Administração n.º 68, vol. XVIII, 2005-2.

º, 671-686 671

A experiência da legislação portuguesa na luta

contra o terrorismo
Chi Un Ho*

1. Introdução
Com a eclosão dos atentados terroristas de 11 de Setembro de 2001,
pela sua gravidade sem precedentes, documentada pelo número de mor-
tos e importância dos alvos atingidos, o terrorismo voltou a inscrever-se
na primeira linha da agenda política de Portugal1, suscitando imediata-
mente uma pergunta ao Governo português: que medidas eficazes, quer
políticas, quer legislativas deverão ser adoptadas para que ele seja evitado?
Através do presente artigo, procuramos analisar, em traços largos, as
medidas legislativas já adoptadas por Portugal no sentido do combate ao
terrorismo, especialmente a resposta da Constituição e da lei penal ao
fenómeno do terrorismo.

2. A “história” do terrorismo em Portugal

Na Ordem Jurídica portuguesa, o quadro de prevenção e repressão
do terrorismo incide essencialmente sobre o terrorismo doméstico que se
desencadeou após a Revolução de 1974 e o terrorismo internacional ins-
pirado no fundamentalismo que culminou com os atentados terroristas
de 11 de Setembro de 2001.
Após o 25 de Abril de 1974, em Portugal emergiu um movimento2
terrorista de extrema-direita3, cujo objectivo principal era combater as
–––––––––––––––
* Mestrando em Direito em língua portuguesa pela Universidade de Macau, Assessor do
Gabinete do Secretário para a Segurança.
1
Entre os meados da década de 80 e 2001, o terrorismo constituiu apenas uma preocupa-
ção remota do Estado português, sobretudo atenta à possibilidade de algum
fundamentalista islâmico se servir do território nacional como base de apoio, recuo ou
passagem na sua actividade.
2
Este movimento foi realmente denominado pela esquerda revolucionária de “movimen-
to bombista”, porque o termo “terrorista” era atribuído durante a ditadura, a movimen-
tos nacionalistas africanos e organizações armadas antifascistas como a ARA — Acção
Revolucionária Armada —, ligada organicamente ao PCP, o PRP-BR — Partido Re-
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forças comunistas e de extrema-esquerda (sobretudo o PCP — Partido

Comunista Português) e impedir a instauração de um “regime socialista”.
Os seus alvos privilegiados foram as sedes do PCP e a Embaixada de
Cuba. Posteriormente, este movimento acabou por ser reprimido pelas
forças moderadas (PS — Partido Socialista — e PPD — Partido Popular
Democrático) pouco depois do 25 de Novembro de 1975, sendo impos-
ta a via da democracia representativa e pluralista.
Por outro lado, as vitórias do PS e do PPD nas sucessivas eleições,
desde a eleição da Assembleia Constituinte em 25 de Abril de 19754, e a
conjuntura económica e social desfavorável (níveis elevados de desem-
prego e inflação) deram origem a um movimento terrorista de extrema-
esquerda (Forças Populares 25 de Abril), que escolheu como alvos privi-
legiados empresários e latifundiários conotados com a direita. Este movi-
mento causou a morte de vários membros de forças de segurança e foi
responsável por dois crimes com um impacto muito especial: os homicí-
dios de um recém-nascido (não doloso) e do Director-Geral dos Serviços
Prisionais (como represália contra o regime de incomunicabilidade apli-
cado aos detidos do movimento).
De todo o modo, a partir da segunda metade da década de oitenta
desapareceram as condições que favoreceram a emergência do terrorismo
de extrema esquerda: o desemprego e a inflação foram contidos, graças à
entrada na União Europeia e à política desenvolvimentista prosseguida
pelos sucessivos Governos; a democracia política consolidou-se, com a
extinção do Conselho da Revolução firmada pela Revisão Constitucional
de 19825, o regresso dos militares aos quartéis e a formação de Governos

–––––––––––––––
volucionário do Proletariado — Brigadas Revolucionárias — e a LUAR — Liga de
Unidade e Acção Revolucionária.
3
CODECO — Comandos Operacionais para a Defesa da Civilização Ocidental, e ELP/
/MDLP — Exército de Libertação de Portugal/Movimento Democrático de Libertação
de Portugal.
4
Obtiveram resultados que lhes garantiram representação na Assembleia Constituinte o
PS, com 38% dos votos, o PPD, com 26,4%, o PCP, com 12,5%, o CDS — Centro
Democrático Social —, com 7,6%, o MDP/CDE — Movimento Democrático Portu-
guês/Comissão Democrática Eleitoral — , com 4%, e a UDP, com 0,7%. Estes resulta-
dos levaram o PS a abandonar o IV Governo Provisório, presidido pelo então Brigadei-
ro Vasco Gonçalves e em que estavam também representados o PCP e o PPD.
5
A primeira revisão constitucional, firmada pela Lei n.º 1/82, de 30 de Setembro, elimi-
nou as referências ideológicas mais marcantes da Constituição (a começar pela indicação
 673

estáveis e maioritários. Nestas circunstâncias, as FP 25 de Abril acabaram

por ser desmanteladas.

3. A evolução da legislação portuguesa em matéria de

combate ao terrorismo

3.1. O terrorismo na Constituição da República Portuguesa

É na Constituição que há-de procurar-se, em primeiro lugar, a res-
posta da Ordem Jurídica portuguesa ao fenómeno do terrorismo. No
entanto, a Constituição de 1976 não contém, na sua versão originária,
qualquer norma relativa ao terrorismo6, o que é compreensível tendo em
conta o contexto histórico da aprovação da Constituição em questão.
Já na sequência da experiência terrorista doméstica, que se estendeu
até ao início dos anos 80, a Revisão Constitucional de 1989 introduziu
pela primeira vez o termo “terrorismo” no artigo 210.º, n.º 1 (actual arti-
go 207.º, n.º 1), afastando a possibilidade de o júri7 intervir nos crimes
–––––––––––––––
da “transição para o socialismo” constante do artigo 1.º) e pôs termo à intervenção dos
militares no processo político. No plano partidário, esta revisão contou com o apoio do
CDS (que votara contra a Constituição de 1976), para além do PS e do PSD, mas
registou a oposição do PCP (que, pelo contrário, votara favoravelmente a Constituição
de 1976). Este reposicionamento partidário (de que a primeira eleição presidencial do
General Ramalho Eanes já fora precursora) constitui uma tendência constante no pano-
rama político português até aos nossos dias, traduzindo-se na exclusão do PCP de solu-
ções governativas.
6
Ao contrário do que sucedia com o fascismo, proscrito nos artigos 46.º, n.º 4, e 163.º,
n.º 1, alínea d).
7
“Tradicional no direito constitucional português desde a Carta Constitucional de 1826, a
instituição do júri, que havia desaparecido durante a Constituição de 1933, veio a ser res-
taurada após o 25 de Abril de 1974 (Decreto-Lei n.º 605/75, de 3 de Novembro), para ser
de novo consagrada na CRP. Contudo, tal como veio a ser restabelecido, o júri é uma insti-
tuição de alcance muito limitado, pois: (a) não é composto apenas por jurados mas também
por juízes; (b) funciona apenas em matéria criminal e somente nos <crimes graves>, poden-
do a lei definir este conceito de forma mais ou menos restritiva (Código do Processo Penal,
art. 13.º); (c) não é obrigatório, intervindo apenas a requerimento da acusação ou da defesa,
isto é, do MP, do assistente ou do arguido (Código do Processo Penal, art. 13.º). A verdade
é que à sua restauração jurídica não correspondeu um renovamento da importância prática
do instituto”. Cfr. J. J. Gomes Canotilho, Vital Moreira, Constituição da República
Portuguesa, 3.ª edição revista, Coimbra Editora, 1993, p. 803.
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de terrorismo. Esta alteração constitucional visou evitar que cidadãos co-

muns fossem sujeitos a ameaças e coacções susceptíveis de pôr em causa a
realização da justiça. Por outro lado, a alteração pressupõe que apenas os
profissionais do foro têm o dever de suportar os riscos específicos resul-
tantes do julgamento de determinados crimes graves. Por estas razões, na
Revisão Constitucional de 1997, a exclusão do júri estendeu-se à crimi-
nalidade altamente organizada. Anteriormente, previa-se a intervenção
do tribunal do júri, que é composto, em Portugal, por três juízes de car-
reira e por quatro cidadãos sorteados dos cadernos eleitorais (cfr. artigo 8.
º, n.º 1, da Lei n.º 387-A/87, de 29 de Dezembro — Regime do Júri),
que decide, em pé de teórica igualdade, sobre todas as questões de facto e
de direito, no julgamento de quaisquer crimes graves, incluindo o
terrorismo, a requerimento da acusação ou da defesa. Todavia, importa
ter presente que o tribunal do júri não funciona praticamente em Portugal,
embora o Código de Processo Penal o continue a prever8.
Mais recentemente, já em 2001 (Lei Constitucional n.º 1/2001, de
12 de Dezembro), e agora sim na sequência dos atentados de 11 de
Setembro9, uma nova Revisão Constitucional veio incluir uma referência

–––––––––––––––
8
Cfr. o artigo 13.º do Código de Processo Penal. A intervenção do tribunal do júri
apenas pode ser requerida para o julgamento de crimes especialmente graves — crimes
contra a paz e a humanidade, crimes contra a segurança do Estado e crimes abstracta-
mente puníveis com pena de prisão superior a oito anos. Sobre a competência do tribu-
nal do júri, cfr. Germano Marques da Silva, Curso de Processo Penal, I, 1996, p. 158 e ss.
9
No plano da cooperação internacional, foi edificada uma Ordem Internacional que
contempla uma imposição de sanções aos Estados que apoiem o terrorismo, eficazes e
graduáveis de acordo com a própria gravidade das suas actividades. Nestas circunstâncias,
procede-se à qualificação de actos terroristas como actos de guerra e proclama-se, em
contraposição, a necessidade de guerras preventivas (ou de defesa preventiva
internacional). A qualificação de actos terroristas como actos de guerra permite reagir a
esses actos militarmente. Assim, os Estados que porventura inspiraram, financiaram ou
apoiaram com meios materiais ou humanos os referidos actos, podem ser objecto de
uma resposta militar dos Estados atingidos (ou da Comunidade Internacional). No
entanto, os autores dos actos terroristas — bem como os participantes nesses actos,
trata-se de instigadores ou cúmplices — não podem, naturalmente, invocar a qualidade
de “soldados” para se eximirem à aplicação das regras gerais de direito penal substantivo
e processual. Por seu lado, a figura da defesa preventiva é já conhecida do direito penal,
sendo identificada como uma “causa de justificação supra-legal”. A defesa preventiva é
concebida como uma figura intermédia entre a legítima defesa propriamente dita ( que
pressupõe uma agressão ilícita e actual e admite a defesa, pelo defendente, de bens
jurídicos superiores — cfr. artigos 32.º do Código Penal e 337.º do Código Civil) e o
 675

ao terrorismo no artigo 34.º, n.º 3: “Ninguém pode entrar durante a

noite no domicílio de qualquer pessoa sem o seu consentimento, salvo
em situação de flagrante delito ou mediante autorização judicial em casos
de criminalidade especialmente violenta ou altamente organizada, incluin-
do o terrorismo e o tráfico de pessoas, de armas e de estupefacientes, nos
termos previstos na lei”. Anteriormente, esta norma proibia, sem excepção,
a entrada não autorizada no domicílio de qualquer pessoa durante a noite;
a sua razão de ser consiste em buscas e detenções que a polícia política da
ditadura — PIDE-DGS — levava a cabo frequentemente durante a noite.
A alteração de 2001 respondeu a críticas que salientavam ser absurdo não
se poder intervir, nomeadamente, em casos de flagrante delito (o que não
era rigorosamente verdade), tendo em conta os institutos jurídicos da legí-
tima defesa — de terceiro —, do direito de necessidade e do consenti-
mento presumido10. No entanto, tendo sido tomada em conta a latitude
do conceito de flagrante delito, a mencionada alteração tem sido criticada
por Jorge Miranda em diversas intervenções públicas, visto que o referido
conceito de flagrante delito, na ordem portuguesa, abarca o “quase fla-
grante delito” e a presunção de flagrante delito, diz respeito a qualquer
crime, por pouco grave que seja, prenuncia a verificação de abusos11.

–––––––––––––––
direito de necessidade (instituto “solidarista” que pressupõe apenas uma situação de peri-
go e permite ao “necessitado”, limitadamente, sacrificar bens jurídicos alheios sensível ou
manifestamente inferiores — cfr. artigos 34.º do Código Penal e 339.º do Código Civil).
Contudo, em defesa preventiva o critério de ponderação é mais estreito do que na legí-
tima defesa (embora seja mais generoso do que no estado de necessidade): o agente pode
sacrificar bens jurídicos de valor igual ou inferior ao dos que pretender preservar.
10
A legítima defesa está consagrada nos artigos 32.º do Código Penal e 337.º do Código
Civil, o direito de necessidade nos artigos 34.º do Código Penal e 339.º do Código
Civil e o consentimento presumido nos artigos 39.º do Código Penal e 340.º, n.º 3, do
Código Civil. Ao abrigo destas normas, era possível a um agente da autoridade entrar
no domicílio de uma pessoa, sem o seu consentimento, durante a noite, ainda antes da
revisão constitucional de 2001, para evitar a prática de um crime, afastar um perigo
para interesses juridicamente protegidos ou até defender um interesse do próprio pro-
prietário ou possuidor do domicílio. Em todos estes casos estaria justificado o facto
típico previsto no artigo 190.º (e 378.º) do Código Penal (podendo aliás duvidar-se da
existência de conduta típica em relação ao crime do artigo 378.º, que exige abuso de
poder às funções dos funcionários).
11
Cfr. o artigo 256.º, n.os 1 e 2, do Código de Processo Penal. A primeira norma consagra
o conceito de flagrante delito propriamente dito ao referir o crime “que se está come-
tendo” e o conceito de quase flagrante delito quando se reporta ao crime que se “aca-
bou de cometer”. A segunda norma estabelece a presunção (inilidível) de flagrante
676

3.2. O estado de sítio e o estado de emergência como

“respostas” constitucionais ao terrorismo
A Constituição contempla dois institutos de excepção para respon-
der a ameaças de colapso do Estado de direito democrático. Trata-se do
estado de sítio e do estado de emergência, que têm como pressupostos
exclusivos a agressão efectiva ou iminente de forças estrangeiras, grave
ameaça ou perturbação da ordem constitucional democrática ou calami-
dade pública (artigo 19.º, n.º 2, da Constituição)12.
Quanto à competência legislativa nesta matéria, é de observar a que
órgãos de soberania é concedida competência legislativa pela Constituição.
Em geral, como é sabido, a Assembleia da República beneficia de duas
espécies de reserva de competência legislativa: reserva absoluta, nos casos
em que apenas ela pode legislar; reserva relativa, nas situações em que,
para além de poder legislar, pode delegar no Governo competência para
o efeito (cfr. artigos 164.º e 165.º, da Constituição).
Os regimes do estado de sítio e do estado de emergência estão inte-
grados na reserva absoluta. As matérias de direitos, liberdades e garantias
e de definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pres-
supostos e do processo penal incluem-se na reserva relativa13. Por
–––––––––––––––
delito no caso “em que o agente for, logo após o crime, perseguido por qualquer pessoa
ou encontrado com objectos ou sinais que mostrem claramente que acabou de o come-
ter ou de nele participar”. A nosso ver, esta presunção é inilidível no sentido de legiti-
mar a detenção, ainda que em momento posterior se apure, porventura, que a pessoa
detida não cometeu ou participou em nenhum crime. Sobre o conceito legal de fla-
grante delito. Cfr. Germano Marques da Silva, op cit., II, 1993, p. 183 e ss.
12
Sobre o estado de sítio e o estado de emergência, cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito
Constitucional, vol. IV, Direitos Fundamentais, 3.ª ed., 2000, p. 342 e ss., Gomes
Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 6.ª ed., 2002, p. 1085 e ss.,
e Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.
ª ed. rev., 1993, anot. ao artigo 19.º.
13
Cfr. artigos 164.º, alíneas e) e u), e 165.º, n.º 1, alíneas b) e c), da Constituição. Em
termos relativos, é duvidoso que a matéria penal apenas se deva integrar na reserva
relativa, ao passo que outras de menor importância se incluem na reserva absoluta. De
todo o modo, a transposição pura e simples dessa matéria para a competência exclusiva
da Assembleia da República privaria o Governo de um dos poucos instrumentos que
lhe restam para definir a sua política criminal (recorde-se que os tribunais são,
obviamente, independentes e o Ministério Público autónomo — cfr. artigos 203.º e
219.º, n.º 2, da Constituição —, sendo até corrente falar hoje também na autonomia
técnica da polícia de investigação criminal). Uma solução que parece adequada tradu-
 677

conseguinte, toda a legislação antiterrorista é da competência — delegável

no Governo ou não — do Parlamento. No entanto, como já se referiu, a
concreta declaração do estado de sítio e do estado de emergência e a exac-
ta determinação dos seus termos compete ao Presidente da República.
Apesar de ele dever ouvir o Governo e carecer de autorização parlamentar,
a “competência regulamentar” pertence-lhe.
É de salientar que o terrorismo não é individualizadamente concebi-
do como pressuposto destes estados de excepção, mas um atentado ou
um conjunto de atentados terroristas podem ser subsumíveis, conforme
os casos (e se suficientemente graves para tal), nas primeira e segunda
hipóteses referidas.
Tanto o estado de sítio como o estado de emergência podem ser
declarados no todo ou em parte do território nacional (artigo 19.º, n.º 2)
e implicam a suspensão de direitos, liberdades e garantias na medida e
pelo tempo indispensáveis ao restabelecimento da normalidade, sem po-
derem exceder o período de quinze dias, renovável, salvo se houver decla-
ração de guerra (situação em que a lei pode estabelecer período diverso
— artigo 19.º, n.º 5). A Constituição não estabelece uma distinção clara
entre estado de sítio e estado de emergência, limitando-se a esclarecer que
o segundo se refere a casos menos graves e implica, correspondentemente,
a suspensão de apenas alguns direitos, liberdades e garantias (artigo 19.º,
n.º 3). A declaração do estado de sítio ou do estado de emergência deve
expressar com clareza o conjunto de direitos cujo exercício é suspenso,
que não pode incluir, em caso algum, os direitos à vida, à integridade
pessoal, à identidade pessoal, à capacidade civil e à cidadania, a não
retroactividade da lei penal, o direito de defesa dos arguidos e a liberdade
de consciência e de religião (artigo 19.º, n.º 6). Por outro lado, a declara-
ção do estado de sítio e do estado de emergência não pode afectar as
competências relativas dos órgãos de soberania (artigo 19.º, n.º 7).
A competência para declarar o estado de sítio e o estado de emergên-
cia é cometida ao Presidente da República (artigo 134.º, alínea d), que no
entanto, deve ouvir previamente o Governo e obter a autorização da
–––––––––––––––
zir-se-ia na atribuição de competência exclusiva à Assembleia da República mas na
reserva da iniciativa ao Governo: lei do Governo. O factor de rigidez introduzido por
esta exigência de “dupla conformidade” ajustar-se-ia à desejável persistência das leis
penais e contrariaria a tendência para legislar sob o impulso dos media ou segundo
desígnios eleitoralistas.
678

Assembleia da República (ou, se esta não estiver reunida nem for possível
a sua reunião imediata, da respectiva Comissão Permanente, sendo exigível,
ainda assim, a confirmação pelo Plenário logo que seja possível reuni-lo
— artigo 138.º). O Presidente da República jamais recorreu a este poder,
nunca se tendo verificado, visivelmente, os pressupostos para o efeito
desde a entrada em vigor da Constituição de 197614.

4. Os crimes de “Organização terrorista” e “Terrorismo”

na lei penal portuguesa
No início da década de oitenta, apareceu uma lei antiterrorista (Lei
n.º 24/81, de 20 de Agosto) que permitiu ineditamente a punição autó-
noma dos actos preparatórios dos crimes terroristas (alterando o artigo
263.º do Código Penal de 1852/1886). Quando, finalmente, o Código
Penal do Século XIX (1852/1886) foi globalmente revogado, esta norma
serviu de fonte próxima aos artigos 288.º e 289.º do Código Penal de
1982, que previam, respectivamente, o crime de “Organização terroris-
ta” e de “Terrorismo”15.
–––––––––––––––
14
Na verdade, todas as situações pré-insurreccionais ou mesmo insurreccionais que se
registaram após o 25 de Abril de 1974 foram anteriores à entrada em vigor da
Constituição: em 28 de Setembro de 1974, o então Presidente da República General
Spínola, foi obrigado a renunciar, isolado perante as forças militares e civis de esquerda;
em 11 de Março de 1975, as forças de esquerda forçaram um processo de nacionaliza-
ções e de exclusão da direita dos centros de decisão (Governo e Conselho da Revolução);
em 25 de Novembro de 1975, os defensores de uma democracia representativa e
pluralista impuseram-se militarmente às forças de esquerda mais radicais (PCP e parti-
dos “esquerdistas”).
15
Estas normas que não constavam do Projecto de 1966, elaborado por uma Comissão
presidida por Eduardo Correia, Professor de Direito Penal, em Coimbra, que viria a
ser, após o 25 de Abril de 1974, Ministro da Educação e Cultura do I Governo Provisório,
presidido por Adelino da Palma Carlos, foi o autor dos Projectos da Parte Geral do
Código Penal de 1963 e da Parte Especial do Código Penal de 1967. Elaborados a
pedido do então Ministro da Justiça (e também Professor Catedrático de Direito Civil
da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra), Antunes Varela, tais projectos,
de cunho essencialmente liberal, nunca foram transformados em lei antes de 1982. Até
então, manteve-se em vigor o Código de 1886, que, em substância, era o Código Penal
de 1852 — o primeiro depois das Ordenações (Filipinas) —, com as alterações da
Novíssima Reforma Penal, que originou o formalmente novo Código Penal de 1886.
Cfr., sobre a história do Direito Penal Português, Eduardo Correia, Direito Criminal,
(com a colaboração de Figueiredo Dias), I, 1971 (reimp.), p. 101 e ss., e Manuel Cava-
leiro de Ferreira, Direito Penal Português, Parte Geral, I, 1981, p. 67 e ss.
 679

Em 1995 entrou em vigor um formalmente novo Código Penal,

cuja Parte Especial foi inspirada, no essencial, pelo Alternativ Entwurf ,
Código Penal Alemão de 1966. Materialmente, porém, não foi de um
novo Código Penal que se tratou mas antes de uma revisão — profunda,
é certo — do Código de 1982, preparada por uma Comissão presidida
por Figueiredo Dias, podendo falar-se, em rigor, de um Código Penal de
1982/1995. Os crimes de “Organização terrorista” e “Terrorismo” esta-
vam previstos nos artigos 300.º e 301.º desse Código mas foram recente-
mente revogados pela Lei n.º 52/2003, de 22 de Agosto16. Esta lei intro-
duziu um regime inovador em vários aspectos: agravou as penalidades,
alargou o elenco de crimes conexionados com o terrorismo, passou a pre-
ver os crimes de organizações terroristas e terrorismo internacionais e
consagrou a responsabilidade penal das pessoas colectivas.
Adoptando uma técnica que já fora utilizada na Lei n.º 24/81 e nos
Códigos Penais de 1982 (artigo 288.º) e 1995 (artigo 300.º) o legislador
português começa por enunciar, no n.º 1 do artigo 2.º, da Lei n.º 52/
/2003, o conceito de organização terrorista:
“Artigo 2.º
Organizações terroristas
1 — Considera-se grupo, organização ou associação terrorista todo
o agrupamento de duas ou mais pessoas que, actuando concertadamente,
visem prejudicar a integridade e a independência nacionais, impedir, al-
terar ou subverter o funcionamento das instituições do Estado previstas
na Constituição, forçar a autoridade pública a praticar um acto, a abster-
se de o praticar ou a tolerar que se pratique, ou ainda intimidar certas
pessoas, grupos de pessoas ou a população em geral, mediante:
a) Crime contra a vida, a integridade física ou a liberdade das pessoas;
b) Crime contra a segurança dos transportes e das comunicações,
incluindo as informáticas, telegráficas, telefónicas, de rádio ou de televisão;
–––––––––––––––
16
A sua aprovação resulta de dar cumprimento à Decisão — quadro 2002/475/JAI do
Conselho, de 13 de Junho de 2002, relativa à luta contra o terrorismo, publicada no
Jornal Oficial L 164 de 22 de Junho de 2002, cujo objectivo é aproximar as legislações
dos Estados-Membros que estabelecem regras mínimas relativas aos elementos
constitutivos das infracções penais e às sanções aplicáveis no domínio do terrorismo.
680

c) Crime de produção dolosa de perigo comum, através de incêndio,

explosão, libertação de substâncias radioactivas ou de gases tóxicos ou
asfixiantes, de inundação ou avalancha, desmoronamento de construção,
contaminação de alimentos e águas destinadas a consumo humano ou
difusão de doença, praga, planta ou animal nocivos;
d) Actos que destruam ou que impossibilitem o funcionamento ou
desviem dos seus fins normais, definitiva ou temporariamente, total ou
parcialmente, meios ou vias de comunicação, instalações de serviços pú-
blicos ou destinadas ao abastecimento e satisfação de necessidades vitais
da população;
e) Investigação e desenvolvimento de armas biológicas ou químicas;
f) Crimes que impliquem o emprego de energia nuclear, armas de
fogo, biológicas ou químicas, substâncias ou engenhos explosivos, meios
incendiários de qualquer natureza, encomendas ou cartas armadilhadas,
sempre que, pela sua natureza ou pelo contexto em que são cometidos,
estes crimes sejam susceptíveis de afectar gravemente o Estado ou a po-
pulação que se visa intimidar.”
A única alteração significativa introduzida em 2003 nesta definição
resulta da previsão da investigação e do desenvolvimento das armas bio-
lógicas ou químicas como actividade terrorista. É inexplicável, porém,
que o legislador se não refira também à investigação e ao desenvolvimen-
to de armas nucleares.
O n.º 2 do mesmo artigo (2.º) comina a penalidade de 8 a 15 anos
de prisão para “quem promover ou fundar grupos, organização ou associa-
ção terrorista, a eles aderir ou os apoiar, nomeadamente através do forne-
cimento de informações ou meios materiais, ou através de qualquer for-
ma de financiamento das suas actividades...”. A única verdadeira modifi-
cação introduzida por esta norma respeita ao limite mínimo da penalida-
de que antes era fixado em 5 anos de prisão.
A punição cominada a quem chefiar ou dirigir o agrupamento é
mais severa — prisão de 15 a 20 anos (artigo 2.º, n.º 3). Também neste
caso se registou um endurecimento punitivo, visto que a pena de prisão
variava, anteriormente, entre 10 e 15 anos, se bem que fosse agravada de
um terço nesses limites quando as organizações possuíssem armas nucle-
ares ou de fogo ou explosivos.
 681

No plano das atenuações, continua a contemplar-se a figura do

“arrependido”. Assim, se o agente “abandonar voluntariamente a sua
actividade, afastar ou fizer diminuir consideravelmente o perigo por ela
provocado ou auxiliar concretamente na recolha das provas decisivas para
identificação ou a captura dos responsáveis, a pena pode ser especial-
mente atenuada ou pode mesmo não ter lugar a punição (cfr. artigo 2.º ,
n.º 5).
Os actos preparatórios da constituição do agrupamento são, eles
próprios, puníveis com pena de prisão de 1 a 8 anos (artigo 2.º , n.º 4).
Por isso, é aqui derrogada a regra geral de impunibilidade dos actos pre-
paratórios (artigo 21.º do Código Penal), que constitui corolário do prin-
cípio da necessidade das penas e das medidas de segurança (artigo 18.º ,
n.º 2, da Constituição e artigo 40.º, n.º 1, do Código Penal).
O crime de “Organizações terroristas”, analisado sumariamente17, é
um crime de perigo abstracto, cuja consumação dispensa a verificação,
em concreto, de um evento perigoso. O legislador presume, inilidivel-
mente, que as condutas de promoção, fundação, adesão ou apoio ao agru-
pamento são perigosas. Para a punição do agente não se requer, além
disso, a prática de crimes concretos.
Esta tipificação é muito abrangente por várias razões: em primeiro
lugar, basta o concurso de duas pessoas para haver agrupamento; em se-
gundo lugar, os objectivos do agrupamento são descritos de modo muito
compreensivo (v.g., a coacção sobre qualquer autoridade); por fim, os
crimes que o agrupamento se propõe cometer correspondem, igualmente,
a um elenco “generoso” (abrangem, por exemplo, as ofensas corporais
simples e as ameaças). Prefigurando uma hipotése bizarra, poder-se-á
concluir que um agrupamento de duas pessoas que se proponham
esbofetear agentes da polícia para os intimidar constitui uma organiza-
ção terrorista.
–––––––––––––––
17
Para uma análise pormenorizada dos crimes de “Associação criminosa”, “Organizações
terroristas” e “Terrorismo”, cfr. Jorge Figueiredo Dias, comentários aos artigos 299.º,
300.º e 301.º do Comentário Conimbricence do Código Penal, Parte Especial, Tomo II,
1999 (dir. por Jorge Figueiredo Dias). Para uma melhor compreensão dos fundamen-
tos político-criminais dos crimes de associação, ver ainda, do mesmo autor, “As ‘Asso-
ciações criminosas’ no Código Penal Português de 1982” (artigos 287.º e 288.º), sepa-
rata da Revista de Legislação e de Jurisprudência, 1998.
682

Claro está que o artigo 300.º do Código Penal não conduz, no

entanto, a resultados obrigatoriamente aberrantes, porque as penalidades
que comina apresentam um grau de variação que permite aos tribunais
proceder às necessárias diferenciações. Todavia, a sua abrangência é res-
ponsável por, ainda hoje, todos os anos, as estatísticas da justiça regista-
rem crimes de organizações terroristas, apesar de esses crimes, no sentido
da linguagem social, dos media e do próprio Direito Internacional, terem
cessado em meados da década de oitenta.
Para além do crime de “Organizações terroristas” (artigo 2.º), a Lei
n.º 52/2003 continua a prever o crime de “Terrorismo” (artigo 4.º).
Este traduz-se na prática de qualquer dos factos anteriormente referidos,
no âmbito da actividade das organizações terroristas. A prática de qual-
quer crime dito terrorista nestes termos é punível com prisão de 2 a 10
anos.
Porém, o legislador consagra uma regra de “subsidiariedade agrava-
da” no n.º 1 do artigo 4.º — se o crime for punível por outra disposição
com pena agravada de um terço nos limites mínimo e máximo, superior
a 2 a 10 anos de prisão, é essa outra pena que prevalece. Isso sucederá
sempre, por exemplo, no caso dos homicídios dolosos simples e
qualificados, que são puníveis com penas de prisão de 8 a 16 anos e de 12
a 25 anos, nos termos dos artigos 131.º e 132.º do Código Penal,
respectivamente, mesmo sem a aludida agravação de um terço. Deste
modo, os mais graves crimes de terrorismo podem ser puníveis com pena
de prisão até 25 anos, o que constitui o limite máximo admitido pela
nossa Ordem Jurídica (artigo 41.º n.º 2, do Código Penal), tal como já
sucedia antes da entrada em vigor da Lei n.º 52/2003.
Inovatória é já a previsão de uma espécie de crimes de terrorismo de
“segundo grau” (instrumentais) pelo artigo 4.º, n.º 2, desta lei: o furto
qualificado, o roubo e a extorsão ou falsificação de documento
administrativo, com vista ao cometimento de crimes de terrorismo pro-
priamente ditos. Nestas circunstâncias, estes crimes instrumentais são
punidos com penas agravadas de um terço nos seus limites mínimo e
máximo.
Também, relativamente ao crime de “Terrorismo” o legislador con-
tinua a contemplar a figura do “arrependido”, determinando que o agen-
te pode beneficiar de uma atenuação especial ou mesmo ser isento de
pena se “...abandonar voluntariamente a sua actividade, afastar ou fizer
 683

diminuir consideravelmente o perigo por ele provocado, impedir que o

resultado que a lei quer evitar se verifique, ou auxiliar concretamente na
recolha das provas decisivas para a identificação ou a captura de outros
responsáveis (artigo 4.º, n.º 3 da Lei n.º 52/2003).
Segundo o entendimento da jurisprudência, a relação entre os dois
crimes referidos — “Organizações terroristas” e “Terrorismo” — é de
concurso verdadeiro. Assim, o agente pode ser punido (de acordo com o
regime de cúmulo jurídico consagrado no artigo 77.º do Código Penal)
pela prática de ambos os crimes18.
Uma das mais significativas alterações introduzidas em 2003,
enformada pela ameaça do “terrorismo global”, traduz-se na equiparação
das organizações terroristas e do terrorismo internacionais às organiza-
ções terroristas e ao terrorismo “domésticos”, consagrada nos artigos 3.º
e 5.º da Lei n.º 52/2003. A vítima destes crimes pode ser qualquer Esta-
do ou organização internacional, o que inclui Estados ditatoriais e totali-
tários. Constitui um exercício especulativo útil, apesar de “retroactivo”,
averiguar se, por exemplo, a actividade da resistência timorense contra a
Indonésia se enquadrava nestas normas. Na realidade, tal enquadramen-
to típico afigura-se irrecusável, se bem que a responsabilidade penal pu-
desse ser excluída à luz do direito de resistência — artigo 21.º da Consti-
tuição — e das normas que prevêem causas de justificação — artigo 31.º
e ss. do Código Penal.
É também da maior importância a inovadora previsão da responsa-
bilidade criminal das pessoas colectivas, sociedades e meras associações
de facto (artigo 6.º da Lei n.º 52/2003). Quando os crimes de organiza-
ções terroristas e terrorismo forem cometidos em seu nome e no interesse
colectivo pelos seus órgãos ou representantes ou sob a autoridade destes,
estas entidades são puníveis (sem prejuízo da responsabilidade individual
dos agentes) com penas principais de multa ou dissolução e diversas pe-
nas acessórias (injunção judiciária, interdição temporária do exercício de
actividade, privação do direito a subsídios ou subvenções e publicidade
da decisão condenatória).

–––––––––––––––
18
Neste sentido, se pronuncia, entre outros, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça
de 4 de Maio de 1994. Para uma visão geral sobre a jurisprudência quanto a este ponto,
cfr. Manuel Leal-Henriques e Maunel Simas Santos, Código Penal, 2.º vol., 1996, que
apresentam uma resenha jurisprudencial nos comentários aos artigos 300.º e 301.º.
684

No âmbito da aplicação da lei penal no espaço, o novo regime apli-

ca-se sempre aos crimes de organizações terroristas e terrorismo, inde-
pendentemente do lugar da prática do facto. E, estando em causa interes-
ses vitais do Estado português, os tribunais portugueses não podem apli-
car neste caso lei penal estrangeira mais favorável, ainda que o facto haja
sido praticado fora do território nacional (artigos 6.º , n.º 2, do Código
Penal e 8.º, n.º 2, da Lei n.º 52/2003).
Tratando-se dos novos crimes de organizações terroristas e terroris-
mo internacional, a aplicabilidade da lei penal portuguesa depende de o
agente ser encontrado em Portugal e não poder ser extraditado ou entre-
gue em execução de mandado de detenção europeu — alínea b) do n.º 1
do artigo 8.º, da Lei n.º 52/2003. Contudo, é de salientar que esta norma
não tem um sentido unívoco no âmbito da aplicação espacial da lei penal
portuguesa. Com efeito, se não tivesse sido aprovado este regime de apli-
cação espacial, nos casos em que os crimes “internacionais” (assim clas-
sificados por a vítima ser um Estado estrangeiro ou organização inter-
nacional) fossem cometidos em Portugal, a lei penal portuguesa seria sem-
pre aplicável, de acordo com o princípio da terrotorialidade (artigo 4.º
do Código Penal).
Por fim, no plano adjectivo, importa observar que as definições típi-
cas analisadas são válidas para interpretar as normas processuais que se
referem ao terrorismo. Apenas os crimes previstos na Lei n.º 52/2003
permitem aplicar as disposições processuais respeitantes a crimes de
terrorismo, em matéria, nomeadamente, de meios de obtenção de prova,
medidas cautelares de polícia e medidas de coacção e garantia patrimo-
nial (cfr. alínea a) do n.º 2 do artigo 1.º do Código de Processo Penal, na
redacção que lhe foi dada pelo artigo 9.º da Lei n.º 52/2003).
É de reparar que no artigo 1.º do Código de Processo Penal, a defi-
nição de terrorismo (equiparada à criminalidade violenta ou altamente
organizada, através de uma remissão para os anteriormente citados arti-
gos 2.º e 3.º da Lei n.º 52/2003), é instrumental da consagração de regi-
mes especialmente severos: as revistas e buscas são efectuadas por órgãos
de polícia criminal com dispensa de mandado judicial, se estiver eminen-
te a prática de crime (artigo 174.º, n.º 4, do Código de Processo Penal);
as escutas telefónicas podem ser ordenadas ou autorizadas pelo juiz do
lugar onde a conversa ocorre e não obrigatoriamente pelo juiz do proces-
so (artigo 187.º, n.º 2, do Código de Processo Penal); além disso, o deti-
 685

do pode ser mantido em regime de incomunicabilidade (não lhe estando

vedada, apenas, a comunicação com o defensor) antes do primeiro inter-
rogatório judicial (artigo 143.º, n.º 4, do Código de Processo Penal).
Quanto aos tribunais competentes para julgar crimes de terrorismo,
cabe observar que, abstraindo dos tribunais militares (que, após a Revisão
Constitucional de 1997, apenas possuem competência para o julgamen-
to de crimes estritamente militares em tempo de guerra — artigo 213.º),
a Constituição proíbe a existência de tribunais com competência especí-
fica para o julgamento de certas categorias de crimes (artigo 209.º, n.º 4).
Através desta proibição, reagiu-se à existência de tribunais com compe-
tência especializada para o julgamento de crimes políticos no tempo da
ditadura e pretende evitar-se o arbítrio que pode sempre resultar dos jul-
gamentos por tribunais ad hoc.
Assim, relativamente aos crimes de terrorismo, a única especialidade,
já sublinhada, resulta da proibição constitucional de intervenção do tri-
bunal do júri — proibição extensiva aos casos de criminalidade altamen-
te organizada (artigo 207.º, n.º 1).
Em relação a jurisdições internacionais, cabe observar que a ratifica-
ção do tratado que instituiu o Tribunal Penal Internacional implicou a
alteração das normas constitucionais relativas à extradição na Revisão
Constitucional de 1997: passou a ser admissível a extradição de cidadãos
portugueses, em condições de reciprocidade, nos casos de terrorismo e
criminalidade internacional organizada (artigo 33.º, n.º 3), bem como a
extradição por crimes a que correspondam penas perpétuas, desde que
haja garantias de que tais penas não serão aplicadas ou executadas (artigo
33.º, n.º 4).
De todo o modo, na interpretação do Tratado que institui o Tribu-
nal Penal Internacional tem-se entendido que, sendo a lei portuguesa
competente para o julgamento dos crimes nele previstos, é sempre possí-
vel evitar, através da sua aplicação efectiva, a aplicação de penas proibidas
constitucionalmente.
Para além de não existir jurisdição excepcional, não se prevê qual-
quer forma especial de processo para os crimes de terrorismo. Existem
apenas algumas particularidades, já assinaladas, a propósito dos meios de
obtenção da prova (buscas e intercepção de comunicações), extensivas
aos casos de criminalidade altamente organizada.
686

Atendendo às penalidades aplicáveis aos crimes de terrorismo, os

tribunais competentes para o respectivo julgamento são os tribunais co-
lectivos e a forma de processo seguida é a comum (artigos 14.º e 381.º e
ss. do Código de Processo Penal).
O arguido de um crime de terrorismo goza, por outro lado, de todas
as garantias de defesa consagradas na Constituição e reguladas no Código
de Processo Penal: presunção de inocência; in dubio pro reo; direito a
defensor; direito de recurso; estrutura acusatória do processo e subordi-
nação ao princípio do contraditório das declarações para a memória futura,
do debate instrutório e da audiência de julgamento; direito ao silêncio;
princípio do juiz natural; proibição de tortura e de provas ofensivas da
dignidade da pessoa humana (artigo 32. º da Constituição).
Para fazer uma síntese conclusiva, dir-se-á que o novo regime traz
apenas de verdadeiramente relevante a criminalização das organizações
terroristas e do terrorismo internacionais e a responsabilidade penal das
pessoas colectivas e equiparadas. A agravação das penalidades tem um
significado simbólico mas afigura-se de escasso alcance prático, mitigado
ainda pela duvidosa eficácia preventiva das penas públicas no domínio
do terrorismo (orientado frequentemente por convicções ideológicas,
políticas e religiosas profundas).