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MARIA CELINA D’ARAUJO

A elite dirigente
do governo
Participação de
Lula
C AMILA L AMEIRÃO
M ARIA C ELINA D’A RAUJO

Participação de
C AMILA L AMEIRÃO

A elite dirigente
do governo Lula

Rio de Janeiro - 2009


© Maria Celina D’Araujo

Livro publicado pelo Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil da


Fundação Getúlio Vargas (CPDOC/FGV) com apoio da Fundacão Ford.

Todos os direitos reservados. A reprodução não autorizada desta publicação, no todo ou em parte,
constitui violação do copyright (Lei nº 9.610, de 19 de fevereiro de 1998).

Revisão: Dora Rocha S UMÁRIO


Projeto gráfico: Isabella Perrotta / Hybris Design

Apresentação | 5
Introdução | 5
Capítulo 1 – Burocracia, dirigentes públicos e política | 15
Cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS): criação, regras de provimento e composição
Cargos de Natureza Especial (NES): histórico
DAS e political appointees
Retrospectiva geral dos cargos de DAS e NES de 1996 a 2009

Capítulo 2 – Perfil dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES nos dois governos Lula | 33
Distribuição por tipo de cargo, sexo, etnia e região de procedência
Nível escolar
Experiência profissional e político-partidária
Vínculos associativos
Considerações finais

Capítulo 3 – O compromisso sindical do governo Lula | 57


Sindicatos, associativismo e experiência profissional
Centrais sindicais
Sindicatos e dirigentes de fundos de pensão
Considerações finais

Capítulo 4 – Ciências sociais, profissões e cargos de confiança | 81


Cargos de confiança, profissões, ciências sociais e governo
Ciências sociais e governo nos Estados Unidos
Os cientistas sociais no governo Lula
Considerações finais

Capítulo 5 – Ministros da Nova República e dirigentes públicos do governo Lula | 105


Quem são os ministros da Nova República
Trajetória política dos ministros
Ministros e partidos políticos
Distribuição dos partidos nos ministérios FHC e Lula
Considerações finais
Anexos
1. Divisão dos órgãos com cargos de DAS 5 e 6 e NES em administração pública direta e indireta | 127
2. Divisão dos órgãos com cargos de DAS 5 e 6 e NES da administração pública federal em “áreas
de governo” | 128
3. Ministérios e órgãos de governo por presidente (1985-2008) | 129
4. Informações relativas à distribuição e ocupação dos cargos de DAS 5 e 6 e NES por órgão
(amostra Lula 1 – 302 pessoas) | 134
5. Informações relativas à distribuição e ocupação dos cargos de DAS 5 e 6 e NES por órgão
A PRESENTAÇÃO
(amostra Lula 2 – 417 pessoas) | 136

ste livro é parte de uma pesquisa que se propôs conhecer em detalhes o grupo de pessoas que chegou
Bibliografia | 138

E ao topo da administração pública federal, no âmbito do Poder Executivo, nos dois governos de Luiz
Inácio Lula da Silva (2003-2006 e 2007- ). Foi produzido a partir de pesquisas empíricas realizadas entre
2006 e 2009, ou seja, ao longo de mais de três anos de um trabalho quase artesanal, que buscou identificar,
localizar e sistematizar dados biográficos dos componentes desse grupo. Isso foi feito de diversas maneiras, mas
basicamente por meio de um questionário cujos resultados permitiram formar um banco de dados administra-
dos e processados estatisticamente por um programa denominado Statistical Package for Social Sciences (SPSS).
Antes de mais nada, é preciso esclarecer como é composto esse grupo que forma a elite dirigente do
governo Lula. Trata-se basicamente dos ocupantes dos cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS)
níveis 5 e 6, e dos cargos de Natureza Especial (NES), conjunto aqui denominado dirigentes públicos, e dos mi-
nistros. No primeiro caso, trabalhamos com uma amostra; no segundo, com os titulares que permaneceram no
cargo por mais de três meses. Também no primeiro caso, não pudemos estabelecer comparações, pois não há
estudos similares para outros governos, mas no segundo identificamos praticamente todos os ministros da Nova
República, inaugurada em 1985, e levantamos seus dados biográficos. Até o momento nosso banco de dados
conta com dados biográficos de cerca de mil pessoas, incluindo ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES, mi-
nistros e dirigentes de fundos de pensão. Trata-se de uma base em construção, que pode ser alimentada para
futuros governos e para governos anteriores, e pode fornecer dados agregados que ajudarão a compreender
quem é a elite dirigente do país – uma elite centrada no Poder Executivo e até o momento composta por
quadros técnicos, burocratas, funcionários de carreira e políticos de recorte eleitoral, como acontece com grande
parte dos ministros e secretários de Estado.
Ao contrário do que ocorre em países desenvolvidos, o Brasil é pobre em pesquisas desse tipo. Pouco
se estuda sobre as elites, pouco se sabe sobre suas características educacionais, profissionais e, principalmente,
sobre seus aspectos organizacionais e vínculos associativos. As elites são normalmente alvo de crítica, mas
nosso desconhecimento a respeito do que são, fazem e pensam é gritante.
Não por acaso, nossa pesquisa demonstrou a falta de dados oficiais, organizados ou não. Chamou
atenção a precariedade das informações a respeito dos ocupantes dos cargos, em especial de DAS, tão ampla-
mente debatidos na imprensa e sobre os quais têm pairado questionamentos no Congresso, ligados tanto aos
critérios de preenchimento quanto à qualidade dos indicados. Por meio do Boletim Estatístico de Pessoal do
Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, ficamos sabendo que em julho de 2009 existiam cerca de 80
mil cargos de confiança, funções de confiança e gratificações no Poder Executivo federal. É um número sur-
preendente de nomeações à disposição do presidente da República e dos ministros, que representa, sem dúvi-

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

da, um indicador da centralização da administração pública no país e é também uma evidência da possibilidade No decorrer da pesquisa, Camila e eu preparamos vários papers e os submetemos a debate em con-
de usar a máquina do Estado para efetuar compensações políticas. gressos nacionais e internacionais. Quero registrar que desses encontros resultaram idéias que ajudaram a pen-
A pesquisa, árdua e demorada, resultou em descobertas importantes que apresentamos ao longo dos sar os dados quantitativos que íamos acumulando. Em especial menciono os encontros da Associação Brasileira
cinco capítulos deste livro. Nossa ênfase recaiu na formação acadêmica, nas carreiras profissionais e nos víncu- de Ciência Política (ABCP), da Associação Brasileira de Pós-Graduação em Ciências Sociais (Anpocs), da Latin
los associativos e políticos dessa elite dirigente. Diferentemente da sociedade brasileira, mais avessa a partidos America Studies Association (Lasa), da Associación Latinoamerica de Ciência Política (Alacip) e da International
e a associativismo, nossa pesquisa mostra que temos uma elite administrativa profundamente imbricada em Political Science Association (Ipsa). Nessas ocasiões, vários colegas fizeram críticas e perguntas que nos aju-
diversas formas de participação política e social. daram a pensar sobre o que fazer. A todos sou imensamente grata, e gostaria de corresponder às suas expec-
Em que pese nosso esforço, nada poderia ser feito sem a boa vontade das várias centenas de pessoas tativas.
que aceitaram responder a nossos questionários, revelando extrema generosidade e compreensão. Da mesma
forma, a pesquisa não existiria não fosse o interesse da Fundação Ford em nos auxiliar com os recursos finan- Rio de Janeiro, outubro de 2009.
ceiros que possibilitaram esses três anos de “garimpo”. Nas pessoas de Ana Toni e Aurélio Vianna, agradeço a
confiança da Fundação Ford em meu trabalho. MARIA CELINA D’ARAUJO
A pesquisa foi realizada no Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil Professora do Departamento de Sociologia e Política da PUC-Rio
da Fundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV), onde trabalhei por muitos anos e pelo qual nutro profundo respeito.
Agradeço ao Cpdoc, por meio de seu diretor e amigo, Celso Castro, o apoio nas várias fases deste trabalho.
Este foi um projeto que envolveu várias pessoas ao longo dos anos, em geral jovens estudantes cheios
de vida e interesse em aprender. Começo com Camila Lameirão, doutoranda em ciência política na Universidade
Federal Fluminense (UFF), a mais antiga e a única a permanecer comigo em todo o período. Com talento,
responsabilidade e senso crítico, revelou-se uma intelectual de primeira linha. Estamos juntas na segunda etapa
desta pesquisa, que ora se inicia e que visa a examinar o perfil do mesmo tipo de elite durante o governo
Fernando Henrique Cardoso.
Angela Moreira, aluna do doutorado em história do Cpdoc, participou da primeira parte da pesquisa,
quando líamos e debatíamos a literatura pertinente e formávamos o banco de dados, numa incansável busca
por mais respostas aos questionários. Vanusa Queiroz, com profissionalismo e talento exemplares, ajudou a for-
mar um banco de dados no SPSS e a manuseá-lo. Contou para isso com o suporte técnico de Leonardo S.
Conrado de Santana. Thais Camargo, Mayara Lobato, Julia Vogel, Ivana Ribeiro, estudantes de ciências sociais
do Cpdoc, Priscila Ermínia Riscado, aluna de pós-graduação da UFF, e Manuela Souza, também da UFF, foram,
em momentos diferentes, estagiárias, bolsistas ou assistentes, e todas surpreenderam pela capacidade de tra-
balhar, pensar e cooperar. Três varões se somaram ao grupo, Thiago Rangel Bartole, Rodrigo Faray Rosa e Pedro
Américo Silva, que ajudaram na coleta de informações usando para tanto vários suportes documentais. No
Cpdoc, agradeço ainda a Dora Rocha e Ana Flaksman, que, com o talento de sempre, reviram os originais.
Entre colegas especialistas há agradecimentos importantes a registrar. Em primeiro lugar, a Regina Silvia
Pacheco, da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da FGV. Ela é sem dúvida a maior especialista
no tema e foi uma das grandes animadoras de nosso trabalho. Leu nossos relatórios, deu sugestões valiosas e
nos chamou a atenção para aspectos que nos passavam despercebidos. Paulo Fontes, do Cpdoc, foi de ines-
timável valia ajudando-nos a localizar pessoas e dando sempre ótimas sugestões sobre caminhos a seguir. Da
mesma forma, Frederico Lustosa da Costa, da FGV, Luiz Alberto dos Santos, da Casa Civil da Presidência da
República, Jairo Nicolau, professor do IUPERJ, e Valter Correia da Silva, que no início da pesquisa, em 2006, ocu-
pava o cargo de secretário de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em diferentes
momentos e de diferentes maneiras ajudaram com sugestões ou facilitaram percursos.

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I NTRODUÇÃO
s anos dedicados a estudar a elite dirigente dos governos Lula (2003-2006 e 2007- ) nos obrigaram

O a muitas leituras e forçaram reflexões, algumas inquietantes. Um dos aspectos mais preocupantes
derivados desta pesquisa diz respeito à ausência de regras estáveis para definir os critérios de
nomeação dos dirigentes públicos no Brasil, em especial os ocupantes dos cargos de DAS. A cada governo há
uma ou mais inovações, e esse traço se acentuou no decorrer da Nova República. Caminhamos de uma situa-
ção, durante a ditadura militar (1964-1985), quando o preenchimento desses cargos era bastante flexível, para
várias regulamentações que ora definem quem pode nomear, ora dispõem sobre quem pode ser nomeado e que
percentuais de funcionários públicos devem integrar esses quadros.
Nos governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), houve uma tentativa de estabelecer por lei per-
centuais máximos e mínimos para a presença de funcionários públicos na ocupação desses cargos, mas, devido
a pressões políticas, a lei foi revogada. Isso significa que tem havido, de fato, fortes pressões nos meios políticos
para que os cargos de DAS possam ser usados como moeda política, e que essas pressões vêm também do
Congresso e dos partidos, e não apenas de dentro do Executivo. Outra característica do governo Fernando
Henrique foi a distribuição de competências, entre o presidente e os ministros, para a nomeação dos ocupantes
desses cargos. Já no governo Lula, todas as nomeações passaram a ser concentradas na Casa Civil, inicialmente
chefiada por José Dirceu. Mas esse governo também estabeleceu novos critérios para o preenchimento desses
cargos, fixando limites para a presença de não-servidores. Na prática, esses tetos nem sempre foram observados.
Quando falamos da baixa estabilidade nas regras de nomeação para esses cargos e funções e para a
indicação das gratificações, estamos nos referindo a milhares de casos em que pessoas passaram a reter em
suas mãos prerrogativas excepcionais para estabelecer gastos, propor políticas e tomar decisões que afetam
toda a sociedade. Dados oficiais indicam que em julho de 2009 havia cerca de 80 mil cargos e funções de con-
fiança e gratificações no Poder Executivo federal. Destes, cerca de 47.500 eram cargos e funções de confiança
na administração direta, autárquica ou fundacional, que podiam ser preenchidos discricionariamente pelo Poder
Executivo federal. Os demais incluíam apenas gratificações em vários órgãos ou nomeações para instituições
federais de ensino. Sem dúvida, há um número excepcional de indicações concentrado nas mãos do presidente
e dos ministros, o que revela não só a alta centralização da administração pública no país, mas também uma
contradição gritante e desconfortável do ponto de vista da boa gestão pública: de um lado, um grande número
de cargos e posições preenchidos por critérios de confiança política, de outro, regras praticamente ad hoc para
preenchê-los. Além do mais, em geral predomina a falta de transparência nos processos de seleção.
As mudanças constantes nas regras para nomeação e provimento desses cargos demonstram fragili-
dade administrativa e oportunidade política. Denotam que a administração pública nem sempre é tratada de
forma impessoal e profissional e, portanto, pode mudar a cada governo, segundo critérios e interesses de

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

ocasião. No cômputo geral pode-se dizer que tem havido progressos, mas muito lentos, como salienta Luiz Outras descobertas, constatações ou problemas foram surgindo. Apuramos, por exemplo, que pouco
Alberto dos Santos.1 Mas pode-se também apontar problemas, em especial os que indicam que esta é uma sabemos sobre as profissões e os cargos públicos, que tipo de formação tem sido mais corrente nas diferentes
esfera de ação do Estado brasileiro que em tese pode facilmente ser capturada por interesses organizados, e na funções. Pouco sabemos sobre a participação das profissões dentro da divisão social do trabalho na área go-
qual o patrimonialismo e o corporativismo podem ser acentuados. vernamental. Tivemos a surpresa de ver a alta incidência de cientistas sociais nos altos escalões, tema do
A instabilidade dos procedimentos para essas nomeações e o pouco monitoramento parlamentar e, por- Capítulo 4, e ao mesmo tempo de observar como os médicos, entre todas as profissões, são os dirigentes que
tanto, da sociedade sobre elas são indicadores da precariedade de controles sobre a máquina pública. Embora, mais laços apresentam com a sociedade civil e com diversas formas de associativismo político e social. São, sem
como mostraremos no Capítulo 1, não se deva tratar de forma dicotômica e excludente os técnicos-burocratas sombra de dúvida, o grupo profissional mais organizado de nossa amostra. Isso tem impactos sobre as políti-
e os políticos, esta pesquisa conclui que são necessários ajustes, pois, como demonstramos, o governo, pelo cas de saúde? Certamente deveríamos dar mais atenção ao assunto.
menos nos dois mandatos de Lula, reúne fortes condições de adaptar a máquina do Estado aos interesses de Notamos também que de maneira geral nossa amostra revela um grupo de pessoas que ascendeu
seu partido. A centralização do preenchimento dos cerca de 21.000 cargos de DAS na Casa Civil a partir de socialmente em relação a seus pais, evidenciando as grandes possibilidades de mobilidade na sociedade
2003 é um indicador do que estamos dizendo. brasileira. Da mesma forma, constatamos que a composição sexista e étnica desse grupo, bem como sua
Verificamos que é alta a presença de funcionários públicos entre os ocupantes dos cargos de DAS, mas extração regional, expressa as gritantes desigualdades do país. Esse é um microcosmo que evidencia a concen-
concluímos também que ser funcionário público não limita a militância social e política. Ao contrário, nossa tração do poder em mãos masculinas, brancas, oriundas em grande parte da região Sudeste. O grupo de diri-
amostra revela que os dirigentes vindos das carreiras públicas têm fortes vínculos com movimentos sociais, par- gentes públicos aqui examinado é altamente escolarizado e majoritariamente composto por funcionários de car-
tidos, terceiro setor, academia e, em especial, com sindicatos. Não se trata, portanto, de funcionários desinte- reira, o que, como mencionado, não invalida a possibilidade de forte envolvimento político-partidário. O conjun-
ressados, mas de um conjunto de cidadãos com níveis de participação e de inserção política e social muito acima to evidencia ainda uma grande aproximação com atividades acadêmicas, em especial o ensino superior, e com
dos que são praticados pela média da sociedade brasileira. Esses dados em si já servem para relativizar a dico- o terceiro setor. Trata-se de um grupo relativamente jovem, em torno dos 50 anos, e altamente engajado em
tomia entre burocratas e políticos, conforme discutiremos no Capítulo 1. várias frentes de participação.
Em nossa pesquisa chamaram a atenção os altos níveis de filiação a sindicatos e ao PT. Temos fortes O Capítulo 1 revê o debate analítico sobre o objeto da pesquisa, a partir do qual depreendemos o
razões para supor que essa participação tende a ser alta em outros governos, posto que a interface do PT e da caráter polivalente da função de dirigente público e, por isso, os limites de uma perspectiva dicotômica, circuns-
CUT com o funcionalismo público é histórica, e que essa é uma categoria com níveis muito altos de sindicaliza- crita apenas aos critérios políticos ou tecnoburocráticos na análise sobre a composição dos cargos de DAS e
ção. Teríamos assim grande probabilidade de, independentemente da filiação partidária do presidente, sempre NES também examinados. Isso possibilitou iniciar a análise dos dados empíricos levantados na pesquisa com
encontrar entre esses dirigentes provenientes do setor público uma grande massa de sindicalizados e de petis- um enfoque mais atento aos atributos e competências desses dirigentes públicos.
tas. Dito de outra forma, os integrantes das carreiras públicas estão majoritariamente filiados a sindicatos e têm Ao mesmo tempo, dispensamos atenção ao marco legal que tem regulado a composição e o provimen-
preferencialmente adotado o PT, de forma que mesmo que o governo seja de outro partido, a máquina pública to dos cargos de DAS e NES desde que foram criados na administração pública brasileira em 1967.
irá refletir essa tendência. Consideramos esta uma questão central, pois esclarece no interior de cada governo a distribuição de impor-
Não se trata de contrapor sindicalizados a competência profissional, nem petismo a responsabilidade tantes recursos de poder. A delegação presidencial de competência a ministros e outras autoridades governa-
pública, apenas de atestar que essa relação está dada e que, segundo nossos dados, parece ter sido superdimen- mentais para prover os cargos de DAS e NES revela em que medida o governo tem autonomia para compor seus
sionada no governo Lula. Não conhecemos trabalhos que analisem no Brasil os efeitos de altas taxas de sindi- quadros e conduzir a administração pública federal. Nesse âmbito, o governo Lula apresentou, em contraste
calização e de partidarização entre os funcionários públicos sobre a qualidade do funcionamento da máquina com as administrações anteriores, uma tendência centralizadora ao transferir para a Casa Civil todas as com-
pública. Esse é um estudo que merece ser feito e uma indagação que ficou em todo o percurso deste trabalho. petências para decidir sobre o provimento e a composição dos cargos de DAS 5 e 6 e NES, mesmo daqueles
A sindicalização do setor público se adensou no momento da democratização, ao fim da ditadura mi- que antes eram atribuição do presidente da República.
litar, quando as críticas aos “políticos tradicionais” eram correntes. A opção pelo PT, partido de oposição, pode- O Capítulo 1 informa a alta instabilidade nos critérios e regras que regem esse tipo de assunto, e indi-
ria em tese demonstrar mais preocupação com o patrimônio público e as necessidades da sociedade brasileira. ca o ritmo do processo de institucionalização de carreiras e funções públicas. Além disso, traz uma retrospecti-
O PT tornou-se governo em 2003, e nesse momento houve, de forma inédita, uma confluência entre governo, va dos quantitativos e da composição de todos os ocupantes dos cargos de DAS a partir de 1996, quando esses
movimento sindical, movimento social e funcionários públicos tão mobilizados ideologicamente quanto corpo- dados começaram a ser divulgados pelo governo. Há um crescimento constante desse quantitativo, provocan-
rativos sociologicamente. Formou-se uma grande convergência, que, ao lado do carisma do presidente, explica do no mínimo uma indagação: se as carreiras públicas no Brasil vêm sendo fortalecidas desde a Constituição
em parte o sucesso do governo. Essa conclusão, entretanto, não invalida a tese demonstrada no Capítulo 2, de de 1988, por que o Estado brasileiro continua precisando de tantos cargos de confiança política para gerenciar
que grande parte desses funcionários apresenta alta qualificação profissional. a máquina pública?
O Capítulo 2 trata dos dados quantitativos que apuramos nas duas amostras de titulares de altos car-
gos de direção nos dois mandatos de Lula. É um levantamento inédito, que permite conhecer o perfil desses
1 Santos (2009).

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

dirigentes e seus vínculos acadêmicos, profissionais e políticos. Inicialmente, os dados confirmam o que sugeriu PT. Observa-se, contudo, que isso já está esboçado no segundo governo Fernando Henrique, mas se acentua sig-
Regina Pacheco em um de seus trabalhos, isto é, que “há um descompasso entre o perfil atual dos dirigentes nificativamente com o governo Lula. Sabemos que estes não são cargos de confiança do presidente da
públicos e o que prevalece na literatura e na visão dos organismos internacionais”, para os quais esses cargos República, mas, dada a importância estratégica dos fundos de pensão a partir dos anos 1990, quando partici-
de confiança são redutos clientelistas ocupados por pessoas sem as qualificações técnicas necessárias.2 param do processo de privatizações, seus vínculos políticos com governo se fortaleceram. Essas interações nos
Verificamos que os ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES analisados têm alto nível de escolaridade, expe- instigam a futuros trabalhos que possam mostrar em que medida os fundos de pensão passaram a ser parte da
riência profissional diversificada, sobretudo em atividades de docência, técnicas e de consultoria, e acumulam agenda dos sindicatos e de que maneira foram consolidando seus vínculos com os diferentes governos.
considerável experiência em cargos de DAS. Além do mais, cerca de 65% são funcionários públicos, em sua O Capítulo 4 deriva da necessidade de refletir sobre a presença das profissões entre esses dirigentes.
maioria servidores oriundos da esfera federal. Considerando apenas os não-servidores, isto é, aqueles que foram Notamos a presença maciça de profissões tradicionais em cargos de governo, como economistas, adminis-
recrutados fora do setor público, verificamos um perfil relativamente similar ao observado entre os funcionários tradores, engenheiros, advogados e médicos, mas também uma participação significativa de cientistas sociais,
efetivos. Os não-servidores também têm um nível escolar alto e experiência profissional diversificada, embora conhecidos por uma formação mais genérica. Entre os pós-graduados, mestres e doutores, as ciências sociais são
em ramos distintos daqueles dos servidores públicos. Contudo, apresentam, como era de se esperar, um nível a área preferida depois apenas da economia. Alimentávamos a hipótese de que a presença de cientistas sociais
menor de experiência em cargos de DAS. De toda forma, do ponto de vista da experiência profissional e da ti- nesses cargos se explicaria pela histórica relação do PT e do presidente Lula com o meio intelectual e acadêmi-
tulação, trata-se de um grupo com credenciais que os habilitam a exercer altas funções. co. Ou seja, dada a contribuição de setores da academia e da intelectualidade para a formação do PT e as can-
Por outro lado, a pesquisa apurou que os ocupantes desses cargos mantêm expressivas ligações com o didaturas de Lula à Presidência da República desde os anos de 1980, entendíamos que a participação de pes-
PT, com sindicatos, centrais sindicais, movimentos sociais e organizações de gestão local. Mesmo esperando soas com formação em ciências sociais, disciplina que no Brasil tem um caráter profundamente acadêmico, se
encontrar essas características entre os membros do governo Lula e, sobretudo, do PT, nos interrogamos sobre explicaria pelas vias partidárias. A tese mostrou-se equivocada. Os cientistas sociais estão tão presentes nesses
os efeitos que esses envolvimentos podem ter sobre o exercício da função de dirigente público e a qualidade cargos porque, a exemplo de outras profissões e de outros brasileiros, abraçaram as carreiras do serviço público.
de um governo. Da mesma forma constatamos um alto engajamento cívico desses dirigentes em participações Para chegar a essa conclusão fizemos um longo trajeto intelectual e empírico. Examinamos o que a li-
variadas no terceiro setor e na sociedade civil em geral. Trata-se, em suma, de uma burocracia politizada e teratura tem dito sobre o ofício do sociólogo no Brasil, bem como sobre a relação entre os acadêmicos, sobre-
socialmente engajada. Essa marca é válida para os servidores oriundos dos três níveis de governo, federal, tudo cientistas sociais, e o governo. Para tanto nos valemos fundamentalmente de um debate norte-americano
estadual e municipal, e para os não-servidores. Em todos os casos há alta filiação ao PT, alguma participação sobre a institucionalização das ciências sociais na divisão social do trabalho governamental. Caso os cientistas
em centrais sindicais e, especialmente, em sindicatos. sociais, ou qualquer outra profissão, alcançassem essa institucionalização, participariam de sucessivos governos
O Capítulo 3 detém-se exatamente em estudar a questão da sindicalização entre esses dirigentes no independentemente dos partidos que chegassem ao poder. Isso aconteceria em decorrência da centralidade do
governo Lula. Para começar, é claro que qualquer profissional, independentemente de sua origem, tem consti- conhecimento dessa disciplina para o desenvolvimento e operacionalização de políticas. De certa forma, no
tucionalmente o direito de filiar-se ao sindicato de sua categoria por razões formais ou corporativas. As taxas Brasil, verificamos isso em relação aos economistas, que por suas competências técnicas específicas têm sido
de sindicalização no setor público são altas, e isso é confirmado em nossa amostra. Também é expressiva a atores centrais na condução de políticas e vêm dando credibilidade aos governos, independentemente dos
relação entre esses sindicalizados e a filiação ao PT. Praticamente todos os que indicaram filiação partidária dis- matizes partidários.
seram ser filiados ao PT, mostrando assim a correlação expressiva entre o PT, o setor público e os sindicatos. Os poucos autores que estudam a formação das ciências sociais no Brasil costumam afirmar que ela
Ao longo do capítulo, atentamos também para algumas políticas trabalhistas do governo Lula, em espe- não se traduz em competências técnicas específicas que possibilitem ao cientista social atuar em outras esferas
cial a reforma sindical. Examinamos os resultados do Fórum Nacional do Trabalho, inaugurado em 2003, que que não a acadêmica. Nessa visão, seria remota a possibilidade de institucionalização das ciências sociais na
ao fim de três anos apresentou várias propostas a serem encaminhadas ao Congresso Nacional. Mostramos as divisão do trabalho em cargos governamentais. Os dados que levantamos sobre esse grupo mostram um profis-
contradições desses debates e as do próprio presidente, em particular, quanto à unicidade sindical. Ao fim, as sional cujo perfil, de modo geral, não se enquadra na classificação de acadêmico. No entanto, mais da metade
mudanças se resumiram a reconhecer a legalidade das centrais e a definir sua forma de financiamento. Foi deci- é composta por funcionários públicos. Dessa forma, consideramos que a expressiva presença de cientistas so-
dido o financiamento público por meio do imposto sindical. Essa atenção às centrais é compatível com a maior ciais nos governos Lula explica-se por seus vínculos ao PT, não em decorrência da atuação acadêmica, mas por
presença de pessoas a elas vinculadas no decorrer do segundo governo. É compatível também com a preocu- sua ligação com o serviço público.
pação de não desmontar a rede sindical corporativa formada na era Vargas fortalecendo seus órgãos de cúpu- Da mesma forma nos detivemos em observar os vínculos profissionais e associativos de outras catego-
la, que de fato, desde os anos 1990, são os principais representantes dos trabalhadores nas grandes nego- rias profissionais em comparação com os cientistas sociais. O vínculo dos cientistas sociais com o PT, sindicatos,
ciações ou conversações junto aos empresários e ao poder público.
centrais sindicais, movimentos sociais e organizações da sociedade civil á alto, mas não é maior que o dos médi-
Como teste para ajudar a pensar a expressiva presença de sindicalizados entre os dirigentes públicos,
cos. Os médicos são a profissão que aparece de forma mais organizada e engajada em nossa amostra.
analisamos a composição dos principais cargos de direção dos três maiores fundos de pensão do Brasil (Previ,
O Capítulo 5 apresenta dados sistematizados sobre a composição ministerial de todos os governos da
Petros e Funcef) a partir de 1999. Também nesse caso é patente o alto envolvimento com sindicatos e com o
Nova República, de Sarney a Lula, visando a contribuir para um campo de pesquisa ainda pouco explorado nos
2 Pacheco (2002).

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA

estudos sobre política brasileira. Tivemos a intenção nesse capítulo de ir além do enfoque que tende a analisar
a composição do ministério segundo critérios estritamente partidários. Sem negar essa perspectiva, propusemos
uma análise comparativa sobre aspectos sociopolíticos concernentes às biografias dos ministros nomeados ao
longo do período democrático iniciado em 1985 no Brasil. Essa dimensão comparativa nos permitiu identificar
tendências gerais e específicas que permeiam cada governo. Esse enfoque comparativo, contudo, ainda nos falta
em relação ao conjunto de ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES.
No geral, observamos altas taxas escolaridade entre os ministros de todos os governos, as maiores delas C A P Í T U L O 1

no primeiro governo Fernando Henrique e no segundo governo Lula. O governo Itamar Franco, por sua vez, con-
centra a menor escolaridade. Também constatamos nesse grupo altos níveis de experiência política, sobretudo
B UROCRACIA , DIRIGENTES PÚBLICOS
no âmbito legislativo. Em cada governo, de 30 a 60% dos ministros já tinham exercido mandatos legislativos. E POLÍTICA
A presidência de José Sarney e a primeira de Lula concentram as maiores taxas dessa experiência.
Sintomaticamente são esses dois governos que também possuem o maior número de ministros com filiações
partidárias – ao PMDB no governo Sarney, e ao PT nos dois mandatos de Lula. O governo Fernando Collor apre-
o Brasil, os cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS) níveis 5 e 6, assim como os de
senta as menores taxas de ministros com experiência política legislativa e com vinculações partidárias, o que é
consistente com a propaganda eleitoral de que seu governo seria avesso aos políticos. A maior ou menor par-
tidarização do ministério, bem como a fatia que cabe a cada partido da base do governo, são recursos impres-
cindíveis para entender governabilidade e estabilidade política.
N Natureza Especial (NES), têm sido considerados pela literatura especializada como postos de direção
comandados por dirigentes públicos. Pela posição que ocupam no organograma da administração
pública federal, logo abaixo dos ministros e secretários de Estado, e por seu escopo funcional, esses cargos con-
figurariam, conceitualmente, um espaço gerencial afeito à eficiência e à racionalidade no âmbito do serviço
A participação de ex-governadores e ex-prefeitos entre os ministros é menor em relação à presença de
público brasileiro. Na prática, o nível gerencial desses postos depende do perfil de seus ocupantes, das práticas
ex-parlamentares, o que nos permite supor que o posto de ministro se insere mais na trajetória política de mem-
institucionais de gestão pública seguidas pelos órgãos governamentais nos quais estão inseridos, e do tipo de
bros do Legislativo do que do Executivo. Com exceção do governo Sarney, que reuniu um alto percentual de
comando exercido pelos ministros e secretários na chefia de seus órgãos (delegação de tomada de decisão).1
ministros que já haviam exercido cargo de governador ou prefeito, nas demais presidências essas taxas não são O entendimento dos cargos de DAS 5 e 6 e NES como instâncias gerenciais teve como marco no Brasil
significativas. O governo Collor mais uma vez se destaca pela baixa presença de ex-governadores e ex-prefeitos o processo de reforma do Estado operado pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado a partir de
no ministério. Em todos eles a presença feminina e de outras minorias sociológicas é inexpressiva. 1995. O ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira afirmava, no Plano diretor do aparelho de reforma do Estado, do-
De modo geral, foi o governo Lula o que introduziu mais novidades nas tendências de composição do cumento que foi publicado em 1995 e que orientaria as políticas de gestão pública estatal elaboradas no go-
ministério. O número de mulheres cresceu, bem como aumentou a diversidade étnica e a presença da região verno Fernando Henrique Cardoso, que “o sistema de DASs é um passo na direção de uma administração públi-
Nordeste. Foi também o governo em que o partido do presidente concentrou mais pastas ministeriais, em fran- ca gerencial”,2 devido à sua estrutura de provimento flexível, que possibilita que seus titulares sejam recruta-
ca desproporção ao seu tamanho no Congresso. Além do que, na sua administração passou a integrar o mi- dos entre quadros estratégicos do setor privado ou mesmo entre quaisquer funcionários públicos com com-
nistério um maior número de pessoas vinculadas a sindicatos, centrais sindicais e movimentos sociais, o que petências para o desempenho de funções de direção.
seria previsível tendo em vista os vínculos históricos desses setores com o PT e o presidente Lula. A reforma gerencial que Bresser-Pereira pretendia implantar no Brasil tinha como inspiração os movi-
Esta introdução apresenta ao leitor um resumo do que será encontrado no interior do livro, por meio mentos de reforma no setor público que, segundo Francisco Longo, “sob diferentes lemas e denominações,
de análises, gráficos e tabelas. Foi um esforço, ainda solitário, para entender quem é o grupo que manda no com clara diferença de ambição e profundidade, mas com uma consistente coincidência de conteúdo, se desen-
Brasil. A ciência política classicamente procura responder a três questões: quem manda, como manda e para volviam nos sistemas político-administrativos de boa parte do mundo” desde fins da década de 1970.3 Longo
quem manda. Este livro está muito longe de responder a qualquer uma das três perguntas, mas quer avançar destaca que a figura do dirigente público é um elemento central nesse processo de transformação do Estado.
nessa direção. Detivemo-nos na primeira pergunta, ou seja, quem é o grupo dirigente do governo Lula. A frus- Condicionado pela crise fiscal, pela crescente restrição de recursos, e ao mesmo tempo pela expansão da pro-
tração é grande por não termos dados semelhantes para outros períodos e com isso podermos fazer compara- visão de serviços públicos, que gera uma crescente complexidade e diversificação dos processos de produção
ções, examinar continuidades ou mudanças. Vimos que no plano do ministério o governo Lula apresenta novi- dos serviços, o Estado passa a requerer formas racionais de gestão. Nesse contexto, “a incorporação dos
dades, e cremos que elas também deverão existir no que diz respeito aos ocupantes dos cargos de DAS e NES. managers, ou dirigentes públicos, portadores dos valores e saberes próprios da racionalidade econômica, per-
Para isso precisaríamos conhecer o que se passou em governos anteriores, o que ainda não foi possível. mite aos políticos orientar a administração em direção à produção de melhorias de eficiência”.4
Neste momento estamos iniciando uma pesquisa com o objetivo de conhecer o perfil desse grupo diri-
1 Estas são as condições listadas por Longo (2003) para definir a função de direção pública.
gente durante os governos de Fernando Henrique Cardoso. Esse novo estudo nos permitirá pensar com mais 2 Plano diretor, p. 37.
consistência sobre todas as ideias aqui enunciadas – e outras que certamente virão. 3 Longo (2003:10).
4 Longo (2003: 9).

14 15
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

O modelo de dirigente público próprio da reforma gerencial do Estado supõe um profissional que habilidades específicas; e outra concernente aos critérios de recrutamento utilizados pelos responsáveis por
destoa dos dois tradicionais atores que compõem a administração pública: a classe política e os burocratas. O nomeá-los. De acordo com Pacheco, tratar os dirigentes públicos como uma categoria analítica possibilita o
desenvolvimento das funções de direção pública exige a superação desse dualismo político-burocrático e o desenvolvimento de estudos conceituais e empíricos que investiguem as competências de direção requeridas
reconhecimento de uma esfera gerencial no âmbito do setor público a ser preenchida por dirigentes, subordi- para o cargo. É esse ponto que deve ser enfatizado: a despeito de os ocupantes de cargos de direção terem sido
nados a mandatários políticos, mas a quem se reconhece esfera própria de decisão exercida sob marcos con- recrutados na iniciativa privada, no terceiro setor ou em qualquer esfera da administração pública, o que deve
tratuais, baseados no principio de responsabilização por resultados. ser levado em conta é se possuem competências específicas de direção.
Formalmente, o desempenho dos cargos de direção deveria ocorrer dentro desses marcos nos países Maria Rita Loureiro e Fernando Abrúcio, em trabalhos pioneiros sobre burocracia e cargos de confiança
que tentaram promover uma reforma gerencial do Estado. Contudo, na prática, diversos condicionantes podem no Brasil,9 também se dedicaram a esclarecer a natureza dos cargos de direção no sistema político-administra-
obstaculizar esse desempenho. Por exemplo, o fato de, em alguns países, esses cargos serem de livre nomeação tivo brasileiro. Para os autores, os ocupantes do alto escalão do serviço público federal podem ser definidos
tem levantado dúvidas a respeito dos critérios que regem o seu provimento. Alega-se que critérios exclusiva- como policymakers, ou seja, decisores com responsabilidade política. Sendo assim, não se pode explicar o com-
mente políticos ou clientelistas tendem a predominar na escolha dos titulares desses cargos, levando à seleção portamento e os atributos desses decisores a partir de uma abordagem dicotômica da relação entre políticos e
de pessoas sem as qualificações necessárias para o exercício dessas funções. burocratas. O policymaker é definido justamente por um modelo híbrido de atuação que conjuga características
Especificamente no Brasil, Regina Pacheco vem se dedicando ao debate dessa questão e, sobretudo, ao dos políticos e dos burocratas. Segundo essa perspectiva, o pano de fundo da ação dos policymakers é sempre
tema dos dirigentes públicos. Segundo a autora, prevalece no país “a visão homogeneizadora de que os cargos político, de tal forma que eles são avaliados por dois critérios: “o da responsabilidade política, vinculada à
de livre nomeação sempre foram preenchidos pela lógica clientelista ou político-partidária”,5 o que reforçaria transparência e às consequências gerais de cada ato, e o de responsividade, ligada à efetividade da política
a convicção de que deve ser instituída uma reserva dos postos de direção para os funcionários públicos efetivos. pública adotada.”10 Loureiro e Abrúcio discorrem, portanto, sobre um profissional híbrido que “é responsável
Bresser-Pereira referiu-se a essa visão como sendo um “mito de Brasília”, pois de fato esses cargos têm sido tanto pela gestão eficiente quanto por atender aos objetivos políticos da agenda governamental”.11
historicamente ocupados majoritariamente por funcionários de carreira, o que lhes possibilita, quando indica- Como se pode perceber, no Brasil, vêm se desenvolvendo reflexões importantes sobre o tema dos diri-
dos, aumentar sua remuneração e adquirir experiência profissional e competências de direção.6 gentes públicos, que não se limitam à pura crítica da politização. Ao contrário, deixando de lado uma visão
Sem negar o possível uso político dos cargos de direção no Brasil, já que afinal são postos de confiança dicotômica que contrapõe o espaço da política ao da burocracia, esses trabalhos apresentam uma perspectiva
e, por isso, suscetíveis de indicações dos partidos políticos que compõem a coalizão governamental, Pacheco de análise abrangente e destacam o hibridismo que caracteriza o papel e as atribuições dos cargos de DAS e,
destaca a importância de se alterar os termos do debate sobre dirigentes públicos. A autora afirma que “a consequentemente, as competências específicas de direção requeridas. Novas pesquisas são necessárias para
questão a ser enfrentada não é apenas a de evitar um grau de interferência indevida dos atores políticos na aferir se os ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6 e NES possuem as qualificações e competências que a função
escolha dos dirigentes. Implica fazer avançar a concepção sobre as competências desejáveis destes dirigentes, de direção requer. Entendemos que o preenchimento desses postos por pessoas adequadamente qualificadas
os resultados deles esperados, sua autonomia para compor a equipe de direção dentro de sua organização”. demonstra, de certa forma, a intenção de um governo em zelar pela eficiência da máquina pública.
Segundo essa perspectiva, “o debate em torno da escolha de dirigentes para o setor público não pode ficar sub- Nosso trabalho caminha nessa direção. Pretende especialmente contribuir para a investigação empírica
metido à dicotomia entre política e burocracia: há que se considerar esse grupo como um ator específico, com sobre o perfil desse conjunto de dirigentes brasileiros. A partir de dados sobre escolaridade, perfil profissional,
ethos próprio”.7 Diferentemente do burocrata prescrito pelo modelo weberiano, caracterizado pela impessoa- vínculos com o setor público, experiências em cargos de DAS, entre outros, conheceremos melhor as competên-
lidade, a observância estrita às normas e um sistema de ação hierarquizado, a figura do dirigente tem um caráter cias da elite dirigente na presidência de Lula.
específico. Não existe exercício de direção sem a capacidade de tomar decisões e fazer escolhas autônomas.
Não há gerência onde a atividade é, fundamentalmente, mera aplicação de normas ou execução de instruções
originárias de outros.
De acordo com Pacheco, nos estudos sobre os cargos de confiança “passa, assim, a ter importância,
Cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS):
não a separação tradicional entre políticos e burocratas, mas novas formas de definição de responsabilidade criação, regras de provimento e composição
específicas: entre política e gestão, e entre gestão e burocracia. As diferenciações não residem em graus de neu-
tralidade ou insulamento de cada uma dessas esferas, mas, sobretudo, na diferenciação do ethos específico de Os cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS) foram criados no âmbito da reforma admi-
cada grupo de atores. Os dirigentes públicos têm o ethos da racionalidade econômica: movem-se pelo princípio nistrativa estabelecida com o Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Com mudanças de competências
de criar o máximo de valor público a partir de insumos pelos quais são responsáveis”.8 e ajustes em suas atribuições e formas de provimento, esses postos se mantiveram até os dias atuais, consti-
Dessa forma, o tema dos dirigentes públicos deve ser tratado analiticamente a partir de duas aborda- tuindo um dos principais grupos de funcionários na estrutura dos governos e do Estado brasileiro. Por serem
gens. Uma que se refira à sua categoria funcional, enfocando especificamente suas atribuições, competências e cargos de livre provimento do presidente ou dos ministros, representam um recurso importante para incorporar
pessoas de notório saber aos quadros públicos, formar equipes, prestigiar aliados, cooptar opositores e contro-
5 Pacheco (2008: 3). Ver trabalhos de Geddes (1990), Nunes (1999) e Schneider (1994).
6 Bresser-Pereira (2002). 9 Os trabalhos estão listados nas referências bibliográficas deste livro.
7 Pacheco (2002: 18). 10 Loureiro et alii (1998c: 48).
8 Pacheco (2002: 12). 11 Olivieri (2007: 153).

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

lar recursos de poder do ponto de vista político e econômico. Os ocupantes dos níveis mais altos de DAS repre- seja, seriam cargos de consultor jurídico e de assessor.13 O provimento dos cargos de DAS-102 também ficaria
sentam, ao lado dos ocupantes de cargos de Natureza Especial, do presidente e dos ministros, a elite dirigente sob a responsabilidade do presidente da República.
que governa o país. Em 1976 o Grupo DAS foi reestruturado,14 de modo que suas atividades passaram a abranger também
O objetivo principal da criação desses cargos era tornar a administração pública mais eficiente e possi- aquelas relacionadas a encargos financeiros. Os cargos em comissão e as funções de confiança passaram a ser
bilitar um processo de desburocratização dos serviços públicos. Tinha-se como meta “estabelecer normas sobre distribuídos em seis níveis hierárquicos, cujo provimento se daria da seguinte forma:
a organização da administração federal e diretrizes para a reforma administrativa, além de outorgar ao (i) Níveis 3 a 6 e dirigentes de autarquia: por ato do presidente da República;
Executivo competência para estruturar novos órgãos e poderes para promover a reforma”.12 Nesse sentido, os (ii) Níveis 1 e 2: por ato do ministro de Estado ou dirigente de órgão integrante da Presidência da
artigos 122, 123 e 124 do referido Decreto-Lei estabeleciam que: República ou de autarquia federal.
Art. 122. O assessoramento superior da Administração Civil, integradas por funções de direção e assessoramento espe- Durante o governo do presidente João Batista Figueiredo (1979-1985), novas alterações ocorreram. A
cializado dos órgãos Centrais dos Ministérios (art. 22) e do Departamento Administrativo do Pessoal Civil (art. 115) será partir de junho de 1979, de acordo com o Decreto-Lei 1.660, 50% dos níveis 1 e 2 de DAS teriam que ser
atendido por titulares de cargos em comissão e por pessoal técnico especializado.
preenchidos por funcionários de carreira. Passou também a haver menos concentração das nomeações nas
Art. 123. Os cargos em comissão serão preenchidos por pessoas da Administração Direta ou Indireta ou do setor privado mãos do presidente da República. Apenas os níveis 5 e 6 e os dirigentes de autarquia continuaram sendo
e as nomeações somente poderão recair naquelas de comprovada idoneidade e cujo currículo certifique a experiência nomeados por ato do presidente. Os níveis 1 a 4 de DAS passaram a ser preenchidos pelos ministros de Estado
requerida para o desempenho da função.
ou por dirigentes de órgão integrante da Presidência da República ou de autarquia federal.15
Parágrafo único. Enquanto durar a comissão, o nomeado afastar-se-á de qualquer cargo ou função que desempenhe no Essa mudança, pelo menos do ponto de vista formal, dava mais autonomia aos ministros e dirigentes
serviço público ou no setor privado.
para montar sua equipe de trabalho de forma mais ágil e em consonância com os interesses e objetivos do
Art. 124. O pessoal técnico especializado destinado a funções de assessoramento superior da Administração Civil será órgão. O caráter descentralizador dessa transformação ocorria no governo do último presidente militar, portan-
recrutado no setor público e no setor privado, selecionado segundo critérios específicos, submetido a contínuo treinamen- to, num período onde o movimento de abertura política já se esboçava. Não se pode, no entanto, estabelecer,
to e aperfeiçoamento que assegurem o conhecimento e utilização de técnicas e instrumentos modernos de administração
sem evidências que a comprovem, uma relação de direta de causalidade entre esses dois fatos. De toda forma,
e ficará sujeito ao regime da legislação trabalhista.
é esse o modelo que permanece durante o governo José Sarney (1985-1990).
Posteriormente, em 1969, o Decreto-Lei 900 deu nova redação a esses artigos, regulamentando e No governo Fernando Collor de Mello (1990-1992), o Decreto nº 99.244, de 1990, que dispunha sobre
especificando os requisitos para o desempenho das funções de assessoramento superior. Deve-se destacar que a reorganização e o funcionamento dos órgãos da Presidência da República e dos ministérios, mencionava que
os dois decretos-lei fazem referência apenas à “função de assessoramento superior”. A criação formal dos “car- seriam da competência dos ministros de Estado os atos de provimento dos cargos e funções de confiança dos
gos de assessoramento superior” ocorre no governo Médici (1969-1974), com a Lei nº 5.645, de 1970, que dis- níveis 1, 2, 3 e 4 do Grupo de Direção e Assessoramento Superiores (Art. 255). Não havia, contudo, referência
punha sobre a classificação dos cargos do Serviço Civil da União. Com essa legislação definiu-se que o serviço às atribuições das demais autoridades dos órgãos públicos nesse âmbito. Em 1992, a Lei 8.460 determinou,
civil seria composto por cargos de provimento em comissão e de provimento efetivo. No primeiro grupo também para o nível 3, que 50% dos cargos fossem ocupados por funcionários públicos.
incluíam-se os cargos de Direção e Assessoramento Superiores, cujo provimento deveria ser regido pelo critério Em 1993, no governo Itamar Franco (1992-1994), ocorreram novas mudanças nas regras para o
de confiança. preenchimento dos cargos de DAS. Pelo Decreto nº 838, o novo presidente dispôs que “os atos de provimento
A regulamentação do Grupo Direção e Assessoramento Superiores ocorreu em 10 de outubro de 1972, dos cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS), de Cargos de Direção (CD) e de Funções Gratificadas
com o Decreto nº 71.235, e a partir de então esse Grupo passou a ser designado pelo código DAS-100, dividi- (FG), dos órgãos e entidades da Administração Federal direta, autárquica e fundacional, somente poderão ser
do em duas categorias (DAS-101 – Categoria Direção Superior, e DAS-102 – Categoria Assessoramento publicados no Diário Oficial da União, mediante prévia autorização da Secretaria da Administração Federal da
Superior) e em quatro níveis funcionais. O primeiro artigo do referido decreto apresentava a natureza do cargo Presidência da República”. Ou seja, a partir dessa medida, os ministros teriam que submeter a designação dos
de DAS. titulares dos cargos de DAS níveis 1 a 4 à autorização da Presidência da República. No texto do decreto, Itamar
Art. 1º. O Grupo - Direção e Assessoramento Superiores, designado pelo código DAS-100, compreende os cargos de provi- Franco justifica essa medida em razão do processo de reestruturação dos quadros de cargos de confiança em
mento em comissão a que sejam inerentes atividades de planejamento, orientação, coordenação e controle, no mais alto curso no seu governo.16 É bom lembrar que aquele foi um momento dramático na administração pública
nível da hierarquia administrativa dos órgãos da administração Federal direta das Autarquias federais, com vistas a formu-
lação de programas, normas e critérios que deverão ser observados pelos demais escalões hierárquicos. 13 Assessor de ministros de Estado, de consultor-geral da República, de diretor-geral do Departamento Administrativo de Pessoal Civil, de

O decreto de 1972 definiu uma dupla estrutura para os cargos de DAS, diferenciando as funções de procurador-geral da República, de dirigentes dos órgãos compreendidos nos níveis 3 e 2.
14 Decreto nº 77.336, de 25 de março de 1976.
“direção superior” das de “assessoramento superior”. Os cargos da primeira categoria, de acordo com o Art. 15 Decreto nº 83.844, de 14 de agosto de 1979.
5º, deveriam ser providos mediante livre escolha do presidente da República, por pessoas que possuíssem qua- 16 Decreto nº 838, de 11 de junho de 1993. Segundo esse decreto, os ministérios, as secretarias e demais órgãos da Presidência da República,
lificação e experiência administrativa. Os cargos de assessoramento superior seriam aqueles de nível técnico, bem como as autarquias e fundações, deveriam encaminhar à Secretaria da Administração Federal da Presidência da República, até julho de
complexidade, responsabilidade e conhecimentos especializados, destinados a assessorar as autoridades; ou 1993, informações relativas aos cargos de Direção e Assessoramento Superiores (DAS), Cargos de Direção (CD) e Funções Gratificadas (FG),
constantes dos respectivos quadros, a fim de ser feito o seu cadastramento e de serem reexaminadas as estruturas vigentes. Supomos que
12 Velloso (2001: 608). essa decisão tenha sido tomada em razão do completo desconhecimento, naquele período, sobre o universo dos cargos de DAS, sobretudo
no tocante a seu quantitativo, estrutura organizacional e funcional.
18 19
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brasileira, depois das várias mudanças efetuadas no governo Collor, quando ocorreram extinções de vários Quadro 1 – Nomenclatura dos níveis hierárquicos dos cargos de DAS - 2003
órgãos, fusões de ministérios e demissões no setor público. Em 1994, ainda no governo Itamar, o Congresso
aprovou a Lei nº 8.911, que entre outras providências determinava, em seus artigos 5 e 6, que 100% dos ocu- Secretário de órgãos finalísticos Quadro 1 –
pantes dos cargos de DAS níveis 1 a 4 teriam que ser funcionários de carreira. DAS-101.6 Dirigente de autarquias e fundações Nomenclatura dos
O primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1999) se iniciou sob a sensação de confiança níveis hierárquicos dos
Subsecretário de órgãos da Presidência da República
inspirada pelo sucesso do Plano Real no combate à inflação. O novo governo inaugurou um processo de refor- cargos de DAS - 2003
DAS-102.6 Assessor especial
ma do Estado e para tanto criou uma pasta especial, o Ministério da Administração e Reforma do Estado, o
Chefe de gabinete de ministro de Estado
Mare, comandado por Luiz Carlos Bresser-Pereira. As regras que passariam a regular o provimento dos postos DAS-101.6
de DAS foram fixadas logo no primeiro dia de governo e vigoraram até o fim do primeiro mandato.17 Os mi- Diretor de departamento
Secretário de órgãos
nistros de Estado e os titulares de órgãos públicos18 passavam a ser responsáveis pelo preenchimento dos car- DAS-101.5 Consultor jurídico
finalísticos
gos em comissão de DAS-101, níveis 1 e 2, além dos de DAS-102, níveis 1 a 4. A Casa Civil da Presidência da Secretário de controle interno
República deveria ser previamente consultada em se tratando do provimento dos cargos de DAS-101, níveis 3 Subsecretário de planejamento, orçamento e administração Dirigente de autarquias
e 4. A indicação dos cargos de chefe de Assessoria Parlamentar, código DAS-101.4, passaria pela apreciação do DAS-102.5 Assessor especial de ministro de Estado e fundações
presidente da República, por intermédio do chefe da Casa Civil. O provimento dos postos de DAS hierarquica- DAS-101.4 Coordenador-geral
mente mais altos, os de níveis 5 e 6, permaneceria sob controle do presidente da República. No entanto, no que DAS-102.4 Assessor Subsecretário de
diz respeito à origem dos nomeados, por pressões políticas foi revogada a Lei nº 8.911, que obrigava a DAS-101.3 Coordenador órgãos da Presidência
nomeação exclusiva de funcionários públicos para os níveis de 1 a 4.19 DAS-102.3 Assessor técnico da República
No início do segundo governo (1999-2002) algumas mudanças ampliaram a competência dos ministros DAS-101.2 Chefe de divisão DAS-102.6
de Estado, que passaram a ser responsáveis pelo provimento dos cargos de DAS-101 e 102, níveis 1 a 4.20 A DAS-102.2 Assessor especial
Assistente
indicação dos DAS-101, níveis 3 e 4, no entanto, deveria ser submetida à apreciação prévia da Presidência da DAS-101.5
DAS-101.1 Chefe de seção, assistência intermediária
República, por meio da Secretaria de Estado de Relações Institucionais. Aqui também as resoluções quanto às Chefe de gabinete de
DAS-102.1 Assistente técnico
delegações estipuladas no decreto não se aplicavam aos cargos de chefe de Assessoria Parlamentar, código ministro
DAS-101.4. Fonte: Art. 4º do Decreto nº 4.567, de 1º de janeiro de 2003.

Em 2000, nova regra: o provimento dos DAS-101, níveis 3 e 4, continuou sendo submetido à de Estado
Presidência da República, mas a partir de então, por intermédio da Secretaria-Geral da Presidência da De acordo com o primeiro artigo do Decreto nº 4.579, de janeiro de 2003, complementado em abril do
República.21 Em 2002, foi delegada competência ao chefe da Casa Civil da Presidência da República para mesmo ano pelo Decreto nº 4.676, ficou “delegada competência ao ministro de Estado chefe da Casa Civil da
praticar atos de provimento de cargos de DAS e demais funções gratificadas da Secretaria Especial de Presidência da República para, observadas as disposições legais e regulamentares, praticar os atos de provimen-
Desenvolvimento Urbano, da Secretaria de Estado de Comunicação de Governo e do Gabinete do Presidente da to de cargos em comissão do Grupo Direção e Assessoramento Superiores, níveis DAS 5 e 6, e de cargos de
República, mediante proposta de seus titulares.22 chefe de Assessoria Parlamentar, código DAS 101.4”. Além disso, a Casa Civil teria a mesma competência rela-
De modo geral, podemos precisar que desde o governo Figueiredo delegou-se aos ministros de Estado tivamente à “Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, à Secretaria Especial de
a competência para nomear os titulares dos cargos de DAS dos níveis 1 ao 4, cabendo ao presidente da Aquicultura e Pesca, à Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres e à Secretaria Especial dos Direitos
República os atos de provimento para os postos de DAS 5 e 6, os níveis funcionais mais relevantes no âmbito Humanos, ao Gabinete Pessoal do Presidente da República, à Secretaria de Imprensa e Divulgação da
da administração pública federal. Na presidência de Luiz Inácio Lula da Silva (2003- ), todavia, esse padrão Presidência da República, à Assessoria Especial do Presidente da República e ao porta-voz da Presidência da
sofreu alterações. Logo no primeiro ano do governo introduziram-se mudanças destinadas a centralizar na Casa República”.24
Civil da Presidência da República todas as decisões em torno do preenchimento dos cargos de DAS. Foi tam- Em meados de 2003, novas atribuições foram outorgadas ao ministro chefe da Casa Civil, na época
bém em 2003 que ficou estabelecida uma nomenclatura padrão dos diferentes níveis hierárquicos dos cargos José Dirceu, do Partido dos Trabalhadores (PT), que passou a ter competência para prover todos os cargos de
de DAS,23como se pode ver no Quadro 1: DAS da administração pública federal, tendo inclusive sob sua responsabilidade a nomeação dos titulares das
secretarias nacionais e similares ligadas à Presidência da República. Pelo Decreto nº 4.734, de 11 de junho de
17 Decreto nº 1.362, de 1º de janeiro de 1995.
2003, o provimento de todos os níveis de DAS tornou-se assim uma prerrogativa do ministro da Casa Civil.25
18 Os órgãos estão arrolados na Medida Provisória nº 813, de 1º de janeiro de 1995, artigo 1.
19 Santos (2009: 12).
24 Para os órgãos cujo provimento era de competência da Casa Civil, ver Decreto nº 6.125, de 2007.
20 Decreto nº 2.947, de 26 de janeiro de 1999.
25 O Decreto nº 6.125, de 13 de junho de 2007, deu nova redação ao § 1º do art. 1º do Decreto nº 4.734, estabelecendo que “o ministro
21 Decreto nº 3.362, de 10 de fevereiro de 2000.
de Estado chefe da Casa Civil da Presidência da República exercerá, ainda, a delegação de competência de que trata este artigo [concer-
22 Decreto nº 4.243, de 22 de maio de 2002.
nente à prerrogativa de praticar atos de provimento de cargos de DAS] relativamente às Secretarias Especiais da Presidência da República,
23 Decreto nº 4.567, de 1º de janeiro de 2003. ao Gabinete Pessoal do Presidente da República, ao Núcleo de Assuntos Estratégicos e à Assessoria Especial do Presidente da República”.
20 21
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Paralelamente, a Portaria nº 1.056, de junho de 2003, subdelegou aos ministros de Estado competência para Cargos de Natureza Especial (NES): histórico
praticar atos de provimento dos cargos de DAS dos níveis 1 ao 4. Chama a atenção que somente no governo
Lula a competência para nomear os ocupantes de cargos DAS 5 e 6, prerrogativa exclusiva da Presidência da Os cargos de Natureza Especial (NES) são também postos de confiança de livre nomeação. Juntamente
República nos governos anteriores, tenha sido delegada a um outro órgão, a Casa Civil. Durante o segundo com os cargos de DAS 5 e 6 formam o núcleo central da administração pública federal. Não há um marco legal
mandato de Lula (2007-2010) esse padrão se manteve: a Casa Civil continua responsável pela nomeação dos que defina precisamente o período de criação dos cargos de NES, tal como identificamos para os postos de DAS.
titulares dos cargos de DAS 5 e 6, enquanto aos ministros de Estado compete o provimento dos níveis 1 ao 4. Contudo, temos na Lei nº 8.028, de abril de 1990, editada no governo Collor de Mello, uma referência especí-
Essa concentração de poderes na Casa Civil podia sugerir uma medida preventiva da presidência de fica aos cargos de Natureza Especial. Por meio dessa legislação foram criados 24 postos de NES,30 sem se
Lula visando a controlar, supervisionar, ou talvez restringir indicações políticas feitas pelos integrantes da coali- especificar, contudo, sua forma de provimento.
zão de governo. Na prática, as denúncias de corrupção e de irregularidades administrativas que emergiram em Abaixo segue a relação dos cargos de Natureza Especial que existiam no governo federal em setembro
2005, especialmente em torno do escândalo do Mensalão, envolvendo diretamente o ministro José Dirceu, de 2009. A maior parte equivale ao posto de secretário-executivo dos ministérios, considerada uma função de
levaram ao questionamento dos méritos desse procedimento. Em meio a críticas no Congresso e na imprensa “vice-ministro”. Como se pode observar, a maioria dos postos de NES requer para sua ocupação competências
específicas, como acontece com os comandos das Forças Armadas, a direção do Banco Central e os vários car-
quanto aos critérios de preenchimento dos cargos de DAS, o governo editou, em 21 de julho de 2005, o Decreto
gos jurídicos.
nº 5.497, pelo qual definiu que 75% dos cargos de DAS, níveis 1 a 3, e 50% dos cargos de DAS, níveis 4, deve-
riam ser ocupados, exclusivamente, por servidores de carreira, ou seja, funcionários públicos efetivos.26
Tabela 1 – Relação dos cargos de Natureza Especial – NES (2009)
Atribuiu-se ainda ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a responsabilidade de normatizar, acom-
panhar e controlar essa disposição, além de apreciar as nomeações de não-servidores de carreira para os car-
Chefe de gabinete da Presidência da República 1 * Secretarias Especiais de Políticas de
gos tratados no decreto. Promoção da Igualdade Racial, de Polí-
Entretanto, o governo não vem cumprindo seu próprio decreto. Dados apurados pela Câmara dos Comandante das Forças Armadas 3 ticas para Mulheres, de Portos e dos Direi-
Deputados27 revelam que a maioria dos ministérios e outros órgãos subordinados à Presidência da República Consultor-geral da AGU 1 tos Humanos.

não têm obedecido a esses limites, possuindo entre seus quadros de DAS um percentual de “não-servidores” Corregedor-geral da AGU 1 ** Secretaria de Relações Institucionais,
Defensor público-geral da União 1 Secretaria Geral, Casa Civil, Controladoria
acima do permitido. O governo, em resposta, alega que cumpre as determinações estabelecidas pelo Decreto nº Geral da União, Ministérios da Agricultura,
5.497, mas no âmbito do conjunto da administração e não de cada ministério em particular. O último Boletim Diretor do Banco Central 7 Pecuária e Abastecimento, da Ciência e
Estatístico de Pessoal (BEP) consultado para este trabalho (julho de 2009) mostra, contudo, que o percentual Diretor-geral da Abin 1 Tecnologia, da Cultura, da Educação, da
Fazenda, da Integração Nacional, da
de servidores públicos efetivos que ocupam cargos de DAS dos níveis 1 ao 3 permanece abaixo dos limites insti- Presidente da Agência Espacial Brasileira 1
Justiça, da Pesca e Aquicultura, da Previ-
tuídos pelo governo, isto é, abaixo dos 75%.28 O percentual para os cargos de DAS 4, por sua vez, chega a Procurador-geral da Fazenda Nacional 1 dência Social, da Saúde, das Cidades, das
Procurador-geral da União 1 Comunicações, de Relações Exteriores, de
63,7%, acima do limite estipulado de 50%.
Minas e Energia, do Desenvolvimento A-
Afora essas imprecisões sobre o cumprimento do regulamento presidencial editado em 2005, restam Procurador-geral federal 1 grário, do Desenvolvimento Social e Com-
outras indefinições em torno desses cargos, entre elas o total oficial do seu quantitativo. Segundo dados levan- Secretário do Gabinete de Segurança Institucional 1 bate à Fome, do Desenvolvimento, Indús-
tria e Comércio Exterior, do Esporte, do
tados pela Câmara dos Deputados em 2007,29 havia cargos de DAS que não constavam nas estatísticas ofi- Secretário especial da Presidência da República* 4
Meio Ambiente, do Orçamento, Plane-
ciais, precisamente nos Boletins Estatísticos de Pessoal. Dessa forma, em julho de 2007 existiam no Brasil Secretário-executivo** 27 jamento e Gestão, do Trabalho e Emprego,
22.280 postos de DAS do nível 1 ao 6, mas o BEP desse mesmo mês indicava apenas 19.888. Não se tornou Secretário-geral da AGU 2 do Turismo e do Transporte.

pública a existência de 2.392 cargos desse tipo que, supõe-se, não estavam preenchidos. Subchefe da Casa Civil 3 *** Secretaria de Assuntos Estratégicos,
Secretaria de Comunicação Social e Gabi-
Subchefe da Secretaria de Relações Institucionais 2
nete de Segurança Institucional.
26 De acordo com o art. 2º desse decreto “considera-se como servidor de carreira os servidores, ativos ou inativos, oriundos de órgão ou enti-
Subchefe-executivo*** 3
Subdefensor público-geral da União 1
dade de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, suas empresas públicas e sociedades de econo-
mia mista, ocupantes de cargo ou emprego permanente no qual ingressaram mediante concurso público ou, se em data anterior a 5 de ou- Total 62
tubro de 1988, mediante forma de provimento permitida pelo ordenamento da época de ingresso”.
Fonte: http://www.siorg.redegoverno.gov.br/
27 Disponíveis no Requerimento de Informação nº 698 de 2007, de autoria do deputado federal Chico Alencar (PSOL-RJ).
28 Boletim Estatístico de Pessoal/Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Recursos Humanos, vol. 14, nº 159 (julho
de 2009). Os percentuais de servidores públicos para os DAS 1, 2 e 3 são, respectivamente, de 71,4, 73,5 e 70,5%. Disponíveis em 30 Esses cargos foram de secretário-geral da Presidência da República, chefe do Gabinete Militar, chefe do Estado-Maior das Forças Armadas,
http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico_09/Bol159-Jul2009.pdf
chefe do Gabinete Pessoal do Presidente da República, secretário-executivo dos ministérios (8), secretário da Presidência da República (7),
29 Através do Requerimento de Informação nº 388, de 28 de maio de 2007, de autoria do deputado federal Fernando Coruja (PPS-SC).
secretário-geral dos ministérios (3) e subsecretário-geral da Secretaria-Geral da Presidência da República.

22 23
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

DAS e political appointees defesa e economia. Além do mais, os incentivos salariais e indiretos para que um profissional qualificado se
dedique a funções públicas também são amplamente discutidos e têm sido objeto de uma vasta bibliografia.34
Uma tradução para o inglês de “detentores de cargos de confiança ou de cargos de indicação políti- Além da farta cobertura da imprensa especializada, há importantes estudos disponíveis no site do Brookings
ca”, tal como praticado no Brasil, poderia ser political appointees, expressão que designa aqueles que ocupam Institution.35
cargos de confiança por indicação da Presidência da República e de altas autoridades do governo norte-ame- Na área da diplomacia seguiu-se a tradição de que 30% dos appointees são escolhidos fora da carreira
ricano. Esse tipo de indicação foi criado com o início da República naquele país como forma de recrutar, para entre pessoas do partido do presidente ou de sua confiança pessoal, e os outros 70% são funcionários da car-
ocupar cargos estratégicos dentro da estrutura do Estado, pessoas de confiança do presidente que não perten- reira diplomática.36 O Congresso acompanha as indicações e as registra em um livro intitulado United States
ciam ao quadro de servidores públicos. No início da administração Barack Obama, em 2009, havia cerca de Government policy and supporting positions, conhecido como o Plum Book.
9.000 dirigentes desse tipo distribuídos entre os três poderes e 600 deles precisavam de aprovação do Os cargos preenchidos mediante aprovação no Senado são o de procurador-geral da República, de
Senado.31 Esse é um número pequeno, se comparado com o total de funcionários públicos que os Estados chefe e assistente de secretarias (departamentos) e outras posições-chave como representantes em áreas co-
Unidos tinham nessa época: 2,7 milhões. No Brasil, no mesmo período, tínhamos cerca de 80.000 cargos de merciais e diplomáticas. Esses appointees são as pessoas que passam a comandar a burocracia de governo que
confiança para um total de 1,1 milhão de servidores públicos federais.32 Desses 80.000 cargos de confiança, implementará as novas políticas governamentais.
20.800 eram cargos de Direção e Assessoramento Superiores, os chamados DAS, e cargos de Natureza Especial, Por haver transparência nas nomeações e acompanhamento público de seus atos e de seu desempe-
os NES, que, por suas características definidas acima, são os que mais se aproximariam daqueles ocupados pelos nho, os appointees norte-americanos são um grupo mais fácil de examinar e analisar, ao contrário do que ocorre
political appointees norte-americanos. no Brasil, onde permanecem como uma elite desconhecida, um grupo “misterioso”. O trabalho por nós desen-
Para efeito de melhor visualização das grandezas dos números, examinemos o Quadro 2. volvido para conhecer esse grupo de funcionários que comanda a máquina pública tem sido artesanal. As infor-
mações que existem sobre suas biografias são “secretas” e, ao que sabemos, ficam sob aguarda da Abin, a
Quadro 2 – População, funcionários públicos e cargos de confiança – EUA e Brasil Agência Brasileira de Inteligência. Isso destoa fortemente do que é feito em outros países, onde a atuação do
funcionário não é questão de segredo, e sim parte da coisa pública.
População total do país Funcionários públicos Por várias razões, o que se pratica com os cargos de DAS e NES no Brasil não pode ser comparado com
Political appointees/ DAS
(milhões)33 federais (milhões)
appointees norte-americanos. Podemos comparar, contudo, a falta de estudos sobre o tema, e especialmente a
EUA 307,4 2,7 (0,9%) 9.000 (0,3%) dificuldade para estudá-lo.

Brasil 191,4 1,1 (0,6%) 20.800 (1,9%)

Retrospectiva geral dos cargos de DAS e NES


Os Estados Unidos têm estruturas de Estado mais sólidas, praticam de fato um federalismo competiti-
vo e efetivo e têm instituições consolidadas e legitimadas no âmbito dos três poderes. O Brasil padece ainda de
de 1996 a 2009
grandes déficits de legitimidade e de eficácia em suas instituições e tem sido historicamente contaminado por
Em 1996, no âmbito da reforma administrativa do Estado, foi criado, via internet, o primeiro instrumen-
práticas corporativas e patrimonialistas. O nepotismo e o clientelismo ainda são moedas políticas fortes, e as
to voltado para a publicização de informações sobre o funcionalismo público federal, que, no entanto, nos anos
carreiras de Estado, embora valorizadas desde a Constituição de 1988, sofrem de fragilidades mesmo nas áreas
seguintes não foi aperfeiçoado. Desde então, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão disponibiliza
mais “blindadas”, como a econômica e financeira. Os cargos de confiança, entre nós, têm sido usados muitas
em sua página eletrônica o BEP.37 Trata-se de uma publicação mensal, embora não muito regular, em que cons-
vezes como meio de acomodação política, sem que sejam levadas em conta as habilidades necessárias para o
preenchimento da vaga. De toda forma, esses dados ajudam a conhecer melhor como cada país entende que tam informações sobre as carreiras, cargos e funções da administração pública federal, direta e indireta, no que
deve ser governado. concerne ao seu quantitativo, remuneração e vínculo empregatício. Os BEPs apresentam uma seção exclusiva
O fato de nos Estados Unidos haver 600 cargos ocupados por political appointees que necessitam de sobre os cargos e funções de confiança da União, na qual se encontram as seguintes informações específicas
aprovação do Senado pode gerar atrasos a cada início de governo. Cada candidato tem que apresentar seus sobre os cargos de DAS e os de NES: quantitativo, idade média, sexo, remuneração, tipo de vínculo empregatí-
dossiês para serem apreciados pelos senadores, o que às vezes demora muito tempo e impossibilita uma com-
posição ágil do governo, situação especialmente delicada em áreas tidas como mais estratégicas, como as de 34 Sobre a falta de incentivos financeiros para que profissionais qualificados da iniciativa privada se dediquem ao governo, ver Wood &
Marchbanks III (2008). Sobre a demora da aprovação no Senado, ver James Joyner (2009). Sobre os registros “Plum Book”, ver Warner Rose
31 Sobre political appointees, ver Santos (2009). (2009). Sobre a permanência nos cargos, salários e critérios de indicação nos EUA, ver Kelly Chang, David Lewis e Nolan McCarty (2003).
32 De acordo com o último BEP, nº 159, há aproximadamente 1.140.000 funcionários da União na ativa: 89,5% no Poder Executivo, 35 http://www.brookings.edu/search.aspx?doQuery=1&q=appointees+inmeta:bi_doctype~Book.
36 Sobre os appointees na área diplomática ver, por exemplo, o artigo Obama the politics of ambassodorial appointments.
2,1% no Legislativo e 8,4% no Judiciário.
33 Fontes: http://www.census.gov/population/www/popclockus.html; http://www.ibge.gov.br/series_estatisticas/exibedados.php?idniv- http://www.undiplomatic.net/2009/07/30/obama-the-politics-of-ambassadorial-appointments/. Acesso em julho de 2009.
37 Os BEPs estão disponíveis no site http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico.htm.
el=BR&idserie=POP300
24 25
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

cio e a escolaridade.38 De fato, esse instrumento poderia ser aperfeiçoado de forma a oferecer à sociedade um Analisando esses dados através do Gráfico 1 fica mais clara a evolução dos níveis 3 a 6 ao longo do
conjunto de informações mais precisas sobre quem é quem na administração pública. tempo. Verificamos como o crescimento dos DAS 3 e 4 foi expressivo e constante, com uma acentuada alta entre
Em alguns momentos de nossa análise detectamos inconsistências entre os dados de nossa amostra e 2003 e 2004, início do governo Lula. O total dos cargos de nível 5 também apresenta significativa ampliação
os dados do Boletim, em especial no que diz respeito a aspectos da titulação formal. Nossa amostra, como vere- ao longo da presidência de Lula. Quanto aos níveis mais baixos de DAS, 1 e 2, o gráfico mostra a oscilação
mos, indica um nível maior de escolaridade. desse quantitativo, como já observado na tabela anterior. Também entre 2003 e 2004, o total de DAS 2 tem
Apesar de tudo, o Boletim é a fonte oficial para nosso tema de estudo e vamos nos deter agora nes- uma redução grande.
ses dados. Tendo como base o período de abrangência dos BEPs, 1996 a 2009, organizamos sobre o grupo de
DAS e de NES, a partir dos dados disponíveis, gráficos sobre quantitativo, escolaridade, remuneração, tipo de Gráfico 1 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Quantitativo
vínculo com o serviço público e participação do sexo feminino ao longo de 14 anos.39 Com exceção de 1996 8.000
7.206 6.923
e 2009, na coleta dos dados tomamos como referência o mês de maio e novembro de cada ano.40 7.000

Observando primeiramente o total de cargos de DAS e de NES ao longo dos anos de 1996 a 2009, cons- 6.000
5.661 5.680

tatamos um crescimento de aproximadamente 20% no quantitativo. A tabela abaixo mostra em números abso- 5.000
lutos essa evolução. Os DAS 4, 5 e 6 apresentam um crescimento de 108, 95 e 65%, respectivamente, sendo 3.828
4.000
que houve aumento no total desses cargos em todos os anos. O quantitativo dos DAS 1 e 2 demonstra, por sua
3.000
vez, oscilação nesse período. Quanto aos cargos de NES, os números são irregulares, sobretudo os apresenta- 2.265
3.060

dos entre 1997 e 2002, durante a administração de Fernando Henrique Cardoso. Os totais de postos de NES 2.000
1.164
984
indicados no decorrer do governo Lula, embora mais regulares, não correspondem aos números efetivos de car- 1.000 503 212
128 52 53
gos, que giram em torno de 60, conforme vimos na Tabela 1.
Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai
96 97 97 98 98 99 99 00 00 01 01 02 02 03 03 04 04 05 05 06 06 07 07 08 08 09

Tabela 2 – Quantitativo dos cargos de DAS e NES (1996-2009)*


DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6 NES
1996** 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009***

DAS 1 7.206 6.820 6.554 5.681 6.503 6.665 6.733 6.551 6.761 7.054 6.821 6.836 6.929 6.923
No que concerne à escolaridade desse grupo, organizamos cinco gráficos, correspondentes a diferentes
DAS 2 5.661 5.943 5.678 5.313 5.442 5.615 5.703 4.658 5.213 5.480 5.366 5.550 5.673 5.660
níveis de formação. O Gráfico 2 mostra o percentual de ocupantes, por nível, com formação de 1º grau (atual
DAS 3 2.265 2.472 2.490 2.690 2.826 2.828 2.954 3.055 3.420 3.509 3.588 3.703 3.785 3.828
ensino fundamental). Em termos gerais, esse nível é muito baixo entre o conjunto dos DAS, sendo relativamente
DAS 4 1.464 1.682 1.716 1.810 1.866 2.073 2.158 2.341 2.651 2.785 2.886 2.946 3.027 3.060 maior nos DAS 1, cerca de 5%. A propósito, no início do governo Lula houve um aumento dos ocupantes de
DAS 5 503 558 607 666 606 662 672 772 852 911 943 951 978 984 DAS 1 com nível máximo escolar de 1º grau. Ao mesmo tempo, observou-se uma redução desse nível escolar
entre os DAS 2.
DAS 6 128 132 138 146 146 152 154 182 186 186 193 201 207 212

NES 51 53 60 37 39 76 50 53 50 50 51 53 53 Gráfico 2 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nível escolar: 1º grau (%)
Total 17.227 17.658 17.236 16.366 17.426 18.034 18.450 17.609 19.136 19.975 19.847 20.238 20.652 20.824
8
* Fontes: BEPs nº 8 a 159. Exceto para os anos de 1996 e 2009, o quantitativo apresentado neste quadro corresponde ao total vigente no mês de dezembro. 7
6
** Os dados desta coluna referem-se à posição em agosto de 1995.
5
*** Os dados desta coluna referem-se à posição em maio de 2009 (último Boletim disponibilizado pelo Ministério do Planejamento, de julho de 2009, número 158). 4
3
2
1
0
Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai
38 Os BEPs disponibilizam apenas algumas informações sobre os cargos de Natureza Especial (NES) e mesmo assim só a partir de 2003. 96 97 97 98 98 99 99 00 00 01 01 02 02 03 03 04 04 05 05 06 06 07 07 08 08 09

Somente em relação à remuneração há dados desde 1996. Não há informações nos Boletins sobre o tipo de vínculo dos cargos de NES.
39 Excepcionalmente os gráficos 7 a 10 (tipos de vínculo) apresentam um período menor, de 1998 a 2009, já que os BEPs só passaram a DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6

disponibilizar informações sobre quesito a partir de 1998.


40 Apenas a última edição de 1996 dos BEPs, correspondente ao mês de novembro, apresenta dados referentes aos ocupantes de cargos de
DAS. Em 2009, o último Boletim divulgado foi o de julho, com dados de junho, mas, por uma questão de coerência com os anos anteriores,
optamos por apresentar nos gráficos os dados de maio de 2009.

26 27
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

O Gráfico 3 revela o percentual de ocupantes de DAS com apenas o 2º grau (atual ensino médio). e 6, com os coletados por nossa pesquisa, há disparidades que não estão claras. Apuramos entre nossa amostra
Podemos dizer que entre os DAS de níveis 1 a 4 a tendência foi de relativa estabilidade no decorrer dos anos, altos níveis de pós-graduação que não correspondem aos percentuais apresentados pelos BEPs. Isso nos su-
com aumentos sutis desse nível de formação entre 2003 e 2006. Para os DAS 5 e 6, houve também um aumen- gere, como já afirmamos, que as estatísticas oficiais podem estar incompletas.
to, mais expressivo, no governo Lula. A tendência de crescimento foi maior para os DAS 6, com picos de 10%,
o que significa que mais pessoas com apenas o 2º grau passaram a ocupar os postos de direção mais relevantes Gráfico 5 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nível escolar: especialização (%)
no âmbito da administração pública federal.
7

6
Gráfico 3 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nível escolar: 2º grau (%) 5

4
40
35 3

30 2
25 1
20
0
15
Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai
10 96 97 97 98 98 99 99 00 00 01 01 02 02 03 03 04 04 05 05 06 06 07 07 08 08 09
5
0
Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6
96 97 97 98 98 99 99 00 00 01 01 02 02 03 03 04 04 05 05 06 06 07 07 08 08 09

DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6


Na pós-graduação stricto sensu, os ocupantes dos postos de DAS 6 têm, na maior parte dos dois go-
vernos, o nível de formação em mestrado e doutorado mais elevado em relação aos demais, embora esse per-
No Gráfico 4 nota-se que, em termos comparativos, o percentual de ocupantes de cargos de DAS cuja centual não passe de 15%. Observa-se por esses dados que ao longo do mandato de Lula vem diminuindo a
escolaridade máxima é o nível superior permanece, em certa media, regular ao longo dos anos. Os níveis 4, 5 participação de mestres e doutores nesses cargos, principalmente nos níveis mais altos: DAS 4, 5 e 6.
e 6 na maior parte dos anos foram ocupados por profissionais que em mais de 80% dos casos dispunham de
diploma universitário. Esse percentual também se mostra expressivo para os cargos hierarquicamente mais Gráfico 6 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nível escolar: pós-graduacão (%)
baixos, variando entre 45 e 70%.
18
16
Gráfico 4 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Nível escolar: 3º grau (%) 14
12
10
100 8
6
80
4
60 2
0
40 Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai
96 97 97 98 98 99 99 00 00 01 01 02 02 03 03 04 04 05 05 06 06 07 07 08 08 09
20

0
Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6
96 97 97 98 98 99 99 00 00 01 01 02 02 03 03 04 04 05 05 06 06 07 07 08 08 09

DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6 A mudança mais expressiva do período está na remuneração, sobretudo para os cargos de DAS mais
altos, do 4 ao 6, e de NES (Gráfico 7). Entre 1998 e 2002 o valor das remunerações apresentou algumas
oscilações, mas é a partir de 2004 que percebemos aumentos significativos em relação aos níveis mais altos. A
Entretanto, ao considerar os níveis de pós-graduação, lato sensu e stricto sensu, isto é, especialização presidência de Lula, portanto, se caracteriza por seguidas alterações no valor dos salários para os DAS, inclusive
ou formação em mestrado e doutorado, verificamos percentuais relativamente baixos para esse conjunto de diri- para os níveis 1 ao 3. Concluímos a partir desses dados que o crescimento da remuneração para os altos pos-
gentes públicos, se comparados com os resultados da nossa amostra (Gráficos 5 e 6). Segundo os dados do tos de DAS não foi simultâneo ao incremento da escolaridade.41
BEP, os ocupantes de cargos de DAS níveis 5 e 6 apresentam menor formação de especialista (em torno de 3%)
em comparação com os níveis mais baixos. Dadas a responsabilidade e as atribuições dos altos postos de 41 O art. 2º da Lei nº 11.526, de 4 de outubro de 2007, dispõe que o servidor ocupante de cargo efetivo ou emprego em qualquer dos

direção, esperava-se que no conjunto esses profissionais fossem mais titulados. Todavia, cotejando os dados poderes da União, dos estados e dos municípios ou do Distrito Federal, investido nos cargos em comissão da administração pública federal
disponíveis nos BEPs sobre o nível de pós-graduação dos ocupantes desses cargos, pelo menos entre os DAS 5 direta, autárquica e fundacional, poderá optar por uma das remunerações a seguir discriminadas: I- a remuneração dos cargos em comissão,
acrescida dos anuênios; II- a diferença entre a remuneração do cargo em comissão e a remuneração do cargo efetivo ou emprego; III- a remu-
neração do cargo efetivo ou emprego, acrescida do percentual de 60% do respectivo cargo em comissão.

28 29
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Gráfico 7 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Remuneração O Gráfico 9 mostra que o início do governo Lula também foi marcado por uma consistente expansão
de servidores requisitados de órgãos das esferas estaduais e municipais entre os três níveis mais altos de DAS,
14.000 especialmente nos níveis 4, 5 e 6. Nos últimos anos, contudo, essa tendência tem declinado. No caso dos DAS
12.000
1, 2 e 3, essa presença é muito pequena, cerca de 5%.
10.000

8.000

6.000
Gráfico 9 - Cargos de DAS e NES (1996-2009)
4.000 Tipo de vínculo: requisitado de outra esfera de governo - estadual ou municipal (%)
2.000
30
0
Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai 25
96 97 97 98 98 99 99 00 00 01 01 02 02 03 03 04 04 05 05 06 06 07 07 08 08 09
20

15
DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6 NES
10

0
Apresentamos a seguir os dados que tratam do tipo de vínculo com o serviço público desse conjunto Mai
98
Nov
98
Mai
99
Nov
99
Mai
00
Nov
00
Mai
01
Nov
01
Mai
02
Nov
02
Mai
03
Nov
03
Mai
04
Nov
04
Mai
05
Nov
05
Mai
06
Nov
06
Mai
07
Nov
07
Mai
08
Nov
08
Mai
09
de profissionais. Esse é um dos aspectos que mais têm mobilizado os que se preocupam com a profissionaliza-
ção da máquina pública e com o clientelismo. As formas de vínculo abrangem quatro categorias: “servidor efe- DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6

tivo ou requisitado da esfera federal”, “servidor requisitado de outra esfera de governo”, “não-servidor” e
“aposentado”. De modo geral, os Gráficos de 8 a 11 mostram que, no decorrer de 1998 a 2009, mais de 60% No Gráfico 10 é possível visualizar a participação entre os DAS de profissionais recrutados fora do
dos postos de DAS 1, 2 e 3 foram compostos por pessoas provenientes do serviço público federal (efetivos do serviço público, categoria que chamamos de “não-servidor”. Embora esse tipo de vínculo apresente uma tra-
órgão em que atuam ou requisitados); foi crescente, a partir do governo Lula, a participação de servidores públi- jetória variada ao longo do tempo, a partir do primeiro ano do governo Lula, em 2003, há, pelos dados dos
cos estaduais e municipais nos níveis mais altos de Direção e Assessoramento Superiores, embora essa tendên- BEPs, um aumento em todos os níveis de DAS de pessoas sem vínculo com o serviço público, embora entre os
cia não tenha atingido os níveis mais baixos (do 1 ao 3); o percentual de “não-servidores públicos” entre os níveis mais baixos esse aumento seja sutil em comparação com a expansão verificada entre os DAS 4, 5 e 6.
ocupantes de cargos de DAS 4, 5 e 6 apresentou expansão nos primeiros anos do governo Lula, mas posterior- Essa tendência parece ter sofrido inflexão em 2008, mas em 2009 volta a se elevar. Em síntese, a participação
mente declinou; a participação de aposentados no conjunto desses cargos diminui paulatinamente no decorrer de não-servidores entre os DAS sofre um crescimento visível nos anos de 2003 e 2004, cai um pouco a partir
do tempo. de 2005, e após 2008 tende a aumentar.
Conforme apontamos, os ocupantes de cargos de DAS que são servidores efetivos do órgão federal em
que atuam ou são requisitados em outros órgãos federais estão presentes especialmente nos níveis 1, 2 e 3 ao Gráfico 10 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Tipo de vínculo: não servidor (%)
longo dos anos examinados (Gráfico 8). O percentual, no entanto, vai diminuindo à medida que os níveis sobem. 60
Ou seja, conforme crescem as responsabilidades e os salários, cai o percentual dos DAS que pertencem aos 50
quadros do governo federal. Nos níveis 4 e 5 esse percentual gira em torno de 40%, enquanto o 6 concentra 40
os menores percentuais, cerca de 30%. Especificamente em 2003, no início do governo Lula, observa-se um 30

pequeno decréscimo no percentual de pessoas com esse tipo de vínculo nos cargos de DAS 4, 5 e 6. 20

10

Gráfico 8 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) 0

Tipo de vínculo: servidor efetivo ou requisitado - esfera federal (%) Mai


98
Nov
98
Mai
99
Nov
99
Mai
00
Nov
00
Mai
01
Nov
01
Mai
02
Nov
02
Mai
03
Nov
03
Mai
04
Nov
04
Mai
05
Nov
05
Mai
06
Nov
06
Mai
07
Nov
07
Mai
08
Nov
08
Mai
09

80
DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6
70
60
50
40 Em relação à presença de aposentados entre os ocupantes de cargos de DAS, verifica-se que os per-
30
20 centuais vêm declinando desde 1999 (Gráfico 11). Contudo, no governo Lula houve uma diminuição expressi-
10
0
va dessa presença, sobretudo nos níveis 4 a 6. Convém assinalar que até 2003 os aposentados eram mais fre-
Mai
98
Nov
98
Mai
99
Nov
99
Mai
00
Nov
00
Mai
01
Nov
01
Mai
02
Nov
02
Mai
03
Nov
03
Mai
04
Nov
04
Mai
05
Nov
05
Mai
06
Nov
06
Mai
07
Nov
07
Mai
08
Nov
08
Mai
09
quentes entre os altos cargos de DAS, mas a partir de 2004 o percentual deles parece convergir, em todos os
postos de DAS, para uma faixa de 4 a 6%. Em 2008 a participação de aposentados aumenta significativamente
DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6

30 31
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA

em todos os níveis. Contudo, adiante retoma os patamares de 2007. Ao que parece, a diminuição de aposen-
tados entre os ocupantes de postos de DAS no governo Lula deu lugar a pessoas provenientes de outras esferas
de governo (estados e municípios) e de fora do setor público.

Gráfico 11 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Tipo de vínculo: aposentado (%)


18
16 C A P Í T U L O 2
14
12
10
8
PERFIL DOS OCUPANTES DE CARGOS DE
6
4
2
DAS 5 E 6 E NES NOS DOIS GOVERNOS LULA
0
Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai
98 98 99 99 00 00 01 01 02 02 03 03 04 04 05 05 06 06 07 07 08 08 09

ste capítulo tem em vista apresentar indicadores detalhados para os conjuntos de ocupantes de cargos
DAS-1 DAS-2 DAS-3

Por fim, apresentamos a participação de mulheres no conjunto desses cargos (Gráfico 12). O que se
observa é que a participação feminina na composição dos cargos de DAS tem sido maior nos níveis mais baixos,
DAS-4 DAS-5 DAS-6

E
pessoas.
de DAS 5 e 6 e NES nos dois governos Lula. O primeiro conjunto, referente ao primeiro governo (Lula 1),
agrega uma amostra de 302 pessoas, e o segundo, referente ao segundo mandato (Lula 2), inclui 417

entre 40 e 50%, mas entre os DAS 5 e 6 chega, no máximo, a 20%. Repete-se aqui um padrão recorrente no O processo de formação das amostras teve como ponto de partida uma listagem de 1.269 cargos de
país em que os melhores cargos e salários são ocupados predominantemente por pessoas do sexo masculino. DAS 5 e 6 e NES fornecida pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em
21 de julho de 2006. Desses 1.269 cargos, verificamos que 1.202 estavam ocupados, com distribuição por 69
Gráfico 12 - Cargos de DAS e NES (1996-2009) - Participação do sexo feminino (%) órgãos. Desse total de 1.202, conseguimos identificar os nomes de 1.150, mas só foi possível localizar meios
de contato para 1.013 deles.1
60 Em setembro de 2006, os 1.013 questionários começaram a ser enviados por meio de correio eletrôni-
50
co. Na maioria dos casos o questionário foi encaminhado mais de uma vez, e em muitos ainda usamos o con-
40

30
tato telefônico para reforçar o pedido de preenchimento. Essa fase do trabalho demorou alguns meses, pois o
20 retorno foi lento e demandou várias tentativas. Em fevereiro de 2007 encerramos a consulta para a amostra do
10 primeiro governo Lula.
0
Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai Nov Mai
Dos contatados, 278 responderam ao questionário, um retorno de 27,4%, percentual considerado bom
96 97 97 98 98 99 99 00 00 01 01 02 02 03 03 04 04 05 05 06 06 07 07 08 08 09
pelos especialistas quando se lida com esse tipo de pesquisa em um nível tão alto da elite. Para algumas pes-
DAS-1 DAS-2 DAS-3 DAS-4 DAS-5 DAS-6 NES
soas, 24 no total, conseguimos preencher o questionário com os dados de seus currículos em sites oficiais e com
informações da imprensa. Com isso, chegamos a uma amostra de 302, correspondente a 23,8% do total de car-
gos informados pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em meados de
Considerando os dados disponíveis nos BEPs, chegamos a algumas conclusões: (i) o quantitativo de car- 2006, e a 25,1% dos cargos de DAS e NES ocupados nessa ocasião.
gos de DAS, especificamente os níveis 3, 4, 5 e 6, apresenta uma trajetória de expansão que, embora atraves- Para a construção da amostra do segundo governo, tomamos por base a lista inicial de 1.269 cargos,
se o governo Fernando Henrique Cardoso, se acentua na presidência de Lula; (ii) o nível escolar desses profis- fazendo os ajustes necessários em função de algumas mudanças ocorridas no segundo mandato. Detectamos
sionais não se altera substancialmente no decorrer do tempo; (iii) há um aumento acentuado nas remunerações que a quantidade de cargos subiu para 1.344 e que a estrutura organizacional se expandiu devido à criação,
dos níveis mais altos de DAS no início do governo Lula que contrasta com as elevações graduais que vinham em 2007, de três novos órgãos: a Secretaria Especial de Portos, a Secretaria de Comunicação Social e o
ocorrendo; (iv) não há nos dois governos um padrão regular em relação aos tipos de vínculo, os quais se apre- Ministério Extraordinário de Assuntos Estratégicos.2
sentam de forma bem variável ao longo do tempo, sobretudo nos níveis mais altos. No início do governo Lula Dos 1.344 cargos de DAS 5 e 6 e NES, apuramos que 1.198 estavam ocupados. Averiguando os nomes
houve uma redução da participação de servidores públicos federais e aposentados, substituídos por profissio- desses ocupantes, verificamos que 567 deles não constavam da lista do primeiro mandato e que 631 continua-
nais de outras esferas de governo e de fora do setor público. Contudo, com o tempo, aumentou o percentual de vam nos seus respectivos cargos. Os cargos ocupados estavam distribuídos em 71 órgãos. Do total de 1.198,
“não-servidores”.
No próximo capítulo vamos examinar detalhadamente o perfil dos ocupantes de cargos de DAS e NES 1 Pesquisamos os nomes e os e-mails dessas pessoas nos sites dos próprios órgãos, no site do Sistema de Informações Organizacionais do

no decorrer dos dois governos Lula. Governo Federal – SIORG (www.siorg.redegoverno.gov.br) e no site Dicas de Brasília (www.dicasdebrasilia.com.br), entre outros.
2 Os dados referentes ao segundo governo Lula foram apurados em outubro de 2007.

32 33
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

entramos em contato com 848.3 Foi descartado o contato com as 214 pessoas do primeiro governo que já ha- Tabela 1 – Distribuição de cargos de DAS e NES (%)
viam respondido ao questionário na primeira etapa da pesquisa e que continuaram como titulares dos mesmos Lula 1 Lula 2
cargos no segundo mandato. DAS 101.5 58,9 62,8
Em fevereiro de 2008 começamos a enviar o questionário, por correio eletrônico, a essas 848 pessoas. DAS 102.5 11,6 11,3
Dessa vez, optamos por um questionário online, de maneira que o informante respondesse diretamente para DAS 101.6 13,6 15,3
nossa base de dados. A opção pelo formato online teve como objetivo simplificar o preenchimento do ques- DAS 102.6 4,0 3,1
tionário e consequentemente aumentar a taxa de resposta. No e-mail “convite” aos ocupantes de cargos de NES 11,9 7,4
DAS 5 e 6 e NES, enfatizamos o objetivo e a instituição à qual estava vinculada a pesquisa, bem como a disponi- Total 100 100
bilidade da equipe para esclarecer dúvidas quanto à própria pesquisa ou ao preenchimento do questionário. No
corpo do e-mail, apresentamos o link de acesso ao questionário online. Quanto ao perfil social desse grupo, os dados apontam uma presença majoritariamente masculina. Em
Em maio de 2008 encerramos a consulta. Ao longo de quase três meses, obtivemos retorno de 203 pes- Lula 1, 75,5% da amostra eram compostos por homens, enquanto no segundo governo esse percentual é de
soas, o que equivale a 24% do total dos 848 ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES a quem solicitamos o 73,6%. Ou seja, a participação das mulheres cresceu de 24,5 para 26,4% entre os dois mandatos. Cotejando
preenchimento do questionário. Ao fim desse processo, juntamos os 203 questionários respondidos aos dos 214 esses dados com os disponibilizados no BEP de julho de 2009, que registrou a participação de 22,8% de mu-
servidores que participaram da primeira fase da pesquisa e que permaneceram no governo federal. Assim, che- lheres entre os 1.250 cargos de DAS 5 e 6 e NES, nota-se que os percentuais das amostras acompanham rela-
gamos a uma amostra de 417 pessoas, que corresponde a 30% dos 1.344 cargos de DAS 5 e 6 e NES identi- tivamente o do universo desse conjunto de cargos.
ficados na segunda gestão do presidente Lula e a 34,8% dos que estavam ocupados. Para termos uma dimensão da localização e da posição das mulheres no interior desses postos de con-
fiança nos dois governos Lula, organizamos duas tabelas que mostram sua distribuição na administração dire-
ta e indireta4 e entre os cargos de DAS e de NES. Embora as mulheres sejam minoria, elas estão majoritaria-
mente em cargos da administração direta (Tabela 2), o que significa posições com maior capacidade de
Distribuição por tipo de cargo, sexo, etnia empreender políticas públicas e de manusear verbas.
e região de procedência
Tabela 2 – Distribuição dos sexos por níveis administrativos (%)
Iniciaremos esta exposição apresentando informações básicas sobre as amostras dos dois governos
Lula 1 Lula 2
Lula, relativas aos tipos de cargos ocupados, sexo, cor e região de procedência.
Como mostra a Tabela 1, cerca de 70% da primeira amostra (Lula 1) compõem-se de DAS 5, 18% de Mulheres Homens Mulheres Homens
DAS 6 e 12% de NES. Para a segunda amostra (Lula 2), os percentuais são, respectivamente, de 74%, 18% e Adm. direta 91,9 85,5 95,4 86,3
de 7,5%. Assim, constatamos que em Lula 2 há percentualmente mais cargos de DAS 5, e menos de NES, Adm. indireta 8,1 14,5 4,6 13,7
enquanto a quantidade de DAS 6 se mantém inalterada em relação à primeira amostra. De modo geral, contu- Total 100,0 100,0 100,0 100,0
do, ambas apresentam a mesma tendência na distribuição de cargos.
No último Boletim Estatístico de Pessoal, de julho de 2009, verificamos que do total de 1.250 cargos Atendo-nos à distribuição de homens e mulheres dentro de cada nível de DAS e entre os NES, fica claro
de DAS 5 e 6 e NES contabilizados, cerca de 79% são DAS 5, 17% DAS 6 e 4,2% NES. Assim, temos evidên- (Tabela 3) que a maioria está concentrada no nível DAS 5, que quantitativamente reúne o maior número de inte-
grantes da pesquisa.
cias que nos permitem concluir que nossa amostra não está superdimensionada. Os percentuais dos cargos das
amostras equivalem, à exceção dos cargos de NES, à distribuição apresentada pelo BEP. Como destacado no
Tabela 3 - Distribuição dos sexos por tipos de cargo (%)
capítulo anterior, o número de postos de NES registrados pelos últimos BEPs, cerca de 53, não corresponde ao
quantitativo real, segundo números do próprio governo, o que nos impede de concluir se nas amostras esse tipo Lula 1 Lula 2
de cargo está ou não superdimensionado. Mulheres Homens Mulheres Homens
DAS 5 77,1 68,4 75,4 73,6
DAS 6 16,2 18,0 18,2 18,6
3 Tal como procedemos na primeira fase da pesquisa, buscamos os nomes e os e-mails dessas pessoas nos sites dos próprios órgãos, no site NES 6,7 13,6 6,4 7,8
do Sistema de Informações Organizacionais do Governo federal – SIORG (www.siorg.redegoverno.gov.br) e no site Dicas de Brasília Total 100,0 100,0
(www.dicasdebrasília.com.br), entre outros.
4 Ver Anexo 1.

34 35
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Resumidamente, as Tabelas 2 e 3 mostram que, em relação aos homens, as mulheres se concentram Tabela 5– Região de procedência por governos e pela população brasileira (%)
mais na administração direta e um pouco mais nos cargos de DAS 5. Isso significa, por um lado, que grande
parte delas estava localizada em órgãos de formulação de políticas públicas, mas, por outro lado, praticamente Dados IBGE - pop.
Lula 1 Lula 2
três quartos ocupavam cargos de DAS 5, sendo menor, portanto, sua participação nos postos hierarquicamente brasileira (2007)
mais elevados. Contudo, observando os detalhes, vemos pequenas alterações positivas de um governo para Norte 3,0 (12) 4,1 (16) 8,1
outro: aumenta timidamente o percentual de mulheres na administração direta e entre os cargos de DAS 6. Nordeste 8,1 (32) 10,9 (43) 27,5
Essa pequena mudança revela que políticas de perspectiva de gênero ainda são precariamente seguidas
pelo governo brasileiro, apesar das recomendações da ONU nesse sentido, particularmente a Resolução 1.325, Centro-oeste 7,8 (31) 11,4 (45) 7,2
de 2000. O documento claramente “apela com urgência aos Estados Membros para que assegurem uma re- Sul 12,4 (49) 16,7 (66) 14,6
presentação cada vez maior de mulheres em todos os níveis de tomada de decisão nas instituições nacionais, Sudeste 41,3 (163) 54,8 (216) 42,6
regionais e internacionais, bem como nos mecanismos destinados à prevenção, gestão e resolução de confli-
tos”. Desde os anos 1990 o país vem tentando estabelecer políticas nesse sentido, mas os resultados têm sido No exterior 2,0 (8) 2,0 (8)
lentos e descontinuados. Total 100,0 (395) 100,0 (394) 100,0
Assim como no quesito sexo observamos um quadro majoritariamente masculino, outra maioria pode
ser constatada quando nos detemos nas características étnicas desses dirigentes nos dois governos Lula: 87,2% Mais uma vez, comparando os dados das amostras com os do IBGE, relativos à distribuição regional da
no primeiro e 84,8% no segundo são brancos. A Tabela 4 mostra a distribuição étnica nos dois governos em população brasileira, observamos que o Norte e o Nordeste são as regiões menos representadas nesse conjun-
comparação com a distribuição étnica da população brasileira, segundo dados do IBGE. to de DAS e de NES. Embora tenha havido um aumento percentual dessas regiões no segundo governo Lula, os
valores ainda estão longe da distribuição real da população no Brasil. Em Lula 2, também se intensifica a par-
Tabela 4 – Distribuição étnica por governos e pela população brasileira (%) ticipação do Sudeste, que em comparação com os dados do IBGE aparece sobrerrepresentada. Embora nossa
pesquisa trate de uma amostra específica e pequena em termos quantitativos, ela reforça a tese das desigual-
Dados IBGE - pop.
Lula 1 Lula 2 dades no Brasil, quer do ponto de vista racial, quer do ponto de vista regional.
brasileira (2007)5
Os próximos tópicos abordam formação acadêmica, experiência profissional e política, e os vínculos
Preto 2,0 2,0 7,4 associativos desse conjunto de dirigentes públicos.
Pardo 9,8 11,7 42,4
Branco 87,2 84,8 49,4
Amarelo 0,7 1,0 0,7 Nível escolar
Índio 0,3 0,5 0,1
A escolaridade dos integrantes das amostras Lula 1 e 2 apresenta semelhanças entre si, pois em torno
Total 100,0 100,0 100
de 95% de ambas são compostos por pessoas com nível superior ou pós-graduação. Aproximadamente 16%
possuem como título máximo o terceiro grau, cerca de 30% cursaram alguma especialização, e cerca de 50%
Nas duas amostras os brancos estão sobrerrepresentados, e os pardos e negros sub-representados. Essa
é uma das muitas evidências dos limites da incorporação de negros e mulatos às carreiras e às posições de fizeram mestrado ou mestrado e doutorado. No segundo governo houve, contudo, um ligeiro aumento do
maior prestígio socioeconômico, o que vem sendo também alvo de várias políticas públicas, algumas delas número de pessoas da amostra com até nível médio: de 5 para 11.
polêmicas, como a que propõe cotas nas universidades públicas. A Tabela 6 mostra as especificações da formação acadêmica dos 302 membros da amostra do primeiro
Indagados sobre a região de procedência antes de se mudarem para Brasília, seja para ocupar o cargo governo, lado a lado com as das 417 pessoas do segundo. Com ligeiras variações, os percentuais são mantidos
de DAS ou para assumir um emprego público, no caso dos servidores efetivos, os componentes das amostras, nos dois governos.
como vemos na Tabela 5, revelaram vir em grande parte da região Sudeste. Na comparação entre as amostras
Lula 1 e 2, nota-se que esse percentual aumenta, passando de 41,4 para 54,8%. Os demais, em ordem decres-
cente, vieram das regiões Sul, Nordeste, Centro-Oeste e Norte. Tanto no primeiro como no segundo mandato
havia oito pessoas que antes de se mudar para Brasília estavam no exterior.

5Fonte:http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/indicadoresminimos/sinteseindicsociais2008/indic_sociais2008.pdf

36 37
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Tabela 6 – Escolaridade das amostras – titulação máxima Grafico 2 – DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino da 1ª graduação (%)

Lula 1 Lula 2 45
40
Frequência % Frequência % 35

Até o ensino médio 5 1,7 11 2,6 30


25
Superior completo 50 16,6 65 15,6 20
Especialização 99 32,9 129 30,9 15
10
Pós-graduação 147 48,8 212 50,8 5
Total 301* 100 417 100 0
Inst. Inst.
* Uma pessoa da amostra não informou seu nível de escolaridade. USP UNB UFRJ CEUB UFMG UFRGS AEUDF UFPR UFF UNICAMP UFSC Outros
Católicas Estrang.

Comparando os dados da escolaridade das amostras com os divulgados pelo Boletim Estatístico de
Lula 1 Lula 2
Pessoal de julho de 2009 referentes ao total dos 1.250 cargos de DAS 5 e 6 e NES ocupados nesse mês, veri-
fica-se que, como observado no capítulo anterior, os dados oficiais parecem incompletos.6 O que nos leva a con-
cluir isso é a consistência dos indicadores de nossas amostras, que evidenciam níveis bem mais altos de esco- No grau de especialização ocorre nítida concentração no curso de administração, que apresenta cresci-
laridade dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES nos dois governos. mento de um governo para o outro e que significa mais do dobro dos formados em economia. Comparando o
Ao indagar as áreas e as instituições dos cursos de graduação, especialização e pós-graduação stricto Gráfico 3 com o Gráfico 1, percebemos ainda uma redução na variedade dos cursos. A lista dos estabelecimen-
sensu dos ocupantes de cargos de DAS e NES nos dois governos, percebemos certa constância, quer nas espe- tos de ensino também apresenta variações em relação ao que foi visto para a graduação, embora não se altere
cialidades, quer nas instituições cursadas. significativamente de um governo para o outro. A Fundação Getulio Vargas (FGV) e as instituições estrangeiras
Na graduação, como se vê no Gráfico 1, as áreas de economia, engenharia, direito, administração e são apontadas como os principais núcleos de formação desse nível, o que faz com que o Gráfico 4 apresente
medicina continuam predominando, com poucas variações. Em sexto lugar vem a área de ciências sociais e um perfil diferente do observado no Gráfico 2, em que a USP e as instituições católicas predominam. Nesse nível
relações internacionais. Nas instituições cursadas na graduação, aumenta a presença da Universidade de de ensino não há representação das ciências sociais, área mais afeita ao ensino estritamente acadêmico, como
Brasília (UNB), mas a Universidade de São Paulo (USP) e as universidades católicas se mantêm como as princi- veremos no capítulo 4.
pais escolas a preparar os ocupantes dos cargos em questão. O alto percentual de “outros” no Gráfico 2, re-
ferente às instituições de ensino da graduação, revela que esse nível de escolaridade está altamente disperso,
o que demonstra, de certa forma, o crescimento do sistema universitário do país. Grafico 3 – DAS 5, 6 e NES - Áreas do 1º curso de especialização (%)

Grafico 1 – DAS 5, 6 e NES - Áreas dos cursos de graduação (%) Administração


Economia
Economia
Médicina e Saúde Pública
Engenharia Direito
Direito Agronomia e Eng. Agronômica
Administração Engenharias
Medicina Educação
Ciências Sociais e RI Outros
Lula 1 Lula 2
Agronomia e Eng. Agronômica 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Comunicação Social e Jornalismo

Contabilidade

História

Outros Lula 1 Lula 2

0 5 10 15 20 25

6 Pelos dados oficiais, 5,3% do total desses cargos têm como titulação máxima o 2º grau, 85,6% o 3º grau, 2,2% o nível de especialização,
e apenas 6,9% teriam titulação de mestrado ou doutorado.

38 39
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Grafico 4 – DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino da 1ª especialização (%) Grafico 6 – DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino do mestrado (%)
50
25
45
40
20
35
30 15
25
20 10
15
10 5

5
0
0
Inst. Inst.
Inst. Inst. ENSP / USP UFRJ UNB UFRGS UNICAMP UFMG FGV UERJ UFPE UFSC Outros
FGV USP UNB ENAP UFRJ UNICAMP UERJ AEUDF UDF Outros Estrang. Católicas
Estrang. Católicas Fio Cruz

Lula 1 Lula 2
Lula 1 Lula 2

Quanto aos doutores, como mostra o Gráfico 7, no segundo governo cai novamente o número de for-
No nível de mestrado, como mostra o Gráfico 5, o curso de economia predomina, embora sofra uma
mados em economia, que, não obstante, se mantêm em primeiro lugar. Assim como no mestrado, os cursos no
redução considerável no segundo governo Lula. Os mestres em ciências sociais (antropologia, sociologia e ciên-
doutorado na área de ciências sociais também se situam na segunda posição. Medicina e saúde pública vêm
cia política) e relações internacionais mantêm-se na segunda posição e aumentam um pouco sua participação
em seguida. Observamos ainda, em Lula 2, um aumento na participação dos cursos de engenharias e direito.
no segundo mandato. Há ainda em Lula 2 um crescimento expressivo dos cursos de administração e direito.
Nas instituições de ensino, como vemos no Gráfico 8, diminuem os que são formados no exterior e apenas qua-
Nesse nível, apesar da proeminência da economia, não se observa uma concentração específica numa área de
tro instituições nacionais – USP, Universidade de Campinas (Unicamp), UNB e Universidade Federal do Rio de
formação, como observamos nos cursos de especialização. A tendência é uma maior dispersão de formações,
Janeiro (UFRJ) – formam, cada uma, 5% ou mais dos doutores recrutados pelo governo para esse tipo de cargo
principalmente no segundo governo.
e função.
Nas instituições cursadas, objeto do Gráfico 6, há uma maior participação da UNB e um aumento sig-
Com exceção dos cursos de especialização, em que a instituição mais cursada é a FGV, em todos os ou-
nificativo na coluna “outros cursos”. Percebemos ainda que no segundo governo há uma alteração na dis-
tros níveis de ensino predomina a USP.
tribuição dos estabelecimentos de ensino: é expressiva a redução da participação da USP e das instituições
estrangeiras. O crescimento da UNB no segundo mandato pode indicar que um maior número de pessoas prove-
nientes de Brasília está à frente desses postos de confiança. Grafico 7 – DAS 5, 6 e NES - áreas do curso de doutorado (%)

Grafico 5 – DAS 5, 6 e NES - Áreas do 1º mestrado (%)


Administração
Economia Antropologia, Ciência Política,
Sociologia e Relações Internacionais
Antropologia, Ciência Política,
Sociologia e Relações Internacionais Médicina e Saúde Pública
Medicina e Saúde Pública
Engenharias
Administração
Direito
Engenharia
Educação
Direito
História
Agronomia
Outros
Biologia e Meio Ambiente
0 5 10 15 20 25 30 35
Psicologia banismo

Comunicação Social e Jornalismo O

40 41
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Grafico 8– DAS 5, 6 e NES - Instituições de ensino do doutorado (%) Tabela 7 – Escolaridade dos pais (%)

35
Lula 1 Lula 2
30
Pai Mãe Pai Mãe
25

20 Pós-doutorado 0,7 (2) 0,4 (1) 0,5 (2) 0,7 (3)


15
Doutorado 3,2 (9) 1,4 (4) 2,5 (10) 1,8 (7)
10
Livre-docência 0,7 (2) 0,4 (1) 0,7 (3) 0,2 (1)
5

0 Mestrado 2,9 (8) 2,5 (7) 2,8 (11) 2,5 (10)


Inst.
Estrang.
USP UNICAMP UNB UFRJ Outros Especialização 6,8 (19) 4,0 (11) 6,8 (27) 4,0 (16)
Superior completo 29,6 (82) 20,2 (56) 28,1 (112) 21,7 (86)
Lula 1 Lula 2
Superior incompleto 3,4 (11) 4,0 (11) 4,8 (19) 2,8 (11)
Ensino médio 21,7 (60) 35,4 (98) 20,8 (83) 32,3 (128)
Averiguamos também o nível de escolaridade dos pais dos integrantes das amostras do governo Lula Fundamental completo 10,8 (30) 12,3 (34) 13,1 (52) 15,1 (60)
a fim de verificar sua extração social e o nível de mobilidade que alcançaram em relação a seus progenitores.
Fundamental incompleto 18,4 (51) 19,5 (54) 18,6 (74) 18,7 (74)
Como mostra a Tabela 7, constatamos que a escolaridade dos membros das duas amostras é bem superior à de
Carreira militar 1,1 (3) 1,2 (5)
seus pais. Como vimos, entre os ocupantes de DAS 5 e 6 e NES que compõem as amostras dos dois governos,
cerca de 95% têm no mínimo o nível superior, mas para os pais esse percentual não chega a 45%, tanto em Total 100,0 (277) 100,0 (277) 100,0 (398) 100,0 (396)
Lula 1 como em Lula 2.
A taxa de pós-graduação stricto sensu é muito baixa para os pais em comparação com seus filhos. No
primeiro governo Lula apenas 7,5% dos pais e 4,7% das mães tinham como título máximo mestrado, ou Experiência profissional e político-partidária
doutorado, ou pós-doutorado, ou livre docência, enquanto no segundo mandato esses percentuais são de 6,5%
para os pais e 5,2% para as mães. Nas amostras, aproximadamente 50% obtiveram algum desses níveis de pós- A profissionalização é um aspecto importante de nossa pesquisa, pois tenta aferir, entre outros fatores,
graduação stricto sensu. Sendo a educação, no Brasil, o principal indicador para medir ascensão social e renda, se os ocupantes de cargos de DAS e NES vêm de uma trajetória de serviços públicos na União e nos governos
essas são algumas evidências que nos fazem supor que grande parte do grupo de DAS 5 e 6 e NES analisado subnacionais (estados e municípios) ou são estreantes. Comparamos as amostras dos dois governos na Tabela
nesta pesquisa é proveniente de famílias que pertencem a setores sócioeconômicos mais baixos. 8 e notamos que o padrão geral é igual nos dois grupos. Ou seja, a maioria é formada por servidores federais
Consequentemente, os dados revelam que reunir as condições acadêmicas apresentadas acima, bem como ocu- efetivos. Verificamos também que os ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6 e NES partilham o mesmo padrão de
par qualquer um dos cargos aqui considerados, representa expressiva mobilidade social para a maioria dos inte- vínculo, isto é, são em sua maioria servidores públicos federais, seguidos pelos não-servidores, pelos servidores
grantes de nossa amostra. requisitados e, por fim, pelos aposentados.

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Tabela 8 - Tipo de vínculo das amostras (%) Tabela 9 – Tipo de vínculo por escolaridade (%)
Lula 1 Lula 2 Lula 1 Lula 2
Servidor Servidor Servidor Servidor
DAS 5 DAS 6 NES Total DAS 5 DAS 6 NES Total efetivo Não Aposen- efetivo Não Aposen-
efetivo de outra efetivo de outra
servidor tado servidor tado
Servidor efetivo da esfera federal 54,1 49,1 50 52,7 54,7 44,2 48,4 52,3 federal esfera federal esfera
Até o ensino médio 2,3 4,1
Servidor requisitado de outra esfera de governo 11,9 17 11,1 12,7 12,1 16,9 12,9 13,0 Superior incompleto 2,6 2,3 0,5 3,7 2,5
Superior completo 17,9 5,3 18,8 22,2 14,3 13,0 18,2 21,7
Não-servidor 26,3 32,1 36,1 28,5 26,4 37,7 35,5 29,1
Especialização 35,3 18,4 33,0 39,0 35,5 20,4 27,3 34,8
Aposentado 7,6 1,9 2,7 6,1 6,8 1,3 3,2 5,6 Mestrado 20,5 34,2 29,4 33,3 24,4 31,4 32,2 30,4
Livre-docência 0,8
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Doutorado 22,4 34,2 14,1 5,5 20,7 27,8 14,9
Pós-doutorado 3,8 5,3 4,6 3,7 13,0
Se considerarmos o universo dos 1.250 cargos de DAS 5 e 6 e NES apresentado no último Boletim
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Estatístico de Pessoal, perceberemos diferenças na distribuição desses vínculos. O Boletim de julho de 2009 re-
vela que entre os ocupantes de DAS 5 e 6, a maioria não era composta por servidores públicos da esfera federal.
Ou seja, enquanto nossa amostra demonstra que em torno de 50% vêm dessa esfera de governo, no Boletim esses Na Tabela 10 os dados indicam a distribuição dos cargos entre os integrantes das amostras por áreas
da administração. Percebemos que em praticamente todos os cargos a grande maioria das pessoas se localiza
números caem um pouco: ali encontramos, respectivamente 47,3% para os DAS 5 e 33,8% para os DAS 6.
nos órgãos da administração direta, que congregam as instâncias e funções de formulação de políticas públi-
Na Tabela 9 verificamos a distribuição do nível de escolaridade por cada tipo de vínculo. Nos dois go-
cas. No âmbito da administração indireta, composta por órgãos de execução de políticas e prestação de
vernos, praticamente todos os servidores efetivos federais e os aposentados têm no mínimo o superior comple- serviços, é baixa a presença dos ocupantes de cargos de nossas amostras. Apenas os postos de NES eles têm
to; os servidores requisitados de outras esferas se destacam pelo alto percentual de pessoas com pós-gradu- uma maior presença nessa esfera administrativa, que decresce um pouco no segundo governo Lula. Também
ação stricto sensu; os não-servidores apresentam níveis de pós-graduação próximos dos servidores federais, para o conjunto de todos os ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6 e NES, os dados oficiais mostram que 86,3%
embora em Lula 2 os percentuais de mestres, doutores e pós-doutores, no conjunto, tenham aumentado mais dos DAS 5, 98,4% dos DAS 6 e 91,5% dos NES estão lotados na administração direta, o que significa, portan-
entre os servidores federais do que entre os não-servidores. to, presença acentuada em cargos de direção e de formulação de políticas públicas.
Essas observações, apesar de mostrarem as especificidades de cada tipo de vínculo, não apontam para
diferenças substantivas que distingam as quatro origens de recrutamento dos ocupantes de cargos de DAS e de Tabela 10 - Esferas da administração das amostras (%)
NES. Dessa forma, apenas com esses dados não se pode afirmar que o grau de escolaridade varia conforme a
origem de recrutamento da amostra. Lula 1 Lula 2
DAS 5 DAS 6 NES Total DAS 5 DAS 6 NES Total
Administração
87,3 95,4 77,8 87,0 87,7 94,7 83,9 88,7
Direta
Administração
12,7 7,6 22,2 13,0 12,3 5,3 16,1 11,3
Indireta
100 100
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
(301)* (415)**

* Uma pessoa não forneceu informação sobre seu órgão de atuação.


** Duas pessoas não forneceram informações sobre seus órgãos de atuação.

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Quando examinamos, no Gráfico 9, a experiência em cargos de DAS e NES das pessoas que compõem O Quadro 1 apresenta os tipos de experiências profissionais das duas amostras, principalmente em car-
a amostra dos dois governos, verificamos diferenças. Em comparação com Lula 1, grande parte das pessoas do gos e funções de direção e gerência. Esses dados são oportunos para se avaliar a expertise desse conjunto de
segundo governo já havia ocupado cargo de DAS e de NES. De fato, grande parte delas levava consigo a expe- profissionais. Os percentuais se referem ao total dos cargos de DAS 5 e 6 e NES, respectivamente, de cada
riência do primeiro governo. Considerando a amostra de 417 pessoas do segundo governo, nota-se que mais amostra. Em termos gerais, as experiências que mais se destacam estão ligadas a docência, consultorias e
de 80% dos DAS 5 e 6 e de 90% dos NES já tinham experiência em cargos de “direção e assessoramento su- funções técnicas. Os dados indicam que ao menos um terço dos DAS 5 e 6 e dos NES dos dois governos de Lula
perior”. O alto número de pessoas do primeiro governo que permaneceu no segundo, seja à frente dos cargos exerceram a atividade de professor universitário. Observa-se também que os percentuais correspondentes às
que ocupavam em Lula 1 ou em outras funções de confiança, assim como o percentual de ocupantes de DAS 5 experiências de consultoria e funções técnicas cresceram de um governo para outro.
e 6 e NES que já apresentavam experiência nesses cargos quando foram integrar a equipe do primeiro gover- Sabemos que para o desempenho dessas funções são necessários conhecimentos específicos de um
no, demonstram que existe certa estabilidade de quadros e que grande parte dos cargos não tem sido ocupa- determinado tema, sobretudo no âmbito das atividades de consultoria e docência, e o domínio de especiali-
da por estreantes. dades e técnicas. As informações que coletamos a esse respeito indicam, portanto, tratar-se de um grupo com
competências profissionais.
Gráfico 9 - Experiência em cargos de DAS e de NES (%)
Em cada cargo são expressivas também as funções de “direção ou coordenação de agências do gover-
100 93,5 no”, “diretor de empresas”, “diretor de entidade do Terceiro Setor” e “diretor de instituição de ensino”. Embora
88,3
90 83,2 essas funções possam ser cumulativas, isto é, os mesmos profissionais possam ter atuado nesses diferentes
80 ramos, os números sugerem um grupo com diversas habilidades e experiências. Além do que, demonstram a
70 interface de parte desse grupo com ONGs, no caso das experiências no Terceiro Setor, e com o meio acadêmi-
60 52,6 co, dada a atuação na direção de instituições de ensino.
50 44,4
39,6
40 Quadro 1 – DAS 5 e 6 e NES – outras experiências profissionais (%)
30
20 Lula 1 Lula 2
10
Lula 1 Lula 2 DAS 5 DAS 6 NES Total DAS 5 DAS 6 NES Total
0

DAS-5 DAS-6 NES Consultor de empresas 10,3 7,5 2,8 8,9 13,7 16,4 13,1

Na Tabela 11, temos a informação sobre o tipo de vínculo dos integrantes das amostras que indicaram Consultor financeiro 1,4 5,6 2,5 2,4 1,8 4,2 2,4
ter experiência em cargos de DAS e NES. Mais de 50% desse conjunto, nos dois governos, são servidores públi-
cos federais, indicando que de fato os funcionários públicos dessa esfera de governo são frequentemente con- Outro tipo de consultoria 20,7 15,1 25 20,2 20,8 16,4 29,2 20,6
vocados para cargos de confiança, como sugere a literatura especializada, reunindo a partir daí experiências
Direção ou coordenação de 11,7 15,1 13,9 12,6 12,7 16,4 12,5 13,4
diversificadas.7 Contudo, no segundo governo diminuiu percentualmente a parcela de servidores federais que agências do governo
já haviam tido experiência em cargos de DAS e NES. Em contrapartida, aumentou esse tipo de experiência entre Direção ou coordenação de
agências de fomento 2,8 1,9 2,3 2,4 1,8 2,1
os não-servidores, provavelmente em decorrência de terem participado do primeiro governo e continuarem no
segundo. Direção ou coordenação de 0,9 0,7 1,9 1,8 1,7
agências internacionais
Tabela 11 – Tipo de vínculo dos membros das amostras com experiências Diretor de empresas 10,8 9,4 9,3 9 12,7 8,9
em cargos de DAS e NES (%)
Diretor de entidade do 10,3 11,3 11,1 10,6 10,8 9,1 20,8 11,3
Lula 1 Lula 2 terceiro setor
Servidor efetivo da esfera federal 67,3 (101) 56,8 (200) Diretor de instituição 7,5 18,9 5,6 9,3 10,8 18,2 8,3 12
de ensino
Servidor requisitado de outra esfera de governo 9,3 (14) 11,9 (42)
Não-servidor 15,3 (23) 25,3 (89) Funções técnicas 35,2 20,8 55,6 35,1 46,2 29,1 70,8 44
Aposentado 5,3 (8) 6,0 (21) Gerente de banco 1,9 1,9 1,7 2,8 1,8 2,4
Total 100,0 (150) 100,0 (352)
7 Ver, por exemplo, os textos de Pacheco e Loureiro citados na bibliografia. Professor universitário 35,7 39,6 44,4 37,4 29,7 36,1 43,3 31,9

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O Quadro 2 precisa o tipo de vínculo das pessoas que indicaram experiência profissional nos ramos mais Atentamos também para a experiência política dos integrantes das amostras dos dois governos, e
citados do Quadro 1. Com isso, poderemos verificar, por exemplo, se são os servidores públicos efetivos que acu- observamos um número muito baixo de pessoas que exerceram cargos eletivos, seja no Legislativo ou no
mulam mais experiências diversificadas, ou se os não-servidores também possuem um perfil profissional diverso. Executivo. Como mostra o Quadro 3, apenas oito pessoas da amostra do primeiro governo e 13 da do segun-
À primeira vista observa-se que nos dois governos a maioria das pessoas que indicaram possuir as do tiveram cargos eletivos nos parlamentos municipal, estadual ou federal. Há que se ponderar, contudo, que
experiências relacionadas são, igualmente, servidores efetivos federais e não-servidores. Há, contudo, alguns esses números, embora baixos, atestam que ex-parlamentares, a maioria proveniente de legislativos municipais
padrões, como a maior presença de servidores federais nas funções de direção de agência do governo, funções e estaduais, ocuparam cargos de confiança no Executivo federal durante o governo Lula, com ligeiro aumento
técnicas e de professor universitário, enquanto os não-servidores predominam nos ramos de consultoria, direção no segundo mandato.
de empresa e de entidade do Terceiro Setor, áreas, de fato, externas ao setor público. Do primeiro governo Lula Quanto às experiências políticas exercidas no âmbito administrativo, em cargos de direção no Executivo
para o segundo, os percentuais relativos às principais experiências dos servidores federais declinam, enquanto municipal, estadual, federal e até mesmo em postos de ministro, verificamos que são mais frequentes nesse
as principais funções distribuídas entre os não-servidores aumentam. grupo do que o exercício de cargos eletivos. Em Lula 1, 124 pessoas das 302 que compunham a primeira
amostra, isto é, 41%, indicaram esse tipo de experiência, enquanto em Lula 2 o percentual é de 72%. De um
Quadro 2 – Experiência profissional dos membros das amostras por tipo governo para o outro, o crescimento é maior entre aqueles que ocuparam cargos administrativos no âmbito fe-
de vínculo (%) deral – de 65 para 254. Isso se explica em grande parte pela permanência de pessoas do primeiro governo no
segundo mandato de Lula – o que indica, como dissemos, estabilidade de quadros.
Lula 1 Lula 2
Quadro 3 - DAS 5 e 6 e NES – Experiência política antes de assumir o cargo
Servidor Servidor Servidor Servidor
requisitado Não- Aposen- requisitado Não- Aposen-
efetivo efetivo Lula 1 N=302 Lula 2 N = 417
de outra servidor tado de outra servidor tado
federal esfera federal esfera DAS-5 DAS-6 NES Total DAS-5 DAS-6 NES Total
Parlamento 2 3 3 8 6 4 3 13
Consultoria 38,3 10,0 48,3 3,3 30,0 10,0 56,7 3,3 Vereador — 2 2 4 4 2 2 8
Deputado estadual 1 1 1 3 2 1 1 4
Direção de
agências 47,2 18,9 25,0 13,9 43,6 12,8 28,2 15,4 Deputado federal 1 — 1 2 2 1 — 3
do governo
Senador — — — — — — — —
Diretor de Executivo 1 1 — 2 1 — 1 2
26,6 18,5 44,4 7,4 23,1 15,4 53,8 7,7
empresas
Prefeito — 1 — 1 — — —
Diretor de Governador — — — — — — 1 1
entidade do 16,1 16,1 67,7 6,3 18,7 75,0
terceiro setor Outras exp. Executivo 79 27 18 124 212 61 27 300
Diretor de Secretário municipal 33 8 9 50 44 19 7 70
instituição de 46,4 17,8 21,4 14,3 31,4 20,0 31,4 14,2
Secretário estadual 24 12 9 45 36 17 6 59
ensino
Secretário federal 39 13 13 65 179 49 26 254
Funções técnicas 54,8 13,5 28,8 5,8 53,5 11,8 27,6 7,1 Ministro 7 2 1 10 6 4 1 11

Professor Considerando os dados sobre vínculo partidário, verificamos, pela Tabela 12, que em torno de 25% dos
51,3 18,9 21,6 8,1 46,8 19,8 23,8 9,6
universitário profissionais de cada amostra são, ou já foram, filiados a um partido político. A grande maioria é de filiados ao
PT. Aproximadamente 80% das pessoas que indicaram filiação partidária nas duas amostras eram petistas.
Medimos também a ocupação de cargos de direção partidária, e nesse âmbito o percentual observado foi
menor, mas expressivo. Nos dois grupos, cerca de 10% das pessoas indicaram já ter ocupado essa posição.

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Tabela 12 – Filiação partidária e ocupação de cargo de dirigente partidário (%) Apuramos que dos filiados a partidos, 32,4% no primeiro governo já possuíam experiência em cargos
de DAS, e que no segundo mandato esse percentual chega a 78,7%. Entre os filiados ao PT, no primeiro manda-
Filiação partidária Direção partidária to de Lula, 36,7% indicaram já ter exercido cargos de DAS, enquanto no segundo mandato esse número passa
para 82,6%. Em ambos os casos os números dobram, em função, como dissemos, de que várias pessoas que
Lula 1 Lula 2 Lula 1 Lula 2 estavam no primeiro governo continuaram no segundo.
Na Tabela 14 temos a distribuição dos partidos com os quais os filiados das amostras de Lula 1 e 2
DAS 5 52,0 (39) 59,3 (64) 54,8 (17) 54,2 (26)
apontaram vínculos. Como destacado, o PT é o partido mais indicado: cerca de 80% dos filiados no primeiro
DAS 6 33,3 (25) 30,6 (33) 35,5 (11) 37,5 (18) governo eram petistas, e esse número é de 81,1% no segundo. Mais uma vez se nota consistência nas amostras,
tendo em vista que entre os filiados cerca de 80% apontaram filiação ao PT nos dois mandatos.
NES 14,7 (11) 10,2 (11) 9,7 (3) 8,3 (4) É possível observar que em Lula 2 o leque de partidos é maior em comparação com o primeiro gover-
Total 24,8 (75) 25,9 (108) 10,3 (31) 11,5 (48) no, embora percentualmente isso não tenha afetado a presença do PT entre o conjunto de filiados. Chama a
atenção também em Lula 2 que aproximadamente 4,7% dos filiados tenham vínculos com partidos (DEM, PSDB
Os filiados a partidos têm maior presença entre os ocupantes dos cargos de DAS 5 nos dois governos, e PV) que não são da base do governo. Outro dado curioso é que o PMBD, principal partido da coalizão gover-
e o mesmo se verifica na distribuição das pessoas das amostras que exerceram cargos de direção partidária, namental, não esteja presente na relação de partidos mencionados. Embora ainda estejamos apurando expli-
que também tendem a se concentrar nos DAS 5. Chama atenção a consistência do percentual de filiados de cações para essa ausência, pode-se aventar que, em certa medida, os altos cargos de confiança do tipo DAS 5
uma amostra para outra. Afinal praticamente 25% dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES analisados no e 6 e NES não sejam objeto de interesse na partilha de poder reivindicada pelo PMDB ou não estejam, no go-
primeiro e no segundo mandato indicaram vínculos com partidos políticos. verno Lula, sujeitos à lógica do presidencialismo de coalizão.
Pela Tabela 13, verificamos o tipo de vínculo com o serviço público das pessoas das amostras Lula 1 e
2 com filiação partidária. Nota-se que, embora praticamente metade dos filiados venha de fora do setor públi- Tabela 14 – Partidos dos filiados das amostras (%)
co nos dois governos, isto é, não seja de servidores, a outra metade é composta de servidores públicos.8 A nosso
ver esses dados poderiam sugerir ambivalências. De um lado, ao mostrar que a ocupação desses cargos de con- Lula 1 Lula 2
fiança por filiados a partidos, sobretudo por petistas, pessoas estranhas ao setor público, poderiam sugerir um DEM (ex-PFL) 0,9 (1)
tipo de partidarização da máquina pública. Mas, de outro lado, sabemos que metade desse grupo de filiados é
composta de servidores efetivos, o que evidencia a forte interface do PT com o serviço público, conforme demon- PCB 1,3 (1) 0,9 (1)
strado, por exemplo, por Oswaldo Amaral.9 PCdoB 5,3 (4) 5,7 (6)

Tabela 13 – Filiação partidária por tipo de vínculo (%) PDT 13, (1) 3,8 (4)
PL — 0,9 (1)
Lula 1 Lula 2
PP — 0,9 (1)
Total Filiados PT Total Filiados PT
PPS 4,0 (3) —
Servidor efetivo federal 24,3 (18) 20,3 (12) 25,0 (27) 23,2 (20)
PSB 2,7 (2) 0,9 (1)
Servidor requisitado de
23,0 (17) 27,1 (16) 23,4 (25) 24,4 (21) PSDB 4,0 (3) 1,9 (2)
outra esfera

Não-servidor 51,3 (38) 52,5 (31) 50,0 (54) 51,2 (44) PT 80,0 (60) 81,1 (86)
PTB — 0,9 (1)
Aposentado 1,3 (1) 1,8 (2) 1,2 (1)
PV 1,3 (1) 1,9 (2)
Total 100,0 (74)* 100,0 (59)** 100,0 (108) 100,0 (86) Total 100,0 (75) 100,0 (106)

* Uma pessoa não indicou informação sobre seu tipo de vínculo. | ** Idem.

8 Cerca de 25% de funcionários federais e de 23% de funcionários requisitados de estados e municípios.


9 Amaral (2007).
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A título de comparação, apresentamos a relação dos partidos políticos aos quais parte dos eleitores Todos os dados mencionados até aqui indicam que esses dirigentes formam um grupo com vínculos
brasileiros (9,6%) indicaram filiação em 2009, segundo informações do Tribunal Superior Eleitoral. Na Tabela 15 políticos bem superiores e distintos do conjunto da sociedade brasileira. Isso é confirmado quando tomamos
contabilizamos que os sete partidos com maior número de filiados (PMDB, PP, PT, PSDB, PTB, PDT e DEM) outros indicadores de participação em sindicatos, movimentos e associações da sociedade civil.
agregam 70% dos eleitores filiados a partidos. O PMBD figura como a agremiação com o maior número de fi-
liados, seguido por PP e PT, ambos praticamente com 10%.

Tabela 15 – Partidos de filiação dos eleitores brasileiros (2009)


Vínculos associativos
Partido Eleitores % Os indicadores de associativismo que reunimos demonstram alto grau de engajamento de grande parte
DEM 1.005.645 8,0 dos componentes das duas amostras. Mais de 40% do grupo têm filiação sindical e envolvimento com movi-
mentos sociais. Também é expressiva, em torno de 30%, a participação em conselhos profissionais e de gestão.
PCdoB 240.949 1,9
A filiação a conselho profissional e a sindicatos, que é marca dos dois grupos analisados, denota a predominân-
PCB 16.288 0,1 cia do associativismo profissional e do corporativismo tradicional. Todavia, outras formas associativas con-
PCO 3.187 0,0 sagradas a partir da promulgação da Constituição de 1988, tais como os conselhos gestores e entidades de
PDT 1.018.413 8,1 organização local, também são expressivas.
PHS 106.459 0,8 Comparativamente, como vemos no Quadro 4, os indicadores mostraram poucas alterações no decor-
PMDB 2.063.836 16,3 rer dos dois mandatos de Lula. Há apenas algumas variações: os sindicalizados caem de 45% para 42,8%,10
os que integravam conselhos profissionais caem de 35,1% para 28,4 %, a participação em organizações locais
PMN 185.642 1,5
sobe de 23,8 para 26,8%. Há ainda um pequeno incremento no pertencimento a centrais sindicais, corroboran-
PP 1.266.940 10,0 do a tese de que esta é uma instância que efetivamente foi fortalecida pelo governo, quer na formulação de
PPS 411.366 3,3 novas medidas legais, quer no preenchimento de cargos e funções de dirigentes públicos conforme será visto
PR 722.653 5,7 no Capítulo 3.
PRB 196.178 1,6
PRP 179.418 1,4 Quadro 4 – Vínculos associativos das amostras (%)
PRTB 88.168 0,7
Lula 1 Lula 2
PSB 433.760 3,4
PSC 270.072 2,1 DAS 5 DAS 6 NES Total DAS 5 DAS 6 NES Total
PSDB 1.171.738 9,3
Filiação sindical 45,5 56,6 25,0 45,0 42,0 49,3 34,5 42,8
PSDC 133.908 1,1
PSL 159.957 1,3 Participação central sindical 8,9 20,8 5,6 10,6 8,7 28,6 10,3 12,3
PSOL 35.661 0,3
Participação conselho profissional 37,1 34,0 25,0 35,1 29,2 24,7 29,0 28,4
PSTU 13.555 0,1
PT 1.252.852 9,9 Participação conselho gestor 30,5 39,6 27,8 31,8 27,8 38,0 36,7 30,4
PT DO B 126.763 1,0
Participação organizações locais 24,4 26,4 16,7 23,8 26,4 28,6 26,7 26,8
PTB 1.034.700 8,2
PTC 138.974 1,1 Participação movimento sociais 44,6 64,2 27,8 46,0 43,4 62,2 36,7 46,3
PTN 94.798 0,8
Participação entidade patronal 3,8 9,4 5,6 5,0 5,4 6,8 6,7 5,7
PV 255.659 2,0
Total 12.627.539 100,0
Fonte: site do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) – dados referentes a julho de 2009. Neste mesmo período o total de eleitores no Brasil era de
131.112.445. Disponível em http://www.tse.gov.br/internet/eleicoes/eleitores_filiados.htm. 10 Assim mesmo é um número bem mais alto do que a da média nacional, que é de 17,7% segundo os dados da PNAD de 2007.

52 53
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Procuramos identificar se a filiação a sindicatos variava de acordo com os vínculos funcionais. O que se Novamente nos perguntamos sobre os vínculos funcionais daqueles que têm participação em centrais.
notou, conforme a Tabela 16, foi a predominância de sindicalizados entre os servidores públicos federais, em Nesse caso, conforme o Quadro 6, a maior incidência se dá entre os não-servidores e cresce significativamente
torno de 46% em cada governo. Esse percentual cai para cerca de 30% entre os não-servidores. Entre os recru- no segundo governo. Esse é um resultado consistente com a preocupação do governo Lula em criar espaços de
tados nas esferas municipal e estadual esses índices ficam em torno de 18%, o que pode indicar que o critério legitimidade para essas organizações e em introduzir na agenda de reforma a questão sindical, incluindo o
da sindicalização não é um facilitador para ocupar cargos de dirigente em Brasília. Ou seja, pelo que vemos reconhecimento das centrais, o que acabou ocorrendo em março de 2008. Nesse sentido, podemos supor que
aqui, a grande fonte de sindicalizados entre os ocupantes de cargos de DAS e NES é o próprio serviço público
dirigentes de cúpula tenham construído laços mais estreitos com diferentes esferas de governo permitindo sua
federal. Esse tema será discutido no Capítulo 3.
inclusão em cargos de confiança.

Tabela 16 – Tipo de vínculo dos filiados a sindicato (%)


Quadro 6 – Tipo de vínculos dos participantes em centrais sindicais (%)
Lula 1 Lula 2 Lula 1 Lula 2
Servidor efetivo federal 45,9 46,5 Servidor efetivo federal 22,6 20,8
Servidor requisitado outra esfera 17,8 18,4 Servidor requisitado outra esfera 29,0 25,0
Não-servidor 30,4 31,0 Não-servidor 45,2 52,1
Aposentado 5,9 4,0 Aposentado 6,4 4,2
Total 100,0 (135) 100,0 (174) Total 100,0 (31)* 100,0 (48)

* Não há informações sobre o tipo de vínculo de duas pessoas que apontaram participação em central sindical.
Perguntamos também quantos dos sindicalizados eram filiados a partidos políticos. O que se nota, pelo
Quadro 5, é que cerca de 40% dos que são sindicalizados são também filiados a algum partido e nesse caso o
Ainda depurando os vínculos associativos, procuramos saber as ligações partidárias daquelas pessoas
partido escolhido, por cerca de 84%, nos dois governos, é o PT. Ou seja, a filiação sindical se explicaria, princi-
que têm alguma participação em centrais sindicais. Essa relação é mais expressiva no segundo governo, mas de
palmente, pelo pertencimento ao serviço público federal, e a filiação partidária entre esses sindicalizados, quan-
toda forma nota-se uma profunda imbricação entre esses dirigentes e o PT (Quadro 7). Este é o plano mais
do ocorre, é dentro do PT. Assim, ganha mais densidade o vínculo do servidor público federal com o sindicato e
o PT. expressivo em nossos dados da aproximação entre a CUT e o PT tão fartamente demonstrada na bibliografia.11

Quadro 5 – Vínculos partidários dos filiados a sindicato (%) Quadro 7 – Vínculos partidários dos participantes em central sindical (%)
Lula 1 Lula 2
Lula 1 Lula 2
Filiação partidária 77,4 89,6
Filiação partidária 40,3 41,3
Filiação ao PT 91,7 95,3
Filiação ao PT 83,3 84,3

As centrais sindicais são organizações caras ao PT desde sua fundação e são também importantes
atores políticos na Nova República, representando sem dúvida a forma simbólica mais importante de incorpo-
ração dos trabalhadores ao sistema político. Por isso, sua presença na amostra foi cuidadosamente examinada.
Buscamos saber os vínculos das pessoas pesquisadas em ambos os governos com as centrais sindicais. Sabemos
que a filiação a esse tipo de organização não é individual e por isso buscamos saber se essas pessoas tinham
algum tipo de atuação na administração e na condução de algumas dessas organizações de trabalhadores. O
que observamos foi um dado surpreendentemente alto em termos do que se passa com a sociedade brasileira
em geral: cerca de 10% das pessoas no primeiro governo e 12% no segundo tinham algum envolvimento com
essas entidades de cúpula. Não é surpresa, contudo, que a central preferida seja a CUT, que reina praticamente
absoluta, já que em torno de 90% dos vinculados a centrais pertencem a ela.
11 Ver, por exemplo, Rodrigues (1990).

54 55
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA

Considerações finais
O conjunto de dados sobre escolaridade, profissionalização, sindicalização, associativismo e filiação par-
tidária dos membros das amostras dos dois governos é revelador, como vimos, de um forte engajamento social
e político dos ocupantes de cargos de DAS e NES. Com algumas variações, são diferentes formas de engaja-
mento cívico que no cômputo geral fazem desses dirigentes pessoas com forte interface com partidos, sindi- C A P Í T U L O 3
catos e organizações da sociedade civil, em comparação com a sociedade brasileira.
Essa interface deve nos remeter a preocupações teóricas importantes na questão das relações entre O COMPROMISSO SINDICAL
Estado e sociedade. Referimo-nos basicamente aos problemas para avaliar de que forma esse tipo de partici-
pação no governo aumenta a presença das demandas da sociedade frente ao Estado; ou se, ao contrário, pode
DO GOVERNO L ULA
representar a captura desses representantes sindicais pelas esferas estatais. Alguns estudos têm se dedicando
à problemática das trajetórias políticas de militantes sociais que alcançam posições de dirigentes públicos, e
ste capítulo aborda a participação de profissionais sindicalizados em cargos de confiança na alta ad-
indagam se essa nova posição os aproxima ou afasta de seu grupo de referência.12 Contudo, o que se nota no
caso brasileiro é que os sindicatos cujos integrantes são parte do centro decisório pertencem a categorias que
historicamente já estão mais perto do Estado e têm mais canais de acesso ao poder público.
Por tudo isso, entendemos que esses dados devem ser pensados em duas grandes frentes. Em primeiro
E ministração federal no Brasil durante os dois governos Lula. A expressiva presença de sindicalistas e
sindicalizados junto ao governo tem a ver com três processos que podem estar conectados: o amadure-
cimento democrático do país com a consequente incorporação dos trabalhadores e dos sindicatos como atores
legítimos do sistema político; a intensa sindicalização no setor público a partir dos anos 1990; e a eleição de
lugar, ajudando a refletir sobre o recrutamento e o perfil do dirigente público brasileiro e suas qualificações
um ex-operário sindicalista para presidente da República em 2002. Ao analisar o engajamento desses dirigentes
gerais e específicas. As qualificações gerais podem ser mensuradas pela educação formal, e as específicas pela
públicos sindicalizados em partidos políticos, centrais sindicais e movimentos da sociedade civil, constatamos
trajetória profissional, embora isso, como sabemos, não seja suficiente. Em segundo lugar, incentivando uma que há nesse grupo um pertencimento a várias outras associações da sociedade civil que é percentualmente
reflexão que articule burocracia estatal, dirigentes públicos e orientação política governamental. O preenchi- muito superior àquele observado na sociedade brasileira em geral. E ao atentarmos para a que categorias profis-
mento desses cargos se faz recorrendo a lógicas que vão desde competência e confiança até padrões clientelis- sionais pertencem esses dirigentes, detectamos que eles representam setores tradicionais do corporativismo
tas. Como são cargos importantes para o desempenho da máquina pública, assumem papel crucial no sistema sindical brasileiro e categorias profissionais tipicamente de classe média.
decisório. De outra parte, são formas de prestigiar alianças partidárias e sindicais, pelo menos no caso dos dois Nossos dados fornecem subsídios para discutir a relação sindicatos-governo em duas direções. De um
governos Lula. lado, eles nos permitem avaliar a tese de que o engajamento cívico cumulativo leva a pertencimentos superpos-
Além de tudo isso, nosso banco de dados permite ver ao longo do tempo a presença de gênero e etnia tos que supostamente propiciam maiores oportunidades para os grupos sociais demandarem e participarem das
entre a elite dirigente brasileira, fornecendo dados confiáveis sobre os quantitativos dessa participação e que políticas públicas e até do governo.1 De outro, eles nos possibilitam pensar se a elevada presença sindical no
tipo de inserção essas minorias conseguem nas diferentes esferas e nos distintos níveis de governo. governo representa uma adesão dos sindicatos e das centrais sindicais ao governo, ou uma cooptação do movi-
mento social pelo Estado. Adicionalmente, nosso trabalho contribui para pensar a questão da alta taxa de sindi-
calização no setor público e seus impactos sobre a administração pública. Embora essa taxa seja compatível
com as de sociedades avançadas,2 está muito acima da média da sociedade brasileira em geral e representa
um poder de barganha mais orgânico para os servidores se comparado ao sindicalismo da iniciativa privada.
Nosso trabalho fornece subsídios para o debate sobre sindicatos e poder mostrando de que forma a
análise da composição desse grupo de dirigentes sindicalizados pode ajudar na reflexão sobre o aprofundamen-
to da democracia em sua dimensão participativa. A exemplo do que fizeram Delamaza e Ochsenius para o caso
do Chile,3 queremos colaborar para a reflexão sobre até onde essa participação sindical pode reverter em mais
fortalecimento para a sociedade civil. De forma inversa, a pesquisa também permite pensar se esse setor sindi-

1 A esse respeito ver Putnam (2002).


2 Conforme Cheibub e Locke (1999).
12 De La Peña (2006). 3 Delamaza & Ochsenius (2006).

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

calizado está próximo do poder por pertencer ao segmento dos funcionários públicos, e não por suas caracterís- Tabela 1 - Número de pessoas sindicalizadas - Brasil e grandes regiões 2006
ticas associativas. Paralelamente, ela expõe as políticas para o sindicalismo brasileiro adotadas pelo governo
Lula, demonstrando que, apesar de um discurso modernizador, houve o fortalecimento da unicidade sindical, Sindicalizados Não sindicalizados Total
Região
das centrais sindicais e da estrutura sindical corporativa criada nos anos 1930 por Getúlio Vargas. Ao fim, tanto Nos Nos Nos
% % %
pela alta presença sindical no governo, especialmente no ministério, quanto pelas políticas públicas para o sindi- absolutos absolutos absolutos
calismo, com o fortalecimento das centrais sindicais como interlocutoras privilegiadas para a negociação de Norte 901.980 13,5 5.782.251 86,5 6.684.231 100,0
assuntos sindicais e de relações trabalhistas, observamos um novo patamar nas relações entre sindicato e políti-
Nordeste 4.653.168 19,9 18.778.611 80,1 23.431.779 100,0
ca no Brasil.
O que essas mudanças podem significar para o fortalecimento da democracia e de uma política mais Sudeste 6.652.366 17,4 31.621.055 82,6 38.273.421 100,0
igualitária entre nós ainda não pode ser apurado. De fato, como veremos, os sindicatos que estão próximos do
poder representam setores profissionais de classe média e ramos tradicionais do sindicalismo corporativo do Sul 3.343.729 23,0 11.178.695 77,0 14.522.424 100,0
país. Por outro lado, devemos indagar até onde a presença expressiva de sindicalizados entre os dirigentes públi-
Centro-Oeste 1.043.234 16,3 5.362.152 83,7 6.405.386 100,0
cos reflete uma iniciativa do governo Lula ou uma tendência mais antiga. De toda forma, nossos dados indicam
que o debate sobre o impacto da presença sindical e das centrais sindicais no governo deve ser tema de novas Brasil 16.594.477 18,6 72.722.764 81,4 89.317.241 100,0
pesquisas que se detenham em pensar, entre outros aspectos, qual a influência das altas taxas de sindicaliza-
Fonte: IBGE, Pnad. Elaboração: Dieese.4
ção no setor público para o funcionamento republicano das instituições públicas e para a qualidade das nego-
ciações trabalhistas desses profissionais com o Estado. As variações, como vemos, são grandes entre as regiões e também o são quando tomamos os sindica-
lizados por setores de atividade econômica. Segundo Pochman, em 2005, os sindicalizados no setor agrícola
eram 24,7%, na indústria 23,7%, na construção civil 7,7%, no comércio 11,8%, no setor de serviços 18,2%,
e na administração pública, reunindo os três níveis da Federação, tínhamos 27,8%. Ou seja, a administração
Sindicatos, associativismo e experiência profissional pública era o setor com maiores taxas de sindicalização.5 Quando se toma apenas o Poder Executivo federal
essas taxas aumentam, como será visto adiante.
Constatamos que 45% dos ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6 e NES no primeiro governo Lula, e
Embora não haja por lei obrigação de contratar funcionários públicos para os cargos de DAS 5 e 6 e
42,8% no segundo, eram filiados a sindicatos de trabalhadores. Da mesma forma, a presença de membros de
NES, na prática o que se observa em nossa amostra é que cerca da metade desses cargos de confiança é
centrais sindicais é expressiva: 10,6% no primeiro governo e 12,3% no segundo. Quando tomamos o quanti-
preenchida por servidores de carreira no serviço público federal. Outros 15% são servidores públicos dos esta-
tativo geral de ocupantes de cargos de DAS e NES dos dois governos que compõem a amostra de 505 pessoas, dos e dos municípios, e a maioria apresenta fortes vínculos com sindicatos, partidos e sociedade civil.
a taxa de filiação sindical é de 40,8%, e a adesão a centrais entre esses sindicalizados é de 24,3%. Como ve- Sistematizando os dados, verificamos que das 505 pessoas da amostra de cargos de DAS 5 e 6 e NES,
remos, a maioria dos sindicalizados é proveniente do serviço público. 206 são sindicalizadas, isto é, 40,8%. Entre as mesmas 505, há 323 servidores públicos provenientes das três
Mesmo que, com a eleição de Lula, fosse de esperar que os sindicatos ficassem mais perto do governo esferas de governo, 149 da iniciativa privada e 29 aposentados, e não há informação sobre o tipo de vínculo de
e do Estado, esses dados chamam a atenção. Num país conservador como o Brasil, a presença tão significativa quatro. Entre os 323 que são servidores públicos, há 130 sindicalizados, ou seja, 40,2%. As pessoas recrutadas
de profissionais sindicalizados nas altas esferas do governo parece destoante. Esses percentuais estão muito fora do serviço público (149) têm níveis um pouco mais altos de sindicalização (64 pessoas ou 43%), e entre
acima do que se observa na sociedade brasileira, que em 2006, segundo o IBGE, registrava uma taxa de sindi- os 29 aposentados 11 são sindicalizados, ou seja, 37,9%.6 Constatamos ainda que o número de filiações a
calização em torno de 18% num total de 17 milhões de trabalhadores (Tabela 1). sindicatos é maior do que o número de sindicalizados. Isso se explica porque uma mesma pessoa pode se filiar
a mais de um sindicato. Assim, entre os 206 sindicalizados da amostra de DAS 5 e 6 e NES, há 168 filiações a
sindicatos do serviço público e 85 a sindicatos da iniciativa privada.
No caso do setor público (Quadro 1), verificamos que há maior presença de filiação a sindicatos de pro-
fessores e bancários, profissões típicas da classe média.7 O Brasil tem uma forte rede de bancos estatais e de
escolas públicas em todos os níveis de ensino, e desde a Constituição de 1988 foi permitida a sindicalização

4 Extraído do site http://www.dieese.org.br/anu/anuarioTrabalhadores2008/arquivos/t106.htm#grafico


5 Pochman (2007).
6 Não há informação sobre uma dessas 206 pessoas, por isso o total aqui fica em 205.
7 Professores e bancários são também as profissões mais presentes no PT, de acordo com estudos clássicos sobre o partido, como o de
Rodrigues (1990).
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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

dos trabalhadores do setor público. Mesmo antes disso, desde os anos 1950/60 até o golpe de 1964, o setor Quadro 2 - Sindicalização de DAS 5 e 6 e NES provenientes da iniciativa privada,
público respondeu pelos maiores movimentos de contestação trabalhista e pelo maior número de greves no por categoria profissional
país.8 Com a redemocratização nos anos 1980, o serviço público foi fundamental para reativar o sindicalismo
brasileiro, que está na origem do Partido dos Trabalhadores, o PT, partido do presidente Lula. Depois de profes- Iniciativa privada
sores e bancários, segue-se uma variada lista de profissões que continuam caracterizando esse sindicalismo
Bancários 15,3
como de classe média.
Professores 14,1
Quadro 1 - Sindicalização de DAS 5 e 6 e NES provenientes do serviço público, Engenheiros 12,9
por categoria profissional
Economistas 7,1
Serviço público
Trab. da imprensa (meios de comunicação) 8,2
Professores 19,6
Trab. da indústria 7,1
Bancários 10,1
Outros * 35,3
Auditores/Fiscais (Receita/Tesouro) 8,9
Total 100,0 (85)
Médicos 8,3
* Ver nota de pé e página10.
Engenheiros 6,5
Pelos registros do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), em 6 de setembro de 2009 o país contava
Eletriciários 3,0
com 8.616 sindicatos de trabalhadores, sendo 6.260 caracterizados como urbanos. Destes, 11,5%, ou seja, 990
Advogados 3,6 eram sindicatos de funcionários públicos, representando por sua vez 15% do total de empregados filiados a
Economistas 3,0 sindicatos entre os trabalhadores brasileiros.11 Segundo os mesmos dados, 243 desses 990 sindicatos estavam
filiados à Central Única dos Trabalhadores (CUT). Essa associação é antiga. Segundo dados do mesmo ministério
Trabalhadores da educação 3,0
relativos a 2001, entre os 498 sindicatos de servidores públicos filiados a centrais, 392 eram filiados à CUT. Ou
Trabalhadores da informática/proc. de dados 2,4
seja, a conexão entre servidores públicos sindicalizados e CUT está bem evidenciada como forte tendência do
Outros * 31,5 sindicalismo do setor público brasileiro desde a Constituição de 1988. Em 2001 havia 1.707 sindicatos de servi-
Total 100,0 (168) dores, 808 deles com registro no Ministério do Trabalho. A maioria era de sindicatos de âmbito municipal.
Os trabalhadores sindicalizados em 2008, conforme classificação organizada pelo Dieese, estão apre-
* Ver a nota de pé de página 9.
sentados na Tabela 2.

Quando olhamos a filiação sindical dos dirigentes que vieram da iniciativa privada, o quadro se man-
tém estável (Quadro 2), com bancários e professores encabeçando a lista, seguidos pelos engenheiros.
Novamente nota-se a alta qualificação das profissões que são também as mais mobilizadas no sindicalismo
brasileiro.
10 Administradores (3); advogados (1); arquitetos e urbanistas (1); assistentes sociais (1); auditores/fiscais (Receita/Tesouro) (1); contadores
8 Rodrigues (1981). (1); médicos (1); policiais federais/civis (1); profissionais liberais (1); psicólogos (1); trabalhadores da agricultura (1); artes e cultura (1);
9 Admistradores (3); arquitetos e urbanistas (3); assistentes sociais (2); contadores (2); policiais federais/civis (1); profissionais autônomos (2); Correios e Telégrafos (1); educação (2); informática/processamento de dados (1); saúde (outros) (1); serviços de vigilância (1); transportes
profissionais liberais (2); psicólogos (1); trabalhadores das artes e cultura (1); Justiça e Judiciário (1); previdência/seguridade social (1); saúde (metroviários, rodoviários, ferroviários, portuários etc.) (1); turismo/hotelaria (1); urbanitários (água/esgoto/saneamento/energia elétrica) (1).
(outros) (2); telecomunicações (1); transportes (metroviários, rodoviários, ferroviários, portuários etc.) (2); turismo/hotelaria (1); urbanitários Demais categorias: Senalba (1); Sindicato dos Jornalistas do Município do Rio de Janeiro (1).
(água/esgoto/saneamento/energia elétrica) (2). Demais categorias: geólogos (1); gestores governamentais (1); procuradores da Fazenda 11 Em 2001, essa fatia de funcionários públicos sindicalizados só era menor do que a de trabalhadores rurais e trabalhadores na indústria,
Nacional (1); procuradores do Estado (1); serviços públicos (2); servidores do Legislativo (1); servidores públicos estaduais (1); Sindicato que representavam 34% e 16%, respectivamente, dos trabalhadores brasileiros filiados a sindicatos. Ver Sindicatos: indicadores sociais
Nacional dos Funcionários do Banco Central (1); funcionários da Comissão de Valores Imobiliários (1); Servidores Públicos Federais em Ciência 2001/IBGE, Departamento de População e Indicadores Sociais. – Rio de Janeiro : IBGE, 2002. http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/pop-
e Tecnologia do Vale do Paraíba (1). ulacao/condicaodevida/sindical/sindicato2001.pdf

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Tabela 2 - Trabalhadores sindicalizados por setor da economia e sexo Tabela 3 - Proveniência funcional (tipo de vínculo) da amostra de DAS/NES
e dos sindicalizados (%)
Setor Homens Mulheres Total
Amostra de
Nos Nos Nos Sindicalizados
% % % DAS/NES
absolutos absolutos absolutos
Servidor efetivo da esfera federal 52,5 46,3
Agrícola 2.706.785 60,8 1.744.003 39,2 4.450.788 100,0
Servidor requisitado de outra esfera de governo
12,0 17,1
(estados e municípios)
Indústria 2.301.336 73,6 825.387 26.4 3.126.723 100,0
Não-servidor 29,7 31,2
Indústria de transformação 2.059.180 72,3 787.136 27,7 2.846.316 100,0
Aposentado 5,8 5,4
Construção 446.925 93,2 32.787 6,8 479.712 100,0
Total 100,0 100,0
Comércio e reparação 1.135.897 59,7 767.777 40,3 1.903.674 100,0
Da mesma forma averiguamos a situação da amostra total e dos 206 sindicalizados quanto à filiação
Alojamento e alimentação 172.405 50,1 172.037 49,9 344.442 100,0 partidária (Quadro 3). Do total da amostra, 24,7% são filiados a partidos, mas quando tomamos apenas os
sindicalizados vemos que a taxa de filiação partidária sobe para 39,3%. Ou seja, o grupo de dirigentes públi-
Transporte, armazenagem e cos que é sindicalizado é também mais envolvido com a vida partidária. Há assim um pertencimento superpos-
891.189 85,6 149.508 14,4 1.212.052 100,0
comunicação
to entre partido e sindicato mais intenso.
Administração pública 742.969 61,3 469.083 38,7 1.040.697 100,0

Educação, saúde e
590.794 24,0 1.873.245 76,0 2.464.039 100,0 Quadro 3 - Filiação partidária da amostra total e do grupo de sindicalizados (%)
serviços sociais

Serviços domésticos 12.936 8,3 143.689 91,7 156.625 100,0


Amostra de DAS/NES Sindicalizados
Outros serviços coletivos,
247.354 56,3 191.641 43,7 438.995 100,0
sociais e pessoais Filiação partidária 24,7 39,3
Outras atividades 1.048.850 66,3 532.928 33,7 1.581.778 100,0
Era de esperar que esses sindicalizados pertencessem ao PT, partido com grande influência no serviço
Atividades mal definidas ou
4.927 85,4 839 14,6 5.766 100,0 público, o que se confirmou. Deles, 82,5% têm filiação ao PT. Para o resto da amostra esse percentual foi de
não declaradas
78%. Pesquisamos ainda o envolvimento dos sindicalizados com as centrais sindicais. Desde a redemocratiza-
Total 10.302.367 59,9 6.902.924 40,1 17.205.291 100,0 ção dos anos 1980 as centrais passaram a fazer parte do cenário político e laboral da sociedade brasileira e,
com a Constituição de 1988, deixaram de ser ilegais. Desde então o país teve dezenas de centrais, algumas de
Fonte: IBGE. Pnad. Elaboração: Dieese.12 vida efêmera, sendo a mais importante delas a CUT, vinculada ao PT. Aos poucos as centrais foram ganhando
Examinamos também o vínculo desses dirigentes sindicalizados com o serviço público e comparamos legitimidade como representantes dos interesses dos trabalhadores e desde os anos 1990 vêm participando do
esses dados com os das 505 pessoas de nossa amostra total. Nos dois grupos, como mostra a Tabela 3, prevale- Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat) e do Conselho Curador do Fundo de
cem os provenientes do serviço público federal (52,5% para o total da amostra e 46,3% para os sindicaliza- Garantia por Tempo de Serviço.
dos), seguidos dos não-servidores e dos recrutados nas esferas estadual e municipal (outras esfera de governo). Examinando a participação em centrais sindicais entre os 206 sindicalizados, em comparação com o
Entre os sindicalizados há um percentual maior de pessoas vindas de estados e municípios em comparação com total da amostra, observa-se um acréscimo significativo: de 10,7% para 24,3%. Ou seja, o grupo de sindica-
a amostra total, o que pode evidenciar uma busca do governo por quadros sindicais nas suas bases locais de lizados que ocupa cargos de confiança nos governos Lula não só é mais vinculado a partidos políticos (ao PT)
apoio. O mais importante, contudo, é assinalar que cerca de 63,1% dos sindicalizados de nossa amostra total como é também mais associado a centrais – 24,3% indicaram ter esse tipo de vinculação. Dá-se aqui mais um
(130 dos 206) vêm do serviço público.13 pertencimento cumulativo indicando que essas pessoas sindicalizadas vão para o governo levando consigo uma
alta taxa de envolvimento com várias possibilidades associativas. Quando se examina a que centrais são vincu-
12 Fonte: http://www.dieese.org.br/anu/anuarioTrabalhadores2008/arquivos/indicadores_c6_1.htm. ladas, vemos que em ambos os casos a CUT é a central que mais concentra os sindicalizados de nossa análise.
13 Ver Silva (2001).

62 63
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Dos 50 sindicalizados que participam de centrais, 46 participam da CUT, ou seja, a quase totalidade.14 A CUT Quadro 5 - Associativismo de toda a amostra e entre os DAS 5 e 6 e
é de fato a maior central de trabalhadores do país, conforme os dados do MTE transcritos no Quadro 4, ou seja, NES sindicalizados (%)
é a que tem maior número de sindicatos filiados. De toda forma, sua presença entre os filiados a sindicatos em
Amostra de DAS/NES Sindicalizados
nossa amostra é desproporcional se considerarmos a representatividade das outras centrais. Segundo dados ofi-
ciais, desde 2008, seis centrais estão reconhecidas pelo MTE.15 Conselho profissional 29,1 35,9
Conselho gestor 28,5 34,5
Quadro 4 - Centrais reconhecidas e índices de representatividade16
Experiência gestão local 24,4 35,4

Central Índice de representatividade17 Movimento social 44,8 61,7


Entidade patronal 4,8 4,9
Central Única dos Trabalhadores CUT 36,79%

Força Sindical FS 13,10% Examinando a experiência profissional desses dirigentes antes de ocuparem o atual cargo de DAS ou
NES (Quadro 6), vemos que, no conjunto, os dirigentes sindicalizados têm experiência profissional bem mais
União Geral dos Trabalhadores UGT 7,19% diversificada do que aquela dos membros da amostra total. É significativa a presença de pessoas que passaram
pelo magistério superior (54,4%) e por funções técnicas e de consultoria (51,5% e 27,2%). Trata-se, portan-
Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil CTB 6,12%
to, de um grupo com experiência profissional variada, com altas taxas de associativismo e com traços muito
Nova Central Sindical de Trabalhadores NCST 5,47% fortes do que se poderia chamar de cultura cívica.

Central Geral dos Trabalhadores do Brasil CGTB 5,02% Quadro 6 - Experiência profissional (%)

Dentro da linha de raciocínio de que esse grupo de dirigentes públicos que é sindicalizado apresentaria Amostra de DAS/NES Sindicalizados
também fortes conexões com associações e organizações profissionais e sociais, elaboramos o Quadro 5. Mais Consultor de empresas 9,3 8,8
uma vez ficou claro que, se comparado à amostra total, que já apresenta altos índices de associativismo para
Consultor financeiro 1,6 2,9
os padrões brasileiros, o grupo de sindicalizados tem também maiores laços com outras formas de participação.
Com exceção do pertencimento a entidades patronais, em todas as outras quatro situações o grupo de diri- Outro tipo de consultoria 16,8 27,2
gentes sindicalizados apresenta percentuais mais altos de engajamento do que o conjunto da amostra. Essa
Direção/Coordenação de agências do governo 9,9 15,4
diferença é maior quando se observa a experiência em gestão local e nos movimentos sociais. Neste último caso,
61,7% dos dirigentes sindicalizados tiveram alguma participação nesse sentido. Confirmando o que vem sendo Direção/Coordenação de agências de fomento 1,4 2,2
verificado até agora, os sindicalizados, que em sua maioria são funcionários de carreira, são os mais embre-
Direção/Coordenação de agências internacionais 1,0 2,2
nhados em experiências associativas.
Diretor de empresas 7,9 14,0

14 O mais importante trabalho sobre a CUT e a composição social de seus membros e dirigentes ainda é o de Rodrigues (1990). Diretor de entidade do Terceiro Setor 7,9 13,2
15 Em setembro de 2009 outras quatro centrais aguardavam registro. São elas: Associação Coordenação Nacional de Lutas (Conlutas),
Diretor de instituição de ensino 8,5 16,2
Central Sindical de Profissionais (CSP), Central Unificada dos Profissionais Servidores Públicos do Brasil e União Sindical dos Trabalhadores
(UST). Fonte: MTE, Sistema Integrado de Relações do Trabalho (SIRT). Funções técnicas 30,1 51,5
16 Fonte: DOU 15/04/2009
Gerente de Banco 1,4 3,7
http://www.in.gov.br/imprensa/visualiza/index.jsp?jornal=1&pagina=105&data=15/04/2009
17 Segundo o Dieese, “a representatividade das centrais depende da representatividade dos sindicatos a elas filiados, sendo esta expressa Professor universitário 31,3 54,4
pela capacidade de filiação dos sindicatos que compõem a base de cada central sindical. A capacidade de representação de cada sindi-
cato depende do índice de sindicalização, que expressa, a cada momento, a capacidade de determinada entidade filiar os trabalhadores
daquela base. É definida pela relação existente entre o numero de empregados sindicalizados e o número de empregados na
base de representação do sindicato”. Convênio SE/MTE nº 04/2003 – Dieese – Processo 46010.001819/2003-27
http://www.dieese.org.br/projetos/MTE/SACC/METAII/representatividadeSindical_2007.pdf

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O associativismo cumulativo verificado entre as pessoas do grupo de sindicalizados nos remete a bém haviam sido entregues a dirigentes sindicais. Vera Balieiro, presidente da Unafisco Sindical no Rio, mi-
questões importantes na literatura sobre cultura cívica. O maior teórico a perceber a importância da cultura cívi- nimizava então o aspecto sindicalista das indicações, argumentando que, se “se for passar uma peneira na
ca para a democracia foi Alexis de Tocqueville (1805-1859), que, sem usar essas expressões, observou, em A Receita, praticamente todo mundo teve atuação sindical”. Segundo ela, cerca de 90% da categoria eram filia-
democracia na América, publicada em 1835, um agudo contraste entre a França e a América. Nesta última, que dos ao sindicato.20
visitou durante nove meses no ano de 1830, observa haver uma rica “arte de associação”, isto é, uma popu- A Constituição de 1988 garantiu aos funcionários públicos o direito de sindicalização, e desde então
lação habituada a se reunir em associações de voluntários para fins religiosos, educacionais, políticos e outros. surgiu uma quantidade imensa de sindicatos, muitas vezes originários de antigas associações. Em 1987, no
A democracia americana e seu sistema de governo democrático, que limitava os poderes dos governantes, fun- estado de São Paulo, por exemplo, havia 30 associações e apenas dois sindicatos. Em 1992 as associações
cionavam bem porque os americanos tinham prática em formar essas associações. Essa capacidade de auto- somavam 54 entidades, os sindicatos passaram para 33 e havia ainda três federações. Assim, em 1992, o esta-
organização significava que o governo não precisava impor a ordem de cima para baixo. A associação civil tam- do tinha 90 entidades associativas profissionais registradas (federações, sindicatos e associações).21 A expan-
bém era uma “escola de autogoverno”, que ensinava às pessoas hábitos cooperativos que elas levavam consi- são sindical no setor público a partir dos anos 1980, notoriamente apoiada pela CUT e pelo PT, ocorreu em um
go para a vida pública. momento extremamente tumultuado da vida brasileira. A crise econômica e a inflação solapavam o poder aqui-
A expressão “cultura cívica” entrou definitivamente para a agenda acadêmica nos anos 1960, quando sitivo dos trabalhadores, o chamado sucateamento da máquina pública era gritante, e as disputas políticas e
Gabriel Almond e Sidney Verba lançaram um livro que se tornou célebre, The civic culture: political attitudes and ideológicas mobilizavam o país, carente de liberdade de expressão e de participação política. As greves
democracy in five countries (1963), abordando a questão da cultura política em dois países considerados começaram a se intensificar no setor público, que passaria a responder pela maior parte das horas paradas. O
democráticos – EUA e Inglaterra – e em três com baixa densidade democrática – Itália, Alemanha e México. O confronto com o governo foi uma regra por muitos anos.
estudo propunha-se ir além da temática das instituições para entender a democracia e fez claramente dos ter- Embora o país tivesse essas peculiaridades políticas e econômicas, o fortalecimento do sindicalismo de
mos “cultura cívica” e “cultura política” variáveis relevantes no estudo da política. Da mesma forma, o conceito servidores públicos não era um fenômeno nacional. Em todo o mundo, a partir dos anos 1950, com a expan-
de sociedade civil tornou-se crucial para explicar a democratização das sociedades após as ditaduras latino- são dos serviços sociais e da máquina do Estado, o associativismo profissional desses funcionários foi fortaleci-
americanas dos anos 1960 e 1970. do, o que suscitou um debate sobre o papel e o lugar dessas entidades nas negociações coletivas e nos negó-
Contudo, para o caso de nosso grupo de dirigentes públicos sindicalizados, com os dados que temos, cios públicos, e sobre que canais poderiam ser acionados nas relações e contatos com seus “patrões”, no caso
não cremos ser possível estabelecer vínculos tão estreitos com a noção clássica de cultura cívica. Em sua maio- o próprio Estado. Segundo Zairo Cheibub, o “aumento da militância e a mudança de caráter das associações
ria são funcionários públicos concursados, pessoas que pertencem, portanto, às carreiras de Estado e que pos- dos servidores públicos têm sido, de uma forma geral, atribuídos a reações dos sindicatos à gradativa perda de
sivelmente não chegaram às posições de direção que ocupam em decorrência de sua inserção em instâncias da status de diversas funções do Estado, particularmente em vista de processos de ajuste e restrições fiscais, desde
vida comunitária. Seguindo uma tradição no Brasil, é possível que, ao escolher a carreira de servidor público o início da década de 80”.22 O autor menciona ainda outros fatores considerados pelos especialistas, como a
como “meio de vida”, tenham fortalecido seus laços corporativos. Da mesma forma, e como aponta Leôncio “complacência dos gerentes públicos e políticos com os movimentos dos funcionários, dinâmicas do movimen-
Martins Rodrigues,18 isso pode ter colaborado para que tivessem presença tão marcante na formação do PT e to social urbano, a situação trabalhista mais protegida dos funcionários públicos e o enfraquecimento da teo-
da CUT. Como mostraremos, o funcionário público brasileiro é altamente engajado na política de esquerda e em ria da soberania unilateral do Estado na determinação das condições de trabalho”. O estudo de Cheibub tem
sindicatos. Dessa forma, a indicação de pessoas sindicalizadas para funções de direção pública pode fortalecer, por foco as difíceis relações trabalhistas no setor público brasileiro em fins dos anos 1990, quando a reforma
mais do que a participação dos trabalhadores em geral junto ao governo e à administração pública, o sindica- administrativa do Estado estava ainda na ordem do dia e era questionada pela grande maioria dos servidores.
lismo da CUT e do PT. Toma como parâmetro o tipo de negociação em outros países e mostra de que forma o governo, através do
Assim, uma das perguntas que permanece em nossas preocupações é se essa maior participação Ministério da Administração e Reforma do Estado, encaminhava a regulamentação e a redefinição das carreiras
expressa um potencial democratizador ou, ao contrário, uma acomodação dos interesses dos sindicatos pela típicas de Estado.
cooptação do poder. De outra parte, essa participação remete-nos também à importância do sindicalismo do Em 1997 o país tinha cerca de 995 mil funcionários públicos no Poder Executivo federal, e 687 mil eram
setor público, que no caso brasileiro, como lembra Rodrigues, foi o grande responsável pelas altas taxas de sindi- filiados a alguma das 600 associações ou 235 sindicatos de servidores públicos. Com dados para setembro de
calização no país nos anos 1990.19 Em extensa pesquisa sobre o declínio das taxas de sindicalização em vários 1998, 77,5% dos funcionários do Poder Executivo eram filiados a sindicatos ou a associações de servidores.
países do mundo, o autor conclui que no Brasil ela não foi maior apenas devido ao aumento das taxas de sindi- Entre os aposentados essa taxa era de 72,4%. Ainda segundo Cheibub, “pode-se dizer que o Brasil apresenta
calização entre os trabalhadores do setor público. uma taxa de sindicalização no setor público muito semelhante àquela apresentada por países desenvolvi-
As repercussões dessas taxas de sindicalização junto ao governo ainda não foram estudadas. Mas a dos”.23 Também é coerente com dados internacionais que mostram que a densidade sindical do setor privado
força dos sindicatos parece ser incontestável. Em outubro de 2008, por exemplo, O Estado de S. Paulo noticiou é menor do que a do setor público. Para termos uma dimensão comparativa desses índices de filiação no serviço
que, com seis anos de atraso, os sindicalistas chegavam ao poder na Receita Federal. Três meses antes, Lina público em países desenvolvidos, transcrevemos o Quadro 7.
Vieira, vinculada ao Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal, fora nomeada secretária da
Receita por iniciativa do ministro da Fazenda, Guido Mantega, e vários outros postos dentro da Receita tam- 20 O Estado de S. Paulo, 29 de outubro de 2008. Lina Vieira foi nomeada em julho de 2008 e exonerada em setembro de 2009.
21 Fundap (1993).
18 Rodrigues (1990). 22 Cheibub (2000: 124). Uma versão mais completa deste trabalho encontra-se em Cheibub e Locke (1999).
19 Rodrigues (1998). 23 Cheibub (2000:129).

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Quadro 7 – Taxas de sindicalização – países selecionados grande responsável pela criação do PT e da CUT, e dedicou-se intensamente à política eleitoral. Em 2002 um
sindicalista foi eleito presidente, mas isso não alterou a agenda contraditória desse “novo sindicalismo”.
Taxa de sindicalização (1988) No decorrer do governo Lula, as propostas referentes à legislação sindical e trabalhista passaram a ser
País
Público Privado Razão examinadas através do Fórum Nacional do Trabalho (FNT), órgão instituído pelo Decreto nº 4.796, de 30 de
EUA 37 13 2,85 julho de 2003, com a finalidade de coordenar a negociação relativa a esses temas entre os representantes dos
trabalhadores, os empregadores e o governo federal. Sua composição foi tripartite e paritária, em consonância
Canadá 63 28 2,25
com as normas da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Na primeira etapa dos trabalhos, o FNT exa-
Japão 56 23 2,43 minou mudanças na legislação sindical e trabalhista; na segunda, tratou do encaminhamento da proposta resul-
Austrália 68 32 2,13 tante dessas negociações ao Congresso Nacional e do acompanhamento de sua tramitação no Legislativo. A
Nova Zelândia 80 42 1,90 terceira etapa previa que, após a aprovação de normas pelo Congresso, o FNT começaria a analisar normas e
Áustria 57 41 1,39 condições específicas decorrentes das novas regulamentações.
Dessas negociações, a única alteração verificada até fins de 2009 foi a regulamentação das centrais
Dinamarca 70 72 0,97
sindicais mantidas com financiamento público.25 De acordo com a lei, as centrais passaram a ter como
Finlândia 86 65 1,32 atribuições e prerrogativas “coordenar a representação dos trabalhadores por meio das organizações sindicais
França 26 8 3,25 a elas filiadas”, bem como “participar de negociações em fóruns, colegiados de órgãos públicos e demais
Alemanha 45 30 1,50 espaços de diálogo social que possuam composição tripartite, nos quais estejam em discussão assuntos de
Itália 54 32 1,69 interesse geral dos trabalhadores”. Na prática, apenas se formalizou o que de fato as centrais já vinham prati-
cando desde os anos 1990.
Luxemburgo 74 43 1,82
A criação do FNT atendia a uma proposta de Lula, vinda de seus tempos de líder sindical nos anos
Holanda 49 20 2,45
1970, no sentido de rever a antiga estrutura sindical brasileira, de recorte estatal, segundo ele inadequada à
Noruega 75 41 1,83 realidade do país, bem como de acabar com a contribuição sindical obrigatória, ou seja, o financiamento públi-
Suécia 81 81 1,00 co dos sindicatos através da tributação dos trabalhadores que integram o mercado formal de trabalho.26 Desde
Suíça 71 22 3,23 a primeira campanha como candidato à Presidência da República, em 1989, a reformulação da estrutura sindi-
cal e trabalhista foi incorporada em sua plataforma eleitoral. O escopo das alterações sofreu modificações nas
Reino Unido 55 38 1,45
campanhas seguintes, mas a idéia de reforma permaneceu como uma bandeira do PT e de seu candidato à
Fonte: Cheibub (2000).
Presidência. Era de fato uma bandeira mais retórica do que efetiva. Na prática, o PT nunca se dispôs a alterar
a estrutura sindical brasileira sob a qual se organizou.
O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), também criado pelo governo Lula, fez um
Centrais sindicais relatório preliminar em junho de 2003 para identificar as principais questões que deveriam ser discutidas pelo
FNT.27 O documento foi organizado em três seções: consensos, recomendações e sugestões, como se segue.
Quando tomou posse em 2003, Lula prometeu implementar uma reforma sindical e outra trabalhista
(direitos do trabalho), seguindo algumas propostas dos sindicalistas que, no fim da ditadura militar brasileira Consensos
(1964-1985), preconizaram um “novo sindicalismo”. Esse “novo sindicalismo”, do qual Lula era o grande líder, 1. O sistema brasileiro de relações trabalhistas está superado, sendo por isto necessário rediscutir o atual marco normati-
vo constitucional e infraconstitucional.
propunha a liberdade sindical, isto é, fim do monopólio da representação dos trabalhadores por um único sindi- 2. Há a necessidade de se promover a adoção de mecanismos de autocomposição de conflitos, de caráter extrajudicial, sem
cato em cada categoria profissional. Propunha também que os sindicatos não fossem usados como instrumen- prejuízo do recurso à Justiça.
3. É preciso garantir a revisão ou o aprimoramento do papel da Justiça do Trabalho e da legislação processual do trabalho.
to político e que o Estado deixasse de intermediar as negociações entre capital e trabalho.24
4. Deve ser efetivo o reconhecimento da personalidade sindical às Centrais, de maneira que venha a ser consignada, na
Na prática, contudo, o “novo sindicalismo” estruturou-se com base na antiga rede sindical, oficial e cor-
porativa, e acabou-se fazendo pouco para alterar essa realidade jurídico-formal. Da mesma forma, pouco se fez
para rever o papel do Estado na mediação de conflitos, que continua sendo atribuição da Justiça do Trabalho. 25 As centrais sindicais foram legalizadas pela Lei nº 11.648, de 31 de março de 2008.
26 No Brasil, desde 1940, cada trabalhador, sindicalizado ou não, é obrigado a pagar um dia de seu salário mensal para o imposto sindical.
O movimento sindical que renasceu em fins dos anos 1970, em parceria com intelectuais de esquerda, foi o
Esse dinheiro é arrecadado pelo governo, que com ele financia a estrutura sindical corporativa. Sobre “novo sindicalismo” ver, por exemplo,
Mattos (2003).
24 Ver D’Araujo (1990). 27 http://www.mte.gov.br/fnt/Reforma_Sindical_e_Trabalhista_relatorio_final_do_CDES.pdf, acesso em setembro de 2009.

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sua integralidade, a capacidade jurídica dessas entidades para firmar convenções e acordos coletivos. Transcrevemos o documento para melhor comentá-lo. Os consensos dizem respeito basicamente à
5. Deve-se reservar às micro e pequenas empresas um tratamento diferenciado, que não comprometa o exercício de di- questão do litígio trabalhista e da Justiça do Trabalho, temas que mais mobilizam o empresariado e que foram
reitos indisponíveis dos trabalhadores e que privilegie a adoção de mecanismos de compensação.
6. É necessária a revisão da legislação processual do trabalho, de maneira a reduzir expressivamente o custo e o tempo da
em parte objeto da Emenda 45, de dezembro de 2004, que terminou com o poder normativo da Justiça do
solução de conflitos trabalhistas e a aumentar a eficácia da prestação jurisdicional. Trabalho. Também fazem menção à necessidade de reconhecimento das centrais. As recomendações, por sua
7. A questão do trabalho informal também deve ser tratada no âmbito da reforma trabalhista, de maneira a incorporar os vez, dizem respeito basicamente aos sindicatos e às formas de negociação entre trabalhadores e empregadores.
setores informais com base em critérios de cidadania, e não apenas de tributação. Recomenda-se liberdade e autonomia sindical, fim do imposto sindical, maior espaço para as negociações cole-
tivas e mais agilidade na autocomposição de conflitos de caráter extrajudicial. Por fim, vêm as sugestões, que,
Recomendações
1. Adotar um regime de liberdade e autonomia sindical, com base nas convenções da Organização Internacional do
embora endossem as recomendações, pedem, em manifesta contradição, a manutenção da unicidade sindical.
Trabalho (OIT), principalmente em sua convenção 87. Ou seja, o documento que vai orientar a discussão é tão ambíguo quanto havia sido a posição do PT a respeito
2. Garantir a liberdade de organização sindical e de representação dos trabalhadores a partir dos locais de trabalho, asse- da liberdade sindical. Das propostas oriundas desse confuso documento, a única novidade levada a cabo foi o
gurada a proteção contra atos antissindicais e a vigência de mecanismos de autodefesa. Devem ser considerados os princí- reconhecimento das centrais, que passaram a ser financiadas com o imposto sindical.
pios da OIT sobre garantias sindicais, em particular aqueles contidos nas convenções 87 e 135.
3. Buscar a extinção da contribuição sindical obrigatória, bem como o fim da contribuição confederativa e da taxa assis-
O diagnóstico elaborado posteriormente pelo FNT não diferia muito do que constava no documento do
tencial. A sustentação financeira do sindicato deve se basear na taxa associativa, na prestação de serviços aos filiados e CDES. Dava-se por acatado que, quanto à organização sindical, o modelo vigente era “herdeiro de uma tradição
na contribuição negocial extensiva aos beneficiados por acordo coletivo. autoritária e corporativista que remonta à década de 1930 e cujos fundamentos persistem até hoje, apesar de
4. Preservar uma sintonia das regras de transição relativas ao custeio da atividade sindical com a implementação de um inúmeros questionamentos à sua atualidade”. A Constituição de 1988, segundo esse diagnóstico, apesar de
novo modelo de organização sindical referenciado nos preceitos da liberdade e autonomia.
5. O prazo de vigência e de eficácia das normas fixadas nos acordos coletivos deve ser estabelecido pelas partes por meio avanços nesse campo, manteve “a unicidade, a contribuição sindical e o poder normativo da Justiça do
de negociação. Trabalho”. Na prática, e por decisão do Poder Judiciário, ficara mantido também o registro sindical a cargo do
6. Quanto à abrangência da negociação coletiva, os acordos coletivos devem ser extensivos a todos os trabalhadores. MTE, dando ao Ministério a difícil tarefa de “acolher e disciplinar os pedidos de registro sindical, por meio de
7. Assegurar o mais amplo espaço de negociação coletiva, com a possibilidade de acordos nacionais, regionais, estaduais
instrumentos normativos de caráter administrativo, tendo, porém, que observar o princípio da unicidade sem
e locais, resguardando-se, porém, as singularidades de cada ramo, categoria, setor de atividade e tipo de empresa.
8. O marco normativo das leis do trabalho atualmente em vigor deve ser revisto e adaptado às novas configurações do afrontar o direito de livre associação, o que tem sido motivo de grande controvérsia e de inúmeras decisões judi-
mundo do trabalho, privilegiando a adoção de mecanismos voluntários de composição de interesses. ciais com entendimentos contraditórios”.28
9. A legislação constitucional e infraconstitucional deve fixar direitos mínimos, de caráter indisponível e extensivo a todos Ainda de acordo com o diagnóstico do FNT, outros pontos pendentes ou exigindo melhor regulamen-
os trabalhadores.
tação eram: a regulamentação do exercício do direito de greve e de negociação coletiva para os servidores
10. A reforma das leis do trabalho deve ser precedida pela reforma sindical, mas se deve garantir, por meio de disposição tran-
sitória, a negociação de uma nova legislação do trabalho compatível com os princípios da liberdade e autonomia sindical. públicos; “garantia de eleição de um representante dos trabalhadores em empresas com mais de duzentos
11. Por meio de negociação coletiva, pode-se estabelecer formas de aplicação dos direitos que levem em conta a vontade empregados, com a finalidade exclusiva de promover-lhes o entendimento direto com os empregadores”; e re-
das partes e as peculiaridades de cada setor de atividade econômica ou profissional. gulamentação das centrais. O documento também chamava a atenção para a necessidade de regular os sindi-
12. Fortalecer o Ministério do Trabalho e Emprego e o Ministério Público do Trabalho no sentido de assegurar o cumpri-
catos, de forma a impedir a imensa proliferação de “sindicatos de carimbo”, e para o fato de o Brasil ser um
mento e aumentar a eficácia da legislação do trabalho.
país recordista em volume de reclamações trabalhistas junto ao Judiciário. Da mesma forma, destacava que o
Sugestões sistema de financiamento dos sindicatos precisava ser revisto, pois as várias taxas e impostos existentes (sindi-
1. Revogar o parágrafo único do artigo 442 da CLT, relativo às cooperativas de trabalho, no sentido de vedar a interme- cal, confederativo, assistencial) oneravam o trabalhador.
diação ilícita de mão-de-obra que caracterize fraude na relação de emprego. E regulamentar, por meio de legislação especí-
Assim, antes de iniciar seus trabalhos de deliberação, o FNT estava munido de documentos, produzidos
fica, os limites e critérios da terceirização.
2. Eliminar a contribuição sindical, gradualmente, em 5 anos: no 1º ano, os 20% do MTE; no 2º ano, os 5% das
com a participação das partes interessadas, que elencavam problemas e sugeriam caminhos, embora a coerên-
Confederações e os 15% das Federações; nos 3º, 4º e 5º anos, 20% ao ano, respectivamente, dos sindicatos, perfazendo cia interna desses textos fosse discutível.
ao final do período o total de 60%. Durante o período de transição, a Contribuição Sindical será distribuída da seguinte A estrutura funcional do FNT ficou composta por quatro instâncias: Coordenação, Plenária, Comissão
forma: a parcela relativa aos trabalhadores associados será destinada à respectiva entidade sindical à qual é vinculado; a de Sistematização e Grupos Temáticos (GTs), estes em número de nove. A Coordenação seria responsável por
parcela relativa aos trabalhadores não associados será rateada proporcionalmente entre os sindicatos da base, de acordo
convocar as reuniões da Plenária, da Comissão de Sistematização e dos GTs, promover reuniões especiais com
com a sua representatividade (número de associados de cada um).
3. Constituir um Fundo de Garantia da Ação Sindical, para custeio da atividade sindical, sem definição prévia de seu caráter, setores da atividade econômica e da sociedade civil, nomear os relatores e mediadores dos GTs e resolver casos
público ou privado. omissos. A Plenária tinha a função de apreciar o relatório final preparado pela Comissão de Sistematização, bem
4. Criar um Conselho Nacional de Registro Sindical, de composição tripartite e paritária ou apenas bipartite, para dirimir como os relatórios dos GTs. Também podia propor novos temas para negociação nos GTs. As matérias submeti-
os conflitos referentes à representação sindical. das ao debate seriam decididas mediante o consenso ou a explícita e incontornável divergência declarada
5. Adotar a estrutura sindical com base na unicidade, na democracia e na liberdade sindical, bem como na manutenção da
pela(s) parte(s) interessada(s).
contribuição compulsória.
6. Deve ser elaborado um Código Processual do Trabalho
28 http://www.mte.gov.br/fnt/DIAGNOSTICO_DAS_RELACOES_DE_TRABALHO_NO_BRASIL.pdf

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

A Comissão de Sistematização seria responsável pela organização e redação final dos acordos efetua- para transformar o ordenamento jurídico dos sindicatos, Lula, com seu realismo político, adequou-se aos fatos
dos nos GTs, por acolher os subsídios preparados pelas Câmaras Setoriais e pelas Conferências Estaduais do e ainda justificou, com sua trajetória pessoal, o fato de as mudanças não serem necessárias.
Trabalho, coordenadas pelas Delegacias Regionais do Trabalho em todas as unidades da Federação. As Em 2005, a Comissão de Sistematização do FNT apresentou relatório com os resultados obtidos nos
Conferências contaram com a participação de mais de 20 mil pessoas ligadas à área sindical e trabalhista, em grupos de trabalho relativos aos seguintes temas: organização sindical, representação de trabalhadores por
ciclos de debates, oficinas, seminários e plenárias, sem caráter deliberativo. Também receberam propostas local de trabalho, direito de greve, negociação coletiva, criação do Conselho Nacional de Relações de Trabalho32
preparadas pela Comissão Nacional de Direito e Relações do Trabalho e por outros atores sociais que, mesmo e tutela jurisdicional. O relatório, aprovado pela Plenária, foi encaminhado ao Presidente como anteprojeto de
não participando diretamente do FNT, foram convidados a se manifestar. Os GTs discutiriam os temas definidos emenda constitucional (PEC 369/05) a ser encaminhado ao Congresso Nacional.
pela Coordenação, Plenária e Comissão de Sistematização. O objetivo era a conciliação entre as bancadas. De tudo o que foi proposto no FNT, o governo apenas se empenhou no reconhecimento jurídico das
Em outubro de 2003, por Medida Provisória, foi também criada a efêmera Comissão Nacional de Direito centrais sindicais, financiadas por meio de parcela do imposto sindical, colocando por terra a possibilidade de
e Relações de Trabalho (CNDRT), vinculada ao MTE, cuja primeira tarefa foi reunir subsídios para os debates do extinção dessa cobrança. A extinção do imposto sindical obrigatório foi vetada pelo Senado, e o veto foi man-
FNT. Ou seja, do ponto de vista das iniciativas de governo, produziam-se amplas expectativas quanto a refor- tido pela Câmara dos Deputados e pelo presidente da República. A contribuição confederativa permaneceu para
mas no mundo do trabalho. sindicalizados. Outros pontos da reforma sindical foram adiados, entre eles demandas históricas do PT como a
Da parte dos trabalhadores, participaram as centrais sindicais da época, a saber: CUT, Força Sindical representação dos trabalhadores nos locais de trabalho.33
(FS), Social Democracia Sindical (SDS), Central Autônoma de Trabalhadores (CAT), Confederação Geral dos O modelo sindical e de relações industriais concebido na era Vargas permaneceu praticamente intoca-
Trabalhadores (CGT) e Central Geral dos Trabalhadores do Brasil (CGTB). Do lado dos empregadores, partici- do. Foi esse modelo que deu vida ao PT e à CUT ainda durante a ditadura militar. Foi sobre ele que ambos se
param as seguintes confederações patronais: Confederação Nacional da Agricultura e Pecuária (CNA), assentaram. A regulamentação das centrais sindicais, que passaram a receber recursos públicos para sua
Confederação Nacional do Comércio (CNC), Confederação Nacional das Instituições Financeiras (CNF), manutenção, foi uma decisão-chave, pois deu mais poder às cúpulas sindicais que controlavam e ainda contro-
Confederação Nacional da Indústria (CNI) e Confederação Nacional dos Transportes (CNT). Para coordenar sua lam estruturas sindicais consolidadas. Mais do que isso, as centrais, por decisão polêmica do presidente da
atuação, a bancada dos empregadores criou o Grupo Interconfederativo dos Empregadores (Giemp). A coorde- República, em maio de 2008 deixaram de ser obrigadas a prestar contas ao Tribunal de Contas da União.34 Os
nação da bancada dos trabalhadores foi atribuída ao Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Sócio- líderes e dirigentes dessa estrutura sindical corporativa continuaram a se fortalecer como interlocutores junto
Econômicos (Dieese). O governo participou com representantes do MTE. ao governo na discussão de políticas públicas relacionadas aos direitos do trabalho e a questões sociais, ga-
Nesse espaço de negociação, as centrais sindicais, ainda não regulamentadas por lei, mas já legitimadas nhando cada vez mais visibilidade com o governo Lula.
em outros fóruns, foram as interlocutoras dos trabalhadores, e não as confederações que desde 1939 represen- Para alguns setores de esquerda, a reforma sugerida pelo FNT era o avesso do que a CUT e o PT de-
tavam o mais alto órgão de cúpula da estrutura sindical. 29 As tradicionais confederações de trabalhadores, no fendiam desde os anos 1980. Uma das críticas tinha como alvo seu “cupulismo”, ou seja, a transferência para
entanto, participaram de cinco rodadas oficiais de negociação. Nessa ocasião defenderam a manutenção da uni- as centrais de direitos que deveriam caber aos sindicatos. Nos dizeres de um crítico, tratava-se de uma reforma
cidade sindical e das contribuições compulsórias, e também do poder normativo da Justiça do Trabalho. Ou seja, que “preserva e intensifica o verticalismo, o cupulismo, o burocratismo das centrais sindicais, tolhendo o nasci-
as confederações veiculavam uma agenda que na prática se mostrou mais realista e que expressava melhor o mento de novos organismos de base e restringindo ainda mais a ação autônoma dos trabalhadores”.35
pensamento dos dirigentes trabalhistas, apesar de discursos mais ousados.30 A rigor, foram elas as grandes Por tudo que foi visto aqui, podemos alimentar a premissa de que a forte presença sindical nos quadros
vencedoras. da administração pública deve ser analisada como parte de um projeto de manutenção, e não de revisão das
As contradições quanto ao arrojo das mudanças a serem propostas na legislação sindical ficaram bem relações de trabalho e das relações sindicais. Isso parece claro quando, como fizemos aqui, tomamos como foco
explícitas também nas declarações do presidente Lula. Em 2003, no início do primeiro governo, quando da a criação e a atuação no FNT, os documentos ali produzidos e a lei aprovada no Congresso sobre esses temas.
instalação do FNT, declarou: “Depois da reforma previdenciária e da reforma tributária, vai vir a reforma na Observa-se que as mudanças propostas e aprovadas a esse respeito pouco alteram a rotina dos traba-
estrutura sindical, para acabar com o peleguismo neste país. Tem muito ‘sindicato de carimbo’ no Brasil, sindi- lhadores e dos sindicatos em geral, mas trazem benefícios para os órgãos de cúpula dos sindicatos. Ajuda-os a
cato que virou aparelho”. Em 2006, contudo, o discurso muda claramente: “Quando eu comecei a minha mi- deter mais recursos financeiros e a melhor organizar sua participação junto ao governo. No segundo mandato
litância sindical, as pessoas diziam: ‘Não, o sindicato não pode fazer nada, porque é preciso mudar a estrutura de Lula, o governo “cedeu” o Ministério do Trabalho para o PDT e a Força Sindical, ampliando sua base sindi-
sindical. Se não mudar a estrutura sindical, você não vai fazer nada’. Eu entrei no sindicato, não mudou a estru- cal para fora da CUT e do PT.
tura sindical e nós fizemos tudo. Mudamos a história do sindicalismo brasileiro, a partir de 75, sem mudar a
estrutura sindical”.31 Ou seja, à medida que as negociações para as reformas foram apontando as dificuldades 32 A Medida Provisória nº 294, de 9 de maio de 2006, chegou a criar o Conselho Nacional de Relações do Trabalho (CNRT), mas foi rejeita-
da pela Câmara em 4 de setembro de 2006.
29 A estrutura sindical brasileira prevê sindicatos de base por categoria profissional, federações no plano estadual e confederações no plano 33 Um excelente balanço feito por autoridades de governo e por especialistas brasileiros em questões sindicais e relações do trabalho sobre
nacional. as atividades e propostas do FNT pode ser encontrado em Borges (org.) (2004).
30 Entre patrões e empregados, as principais divergências apontadas pelo FNT diziam respeito à representação dos trabalhadores nos locais 34 As centrais sindicais foram legalizadas pela Lei nº 11.648, de 31 de março de 2008. O presidente Lula, pela Mensagem 139, da mesma
de trabalho e ao número de dirigentes sindicais com estabilidade. data, vetou o artigo 6 dessa lei, que determinava que as centrais prestassem contas ao TCU.
31 Trechos extraídos de Kamel (2009: 622). 35 Antunes (2006: 47).

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

No primeiro governo, os sindicalistas somaram 27% do Ministério, fato inédito no Brasil. Esse número a Petros pagava em torno de 50.000 benefícios mensais. Segundo o estatuto de 2002, trata-se de pessoa jurídi-
elevado, se comparado aos outros governos, e a visibilidade política que esses ministros sindicalistas acabaram ca de direito privado, de fins não-lucrativos, com autonomia administrativa e financeira, na qualidade de enti-
tendo, contribuíram para alimentar discussões sobre as tendências sindicalistas dos governos Lula. De fato, seria dade fechada de previdência complementar. Responsabilizam-se pela administração e fiscalização da Petros o
de esperar que um governo do PT tivesse beneficiado com cargos sua principal base de prestígio social. Essa conselho deliberativo, o conselho fiscal, e a diretoria executiva, perfazendo um conjunto de 14 dirigentes e 10
constatação revela coerência política. Necessariamente não é condição para um governo mais eficiente, mas é suplentes. A Petros é tida como o segundo maior fundo de pensão brasileiro. Em novembro de 2008 o total de
um indicador de maior incorporação dos trabalhadores ao sistema político, não apenas através do voto, mas participantes era da ordem de 128 mil, e seu patrimônio girava em torno de R$ 39,2 bilhões.37
também através de posições de mando. A Fundação dos Economiários Federais, a Funcef, criada em 1977, durante o governo Geisel, é uma enti-
dade fechada de previdência privada, sem fins lucrativos e com autonomia administrativa e financeira, que tem
por objetivo administrar o plano de previdência complementar dos empregados da Caixa Econômica Federal.
Sindicatos e dirigentes de fundos de pensão Segundo o estatuto vigente, de 2007, integram a previdência fechada complementar os patrocinadores (a Caixa
Econômica Federal, a Funcef e quaisquer outras pessoas jurídicas que venham a aderir), os participantes, os
Na impossibilidade de medir a presença sindical entre os altos dirigentes públicos em gestões ante- assistidos e os beneficiários. São órgãos da Funcef o conselho deliberativo, a diretoria executiva e o conselho
riores, e com isso qualificar melhor a presença de sindicalistas e de filiados a sindicatos e centrais entre esses fiscal, num total de 16 dirigentes titulares e 10 suplentes. No fim de 2008 seu patrimônio ativo era superior a
funcionários, decidimos fazer um exercício exploratório em uma área correlata: a dos dirigentes de fundos de R$ 34 bilhões e o número de participantes chegava a mais de 100 mil.38
pensão. Para isso identificamos 86 gestores dos três principais fundos de pensão do país nomeados no perío- Embora cada um desses fundos tenha critérios autônomos e bem definidos para a escolha de seus
do de 1999 até 2008 tomando, portanto, todo o segundo governo de FHC. Com isso pretendemos ter mais fer- quadros dirigentes, na prática, por envolverem grandes somas de recursos, essas posições de mando passam a
ramentas para continuar investigando as relações entre sindicato, governo e administração pública, comparan- ter cada vez mais conotações políticas.
do um governo do PSDB com os de Lula. Os fundos de pensão foram peça-chave no processo de privatizações e grandes acionistas em diversos
Tomamos, assim, como foco de análise a composição da diretoria executiva e do conselho fiscal dos três empreendimentos patrocinados ou planejados pelo governo, a exemplo do que ocorreu no setor de telecomu-
maiores fundos de pensão: Previ (Banco do Brasil), Petros (Petrobrás) e Funcef (Caixa Econômica Federal). No nicações e de siderurgia. Desde os anos 1990 estão na agenda de preocupações do PT. O partido e os sindi-
catos brasileiros, de início arredios em participar dessa atividade caracterizada como engrenagem do “capita-
período 1999-2008 identificamos 39 dos 51 dirigentes da Previ, 23 de um total de 28 da Petros, e 24 para um
lismo financeiro global” começaram a mudar de idéia e a pregar a necessidade de uma mudança de postura.
conjunto de 34 da Funcef. Desses 86, apenas 10 eram mulheres.
Como lembra Maria Aparecida Jardim, o próprio Lula, no início do primeiro governo, afirmava que o movimen-
A Previ, Caixa de Previdência dos Funcionários do Banco do Brasil, tem sua origem em 1904 com a cria-
to operário não podia nem devia agir como fizera nos anos 1980 e que precisava compreender o papel dos fun-
ção da “Caixa Montepio dos Funccionarios do Banco da Republica do Brazil”, então integrada por 52 associa-
dos de pensão.39
dos. Passou, nas décadas seguintes, por diversas denominações e por mudanças que espelhavam as transfor-
Segundo a mesma autora,40 nos anos 1990 os sindicatos começaram a associar o papel clássico da
mações na regulação do tema da seguridade social no país. A partir de 1977, com a regulamentação em lei da
ação sindical, ligada a temas como salário, condições de trabalho e redução da jornada de trabalho, ao da
previdência privada no Brasil, a Previ assumiu novas configurações institucionais. Atualmente é uma entidade
responsabilidade financeira, e para tanto contaram com o apoio de importantes líderes do PT. Passou-se a
fechada de previdência privada, definida legalmente como entidade de assistência social. Seus participantes são
planejar, inclusive, que as duas maiores centrais sindicais, CUT e FS, criassem seus próprios fundos de pensão,
funcionários do Banco do Brasil e empregados do quadro próprio da Previ. Segundo o estatuto vigente, de
que passaram a ser vistos pelos sindicalistas como “domadores do capitalismo” e ainda como instrumento legí-
2006, a gestão e fiscalização da Previ é dividida entre conselho deliberativo, diretoria executiva e conselho fis-
timo para a inclusão social.
cal, somando um total de 16 dirigentes titulares e 10 suplentes. Em termos numéricos, a Previ é considerada o
Ainda segundo Jardim,41 já em 1996, a Abrapp (Associação Brasileira das Entidades de Previdência
maior fundo de pensão do Brasil. Seus participantes, em dezembro de 2008, eram 175.995, e seus investimen-
Privada) aproximou-se de importantes lideranças do PT por meio dos sindicatos dos Metalúrgicos e dos
tos eram da ordem de R$ 116.7 bilhões.36
Bancários de São Paulo. De acordo com a autora, o PT justificava essa aproximação com os fundos de pensão,
A Petros remonta a 1965, início do governo militar, quando foi elaborado seu projeto de criação como
tipicamente caracterizados como recursos do “mercado financeiro”, recorrendo a um ideário de “humanização”
entidade de caráter privado complementar à previdência social. Foi inaugurada no dia 31 de março de 1970,
dia da “Revolução de 1964”, mas só começou a operar em julho de 1970. Por meio de convênio, Petroquisa,
37 Estatuto Social da Fundação Petrobrás de Seguridade Social – Petros, 2002. https://www.petros.com.br/petrossite/
Petrobras Distribuidora (BR) e Braspetro aderiram posteriormente ao plano da Petros, e gradativamente outras 38 Estatuto Funcef 2007. http://www.funcef.com.br/
empresas foram se associando, atingindo um total de 40 patrocinadoras em meados de 2009. Por essa época, 39 Jardim (2007).
40 Jardim (2008a).
41 Jardim (2008b).
36 Estatuto Atual (vigente desde 16 de março de 2006) http://www.previ.com.br/
http://www.faabb.com.br/Coluna.asp?Coluna=4&SubColuna=15

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

e de “moralização” do capitalismo. Assim, na visão do PT e do governo Lula, os fundos de pensão passariam a Analisando a presença de filiados a partidos entre esses nomeados em cada um dos três governos,
ser instrumentos de uma “nova solidariedade”, ou seja, constituir-se-iam em agentes provedores de poupança constatamos que no segundo mandato de Fernando Henrique, 20,6% (7 das 34 pessoas) eram filiados a par-
interna, fomentariam o desenvolvimento do país e ofereceriam dignidade a seus participantes. Nesse sentido, tidos, isto é, ao PT, enquanto nos dois governos de Lula da Silva os percentuais são de 24,3% (9 das 37 pes-
os fundos de pensão passavam a representar uma idéia de “economia social” e de “moralização” do capitalis- soas) e 20% (3 das 15 pessoas), respectivamente. Verificamos, assim, que nesse grupo a filiação a partidos,
mo financeiro. embora significativa, não é tão expressiva quanto a vinculação com sindicatos. De toda forma, o fato de a pre-
Em 2001 foi criada a Anapar, Associação Nacional dos Participantes de Fundos de Pensão, que em seu sença de filiados ao PT ter praticamente a mesma dimensão em todo o período atesta a idéia exposta acima,
site diz ter nascido “da necessidade de unificar a luta de todos os participantes dos fundos de pensão de que o PT e as centrais começaram a lidar com o tema de forma mais profissional e passaram a ocupar parte
brasileiros, ativos e aposentados, vinculados aos fundos fechados ou abertos, sejam eles patrocinados por
significativa desse campo de direção.
empresas públicas ou privadas, ou pelos governos federal, estadual e municipal. O objetivo da Anapar é repre-
A pergunta seguinte refere-se à procedência desses dirigentes, se são funcionários ou não do órgão em
sentar e defender os interesses dos participantes de fundos de pensão junto aos poderes públicos – Executivo,
que trabalham. A Previ é a única instituição em que todos os dirigentes identificados pertencem aos quadros da
Legislativo e Judiciário –, junto às empresas patrocinadoras e às entidades de previdência. Está habilitada, inclu-
instituição. Na Petros e na Funcef, metade é integrada por aposentados e recrutados em outras instituições.
sive, a representar judicialmente seus associados”.42 A Anapar dedicou-se também a qualificar pessoas para
atuar nesse ramo de trabalho e para tanto fez parcerias nacionais e internacionais, entre elas com a AFL-CIO. Averiguou-se também o nível de escolaridade desse grupo de 86 pessoas, posto que exercem funções
Dava-se com isso uma mobilização de sindicalistas para preparem profissionais competentes para atuar na que requerem alta competência técnica. Na Previ, cerca de 80% têm curso superior ou especialização, e não há
sofisticada área previdenciária em tempos de capitalismo financeiro global. nenhum doutor. Nos outros dois fundos, há concentração nessas duas titulações, mas há também oito doutores.
Nossos dados mostram que, de fato, a presença de sindicalizados na gestão desses fundos sempre foi O que chama a atenção, basicamente, é o fato de a maioria ter cursado especialização, majoritariamente nas
alta e aumentou significativamente com o governo Lula. Examinando diferentes fontes de informação, con- áreas de administração e finanças. Na graduação os cursos predominantes são economia e direito. Praticamente
seguimos apurar dados sobre filiação partidária e sindical e formação profissional e acadêmica do grupo de 86 todos os doutores obtiveram o título em economia. Ou seja, trata-se de uma aérea de alta especialização em
pessoas entre os 113 nomeados a partir de 1999. Quanto a partidos, as taxas de filiação são semelhantes às que os cursos nos diferentes níveis têm congruência temática.
encontradas entre os 505 ocupantes de cargos de DAS. Para estes encontramos 24,7% de filiados, enquanto As instituições que formaram essas pessoas na pós-graduação lato e strictu sensu estão concentradas.
entre os 86 dirigentes de fundo de pensão chegamos a 22,1%. O percentual de dirigentes filiados a partidos Na especialização predomina a FGV, com 38%, seguida pela USP, UFRJ, Ibmec e instituições estrangeiras, com
em cada um desses fundos varia de 17 a 21%. Como não poderia deixar de ser, procuramos saber a que par- cerca de 8%. Já no nível de mestrado é clara a hegemonia da Unicamp (35% ali se formaram), seguida pela
tidos estão filiados e verificamos que todos os 19 são filiados ao PT. Entre eles a maior fatia (oito) cabe à Previ.
UFRGS e Ibmec, com 15% cada. A Unicamp ainda reina praticamente absoluta entre os que fizeram doutorado.
Organizamos a seguir os dados sobre filiação a sindicatos, e aqui os números são um pouco superiores
Aferiu-se também se houve mudanças nos índices de escolaridade desses dirigentes no decorrer dos
aos de nossa amostra de 505 DAS dos dois governos Lula. Nessa amostra a filiação era de 40,8%, e entre os
três governos. Constatamos que, das 32 pessoas com nível de escolaridade identificado no segundo mandato
dirigentes dos fundos de pensão é maior que 50% nos casos da Previ e da Petros. A Funcef apresenta o menor
de Fernando Henrique, 31,3% possuíam apenas nível superior, 65,6% especialização, e apenas uma tinha
índice de sindicalizados, ou seja, apenas 10 das 24 pessoas ali identificadas, cerca de 40%.
Por se tratar de instituições afeitas a interesses dos trabalhadores, era de se esperar que houvesse de doutorado. No primeiro governo Lula, conseguimos identificar a escolaridade de 36 dos 37 dirigentes e verifi-
fato uma larga representação de sindicalistas, mas de toda forma é importante conhecer mais detalhes sobre camos que um deles não completou o nível superior, 27,8% tinham como titulação máxima o curso superior,
esse grupo. Procurou-se saber qual a relação entre sindicalizados e filiados a partidos. A superposição não é tão 38,9% tinham o título de especialização, 16,7% o de mestrado e 13,9% o de doutorado. No segundo manda-
marcante quanto a que verificamos na amostra de DAS, que é de 39,3%. Embora metade desses dirigentes to de Lula, observamos que dos 15 dirigentes, 20% têm o superior completo, 53,3% especialização, 13,3%
tenha filiação sindical, apenas 15 pertencem ao mesmo tempo a um sindicato e ao PT. De toda forma, isso sig- mestrado e também 13,3% doutorado. Ou seja, de uma forma geral a escolaridade dessas pessoas aumentou
nifica dizer que, entre os 86 dirigentes em questão, cerca de 17,5% estão nesse caso, isto é, sindicalizados e com o decorrer do tempo. Embora no primeiro governo Lula haja uma pessoa com superior incompleto, a quan-
filiados ao PT. tidade de mestres e doutores aumenta, denotando o investimento intelectual que esses profissionais vêm fazen-
Como se distribui essa vinculação com sindicatos e partidos através dos anos, e especialmente durante do em seus campos de atuação.
os três governos considerados, o segundo de Fernando Henrique e os dois de Lula? Durante o segundo manda-
to de FHC, das 34 pessoas identificadas como ocupantes de cargos na diretoria executiva e no conselho fiscal
dos três fundos, 14 eram sindicalizadas, ou seja, 41,2%. No primeiro governo Lula temos 37 pessoas nomeadas,
e o percentual sobe para 51,3%. No segundo há 15 pessoas indicadas e, delas, 66,6% são sindicalizadas. Ou
seja, se a presença sindical é esperada nessas instituições, é também claro que ela cresce expressivamente com
a posse de Lula e aumenta no seu segundo governo.

42 http://www.anapar.com.br/o_que_e_anapar.php

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Considerações finais A forte presença de sindicalizados na alta administração pública federal, conforme verificada aqui, nos
leva a indagar se isso, de fato, expressa maior vitalidade ou maior participação dos trabalhadores junto ao go-
A forte presença sindical na administração pública federal durante os governos Lula não pode ser verno. Obriga também a refletir sobre a forte incidência de sindicalizados no setor público e seus possíveis
entendida apenas como um reflexo político da vitória eleitoral do PT. Ela parece ser em grande parte explicada reflexos na máquina pública. Como a grande parte desses sindicalizados que ocupam posições dirigentes no
pelas altas taxas de sindicalização no setor público e pela forte adesão dessa categoria ao PT. Além disso, con- governo Lula vem do setor público, pode-se supor que seus interesses estejam mais vinculados ao fortalecimen-
tudo, o governo deu atenção especial às centrais, e sintomaticamente a presença de dirigentes vinculados à CUT to institucional de suas carreiras públicas e de suas organizações do que diretamente a interesses da sociedade
aumenta no segundo governo. Observa-se ainda que as mudanças propostas no FNT e aprovadas pelo civil e dos trabalhadores em geral.
Congresso e pelo presidente da República deixaram intocada a estrutura sindical, permitindo aos sindicalistas Em suma, as evidências mostradas e as hipóteses aqui levantadas sugerem que o vínculo entre fun-
se manter em uma arena familiar cujas entranhas dominavam. Depois de várias contradições nas propostas do cionários de carreira, dirigentes públicos, partidos e sindicatos deve ser objeto de estudos mais sistemáticos.
FNT e no âmbito do governo, inovações foram recusadas em nome do fortalecimento da organização dos tra- Para tanto precisamos de informações, cujo acesso no Brasil chega perto do impossível, inviabilizando pesquisas
balhadores. mais densas sobre o perfil daqueles que operam a máquina pública. Ou seja, é necessário haver mais
A presença tão expressiva de sindicalizados no governo deve ser encarada como resultado do jogo transparência nas biografias dos que ocupam os cargos públicos no Brasil, de forma a podermos ter um perfil
democrático que se iniciou nos anos 1980 e que se fortaleceu com a vitória eleitoral do presidente Lula. Deve sociológico acurado da composição desses cargos, apreciar mudanças ao longo de tempo e, principalmente,
ser analisada também como parte de um projeto que visa a dar maior representação aos organismos de classe fornecer à sociedade dados e análises que mostrem adequações ou possíveis conflitos de interesse entre públi-
dos trabalhadores, com ênfase nas centrais sindicais, legalizadas e regulamentadas pela primeira vez no país. co e privado, entre partido e Estado.
Sabemos, contudo, que sindicatos em sociedades de mercado podem se converter em instrumentos fortes de
pressão e de disputa política e econômica entre os trabalhadores sem que isso represente maiores ganhos para
todos. O sindicalismo norte-americano, com seus aspectos “mafiosos”, foi um exemplo claro de envolvimento
dos sindicatos em interesses, algumas vezes pouco claros. O forte sindicalismo alemão do início do século XX
teve resultados dramáticos em sua trajetória de envolvimento com partidos e com política.43 Nos países nórdi-
cos, de forte tradição corporativista societal, o sindicalismo tem sido efetivamente uma das pontas de um mode-
lo tripartite de decisão governamental.44 Ou seja, embora o sindicalismo seja em princípio um indicador
saudável para a democracia, não há de antemão nenhuma trajetória certa a ser seguida nem garantais a priori
de bons resultados. Em um país com tantas desigualdades econômicas como o Brasil, nada indica que o forta-
lecimento da estrutura sindical corporativa possa se converter em instrumento de maior igualdade social,
econômica e política. Mesmo porque nunca o foi. Ao contrário, foi instrumento de hierarquização de ganhos e
de direitos na sociedade brasileira, pautada por direitos desiguais e restritos apenas a quem estava na formali-
dade do mercado de trabalho. A isso, um dos melhores cientistas sociais do Brasil, Wanderley Guilherme dos
Santos, chamou de cidadania regulada.45
Durante muitos anos, e como demonstrado em vários estudos, os sindicatos oficiais foram uma maneira
de criar oligarquias sindicais e privilégios para alguns grupos. As categorias mais organizadas ou mais influentes
conseguiam obter “direitos” acima da média. Ou seja, por muito tempo, os sindicatos não foram instrumento
de igualdade de direitos, mas sim de direitos corporativos e excludentes. Os sindicatos tradicionais em
sociedades capitalistas representam o trabalhador formalmente empregado. Não são, por definição, um recur-
so passível de ser acionado pelos milhões de trabalhadores que no caso brasileiro vivem na informalidade.

43 Ver por exemplo, D'Araujo (1991) e Schweinitz (1964).


44 Rodrigues (1998).
45 Santos (1979).

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C A P Í T U L O 4

C IÊNCIAS SOCIAIS , PROFISSÕES E


CARGOS DE CONFIANÇA

ste capítulo trata da presença de cientistas sociais em funções de direção e assessoramento do gover-

E no federal. Em geral, os trabalhos sobre as ciências sociais no Brasil dedicam-se a examinar o perfil
acadêmico dos fundadores da disciplina, seu processo de institucionalização, seus conteúdos privilegia-
dos e as metodologias adotadas, entre outros aspectos. Entretanto, ainda não se examinou empiricamente qual
o lugar do cientista social na divisão do trabalho da burocracia estatal.
Em nossa pesquisa sobre dirigentes públicos no governo Lula, observamos com surpresa que o curso
de ciências sociais, com suas três áreas internas – antropologia, ciência política e sociologia – e mais a de
relações internacionais, é uma das principais áreas de formação dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES
analisados. Em nossa amostra de 505 pessoas, 58 (12%) tinham alguma formação nessa área. Delas, 31 ha-
viam feito graduação em ciências sociais, e as demais haviam tido contato com as ciências sociais apenas na
pós-graduação.
Se tomarmos todos os cursos de graduação frequentados pelas 505 pessoas da amostra, as ciências
sociais vêm em sexto lugar entre as principais carreiras universitárias: economia, engenharia, direito, adminis-
tração e medicina. No âmbito da pós-graduação stricto sensu (mestrado e doutorado), o número de pós-gra-
duados em ciências sociais está abaixo apenas dos pós-graduados em economia, a área que mais tem forneci-
do técnicos para o governo desde os anos 1970. Tendo em vista esta constatação, decidimos empreender uma
análise detalhada do perfil desses cientistas sociais que estão no governo, sua trajetória profissional, o tipo de
ligação que mantêm com o serviço público, com o governo Lula e com a academia, e seus vínculos com o
Estado, a sociedade civil e os partidos políticos. Nossa hipótese é de que a presença expressiva de cientistas
sociais no governo não se explica determinantemente pela especificidade do conhecimento que detêm, mas por
outras variáveis, especialmente pelo vínculo com o serviço público.
O capítulo está estruturado da seguinte forma: inicialmente introduzimos alguns desafios que cercam
nosso estudo dada a ausência de pesquisas sobre a composição dos cargos de confiança no Executivo federal,
o que acentua o desconhecimento acerca das características acadêmicas e profissionais de nossas elites diri-
gentes, bem como as incertezas quanto ao caráter técnico e aplicável do conhecimento gerado pelas ciências
sociais. Em seguida apresentamos um panorama da relação, nos Estados Unidos, entre intelectuais, especial-
mente os provenientes das ciências sociais, e governo, posto que essa questão, como veremos, vem sendo dis-

81
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

cutida há tempos nesse país sob diferentes ângulos. Por fim, apresentamos dados quantitativos sobre escolari- autora, são justamente essas competências que conferem aos economistas “um papel hegemônico no seio dos
dade, vínculo com o serviço público, trajetória profissional, experiência em cargos públicos, filiação a partidos, governos” como elite dirigente. Seu entendimento é que, no Brasil, as habilidades técnico-científicas produzi-
sindicatos e organizações da sociedade civil referentes à amostra total de cargos de DAS 5 e 6 e NES dos dois das a partir do conhecimento gerado no âmbito das ciências econômicas se transformaram ao longo do tempo
governos Lula, e, separadamente, do conjunto de 58 pessoas dessa amostra vinculadas às ciências sociais. em importantes instrumentos de poder político. Em outras palavras, o conhecimento desenvolvido pela econo-
mia seria fundamentalmente prático, ou aplicável, enquanto as ciências sociais lidariam com ensinamentos ge-
neralizantes que pouco conduziriam a técnicas passíveis de serem aplicadas ou utilizadas em governos. A par-
tir das idéias de Sergio Miceli, Loureiro destaca que:
Cargos de confiança, profissões, ciências sociais e governo
Para efeito de comparação [com a economia], indica-se que a sociologia se constituiu diferentemente no Brasil, enquanto
curso universitário que recrutava predominantemente mulheres e camadas sociais menos favorecidas. Além disso, os estu-
É grande o número de pesquisas que analisam a presença e a importância dos economistas no gover- diosos da sociologia, bem como das demais disciplinas das ciências sociais, mesmo tendo estado intimamente ligados à
no, sobretudo a partir dos anos 1970, quando a expressão “tecnocracia” passou a integrar o cotidiano da política e ocupado cargos públicos, especialmente no Rio de Janeiro, não lograram a mesma realização dos economistas,
definição das ocupações públicas.1 Contudo, excetuando-se os economistas, há poucas informações sobre as isto é, a criação de espaços no interior dos órgãos governamentais que lhes fossem praticamente reservados em razão da
“competência técnica específica”.5
profissões em que são recrutados os ocupantes de cargos de direção do governo federal.
No âmbito do Legislativo, esse campo de pesquisa já avançou. Estudos de Leôncio Martins Rodrigues Abaixo reproduzimos alguns pontos da análise de Elisa Reis sobre as limitações da formação dos cien-
mostram, por exemplo, dados sobre a origem social, o perfil profissional, ideológico e político dos deputados tistas sociais no Brasil, que consequentemente comprometeriam sua capacidade de intervir e atuar profissio-
federais.2 Em sua análise sobre a composição das bancadas partidárias na Câmara dos Deputados, Rodrigues nalmente sobre, por exemplo, os problemas sociais que afetam o país, como a pobreza e a desigualdade.
indica que há “uma tendência linear de crescimento da proporção de profissões intelectuais à medida que se Mencionando a atuação desses cientistas junto ao Terceiro Setor, a autora faz referência à falta de preparo para
vai da direita para a esquerda [no espectro partidário]”.3 Supõe-se que membros de partidos localizados em “responder às demandas de conhecimento”, confundindo “fervor ético-religioso com eficiência”. Segundo ela:
distintas posições no espectro político vinculem-se a organizações, grupos e profissões de diferentes naturezas. Continuamos, em certo sentido, presos à retórica política de décadas anteriores e não nos damos conta de que o mundo
Assim, de acordo com o partido, poder-se-ia identificar padrões na composição de bancadas parlamentares e que nos circunda se tornou infinitamente mais complexo.
também no governo, pois seu recrutamento dar-se-ia junto a grupos profissionais e sociais específicos. O conhecimento que produzimos se torna obsoleto com rapidez crescente. Não porque novos conhecimentos e teorias nos
atropelem, mas porque novas realidades nos surpreendem enquanto nossos modelos e recursos metodológicos se mostram
Essa relação entre carreiras, profissões e orientação partidária observada por Rodrigues no Legislativo
com frequência anêmicos e incapazes de gerar programas de pesquisas progressivos.
federal parece se adequar aos dados apurados em nossa pesquisa. Eles mostram que existe um alto envolvi- [...] Os cientistas sociais não conseguem equacionar o quebra-cabeça da política social: como sensibilizar os que são
mento entre pessoas com formação em ciências sociais, ramo profissional bastante vinculado a atividades inte- passíveis de tributação, como fazer chegar os recursos aos mais necessitados, como minimizar o desperdício, a grande e a
lectuais, e o governo Lula, cujas origens partidárias remontam a uma posição política de esquerda. Isso nos per- pequena corrupção? Quais são as externalidades negativas da pobreza hoje? Como os não-pobres percebem tais exter-
mitiria, à primeira vista, inferir que a presença de cientistas sociais na presidência de Lula se daria pela afinidade nalidades? Que processos afetam positiva e negativamente a solidariedade entre grupos, classes ou nações? Tais questões
urgentes têm sido amplamente negligenciadas.
com a orientação política e ideológica do PT. Nossos dados, contudo, parecem caminhar noutra direção.
Claro que esses problemas não são novos. São parte de nossa tradição de pesquisa. Mas não temos sabido muito bem
Tendo em vista a aproximação entre intelectuais e governo, convém evocar uma discussão levantada como enquadrá-los na moldura do presente.6
por Simon Schwartzman sobre a relação do conhecimento produzido pelas ciências sociais e o poder governa-
Em conferência preparada para o 14º Congresso Brasileiro de Sociologia, em 2009, Simon Schwartzman
mental. Segundo esse autor, as ciências sociais, devido ao seu caráter acadêmico e de crítica social, não teriam
volta ao tema do ofício e da vocação das ciências sociais no Brasil, em especial a sociologia. Ou seja, 22 anos
desenvolvido uma “tecnologia social empiricamente aplicável”, e por isso sua capacidade de influenciar o poder
depois do artigo citado acima, publicado em 1987, o autor relembra o caráter precário da formação do soció-
seria remota. Em sua visão, as ciências sociais no Brasil se “desenvolveram, naquilo que elas têm de melhor,
logo para ocupar funções específicas e indaga o que pode fazer esse profissional tão genérico. Começa sua
como uma combinação de saber acadêmico e crítica social, e não como uma tecnologia social passível de ser
exposição perguntando: “Que papéis sociais ainda cabem ao sociólogo, espremido entre a ciência política e a
implementada”. Por isso mesmo, ainda que circunstâncias sociais e políticas o permitissem, a contribuição dos economia, sujeito às regras de carreira das universidades, e sem um instrumental técnico e profissional que lhe
cientistas sociais para os assuntos de governo seria precária, visto que não disporiam de “conhecimentos ade- permita atuar como um profissional ‘normal’, à maneira dos advogados, contadores e administradores?”7
quados” nem haveria consenso sobre sua legitimidade e propriedade.4 Schwartzman, neste trabalho, centra-se no debate sobre a sociologia pública, inaugurado de maneira
Enfatizando esse mesmo argumento, Maria Rita Loureiro afirma que, diferentemente dos economistas, mais veemente por Michael Burawoy em 2004, quando presidente da American Sociological Association, ASA.8
os profissionais formados na área de ciências sociais não disporiam de “competências específicas”. Na visão da A sociologia pública, de maneira resumida, propõe um maior engajamento do cientista social no debate públi-
co e uma maior intervenção em questões sociais e políticas relacionadas a direitos humanos e democracia.
1 Loureiro (1997).
2 Além de Rodrigues (2002), cabe mencionar o livro coordenado por Perissinotto et alii (2007) sobre o perfil dos ocupantes de cargos legisla-
5 Loureiro (1992: 3). Ver também Miceli (1989).
tivos, partidários e administrativos no Paraná no período de 1995 a 2002. 6 Reis (1999: 7-8).
3 Rodrigues (2002: 71). 7 Schwartzman (2009).
4 Schwartzman (1987: 14-15). 8 Burawoy (2005a e 2005b).

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Pretende ser uma sociologia engajada, em contraposição ao academicismo e ao tecnicismo. É um dos quatro A partir de dados empíricos, Townsley revela que os acadêmicos de maneira geral passaram a ocupar
tipos de sociologia tipificados por Burawoy: além da sociologia profissional, praticada convencionalmente nos cada vez mais postos no âmbito da Presidência dos Estados Unidos, seja no serviço civil, seja como political
departamentos de ensino e pesquisa das universidades; da sociologia crítica, também acadêmica, voltada para appointees, mas isso não significou que tenham tido influência sobre os governos. Segundo a autora, em mea-
a discussão sobre a natureza desse campo de conhecimento; da sociologia aplicada, a police sociology, volta- dos do século XX, devido à difusão nas esferas governamentais de um discurso técnico-científico, surgiu como
da para atividades pragmáticas nas políticas públicas, a sociologia pública seria caracterizada por seus aspec- tendência política o recrutamento de intelectuais para altos postos públicos. Assim, a influência da academia no
tos comunicativos, formadores de consensos, e estaria voltada para temas atuais, públicos, e para o diálogo com governo não ocorreu por meio de indivíduos específicos, organizações ou agências, mas em razão de um con-
a sociedade. Apresentando a trajetória de um século de ciências sociais nos Estados Unidos, suas principais texto de difusão do discurso do conhecimento, da expertise e da linguagem técnica que moldou todas as con-
temáticas e desafios, Burawoy chega a 11 teses para justificar a primazia da sociologia pública, que deveria se versações e espaços de governança. Algo que se desenvolveu a partir do surgimento de uma cultura política
preocupar, acima de tudo, com a humanidade. Deveria ser uma sociologia voltada para a conquista de direitos tecnocrata nos governos.11
humanos, tendo como campo de ação os movimentos sociais, as comunidades locais, associações, organizações De toda forma, Townsley mostra, a partir de evidências empíricas, que nesse contexto nem todas as dis-
e movimentos transnacionais. Em suma, uma sociologia militante, politicamente engajada na defesa da ciplinas acadêmicas alcançaram altos níveis de inserção profissional no Estado. Ou seja, nem todas lograram
sociedade civil, da humanidade, acima e para além de conceitos tradicionais, como Estado e mercado. que seus profissionais, devido à expertise que possuíam em relação a um domínio institucional particular, servis-
Schwartzman discorda da tese militante de Burawoy. Para ele, a sociologia deveria se ancorar “no sem continuadamente aos governos norte-americanos. A área das ciências naturais foi a que mais demonstrou
mundo acadêmico da liberdade de pesquisa e do rigor científico” e permanecer atenta ao desafio de manter essa profissionalização, enquanto os cientistas sociais apresentaram uma tendência específica. Embora
sua independência intelectual e a relevância de seu trabalho para a sociedade. Conclui lançando a hipótese de estivessem presentes no governo como political appointees em diferentes administrações, não formavam um
que “os principais campos de trabalho para os sociólogos brasileiros hoje são as organizações não-governa- grupo homogêneo com programas e projetos similares. Por isso, auxiliaram diferentes governos, mas não de
mentais da sociedade civil, o trabalho na administração pública e a carreira acadêmica”, e que a independên-
forma contínua, já que sua participação em cargos governamentais limitava-se ao período em que os partidos
cia intelectual é o que permitiria ao sociólogo trabalhar com autonomia nesses três setores.9
políticos responsáveis por suas indicações estivessem no poder. Nesse caso, Townsley considera que as ciências
Ao longo de sua conferência o autor fornece evidências sólidas para ajudar a montar o perfil do cientista
sociais não lograram a institucionalização de sua expertise no Estado, uma vez que o acesso e a permanência
social. Usando dados da Coordenação de Pessoal Docente de Nível Superior, a Capes, e do censo de Ensino
de seus profissionais em governos estavam sujeitos a ligações político-partidárias. Tendo isso em vista, argu-
Superior de 2007, conclui que um em cada dois estudantes graduados em ciências sociais busca fazer pós-gra-
menta ainda que o caráter progressista do governo norte-americano em algumas gestões não pode ser expli-
duação, índice muito superior ao que se verifica em direito, um para 19, ou em economia, um para nove. Ou seja,
cado necessariamente pela participação de cientistas sociais em funções públicas, mas sim em decorrência de
o estudante de ciências sociais estaria mais vocacionado para uma carreira acadêmica ou para uma profissão em
um projeto político cujo principal articulador seria o Partido Democrata.
que o estudo e a pesquisa sejam ferramentas mais requeridas. Na nossa amostra, confirmando a tese de
Ainda considerando o envolvimento de cientistas sociais com o governo nos Estados Unidos, algumas
Schwartzman, apenas 43% dos graduados em ciências sociais não fizeram pós-graduação. No decorrer do capí-
análises tratam dos efeitos que essa parceria poderia acarretar para o conhecimento produzido pelas ciências
tulo teremos mais indicações sobre o perfil desses cientistas sociais que estão na alta administração pública.
socais. Nesse campo, Philip Green destaca as implicações geradas, para a independência dos trabalhos produzi-
dos pelos cientistas sociais, por seu recrutamento para ocupar cargos governamentais, ou atuar como conse-
lheiros, ou, principalmente, produzir pesquisas encomendadas por órgãos públicos. Para o autor, há diversos ele-
Ciências sociais e governo nos Estados Unidos mentos que podem enviesar a atuação desses profissionais quando prestam serviços a órgãos governamentais,
como a utilização acrítica de dados estatísticos oficiais, ou de categorias e esquemas conceituais que norteiam
Diferentemente do contexto brasileiro, em que ainda predominam questionamentos sobre a con- os programas e políticas do governo. Além disso, Green afirma que há algo muito mais direto e objetivo que
tribuição prática e específica do conhecimento dos cientistas sociais aos governos, nos Estados Unidos, a par- afeta a independência dos cientistas sociais, a saber, a própria pressão institucional exercida sobre a condução
ticipação da academia, inclusive das ciências sociais, no poder foi reconhecida em vários trabalhos, suscitando e o resultado de seus trabalhos, a fim de garantir que sejam “construtivos” e “positivos” para a administração
indagações sobre a extensão, as consequências e o conteúdo progressista dessa colaboração. O estudo de
à qual estariam servindo.12
Eleanor Townsley busca averiguar o teor da relação que cientistas sociais mantiveram com os governos norte-
Segundo essa visão, certos problemas sociais e suas respectivas soluções, diagnosticados pelos profis-
americanos na década de 1960, período em que, segundo autores como Daniel Bell e John Kenneth Galbraith,
sionais das ciências sociais, poderiam ser ignorados ou considerados demasiadamente ideológicos pelos
o conhecimento e a técnica se tornaram centrais na condução do governo e dos negócios.10 Particularmente,
agentes governamentais. Estes seriam mais propensos a assimilar questionamentos e resoluções “politicamente
os objetivos da autora eram verificar a hipótese segundo a qual a participação de acadêmicos provenientes das
aceitáveis, isto é, construtivas e consensuais, mais que negativas e conflitantes”.13 As implicações desse con-
ciências sociais no governo o tornaria mais progressista, e ainda apurar o nível de institucionalização desse
grupo na divisão de trabalho governamental.
11 Townsley (2000: 72-75).
9 Schwartzman (2009: 11). 12 Green (1971).
10 Townsley (2000). A autora se refere aos livros The coming of post-industrial society (1973), de Daniel Bell, e The new industrial state 13 Green (1971: 15).
(1967), de John Kenneth Galbraith.

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texto seriam perversas para as ciências sociais, haja vista os impedimentos que poderiam causar à essência da ainda são difíceis de avaliar dada a ausência de informações que indiquem, por exemplo, o nível e o tipo de
disciplina, que seria a formulação de uma crítica social. Green afirma, por outro lado, que em certas ocasiões pesquisas de ciências sociais encomendadas pelos governos comparativamente com outras disciplinas, as prin-
os cientistas sociais voluntariamente produzem esse quadro, de modo que isso não é algo imposto unilateral- cipais instituições acadêmicas requisitadas nessas pesquisas, entre outros tópicos. Apesar da diversidade de
mente pelo poder governamental. O autor se refere, sobretudo, ao interesse dos acadêmicos das ciências so- realidades, as questões abordadas pelos autores mencionados podem nos fornecer parâmetros e ajudar a cons-
ciais em tornar seu conhecimento prático e aplicável pelos governos, o que induziria aproximações com o poder tituir uma agenda de pesquisa para analisar o relacionamento da academia, e das ciências sociais em particu-
que poderiam resultar em relações de fidelidade que comprometeriam o caráter imparcial do conhecimento pro- lar, com o governo no Brasil.
duzido pela disciplina. Nesse quadro, os cientistas sociais acatariam uma “visão particular do mundo real” Apenas com nossos dados não é possível descartar os argumentos de Simon Schwartzman, Maria Rita
própria do governo, cujo foco seriam “mudanças incrementais” e “prudência política”, isto é, uma lógica de Loureiro e Elisa Reis sobre a generalidade do conhecimento do cientista social. Não podemos ainda concluir que
ação capaz de colidir com as inovações e transformações estruturais prescritas pelas próprias ciências sociais. a presença de cientistas sociais se tornou maior no governo Lula em comparação com os anteriores, nem inferir
Portanto, nessas circunstâncias, a aproximação com o governo ensejaria aos cientistas sociais, voluntariamente se isso é uma tendência ou apenas produto de uma experiência de governo mais à esquerda no espectro ideo-
ou não, constrangimentos ao livre exercício de suas funções.14 lógico. Seguindo Leôncio Martins Rodrigues, podemos supor que a ascensão de um partido de esquerda à
Em relação à colaboração das ciências sociais com o governo nos Estados Unidos, questionam-se ainda presidência da República altere a composição educacional da elite, na medida em que, segundo seus estudos,
as implicações do patrocínio e financiamento público para o desenvolvimento de pesquisas nessa área científi- os vínculos do PT com o meio acadêmico, especialmente com os professores, tendem a ser mais pronuncia-
ca. A natureza desse questionamento também se fundamenta no argumento levantado acima, qual seja, o dos.19 É possível aventar, contudo, que o recrutamento desses profissionais com formação na área de ciências
impacto que a aproximação com o poder pode acarretar sobre a isenção e imparcialidade de uma pesquisa sociais não tenha se dado por critérios relacionados ao conteúdo dessa disciplina, e sim em função de vínculos
social.15 Nesse caso, considera-se que organizações governamentais podem se constituir em fontes de pressão com o serviço público, afinidades partidárias e relações com entidades sindicais ou sociais.
externa à academia, moldando, assim, a metodologia e as técnicas de investigação dos projetos que recebem Para a comunidade acadêmica de cientistas sociais, fica a curiosidade de conhecer até onde, de fato, os
seu patrocínio. Michael Useem argumenta que investimentos públicos em programas de pesquisa podem torná-
cientistas sociais são portadores hoje de um novo saber e de que forma esse saber, ou saberes, contribui, ou
los mais responsivos às demandas e prioridades políticas do poder governamental do que normalmente seriam
contribuem, para a eficácia de um governo democrático e igualitário. Não se trata apenas de ter condições de
caso não houvesse esse financiamento. Esse quadro, pondera o autor, não significa que os pesquisadores não
participar do governo, mas de entender que diferença essa participação pode fazer tendo em vista a capaci-
disponham de algum nível de autonomia na condução de seus trabalhos, mas revela que alguns aspectos cien-
tação desse profissional para a formulação de pesquisas e avaliações metodológicas, e também o histórico
tíficos estão longe de ser definidos exclusivamente por eles.16
potencial crítico da profissão em relação às injustiças sociais, às práticas políticas não-democráticas e ao sis-
De modo geral, essa discussão sobre a relação das ciências sociais com o governo surge com o proces-
so de profissionalização da disciplina nos Estados Unidos e também na Europa, quando os cientistas sociais pas- tema capitalista.
sam a se inserir no mercado de trabalho buscando novas oportunidades de atuação fora do meio universitário. Nossos dados mostram que esse grupo de cientistas sociais que está no governo é um segmento com
Como destacam Edward T. Silva e Sheila Slaughter, esse ambiente surge nos Estados Unidos ainda no século elevada escolaridade, com expressivo vínculo e experiência no setor público e em outros ramos profissionais. A
XIX, no período entre o fim da Guerra Civil norte-americana e a Primeira Guerra Mundial, numa época de “crise grande maioria, de fato, é composta por servidores públicos que possuem fortes vínculos com práticas associa-
da ideologia, de intensa incerteza normativa e de questionamentos gerados pelas experiências decorrentes da tivas e vida partidária.
industrialização americana após a Guerra Civil”.17 Nesse contexto de transformações na ordem social, a exper-
tise das ciências sociais se torna importante para fornecer à sociedade em geral soluções objetivas para os pro-
blemas contemporâneos. Emergem, então, as primeiras associações profissionais18 com o objetivo de regular e Os cientistas sociais no governo Lula
intermediar, sobretudo, as relações dos cientistas sociais com o mercado e o governo.
Por fim, o que é importante destacar a respeito dessas questões sobre a participação ou colaboração Por “cientistas sociais no governo Lula” compreende-se um conjunto de 58 pessoas, de nossa amostra
dos cientistas sociais em governos nos Estados Unidos é justamente a demanda que existe em torno da exper- de 505, que na graduação e/ou na pós-graduação obtiveram alguma titulação em cursos de ciências sociais,
tise e do conhecimento das ciências sociais. É certo que, de acordo com os argumentos apontados acima, aqui entendidas como sociologia, ciência política, antropologia e relações internacionais. Dessas 58 pessoas, 31
prevalece entre os autores norte-americanos uma visão crítica a respeito do envolvimento entre academia e fizeram graduação nessa área e 27 graduaram-se em outros cursos, mas fizeram mestrado (33%) e/ou douto-
poder, embora se constate uma interação entre ciências sociais, governo e sociedade. Essas relações no Brasil rado (43%) em ciências sociais. Comparando esses números com os de algumas áreas de conhecimento que
compõem a amostra total de DAS 5 e 6 e de NES (Quadro 1), verificamos que as ciências sociais têm, em relação
14 A mesma preocupação é levantada por Schwartzman (2009). a direito, administração e engenharia, percentuais mais elevados de mestres. No doutorado, é o maior percen-
15 Ver os trabalhos de Useem (1976), Silva & Slaughter (1980) e King (1998). tual (43,1%), seguido por medicina (40%).
16 Useem (1976).
17 Silva & Slaughter (1980:781).
18 American Social Science Association (ASSA), criada em 1865; American Economic Association (AEA), de 1885; American Political Science 19 Rodrigues (2002). Sobre o mesmo tema, ver Marenco e Serna (2007).

Association (APSA), de 1903; American Sociological Society (ASS), de 1905.

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Quadro 1 - Mestrado e doutorado por área de conhecimento Quadro 2 - Cursos de pós-graduação dos graduados em ciências sociais

Mestrado Doutorado Cursos da titulação máxima (mestrado e doutorado)


dos graduados em ciências sociais*
Ciências sociais (58) 32,7 43,1
Mestrado (4) Doutorado (13)
Economia (77) 36,4 23,4 Psicologia (1) Sociologia (4)
Medicina (25) 36,0 40,0 Economia (1) Educação (3)
Direito (80) 27,5 15,0 Ciência política (1) Ciência política (2)

Administração (38) 21,0 13,1 Jornalismo (1) História (1)

Engenharia (72) 29,6 12,7 Arquitetura e urbanismo (1)


Direito (1)
Como mostra a Tabela 1, das 31 pessoas com graduação em ciências sociais, apenas 13 (43,3%) não Economia (1)
fizeram mestrado ou mestrado e doutorado. Ou seja, mais da metade dos graduados em ciências sociais fize-
* Uma pessoa não revelou seu nível de pós-graduação.
ram pós-graduação, confirmando e superando as informações de Schwartzman, segundo as quais metade dos
graduados nesse campo se dirige para a pós-graduação.20 Entre os 27 graduados em outros cursos, 15 têm o
Chama a atenção que, entre os 27 que se graduaram em outros cursos e adotaram as ciências sociais
título máximo de mestre e 12 o de doutor. Os 15 mestres realizaram curso na área de ciências sociais, mas, dos
na pós-graduação, nenhum elegeu a antropologia como titulação máxima. As ciências sociais ficaram represen-
12 doutores, três têm o título em outras áreas, sendo considerados na amostra por possuírem o mestrado em
tadas por ciência política, sociologia e relações internacionais. Uma pessoa fez doutorado em engenharia de
ciências sociais.
produção e duas em direito (Quadro 3).
Tabela 1 - Mestrado e doutorado em ciências sociais
Quadro 3 - Pós-graduação em ciências sociais para graduados em outras áreas
Graduação em Graduação em
ciências sociais outras áreas Cursos da titulação máxima das 27 pessoas
com graduação em outras áreas
Graduação 43,3 (13)
Mestrado (15) Doutorado (12)
Mestrado 13,3 (4) 55,5 (15)
Ciência política (6) Sociologia (5)
Doutorado 43,3 (13) 44,5 (13) Relações internacionais (5) Ciência política (2)
Total 100,0 (30)* 100,0 (27) Sociologia (4) Direito (2)

* Uma pessoa não deu informação sobre um de seus cursos de pós-graduação. Engenharia de produção (1)
Relações internacionais (1)
Entre os 17 graduados em ciências sociais que fizeram mestrado ou mestrado e doutorado, a maioria,
contudo, não escolheu as ciências sociais como área da pós-graduação. Como podemos ver no Quadro 2, dos NR (1)*
quatro que tiveram titulação máxima de mestre, três a obtiveram em outras áreas. Dos 13 que chegaram ao * Não revelou o curso.
doutorado, apenas seis ficaram na área das ciências sociais. Ou seja, as ciências sociais são um campo de co-
Em resumo, numa decomposição mais acurada dos nossos dados, vemos como é grande o mix das áreas
nhecimento que permite uma ampla interface com outras disciplinas. Assim como 27 graduados em outros cur-
de conhecimento quando se trata de nosso grupo de 58 pessoas com alguma titulação na área de ciências so-
sos procuraram as ciências sociais como área para a pós, 10 dos 17 graduados em ciências sociais que obtive-
ciais (Quadro 4).
ram algum título na pós também foram buscar outros campos de estudo depois da graduação.

20 Schwartzman (2009).

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Quadro 4 - Trajetórias e aproximações com as ciências sociais (N=58) Tabela 2 – Cursos da graduação e respectivas instituições de ensino das pessoas
da amostra vinculadas às ciências sociais
Graduação e mestrado em ciências sociais 1
Instit.
Outras ins-
Graduação em ciências sociais e mestrado em outras áreas 3 USP UNB UFF estrangei- Total
tituições**
ras*
Graduação, mestrado e doutorado em ciências sociais 4 Administração 1 1

Graduação e doutorado em ciências sociais (mestrado em outras áreas) 2 Arquitetura e urbanismo 1 1

Graduação em ciências sociais e doutorado em outras áreas* 7 Biologia 1 1

Graduação em outras áreas e mestrado em ciências sociais 15 Ciências sociais 4 1 5 15 25

Diplomacia 2 2
Graduação em outras áreas e mestrado e doutorado em ciências sociais 4
Direito 3 3 6
Graduação e doutorado em outras áreas com mestrado em ciências sociais 4
Economia 5 5
Graduação em outras áreas e apenas doutorado em ciências sociais (mestrado tb em outras áreas) 4
Engenharia 2 2
* Dessas pessoas com doutorado em outras áreas, quatro fizeram mestrado em ciências sociais. Filosofia 2 2

Atentou-se então para os cursos de graduação de todos os membros de nosso grupo de 58 profissio- História 2 1 3
nais e para as instituições de ensino que cursaram. Esse grupo, excluindo os 31 graduados em ciências sociais, Jornalismo 1 1
se formou majoritariamente em algum campo das ciências sociais aplicadas, sendo a USP, a UNB e a UFF as
Relações internacionais 2 2 1 5
universidades brasileiras que apareceram com mais frequência. Sete cientistas sociais se graduaram em univer-
sidades estrangeiras. Revela-se expressiva a quantidade de pessoas que se graduou em “outras instituições”, o Total 8 4 3 7 32 54***
que demonstra que a graduação desse segmento de ocupantes de altos postos no governo não está institu-
* Paris (Sorbonne e École des Hautes Études en Sciences Sociales), Estocolmo, Oregon, Georgetown.
cionalmente concentrada (Tabela 2).
** UFJF, UNIFAP, Instituições católicas, URFJ, UFPR, UFPE, IRBr, UFAM, UFG, Unicamp, UFRGS, UFMG, UFSC, UFPB, UFRN, AEUDF,
Unisinos, UFVç.
*** Quatro pessoas não forneceram essas informações.

Considerando as pessoas com mestrado, no grupo de 58 há predominância do curso de ciência políti-


ca, seguido por relações internacionais. Quanto às instituições, a USP e a UNB predominam, e a UFPE aparece
em segundo lugar. No mestrado a quantidade de “outras instituições” (10) é bem menor em comparação com
a graduação, o que denota a concentração desse nível de formação em certas instituições de ensino. Além disso,
o número de mestres que cursaram instituições estrangeiras (7) é mais da metade dos que passaram por essas
“outras instituições”, uma proporção bem maior do que a observada no nível de graduação (Tabela 3).

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Tabela 3 - Cursos de mestrado e instituições de ensino das 58 pessoas da amostra Tabela 4 – Cursos de doutorado e instituições de ensino das pessoas da amostra
vinculadas às ciências sociais vinculadas às ciências sociais
Instit. Outras Instit.
Outras ins-
USP UNB UFPE IUPERJ estran- institui- Total USP IUPERJ UNB estrangei- Total
tituições**
geiras* ções** ras*

Administração 1 1 2 Arquitetura e urbanismo 1 1

Agronomia 1 1 Ciência política 1 1 1 3

Antropologia 1 1 1 3 Ciências sociais 1 1 2

Arquitetura e urbanismo 1 1 Direito 1 1 1 3

Ciência política 4 1 3 2 1 2 13 Economia 1 1

Ciências sociais 3 3 Educação 2 1 3


Economia 1 1 2 Engenharia 1 1
Filosofia 1 História 1 1
Jornalismo 1 1 Relações internacionais 1 1
Psicologia 1 1 1 Sociologia 1 2 3 1 7
Relações internacionais 2 2 2 6 Total 8 3 3 7 2 23***
Sociologia 2 1 3
* Universidade de Paris, de Chicago, London School of Economics, Keele University, Sorbonne, Stanford.
Total 7 7 4 2 7 10 37*** ** Unicamp, UFMG.
*** Três pessoas não forneceram essa informação.
* Sorbonne, London School of Economics, American University, Vanderbilt University e École des Hautes Études en Sciences Sociales.
** Instituições católicas, UFRJ, UFSC, Unicamp, UFRGS, UFSC.
*** Oito pessoas não forneceram essas informações. A Tabela 5 mostra em que áreas do governo estão concentrados os 113 doutores e 136 mestres de
nossa amostra total de 505 pessoas, e também em que áreas atuam os 58 cientistas sociais. É possível verificar
que eles estão mais presentes nos órgãos de desenvolvimento, em seguida na Presidência da República e nas
Em relação aos cursos de doutorado da amostra, verifica-se a presença das mesmas instituições do
áreas de educação, cultura e lazer, e social. De modo geral, a distribuição de mestres e doutores do grupo de
mestrado, à exceção da UFPE. Dos 23 doutores, em diferentes áreas de formação, a USP, como na graduação e
cientistas sociais segue a mesma disposição da amostra. Assim, com exceção da área de saúde, onde não se
no mestrado, aparece como a maior provedora. Contudo, o principal curso desse nível de formação, o de socio-
verifica a presença de qualquer mestre ou doutor em ciências sociais, os mestres e doutores nesse campo
logia, está disperso entre o conjunto de instituições. Na USP só se doutorou um sociólogo. Entre as 23 pessoas
acadêmico estão majoritariamente alocados na Presidência da República (8) e nas áreas de desenvolvimento
com o título de doutor, 13 o obtiveram na área de ciências sociais. Dessas 13, precisamente nove concluíram o
(15). Educação, cultura e lazer (9) são áreas que concentram o maior número de doutores em geral. Com isso,
curso na USP, IUPERJ e UNB (Tabela 4). podemos notar que os cientistas sociais pós-graduados não ocupam um lugar específico dentro do governo.

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Tabela 5 – Distribuição de mestres e doutores por áreas de governo* servidores”, também é expressivo: 30% na amostra total de DAS e 40% entre os cientistas sociais. De toda
forma, o que se percebe é que esse segmento de ocupantes de cargos de confiança no governo Lula foi em
Amostra total de DAS 5, 6 e NES Amostra cientistas sociais grande parte recrutado no serviço público, principalmente na esfera federal de governo. Deduzimos que são
profissionais com experiência nas rotinas e procedimentos que compõem o funcionamento do Estado.
Mestres Doutores Total Mestres Doutores Total

Presidência da República 27 11 38 4 4 8 Tabela 6 – Tipo de vínculo


Amostra total de Amostra
Desenvolvimento 55 29 84 5 10 15
DAS 5, 6 e NES N=505 cientistas sociais N=58
Econômica 9 9 18 3 - 3 Servidor efetivo do órgão
52,4 51,8
ou da esfera federal
Saúde 10 11 21 - - -
Servidor requisitado em
12,0 8,9
Ciência 13 13 - 2 2 outra esfera de governo

Social 13 10 23 2 2 4 Não-servidor 29,8 39,3

Educação, Cultura e Lazer 15 20 35 3 6 9 Aposentado 5,8

Justiça 7 10 17 2 1 3
Total 100,0 (500)* 100,0 (56)**
Total 136 113 249 19 25 44
* 5 pessoas não forneceram essa informação.
* Ver Anexo 2. ** 2 pessoas não forneceram essa informação.

Para concluir a avaliação sobre os dados de escolaridade, tanto da amostra total como do grupo de cien-
Quanto à profissionalização, a maioria das pessoas foi nomeada no decorrer do governo Lula para o
tistas sociais, comparamos o nível escolar dos pais dessas pessoas a fim de constatar a origem social desses con-
cargo de DAS que ocupava no momento da pesquisa: cerca de 93%. Isso demonstra que seu recrutamento obe-
juntos de ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES. Comparando as duas amostras, notamos que em termos pro-
deceu a critérios de confiança política do novo governo. Contudo, ao assumir esses postos, 49% já possuíam
porcionais, na amostra total de DAS, cerca de 57% dos pais e 70% das mães têm escolaridade regular ou fraca
(do superior incompleto ao fundamental incompleto), enquanto no grupo de cientistas sociais aproximadamente experiência em função de confiança, ou seja, haviam assumido anteriormente algum posto de DAS. Entre o
52% dos pais e 45% das mães têm níveis de escolaridade bons ou muitos bons (do superior completo ao pós- grupo de cientistas sociais o percentual é praticamente o mesmo: cerca de 50% já vinham participando dessas
doutorado). Esses dados nos permitem inferir que o grupo de cientistas sociais da amostra de DAS provém majori- funções em governos anteriores, o que revela certa regularidade e uma relativa experiência dos componentes
tariamente de famílias com boa escolaridade, o que indica sua extração social nas classes médias. das amostras em cargos de confiança no Executivo federal.
A seguir pretendemos averiguar especificamente o tipo de vínculo e de experiência no serviço público, A Tabela 7 mostra o ano de ingresso na função que ocupava cada membro da amostra no momento
e a trajetória profissional das duas amostras que estamos apresentando neste trabalho. O objetivo é, de um em que respondeu à nossa pesquisa. Como vemos, um pequeno percentual assumiu o cargo antes de 2003,
lado, tentar avaliar as habilidades e competências dos cientistas sociais para a ocupação desses postos de con-
quer na amostra total, quer na de cientistas sociais. Trata-se, de fato, de cargos cujos titulares foram em sua
fiança, sobretudo sua trajetória profissional e vínculo com o serviço público. Para tanto, fazemos uma compara-
grande maioria indicados pelo governo Lula.
ção com o total da amostra de DAS. De outro lado, procuramos analisar também as experiências acadêmicas
do grupo de cientistas sociais que servem ao governo Lula.
Na Tabela 6 temos informações sobre o vínculo dessas pessoas com o serviço público. A primeira e a
segunda categoria (servidor da esfera federal ou servidor recrutado nas esferas de governo estadual ou muni-
cipal) indicam o quantitativo de servidores públicos que são recrutados para ocupar cargos de confiança. Nas
duas amostras predominam servidores públicos: na amostra total, 323 pessoas, ou seja, 64%, e entre os cien-
tistas sociais, 34 pessoas, ou 61%. O quantitativo de pessoas provenientes de fora do serviço público, os “não-

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Tabela 7 – Ano da posse no cargo de DAS ocupado no momento da pesquisa No tocante à experiência acadêmica, na amostra total temos 158 pessoas com experiência como pro-
fessores universitários, o que representa 31,3% da amostra de 505. O Quadro 5 apresenta, comparativamente,
Amostra total de Amostra
em cada profissão, o nível de experiência como professor universitário. Entre as pessoas com formação em ciên-
DAS 5, 6 e NES N=505 cientistas sociais N=58
cias sociais (38%) e economia (35,1%) há, em termos percentuais, aproximadamente o mesmo número de
Antes de 1995 1,0
docentes universitários, um quantitativo parecido com o da amostra total (31,3%). Contudo, são os médicos
1995-1998 1,0 1,8
que apresentam uma maior inserção na vida acadêmica, pois mais da metade (56%) indicou já ter atuado como
1999-2002 4,0 5,6 professor. Os advogados, administradores e engenheiros, por sua vez, têm os menores níveis de experiência
2003 24,3 26,3 nessa atividade.
2004 12,2 12,3 Nesse caso, os titulados em ciências sociais não apresentam perfil acadêmico muito diferenciado, talvez
2005 23,7 14,0 por tratar-se de um grupo que se dedicou a atividades administrativas, a exemplo do que ocorre com as outras
profissões consideradas nesta pesquisa. O dado surpreendente é a grande percentagem de médicos que pas-
2006 17,1 14,0
saram ou continuam na academia mesmo sendo dirigentes públicos. Os médicos, por todos os dados que apu-
2007 16,3 26,3
ramos, são também o grupo profissional com mais indicadores de associativismo.
2008 0,2
Total 100,0 (498) 100,0 (57*) Quadro 5 – Professores universitários por profissão

* Uma pessoa não forneceu essa informação. Frequência %


Amostra total de
Os dados da Tabela 8 são um meio de informar o que estamos chamando de experiência anterior. Ou 158 31,3
DAS 5, 6 e NES
seja, embora tivessem assumido funções de confiança com o início do governo, 210 da amostra total e 30 entre
Cientistas sociais 22 38,0
os cientistas sociais já haviam ocupado cargos similares em governos anteriores. O grau de expertise diz respeito
à atuação em cargos de direção em governos nos níveis municipal, estadual e federal. Aproximadamente 42% Economistas 27 35,1
da amostra total (isto é, 210 dos 505) indicaram já ter tido esse tipo de experiência, e esse montante chega a
Médicos 14 56,0
52% do grupo de cientistas sociais (isto é, 30 dos 58). Isso nos permite concluir que, embora os cargos de DAS
sejam de confiança e de livre nomeação, eles são compostos, em sua maioria, por servidores públicos e por pes- Advogados 20 25,0
soas experientes em funções de direção.
Administradores 9 23,7
Organizamos os dados referentes à experiência anterior segundo o nível educacional, e foi possível
observar que em ambos os casos é maior a participação de mestres e doutores entre os que apresentam expe- Engenheiros 14 19,4
riência em atividade similar antes do governo Lula.
No Quadro 6 podemos verificar as demais atividades profissionais que o grupo de cientistas sociais
Tabela 8 – Experiência em outros cargos de direção do Executivo exerceu, assim como o total da amostra de DAS. Entre as relacionadas, a experiência como professor univer-
[federal, estadual e municipal] por escolaridade sitário é a mais indicada nas duas amostras, seguida por funções técnicas, e “outras consultorias”. Em relação
Amostra total de Amostra às demais atividades, as duas amostras apresentam distribuições distintas. A atuação como “diretor de entidade
DAS 5, 6 e NES N=505 cientistas sociais N=58 do terceiro setor” é a quarta atividade mais citada entre os cientistas sociais e a sexta na amostra total, o que
Até ensino médio 1,4 evidencia a proximidade dos cientistas sociais que estão no governo com o denominado terceiro setor e
Organizações Não Governamentais (ONGs), corroborando a hipótese de Schwartzman.21 Por fim, a partir dos
Superior completo 14,3 6,7
dados apresentados vemos que é amplo o rol de atividades e experiências que marcam a trajetória profissio-
Especialização 28,1 16,7
nal de parte da amostra de DAS 5 e 6 e NES vinculada às ciências sociais. Ou seja, as habilidades e competên-
Livre-docência 0,5 - cias que esses profissionais carregam consigo foram, em certa medida, adquiridas no exercício de atividades
Mestrado 34,8 30,0 diversificadas.
Doutorado 21,0 46,7
Total 100,0 (210) 100,0 (30) 21 Schwartzman (2009).

96 97
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Quadro 6 – Experiência profissional Cotejando esses números com os referentes às demais profissões mais citadas de nossa amostra total
de DAS, percebemos que os profissionais da medicina e os cientistas sociais, além de serem os mais próximos
Amostra total de Amostra
das atividades de ensino superior, são também os mais vinculados a partidos políticos.
DAS 5 e 6 e NES N=505 cientistas sociais N=58
No grupo dos administradores e engenheiros, cerca de um quinto dos componentes de cada uma
Consultor de empresas 9,3 12,1
dessas profissões indicou filiação partidária. Contudo, são as áreas de economia e direito as que mais se desta-
Consultor financeiro 1,6 1,7 cam pelo baixo percentual de filiação a partidos, próximo de 10%. Assim, no âmbito da amostra total de ocu-
Outro tipo de consultoria 16,8 24,1 pantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES, os cientistas sociais e os médicos possuem maior inserção partidária,
seguidos pelos administradores e engenheiros e de forma minoritária pelos economistas e advogados.
Direção/Coordenação de agências do governo 9,9 12,1
Examinando a que partidos esses funcionários oriundos das profissões por nós consideradas são filia-
Direção/Coordenação de agências de fomento 1,4 dos (Quadro 8), vemos que 69,6% dos cientistas sociais escolheram o PT, um percentual um pouco inferior ao
da amostra total, que é de 77,4%. Nas demais profissões, contudo, o vínculo com o PT também é alto. Os
Direção/Coordenação de agência internacional 1,0 3,4
menores percentuais cabem aos administradores (43%) e aos advogados (50%). Curiosamente a economia,
Diretor de empresas 7,9 5,2 cuja faixa de profissionais vinculados a partidos é a menor, apresenta percentualmente a maior taxa de filiação
Diretor de entidade do Terceiro Setor 7,9 19,0 ao PT (75%). Entre os engenheiros e médicos filiados a agremiações partidárias, o vínculo com o PT passa de
70%.22 Em suma, quando se trata de preferência partidária, o PT é o partido da grande maioria.
Diretor de instituição de ensino 8,5 6,9

Funções técnicas 30,1 32,8 Quadro 8 – Vinculação partidária por profissão


Gerente de banco 1,4 Adminis- Ciências
Economia Engenharias Medicina Direito
tração Sociais
Professor universitário 31,3 37,9
Filiação partidária 18,4 10,4 19,4 44,0 12,5 39,6
Quando o assunto é filiação partidária (Quadro 7), os cientistas sociais se destacam, mas ainda ficam
Filiação ao PT* 43,0 75,0 71,4 72,7 50,0 69,6
atrás dos médicos. Há entre os cientistas sociais vínculos muito estreitos com agremiações de esquerda e orga-
nizações da sociedade civil. Se comparamos com a amostra total de 505 pessoas, vemos que o engajamento
* Filiação ao PT daqueles que indicaram filiação partidária.
partidário dos cientistas sociais, em termos percentuais, é bem maior do que o observado entre o total da
amostra. Enquanto, no conjunto de 505 pessoas, 24% tinham filiação partidária, um índice extremamente alto
Vimos até aqui que a maioria das pessoas de nossa amostra estão filiadas ao PT, mas podemos avançar
para os padrões brasileiros (cerca de 2%), essa proporção cresce para quase 40% entre os cientistas sociais,
averiguando as filiações a outros partidos. Do total de 125 filiados a partidos, 124 indicaram o partido de fi-
sendo superada apenas pelos médicos, com uma taxa de filiação de 44%. A diferença também é grande se con-
liação e, deles, 96 (77,4%) são filiados ao PT. Entre os cientistas sociais esse percentual é, contudo, um pouco
siderarmos os que têm ou tiveram algum cargo de direção partidária. Na amostra completa temos 11% de diri-
inferior, contradizendo a ideia do seu “esquerdismo”: dos cientistas sociais, como vimos, são filiados ao PT 16,
gentes partidários e passamos para 19% entre os formados em ciências sociais. Cerca de 25,0% dos médicos
ou 69,6%. Só há um cientista social entre os sete filiados ao PCdoB e nenhum oriundo do PDT. As informações
indicaram já ter exercido funções de direção partidária, mais uma vez superando os cientistas sociais.
sobre filiação a outros partidos (Tabela 9) mostram grande dispersão, não permitindo fazer inferências mais
Quadro 7 – DAS 5, 6 e NES e cientistas sociais: vinculação partidária sérias sobre a relação com as bases de apoio do governo no Congresso. O PMDB, por exemplo, é o maior par-
tido de apoio ao governo e está ausente entre os servidores aqui examinados.
Amostra total de Amostra
DAS 5 e 6 e NES N=505 cientistas sociais N=58

Filiação partidária 125 (24,0%) 23 (39,6%)

Direção partidária 55 (11,0%) 11 (19,0%)


22 As demais agremiações partidárias citadas em cada profissão foram: administradores – PL (1), PP (1) e PSB (1); economistas – PCdoB (1)
e PSDB (1); engenheiros – PCdoB (1), PSDB (1), PSB (1) e DEM (ex-PFL) (1); médicos – PDT (1) e PPS (2); advogados – PCdoB (2), PDT (1),
PV (1) e PCB (1).

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Tabela 9 – Partidos de filiação das amostras Quadro 9 – Vínculos sociopolíticos


Amostra total de Amostra
Amostra total de Amostra
DAS 5 e 6 e NES N=505 cientistas sociais N=58
DAS 5 e 6 e NES N=505 cientistas sociais N=58
DEM (ex-PFL) 1 1
PCB 1 Filiação sindical 40,8 43,1
PCdoB 7 1 Participação em central sindical 10,7 15,5
PDT 6 Participação em conselho profissional 29,1 10,3
PL 1 1
Participação em conselho gestor 28,5 25,9
PP 1
Participação em gestão local 24,4 29,3
PPS 3 1
PSB 2 Participação em movimentos sociais 44,8 58,6

PSDB 3 Participação em entidade patronal 4,8 3,4


PT 96 16
Desdobramos em seguida esses dados pelas profissões mais presentes de nossa amostra de DAS 5 e 6
PTB 1 1
e NES a fim de compará-los com as informações dos cientistas sociais. Observa-se que os médicos, e não os
PV 2 2
cientistas sociais, são a profissão mais articulada em termos sociopolíticos. Os médicos de nossa amostra desta-
Total 124 23
cam-se por fortes vínculos com organizações sindicais e da sociedade civil e com as centrais sindicais.
Aproximadamente um quarto deles indicou esse tipo de pertencimento. Por todos os nossos indicadores, os
Por último, examinamos os indicadores de relações desse grupo de 58 pessoas com movimentos so-
médicos são a categoria com mais vínculos associativos, conforme o Quadro 10.
ciais e demais organizações da sociedade civil (Quadro 9). Aqui também se observa que essa relação é maior
À exceção do direito, as demais carreiras apresentam significativos níveis de pertencimento a sindicatos
quando comparada ao conjunto da amostra de 505 pessoas com o qual trabalhamos. Sintomaticamente, essa
e conselhos profissionais, sugerindo que se trata de um grupo de forte articulação corporativa. Quanto às orga-
proporção apenas é expressivamente menor no caso de participação em conselho profissional (29,1% para
nizações da sociedade civil, como os conselhos gestores, as experiências de gestão local e os movimentos so-
10,3%). Isso se explica pelo fato de a área de ciências sociais ter sido sempre pouco organizada do ponto de
ciais, o que se percebe é um vínculo diversificado, pois salvo a área de medicina, em que praticamente a maio-
vista corporativo e não ter entidades sindicais e profissionais com expressão e legitimidade.23 De toda forma,
pode-se concluir que os cientistas sociais de nossa amostra apresentam taxas de associativismo em geral supe- ria dos profissionais tem inserção majoritária nessas organizações, os outros grupos possuem vínculos menores
riores às do conjunto da amostra total, que já apresenta altos índices se considerarmos as referências nacionais. e variados.
Segundo dados do IBGE, apenas 14,5% da população têm vínculos com sindicatos, e 2,6% são filiados a par-
tidos.24 Ainda de acordo com esses dados, percebe-se que o associativismo no Brasil é principalmente religioso Quadro 10 – Vínculos sociopolíticos por profissão
(22,9% da população), esportivo (12,6%) e filantrópico (4,2%). Menos de 15% da população declaram-se per-
tencentes a associações de moradores, único associativismo mais vinculado ao tipo de perfil de nossa amostra. Administ. Economia Engenh. Medicina Direito C. Sociais

Filiação sindical 37,8 30,0 41,6 50,0 19,0 43,1


23 A Federação Nacional dos Sociólogos – Brasil (FNSB), com sede em Natal, Rio Grande do Norte, foi criada em 1988 e até 2008 realizou
14 congressos nacionais. É integrada pelos seguintes sindicatos: Sindicato dos Sociólogos do Estado do Amazonas, Sindicato dos Sociólogos Participação em central sindical 2,7 4,0 2,8 25,0 1,3 15,5
do Estado do Pará, Sindicato dos Sociólogos do Maranhão, Sindicato dos Sociólogos do Estado do Piauí, Sindicato dos Antropólogos,
Sociólogos e Cientistas Políticos do Rio Grande do Norte, Sindicato dos Sociólogos de Pernambuco, Sindicato dos Sociólogos do Estado da Particip. em conselho profissional 45,7 44,1 34,7 52,0 15,6 10,3
Bahia, Sindicato dos Cientistas Sociais de Minas Gerais, Sindicato dos Sociólogos do Estado do Rio de Janeiro, Sindicato dos Sociólogos do
Estado de São Paulo, Sindicato dos Sociólogos do Paraná, Sindicato dos Sociólogos do Rio Grande do Sul. Tem ainda a filiação das seguintes Particip. em conselho gestor 18,4 19,5 31,9 56,0 19,7 25,9
associações: Associação dos Sociólogos do Estado do Amapá, Associação de Cientistas Sociais do Amazonas, Associação dos Sociólogos do
Estado de Sergipe, Associação dos Sociólogos do Estado da Bahia, Associação de Cientistas Sociais do Espírito Santo, Associação Profissional
dos Sociólogos do Estado do Rio de Janeiro, Associação “Movimento Pela Questão Sindical dos Sociólogos em Minas Gerais”, Associação de
Particip. em gestão local 32,4 14,3 26,4 48,0 11,5 29,3
Sociólogos do Estado de Santa Catarina, Associação Goiana de Sociólogos, Associação dos Sociólogos do Estado do Mato Grosso. A maior-
ia desses sindicatos e associações não possui qualquer dado disponível na internet. Com exceção do sindicato de São Paulo, os demais são Particip. em movimentos sociais 18,4 36,4 44,4 76,0 35,4 58,6
inexpressivos.
24 Dados referentes à população com mais de 18 anos de idade nas regiões metropolitanas de Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Belo Particip. em entidade patronal 10,5 6,5 1,4 4,0 5,1 3,4
Horizonte, São Paulo e Porto Alegre. Fonte: Pesquisa mensal de emprego – tema associativismo, abril de 1996. Tabela 1.9. www.ibge.gov.br

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

De forma geral, nossa amostra de cientistas sociais revela um forte comprometimento desse grupo com De fato, a constatação de que aproximadamente 60% dos formados em ciências sociais de nossa
a política partidária e com o mundo associativo. Num movimento duplo, tomando nossos dados, vemos que os amostra são funcionários públicos indica que sua presença no governo não decorre prioritariamente de víncu-
cientistas sociais pesquisados se profissionalizam e se politizam. São dirigentes públicos em um governo de los com o meio acadêmico. O vínculo com o serviço público, e a consequente expertise adquirida no desempe-
esquerda e espelham o compromisso com o engajamento político e social, embora não haja evidências de que nho das funções estatais, podem ter influído diretamente na escolha dessas pessoas.
formem uma comunidade epistêmica identificada com a sociologia pública. Outro fator que parece influenciar o recrutamento de parte desses profissionais tem a ver com o per-
tencimento ao PT. Como vimos, 40% dos cientistas sociais indicaram filiação partidária, sendo que cerca de
Até onde esse movimento, pelo menos aparentemente ambíguo, que partilha profissionalismo com par-
70% dos filiados são do PT. Dos filiados ao PT, 44% são servidores públicos. Isso evidencia uma sobreposição
tidarização e associativismo, pode ser persistente é assunto para a pesquisa que continuamos realizando. Se
que pode ter sido decisiva na escolha desses ocupantes de cargos de DAS, qual seja, o pertencimento super-
isso reflete uma característica explicitada neste governo, mas não verificável em gestões anteriores, é também
posto ao funcionalismo público, a sindicatos e ao PT. Não se pode perder de vista, contudo, que desses cientis-
tema para futuras investigações. Finalmente, como não poderia deixar de ser, haveria ainda que indagar qual o
tas sociais filiados ao PT, 56% (9 pessoas) não são servidores públicos. Teríamos que examinar caso a caso para
reflexo do engajamento político e associativo desses gestores públicos sobre a qualidade das políticas públicas.
observar que variável explicaria essas nomeações, mas isso implicaria identificar alguns membros da amostra,
Nossos dados não permitem respostas, mas facultam uma reflexão mais embasada sobre as ciências sociais, a o que não pode ser feito por razões éticas e operacionais.
política e o governo. As conexões entre o PT e os servidores públicos têm sido comprovadas por algumas pesquisas.
Analisando o perfil dos delegados que participaram das convenções do PT, Amaral demonstra que o percentual
de funcionários públicos cresceu de 33% para 57,1% entre 1997 e 2006. Da mesma forma, para esse último
Considerações finais ano, identifica a origem ocupacional dos que trabalham para o Estado: 19,4% eram funcionários públicos con-
cursados, 15,6% ocupavam cargos de confiança no Poder Executivo e 16,3% no Poder Legislativo.26 Ou seja,
Tudo indica que esta seja a primeira pesquisa empírica a analisar a presença de cientistas sociais no o que encontramos em nossa pesquisa revela um imbricamento já detectado por outras análises.
governo brasileiro e a destacar sua expressividade em termos quantitativos. Essa constatação em si merece uma Quanto às escolas que formaram os cientistas sociais do governo, os dados mostram que, embora haja
reflexão. Partilhamos da idéia de que os cientistas sociais, por sua formação em pesquisa e por seus conheci- alguma concentração de mestres e doutores formados na USP, na UNB e no IUPERJ, não há indicações de que
mentos sólidos em questões sociais, constituem um grupo profissional tecnicamente preparado para o exercício os formados em ciências sociais constituam um grupo integrado epistêmica e profissionalmente. Essa conclusão
de funções públicas. Todavia, o pequeno número de discussões existentes no Brasil sobre essa questão, como também deriva do precário caráter associativo dos cientistas sociais no âmbito profissional. Além disso, a atua-
as empreendidas por Schwartzman, Loureiro e Reis, indica nossa dificuldade para identificar as ciências sociais ção dos cientistas sociais no governo Lula é pulverizada: ocupam cargos de DAS em diferentes áreas governa-
como fonte de conhecimento, expertise e tecnologia para os governos, tendo em vista que não seriam produ- mentais, o que indica que suas esferas de atuação e funções são diversificadas. Muito provavelmente seriam
toras de “conhecimentos e habilidades específicas”. mais bem definidos como um segmento profissional de cunho intelectual com afinidades ideológicas e políticas
Os dados aqui compilados não são suficientes para refutar esses argumentos, mas evidenciam que, de e habilidades dispersas.
Os dados desta pesquisa obrigam a produção de novas reflexões sobre os cursos de ciências sociais no
fato, os cientistas sociais estão participando do governo e ajudam a refletir sobre os critérios que poderiam ter
Brasil, quer na graduação quer na pós. Tidos normalmente como cursos “mais fáceis”, com baixa comunicação
influenciado seu recrutamento para os cargos de DAS 5 e 6 e NES. A partir deles podemos indagar se esses
com a sociedade e o mercado, prestam-se, no entanto, a formar dirigentes públicos para cargos altamente qua-
profissionais foram recrutados por possuir conhecimentos acadêmicos especializados, ou se outros fatores
lificados, fazendo cair por terra alguns mitos sobre a profissão. Além disso, a interface com o funcionalismo
incidiram na escolha, como, por exemplo, o vínculo com o serviço público, o PT, sindicatos e organizações da
público é expressiva, o que requer investigações específicas sobre a trajetória profissional dos formados em
sociedade civil.
ciências sociais: conforme sugerem nossos dados, há evidências que comprovam que profissionais qualificados
Como verificamos, trata-se de um grupo altamente envolvido com práticas associativas e com a políti-
dessa área do conhecimento se direcionam pela via do concurso público às carreiras do Estado. O que, aliás,
ca partidária. Partidos políticos são, por definição, o canal mais apropriado para se chegar a cargos públicos,25
não destoa da cultura brasileira de culto ao emprego público.
e vínculos com movimentos sociais são formas consagradas de estabelecer redes de contatos com agências
Por fim, lembramos que a literatura norte-americana que utilizamos como referência neste trabalho
públicas. Para nossas reflexões, contudo, há que considerar que o peso da militância partidária e sindical e da
para refletir sobre a aproximação dos intelectuais com o poder governamental nos inspirou em uma agenda de
profissionalização para explicar a presença de cientistas sociais em altos cargos de direção pública não está pesquisa que pretendemos aprofundar. Temos como objetivo tratar com mais acuidade questões referentes à
claro. Por outro lado, as fortes conexões partidárias, associativas e sindicais não invalidam ou desqualificam o profissionalização das ciências sociais na esfera estatal, e consequentemente ao seu papel na divisão social do
preparo profissional do grupo.

25 Norris (2006). 26 Amaral (2007). A esse respeito, ver também Rodrigues (1990).

102 103
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA

trabalho dos governos. É bem verdade que o contexto norte-americano parece ser distinto do observado no
Brasil, pelo menos no âmbito do governo Lula, uma vez que, como mostram as pesquisas americanas, a acade-
mia, entendida como as universidades e os centros de investigação, vem se constituindo como o principal meio
profissional dos cientistas sociais que ocupam cargos no governo. No Brasil, a maioria desses profissionais foi
recrutada no serviço público, ou seja, já estava inserida profissionalmente em órgãos públicos. Entretanto, a
ausência de pesquisas sobre as profissões que oferecem quadros para os governos nos impede de identificar se
C A P Í T U L O 5
essa constatação, feita a partir de nossos dados, reflete apenas uma tendência do governo Lula, ou é genera-
lizável a outras administrações. As pesquisas precisam avançar nessa direção. M INISTROS DA N OVA R EPÚBLICA
E DIRIGENTES PÚBLICOS DO GOVERNO L ULA

estudo sobre o perfil político dos ministros e a distribuição das pastas ministeriais entre partidos e

O regiões nos diferentes governos tem tido lugar de relevo na ciência política no Brasil. Tem servido,
sobretudo, como indicador para pensar estabilidade política e governabilidade. A instabilidade minis-
terial, por exemplo, implicando constantes mudanças nas pastas, tem sido recorrentemente lembrada como um
indicador de crise ou de baixas condições para governar. Estudos já clássicos apontam nessa direção, entre eles
os de Wanderley Guilherme dos Santos e Sérgio Abranches.1 Outros trabalhos mostram que, no Brasil, o mi-
nistério tem refletido o tamanho das bancadas partidárias no Congresso Nacional. Ou seja, em regra, tem
expressado a composição do parlamento, pela correspondência entre o tamanho das bancadas e o número de
pastas destinadas a cada partido da coalizão de governo.2 O ministério tem sido visto ainda como uma área
de disputa por representação da Federação, um espaço adicional em que votos se transformam em cargos.
Com exceção do período militar, quando os critérios da democracia representativa foram distorcidos
pela falta de liberdade partidária e de expressão, na República de 1946 e na Nova República, inaugurada em
1985, o país utilizou esses mecanismos de representação. Contudo, essa regra foi quebrada recentemente, ao
se iniciar o primeiro governo Lula, em 2003: é flagrante o desequilíbrio entre o tamanho discreto do Partido dos
Trabalhadores no Congresso e seu tamanho superdimensionado no Executivo. Analisando o primeiro governo
Lula, Amorim Neto conclui, por sua vez, que esse foi o governo que trouxe, no Brasil, o maior número de par-
tidos para a esfera do ministério, tornando-se assim o mais fragmentado na história do presidencialismo latino-
americano.3 Do ponto de vista ideológico, foi também o mais heterogêneo e o que menos respeitou a regra do
equilíbrio entre base de representação partidária no Congresso e distribuição de pastas ministeriais por partido.
A base de dados do autor também confirma que esse foi o governo que mais partidarizou as nomeações de
seus ministros, ou seja, 86% delas.4 A superrepresentação do PT, a fragmentação e a partidarização do mi-
nistério, nada disso levou, porém, a efeitos críticos paralisantes. Para o governo Lula, a antiga fórmula para
medir a estabilidade dos governos não valeu – nem no sentido partidário, nem no sentido da estabilidade dos
quadros ministeriais.

1
Ver Santos (1986), que mostra a relação direta entre estabilidade ministerial e estabilidade de governo, e Abranches (1988). Ver também
Hippolito (1985), Meneguello (1989), D’Araujo (1996) e Nunes (1999).
2 Meneguello (1989).
3 Amorim Neto (2007: 56).
4 Amorim Neto (2007: 58, tabela 1).

104 105
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Nosso objetivo primordial neste capítulo é fazer uma radiografia, a mais completa possível, do grupo glamour político, bem como espaço na articulação das decisões do governo. Continua sendo, contudo, peça legí-
de ministros e secretários de Estado com status de ministro dos governos da Nova República, em seus compo- tima no jogo de trocas políticas, um sistema de compensações para partidos e políticos que pertencem ou
nentes sociais, econômicos, acadêmicos e políticos, e a partir daí reavaliar a hipótese corrente de que o minis- aderem à base governista.10 Controlar recursos financeiros é o caminho mais curto para implementar políticas
tério seria, por definição, o locus da política de compromisso clientelístico em contraposição a outras esferas de que darão notoriedade e prestígio eleitoral aos ministros e a seus partidos.
governo (ilhas de excelência), que pautariam o recrutamento de seus membros no mérito e em competências No caso do presidencialismo brasileiro, as nomeações para o ministério são importante fator de coesão
específicas.5 Se o compromisso partidário é o que dá a tônica das escolhas ministeriais, como é afirmado pela política e garantia de governabilidade. O Brasil, durante a República democrática de 1946, e depois da ditadu-
bibliografia mencionada, poderíamos demonstrar que esse grupo tem menos qualificação que os demais diri- ra militar, tem praticado o que se chama de “presidencialismo de coalizão”.11 A expressão designa um arran-
gentes públicos? Ou seja, seria possível verificar se as indicações partidárias para o ministério recaem sobre um jo político e eleitoral em que nenhum partido consegue, sozinho, eleger um candidato à Presidência e, ao
grupo de pessoas que, no conjunto, representam a diversidade social, além da diversidade partidária da base mesmo tempo, formar maioria parlamentar. Ou seja, dadas as características dos sistemas eleitoral e partidário
do governo? brasileiros, um presidente, qualquer que seja sua filiação partidária, só conseguirá governar negociando com
Desnecessário dizer que, se o ministério tem, por definição, um componente político-partidário mais uma coalizão parlamentar de apoio, o que implica automaticamente a partilha dos cargos no Executivo entre
acentuado, nem tudo ali se reduz a clientelismo, assim como na escolha dos dirigentes públicos nem tudo é partidos e regiões.
explicado pelo mérito e pela competência técnica. No primeiro caso, contudo, a variável política é a mais impor- Fernando Henrique Cardoso descreve com detalhes como constituiu seu primeiro ministério obedecen-
tante. E é justamente por sabermos disso que nos propomos conhecer melhor as características dos ministros e do a barganhas e lógicas estaduais e partidárias. Conclui que, ao obedecer a esses critérios, deparou-se, ao fim,
secretários de Estado da Nova República. Usaremos para tanto os mesmos indicadores que utilizamos para com um ministério “vergonhosamente masculino”.12 Nesse relato, mostra a pouca capacidade que o presi-
avaliar o perfil dos ocupantes de cargos de DAS 5 e 6 e NES de nossa amostra. Essa base de dados nos permi- dente tem para impor nomes e a necessidade de contemplar os interesses dos partidos aliados sem descuidar
tirá compilar informações sobre procedência acadêmica, formação, região, filiação partidária, vínculos associa- de uma representação nacional.
tivos, trajetória política e econômica etc. desse grupo de ministros e secretários de Estado, bem como sobre sua
experiência profissional.
Os estudos sobre a atuação de partidos no Congresso e sobre as relações entre Executivo e Legislativo Quem são os ministros da Nova República
têm avançado no Brasil nos últimos anos.6 Da mesma forma, a pesquisa em sociologia eleitoral tem-se apri-
morado, produzindo excelentes análises sobre perfil do eleitor, trajetórias partidárias, lógicas, constâncias e Até outubro de 2008, dispúnhamos de uma relação de 346 ministros que integraram os sete governos
volatilidade do voto.7 No entanto, conhecemos pouco sobre o funcionamento do Executivo. A retomada da na Nova República:13 53 no mandato de José Sarney (1985-1990), 37 no de Fernando Collor (1990-1992), 45
democracia no Brasil levou a uma necessária reflexão sobre o voto e os representantes, mas relegou a segun- no de Itamar Franco (1992-1994), 42 e 66, respectivamente, nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso
do plano estudos sobre certas esferas de poder que não estão diretamente conectadas ao voto (não são cargos (1995-1998 e 1999-2002), e 64 e 39 nos dois mandatos de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006 e 2007-).
eletivos), mas são ocupadas por pessoas com fortes laços dentro do sistema político.8 Esse é o caso dos mi- Desses 346 ministros, encontramos informações sobre 329 (95,1%). Na Tabela 1 temos o número de ministros,
nistérios, tema deste trabalho, que se centrará especialmente no perfil de seus ocupantes. por governo, considerados nesta pesquisa.
Em geral, sabemos pouco sobre a elite que chegou ao poder em 1985, especialmente nos cargos exe-
cutivos. A literatura demonstra que na República de 1946 havia uma certa regularidade no preenchimento de Tabela 1 - Número de ministros por governo (1985-2008)
algumas pastas: a área econômica, por exemplo, era destinada a quadros do Partido Social Democrático (PSD)
de São Paulo, e a da Justiça, ao PSD de Minas Gerais. 9 O papel de cada pasta, por sua vez, ia além de suas Nº de ministros %
evidentes atribuições. A da Justiça foi eminentemente uma área política, espaço de articulação de campanhas Sarney 53 16,1
e acordos político-eleitorais. A de Transportes tinha uma grande capacidade para compor com bases sociais e Collor 36 11,0
regionais pela facilidade de empregar um grande contingente de trabalhadores em obras públicas e por mobi- Itamar 45 13,7
lizar vultosos recursos financeiros. Além disso, o ministério trazia a tônica do prestígio e da notoriedade públi- FHC 1 40 12,2
ca. Foi por muito tempo um fórum de personalidades da vida política nacional. FHC 2 55 16,7
Ao longo da ditadura militar, muitas das atribuições de várias pastas foram concentradas na Casa Civil, Lula 1 62 18,8
tendência que se fortaleceu com os governos da Nova República. Desde então o ministério vem perdendo Lula 2 38 11,5
Total 329 100
5 Estamos adotando o modelo sugerido por Nunes (1999).
6 Sobre Legislativo e Executivo, ver Meneguello (1998), Figueiredo e Limongi (1999 e 2004), Santos (1999 e 2002), Mainwaring (2001),
10 Sobre a distinção entre governistas e situacionistas, ver Leal (1997).
Nicolau (2000 e (2002) e Amorim Neto e Santos (2001). 11 A expressão foi cunhada por Abranches (1988).
7 Ver Nicolau (2000 e 2002), Figueiredo (1991) e Lavareda (1991). 12 Cardoso (2006: 270).
8 Exceções são Meneguello (1998) e Amorim Neto (1994, 2000 e 2007). 13 Para efeito de maior expressividade dos dados, contabilizamos nesse total apenas os ministros que ficaram no governo por no mínimo
9 Hippolito (1985), D’Araujo (1996), Amorim Neto (1994). três meses.

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

O governo Collor detém apenas 11% do total de ministros do período, mas ainda assim esse percen- Tabela 2 - Ministros (1985-2008) - Distribuição por sexo e cor por governo (%)
tual é elevado se comparado ao número de ministérios existentes em cada mandato presidencial. Na coluna
Feminino Masculino Total Cor - total branca
ministérios do Quadro 1 vemos que o governo Collor foi o que apresentou o menor número de ministérios em
todo o período (16), e o primeiro governo FHC foi o que teve a menor quantidade de órgãos de governo para- Sarney 1 52 53 41
lelos ao ministério (7). No cômputo geral, contudo, o segundo governo FHC foi o que apresentou maior quan- (%) 1,9 98,1 100 77,4
tidade de organismos na administração direta, num total de 44. A relação completa dos ministérios e órgãos de Collor 2 34 36 28
cada governo está no Anexo 3. (%) 5,6 94,4 100 77,7
Itamar 3 42 45 31
Quadro 1 - Quantidade de ministérios e de órgãos do Executivo em cada (%) 6,7 93,3 100 68,9
governo (1985-2008)14 FHC 1 1 39 40 29
(%) 2,5 97,5 100 72,5
Governo Ministérios Órgãos do governo** Total FHC 2 1 54 55 43
(%) 1,8 98,2 100 78,2
Sarney 25 11 36
Lula 1 6 56 62 48
Collor 16 12 28 (%) 9,7 90,3 100 77,4
Lula 2 5 33 38 26
Itamar Franco 19 9 28
(%) 13,2 86,8 100 68,4
FHC 1 24 7 31 Total 19 310 329 246
(%) 5,8 94,2 100 74,7
FHC 2 26* 18 44

Lula 1 25 15 40 Ao lado dos requisitos partidários, a lógica federativa preside as escolhas dos ocupantes das pastas. O
Quadro 2 mostra como se dá essa distribuição. De imediato, observa-se uma superrepresentação da região
Lula 2 24 12 36 Sudeste, que apenas no governo Itamar detém menos de 50% das pastas. Em segundo lugar vem o Nordeste
(20,1%) e em terceiro a região Sul (15,3%). Norte e Centro-Oeste não chegam a ocupar 5% das vagas. Essa
*As quatro mudanças desse período não foram contadas, porque reestruturaram ministérios existentes.
distribuição não é proporcional ao PIB, mas é proporcional à população. O Sudeste é a região mais povoada,
**Variando com o tempo, diversos dirigentes desses órgãos tiveram ou têm status de ministro e assim foram considerados neste trabalho.
seguido pelo Nordeste e pelo Sul. É nessa ordem que se dá a participação das regiões nos ministérios.

Passamos agora a examinar alguns dados biográficos desse conjunto de ministros. Começando pela
Quadro 2 - População e PIB, segundo as grandes regiões15
variável sexo, vê-se que a presença feminina é insignificante. Da mesma forma, repete-se a tendência nacional
com a superrepresentação de brancos, apesar de o país contar, desde 2002, com o Programa Nacional de Ações Regiões População 2007 PIB 2006 (R$ milhões)
Afirmativas, que visa a reduzir as desigualdades e a garantir mais espaços de participação para as mulheres e Norte 14.623.316 120.014
negros na administração pública federal. Nordeste 51.534.406 311.175
Quanto à presença feminina, apenas nos dois mandatos de Lula ela chega a aproximadamente 10% Sudeste 77.873.120 1.345.510
do total de ministros. No que toca à diversidade étnica, os esforços para garantir uma maior presença no go- Sul 26.733.595 386.737
verno de negros e minorias em geral são recentes, e os dados da Tabela 2 mostram que nos ministérios essa
Centro-Oeste 13.222.854 206.361
presença tem variado de 20 a 30%. A população branca tem representação majoritária nesses postos, na faixa
dos 70%, com exceção dos governos Itamar e Lula 2, em que a presença de minorias é maior que 30%.
Especificamente no segundo governo Lula, ocorre, simultaneamente, uma redução de brancos no ministério e
um aumento da participação feminina, que sobe para mais de 10%. 15 Fontes: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/contagem2007/contagem_final/tabela1_1.pdf;
IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais, Contas Regionais do Brasil -2002-2006. Elaboração: SEPLAN/SEPIN -
14 Todas as informações foram retiradas do site: http://www.presidencia.gov.br/info_historicas/galeria_pres. Gerência de Contas Regionais 2008. PIB a preço de mercado corrente: http://www.seplan.go.gov.br/sepin/pub/pib/2002_BR_UF_pib.htm.

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

A distribuição regional das pastas, objeto da Tabela 3, mostra, como mencionamos, algumas variações Tabela 4 – Ministros (1985-2008) – Faixa etária, incluindo a amostra de DAS/NES*
a cada governo. O governo Collor é o que mais chama a atenção: teve o maior número de ministros oriundos
Amostra
do Sul (29,4%) e, apesar da origem nordestina do presidente, apresentou o menor percentual de ministros do Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 Total
DAS/NES
Nordeste – 5,9%, contra uma média de 20,1% para todo o período. Isso explica em parte seus atritos políticos Até 29
e sua pouca sustentação no Congresso, em particular nos dois primeiros anos de governo. O governo Collor é 34
anos
conhecido por não ter respeitado algumas liturgias da política nacional, o que o enfraqueceu no Congresso e De 30 a
4 8 5 3 2 3 1 26 127
levou ao seu impeachment. 40 anos
De 41 a
22 9 7 10 16 17 6 87 190
Tabela 3 - Ministros (1985-2008) – Participação regional por governo 50 anos
De 51 a
Sul Sudeste Centro-Oeste Nordeste Norte Total 18 9 21 22 28 28 18 144 114
60 anos
Sarney 7 24 4 14 3 52 De 61 a
9 10 9 5 9 12 10 64 18
(%) 13,5 46,2 7,7 26,9 5,8 100 70 anos
Collor 10 20 2 2 34 Acima de
3 2 2 7 1
70 anos
(%) 29,4 58,8 5,9 5,9 100
Itamar 4 26 4 8 1 43 Total 53 36 45 40 55 62 37 328 484**
(%) 9,3 60,5 9,3 18,6 2,3 100
*A faixa etária de cada ministro foi calculada a partir do primeiro ano do governo em que atuou.
FHC 1 8 20 2 7 37
** Dos 505 da amostra apenas 484 responderam a esta questão.
(%) 21,6 54,0 5,4 19,0 100
FHC 2 6 31 3 9 2 51
Quando olhamos graficamente a composição etária do ministério e dos ocupantes de DAS de nossa
(%) 11,8 60,8 5,9 17,6 3,9 100 amostra de cargos DAS/NES, vemos mais claramente as diferenças (Gráfico 1).
Lula 1 8 32 2 14 4 60
(%) 13,3 53,3 3,4 23,4 6,6 100 Gráfico 1 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES - Faixa etária (%)
Lula 2 5 20 9 2 36
50
(%) 13,9 55,6 25,0 5,6 100
45
Total 48 173 15 63 14 313* 40
(%) 15,3 55,3 4,8 20,1 4,5 100 35
30
* Não se conseguiu essa informação para 16 ministros. 25
20
Os cargos de ministros, como vemos na Tabela 4, são distribuídos entre pessoas com mais experiência 15
10
política e com idade superior à do corpo de profissionais que ocupam os cargos de DAS/NES. Se comparados
5
com os ocupantes de cargos de DAS/NES da amostra com a qual estamos trabalhando, os ministros apresen- 0
Ministros Amostra DAS/NES

Acima de70
tam indicadores etários bem superiores. Mais da metade deles tem mais de 50 anos, enquanto mais da metade Até 29 anos De 30 a 40 De 41 a 50 De 51 a 60 De 61 a 70
anos
das pessoas de nossa amostra de DAS/NES está abaixo de 50. Pelo menos em termos de idade, o ministério é
um espaço de maior senioridade. As diferenças entre os dois grupos também se refletem em termos de escolaridade. Apenas 2,1% dos
ministros não chegaram à universidade, e apenas 3,4% não completaram o terceiro grau. No entanto, quando
os comparamos com a amostra dos DAS/NES, vemos diferenças substantivas no que toca à pós-graduação
(Gráfico 2). Entre os DAS/NES há uma concentração maior de mestres e especialistas, enquanto o ministério
reúne um alto número de pessoas apenas graduadas – 40,7%.

110 111
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Gráfico 2 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES - Nível de escolaridade (%) centual o de formados em direito (31%), seguido pelos economistas (14%) e médicos (13%). Essa concentração
tão expressiva no curso de direito na graduação não se verifica entre os DAS/NES de nossa amostra. Ao con-
45 trário. Pelo Gráfico 3, vê-se que na graduação esse grupo apresenta uma diversidade maior de áreas de conhe-
40
cimento.
35
30
25 Gráfico 3 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES -
20 Áreas do 1º curso de graduação
15
10
5 Direito

0
Economia
Até Ensino Superior Livre Pós
Superior Especialização Mestrado Doutorado
Médio Incompleto Docência Doutorado
Medicina

Ministros Amostra DAS/NES Engenharia Civil


Ministros Amostra DAS/NES
Administração

Quando olhamos a titulação dos ministros por governo (Tabela 5), há algumas oscilações. Com algum Eng. e Arquitetura
nível de pós-graduação temos: 49% nos ministros do governo Sarney; 55,5% no governo Collor; 42,1% no go-
Ciências Sociais
verno Itamar; 62,5% no primeiro governo FHC e 60% no segundo; 50% no primeiro governo Lula e 61% no
segundo. A maior escolaridade, em termos de pós-graduação, ocorre no governo FHC 1, e a menor no de Itamar. Eng. Elétrica / Eletrônica

Sarney e Itamar, dois presidentes do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), são os governos com Outros
Ministros Amostra DAS/NES
ministros menos titulados.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Tabela 5 - Ministros (1985-2008) - Nível de escolaridade por governo Quando chegamos à pós-graduação essa concentração muda, e a presença dos cursos de economia
torna-se dominante. Em seguida, vêm os de administração e ciências sociais. Os ministros com pós-graduação
Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 Total
têm, portanto, uma formação multidisciplinar, com ênfase em economia, administração e ciências sociais, áreas
Até o ensino médio 3,8 5,5 4,4 1,6 2,2
de conhecimento que têm sido valorizadas em cargos de governo e no mercado nas últimas décadas. Os
Superior incompleto 2,8 2,5 1,8 11,3 2,8 3,3 Gráficos 4, 5 e 6 mostram em que áreas de ensino os ministros da Nova República fizeram seus cursos de espe-
Superior completo 47,2 36,1 53,3 20,0 38,2 37,1 36,1 40,6 cialização, mestrado e doutorado. Assim como no caso de nossa amostra, é expressiva a presença de cientistas
Especialização 20,7 22,2 22,2 20,0 21,8 21,0 19,4 21,1 sociais nos níveis de mestrado e doutorado e até de filósofos – 6% dos doutores.
Mestrado 5,6 5,5 6,6 2,5 10,9 9,6 22,2 8,8
Gráfico 4 - Ministros (1985-2008) - Áreas do 1º curso de especialização (%)
Livre-docência 2,8 4,4 3,6 1,6
Doutorado 18,9 11,1 8,9 40,0 23,6 16,2 19,4 19,6
Economia
Pós-doutorado 3,8 13,9 3,2 2,8
Administração
Total (53) (36) (45) (40) (55) (62) (36) (327*)
Direito
* Dois ministros não foram contabilizados neste total por falta de informação.
Medicina
Investigamos a seguir que tipos de formação esses ministros receberam na graduação. Nota-se que a
Finanças e Atuária
maior parte é formada em direito (40%), seguido de economia (18%). A concentração em direito não sur-
preende, pois esta tem sido, tradicionalmente, a formação básica da maior parte dos políticos brasileiros. Sociologia e Ciência Política

Segundo Leôncio Martins Rodrigues,16 80% dos deputados federais têm curso superior, sendo o maior per- Administração - Planejamento e Gestão

Outros Considerou-se os 111 ministros que


16 Rodrigues (2002:103) realizaram curso de especialização.
0 5 10 15 20 25 30

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Gráfico 5 - Ministros (1985-2008) - Áreas do 1º curso de mestrado (%) Tabela 6 - Ministros (1985-2008) e amostra de DAS/NES – Distribuição de
doutores por área de governo
Economia
Ministros Amostra DAS/NES
Ciência Política, Sociologia e
Relações Internacionais % dos ministros com % da amostra com
Direito Total doutorado por área Total doutorado por área
de governo de governo
Administração
Presidência da República 12 31,6 10 8,7
Demografia
Desenvolvimento 26 17,8 30 17,5
Outros
Econômica 9 52,9 9 22,5
0 5 10 15 20 25 30 35 40 Saúde 5 31,3 10 40
Considerou-se os 66 ministros que realizaram curso de mestrado. Ciência 5 35,7 13 86,7
Social 2 6,1 10 21,7
Educação, Cultura e Lazer 13 37,1 20 31,7
Gráfico 6 - Ministros (1985-2008) - Áreas do curso de doutorado (%)
Justiça 2 7,4 10 34,5
Total 74 22,5 112 22,2
Economia

Ciência Política e Sociologia


No plano do ministério, a Tabela 6 corrobora a tese de que a área econômica é a que recebe mais mi-
Direito
nistros qualificados. O mesmo não se verifica quando tomamos os DAS/NES que estão concentrados na área de
Física ciência. As áreas que recebem, percentualmente, menos ministros portadores de títulos de doutor são a social
(6,1) e a de Justiça (7,4). Mas quando se olha a coluna da amostra vê-se que há uma compensação no grau de
Filosofia
instrução desses quadros por área de governo. A de Justiça, por exemplo, que teve apenas 7,4% de ministros
Outros doutores, tem 34,5% de dirigentes com essa titulação. Por esses dados poderíamos deduzir que há um jogo de
compensações entre essas duas esferas de recrutamento para órgãos públicos.
0 5 10 15 20 25 30 35 40

Considerou-se os 74 ministros com título de doutor que indicaram o curso.

Trajetória política dos ministros


Para além dos quantitativos sobre titulação, identificamos em que áreas de governo os ministros mais
titulados concentram suas atividades. Ou seja, observamos se há esferas do governo em que a presença de uma
Vamos nos voltar agora para a trajetória política dos ministros. Os dados mostram que se trata de um
melhor formação acadêmica fica evidente. É importante ainda comparar essas informações com as dos
grupo de pessoas com alto grau de envolvimento na vida político-partidária: do total de 329 ministros identifi-
DAS/NES, conforme a Tabela 6.
cados, quase 50% tiveram experiência no Parlamento (em algum dos três níveis da Federação), 22% exerce-
ram cargos eletivos no Executivo (governador e prefeito) e 76% passaram por outros cargos no Executivo fe-
deral, estadual e municipal. Fica evidente que o grupo que chega ao ministério tem longa trajetória política, com
tradição em cargos executivos estaduais e municipais. O ministério vai se configurando, por nossos dados, como
um espaço de experiência política acumulada.
Chama a atenção a quantidade de ex-governadores e ex-prefeitos dos governos militares que partici-
param do governo Sarney. Essa presença é um dos indicadores do tipo de transição brasileira. Ou seja, uma tran-
sição pelo alto sem substituição intensa na elite do poder, refletindo uma composição entre forças do “antigo

114 115
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

regime” com os novos tempos de democracia. Da mesma forma, veremos adiante que grupos de oposição clan- democrático e conseguiu reunir e consolidar em torno de si pessoas mais identificadas com ideais socialistas, e
destina ao regime militar também foram gradativamente incorporados ao sistema democrático. outras tantas que no passado haviam tido atuação expressiva em organizações clandestinas.
Sobre as esferas de governo e cargos políticos em que os ministros atuaram antes de assumir o mi- A presença de antigos presos ou perseguidos políticos também é alta entre os DAS/NES: ao todo 64,
nistério, temos os elementos do Quadro 3. pouco mais de 13%. Entre os ministros esse percentual vai para 17%. Em ambos os casos uma presença expres-
siva, se considerarmos o conservadorismo da política brasileira.
Quadro 3 - Ministros (1985-2008) – Experiência política anterior, por governo
Tabela 7 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES – Trajetória política na
Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 Total oposição não consentida

Parlamento 32 11 21 18 26 36 18 162 Amost.


Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 Total
DAS/NES
Vereador 7 1 3 7 4 10 5 37
Preso político 4 1 1 1 7 4 18 17
Deputado estadual 21 1 8 5 9 12 2 58

Deputado federal 22 7 13 14 19 28 15 118 Exilado político 3 1 2 2 3 7 5 23 9

Senador 7 5 12 7 8 7 4 50
Anistiado 4 1 3 4 4 3 3 22 14
Executivo 23 2 12 8 8 12 7 72
Participação em
1 1 1 5 5 14 6 33 56
Prefeito 9 8 8 7 8 5 45 org. clandestina

Governador 17 2 7 3 3 7 3 42 Total * 10 3 6 6 3 18 9 55 64

Outras experiências
37 28 28 34 49 41 33 250 * Corresponde ao total de ministros sem repetições.
no Executivo
Sec. municipal 2 5 5 4 4 19 17 56
Chamou a atenção em nossa amostra de DAS/NES o fato de haver um grande número de dirigentes
Sec. estadual 32 15 15 24 29 19 14 148 com alto nível de engajamento social e sindical. Fizemos a mesma pergunta para o caso dos ministros e obtive-
mos resultados um pouco distintos. Considerando o conjunto de todos os ministros da Nova República, vemos
Sec. federal 20 15 15 17 25 19 15 126 que apenas 11,5% deles tinham algum vínculo com sindicatos de trabalhadores e apenas 5,8% participaram
de centrais de trabalhadores.
Ministro 11 11 8 12 26 9 27 104
A distribuição desses sindicalizados por governo é objeto da Tabela 8, onde fica evidente a concen-
tração dos ministros sindicalistas no governo Lula: cerca de 26% de ministros no primeiro mandato e 16% no
Como mencionamos, interessou-nos também examinar quantos desses ministros vinham de experiên- segundo vinculados a sindicatos de trabalhadores. Esse número elevado, se comparado aos outros governos, e
cias políticas consideradas ilegais pelos governos militares. Esse é um indicador importante para avaliar o grau a visibilidade política que esses ministros sindicalistas acabaram obtendo, contribuíram para alimentar dis-
de pacificação na política brasileira e sua capacidade de lidar com antigos oponentes perseguidos judicial e mi- cussões sobre as tendências e a formação sindicalista dos governos Lula. De fato, seria de esperar que um go-
litarmente. Como mostra a Tabela 7, os governos Sarney e Lula 1 foram os que mais reuniram esse tipo de mi- verno do Partido dos Trabalhadores tivesse beneficiado com cargos sua principal base de prestígio social. Essa
litante. Ao todo, 10 e 18 ministros, respectivamente. Em ambos os casos esse número mais elevado tem razões constatação revela coerência política. Necessariamente não é condição para um governo mais eficiente, mas,
históricas. Com Sarney chegava ao poder um partido, o PMDB, que sofrera perseguições graves e em torno do sem dúvida, é evidência de maior incorporação dos trabalhadores ao sistema político, não apenas através do
qual se reuniu a esquerda no momento da transição. O PMDB era então o mais expressivo canal da oposição, voto, mas também através de posições de mando.
pois os demais partidos de esquerda, entre eles o PT, ainda eram emergentes. Com Lula, temos a chegada ao
poder de um grupo político de esquerda que, a exemplo de toda a sociedade, se beneficiou do regime

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Tabela 8 - Ministros (1985-2008) – Presença de sindicalistas no governo o caráter classista dos ministérios de cada governo – mais vinculados ao patronato (Collor e FHC 1 e 2) e mais
identificados com os trabalhadores (Lula 1 e 2), o que para muitos seria um indicador da conexão com políti-
Nº de sindicalistas no % em relação ao total cas e ideologia de esquerda. A extração social classista como fator para medir ideologia tem sido problemati-
de ministros por
ministério governo zada pelas ciências sociais. Nossos dados apontam para a novidade da presença desse setor no governo e não
nos fornecem indicações para medir desempenho ou impacto ideológico. Estes são aspectos que ficam para
Sarney 4 8,0
serem examinados em pesquisas posteriores. Temos que considerar também que, mesmo prestigiando menos
Collor 3 8,6 os empresários em postos de mando, os governos Lula não se colocaram em confronto com eles. Ao contrário.
Itamar 4 9,3 De toda a forma, os dados apontam para um diferenciador, ou seja, um compromisso político inédito com os
setores organizados dos trabalhadores.
FHC 1 2 5,0
FHC 2 2 3,6 Tabela 10 - Ministros (1985-2008) – Participação em entidade patronal
Lula 1 16 26,2 por governo

Lula 2 6 15,8 % em relação ao total


Frequência de ministros por
Total 37 11,5 governo
Sarney 10 18,9
Da mesma forma, quando olhamos a presença de membros de centrais sindicais no ministério, nota-
Collor 9 25,7
mos que o diferencial vem do governo Lula. Antes dele, apenas Collor havia nomeado um dirigente de central
para o ministério – foi o caso de Rogério Magri, da Central Geral dos Trabalhadores, CGT, que ocupou a pasta Itamar 4 9,1
do Trabalho. Lembre-se que até 1988 as centrais eram ilegais e que a Constituição não as legalizou, mas tam- FHC 1 8 20,5
bém não as criminalizou. A legalização das centrais só seria aprovada em meados de 2008. De toda forma,
mesmo sem serem reconhecidas e beneficiadas por parcela do Imposto Sindical, as centrais foram peças impor- FHC 2 15 26,8
tantes de negociação política durante todo o período aqui considerado, principalmente em questões salariais. Lula 1 6 9,4
Como mostra a Tabela 9, a participação de dirigentes de centrais sindicais nos ministérios, pode-se dizer, é uma Lula 2 5 13,2
inovação do governo Lula, com presença mais acentuada em seu primeiro mandato.
Total 57 17,6
Tabela 9 - Ministros (1985-2008) – Participação em central sindical por governo
Passamos agora a examinar as conexões dos ministros com os conselhos de estatais. Esses conselhos
% em relação ao total são arenas cobiçadas por partidos, empresários e sindicatos de trabalhadores. Vejamos como se dá a partici-
Frequência de ministros por
governo pação no ministério de pessoas que tiveram esse tipo de inserção. Nossos dados indicam que 28,7% dos mi-
nistros tiveram cargos desse tipo no decorrer de todo o período. A distribuição por governo está descrita na
Collor 1 2,8
Tabela 11, denotando uma diferença entre os dois governos de Lula. O primeiro apresenta o menor índice de
Lula 1 14 21,9 pessoas que haviam tido esse tipo de vínculo (19,7%) e o segundo se torna o mais expressivo (37,8%). Isso se
explica, a nosso ver, pelo fato de que no primeiro governo chegaram ao poder pessoas menos familiarizadas
Lula 2 4 10,5
com esse tipo de vínculo estatal, posto que era um governo oriundo da oposição. No decorrer do primeiro
Total 19 5,8 mandato, contudo, várias pessoas do governo passaram a ser nomeadas para essas funções, o que elevou de
forma expressiva o número desses conselheiros no segundo governo, com o maior percentual de todos os tem-
Investigamos também a participação de representantes de organizações patronais nos ministérios. pos: 37,8%, bem acima da média nacional de 28,7%.
Como mostra a Tabela 10, esse número não é muito elevado, embora seja superior ao de sindicalistas traba-
lhadores: 17,6%. Chama a atenção, contudo, a distribuição desse grupo ao longo dos governos. Os governos
Collor e FHC foram os únicos a ter mais de 20% dos ministros com essa extração associativa. Inversamente, os
governos Itamar e Lula foram os que menos representantes desse tipo tiveram. Podemos, a partir daqui, inferir

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Tabela 11 - Ministros (1985-2008) – Participação em conselho de estatal Tomando em conjunto as informações sobre a participação de ministros e ocupantes de cargos de
por governo DAS/NES de nossa amostra em sindicatos e centrais de trabalhadores, em conselhos de estatais e em movimen-
tos sociais, vemos pelo Gráfico 7 que, mesmo com as mudanças significativas do governo Lula quanto à incor-
% em relação ao total poração ao ministério de sindicalistas e representantes dos movimentos sociais, essa participação é bem maior
Frequência de ministros por
governo entre os DAS/NES. Os ocupantes desses cargos evidenciam maior engajamento social e sindical.
Sarney 14 29,2
Gráfico 7 - Ministros (1985-2008) e Amostra DAS/NES - Vínculos sindicais,
Collor 10 35,7 institucionais e sociais (%)
Itamar 10 25,0
60
FHC 1 9 25,7
50
FHC 2 18 33,3 40

Lula 1 12 19,7 30

Lula 2 14 37,8 20

Total 87 28,7 10

Ministros Amostra Das/NES


Nossa amostra de DAS/NES evidencia um amplo envolvimento desses dirigentes com o movimento
social. Pesquisamos o que acontece com os ministros nessa área, e os dados são relevantes: 34,4% dos mi-
nistros tiveram alguma participação em movimentos sociais. Mas quando olhamos por governo, como mostra a
Sindicalizados Part. Central Sind. Part. Cons. Estatal Part. Mov. Social
Tabela 12, fica evidente que essa participação também é maior nos governos de Lula. As menores ocorrem nos
governos Collor e FHC.
Finalmente, ainda não estamos considerando de modo detalhado o envolvimento dos ministros em
Tabela 12 - Ministros (1985-2008) – Participação em movimento social atividades empresarias e grupos econômicos. Essa parte da pesquisa encontra-se em andamento. De toda
por governo forma, o Gráfico 8 demonstra que a presença de ministros com trajetória no setor privado é baixa em todos os
governos, alcançando seu maior índice no governo Sarney.
% em relação ao total
Frequência de ministros por
governo Gráfico 8 - Ministros (1985-2008) - Cargo de diretor de empresas (%)
Sarney 19 35,9
11,0
Collor 8 22,9 8,2 26,0

Itamar 15 31,8
FHC 1 11 28,2
FHC 2 14 25,0
17,8 12,3
Lula 1 28 43,8 12,3 12,3

Lula 2 17 45,9
Total 112 34,4 Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Ministros e partidos políticos Distribuição dos partidos nos ministérios FHC e Lula
Até o governo Lula tivemos um arranjo partidário governista que sempre incluiu no ministério o PMBD As mudanças na composição partidária do ministério a partir da posse de Lula são objeto da análise
e o Partido da Frente Liberal (PFL), depois Partido dos Democratas (DEM).17 A partir do governo Lula, o PMDB seguinte, em que fazemos um contraponto com o governo FHC. Examinamos a composição ministerial dos go-
permanece no poder, mas o PFL-DEM vai para a oposição junto com o Partido da Social Democracia Brasileira vernos FHC (1995-1998; 1999-2002) e Lula (2003-2006; 2007-) e observamos de que forma os partidos
(PSDB), cujo candidato perdera as eleições presidenciais. Esta é a primeira vez que dois partidos com grandes estiveram distribuídos nos ministérios dos dois presidentes, ou seja, desde 1995 até 2008.
bancadas no Congresso – o PSDB e o PFL-DEM – não participam da coalizão de governo. A participação no Nos dois governos FHC (1995-2002), contabilizamos um total de 108 ministros. Dos 95 identificados,
ministério dos partidos que detêm as maiores bancadas no Congresso, como evidenciado nos governos da Nova vemos que 24 pertenciam ao partido do presidente (PSDB), num total de 25%, configurando assim uma si-
República antes de Lula, não é mais corroborada. tuação de maior dispersão partidária no ministério em comparação com o governo seguinte, do presidente Lula.
Como mostra a Tabela 13, ao longo de todo período os partidos que mais ocuparam cargos de ministro Neste caso, dos 100 ministros identificados até 2008, 51% eram filiados ao partido do presidente (PT).
foram o PMDB (66) e o PT (52). Mais do que isso, o primeiro governo Lula foi o único do período em que o par- No Gráfico 9 mostramos a participação ministerial dos 14 partidos que estiveram presentes no gabi-
nete dos dois governos. Como podemos observar, apenas um grande partido participa de ambos, o PMDB, tradi-
tido do presidente ocupou mais de 60% das pastas ministeriais – 33 em 53.
cionalmente uma agremiação que tem servido como fiel da balança para os presidentes da República. Apenas
três outros partidos menores se associaram aos dois governos: PPB/PP, PPS e PTB.
Tabela 13 – Ministros (1985-2008) – Filiação partidária por governo
É importante enfatizar que no plano ministerial PSDB e PT são excludentes. Não há participação de um
partido no governo do outro. Da mesma forma o PFL-DEM, associado a uma aliança com o PSDB, fica excluído
Sarney Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Lula 1 Lula 2 Total
do governo do PT. Assim, dos quatro grandes partidos nacionais, dois têm andado juntos (PSDB e DEM), em
PCdoB 3 1 4 oposição ao PT. O, quarto, o PMDB, compõe com ambos os centros de poder. O Gráfico 9 é revelador da com-
PDT 1 1 1 3 posição partidária do ministério nos governos dos últimos dois presidentes da República.

PFL-DEM 10 7 4 4 7 32 Gráfico 9 - Governos FHC (1995-2002) e Lula (2003-2008) - partidos da coalizão


PL 1 3 1 5 presentes no gabinete presidencial
PMDB 32 1 6 7 7 6 7 66 60

55
FHC Lula
PP 1 1 1 3 50

PPS 1 1 1 3 45

40

PSB 1 2 3 2 8 35

30
PSDB 4 9 7 17 37
25

PT 1 33 18 52 20

15
PTB 1 1 4 1 1 2 10
10

Outros 1 2 3 3 1 3 13 5

0
Total 43 17 25 26 36 53 36 236 PCdoB PDT PL PMDB PPB/PP PPS PR PRB PSB PT PTB PV PSDB PFL

O gráfico aponta para linhas de coerência entre os partidos brasileiros. De um lado, o governismo é uma
constante, ou seja, a maioria dos partidos adere ao governo e demanda participação no ministério por ser este
um espaço privilegiado para ter acesso a recursos financeiros. Por outro lado, o gráfico mostra uma disparidade
quando comparamos os gabinetes dos dois presidentes. O de FHC teve uma distribuição mais equilibrada entre
os partidos da base, enquanto o PT, que reuniu em média 20% da bancada na Câmara, teve cerca de 50% dos
17 A esse respeito ver Meneguello (1998).
ministérios.

122 123
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Considerações finais antigos perseguidos políticos, evidenciando o amadurecimento da democracia no país. No conjunto, 17% dos
ministros tiveram experiências políticas clandestinas e, como era de se esperar, a maior parte deles concentra-
Este trabalho é parte de uma pesquisa em andamento, mas já nos permite fazer algumas constatações se nos governos Lula – 27 de um total de 55.
e descobertas sobre quem são os ministros da democracia brasileira e identificar algumas tendências da com- O governo Lula também se destaca por absorver o maior número de ministros oriundos do sindicalis-
posição ministerial ao longo da Nova República. mo de trabalhadores, percentual que chega a 27% no primeiro governo. No caso de representantes de centrais,
Com exceção dos governos Collor e Itamar, o quantitativo de ministérios da Nova República ficou entre é também nesse governo que o fenômeno se desencadeia, chegando a 21,9% no primeiro mandato. Em ambos
24 e 26 em cada governo. Variou, contudo, o número de outros órgãos associados à Presidência, alguns coman- os casos temos quedas significativas no segundo mandato, mas assim mesmo essa prática inédita parece se
dados por dirigentes com status de ministros (Tabela 1). De modo geral, temos uma estrutura estável, com uma rotinizar. Esse é também um forte indicador da democratização do acesso ao poder.
forte representação de ministros da região Sudeste. Compromissos classistas, sindicais, partidários e ideológicos não sinalizam níveis de qualificação de
Nossos ministros são pessoas experientes na vida política, com forte enraizamento em atividades par- cada um e não são garantia de melhor desempenho. São apenas mais indicadores a serem levados em conta
lamentares e executivas em todos os níveis de governo. Isso permitiria deduzir que o cargo de ministro, quan- quando se quer conhecer esse grupo.
do destinado a um político, é um “prêmio” para uma trajetória de sucesso nas urnas e nos partidos. Cerca de Em vários outros aspectos nossa pesquisa vai demonstrando que o ministério parece se tornar um
80% desses ministros vêm de carreiras políticas bem-sucedidas. Isso pode explicar o fato de que os ministros, espaço mais receptivo à diversidade social do país, embora sempre reflita traços classistas. No que toca à re-
em geral, são pessoas com idade acima de 50 anos. Ao que tudo indica, esse é um espaço importante para a presentação de conselheiros patronais no ministério, ela é acentuadamente mais baixa nos governos Itamar e
experiência comprovada. Lula e mais alta nos governos FHC e Collor. Também no governo Lula é maior a presença de ministros com
A experiência se associa também a taxas significativas de educação. Apenas 4,5% dos ministros não algum tipo envolvimento em movimentos sociais. No governo Sarney obervamos uma maior presença de repre-
têm formação universitária. A maioria se formou em direito e 54% fizeram algum curso de pós-graduação. sentantes do setor privado, ou seja, de diretores de empresas, num total de 26%, acima de FHC, que ocupa o
Nesse caso as áreas de formação são economia, administração e ciências sociais. segundo lugar com 17,8%.
Embora a literatura ressalte o espaço do ministério como um campo mais propício ao clientelismo, Por fim percebemos que a esfera do ministério, embora seja por definição o espaço da composição
vemos que os padrões de instrução para o recrutamento têm sido elevados conectando o governo com o avanço política do presidente com os partidos aliados no Congresso para dar sustentação a seu governo, não se reduz
da pós-graduação no país. Vemos também que a área econômica foi a que recebeu ministros mais titulados, o a isso. Vemos que nessas composições têm que ser levadas em conta outras variáveis igualmente relacionadas
que demonstra que certos setores do governo são tratados com mais cuidado técnico. Ou seja, se o clientelis- com os compromissos políticos do grupo vencedor. Por isso mesmo, o ministério tem se convertido em um
mo é moeda política importante, há áreas que são preservadas numa espécie de insulamento. Essas áreas estão espaço mais complexo de representação de interesses e de expressão da diversidade social. Passou a incorpo-
sempre relacionadas às atividades monetárias, fiscais e de arrecadação de recursos, atividades que propiciam a rar mais mulheres e minorias étnicas, assim como representantes de bases sindicais de trabalhadores, sem des-
capacidade extrativa do Estado. Em termos da capacitação de pessoal, ela é maior quando se trata de arrecadar cuidar dos empresários e dos representantes das estatais.
do que quando se trata de gastar. Essas mudanças sinalizam avanços formais na democracia, mas não garantem, em tese, que ela tenha
Quando olhamos a qualificação dos ministros ao lado da qualificação dos DAS/NES de nossa amostra mais conteúdo e mais qualidade. Para isso o país, a exemplo de outras nações, teria que aumentar seus con-
(Tabela 6) notamos que há uma complementação em termos de graus de instrução. Quando há ministros mais troles internos e externos sobre as agências de governo e sobre seus governantes e teria que romper com práti-
fracos academicamente, os quadros de DAS/NES são mais qualificados. No conjunto temos um quadro acade- cas corporativas anacrônicas e com a impunidade. E ainda, é claro, adotar políticas de desenvolvimento que efe-
micamente credenciado. Ainda sobre a área econômica, nossa amostra de DAS/NES reforça a tese de maior tivamente passem a promover crescimento com equidade
profissionalização, pois embora sua titulação não seja alta, ali se concentram um menor percentual de sindica-
lizados e de filiados a partidos e, ao mesmo tempo, um maior número de pessoas com experiência anterior em
cargos similares.
Em relação à questão de gênero e etnia, os resultados não são muito animadores, mas mostram um
modesto avanço se levarmos em conta as tradições conservadoras do país. Em todo o período a participação
de não-brancos no ministério variou de 21,8% a 31,6%. Com as mulheres os números são mais escassos, mas
também positivos: passamos de cerca de 2% nos governos Sarney e FHC para 13,2% no de Lula.
Do ponto de vista partidário, o ministério, como era de se esperar, tem sido um espaço para a presença
de múltiplas agremiações desde que pertençam à base do governo. O equilíbrio só é rompido nos governos Lula,
quando se verifica uma superrepresentação do PT, partido do presidente. O ministério é de fato a melhor evidên-
cia dos alinhamentos da política brasileira. Na Nova República foi também um espaço para a representação de

124 125
A N E X O 1

D IVISÃO DOS ÓRGÃOS COM CARGOS DE


DAS 5 E 6 E NES EM
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA

Administração Direta: Advocacia Geral da União; Casa Civil da Presidência da República; Controladoria-
Geral da União; Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República; Gabinete Pessoal do
Presidente da República; Ministério das Relações Exteriores; Presidência da República; Secretaria de Relações
Institucionais da Presidência da República; Secretaria-Geral da Presidência da República; Vice-Presidência da
República; Secretaria de Imprensa e Porta Voz da Presidência da República; Núcleo de Assuntos Estratégicos da
Presidência da República; Secretaria de Comunicação Social; Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento; Ministério da Integração Nacional; Ministério das Cidades; Ministério das Comunicações;
Ministério de Minas e Energia; Ministério do Desenvolvimento Agrário; Ministério do Desenvolvimento, Indústria
e Comércio Exterior; Ministério do Meio Ambiente; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Ministério
do Trabalho e Emprego; Ministério dos Transportes; Ministério da Pesca e Aquicultura; Secretaria Especial dos
Portos; Ministério da Fazenda; Ministério da Saúde; Ministério da Ciência e Tecnologia; Ministério da Previdência
Social; Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Secretaria Especial de Políticas de Promoção
da Igualdade Racial; Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres; Ministério da Cultura; Ministério da
Educação; Ministério do Esporte; Ministério do Turismo; Ministério da Defesa; Ministério da Justiça; Secretaria
Especial dos Direitos Humanos.

Administração Indireta: Fundação Alexandre de Gusmão; Instituto Nacional de Tecnologia da Informação;


Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia; Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste;
Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes; Departamento Nacional de Obras Contra as Secas;
Fundação Escola Nacional de Administração Pública; Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística;
Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada; Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e
Medicina do Trabalho; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; Instituto de
Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro; Instituto Nacional da Propriedade Industrial; Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária; Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial;
Superintendência da Zona Franca de Manaus; Banco Central do Brasil; Comissão de Valores Mobiliários;
Superintendência de Seguros Privados; Fundação Nacional de Saúde; Agência Espacial Brasileira; Comissão
Nacional de Energia Nuclear; Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico; Instituto
Nacional do Seguro Social; Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior; Fundação
Joaquim Nabuco; Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação; Instituto Brasileiro de Turismo; Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira; Conselho Administrativo de Defesa Econômica;
Fundação Nacional do Índio.

127
A N E X O 2 A N E X O 3

DIVISÃO DOS ÓRGÃOS COM CARGOS DE M INISTÉRIOS E ÓRGÃOS DE GOVERNO


DAS 5 E 6 E NES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR PRESIDENTE (1985-2008)
FEDERAL EM “ ÁREAS DE GOVERNO ”
José Sarney (1985-1990) Fernando Collor de Mello
(1990-1992)
Presidência da República: Advocacia Geral da União; Casa Civil da Presidência da República; Controladoria- 25 Ministérios
Geral da União; Fundação Alexandre de Gusmão; Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da 11 Órgãos e Secretarias da Presidência 16 Ministérios
República; Gabinete Pessoal do Presidente da República; Instituto Nacional de Tecnologia da Informação; 12 Órgãos e Secretarias da Presidência
Ministério das Relações Exteriores; Presidência da República; Secretaria de Relações Institucionais da Ministérios
Presidência da República; Secretaria-Geral da Presidência da República; Secretaria de Imprensa e Porta Voz da Extraordinário para Assuntos de Administração
Extraordinário para Assuntos de Irrigação Ministérios
Presidência da República; Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República; Vice-Presidência da Extraordinário da Criança
Aeronáutica
República; Secretaria de Comunicação Social. Agricultura Extraordinário para Assuntos de Integração Latino-
Ciência e Tecnologia Americana
Desenvolvimento: Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia; Superintendência de Aeronáutica
Cultura
Desenvolvimento do Nordeste; Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes; Departamento Agricultura e Reforma Agrária
Educação
Nacional de Obras Contra as Secas; Fundação Escola Nacional de Administração Pública; Fundação Instituto Ação Social
Fazenda
Brasileiro de Geografia e Estatística; Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada; Fundação Jorge Habitação e do Bem-Estar Social Educação
Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho; Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente Infra-Estrutura
Naturais Renováveis; Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro; Instituto Nacional da Indústria e do Comércio Justiça
Justiça Marinha
Propriedade Industrial; Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária; Instituto Nacional de Metrologia,
Marinha Previdência Social
Normalização e Qualidade Industrial; Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Ministério da Saúde
Integração Nacional; Ministério das Cidades; Ministério das Comunicações; Ministério de Minas e Energia; Previdência e Assistência Social
Reforma e do Desenvolvimento Agrário Relações Exteriores
Ministério do Desenvolvimento Agrário; Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; Exército
Saúde
Ministério do Meio Ambiente; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Ministério do Trabalho e Comunicações Trabalho e da Administração
Emprego; Ministério dos Transportes; Ministério da Pesca e Aquicultura; Superintendência da Zona Franca de Minas e Energia Transportes e das Comunicações
Manaus; Secretaria Especial dos Portos. Relações Exteriores Economia, Fazenda e Planejamento
Desenvolvimento Industrial, Ciência e Tecnologia
Econômica: Banco Central do Brasil; Comissão de Valores Mobiliários; Ministério da Fazenda; Superintendência Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente Órgãos e Secretarias da Presidência
de Seguros Privados. Exército da República
Interior Secretaria-Geral
Saúde: Fundação Nacional de Saúde; Ministério da Saúde. Trabalho Gabinete Militar
Transportes Estado-Maior das Forças Armadas
Ciência: Agência Espacial Brasileira; Comissão Nacional de Energia Nuclear; Conselho Nacional de
Consultoria Geral da União
Desenvolvimento Científico e Tecnológico; Ministério da Ciência e Tecnologia. Órgãos e Secretarias da Presidência Secretaria da Cultura
Social: Instituto Nacional do Seguro Social; Ministério da Previdência Social; Ministério do Desenvolvimento da República Secretaria da Ciência e Tecnologia
Social e Combate à Fome; Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial; Secretaria Especial Gabinete Militar Secretaria do Meio Ambiente
Gabinete Civil Secretaria do Desenvolvimento Regional
de Políticas para as Mulheres.
Serviço Nacional de Informações Secretaria de Desportos
Educação, Cultura e Lazer: Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior; Estado-Maior das Forças Armadas Secretaria de Administração Federal
Secretaria de Planejamento Secretaria de Assuntos Estratégicos
Fundação Joaquim Nabuco; Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação; Instituto Brasileiro de Turismo;
Secretaria de Planejamento e Coordenação Secretaria de Governo
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira; Ministério da Cultura; Ministério da Secretaria de Administração Pública
Educação; Ministério do Esporte; Ministério do Turismo. Secretaria Especial da Ciência e Tecnologia
Programa Nacional de Desburocratização
Justiça: Conselho Administrativo de Defesa Econômica; Fundação Nacional do Índio; Ministério da Defesa;
Programa Nacional de Política Fundiária
Ministério da Justiça; Secretaria Especial dos Direitos Humanos. Consultoria Geral da República

128 129
A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Itamar Franco (1992-1994) Fernando Henrique Cardoso Fernando Henrique Cardoso Secretaria de Estado de Comunicação de Governo
(1995-1998) (1999-2002) Secretaria de Comunicação de Governo
19 Ministérios Secretaria de Estado de Comunicação de Governo
9 Órgãos e Secretarias da Presidência 24 Ministérios 26 Ministérios (4 mudanças não contabilizadas) Secretaria de Estado de Relações Institucionais
7 Órgãos e Secretarias da Presidência 18 Órgãos e Secretarias da Presidência Secretaria de Estado de Planejamento e Avaliação
Ministérios Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano
Extraordinário para Articulação de Ações na Ministérios Ministérios Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano
Amazônia Legal Extraordinário de Coordenação de Assuntos Políticos Extraordinário da Defesa Secretaria de Estado de Administração e do
Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrária Extraordinário de Esportes Extraordinário de Política Fundiária Patrimônio
Ciência e Tecnologia Extraordinário de Política Fundiária Extraordinário de Projetos Especiais Secretaria de Estado dos Direitos Humanos
Cultura Extraordinário de Reforma Institucional Aeronáutica Secretaria de Estado de Assistência Social
Educação e do Desporto Administração e Reforma do Estado Agricultura e do Abastecimento / Agricultura, Secretaria-Geral
Fazenda Aeronáutica Pecuária e Abastecimento
Indústria, do Comércio e do Turismo Agricultura e do Abastecimento Ciência e Tecnologia
Integração Regional Ciência e Tecnologia Cultura
Justiça Cultura Defesa
Marinha Educação e do Desporto Educação
Previdência Social Fazenda Fazenda
Saúde Indústria, do Comércio e do Turismo Integração Nacional
Comunicações Justiça Justiça
Relações Exteriores Marinha Marinha
Minas e Energia Previdência e Assistência Social Política e do Desenvolvimento Agrário /
Meio Ambiente Saúde Desenvolvimento Agrário
Meio Ambiente e da Amazônia Legal Comunicações Previdência e Assistência Social
Trabalho Relações Exteriores Saúde
Transportes Minas e Energia Comunicações
Exército Relações Exteriores
Órgãos da Presidência da República Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Minas e Energia
Casa Civil Amazônia Legal Desenvolvimento, Indústria e Comércio /
Secretaria Geral Planejamento e Orçamento Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
Secretaria de Planejamento, Orçamento e Trabalho Esporte e Turismo
Coordenação Transportes Exército
Casa Militar Meio Ambiente
Estado-Maior das Forças Armadas Órgãos da Presidência da República Orçamento e Gestão / Planejamento, Orçamento e
Secretaria de Assuntos Estratégicos Casa Civil Gestão
Secretaria de Administração Federal Casa Militar Trabalho e Emprego
Advocacia-Geral da União Advocacia-Geral da União Transportes
Secretaria de Governo Estado Maior das Forças Armadas
Secretaria-Geral Órgãos da Presidência da República
Secretaria de Assuntos Estratégicos Casa Civil
Secretaria de Comunicação Social Casa Militar
Gabinete de Segurança Institucional
Advocacia-Geral da União
Corregedoria-Geral da União
Controladoria-Geral da União
Estado-Maior das Forças Armadas

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006) Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca Luiz Inácio Lula da Silva (2007- )
Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento
25 Ministérios Econômico e Social 24 Ministérios
15 Órgãos e Secretarias da Presidência Secretaria Especial de Políticas de Promoção da 12 Órgãos e Secretarias da Presidência
Igualdade Racial
Ministérios Secretaria de Imprensa e Divulgação Ministérios
Agricultura, Pecuária e Abastecimento Secretaria de Imprensa e Porta Voz Agricultura, Pecuária e Abastecimento
Assistência Social Ciência e Tecnologia
Ciência e Tecnologia Cultura
Cultura Defesa
Defesa Educação
Educação Fazenda
Fazenda Integração Nacional
Integração Nacional Justiça
Justiça Previdência Social
Previdência Social Saúde
Saúde Cidades
Cidades Comunicações
Comunicações Minas e Energia
Minas e Energia Relações Exteriores
Relações Exteriores Desenvolvimento Agrário
Desenvolvimento Agrário Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Desenvolvimento Social e Combate à Fome Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior Esporte
Esporte Meio Ambiente
Meio Ambiente Pesca e Aquicultura
Planejamento, Orçamento e Gestão Planejamento, Orçamento e Gestão
Trabalho e Emprego Trabalho e Emprego
Turismo Turismo
Transportes Transportes
Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à
Fome Órgãos da Presidência da República
Casa Civil
Órgãos da Presidência da República Secretaria de Comunicação Social
Casa Civil Secretaria-Geral
Secretaria-Geral Secretaria de Relações Institucionais
Secretaria de Relações Institucionais
Gabinete de Segurança Institucional
Gabinete de Segurança Institucional
Advocacia-Geral da União
Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão
Controladoria-Geral da União
Estratégica
Advocacia-Geral da União Secretaria de Assuntos Estratégicos
Controladoria-Geral da União Secretaria Especial dos Direitos Humanos
Secretaria de Coordenação Política e Assuntos Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres
Institucionais Secretaria Especial de Políticas de Promoção da
Secretaria Especial dos Direitos Humanos Igualdade Racial
Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres Secretaria Especial de Portos

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A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Anexo 4 - Informações relativas à distribuição e ocupação dos cargos de DAS 5 e 6 e NES por órgão (amostra Lula 1 - 302 pessoas)

* Calculou- se a percentagem dos questionários respondidos em relação à quantidade de cargos ocupados.


A ELITE DIRIGENTE DO GOVERNO LULA M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

Anexo 5- Informações relativas à distribuição e ocupação dos cargos de DAS 5 e 6 e NES por órgão (amostra Lula 2 – 417 pessoas)

* Refere-se às 214 pessoas que responderam o questionário da pesquisa no primeiro governo Lula e permaneceram à frente de seus cargos no segundo mandato. ** Calculou-se a percentagem dos questionários respondidos em relação à quantidade de cargos ocupados.
M A R I A C E L I N A D’A R A U J O

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