceso de aprehensión del territorio, posibilitando la configuración de mosaicos terri-
toriales en los cuales, las acciones antrópicas dibujan y construyen paisajes singulares.

El Paisaje Cultural, entendido como todo paisaje natural que ha sido sometido a la acción transformadora del hombre, es un
instrumento que aporta al desarrollo de los territorios, puesto que por un lado busca precautelar el paisaje natural sin que
esto signifique excluir las actividades humanas, buscando un equilibrio entre los factores naturales y culturales. Por otro lado
permite romper con la dicotomía urbano-rural y posibilita entender el territorio como un todo, donde los asentamientos
humanos concentrados o dispersos, deben tener una coherencia orgánica y sensible al lugar donde se ubican.

El abordaje al Paisaje Cultural como una entrada de lectura territorial, implica un trabajo multidisciplinario que permita
entender el territorio de forma integral, y a partir de esta comprensión de los factores ambientales, sociales, económicos,
culturales e inclusive políticos, desarrollar estrategias que cohesionen estos factores bajo criterios de sostenibilidad, y orien-
ten la planificación territorial hacia el equilibrio entre cultura y ambiente.

Es por lo expuesto que desde el sector patrimonial, se está impulsando la construcción de “Guías del Paisaje Cultural” para
el cantón Urcuquí en la provincia de Imbabura y los cantones Tena, Archidona y Arosemena Tola en la provincia del Napo.

121
En el primer caso el paisaje encontrado da testimonio de una producción agraria ligada a la caña de azúcar, algodón, granos
y cereales, que históricamente han ido configurando el paisaje, en medio de disputas y conflictos sociales por el recurso
agua. La presencia humana en estos territorios se remonta a épocas pre-incas, y ha soportado las transformaciones que en
términos sociales y territoriales han significado acontecimientos históricos como: la conquista española y todo el periodo
colonial, la incorporación de la hacienda como unidad productiva, la reforma agraria y el fraccionamiento de la tierra, la
llegada del ferrocarril y la incorporación de sistemas de trasporte y apertura de vías, etc. A pesar de todo este proceso de
acción transformadora, el paisaje sigue siendo un elemento predominante y con características de singularidad, donde se
puede observar que las acciones del hombre más que tener una actitud depredadora han tenido la sensibilidad de fusionarse
en el entorno sin agredirlo.

La dimensión económica del patrimonio cultural:


distritos culturales evolucionados

Lo señalado hasta aquí en teoría, se encuentra con un conflicto de tipo económico en la práctica, ya que siempre tras la
conservación del patrimonio cultural, primarán criterios de costo - beneficio y de quien asume los costos que la conservación
del patrimonio implica para que este no se deteriore y desaparezca en el tiempo.

Sin embargo esta entrada de análisis que pone en debate, si la conservación del patrimonio es una acción rentable en tér-
minos económicos, debe contemplar que existen bienes que no son comerciables en absoluto, ya que son bienes que una
vez que se han producido, todos pueden beneficiarse de ellos sin que estén obligados a pagar por su disfrute. El patrimonio
cultural pertenece a esta categoría de bienes no comerciales, ya que los beneficios derivados de este son generalmente tan
difusos que se dificulta su negociación en transacciones mercantiles.

Sin embargo se puede pensar que el patrimonio cultural puede generar beneficios económicos, posibles cuando, a un objeto
patrimonial se le otorga un valor de uso directo para las personas, es ahí cuando las leyes de mercado sí entran en juego. La
gente compra cuadros, va a exposiciones, visita edificios emblemáticos y lugares históricos, porque el consumo cultural es
parte del desarrollo individual y colectivo. El que la gente esté dispuesta a pagar por una experiencia cultural determinada
posibilita crear un mercado y determinar un precio.

Para entender con mayor claridad el rol que cumple en el escenario económico la cultura y el patrimonio, cabe señalar que
a los recursos patrimoniales materiales, se les debe sumar los recursos ligados a los factores inmateriales presentes en el
territorio. Son estos últimos los que brindan una posibilidad de anclaje de activación económica y de desarrollo local, ya que
complementan y refuerzan la identidad y especificidad territorial con productos que contienen un alto valor de originalidad
e innovación.

Con estas reflexiones nos atrevemos a pensar que el Distrito Cultural Evolucionado, propuesto por los estudios desarrollados
por Pierluigi Sacco y Guido Ferilli, se convierte en una opción válida para territorios que han logrado desarrollar cierto nivel
de sofisticación y especificidad en su oferta cultural, donde la totalidad de la cadena productiva de los bienes producidos
entran en un proceso de valorización. Los paradigmas que posibilitan configuración de un Distrito Cultural Evolucionado
según los autores de este modelo son: la atracción del talento creativo, la reconversión competitiva del sistema productivo, y
la capacitación sistémica de la comunidad local.

122
MESA TEMÁTICA 5

En el estudio desarrollado para la Revitalización del Centro Histórico de Cartagena de Indias, los autores proponen el esta-
blecimiento de doce lineamientos que pueden configurarse como propuestas políticas de intervención sobre el territorio
direccionadas al desarrollo territorial en base a sus recursos culturales.

Desarrollo Urbano y Patrimonio


1. Calidad de la oferta cultural: es decir la capacidad de presentar una oferta cultural
integrada en el contexto internacional
2. Preparación y formación de la comunidad: predisposición ante la oportunidad de
aprender
3. Desarrollo empresarial: proceso de creación de un nuevo empresariado
4. Atracción de empresas foráneas: recursos que lleva a las empresas locales a atraer
a las de afuera
5. Atracción del talento: recursos aportados por las empresas foráneas
6. Gestión de la crítica social y de la marginación: capacidad de mediar formas sociales
en el proceso de aculturación
7. Desarrollo del talento local: capacidad del territorio de crear oportunidades sobre
la base del talento
8. Participación de los ciudadanos y de la comunidad local: disposición de la pobla-
ción para implicarse en el proyecto
9. Calidad del gobierno local
10. Calidad de la producción de conocimiento: todo lo que se refiere a la investigación
11. Capacidad de producir redes locales: capacidad de hacer funcionar coordinada
mente redes locales activas y cohesionadas
12. Capacidad de producir redes externas: relaciones internacionales o interregionales

Las acciones interactúan con los diversos capitales del territorio entendiendo como capital cualquier recurso acumulable y
necesario para la producción de otros bienes. Los resultados de estas acciones se deben traducir posteriormente en la pro-
ducción/acumulación de una forma específica de capital, de naturaleza tangible o intangible que constituye el depósito de
valores producidos por el territorio.

Desarrollo de la mesa temática y conclusiones

La reflexión sobre el concepto de paisaje cultural y su aplicación en ámbitos de planificación y gestión territorial llevó a una
propuesta relativa a los aportes del patrimonio como criterios para la planificación y gestión del territorio.

1. La conservación y revitalización de los centros históricos no puede ser en-


tendida fuera del manejo de desarrollo urbano general

Las disposiciones para la tutela del patrimonio cultural y ambiental deben proceder contextualmente con acciones
reformadoras de las actuales orientaciones económicas y urbanísticas, eliminando el manejo especulativo del suelo.
La rehabilitación urbana es un mecanismo técnico-político que permite mejorar los rendimientos del componente
edificado y conservar los tejidos sociales habitan las áreas patrimoniales, si se articula a políticas de vivienda, supe-
rando el paradigma que relaciona patrimonio = turismo, como único camino.

123
2. La conservación de los centros históricos amerita un serio análisis de costo-
beneficio, en términos económicos y sociales

El costo de la conservación del patrimonio debe ser asumido no solo por los habitantes del CH, sino por toda la ciudad
(reparto de cargas y beneficios)
Se deben generar sistemas de compensación para los residentes de las áreas históricas a quienes se les impone la
responsabilidad de conservar el patrimonio a manera de incentivos.
Se debe superar los enfoques románticos sobre el patrimonio y profundizar los procesos de valoración de bienes
incorporando la participación social en todos las etapas de la planificación.

3. Reforzar los nuevos enfoques de planificación en los GADs

Promover la planificación como un instrumento de negociación entre los GADs y todos los actores que inciden en
territorio, es decir como herramienta de gestión.
Sensibilizar a técnicos y autoridades políticas en el rol clave que cumple el patrimonio como factor de construcción
de identidad.
Promover la creación y capacitación de unidades especializadas en áreas patrimoniales al interior de los GADs.
Incentivar proyectos demostrativos desde los GADs, de recuperación de áreas patrimoniales con contenidos sociales:
mejoramiento de vivienda, espacio público, movilidad peatonal, refuncionalización de infraestructuras de servicios,
dotación de equipamientos; que permitan romper el vínculo directo patrimonio= turismo.
Generar acuerdos interministeriales MIDUVI, MCP, MIPRO, INPC, entre otros para fomentar proyectos de rehabilita-
ción integral de áreas deterioradas bajo un fuerte guion patrimonial como mecanismo de contribución a la conten-
ción de la expansión urbana.
Posicionar la categoría de Paisaje Cultural como una herramienta útil para el direccionamiento del desarrollo urbano
y la preservación del patrimonio cultural.

124
MESA TEMÁTICA 6

MESA TEMÁTICA: DESARROLLO URBANO Y CATASTROS


Mesa a cargo de: MIDUVI
Expositor: Rodolfo Jaime Fernando Salazar Martínez
Relatoría: Morelia Estupiñán

Desarrollo Urbano y Catastros


RESUMEN

Hoy en día disponer de un Catastro Nacional actualizado es condición indispensable para planificar las ciudades y el terri-
torio. Los crecimientos periféricos no planificados, los asentamientos informales, el suelo vacante en zonas urbanas conso-
lidadas, así como el excesivo consumo de suelo agrícola y de protección natural son un problema actual del Ecuador: para
poder implementar una eficiente ordenación del territorio y una racional gestión del suelo es imprescindible tener una base
catastral georeferenciada a nivel nacional, que integre el suelo urbano con el suelo rural, y que sea de fácil acceso para los
ciudadanos. Conocer nuestro territorio es el punto de partida para poderlo gestionar.

Introducción

El Sistema Nacional de Catastro Georreferenciado de Hábitat y Vivienda y la integración de una entidad nacional de Catastro,
como su organismo ejecutor, responde a una necesidad postergada por muchos años en los que se han detectado varios
problemas en la gestión catastral del país.

En la actualidad, la nueva Constitución del Estado, el COOTAD, el Plan Nacional para el Buen Vivir, los esfuerzos por desarrollar,
utilizar la tecnología y llevarla a los lugares más apartados del país, los esfuerzos por agrupar, normar y regular la producción
y uso responsable de la geoinformación, permiten considerar muy cierta y actual la oportunidad de constituir un sistema
nacional que a través de una institución, solucione los problemas catastrales existentes.

125
El catastro no es una herramienta únicamente para el cobro de impuestos. Tal como lo visualizó en el año de 1998, Programa
de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, aplicado a nuestras necesidades, el concepto de catastro que se
desea para el Ecuador es un inventario metodológico público de la información correspondiente a “todos” los “objetos espa-
ciales [cartografía básica y temática] y legales [predios, derechos, propietarios]” del país, basado en el levantamiento de
sus límites, que permita responder a las preguntas: dónde está y cuánto cuesta ?, quién la posee y cómo ? en referencia a los
predios que conforman todo el espacio territorial nacional.

En términos geoinformáticos, el antiguo concepto de catastro multifinalitario se ve superado por dos componentes clave. El
primero, el informático, que permite la utilización de bases de datos gráficas y de atributos en las que se modela el territorio
descentralizadamente entregando las responsabilidades de la creación y mantenimiento del sistema catastral a los muni-
cipios; y, el segundo, la transparencia de la difusión de información catastral certificada y registrada, como dato público a
través del internet.

En concordancia con lo expresado conceptualmente, el Sistema Nacional de Catastro Integrado Georreferenciado de Hábitat
y Vivienda es el registro del inventario de propiedades inmuebles del país, constituyéndose en un instrumento público de
acceso libre a los ciudadanos y al gobierno nacional en todos los ámbitos de la planificación, ordenamiento del territorio,
hábitat, asentamientos humanos, uso racional del suelo, desarrollo urbano y vivienda.

El sistema provee instrumentos técnicos como fotografía aérea, ortofotografía y cartografía para que sea utilizada en los
diferentes campos de toma de decisiones como son el uso y aprovechamiento de la potencialidad de los suelos, la gestión del
riesgo, el ordenamiento del territorio, entre otros; asegura la tenencia mediante la legalización, registro y certificación de la
propiedad y controla el mercado de tierras e inmobiliario del país a través de una valoración normalizada, justa, transparente
y difundida como dato público a través del internet.

La problemática en Ecuador

Modelos para catastro rural diferentes de los urbanos. Falta de cartografía a una escala apropiada para las tareas catastrales
fundamentales. Falta de acuerdos entre las diferentes instancias involucradas: Municipios, SENPLADES, IGM, AME, CONCOPE,
Registros de la propiedad, MAGAP, MAE, entre otras, han llevado a la falta de compromisos, diferentes visiones, objetivos,
estándares y modelos para la administración del territorio.

Catastros orientados únicamente con fines tributarios no tienen la cartografía de su jurisdicción actualizada y no es suficiente
para que se planifique y realicen los planes de desarrollo y ordenamiento territorial a pesar de que la información que debe
ser utilizada para el catastro es común a todos quienes toman decisiones sobre el territorio.

Marco institucional y normativo

La Constitución de la República, en su artículo 375, numeral 2, establece que el Estado: “Mantendrá un catastro nacional
integrado georreferenciado, de hábitat y vivienda”.

126
MESA TEMÁTICA 6

El Decreto Ejecutivo N°. 688, de 22 de marzo de 2011 cumple con dicho mandato y en su Artículo 1 dice: “Créase el Sistema
Nacional de Catastro Integrado Georeferenciado de Hábitat y Vivienda, cuyo objetivo es registrar de forma sistemática, lógica,
georeferenciada y ordenada, en una base de datos integral e integrada, los catastros urbanos y rurales, que sirva como herra-
mienta para la formulación de políticas de desarrollo urbano”.

Desarrollo Urbano y Catastros


El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, en su artículo 147, dice: “El gobierno central a
través del ministerio responsable dictará las políticas nacionales para garantizar el acceso universal a este derecho y mantendrá,
en coordinación con los gobiernos autónomos descentralizados municipales, un catastro nacional integrado georeferenciado de
hábitat y vivienda”.

El Decreto Ejecutivo N° 688, en concordancia con el COOTAD, y el modelo conceptual del sistema aprobado por su Comité
Técnico, promueve la responsabilidad municipal del catastro unificado urbano y rural bajo una normativa y certificación que
garantice la calidad y acceso universal a este derecho a través de un portal nacional gestionado por un organismo central
que mantenga, en coordinación con los gobiernos autónomos descentralizados municipales, un catastro nacional integrado
georeferenciado de hábitat y vivienda.

En referencia a los textos del Plan Nacional para el Buen Vivir es justificable que el Estado tenga un Sistema Nacional, con
una base de datos del registro de los catastros urbanos y rurales del país, como una fortaleza que le permita puntualizar
y optimizar el uso de los recursos para el mejoramiento de los planes sociales, de servicios, infraestructura, y de hábitat y
vivienda en todos los sectores.

Políticas públicas de la administración local

En concordancia con los postulados de Naciones Unidas, en su definición de “Catastro 2014”, se creará una “Infraestructu-
ra Ecuatoriana de Datos Catastrales”, IEDC, cuya principal fuente de información la constituyen los Gobiernos Autónomos
Descentralizados, GAD cantonales, cuyo producto será la capa de información predial que responda a las preguntas: dónde
está y cuánto cuesta, quién la posee y cómo; es decir, qué derechos, responsabilidades y restricciones se aplican sobre un
determinado predio.

El concepto de infraestructuras de datos geo-espaciales se fundamenta en un modelo de gestión estatal “moderno”, que
tiene como principios rectores la transparencia, la descentralización, la participación, la economía, la eficiencia, la eficacia y
la responsabilidad en los actos de gobierno.

Ampliando el concepto, esta infraestructura permitirá mantener en el Sistema Nacional de Catastro Integrado Georeferen-
ciado de Hábitat y Vivienda, como parte del Sistema Nacional de Información, la mayor cantidad de datos procesados sobre
la tierra, que permitan en articulación con la SENPLADES, ser la base para la formulación de los Planes de Ordenamiento
Territorial (POT) cantonales, en el diagnóstico de los componentes de los sistemas económico, ambiental, de asentamientos
humanos, movilidad, energía y conectividad, con la finalidad de optimizar el Buen Vivir de los ecuatorianos.

127
Políticas públicas y acción del Gobierno Nacional

Dada la calidad de sistema, todos sus componentes, que básicamente son la cartografía catastral, la valoración y el registro,
deben obedecer a una normativa conforme a lo que dice el artículo 139 del COOTAD: “… La formación y administración de
los catastros inmobiliarios urbanos y rurales corresponde a los gobiernos autónomos descentralizados municipales, los que con
la finalidad de unificar la metodología de manejo y acceso a la información deberán seguir los lineamientos y parámetros meto-
dológicos que establezca la ley”.

El Sistema Nacional de Catastro Integrado Georeferenciado de Hábitat y Vivienda, con su Comité Técnico, justamente busca
hacer esa normativa que contenga los lineamientos y parámetros metodológicos. En ningún momento se ha hablado de
participar en las actividades catastrales propias municipales ni en su tarea impositiva.

Acogiendo la disposición Constitucional Transitoria Decimoséptima, el COOTAD establece en este mismo artículo 139, que:
“El gobierno central a través de la entidad respectiva financiará y en colaboración con los gobiernos autónomos descentralizados
municipales, elaborará la cartografía geodésica del territorio nacional para el diseño de los catastros urbanos y rurales de la
propiedad inmueble y de los proyectos de planificación territorial”.

Afianzando el concepto y repitiéndolo, una “Infraestructura de Datos geo-espaciales” (en este caso catastrales) se fundamen-
ta en un modelo de gestión estatal “moderno”, que tiene como principios rectores la transparencia, la descentralización, la
participación, la economía, la eficiencia, la eficacia y la responsabilidad en los actos de gobierno.

Bajo este concepto, sí existe un proyecto nacional ejecutado por el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca,
denominado Sistema Nacional de Información y Tierras Rurales e Infraestructura Tecnológica, SIGTIERRAS, que en cumpli-
miento de la disposición constitucional, está generando la cartografía catastral rural de todo el territorio nacional, es fácil de
entender, que éste deba constituirse por sí solo en el componente inicial principal del Sistema Nacional de Catastro Integrado
Georeferenciado de Hábitat y Vivienda, siendo su principal fuente de información. Obviamente, este proyecto va más allá del
mandato constitucional y es un aporte del gobierno central muy importante para el cumplimiento de los que tienen que
cumplir los municipios.

Adicionalmente, siendo algunos objetivos del proyecto la entrega, instalación, capacitación y asesoría en el mantenimien-
to y actualización del sistema catastral (que son responsabilidades municipales), a través del proyecto SIG Tierras se está
constituyendo la primera versión del sistema nacional en el ámbito rural, cuyos procesos, actividades y especificaciones se
podrán adoptar como norma nacional una vez que se los analice y apruebe en el contexto del Comité Técnico, al igual que
la elaboración del catastro urbano, su normativa y la integración del catastro urbano y rural en un solo catastro municipal.

La integración de instituciones, sistemas y procesos dentro de un solo concepto y una Ley de Hábitat, Suelo y Vivienda, for-
talecerá las instituciones y evitará la duplicación de esfuerzos especialmente en la obtención de información básica común
para todos los actores.

Conceptos anteriores como el de Catastro Multifinalitario han sido superados por la tecnología, permitiendo ahora hablar de
Sistemas de Administración del Territorio, Infraestructuras de Datos, Sistemas de Información Territorial, entre otros.

128
MESA TEMÁTICA 6

En nuestro país, la SENPLADES, a través del CONAGE, ha definido los datos fundamentales y básicos del país en el ámbito
cartográfico o geoinformático. Por su parte, la misma SENPLADES ha elaborado una Guía Metodológica para la preparación y
presentación de los Planes de Ordenamiento Territorial en los ámbitos provincial, cantonal y parroquial, definiendo la infor-
mación geoespacial mínima que deben tener sus diferentes sistemas.

Desarrollo Urbano y Catastros


En consecuencia, la creación del Sistema Nacional de Catastro Integrado Georreferenciado de Hábitat y Vivienda y la integra-
ción de instituciones y proyectos afines como la DINAC con el SIGTIERRAS previa la creación del Instituto Nacional de Catastro,
son mecanismos de política nacional tendientes a la maximización de los recursos humanos, financieros y tecnológicos.

Adicionalmente, tener bases de datos catastrales municipales normadas y estandarizadas, permitirá la integración de la in-
formación de carácter público en una base de datos nacional que se constituye en un nodo del Sistema Nacional de Informa-
ción. La consulta a las preguntas dónde está y cuánto cuesta, cómo es la tenencia y cuáles son los derechos responsabilidades
y restricciones de un predio y su responsable serán obtenidas a través del Internet.

Posibilidades de acción del sector privado y de la comunidad

El catastro del área rural tanto como de la urbana se hace por intermedio de proyectos en los que intervienen empresas
privadas nacionales y extranjeras. Al ser el catastro de intervención netamente local, la generación de empleo para el inven-
tario total de los predios de un cantón, es una realidad, además de ser el inicio para la generación de gremios de técnicos
especialistas en los procesos catastrales certificados. Algunos de ellos quedarán permanentemente como empleados muni-
cipales en las oficinas de catastro.

En cumplimiento de la ley y por la gran cantidad de transacciones que se producen diariamente, la intervención privada en
los procesos de actualización del catastro será permanente y crecerá con el tiempo. La organización de una entidad nacional
que mantenga la gran base de datos o “data center” nacional de igual manera requerirá de personal capacitado en las tecno-
logías geográficas y catastrales.

Paralelamente, los usuarios inmediatos de esta gran base de datos se distribuirán en los otros grandes ejes de la planificación
que se han incluido en el proceso como son el hábitat, el suelo y la vivienda. Elementos que, adicionalmente confluyen y se
complementan para el desarrollo de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Cantonal.

En el mundo, todo este concepto orientado a la toma de decisiones se conoce como Sistemas de Administración del Territorio
(Land Administration Systems) cuyo primer borrador de modelo está siendo analizado por la normatividad ISO/DIS 19152
con el nombre de Modelo del Dominio de la Administración del Territorio (Land Administration Domain Model) y cubre los
conceptos incorporados en el sistema nacional, principalmente el Catastro 2014 y la infraestructuras de datos geoespaciales.

129
130
MESA TEMÁTICA 6

Desarrollo de la mesa temática y conclusiones

La mesa temática ha puesto en luz que a la base de la planificación urbana y territorial es imprescindible tener una buena
información catastral actualizada. La discusión llevada a cabo en la mesa redonda ha evidenciado los siguientes aspectos:

Desarrollo Urbano y Catastros


Actualmente la legislación ecuatoriana obliga la elaboración del Sistema Nacional de Catastro Integrado Georrefe-
renciado de Hábitat y Vivienda en el área urbana y rural pero no existe una ley específica que regule los catastros.
Existe la necesidad de creación de una ley para el catastro, que cobije la normativa catastral mínima para la gestión,
mantenimiento, actualización e integración de los catastros municipales.
Es necesaria la creación de una oficina nacional que regule, supervise, integre, mantenga, controle, registre, grafique
y difunda la información catastral nacional certificada.
Es responsabilidad municipal la elaboración, mantenimiento y actualización del catastro de las áreas urbanas y ru-
rales.
Actualmente el valor generalizado que se da a los catastros es fiscal y es necesario concienciar y capacitar en el nuevo
rol y concepto de catastro a los municipios.
Se requiere de estándares básicos y normatividad para todos los municipios para el desarrollo de la información
catastral.
Se requiere que el Estado financie y genere información catastral básica común para los municipios pequeños.

De estas consideraciones resulta claro que las tecnologías actuales son herramienta básica para la generación, procesamien-
to, análisis, difusión de la información y para la participación ciudadana.

Por tanto, es necesario mejorar las relaciones entre el gobierno local y otras escalas de gobierno con información catastral
unificada e integrada y exhortar la participación de los involucrados en el Sistema Nacional de Catastro como facilitadores
para el desarrollo y ejecución de la norma.

131
MESA TEMÁTICA: DESARROLLO URBANO Y RIESGOS
Mesa a cargo de: Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos
Expositor: Pamela Santander
Relatoría: Marcelo Cando

RESUMEN

Los entornos urbanos presentan una alta complejidad desde la perspectiva de la gestión para el manejo del riesgo de de-
sastres. Éste resulta de la combinación de diferentes factores, como una ubicación no adecuada, la degradación del medio
ambiente, o la sobreexplotación de los recursos. Sin embargo, las particularidades físicas, ambientales, económicas, de-
mográficas, culturales y políticas de nuestras ciudades limitan la capacidad de actuación de todos los actores implicados.
Una adecuada planificación territorial, basada en sistemas de identificación de amenazas fiables y actualizados, así como
la coordinación eficaz entre los diferentes niveles de la administración pública, son aspectos indispensables para una mejor
gestión de los riesgos y amenazas de nuestras áreas urbanas.

Introducción

La Gestión de Riesgos comprende las siguientes fases:

a) Análisis, estudios e investigación de riesgos


b) Reducción de riesgos
c) Respuesta ante emergencias y desastres
d) Recuperación de los daños

La Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos (SNGR) tiene como funciones dirigir la planificación, ejecución y evaluación de
normas, planes, proyectos y acciones de gestión de riesgo que permitan la identificación de riesgos existentes y potenciales,
internos y externos que afecten al territorio ecuatoriano, y se coordinen las acciones necesarias para la reducción de vulnera-
bilidades, prevenir, mitigar y recuperar eventuales efectos negativos derivados de desastres.

132
MESA TEMÁTICA 7

La estructura operativa de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos comprende cuatro áreas:

Gestión Técnica del Riesgo: Implica el estudio técnico-científico de amenazas, vulnerabilidades, capacidades y
riesgos con sus respectivas propuestas y acciones de prevención y mitigación.
Construcción Social: Está destinada esencialmente a la ejecución de estrategias para la reducción de riesgos a nivel
nacional.

Desarrollo Urbano y Riesgos


Respuesta: Acciones emergentes de respuesta para aliviar las condiciones sociales de la población afectada frente
a eventos adversos.
Sala Situacional: Se encarga del monitoreo, seguimiento de eventos, generación de escenarios de riesgos y siste-
matización de información para toma de decisiones. El trabajo de las Salas de Situación es de carácter permanente.

Subsecretaría de Gestión Subsecretaría de Subsecretaría de


Técnica de Riesgos Construcción Social Respuesta

Dirección de Análisis, Dirección de Inclusión Dirección de Operaciones


Estudios e Investigación de Gestión de Riesgos Unidad de Logística
de Riesgos en la Educación Unidad de Telecomunicaciones

Dirección de Reducción Dirección de Capacitación


Dirección de Planificación
de Riesgos para la Gestión de Riesgos

Dirección de Gestión
Dirección de Normalización de Información, Difusión Equipo de Respuesta,
y Certificación y Soporte Defensa Civil, Bomberos

Dirección de Servicios de Direcciones provinciales


Infraestructura y Desarrollo de Gestión de Riesgos

Los objetivos específicos de la SNGR son los siguientes:

Consolidar el sistema nacional descentralizado de gestión de riesgos para la toma de decisiones políticas y técnicas
en relación con los procesos de prevención, mitigación, preparación, generación de alertas tempranas, aplicación de
procesos de geomática para el análisis de la amenaza, vulnerabilidad e índices de riesgo, respuesta, rehabilitación,
recuperación y reconstrucción.
Propiciar e impulsar que los actores sociales se conviertan en veedores participantes de los cambios en la gestión de
riesgo.

133
Establecer las políticas y lineamientos estratégicos de gestión de riesgos para la administración de la información, la
investigación y estudios pertinentes en el ámbito de la prevención, mitigación, preparación, respuesta, rehabilita-
ción, reconstrucción y recuperación necesaria para el fortalecimiento de la SNGR, de los GADS y de las instituciones
que hacen investigación en Gestión de Riesgos.
Reducción de la vulnerabilidad como prioridad nacional.
Reducir las vulnerabilidades para contribuir a disminuir la pobreza y la exclusión social.
Promover la transferencia de tecnologías agropecuarias adecuadas al cambio y a la variabilidad climática.
Promover la adecuación, diseño y cumplimiento de normas de construcción de edificaciones y ocupación del territo-
rio en función de la amenaza.
Propiciar mecanismos para monitorear la reducción de los índices de amenaza, vulnerabilidad y riesgos a nivel na-
cional.
Propiciar la eficiente utilización de la información de Gestión de Riesgos para la toma de decisiones en interacción
interinstitucional.
Propiciar la investigación social, científica y tecnológica orientada a la reducción de la amenaza, vulnerabilidad y
riesgo mediante talleres, seminarios, foros y herramientas de difusión interinstitucional y comunitaria.
Integración de la Gestión de Riesgos en las políticas, planes y programas de desarrollo e inversión en todos los esta-
mentos del Estado Ecuatoriano.
Incorporar la gestión prospectiva del riesgo en la inversión pública y privada.
Asegurar que los procesos de planificación e inversión del desarrollo reduzcan el riesgo en el territorio nacional.
Incorporar en los Planes de Inversión Pública criterios de riesgo en función del análisis de amenaza y vulnerabilidad
territorial.
Promover procesos de desarrollo con equidad en todo el territorio nacional.
Articular e integrar las políticas de gestión ambiental, urbana y de reducción de riesgo.
Articular políticas sectoriales y promover el trabajo intersectorial.
Seguimiento permanente a la calidad de las inversiones públicas.

La problemática en Ecuador

Ecuador es un país de alto grado de vulnerabilidad y riesgo ante diversas amenazas naturales y antrópicas. En el contexto
internacional, Ecuador adoptó el Marco de Acción de HYOGO como instrumento para la reducción de riesgos y participó en el
sistema multisectorial de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres EIRD.

134
MESA TEMÁTICA 7

OBSTÁCULOS ACCIONES EN EJECUCIÓN


• Inclusión de la temática de gestión de riesgos en el Código Orgánico de
Desarrollo territorial y
Organización Territorial, Autonomías y Descentralización-COOTAD. Aprobado
falta de planificación en
19-Oct-2010; así como en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas
el uso del suelo
Públicas. Aprobado 22-Oct-2010

Desarrollo Urbano y Riesgos


• En proceso de construcción del marco regulatorio de la Gestión de Riesgos en
el Ecuador

Escasa cultura de la • Impulso a la construcción social a través de entidades como el Ministerio de


prevención Educación, la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología

Conocimiento limitado • Construcción de Sistemas de Alertas Tempranas para zonas con mayor
del comportamiento de incidencia en erupciones volcánicas (Cotopaxi/Tungurahua) 2006-2011,
las amenazas inundaciones (Babahoyo) 2011 y tsunamis (Filo costero ecuatoriano)
2010-2011.

Falta de proyectos para • Desarrollo de programas de Infraestructura de prevención 50-50 a través de


la remediación, preparación instituciones financieras (BEDE)
y mitigación de acuerdos • Gestión y asesoría en la elaboración de proyectos con enfoques de remedia-
interinstitucionales ción, rehabilitación y reconstrucción a través de los gobiernos autónomos
descentralizados.

Marco institucional y normativo

La articulación legal del Sistema de Gestión de Riesgos en Ecuador se basa en los siguientes puntos:

Creación de la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos por Decreto Ejecutivo número 1046-A de abril 2008.
Reorganización de la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos a través de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos
Decreto Ejecutivo 42, Septiembre de 2009, como unidad Desconcentrada y Descentralizada.
Incorporación de la Gestión de Riesgos en la nueva Constitución del Ecuador, aprobada por el pueblo
ecuatoriano en el Referéndum de 28 de septiembre de 2008, por primera vez, dentro de la lógica de desarrollo del
país, Art 389 y 390.
La Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos, como órgano técnico rector del Sistema Nacional Descentralizado de
Gestión de Riesgos, no tiene necesidad de que exista un pedido escrito de una persona natural o jurídica que noti-
fique la existencia de una amenaza natural o antrópica de acuerdo a lo indicado en la Constitución de la República
del Ecuador, Registro Oficial No. 449 del lunes 20 de Octubre de 2008, Capítulo Cuarto, Régimen de Competencias;
Artículo 261- Inciso 8, Artículo 389-inciso 6 ; así como en la Ley de Seguridad Pública y del Estado, Capítulo III,
Artículo II y del Reglamento a la Ley de Seguridad Pública y del Estado, Artículo 3.

135
Políticas públicas de la administración local

El Sistema Nacional de Gestión de Riesgos en Ecuador es descentralizado. Las unidades de gestión de riesgos (UGR) de cada
entidad pública y privada de los niveles locales, regional y nacional conforman el sistema descentralizado. El Comité de Ges-
tión de Riesgos (ex COE) es uno de los mecanismos que vincula el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos
con el ente rector.

El Comité de Gestión de Riegos es una plataforma interinstitucional permanente que reúne a los mandos de las entidades
del ejecutivo central, de los GADs y de otros actores de los niveles nacional, provincial y cantonal, para coordinar las acciones
tendientes a la reducción de riesgos, a la respuesta en situaciones de emergencia y desastre, y a la recuperación.

Nivel de gobierno Competencias en prevención Competencias emergencias

COMUNITARIO Identificación de amenazas y Autoprotección


vulnerabilidades

PARROQUIAL Gestión socio – organizacional Gestión organización; atención de


emergencia dentro de 72 h

CANTONAL Gestión y ordenamiento territorial Cuerpos operativos: activación de


aéreas de trabajo

PROVINCIAL Gestión sectorial Protección de infraestructura vital;


coordinación de aéreas de trabajo

ZONAL Planificación estratégica Gestión de recursos

CENTRAL Gestión sectorial Gestión de recursos

SECRETARíA NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGOS


Órgano rector, regulador y coordinador de procesos

Políticas públicas del Gobierno Nacional

El Plan Nacional de Desarrollo tiene como objetivo fundamental la relación entre las políticas de desarrollo y la gestión de
riesgos, para lo que se centra en los siguientes aspectos:

a) Adaptación al cambio climático y reducción del riesgo de desastre


b) Financiación como inversión
c) Atención al riesgo urbano
d) Participación ciudadana
e) Refortalecimiento de los Módulos de Gestión de Riesgos del ECU911

136
MESA TEMÁTICA 7

El fortalecimiento de las Direcciones Provinciales se está dando en tres áreas principales:

Área Técnica: Identificación de vulnerabilidades y riesgos potenciales, estableciendo un plan de intervención a me-
dio y largo plazo. Se integra por representantes de la Red de Universidades Ecuatorianas, así como por equipos técni-
cos constituidos por tipos de amenazas: Inundaciones; Movimientos en masa; Sísmicas; Vulcanológicas; Antrópicas.
Área de Educación: Capacitación y difusión de los planes de intervención delimitados por el Área Técnica. Se pro-

Desarrollo Urbano y Riesgos


mueve el fortalecimiento de capacidades a través de la Red de Universidades y Centros Especializados (Ministerio
de coordinación de seguridad, Ministerio de Defensa Nacional, CLIRSEN, INAMHI, INOCAR, SENAGUA, MAE, MS), así
como de la Cooperación Internacional.
Área de Respuesta: Estructurada para la reacción inmediata en situaciones de emergencia.

El Gobierno Nacional, por su parte, está adoptando las siguientes acciones directas en materia de gestión de riesgos:

Fortalecimiento institucional

Aplicación de lo dispuesto en el manual del Comité de Gestión de Riesgos, que establece las acciones de coordinación
que, en el marco del Comité de Gestión de Riesgos, deben ejecutar las instituciones del Estado y los organismos de
apoyo para reducir los riesgos, para responder en las emergencias y desastres, y actuar en la recuperación de los
efectos adversos.
Fortalecimiento de las capacidades locales para la reducción del riesgo frente a las multiamenazas.
Apoyo para que los GAD´S trabajen dentro del marco de acción de Hyogo.
Estímulo a las buenas prácticas de reducción de riesgo en los GADs y organizaciones de base.
Fortalecimiento de la gobernanza y lucha contra la corrupción.
Articulación de las respuestas a emergencias entre los actores implicados.

Construcción social

Fortalecimiento de la cultura ciudadana de prevención y preparación frente a riesgos y desastres.


Aumento de la conciencia y responsabilidad en los individuos, comunidades e instituciones en relación a los riesgos.
Inclusión de la Gestión de Riesgos en los programas educativos y de capacitación para todos los niveles.

Elaboración de mapas de amenazas y zonas de seguridad

Análisis de amenazas actuales, cambiando el mapa de vulnerabilidad y riesgos del Ecuador para conseguir un desa-
rrollo más sostenible.
Elaboración de índices de amenaza, índices de vulnerabilidad e índices de riesgo en los diferentes estratos de la
sociedad, así como en instituciones públicas y privadas.

En función del compromiso presidencial a cargo de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos de obtener Mapas de Zonas
Seguras, en una primera fase se han desarrollado Mapas Preliminares de Amenaza a Movimientos en Masa e Inundaciones
que son los primeros productos para la obtención de los mapas de Zonas Seguras.

137
La SNGR ha desarrollado los mapas preliminares de amenazas a escalas 1:50.000, en base al análisis de diferentes variables
como son pendientes, cobertura vegetal, suelos, geología, geomorfología, isoyetas y estructuras geológicas.

Los mapas de Zonas Seguras han sido desarrollados en base a los mapas preliminares de amenazas por movimientos en masa
e inundaciones, y sirven para el análisis regional del territorio tomando en cuenta solo estos dos tipos de amenaza. Para ello,
se han seguido las siguientes fases:

• Fase 1: Desarrollo de la metodología para la elaboración de mapas de amenazas


por movimientos en masa e inundaciones.
• Fase 2: Identificación de zonas sensibles a movimientos en masa e inundaciones.
• Fase 3: Identificación de zonas de seguridad en función de la Amenaza.
• Fase 4: Identificación de zonas de seguridad en función de la Vulnerabilidad.
• Fase 5: Identificación de zonas de seguridad en función de Riesgo Total.

Los mapas preliminares de Zonas de Seguridad se elaboraron a partir de los mapas de amenaza obtenidos anteriormente
mediante el análisis de diferentes variables, entre las cuales están pendientes, cobertura vegetal, textura, profundidad,
geología, geomorfología, isoyetas y estructuras (fallas) y la aplicación de métodos cualitativos por ponderación de variables
y criterios heurísticos.

Los mapas preliminares de Zonas de Seguridad se los clasificó en tres categorías: Zona de Seguridad 1, Zona de Seguridad 2
y Zona de Transición. Es decir en estas zonas es necesario regular las actividades con el fin de mantener o disminuir el grado
de amenaza.

Zona de Seguridad 1 (sin amenaza)

Desde el punto de vista del Medio Físico, corresponden a zonas de estabilidad física en donde no se evidencian pro-
cesos de deformación tectónica activos ni procesos de geodinámica externa intensos. No existen amenazas por mo-
vimientos en masa que puedan poner en desequilibrio la estabilidad ambiental de una región.
Desde el punto de vista de la emergencia-respuesta, es aquel lugar físico, región o infraestructura que posee una
mayor capacidad de protección y/o relocalización poblacional y para el desarrollo de actividades socio-económicas
productivas con objetivos de Ordenamiento Territorial.

Zona de Seguridad 2 (amenaza muy alta)

Desde el punto de vista del Medio Físico, corresponden a zonas de inestabilidad física evidenciada y comprobada en
la ocurrencia de movimientos en masa. Son también zonas muy tectonizadas y con intensa intervención antrópica.
Desde el punto de vista de la emergencia-respuesta, es aquel lugar físico, región o infraestructura que posee una
menor o nula capacidad de permanecer estable y brindar protección ante una amenaza y que además son zonas en
las que es necesario implementar medidas de prevención.

138
MESA TEMÁTICA 7

Zona de Transición (amenaza baja, media y alta)

Zonas en la que existe desarrollo socio-económico ambiental que puede mantenerse estable o no en función de la
presión que ejerza la actividad antrópica y/o procesos geodinámicos.

Los mapas de amenaza y zonas de seguridad generados, presentan las siguientes características:

Desarrollo Urbano y Riesgos


Permiten identificar potenciales zonas seguras ante amenazas por movimientos en masa e inundaciones a nivel
regional.
En base a estos modelos se deben realizar estudios puntuales que determinen la estabilidad y buenas condiciones
del terreno, para uso urbano y para uso productivo agrícola-ganadero-industrial.
La información base utilizada para generar estos modelos no tiene el suficiente nivel de detalle para tomar decisio-
nes inmediatas.

Posibilidades de acción del sector privado y de la comunidad

Convenios activos y posibles

Convenio internacionales posibles

Nacionales:

Análisis de amenazas, vulnerabilidad y riesgos:


- CLIRSEN
- D.M.Q. China (Participación en el ECU911)

Universidades – Empresa Privada – Ministerios: • Corea (Instrumentación Amenazas Alerta


Capacitación e investigación Temporal)
• Argentina (Geoinformación)
• Universidad Nacional de Chimborazo • Chile (Análisis de Amenazas Naturales)
(Investigación) • México (Análisis de Amenazas Naturales)
• Universidad del Pacífico (Investigación) • Guatemala (Análisis de Amenazas
• UTE (Capacitación) Naturales)
• IIASA (Capacitación) • Indonesia (Análisis de Amenazas
• Gobierno Provincial del Carchi Naturales)
(Capacitación)
• MAE (Capacitación)
• SENAGUA (Capacitación)

139
Desarrollo de la mesa temática y conclusiones

Uno de los objetivos de la Gestión de Riesgos es que la respuesta y los esfuerzos de recuperación en caso de desastre sean
los adecuados, obligando a que las instituciones locales, incluidos los municipios involucrados, cuenten con la suficiente
capacidad de organización, así como con planes para hacer frente a las consecuencias de los desastres y en función de la
estructura operativa de la Secretaría Nacional de Gestión, el fortalecimiento de los procesos de gestión geomática de la SNGR
ha implementado en el semestre anterior ha permitido aplicar mecanismos validados para la evaluación confiable de la
amenaza a diferentes escalas: 1:50.000, 1:25.000 y 1:5.000. Este es el punto de partida de la SNGR para la evaluación de los
índices de vulnerabilidad y riesgo aplicables al OT en todo el territorio nacional.

En las zonas urbanas se han aplicado estos mecanismos con el objetivo de determinar el índice de estabilidad entre la fron-
tera urbana y de cobertura vegetal para ubicar límites mínimos de sensibilidad en el DMQ (casos especiales laderas del
Pichincha, San Antonio de Pichincha, Av. Simón Bolívar y otras).

Estos procedimientos de geomática se están multiplicando mediante talleres en varios sectores del país y se espera en los
próximos 2 años capacitar a los técnicos de todos los cantones del país. En estos talleres han participado técnicos de varios
gobiernos seccionales, universidades, empresa privada como de empresas del estado especializadas (SNGR, IGM, CEPEIGE,
CLIRSEN, INOCAR). Actualmente se han ejecutado 3 talleres y se han programado 1 más en el Municipio de Riobamba (28
de noviembre al 1 de diciembre de 2011) sobre desarrollo de modelos numéricos sismotectónicos e hidrológicos en donde
participarán instituciones como MAE, SENAGUA, UTE, UNCH, DMQ, SENATEL, IIASA, CENETEL).

Durante el desarrollo de la mesa temática sobre Desarrollo Urbano y Riesgos, se produjo un proceso de intercambio de opi-
niones entre los representantes de la SNGR y de los distintos municipios presentes, estableciéndose las siguientes conclusio-
nes y recomendaciones:

Búsqueda de alternativas de subsistencia para las personas reubicadas a causa de riesgos, amenazas o desastres.
Regularización de la tenencia de vivienda de las personas reubicadas, estableciéndose ordenanzas vinculadas al
fraccionamiento y legalización de la tierra.
Incorporación de un Banco de Tierra por parte de los municipios.
Diseño de herramientas y mecanismos que delimiten el uso de la tierra en función de sus características y
posibles riesgos.
Necesidad de apoyo técnico a municipios con escasos recursos.
Actualización de la Ley de Asentamientos.
Diseño de proyectos de reasentamientos por parte de los municipios.

140
MESA TEMÁTICA 8

MESA TEMÁTICA: DESARROLLO URBANO Y PRODUCTIVIDAD


Mesa a cargo de: Ministerio Coordinador de la Productividad, Empleo y Competitividad

Desarrollo Urbano y Productividad


Expositor: Marcela Chávez
Relatoría: Grace Albuja

RESUMEN

Los desequilibrios y las asimetrías del desarrollo en la región latinoamericana se expresan territorialmente en los asenta-
mientos humanos que existen en ella. El aumento y concentración de la riqueza y, por otra parte, el incremento y difusión de
la pobreza se traducen en que importantes beneficios y potencialidades de las economías de aglomeración a escala urbana
coexisten con cuantiosos déficit y condiciones extremas de pobreza y precariedad del hábitat. Por ello, en el marco de la
consolidación de los asentamientos humanos en la región, la gestión de ciudades exige hoy plantearse el doble desafío
de mejorar y aumentar la funcionalidad de las ciudades como nodos de un sistema económico – productivo articulado
globalmente, y al mismo tiempo enfrentar la superación de la pobreza sobre la base de una política y gestión urbana que
tenga como objetivo principal la inclusión e integración de los sectores más desfavorecidos de la población.

Introducción

Las ciudades presentan, a partir de los años noventa, nuevas complejidades y posibilidades, que a su vez implican desafíos
y oportunidades en varios frentes. En primer lugar, la elevada urbanización que prevalece en el continente las ha convertido
en espacios donde se concentra la pobreza. Las políticas urbanas requieren, por lo tanto, incorporar en forma explícita estra-
tegias orientadas a corregir la grave inequidad prevalente en los países, aliviar la pobreza y promover la integración social.
En segundo término, se hace evidente el rol económico de las ciudades y los territorios, lo que a su vez demanda una planifi-
cación y gestión urbana y territorial capaz de incrementar la competitividad, productividad y eficiencia de los asentamientos
humanos. Un tercer asunto que adquiere una importancia creciente en la esfera urbana y territorial, es la preocupación
por la calidad de vida y el medio ambiente urbano. Durante los años noventa, sin duda hubo un incremento en la escala

141
y gravedad de los problemas ambientales en las ciudades, como por ejemplo, la congestión, contaminación y vulnerabilidad
ante desastres naturales, que ha derivado en la incorporación de estos temas en las políticas urbanas. La descentralización
de la acción pública ha propiciado una mayor participación ciudadana y nuevas formas de gobierno y financiación local. Esto
se ha traducido en la necesidad de articular las demandas de la ciudadanía y afianzar la gobernabilidad tanto nacional como
local. No cabe duda que la participación ciudadana tiende a expresarse con mayor fuerza por medio de las políticas de asen-
tamientos humanos y gestión local. Por último, también se agregan nuevos desafíos a las políticas y los programas urbanos,
a raíz de la exigencia que surge en todas las áreas del quehacer público de lograr mayores niveles de eficiencia y eficacia tanto
en la planificación como en la gestión de ellas.

El Ministerio de Coordinación de la Productividad, Empleo y Competitividad tiene como funciones coordinar, impulsar, ejecu-
tar y evaluar las políticas, estrategias y programas de producción, empleo y competitividad para intentar superar las inequi-
dades, diversificar la producción y transformar el modelo productivo del Ecuador. Sus objetivos estratégicos son:

Impulsar la transformación del modelo de producción generando mayor equidad en las cadenas productivas.
Aportar valor a la competitividad sistémica y la inclusión solidaria.
Promover políticas públicas bajo un enfoque integral y holístico, a fin de articular la acción del Estado en el ámbito de
la producción, bajo los principios de la economía social, solidaria y sostenible.
Facilitar la inversión nacional extranjera que cumpla con las políticas nacionales.

La Agenda de Transformación Productiva es un insumo que permite proyectar el potencial desarrollo productivo de cada te-
rritorio por los próximos 5 años; la agenda fue construida en consenso con Gobiernos Autónomos Descentralizados, el sector
privado, la academia y la población.

Dentro del marco del Taller de Desarrollo Urbano, el Ministerio de Coordinación de la Productividad, Empleo y Competitividad
pretende enfocar su participación sobre planificación territorial mediante las Agendas de Transformación Productiva Territo-
rial, que son una potente herramienta de intervención articulada en el territorio.

Objetivos de las ATPTs:

Armonizar el proceso de Planificación Nacional y su perspectiva territorial con la política pública sectorial.
Articular los esfuerzos del Estado para mejorar la calidad y productividad de la producción nacional, diversificar la
oferta de productos y servicios que incorporan valor agregado así como su oferta exportable, garantizando la sobe-
ranía alimentaria, el cuidado de los recursos naturales no renovables y reduciendo las asimetrías territoriales.
Promover procesos transformadores a través de la promoción de actividades con alto valor tecnológico.
Alinear y generar políticas, estrategias, programas y proyectos que consoliden la visión del sector productivo con el
desarrollo humano a través de acuerdos y acciones que potencien el acceso a medios de producción.

La problemática en Ecuador

El país sufre de una heterogeneidad estructural interna que contribuye a explicar, en gran medida, la aún aguda desigualdad
social. Las brechas de productividad internas son de dos tipos: sectoriales y entre los agentes productivos.

142
MESA TEMÁTICA 8

Esto aumenta las diferencias en cuanto a capacidades, la incorporación del progreso técnico, el poder de negociación, el acce-
so a redes de protección social y las opciones de movilidad ocupacional ascendente a lo largo de la vida laboral. Así también,
la mayor brecha interna refuerza la brecha externa, es decir el rezago relativo del país respecto de sus capacidades tecnológi-

Desarrollo Urbano y Productividad


cas con la frontera internacional, y se alimenta parcialmente de ella. En la medida que en los sectores de baja productividad
tienen enormes dificultades para innovar, adoptar tecnología e impulsar procesos de aprendizaje, la heterogeneidad interna
agudiza los problemas de competitividad sistémica. De esta forma se generan círculos viciosos no solo de pobreza y bajo
crecimiento, sino también de lento aprendizaje y débil cambio estructural. Por tal razón, abordar simultáneamente ambas
brechas constituye una clave estructural para un desarrollo dinámico e inclusivo.

La Agenda de Transformación Productiva (ATP), que es el norte que guía el accionar del Ministerio Coordinador de la Produc-
ción, Empleo y Competitividad (MCPEC) contiene los principales elementos hacia una verdadera transformación productiva,
en la que todo el Consejo de la Producción aunará esfuerzos para aplicar políticas y programas acordes a las necesidades, tra-
bajando en conjunto y coordinadamente no solo a nivel central sino en los territorios en busca de ese desafío. La ATP se basa
en cuatro principios: equidad, sostenibilidad ambiental, eficiencia energética y competitividad sistémica. Todas las políticas
son importantes y deben ser articuladas de una forma integral y sinérgica. Pero es necesario hacer énfasis en las políticas de
innovación y tecnología; política industrial y fomento de MIPYMES, por su importancia estratégica.

Sectores Priorizados de la Economía

Marco institucional y normativo

El Código de la Producción es el marco normativo que fortalecerá el fomento productivo a través de una serie de incentivos. El
Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Competitividad tiene a su cargo el Consejo Sectorial de la Producción,
a través del cual se articulan políticas y acciones en una de las siete áreas de gestión estatal en las cuales converge la visión y
propuesta del gobierno de la revolución ciudadana.

La Agenda Sectorial para la Producción se basa en el “conjunto organizado, sostenible y dinámico de los sistemas económicos,
políticos, socio-culturales y ambientales que garantizan la relación del buen vivir, sumak kawsay”.28

28
Art. 275, Constitución de la República del Ecuador.

143
Los desafíos que plantea la consolidación de una Agenda Sectorial a partir del análisis del debate de las políticas de fomento
productivo y en línea con nuestro Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV); ha definido los pilares para el diseño de una Agen-
da de Transformación Productiva, basada en políticas sectoriales, transversales y programas, que provoque una verdadera
transformación económica, que se aleje del modelo primario exportador para pasar a una economía de conocimiento, de
exportaciones de alto valor agregado y en total sintonía con la protección de la naturaleza.

Políticas públicas de la administración local

El avance del proceso de transferencia de la competencia de fomento productivo desde el Gobierno Central al nivel local
representa la principal temática del encuentro entre los GADs y las denominadas Agencias de Desarrollo. Hay que destacar
la importancia de un espacio permanente de trabajo conjunto para arribar a acuerdos estratégicos, que permitan afianzar la
descentralización, conforme la creciente demanda de la colectividad. La importancia de una alianza para el desarrollo entre
los sectores públicos y privados mediante las denominadas Agencias Económicas Territoriales, permitirá descentralizar el
país con parámetros de participación articulada.

Al fomento productivo tiene que sumarse la planificación territorial para potencializar las conexiones entre las políticas
estatales y la iniciativa particular. Respecto al Ordenamiento Territorial (OT) el COOTAD29 desarrolla los principios fundamen-
tales y orientaciones generales de gestión:

Es obligatorio para todos los GADs, con mayor responsabilidad de los gobiernos municipales.
Se sujeta El OT a la planificación integral del desarrollo, y a estas dos con la presupuestación.
Es obligatoria la coordinación de todos los niveles de gobierno y la articulación de los Planes de Desarrollo Territorial
y el Plan Nacional de Desarrollo.
Dispone la creación de un sistema de participación ciudadana con poder de decisión sobre todo el ciclo de
las políticas públicas.
Crea la institucionalidad para la formulación, aprobación, ejecución y control de los Planes de Desarrollo y Ordena-
miento Territorial.

Dentro de las disposiciones transitorias del COOTAD30, se menciona: “Los gobiernos autónomos descentralizados municipales
que al momento de la vigencia del presente Código, desarrollen acciones productivas y agropecuarias podrán mantenerlas en
coordinación con el gobierno provincial”.

Políticas públicas del Gobierno Nacional

La Agenda de Transformación Productiva (ATP)31, así como el Consejo Sectorial de la Producción, se centran en eliminar la
exclusión que se produce actualmente a una parte mayoritaria de los productores y MIPYMES de las oportunidades que
presentan los desarrollos de los mercados tanto domésticos como globales. La necesidad de incrementar la productividad
y competitividad, diversificar la producción e incrementar el valor agregado, sumar a más actores a la actividad económica

29
CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN
30
COOTAD: Disposición Transitoria - DÉCIMO NOVENA.- Competencia de fomento productivo
31
ATP, Agenda de Transformación Productiva elaborada por el MCPEC e impulsada por el Consejo Sectorial de la Producción.
2010-2013

144
MESA TEMÁTICA 8

y emprendedora, son prioridades de gobierno, para lo cual se están promoviendo un conjunto de políticas activas de carácter
transversal, sectorial e industrial con sus respectivos programas que las respaldan.

Desarrollo Urbano y Productividad


Para poner en ejecución las intervenciones activas del Consejo Sectorial de la Producción, se desarrollaron tres nuevas he-
rramientas que facilitarán la cooperación y articulación de los esfuerzos públicos y privados. Estas tres nuevas herramientas
son las denominadas Programas Sectoriales (PS), Programas de Mejora Competitiva (PMCs) y Programas de Promoción y
Atracción de Inversiones (PI). Conjuntamente, se han implementado otras acciones complementarias que han permitido
iniciar la más amplia participación ciudadana en cuanto a la identificación de desafíos y brechas competitivas:

1. Se establecieron los denominados diálogos nacionales, que permitieron poner en relieve los principales desafíos que
enfrentan los productores y pymes ecuatorianas para potenciar su competitividad e incrementar los niveles de su
productividad.
2. Se construyó la Agenda de Transformación Productiva que incluye las políticas públicas nacionales.
3. Se han generado para cada una de las Zonas de Planificación del País, Agendas de Transformación Productiva Te-
rritorial que permiten aunar todos los esfuerzos tanto al interior del sector público como también de éste con los
esfuerzos ciudadanos presentes en cada Zona de Planificación y sus respectivas provincias. En este proceso el rol de
los gobiernos autónomos descentralizados ha sido clave.

Por otra parte, en el diseño de las herramientas se han considerado los siguientes riesgos para su aplicación y eficacia:

Que las políticas públicas no tengan persistencia o no guarden coherencia entre ellas en el tiempo, con la consecuen-
te pérdida de oportunidad y de recursos.
Focalizar las herramientas en la capacidad de regulación, diseño estratégico y control de impactos, evita el riesgo de
sobreutilizar recursos en operación, permitiendo con ello poder emprender programas más complejos.
El trabajo concertado y con actores públicos y privados, con participación de diferentes niveles de gobierno (nacional
y local), disminuye los riesgos de favoritismos, inercia burocrática y corrupción en la determinación de acciones y
entrega de beneficios.

Para lograr el desarrollo de las nuevas y actuales ventajas competitivas, las herramientas articulan estratégicamente la
colaboración y participación de actores que permiten el desarrollo de un trabajo que aprovecha los factores endógenos
presentes en cada territorio, en este caso de cada una de las 9 zonas de planificación y de las provincias que las integran. En
síntesis, estas tres herramientas de intervención activa permiten facilitar la detección de brechas competitivas, generación
de propuestas de intervención articulada y planes de acción conjuntos que permiten abordar concretamente los desafíos
competitivos con nuevas ventajas competitivas.

Como una herramienta adicional se han construido las Agendas de Transformación Productivas Territoriales, por cada una de
las provincias con excepción de Galápagos por su manejo bajo régimen especial. Las agendas provinciales incluyen mapas
productivos que analizan el crecimiento potencial anual de los negocios del territorio, y los mercados relevantes a los que
se puede llegar. Además se han construido instrumentos de apoyo que buscan mejorar el nivel de competitividad de las
empresas como son los sellos “hace bien hace mejor” y las éticas empresariales.

145
Posibilidades de acción del sector privado y de la comunidad

El Ministerio Coordinador de la Producción, Empleo y Competitividad - MCPEC- desarrolló una serie de iniciativas a la luz de
la Agenda para la Transformación Productiva, que permiten tener un país más productivo e inclusivo. Bajo este contexto, se
creyó pertinente motivar al sector público y privado a participar en una ronda de talleres que tenían como objetivo identificar
los puntos críticos que limitan o potencializan la competitividad y la construcción de una hoja de ruta, para varios sectores,
en cuatro ejes transversales como son: innovación, inversión, logística y financiamiento.

Estos ejes transversales son claves para impulsar la competitividad sistémica e ir hacia un cambio de matriz productiva, por lo
que, el aporte y experiencia de los actores públicos y privados resultó de vital importancia para concretar y focalizar acciones
coordinadas.

Los sectores que se identificaron para este trabajo de intervención fueron: café, cacao, brócoli, papa, piña, palma aceitera,
camarón, flores, textiles, cuero y calzado, turismo, muebles de madera, línea blanca y banano. Para el efecto, se desarrolló
mesas temáticas para cada sector con una convocatoria nacional y que ocurrieron en diversas regiones del país durante los
meses de abril y mayo del presente año.

Desarrollo de la mesa temática y conclusiones

La Agenda de Transformación Productiva es un insumo que permite proyectar el potencial desarrollo productivo de
cada territorio por los próximos 5 años.
La agenda (ATP) fue construida en consenso con Gobiernos Autónomos Descentralizados, el sector privado, la acade-
mia y la población.
MCPEC ha diseñado herramientas para el diagnóstico productivo de los territorios que permiten identificar los pro-
yectos que deben ejecutarse, estas herramientas son:
Planes de Mejora Competitiva, para encadenamientos productivos de los negocios existentes.
Planes sectoriales, propuestos por sectores productivos para el desarrollo de negocios potenciales permitiendo
la articulación de iniciativas.
Planes de inversión, inclusión dentro del presupuesto de los ministerios coordinados por el MCPEC de acciones
priorizadas en los planes de mejora competitiva y planes sectoriales; cumpliéndose así un proceso de inversión
selectiva en capital, conocimiento y tecnología.
Como una herramienta adicional se han construido las Agendas de Transformación Productivas Territoriales, por cada
una de las provincias con excepción de Galápagos por su manejo bajo régimen especial.
Las agendas provinciales incluyen mapas productivos que analizan el crecimiento potencial anual de los negocios del
territorio, y los mercados relevantes que a los que se puede llegar, información de tendencias, dentro de un entorno
didáctico y amigable cuyo concepto se desarrolla como EL KIT DEL PRODUCTOR.32
Se han construido instrumentos de apoyo que buscan mejorar el nivel de competitividad de las empresas como son
los sellos “hace bien hace mejor” y las éticas empresariales.
El Código de la Producción es el marco normativo que fortalecerá el fomento productivo a través de una serie de
incentivos.

El día de la mesa se compartieron algunos de éstos, para conocimiento y difusión del trabajo del MCPEC, a través del equipo de
32

Gerencias Zonales, que son los brazos ejecutores de la ATP en el territorio nacional.

146
Conclusiones
Conclusiones

La aprobación de la Constitución de la República del Ecuador en el año 2008 incorporó el derecho a la ciudad, así como la
función social y ambiental de la propiedad, lo que supuso un cambio de paradigma en relación al uso del suelo y al ordena-
miento territorial, estableciendo nuevos principios como la prevalencia del interés general sobre el particular; la defensa del
espacio público; la participación de las entidades públicas en las plusvalías generadas por la ordenación territorial; el reparto
equitativo de cargas y beneficios de las acciones urbanísticas; el respeto al medio ambiente y la participación ciudadana.

Sin embargo, esos preceptos constitucionales necesitan ser articulados y concretados mediante una legislación específica,
que permita dotar a las administraciones locales de los instrumentos normativos y técnicos necesarios para la planificación
y gestión equitativa y sostenible de su territorio. La Subsecretaría de Hábitat y Asentamientos Humanos del MIDUVI, encar-
gada de desarrollar dicho marco legislativo, organizó el Taller de Desarrollo Urbano de Quito con la intención de exponer
dicho proceso a los GADs y establecer un espacio de debate e intercambio de experiencias con las diferentes administraciones
implicadas.

La alta participación registrada, con representantes de la mayor parte de los municipios del Ecuador, así como de la totalidad
de los ministerios implicados, supone de por sí un éxito indicativo de la gran importancia que tiene la planificación territorial
para el conjunto de las políticas públicas de nuestro país. Por otro lado, el gran interés de las ponencias presentadas, así como
el trabajo realizado durante el desarrollo de las diferentes mesas temáticas, ha permitido identificar prioridades y establecer
conclusiones sobre la base de otras experiencias previas a nivel internacional.

La equidad territorial, el acceso a la vivienda y la democratización del espacio público sólo se podrán lograr a partir de un tra-
bajo interdisciplinario e interinstitucional, entendiendo la planificación del territorio como una construcción social y colecti-
va. La descentralización es pues imprescindible para llevar a cabo actuaciones desde y para la ciudadanía, pero garantizando
una correcta articulación y distribución de responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno.

Con la aparición de la futura Ley Orgánica para la Gestión del Hábitat, Suelo y Vivienda se abre pues, un proceso de cambios
institucionales, con grandes repercusiones a nivel económico, social y ambiental, y que implica la participación de un gran
número de actores diferentes. Se trata por tanto de un proceso complejo y a largo plazo, pero supone también un reto para
todos de cara a conseguir un hábitat más saludable, eficiente, equitativo y sostenible.

149
Lista de participantes
INSTITUCIÓN PARTICIPANTE
Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) Herrera Bladimir, Robalino Roxana, Salazar Nora, Salgado Juan,
Vega Miguel
Banco del Estado (BdE) Barragán William, Merchán Rosalía, Rivero Patricio, Rivero Luis Alberto

Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV) Jaramillo Pablo, Salinas Iván

Colegio de Arquitectos del Ecuador (CAE) Andino Alberto

Contrato Social por la Vivienda Alvarado Javier, Torres Esteban

Empresa Pública Metropolitana de Hábitat y Vivienda Ruiz Silvana


(EPMHV)
Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Jiménez Tito
Públicas (EPMMOP)
Expositores Internacionales Fernandes Cintia Estefania, Gallo Ignacio, Pinzón José Antonio,
Scatolini Luciano, Schweizer Peter José
Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales Abad Galo, Abad Luis, Abad Pablo, Aguí Sergio, Almeida Jaime, Alva-
(GAD): rado Fernando, Amhaz Nicolás, Andino Javier, Arias Johanna, Ashqui
Ximena, Batallas Henry, Bon Miguel, Borja César, Burgos Alexis, Cadena
Franklin, Caizabanda Manuel, Calle Juan, Campos Pablo, Cárdenas Víc-
Arajuno, Arosemena Tola, Azogues, Biblián, Buena Fe, tor, Carrera Edison, Carrión Jorge, Cedeño Janeth, Cedeño Jaime, Chi-
Déleg, El Ángel, El Empalme, Esmeraldas, Cañar, Casca- liquinga Luis, Chiriboga Raúl, Cordero Edgar, Coronel Álvaro, Decker
les, Catamayo, Centinela del Cóndor, Chambo, Chimbo, Jessica, Díaz Enrique, Dueñas Manuel, Enríquez Marco, Espinoza Wash-
Chinchipe, Chunchi, Colta, Cotacachi, Cuenca, Cuman- ington, Estrada Vicente, Freire Ma. José, Fuentes Marco, Gallardo Pablo,
García Patricio, Gavilánez Apolo, Gómez-Jurado Ma. Cristina, Gordillo
dá, Cuyabeno, Flavio Alfaro, Guaranda, Guayaquil, Iba- Mayra, Granda Manuel, Guachilema Vladimir, Guamán José Luis, Haro
rra, Junín, Lago Agrio, La Libertad, Latacunga, Logroño, César, Herrera Mercedes, Illescas José, Jiménez Rodrigo, Kuján Jéssi-
Manta, Mejía, Mira, Mocache, Pablo Sexto, Patate, Palora, ca, Lemache Carmen, León Anthony, Lita José, Loorido Carlos, López
Pasaje, Pastaza, Pedernales, Pedro Vicente Maldonado, Erika, López César, López Marcelo, Lourido Carlos, Luzuriaga Mónica,
Pelileo, Píllaro, Pimampiro, Playas, Putumayo, Quito, Qui- Martínez Julio, Mena Ma. José, Mena Alexandra, Mera Juan, Meza Cel-
so, Mite Juan, Montoya César, Mora Cecilia, Morán Orly, Morante José,
jos, Riobamba, Rumiñahui, Salitre, Samborondón, San Moreno Edwin, Noguera Álvaro, Norúdez Alexandro, Ordóñez Rómulo,
Pedro de Pelileo, Santa Lucía, Santa Rosa, Santo Domin- Orellana Heidy, Pacheco Irma, Pasquel Paúl, Pino Pablo, Puente Fer-
go, Sigsig, Simón Bolívar, Tisaleo, Tulcán, Urcuquí, Vinces nando, Quiñónez Tania, Quiroga Galo, Ramírez Fabián, Ramón Diego,
Rosales Bladimir, Salguero Javier, Saltos Javier, Sánchez Lenin, Santana
Franklin, Tapia Fernando, Tayupanta Hermel, Toapanta Juan, Toledo Fa-
bián, Torreano Nancy, Ullauri Bolívar, Valencia Héctor, Verdezoto Félix,
Viera Pablo, Villarreal Yeseña, Vivanco Fabián, Yanchapaxi Plinio, Yánez
Edwin, Yazán Pablo, Zambrano Even
Independientes Almeida Diego, Baus Ma. Belén, Cruz Susana, Delgado Omar, Estévez
Eliécer, Fernández Franchesca, Fiallos Mauro, Lugo Liliana, Mancheno
Diego, Ménendez Joffre, Pazmiño Francisco, Prado Vicente, Riofrío Mar-
garita, Sevillano Erick, Tamariz Francisco, Tapia Alejandro, Vega Carlos,
Veloz Mariela, Viteri Ma. Fernanda, Villamar Daniel, Vivero Mario, Yánez
Hernán, Benítez José, Ríos Juan
Instituto de Estudios de Régimen Seccional del Ecuador Delgado Omar, Vélez Boris
(IERSE)- Universidad del Azuay
Instituto Geográfico Militar (IGM) Rojas Santiago, Velásquez Jorge, Villagómez Martha

Instituto Metropolitano de Patrimonio Cultural de Quito Viteri Pablo


(IMPQ)
Instituto Nacional de Patrimonio Cultural (INPC) Ron Ximena

Ministerio del Ambiente de Ecuador (MAE) Cevallos Ma. Soledad, Rosero Cinthia, Salazar Esthela, Sánchez Liliana

Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS) Maguiña Jorge, Vásquez Miguel

Ministerio Coordinador de Patrimonio (MCP) Herdoíza Jacobo, Hoyos Luis, Paredes Rubén

Ministerio de Coordinación de la Política Económica Izquierdo Santiago


(MCPE)
Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Chávez Marcela
Competitividad (MCPEC)
Ministerio de Coordinación de Sectores Estratégicos Mina Arturo, Rodríguez Diego
(MICSE)
Ministerio de Defensa Nacional (MIDENA) Chérrez Gabriela
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) Abril Dennis, Arias Pablo, Arteaga Oswaldo, Ballesteros Mario, Baroja
José, Blanc Francesca, Brito José, Cajas Ricardo, Calvache Magdale-
na, Cavanna Melissa, Cazco Robert, Cevallos José, Champutiz Karina,
Chávez Silvia, Córdova Italo, Corrales Consuelo, Cuasmiquer Verónica,
Erazo Geovanna, Espinoza María, Estupiñán Morelia, Gil Washington,
Gómez Evelyn, Gómez Jonathan, Guevara Felipe, Guilcamagua Marco,
Güilcazo Cristóbal, Heredia Ma. Piedad, Ifigues Joffre, Illescas Luis Al-
berto, Jaime Pablo, Jarrín Piedad, Lara Teresa, Luna Carlos, Manosalvas
Gabriela, Mejía Arturo, Mendieta Edison, Montalvo Romel, Morales
José, Naranjo Rodrigo, Neira Armando, Ochoa Cecilia, Oleas Vanessa,
Ordóñez Vanessa, Palomeque Fabián, Plaza Chardin, Quezada Manuel,
Ramírez Patricia, Ruíz Lucía, Salazar Rodolfo, Saura David, Silva Augus-
to, Travez Angles, Urquiza Cristian, Valencia Diego, Vallejo Sebastián,
Vera Jenny, Zambrano Fátima, Zapata Edwin, Zavala Marlon, Zúñiga
Edwin
Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES) Grijalva Abraham

Ministerio de Salud Pública (MSP) Paz David, Yépez Gabriela

Ministerio de Turismo (MINTUR) Altamirano Fabián, Barreno Mariela, Castro Elsa, Imaicela Javier, Men-
doza Enrique, Molina Christian
Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Culto Bermeo Pedro, Suárez Carla
(MJDHC)
Ministerio de Recursos Naturales No Renovables Pérez Andrea
(MRNNR)
Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) Acuña Ma. Augusta, Cevallos Hugo, Moreno Mauricio

Municipio del Distrito Metropolitano de Quito (MDMQ) Barreto Tania, Marín Mauricio, Montalvo Patricio, Paredes Cristina,
Recalde Natalia, Scholz Bárbara, Vásconez Marisabel, Villamar Fabricio,
Córdova Cristian
Organización de las Naciones Unidas (ONU) Bermúdez Nury (PNUD), Cedrés Laura (ONU-HABITAT),
Mena Cecilia (ONU-MUJERES), Martín José Antonio (ONU-HABITAT),
Quintana Mónica (ONU-HABITAT)
Pontificia Universidad Católica del Ecuador (PUCE) Mosquera Alexis, Ríos Carlos

Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA) Jaramillo Francisco

Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo Calderón Alejandra, Estrella Verónica, Páez Stefany
(SENPLADES)
Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos (SNGR) Mediavilla Jacqueline, Santander Pamela, Santander Stephanie

Sistema Nacional de Información y Gestión de Tierras Romero Juan


Rurales e Infraestructura Tecnológica
(SIGTIERRAS) - MAGAP
“He aquí las razones filológicas que me indujeron y decidieron a adoptar la palabra
urbanización, no sólo para indicar cualquier acto que tienda a agrupar la edificación y a
regularizar su funcionamiento en el grupo ya formado, sino también el conjunto de
principios, doctrinas y reglas que deben aplicarse, para que la edificación y su
agrupamiento, (...), sirvan para fomentar su desarrollo y vigor y para acrecentar el
bienestar individual, cuya suma forma la felicidad pública.”

Ildefonso Cerdá