Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
Pública
UNIVERSIDADE CATÓLICA DE BRASÍLIA
Reitor
Prof. MSc. Pe. José Romualdo Degasperi
Pró-Reitor de Graduação
Prof. MSc. Ricardo Spíndola Mariz
Pró-Reitor de Extensão
Prof. Dr. Luiz Síveres
Diretoria de Graduação
Prof.ª MSc. Bernadete Moreira Pessanha Cordeiro
Secretaria Acadêmica
Benedito Lyra F Júnior
Assessoria de Negócios
Francisco Roberto Ferreira dos Santos
Assessoria de Avaliação
Profª. MSc. Lúcia Henriques Sallorenzo
Coordenação de Informática
Weslley Rodrigues Sepúlvida
Coordenação de Produção
Esp. Edleide E. de Freitas Alves
Edição
Montagem
Sumário
Ementa ....................................................................................................................... 6
Objetivos .................................................................................................................... 6
Contextualização ........................................................................................................ 6
Aula 01 – Política Pública ........................................................................................... 7
1.1 Conceito de Política Pública ................................................................................... 7
1.2 Ciclo de Políticas Públicas ..................................................................................... 7
1.3 Formulação das Políticas Públicas........................................................................... 8
Aula 02 - Implementação de Políticas Públicas ........................................................ 12
2.1 Implementação das Decisões .............................................................................. 12
2.2 Monitoramento e Avaliação ................................................................................. 13
2.3 Balanço da Interrelação entre as Etapas do Ciclo.................................................... 16
Aula 03 - Gestão Pública no Brasil ............................................................................ 19
3.1 História da Gestão Pública no Brasil ..................................................................... 19
3.1.1 Estado Oligárquico e Patrimonial ................................................................................. 19
3.1.2 Estado Autoritário e Burocrático .................................................................................. 20
3.1.3 Reforma Desenvolvimentista....................................................................................... 21
3.1.4 Retrocesso Burocrático .............................................................................................. 22
Aula 04 - Reforma Gerencial ..................................................................................... 24
4.1 Introdução ....................................................................................................... 24
4.2 Gerencialismo Puro (Managerialism) ..................................................................... 25
4.3 Consumerism.................................................................................................... 26
4.4 Public Service Oriented (PSO) ............................................................................. 28
4.5 Reforma Gerencial no Brasil (1995) ...................................................................... 28
4.6 Balanço da Evolução da Gestão Pública no Brasil .................................................... 30
Aula 05 - Sistema de Planejamento e Orçamento ..................................................... 33
5.1 Orçamento ....................................................................................................... 33
5.1.1 Orçamento Tradicional ............................................................................................... 33
5.1.2 Orçamento Programa ................................................................................................. 33
5.2 Sistema Planejamento e Orçamento: PPA, LDO e LOA ............................................. 35
5.2.1 Plano Plurianual ........................................................................................................ 35
5.2.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ......................................................................... 36
5.2.3 Lei Orçamentária Anual (LOA) ..................................................................................... 37
5.3 Balanço Atual do Sistema de Planejamento e Orçamento no Brasil ............................ 37
Aula 06 - Gestão Pública no Século XXI .................................................................... 40
6.1 Eixos Estratégicos de Reforma ............................................................................. 40
6.1.1 Profissionalização ...................................................................................................... 40
6.1.2 Eficiência ................................................................................................................. 40
6.1.3 Efetividade ............................................................................................................... 41
6.1.4 Transparência e Accountability .................................................................................... 41
6.2 Sistemas de Avaliação de Desempenho ................................................................ 41
6.2.1 Bases para Construção de Sistemas de Indicadores de Desempenho................................. 42
6.2.2 Principais Dimensões de Análise dos Indicadores ........................................................... 43
6.2.3 Desafios e Princípios que Devem Pautar a Construção dos Indicadores de Desempenho ....... 43
6.2.4 Exemplo de Uso de Sistema de Avaliação de Desempenho: PMMG .................................... 47
Aula 07 - Gestão de Projetos no Setor Público .......................................................... 50
7.1 Funções Administrativas ..................................................................................... 50
7.1.1 Função Administrativa Planejamento ............................................................................ 50
7.1.2 Função Administrativa Controle ................................................................................... 51
7.1.3 Função Administrativa Organização.............................................................................. 51
7.1.4 Função Administrativa Direção .................................................................................... 52
7.2 Aspectos a Serem Observados na Elaboração de um Projeto .................................... 52
4
Fundamentos da Gestão Pública
Sumário
5
Fundamentos da Gestão Pública
Objetivos
Ementa
Princípios da administração pública. Políticas públicas. Planejamento no setor público. Projetos no setor
público. Ferramentas de modernização do setor público. Introdução ao orçamento público.
Objetivos
Ao final desta disciplina, você estará apto a:
Contextualização
A evolução da gestão pública no Brasil vem se estruturando cada vez mais no sentido de valorizar o
alcance de resultados efetivos sobre os problemas públicos e, neste sentido, fica cada vez mais claro a
necessidade de efetivação de uma gestão participativa, que valorize o conhecimento dos profissionais
executores das ações e também o conhecimento da sociedade civil e outros órgãos públicos. Por outro
lado, também é cada vez mais valorizada a necessidade de prestar contas para a sociedade dos
resultados alcançados pela política pública, não apenas no sentido da legalidade dos gastos realizados,
mas também dos reais impactos alcançados pelas políticas. Neste contexto, este curso centralizou sua
abordagem nas seguintes questões:
6
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 01
Duas dimensões do conceito de política pública merecem especial atenção. A primeira é que a política
pública constitui um processo pelo qual o governo responde às demandas da sociedade. A segunda é a
política pública constitui um conjunto de decisões que envolvem a negociação contínua entre múltiplos
atores políticos com objetivos pré-fixados e não necessariamente semelhantes.
A primeira dimensão ressalta a existência de uma racionalidade homogênea, que pauta o comportamento
dos gestores públicos e tecnocratas em um processo ordenado de etapas, no sentido de encontrar a
melhor solução para os problemas e necessidades da sociedade. A segunda dimensão complementa o
conceito de política pública ao ressaltar a importância dos aspectos políticos no processo de elaboração
de políticas públicas. Neste contexto, o principal ponto a ser destacado é que a execução de políticas
públicas envolve uma série de interações entre decisões mais ou menos conscientes de diversos atores
sociais, não somente dos tomadores de decisão, buscando alcançar seus interesses próprios. As políticas
públicas passam a ser vistas, neste contexto, como uma teia de decisões e negociações, mais do que
apenas uma decisão isolada.
7
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 01
Antes de iniciarmos uma descrição detalhada de cada uma dessas etapas do ciclo das políticas públicas,
vamos conhecer os atores envolvidos na formulação, implementação e avaliação de uma política pública
e todos aqueles que possuem algum interesse na execução desta. Este universo pode ser subdividido
entre atores visíveis (banqueiros, políticos e financistas), envolvidos principalmente com a definição da
agenda de políticas, e os atores invisíveis (acadêmicos, consultores, assessores legislativos, burocratas e
analistas de grupos de interesse), envolvidos principalmente com a determinação das soluções a serem
adotadas para os problemas públicos. Outra subdivisão deste universo envolve a separação entre atores
públicos, que reúnem os burocratas que ocupam uma posição dentro de um sistema de carreiras públicas
em função do seu conhecimento especializado, políticos, cuja posição deriva de mandatos eletivos, e
atores privados, que reúnem empresários, trabalhadores etc. (RUA, 1998)
Neste âmbito, Howlett & Ramesh (1996) propuseram a seguinte estratificação de perspectivas de
formulação das políticas públicas:
8
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 01
Uma vez definido o problema social a ser abordado, a lógica racional de planejamento propõe que a
formulação da política envolva basicamente:
9
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 01
Nesse contexto, cabe ressaltar o espaço aberto para o empreendedorismo político. Atores públicos
“proprietários” da solução de uma questão que não está inclusa na agenda governamental buscam
transformar a questão em problema público e, desta forma, ganhar a responsabilidade pela solução do
problema.
Segundo Gusfield (1981), os problemas são definidos a partir de relações de poder e cada ator público
concebe o problema de forma diferente e apresenta diferentes soluções. O conhecimento provê a forma
de ver o problema, que fundamenta a fixação da responsabilidade política. Assim, a construção social do
problema público envolve dimensões históricas (em cada período histórico existe o reconhecimento social
de que certos assuntos são de responsabilidade de certos grupos) e políticas (algumas versões da
realidade tem mais poder do que outras).
Gusfield (1981) destaca, ainda, que as autoridades públicas em suas apresentações buscam estabelecer
uma ordem moral e cognitiva que legitima sua visão do problema público e a alternativa de ação
defendida por eles. Dessa forma, buscam fazer com que cada pessoa passe a acreditar na existência de
um consenso geral sobre a concepção e a solução para o problema adotadas por eles, sendo a ignorância
sobre a existência de alternativas a base para a percepção da sociedade como um sistema ordenado,
consistente e previsível. Deste raciocínio, depreende-se, portanto, que os fundamentos da autoridade
pública são caracteristicamente ilusórios: “o que não podemos imaginar, não podemos querer”.
A dimensão política relacionada à execução das políticas públicas é também explicitada na etapa da
formulação pelo fato de que a duração desta etapa depende da obtenção do apoio necessário para a
implementação da alternativa escolhida, e isto pode vir a nunca ser plenamente alcançado. Por esta
razão, a formulação da política pode entrar em um ciclo contínuo de reformulações e, mesmo durante o
processo de implementação da política, reformulações no projeto da política podem ser necessárias para
garantir a manutenção deste apoio.
Nesse contexto, segundo Hill (2006), pelo menos quatro razões justificam deixar algumas decisões do
processo de formulação para serem tomadas durante o processo de execução:
10
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 01
Por fim, outra questão importante relacionada à dimensão política da execução de políticas públicas é
que, de modo geral, a sua execução sempre traz ganhos para alguns grupos sociais e custos para outros.
Neste âmbito, podemos estratificar as políticas públicas em cinco grupos principais:
11
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 02
Boa aula!
De modo geral, pode-se afirmar que as políticas públicas falham em alcançar os resultados e metas
estipuladas no projeto mais pela influência de alguns fatores do que pela carência de recursos. Dentre os
fatores, Roncaratti e Fontenelle (2008) destacam o contexto social, econômico, tecnológico e político; a
(des)organização dos aparatos administrativos dos órgãos públicos; os recursos políticos e econômicos
dos atores envolvidos na execução da política; e o apoio político necessário para a execução da política.
Rua (1998) destaca alguns pontos importantes a serem observados para garantir que a implementação
da ação obedeça de forma mais adequada o projeto da política, seguindo uma perspectiva top-down. São
eles:
12
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 02
Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos e essa
condição deve permanecer durante o processo de implementação.
Ao avançar em direção aos objetivos, deve ser possível especificar em seqüência as tarefas a
serem realizadas pelos participantes individualmente.
Deve haver perfeita comunicação e coordenação entre os atores envolvidos na execução da
política e os atores que exercem posição de comando devem ser capazes de obter efetiva
obediência dos seus comandados.
Outra forma de execução é trazida pelo modelo de baixo para cima (bottom-up), que ressalta a
necessidade de executar as etapas de formulação e implementação de forma conjunta e que reúne as
contribuições de todos os atores envolvidos com a política, principalmente seu público-alvo. Esta
mudança de orientação resulta da percepção do impacto da dimensão política sobre a execução das
políticas públicas, principalmente em contextos em que as políticas projetam conflitos não resolvidos, não
possuem plenos recursos para a sua implementação ou envolvem a criação de novas organizações. O
enfoque bottom-up tem como foco prioritário às decisões concretas tomadas pelos atores durante a
etapa de implementação, não conferindo um papel preponderante à estrutura institucional.
O fato de a execução das políticas envolver a contínua renovação do compromisso político entre os que
buscam colocar a política em prática e aqueles cujos interesses serão afetados pela mudança provocada
pela política faz com que elas tenham de ser reformuladas continuamente, mesmo durante a sua
execução. Esta reformulação pode até levar a situações em que políticas abandonem seus objetivos
originais e passem a ter objetivos conflitantes com os primeiros ou situações em que diferentes políticas
passem a ter os mesmos objetivos. No entanto, cabe salientar que esta contínua reformulação das
políticas, além de ser fundamental para garantir a manutenção do apoio político, também viabiliza a
abordagem dos problemas públicos a partir de diferentes olhares ou frentes, contribuindo para que se
efetive intervenções que abordem múltiplas causas dos problemas públicos.
Holanda (2002) sintetizou da seguinte forma o objetivo básico das avaliações de políticas públicas:
13
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 02
Resta salientar, no entanto, que a avaliação pode ainda ter como resultado a promoção de um maior
engajamento dos implementadores ao relembrar ou convencer os executores sobre os objetivos do
programa; ao prestar contas do que está sendo gasto; ao dar maior transparência ao programa; ao
servir de subterfúgio ou de desculpa para algo – por exemplo, para postergar, mudar o comando do
programa, legitimá-lo e dar-lhe publicidade –; ou ao preencher condições de financiamento de programas
internacionais de financiamento (RONCARATTI & FONTENELLE, 2008).
O rumo tomado na execução das avaliações pode diferir conforme alguns parâmetros fundamentais. A
avaliação pode ocorrer antes ou depois da execução da política, pode ser executada pela própria equipe
que executa a política ou por algum órgão externo e pode ter como foco o processo de execução da
política, o alcance das metas estabelecidas no projeto da política ou os reais impactos alcançados pela
política sobre o problema público abordado.
O uso das estratégias e instrumentos de monitoramento e avaliação de políticas públicas vem evoluindo
nas últimas décadas nos seguintes sentidos:
As avaliações ex-ante, que ocorrem antes da implementação da política, envolvem a realização de uma
projeção sobre quais serão os resultados alcançados pela política caso ela seja efetivamente realizada
dentro de uma lógica de custos e benefícios. As avaliações ex-post, que ocorrem após a consolidação
ou na fase final da execução da política, envolvem a realização de uma avaliação dos resultados e
impactos produzidos pela política, também obedecendo uma lógica de custos e benefícios. Como não faz
parte da cultura do gestor público no Brasil implantar um sistema de monitoramento e controle das
políticas ou informar os sistemas existentes com o devido cuidado necessário, as avaliações ex-post
terminam sendo bastante mais caras que as avaliações ex-ante, pois dependem da realização do trabalho
de coleta de dados.
14
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 02
As avaliações internas são realizadas por profissionais da própria organização que executa a política,
sendo possível, inclusive, que sejam empreendidas pela própria equipe que executa a ação (auto-
avaliação), e, de modo geral, possuem custo de execução inferior às avaliações externas, que são
realizadas por profissionais de outra organização, distinta daquela que executa a política.
Na decisão sobre qual ator a ser escolhido para realizar as avaliações, deve-se levar em conta:
a. as análises resultantes de avaliações externas, que tendem a transmitir uma maior credibilidade,
pois são realizadas por uma instituição neutra; e
b. as análises resultantes de avaliações internas, que tendem a ter melhor aceitação por parte dos
executores das políticas, sendo mais aproveitadas no aperfeiçoamento da execução da política.
A avaliação de eficiência se atém ao processo e, obedecendo a uma lógica de cálculo dos custos e
benefícios, busca identificar os pontos fortes e fracos da contribuição de cada fator de produção (recursos
humanos, físicos e materiais, processos e produtos), no sentido de alcançar metas da política, tendo
como objetivo verificar se alguma mudança será necessária para promover o alcance dessas metas.
A avaliação de eficácia se atém aos resultados e busca avaliar se as ações previstas pelo projeto
realmente foram executadas, ou seja, se as metas estabelecidas foram alcançadas em termos de público
atendido, equipamentos adquiridos etc.
Por fim, a avaliação de efetividade se atém aos impactos resultantes da política e busca verificar os
efeitos do problema social e o cumprimento dos objetivos que orientaram a política. Uma vez que grande
parte das políticas públicas no Brasil não possui objetivos e metas definidas de forma clara e a
caracterização dos problemas sociais é fortemente carregada de aspectos subjetivos, a validade das
interpretações dos resultados e impactos alcançados pelos processos de avaliação ganha um viés político,
em que uma mesma condição pode ser interpretada diversamente por diferentes avaliadores em função
dos compromissos políticos existentes entre os atores envolvidos no processo.
Encerraremos esta descrição da etapa de avaliação das políticas públicas, trazendo seis modelos de
avaliação descritos por Holanda (2003):
15
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 02
Modelo voltado para a tomada de decisão – Avaliação voltada para a construção de subsídios
para a tomada de decisão envolvendo a continuação da execução da política.
Modelo do contraditório – Avaliação baseada no contraste de pontos de vista divergentes a
respeito da execução da política.
O modelo racional, por outro lado, defende que o processo de formulação seja pautado segundo
técnicas científicas de planejamento e que o processo de avaliação dos resultados da política privilegie a
avaliação do alcance das metas e dos prazos e da obediência ao planejamento de custos financeiros
estabelecidos no plano da política.
Dando continuidade a este mesmo raciocínio lógico dos tipos ideais de ciclo de políticas públicas,
verificamos que na execução tipo top-down a regra é os burocratas atuarem obedecendo às regras
estabelecidas formalmente em manuais, subordinados às cadeias de comando, com atribuições e
atividades bem definidas e sem superposições. Ao contrário, na execução do tipo bottom-up, a regra é a
política ser implementada por profissionais, com elevado poder de decisão e discricionariedade, inseridos
em organizações que operam segundo uma lógica frouxa de funcionamento, em que se constitui um
contínuo processo de formulação-implementação das políticas públicas.
Por fim, no momento da avaliação, essas duas orientações terminam levando à constituição de duas
situações extremas e correspondentes. Como no contexto da negociação, não há uma preocupação com a
efetiva definição de indicadores para a avaliação de resultados; a avaliação só pode ser realizada por
meio de um critério subjetivo de satisfação dos atores envolvidos. Nesse sentido, a avaliação ganha um
caráter ritualista que tem mais como foco a legitimação da ação executada do que efetivamente avaliar
os resultados alcançados. No âmbito do modelo racional ou tradicional, a verificação do alcance das
metas, resultados e impactos é efetivamente empreendida de acordo com os indicadores previstos no
plano da política. A comparação entre as metas estabelecidas e os resultados alcançados subsidia a
construção de conhecimentos que contribuem para a efetiva indução de mudanças e aperfeiçoamento da
gestão de políticas públicas.
16
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 02
Buscando reforçar o conteúdo prático do curso, expomos, a seguir, dois exemplos práticos de avaliação
de eficiência e efetividade. O primeiro exemplo retrata uma situação de avaliação de eficiência, a relação
entre custo e benefício de oito diferentes estratégias de prevenção e controle da criminalidade adotadas
nos Estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais e São Paulo.
A tabela apresentada acima denota que o custo de prevenção de um crime por uma estratégia tradicional
de policiamento, como patrulha de prevenção ativa, é de R$ 6.916,42 e o custo de prevenção de um
crime por meio do Programa Fica Vivo é de R$ 645,69.
O segundo exemplo retrata uma perspectiva da efetividade de diferentes estratégias para a redução da
incidência de homicídios.
17
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 02
A parte amarela do gráfico são os dados reais da taxa de homicídios por cem mil habitantes entre 1980 a
2003, e a parte relativa a 2004, 2005 e 2006 são projeções calculadas em função da adoção de algumas
possíveis estratégias de políticas públicas.
Por esse exemplo, verificamos que apenas o investimento nos órgãos de segurança pública não seria
efetivo no sentido de reduzir a incidência de homicídios, sendo necessário um investimento direcionado
também para o aumento da renda per capita e para a diminuição da desigualdade social no Brasil.
Agora que já discutimos o que é política pública e abordamos os fatores envolvidos nos processos de
elaboração, execução e avaliação de resultados das políticas públicas, passaremos, na próxima aula, à
discussão sobre a evolução da gestão pública no Brasil nos últimos séculos.
18
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 03
No contexto específico da América Latina, a maior parte dos países ainda não concretizou nem a reforma
do setor público e estão longe de empreender a reforma gerencial. Destaca-se, por exemplo, que apenas
Brasil e Chile fazem, atualmente, o uso generalizado de concursos para a entrada em cargos públicos. No
entanto, cabe salientar que a evolução da gestão pública não precisa necessariamente seguir esta
seqüência de reformas. Bresser (2001) destacou, por exemplo, que a reforma gerencial, ao promover o
controle social e político do serviço público, termina estabelecendo formas mais eficazes de enfrentar o
nepotismo e o clientelismo do que a instituição de regras burocráticas.
19
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 03
Nesse contexto, os princípios de tomada de decisão que orientavam a gestão pública eram pessoais, não
obedecendo a uma lógica racional-legal, e a principal função do Estado era promover a sobrevivência dos
funcionários públicos por meio de prebendas e sinecuras. Resta destacar que a democracia, neste
período, era uma grande farsa, pois a desigualdade social e educacional era enorme e não existia
nenhuma preocupação com a eficiência, eficácia e efetividade da administração pública.
Sendo assim, a burocracia constituiria o aparato administrativo mais avançado do tipo de dominação,
caracterizado por estar fundamentado na crença, nas regras e na ordem moral, e superaria os dois
padrões de dominação que haviam predominado anteriormente, assentados no carisma de uma pessoa
em particular – dominação carismática – e nos valores e costumes sociais tradicionais – dominação
tradicional. Por fim, vale ressaltar que o caráter racional da dominação legal está diretamente relacionado
à ética da convicção ou do valor absoluto, sendo uma das bases para a separação da administração
pública em relação à religião e valores morais e religiosos.
Visando erradicar os princípios que orientavam a gestão pública patrimonialista, a gestão burocrática foi
estruturada obedecendo aos seguintes princípios (BRESSER, 2001):
20
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 03
O DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público), sob a liderança de Luiz Simões Lopes, foi o
órgão público responsável por iniciar a reforma burocrática brasileira. Luiz Simões iniciou este trabalho
estabelecendo a necessidade do ingresso no serviço público por concurso e critérios uniformes de
classificação de cargos, organizando os serviços de pessoal e da administração orçamentária,
padronizando as compras do Estado, racionalizando os métodos e processos de tomada de decisão e
criando órgãos reguladores.
O distanciamento entre política e administração abriu espaço para a criação de núcleos de poder
no interior das burocracias, ocupados pelos que controlam a aplicação das regras na execução
das ações.
Os burocratas passaram a conceber obediência às regras como principal objetivo a ser seguido,
desvalorizando a necessidade de atender às demandas da população e fortalecendo o caráter
inercial da administração pública.
Por meio do insulamento burocrático, o Estado voltou-se para si mesmo, criando uma situação
que trouxe obstáculos para o processo de accountability.
A implementação da reforma burocrática enfrenta até hoje vários obstáculos resultantes da convivência
com os princípios do patrimonialismo, que continuam presentes por meio do clientelismo, e da oposição
dos grupos sociais comprometidos com o desenvolvimento econômico e com uma administração pública
profissional e eficiente.
21
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 03
dos sistemas de planejamento, contabilidade e auditoria e o controle das empresas estatais, autarquias e
fundações.
Esta reforma foi empreendida com o objetivo de superar alguns dos problemas trazidos pela reforma
burocrática. No âmbito da administração indireta – autarquias, fundações de direito privado, empresas de
economia mista e empresas públicas – surgiu, neste período, uma burocracia pública de alta qualidade,
bem preparada, bem paga e profissional. Os funcionários de alto escalão dessas burocracias seguiam
uma carreira informal e muito flexível, que nada tinha a ver com o sistema rígido das carreiras
burocráticas. No entanto, a reforma desenvolvimentista terminou tendo alguns efeitos perversos, pois
facilitou a sobrevivência do patrimonialismo, ao permitir a contratação de empregados sem concursos
públicos, e promoveu o enfraquecimento dos setores superiores da administração direta ao deixar de
realizar concursos, de desenvolver carreiras de altos administradores e ao permitir a contratação dos
escalões superiores da administração direta pelas empresas estatais.
Nos dois primeiros anos do regime democrático, surgiu um ciclo populista que teve seu auge na
execução do Plano Cruzado, em 1986. A concepção de que por meio do déficit público seria possível
alcançar desenvolvimento e distribuição da renda levou a um processo de descentralização no plano
político-administrativo, que permitiu aos Estados e municípios incorrer em crise financeira ao mesmo
tempo em que mantinha a União responsável pelas suas dívidas. Entretanto, por meio da Constituição de
1988, a gestão pública passou a valorizar os ideais burocráticos, voltando a ser hierárquica e rígida, a
distinção entre administração direta e indireta praticamente desapareceu e o regime jurídico dos
funcionários passou a ser único na União e em cada nível da federação. Vale ressaltar que a Constituição
de 1988 trouxe uma grande contribuição para reduzir o empreguismo e o clientelismo ao estabelecer a
exigência incondicional de concurso público para entrada no serviço público. Por fim, outros pontos
positivos ocorridos neste período foram a criação da ENAP (Escola Nacional de Administração Pública) e
da carreira de gestores públicos.
Só depois do episódio da super-inflação, ocorrido em 1990, no fim do governo Sarney, que a crise fiscal
passou a ser vista como um problema público. No governo Collor, tiveram início as primeiras reformas de
ajuste fiscal. No entanto, seguindo a percepção de que a Constituição de 1988 não tinha resolvido uma
série de problemas da administração pública e pautado por uma sensação de desconfiança em relação à
22
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 03
máquina pública, o governo Collor promoveu uma grande desestruturação de diversos setores e políticas
públicas, reduzindo as atividades estatais para um patamar abaixo do essencial. No período Collor, um
ponto de destaque positivo foram as reformas orientadas para o mercado.
O grande avanço da gestão pública nas ultimas décadas tem envolvido a valorização da participação da
sociedade civil nas atividades de gestão das políticas públicas e a necessidade de orientar a gestão das
políticas em função dos resultados alcançados. Veremos na próxima aula as propostas de modernização
da gestão pública.
23
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 04
4.1 Introdução
A reforma gerencial resultou da necessidade de reformar a gestão pública em função da crise econômica
mundial que iniciou em 1973, com a primeira crise do petróleo. Com o avanço desta crise, os estados
passaram a enfrentar crises fiscais, que se agravaram ainda mais quando os contribuintes passaram a
questionar o aumento dos impostos, pois não percebiam nenhuma melhora na prestação dos serviços
públicos. Com muito a fazer e poucos recursos para atender a todas as demandas, os estados viram-se
em uma crise de governabilidade e governança. Por fim, com o avanço da globalização e o
fortalecimento do poder econômico das grandes multinacionais, o estado perdeu o controle sobre os
fluxos financeiros e comerciais e o poder para ditar políticas macro-econômicas (ABRUCIO, 1997).
Em termos econômicos, o estado keynesiano, caracterizado pela ativa intervenção estatal na economia,
procurando garantir o pleno emprego e atuar em setores considerados estratégicos para o
desenvolvimento nacional, entra em crise. Em termos sociais, o estado do Bem Estar Social,
fundamentado no princípio de que todos os cidadãos, independentemente da renda, teriam o direito de
serem protegidos e ter suas necessidades básicas supridas por meio do pagamento de dinheiro ou com
serviços públicos a partir da execução de políticas públicas sociais (educação, saúde, previdência social,
habitação etc.), entra em crise. Por fim, em termos administrativos, o modelo burocrático, que ressalta a
importância da impessoalidade, da neutralidade e da racionalidade do aparato governamental, entra em
crise.
Foi neste contexto de redução do papel do estado na economia, da tentativa de redução dos gastos
públicos na área social, do fortalecimento da visão da burocracia como um grupo com interesses próprios
e de valorização do modelo de gestão privada, que o modelo gerencial foi implantado no setor público
(ABRUCIO, 1997). Foram introduzidos padrões de gestão assentados na agilidade e flexibilidade, tanto
em sua dinâmica interna como em sua capacidade de adaptação às mudanças externas.
24
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 04
A implantação do gerencialismo puro teve impactos também no âmbito da cultura gerencial. Diante da
atual realidade do estado contemporâneo, pressionado pela globalização e pelas mudanças tecnológicas,
com menos poder e recursos, a eficiência adaptativa, a capacidade de resposta às necessidades da
flexibilidade necessária em instituições que passam por contínuos processos de mudança ganham mais
força e valor do que a eficiência operacional, vinculada ao incremento da consciência dos custos e
atrelada a uma rígida especificação de objetivos e controles (METCALFE & RICHARDS, 1989).
O modelo gerencial puro era tido pelos seus implementadores como uma tecnologia neutra destinada a
modificar o funcionamento e a cultura do setor público. Assim, propunha-se a necessidade de impor uma
separação entre a política e a administração e estipulava-se que a reforma podia ser implementada
independentemente do que ocorria no âmbito da política. No entanto, a experiência prática evidenciou
que o sucesso das reformas administrativas depende muito do apoio político. Ademais, cabe destacar que
os valores de equidade e justiça, eternos pressupostos da gestão pública, nunca foram abordados pelo
modelo do gerencialismo puro. Esta despolitização fez com que o modelo chegasse a ser chamado de
neotaylorismo, ou seja, a implantação da gestão privada no setor público.
25
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 04
4.3 Consumerism
Ainda pautado pela diretriz de reduzir os papeis do estado, o consumerism, segunda versão da reforma
gerencialista, propôs uma reformulação da gestão pública no sentido de valorizar a avaliação e a
fiscalização da qualidade dos serviços públicos pelos seus consumidores. O termo consumidor, nesse
contexto, privilegiou a necessidade de proteção dos direitos individuais, seguindo a tradição liberal.
Outro sinal do resgate da dimensão política na gestão pública foi a promoção de uma mudança da lógica
do planejamento para a lógica da estratégia. Na primeira, prevalecia o conceito de plano, que
estabelecia, a partir de uma racionalidade técnica, a melhor ação a ser executada. Na lógica da
estratégia, a gestão passou a levar em conta também as reações de todos os atores envolvidos na
execução da política – público-alvo, sociedade, funcionários públicos etc. – frente ao projeto da política e
às ações executadas, de modo a montar cenários para identificar a flexibilidade necessária para eventuais
alterações nos planejamentos estabelecidos. O planejamento estratégico busca antecipar o futuro,
prevendo tendências de longo prazo, e, por esta razão, tem de envolver sempre a sociedade e ser
incorporado à cultura dos funcionários como lógicas de pensamento e de conduta estratégica.
Outro ponto de destaque nas mudanças trazidas pelo consumerism foi a valorização da necessidade de
manter um clima organizacional nos órgãos públicos que facilitasse a adaptação do órgão às mudanças
no seu ambiente de trabalho. O clima organizacional é compreendido como a maneira, positiva ou
negativa, que os servidores percebem e reagem diante de mudanças no âmbito de políticas,
procedimentos, usos e costumes presentes no órgão público. O mapeamento do clima organizacional
permite identificar os aspectos positivos e negativos que impactam no comportamento dos funcionários,
criando subsídios para orientar a definição de planos de ação para aperfeiçoar a produtividade da
organização diante das mudanças ambientais. Esta atitude da organização eleva bastante o índice de
motivação dos funcionários, pois dentro desta ação estão intrínsecas as frases "estamos querendo ouvir
você" e "você e sua opinião são muito importantes para nós".
Quanto mais próximo do consumidor estiver a execução do serviço público, mais fiscalizado pela
população ele o será.
A importância da necessidade de promover situações em que os consumidores tenham
alternativas de escolha.
Num contexto de falta de recursos, a melhor forma de aumentar a qualidade dos serviços
públicos é introduzir relações de competição e controle.
A forma contratual evita a constituição de situações de monopólio.
Os consumidores têm maior espaço para avaliar a execução dos serviços públicos em um marco
contratual.
26
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 04
O principal problema do modelo consumerism foi negligenciar o fato de que a relação entre o prestador
de serviço público e o consumidor é mais complexa do que a relação entre o vendedor e o consumidor,
pois não depende apenas dos mecanismos de mercado. Assim, cabe ressaltar, por exemplo, que em
certos serviços públicos, cujo caráter é compulsório, não existe a possibilidade de escolha pelo cliente,
como os serviços hospitalares e policiais (POLLITT, 1990).
Desse modo, o cidadão é um ator com mais responsabilidades e direitos do que o consumidor. A
cidadania não está relacionada apenas à liberdade de escolher serviços públicos, pois supõe também uma
participação ativa na escolha dos dirigentes, no momento da elaboração das políticas e na avaliação dos
serviços públicos. Por outro lado, o conceito de consumidor não responde adequadamente à questão da
equidade, pois aqueles que se organizarem mais podem se tornar clientes preferenciais, transformando
alguns consumidores em mais cidadãos do que outros.
27
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 04
A aplicação prática do modelo de PSO teve como principal instrumento a orientação administrativa por
missões, um conceito mais flexível do que objetivo. Sendo assim, a avaliação da eficiência não pode ser
dissociada da avaliação da efetividade, pois nada mais simplório do que fazer com eficiência algo que não
produz nenhum impacto sobre o problema social abordado pela política. Outros instrumentos foram a
promoção do ambiente competitivo e a valorização do planejamento estratégico.
O modelo PSO resgatou o conceito de participação política, onde a esfera pública passou a ser vista como
um local de aprendizagem social a partir do debate público, viabilizando a criação de um ambiente de
cooperação entre as pessoas. A grande limitação deste modelo é que ele foi pensado dentro dos
parâmetros do poder local, onde os cidadãos teriam mais oportunidade de controlar a execução dos
serviços públicos. Por esta razão, o modelo não lida com os parâmetros de coordenação do serviço
público em nível nacional ou com medidas que devem ser tomadas para diminuir as diferenças regionais.
Por outro lado, segundo Abrucio (1997), o grande mérito do modelo é que ele diz não só como o setor
público deve ser, mas o que ele deve fazer.
28
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 04
Esta reforma levou à criação de três instituições: agências reguladoras, agências executivas e
organizações sociais. No campo das atividades exclusivas do estado, as agências reguladoras são
entidades que se ocupam das empresas que atuam em mercados não competitivos e as agências
executivas se ocupam da execução das leis. Neste campo de atividades, a autonomia das agências
resulta da não possibilidade de regulamentar tudo através de leis e decretos. No campo dos serviços
sociais e científicos, das atividades que o estado pode executar, mas não de forma exclusiva, as
fundações estatais foram transformadas em organizações sociais com autorização para receber dotação
orçamentária.
O controle do núcleo estratégico sobre a realização das atividades exclusivas e serviços não exclusivos é
efetivado por meio dos contratos de gestão, que incluem uma previsão dos recursos de pessoal,
materiais e financeiros que serão disponibilizados e definem as metas e respectivos indicadores de
desempenho que serão avaliados pelo ministro. Enquanto nas agências o ministro nomeia o diretor
executivo, nas organizações sociais, o diretor executivo é escolhido pelo conselho da administração.
O grande sucesso dessa reforma foi difundir a necessidade da substituição da gestão burocrática pela
gerencial. A implantação do Plano Pluri Anual (PPA) é um dos impactos desta mudança. No entanto, cabe
salientar que a implementação do PPA terminou avançando mais no âmbito orçamentário do que no
âmbito da programação das políticas públicas. A reforma gerencialista trouxe ainda como resultados a
melhora da qualidade das informações na administração pública, o fortalecimento das carreiras de
estado, a criação de tetos para o gasto com funcionalismo público, a flexibilização do regime jurídico de
contratação dos funcionários, a introdução da eficiência como um dos pilares do direito administrativo e a
criação do espaço público não estatal no âmbito da gestão pública, que levou à criação de mais de 70
organizações sociais no âmbito dos governos estaduais e ao fortalecimento das parcerias público-privado.
29
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 04
Entre os avanços e inovações empreendidas nas últimas duas décadas, destacamos a redemocratização
do país, que levou ao fortalecimento dos princípios da legalidade e publicidade e da promoção do controle
externo da administração pública (Ministério Público e Polícia Federal); a promoção da descentralização,
que levou ao fortalecimento da participação cidadã e ao aparecimento de inovações no âmbito da gestão
pública em âmbito local; e à profissionalização da gestão pública, por meio da adoção da seleção
meritocrática como princípio universal de acesso aos cargos, criação da Escola Nacional de
Administração Pública e a criação do cargo de gestor público.
No entanto, cada uma dessas mudanças não se concretizou plenamente (ABRUCIO, 2007). Os tribunais
de conta, especialmente os sub-nacionais, ainda possuem pouca autonomia, pois o executivo tem
enorme poder no processo de escolha dos conselheiros. A institucionalização de um federalismo
compartimentalizado, resultante da multiplicação exagerada de municípios e da negligência da
constituição quanto aos aspectos metropolitanos, criou uma situação em que é mais forte a atuação
desarticulada entre os níveis de governo do que o estabelecimento de laços sistêmicos entre eles,
implicando em sérias dificuldades para a promoção efetiva da descentralização.
No período FHC foi promovida uma grande reorganização administrativa do governo federal. A principal
diretriz dessa reforma, a estruturação de uma administração pública voltada para resultados efetivos,
encontra-se atualmente difundida por todo o país, influenciando a atuação dos gestores públicos em
todos os níveis administrativos. Outro ponto de destaque da reforma gerencial empreendida no governo
FHC foi o fato dela ter sido executada conforme estabelecido por um plano diretor. Assim, as ações
passaram a ser vistas como etapas de uma agenda e deixaram de ser vistas apenas como boas
iniciativas. Apesar de ter abandonado a execução desta agenda de reformas, o governo Lula deu
30
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 04
continuidade a algumas ações isoladas: o reforço de algumas carreiras, o avanço do governo eletrônico, o
fortalecimento da Controladoria Geral da União e da Polícia Federal e o aperfeiçoamento dos aspectos
participativos da sociedade no processo de elaboração do PPA.
Encerramos o balanço da evolução da gestão pública no Brasil nas duas últimas décadas, ressaltando a
existência de pelo menos cinco movimentos principais que conformam a gestão pública atualmente:
1. O movimento centrado na questão fiscal, que teve seu ápice na aprovação da Lei de
Responsabilidade Fiscal e que trouxe enormes ganhos de economia ao Estado, mas não
aperfeiçoou sua eficiência.
2. Os governos estaduais e municipais introduziram novidades no âmbito da gestão pública,
envolvendo a maior participação social, ações mais ágeis e a expansão dos centros de
atendimento integrado.
31
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 04
3. Inovações foram introduzidas na gestão de políticas públicas na área social (saúde, educação
etc.) envolvendo mecanismos de avaliação, coordenação administrativa e financeira e controle
social, programas voltados à realidade local e a ações intersetoriais.
4. Fortalecimento da idéia de planejamento e integração de áreas públicas a partir de programas e
projetos. Alguns estados trouxeram inovações importantes, como a regionalização e a utilização
de indicadores para nortear o PPA.
5. Por fim, cabe ressaltar o papel ocupado pelo governo eletrônico no âmbito da reforma gerencial,
promovendo uma organização da informação, redução de custos, aumento da transparência nas
compras governamentais e redução do potencial de corrupção. Entre as dimensões deste projeto,
a que teve menos avanços até então foi a que lida com a interatividade com os cidadãos, em prol
da maior accountability.
Agora que já estudamos as etapas de formulação e execução da gestão pública, vamos, na próxima aula,
começar uma nova abordagem, relacionada à questão do orçamento.
32
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 05
5.1 Orçamento
O modelo gerencialista, ao enfatizar a necessidade de aumentar a participação direta da sociedade na
execução das políticas públicas e aumentar a eficiência, eficácia e efetividade das ações executadas,
valoriza as funções de planejamento e controle governamental. O planejamento passa a ter de expressar
de forma objetiva e transparente sua organização, suas prioridades e a contabilidade dos custos,
evidenciando que o foco principal do planejamento é atender às necessidades da sociedade.
Nesse sentido, os processos de consulta junto à sociedade ganham especial atenção, inclusive para a sua
participação nos processos de tomada de decisão. O controle, por outro lado, passa a ter de incorporar
efetivamente a avaliação da eficácia, eficiência e efetividade, ultrapassando a visão tradicional de avaliar
apenas a legalidade da ação.
Um passo seguinte na evolução do sistema orçamentário foi a criação do orçamento desempenho, por
meio do qual passou-se a controlar o que o governo faz e não o quanto ele gasta. No entanto, embora já
atento aos objetivos, faltava ao orçamento uma característica essencial para se tornar um orçamento
programa: a vinculação ao sistema de planejamento.
33
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 05
Cabe salientar que a integração da execução orçamentária com a execução política tem como efeito
secundário um fortalecimento da confiança e credibilidade entre os níveis da administração, pois a
execução da política pública passa a ser orientada por cronogramas com etapas claramente
especificadas, produtos definidos, participação organizada e responsável dos agentes públicos envolvidos
e circulação de informações padronizadas.
No contexto do Sistema Orçamentário Brasileiro, cabe, por fim, relatar a distinção existente entre a
execução orçamentária, que constitui a utilização dos créditos consignados no Orçamento ou Lei
34
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 05
Orçamentária Anual (LOA), e a execução financeira, que constitui a utilização de recursos financeiros
para realizar as atividades atribuídas às unidades orçamentárias. As duas ocorrem concomitantemente,
pois são atreladas uma a outra. Lembrando que:
A elaboração do Plano Plurianual envolve a definição dos seguintes elementos de gestão necessários para
a execução da política pública:
35
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 05
Além das metas físicas e financeiras, a LDO reúne uma exposição das alterações na legislação tributária;
da política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento; da política monetária e de
investimento; das metas fiscais (metas de receitas e despesas para os próximos dois anos, resultado
fiscal do ano anterior, avaliação do cumprimento de metas do ano anterior, demonstrativo de metas
anuais dos quatro anos anteriores, evolução do patrimônio líquido dos três anos anteriores); da
estimativa e compensação da renúncia de receita; da margem de expansão das despesas de caráter
36
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 05
continuado; e dos riscos fiscais (sumário de ameaças às previsões fiscais, assim como as possíveis
respostas para as ameaças).
A LOA reúne uma exposição da situação econômico-financeira (dívida flutuante e dívida ativa, saldos de
créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos, exposição da política econômico-financeira,
receita e despesa), do Projeto de Lei Orçamentária, de algumas tabelas explicativas (estimativas de
despesas e receitas – arrecadadas, realizadas e previstas), dos programas custeados por dotações
globais, das finalidades de cada unidade administrativa, dos quadros demonstrativos de despesa e de um
quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo – obras e prestação de serviços.
Em decorrência da influência desse sistema, Sshick (1999) propõe que os sistemas orçamentários vejam-
se prejudicados em três dimensões principais:
37
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 05
Ribeiro (2003) destaca que a linguagem e a estrutura do sistema não facilitam a execução da
accountability; a forma como o orçamento é construído abre espaço para a corrupção; e inexistem
mecanismos de controle social.
No tocante à disciplina fiscal, a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe grande avanço para o
sistema orçamentário brasileiro, pois trouxe as seguintes obrigatoriedades:
38
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 05
Na próxima aula você verá uma breve discussão sobre os desafios da administração pública no século
XXI: os indicadores de desempenho, as estratégias importantes de implantação e um exemplo prático.
39
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 06
6.1.1 Profissionalização
Diante do grande número de cargos em comissão na administração pública brasileira, um dos primeiros
passos da profissionalização é a extinção de parte desses cargos e a nomeação, por meio de processo
transparente de seleção, de funcionários de carreira para a maior parte dos cargos que continuarem
existindo. Apenas uma pequena parte desses cargos deve ser preenchida com pessoas de fora da
máquina pública, não só porque o eleito precisa colocar pessoas de sua confiança, mas também para
trazer novas técnicas e conhecimentos para a gestão pública.
Por fim, a profissionalização passa pela construção de um novo relacionamento entre Estado e os
sindicatos dos servidores públicos, sendo fundamental a regulamentação do direito de greve, atribuindo-
lhe um caráter de negociação coletiva com direitos e deveres para o governo e funcionários, e a
revitalização do prestígio da burocracia pública.
6.1.2 Eficiência
O problema-chave no âmbito da eficiência está na lógica do orçamento. O caráter engessado das
despesas e fragmentário das ações originadas a partir das emendas parlamentares e a possibilidade de
contingenciamento de verbas pelo executivo fazem com que o legislativo seja incapaz de definir uma
agenda programática de políticas que atenda às necessidades da população, com que o executivo ganhe
elevada autonomia de ação e com que o orçamento, aprovado pelo legislativo, tome o caráter autorizável
e não impositivo.
40
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 06
O governo eletrônico ganha especial importância neste contexto, pois viabiliza a atuação integrada dos
setores privado e público e a descentralização de tarefas para o setor privado, contribuindo para a
superação do debate entre privatismo e estatismo. Por fim, o aumento da eficiência envolve a execução
de ações de desburocratização, visando a reduzir os custos das atividades estatais, a viabilizar o controle
da corrupção e a colocar os cidadãos em pé de igualdade em relação ao acesso ao estado, contribuindo
também para o controle do clientelismo.
6.1.3 Efetividade
A valorização da efetividade pela administração pública brasileira depende principalmente de uma
mudança na cultura política. A estrutura atual dos órgãos públicos como setores isolados atende aos
interesses da burocracia e dos políticos, pois cria inúmeros espaços autônomos de poder.
A efetividade tem como principal fundamento a articulação sistêmica dos órgãos públicos, pois o sucesso
da execução depende da colaboração horizontal e vertical. A regulamentação profissional dos serviços
públicos é outro ponto fundamental para o incremento da efetividade, pois o sucesso da descentralização
depende da existência de marcos regulatórios que orientem o Estado na execução do seu papel
fiscalizador e regulador.
41
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 06
Por meio dos indicadores chegamos às informações necessárias para adotar medidas de gestão visando a
aperfeiçoar o processo de trabalho da organização, subsidiando o processo de racionalização do uso dos
recursos públicos.
Por fim, para que o processo de prestação de contas seja efetivo, os cidadãos, as redes sociais e as ONGs
devem dispor de informação sobre as ações públicas, principalmente no que se refere aos níveis de
cobertura e critérios de focalização dos programas.
Por esta razão, uma ação importantíssima consiste na hierarquização dos indicadores de acordo com a
sua relevância estratégica, o que implica que o indicador deve apontar diretamente a consecução dos
objetivos estratégicos e metas de gestão da instituição. Recomenda-se buscar sempre construir os
indicadores a partir de dados já disponíveis no processo em estudo. A construção dos indicadores não
pode deixar de levar em conta o ônus que eles irão representar, sendo que o maior ônus resulta das
modificações realizadas no processo de trabalho para chegarmos aos dados brutos necessários para
elaboração dos indicadores.
A respeito do processo de análise dos indicadores destacam-se duas preocupações. Primeiro, obtido o
indicador, tende-se a atribuir-lhe automaticamente o significado que se imaginou ao concebê-lo. No
entanto, a interpretação dos indicadores deve ser sempre examinada criticamente e deve ser
amplamente discutida, até se chegar a um consenso do exato conteúdo em termos de informação sobre
42
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 06
o processo que ele reproduz. Segundo, após o indicador ter sua obtenção padronizada, fica fácil obtê-lo e
torna-se cômodo basear-se nele muitas decisões, esquecendo que ele não é a realidade, mas uma
expressão incompleta de uma parte dela. Nesse contexto, é sempre bom questionar se os indicadores
estão retratando aquilo que precisamos para subsidiar nossa tomada de decisão da melhor forma
possível. Se os indicadores não forem bem construídos, muitas más decisões poderão ser tomadas.
43
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 06
1. Pertinência – Deve-se referir aos processos e produtos essenciais que cada organização
desenvolve para refletir o grau de cumprimento de seus objetivos institucionais.
2. Estabilidade – Deve-se perdurar ao longo do tempo, sendo gerada com base em procedimentos
rotineiros, incorporados às atividades normais da organização.
3. Homogeneidade – A unidade do produto deve ser equivalente entre si, em termos de volume de
trabalho e de recursos.
4. Independência – Os indicadores devem responder fundamentalmente às ações que a
organização desenvolve e às condições do entorno afetadas diretamente por essas ações.
5. Custo – A obtenção da informação para a elaboração do indicador deve ser a custos que tenham
correlação com os recursos investidos na atividade.
6. Confiabilidade – A base estatística dos indicadores deve estar em condições de ser auditada
pelas autoridades da instituição e examinada por observadores externos. Todas as ações que
pressupõem a geração e cálculo do indicador devem estar adequadamente documentadas,
inclusive o pessoal envolvido e o das fontes de dados utilizadas.
7. Simplicidade e compreensibilidade – É preciso cobrir todos os aspectos significativos do
desempenho, porém a quantidade de indicadores não pode exceder a capacidade de análise dos
usuários do sistema.
8. Não-redundância – Cada dimensão do desempenho deve ser avaliada por um indicador
específico, evitando-se a redundância e a repetição.
9. Focalizado em áreas controláveis – Os indicadores devem ser focalizados em áreas
suscetíveis de serem corrigidas no desempenho dos órgãos públicos fixando responsabilidades
diretas nos funcionários.
10. Participação – O processo de elaboração deve envolver todos os atores relevantes (servidores
atuantes na execução direta do serviço ou envolvidos indiretamente na execução, servidores
situados em nível hierárquico superior e consultores externos). Dessa forma, reforçamos a
legitimidade e o compromisso com os objetivos e indicadores resultantes, garantindo o maior
consenso possível sobre eles no interior da organização.
Destacamos, a seguir, sete desafios que devem ser observados quando da criação dos sistemas de
avaliação de desempenho. Cada um desses desafios merece atenção especial para termos efetivamente
um contexto em que esses sistemas atuem produzindo subsídios para os processos de tomada de decisão
das organizações de segurança pública:
44
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 06
2. Falta de uma cultura de gestão por resultados – A qualificação do serviço público depende
de sua qualidade, onde se busca a otimização dos resultados pela aplicação de certa quantidade
de recursos e esforços na forma de produtos. A inexistência de uma distinção clara entre
produtos e resultados para os gestores públicos inviabiliza a correta avaliação dos resultados. Os
produtos são os bens e serviços produzidos diretamente pelo órgão público, enquanto que os
resultados se relacionam com o alcance dos impactos desejados.
3. Impacto no processo orçamentário – A implantação de sistemas de informação de gestão é
cara e consome tempo por parte dos dirigentes dos serviços públicos. A dinâmica inercial da
destinação orçamentária nem sempre oferece incentivos para seguir aprofundando na avaliação
da gestão. Por fim, aqueles que melhoram seus indicadores de eficiência terminam recebendo
cortes de recursos em seus orçamentos, pois, em uma lógica de curto prazo, fica estabelecido
que eles são capazes de trabalhar com menos recursos.
4. Ausência da perspectiva de longo prazo na gestão pública – A implantação de um modelo
de gestão orientada por resultados requer uma mudança na cultura organizacional das
instituições públicas, que pode se estender por vários anos. Por outro lado, a dinâmica política de
curto prazo exige a execução de ações imediatas.
5. Escassez de mecanismos de participação cidadã – As organizações públicas não vendem os
bens e serviços que produzem, mas os entregam de forma gratuita e em condições monopólicas.
Por esta razão, as instituições não tem um canal de retro-alimentação direta do cliente ou usuário
no processo de compra e venda.
6. Problemas da causalidade – Grande parte dos fenômenos sociais que são objeto dos
programas públicos tem uma origem e evolução de tipo multifatorial. A vinculação entre causa e
efeito é caracteristicamente estocástica, ou seja, uma variação da primeira reflete-se não no
efeito, mas na probabilidade de ocorrer uma variação na segunda. Enquanto que nas relações
determinísticas basta fazer uma observação e a relação está definida. No caso estocástico,
observações isoladas nada permitem concluir, sendo necessário fazer um conjunto representativo
de observações para chegarmos a afirmativas fundamentadas.
7. Avaliação dos funcionários e seu vínculo com os sistemas de compensação – Na ausência
de indicadores pertinentes para o cumprimento da missão institucional e de metas que sejam
realmente exigidas, os estímulos monetários podem não induzir a melhoras do desempenho
pessoal e coletivo, transformando-se em meros mecanismos para aumento de remuneração.
Como já vimos anteriormente, os indicadores devem ser focalizados em áreas suscetíveis de serem
corrigidas no desempenho dos órgãos públicos fixando responsabilidades diretas nos funcionários. Dado o
45
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 06
caráter multifatorial da geração do evento criminal ou de desordem, toda informação sobre a incidência
de crimes ou desordens, seja obtida por meio de registros policiais ou de pesquisas de vitimização,
sofrem de um defeito fundamental como medida de desempenho – faz a polícia responsável por algo que
ela só pode controlar em parte.
Uma atuação esplendida da polícia pode estar conjugada com o incremento da incidência criminal, pois a
existência de vítimas e agressores e a ocorrência de um crime ou desordem resultam de uma falha
sistêmica da sociedade. Esta falha resulta de uma deficiência do Estado em promover mínimas condições
de educação e qualidade de vida e da inexistência de uma estrutura social que efetivamente cumpra seu
papel de pautar o comportamento humano segundo padrões éticos e morais que promovam o convívio
pacífico entre as pessoas.
Por esta razão, estipulamos alguns avanços necessários para viabilizar a criação e o uso dos sistemas de
avaliação de desempenho policial. Primeiro, acreditamos que a polícia deve desistir da pretensão de ser a
primeira linha de defesa contra o crime. Por outro lado, a polícia merece crédito por tudo que ela faz, não
apenas pelas suas tentativas de controle do crime. Esses dois pontos levantados, tanto colocam em
cheque a noção de atuação policial como guerra contra o inimigo interno, que prevaleceu durante
décadas no Brasil, quanto abrem caminho para a noção de atuação policial como prestação de serviço
para a comunidade.
Nesse contexto, a experiência com o policiamento comunitário e orientado para a solução de problemas
merece destaque e, para tal, cabe avaliar as características do processo de gestão executado pelas
organizações de segurança pública. Assim, por exemplo, cabe se fazer as seguintes questões:
As respostas para essas questões podem ser observadas em algumas ações típicas do ambiente de
gestão, como: definição do orçamento dos programas, descentralização de comando, busca por melhores
práticas, resolução de problemas de baixo para cima e existência de supervisores que facilitam, em vez
de simplesmente realizarem auditorias.
46
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 06
Observamos, desta forma, que a construção dos sistemas de avaliação de desempenho deve envolver a
agregação de indicadores de impacto e indicadores de processo. Esses indicadores que quantificam e
qualificam as atividades executadas pelas organizações de segurança pública são mais fáceis de serem
obtidos, pois usam informações produzidas pelas próprias organizações, diminuindo o custo e facilitando
sua produção. Por outro lado, mesmo reconhecendo a incapacidade das organizações de segurança
pública de controlar totalmente a situação de segurança pública, precisamos de um acompanhamento
contínuo dos níveis de incidência criminal e desordem para podermos pautar as ações dessas
organizações no sentido de fazerem o melhor que podem em sua atividade profissional.
Detalhamos abaixo os fatores que são avaliados na construção de cada um desses 16 indicadores. Este
processo envolve, continuamente, tanto a sistematização de informações administrativas das unidades
47
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 06
operacionais, quanto a coleta de informações junto à mídia e à própria população que procurou a polícia
(clientes do serviço prestado).
48
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 06
Na próxima e última aula você irá conhecer mais sobre o processo de elaboração de projetos
de políticas públicas, da apresentação à execução financeira e à prestação de contas.
49
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 07
Planejamento Estratégico – Sendo executado pelos níveis mais altos da organização, esta
etapa envolve a formulação de objetivos e a seleção dos cursos de ação a serem seguidos. As
etapas básicas deste processo são: o diagnóstico estratégico, a definição de missão e a
elaboração de instrumentos prescritivos e quantitativos de controle e avaliação.
Planejamento Tático – Elaborado pelo setor de gestão intermediário, traduz o plano estratégico
em responsabilidades, cursos de ação e objetivos para cada unidade funcional.
Planejamento Operacional – Elaborado pelo setor de gestão operacional e focado no curto
prazo e na rotina, é responsável por assegurar que todos os profissionais executem as tarefas e
operações de acordo com o que foi estabelecido pela organização.
Nos cenários especula-se sobre a possibilidade de surpresas, que são eventos caracterizados pelo seu
ineditismo, impacto e rapidez de desenvolvimento. Por meio da análise de cenários alternativos, é
50
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 07
Enquanto os cenários são projeções futuristas sobre influências externas e internas que tendem a afetar
a organização, o ambiente é a dimensão real na qual o órgão público está inserido. Neste contexto, a
análise de ambiente objetiva orientar o posicionamento do órgão público frente a reais oportunidades e
ameaças ambientais. A análise ambiental parte da noção de que a organização funciona como um
sistema aberto e dinâmico (KORTLER, 1994). A sobrevivência, o crescimento e o desenvolvimento de
uma organização estão condicionados à sua capacidade de interagir com as influências do seu ambiente.
51
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 07
A direção de uma organização é uma tarefa de grande complexidade, pois é exercida sobre pessoas,
grupos e equipes, não apenas sobre os comportamentos individuais dos membros da organização.
Teorias modernas de gestão como benchmarking, administração participativa, empreendedora, virtual e
reengenharia, dentre outras, por exemplo, foram desenvolvidas tendo como foco principal a gestão das
organizações no âmbito da direção.
Todo recurso público está passível de fiscalização e controle externo e interno. O primeiro, realizado por
órgãos fiscalizadores externos ao órgão que executa a ação (Tribunal de Contas da União e Tribunais de
Contas Estaduais) e o segundo, por profissionais do próprio órgão que executa a ação.
Em relação ao ciclo das políticas públicas, a execução de um projeto no setor público envolve várias
etapas, que vão desde o planejamento das ações até a prestação de contas dos recursos financeiros
utilizados na execução do projeto.
52
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 07
A elaboração de projetos no setor público requer sempre a observância dos seguintes aspectos:
53
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 07
proponente, aquele que apresenta o projeto a ser apoiado, e o concedente, aquele que possui interesse
compatível com o objeto proposto no projeto e participa da sua execução, dando apoio financeiro e ou
técnico para a consecução do produto do projeto.
O projeto básico constitui uma descrição completa daquilo que se pretende realizar, fundamentado em
um diagnóstico do contexto a ser abordado, e deverá conter os seguintes elementos:
1. Identificação do Projeto:
a. Título: o título deve expressar a idéia geral do projeto.
b. Localização: informar o nome do local (região, município, estado, país etc.) em que será
implantado o projeto.
c. Identificação do proponente: informar os dados da instituição proponente (quem
demanda o apoio), por exemplo, nome da instituição, CNPJ, responsável legal, endereço,
telefone, e-mail, dentre outros itens.
d. Duração: informar o intervalo de tempo (anos, meses ou dias) de duração do projeto.
2. Objetivos: descrição daquilo que o órgão público pretende com a realização do projeto,
envolvendo tanto a especificação do objetivo geral quanto dos objetivos específicos.
3. Diagnóstico: relato de dados e informações referentes à realidade do local em que o projeto
será desenvolvido, que justificam a ação pretendida.
4. Justificativa: detalhamento da importância do projeto para a comunidade que o projeto
estabelece como público-alvo, especificando as razões pelas quais o projeto se faz necessário.
5. Resultados esperados e metas: descrição dos resultados esperados e das metas para cada
objetivo específico ressaltado pelo projeto.
6. Monitoramento e Avaliação: em função dos objetivos específicos, dos resultados esperados e
das metas previstas, é necessário descrever quais indicadores qualitativos e quantitativos serão
utilizados para a realização do monitoramento e da avaliação. A especificação dos indicadores
envolve necessariamente um detalhamento dos meios de verificação que deverão ser utilizados e
da periodicidade com que os dados serão coletados e analisados.
54
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 07
Ano I
Atividade Mês
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Reforma da Sede X x x x
Aquisição de Equipamentos x x
Capacitação dos profissionais para o trabalho x
O modelo abaixo demonstra a forma como deve ser apresentado o plano de trabalho.
55
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 07
proponente do Convênio
CI/Órgão Expedidor N° da Função Nome da Matrícula N° da
Cargo Nome do cargo
Carteira de Identidade e função do matrícula do
do responsável
órgão emissor da autoridade responsável responsável, quando for
proponente
proponente proponente o caso
Endereço Indicar o endereço completo (residencial) do CEP Código de endereçamento postal da
proponente residência do proponente
No período de execução não se inclui o prazo para prestação de contas. Após o término da execução, que
deverá coincidir com o prazo de vigência, o convenente tem 60 dias para apresentar a prestação de
contas.
56
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 07
Contrapartida é o valor disponibilizado pelo proponente para a realização do projeto, podendo ser
financeira ou economicamente mensurável, a depender da legislação aplicada para o caso especifico. Em
geral, o valor da contrapartida é determinado a partir de um percentual do valor total do projeto.
Registrar o valor mensal a ser transferido pelo órgão/entidade responsável pelo programa.
57
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 07
Proponente (Contrapartida)
Total Geral
Um convênio ocorre quando um projeto é pactuado por meio de acordo, ajuste ou qualquer outro
instrumento visando à execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade,
serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação. Esta
58
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 07
Executar um projeto financiado com recursos públicos é uma grande responsabilidade que o gestor
assume e, para tanto, é necessário se ater estritamente aos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência, evitando incorrer em erro e, dessa forma, qualquer tipo de
responsabilização administrativa, civil e penal por atos praticados no âmbito do projeto. Segundo
Meirelles (1999), a eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei e do
direito e o descumprimento desse pressuposto eiva o ato de ilegalidade, acarretando-lhe anulação.
São várias as legislações que regulamentam a execução do projeto e a utilização dos recursos públicos,
sendo que algumas são de observância obrigatória dos gestores. A lei ordinária N° 8.666/93 dispõe sobre
as licitações e contratos da administração pública e determina uma série de critérios a serem observados
para aquisição e contratação de bens e serviços. O importante é ter em mente que toda pessoa física ou
jurídica, de direito público ou privado, que esteja utilizando recursos públicos para consecução de
qualquer objeto está obrigada a observar o disposto nesta lei.
Cabe salientar, também, que os órgãos e as entidades que receberem recursos financeiros provenientes
de fonte pública para prestação de serviços, execução de obras e implementação de qualquer projeto
deverão informar, por meios adequados, à sociedade e aos usuários em geral a origem dos recursos
utilizados e os resultados alcançados, resguardando, dessa forma, o princípio da publicidade e dando
transparência à utilização do recurso público.
Por fim, salientamos que, para garantir uma boa e fiel implementação das atividades propostas pelo
objeto do projeto e evitar um desvio da finalidade original do convênio, é recomendável dar atenção
especial aos seguintes itens:
59
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 07
A prestação de contas parcial é a documentação apresentada para comprovar a execução de uma parcela
de recursos recebida e das metas, etapas ou fases programadas para serem executadas no intervalo de
tempo entre a liberação de uma parcela e outra (em caso de convênios com três ou mais parcelas art.
21, § 2º, da IN 01/97) ou sobre a execução dos recursos recebidos ao longo do ano.
A prestação de contas final é a documentação apresentada que comprova a despesa e será apresentada
ao concedente ao final da execução do objeto do convênio no prazo de até sessenta dias após o término
da vigência do convênio, prazo definido no inciso III do art. 7º da IN STN 01/97.
Em geral, caso o convenente (beneficiário) não apresente as prestações de contas neste prazo, é
concedido um prazo de 30 dias para a apresentação ou recolhimento dos saldos, incluídos rendimentos
da aplicação no mercado financeiro, à conta da entidade repassadora. Após esse prazo, se não cumpridas
as exigências ou se existirem evidências de irregularidade de que resulte prejuízo ao erário, é instaurada
a competente Tomada de Contas Especial (art. 31, §§ 4º, 7º e 8º, da IN STN 01/97).
O plano de trabalho/atendimento.
A cópia do termo de convênio ou do termo simplificado de convênio, com indicação da data de
sua publicação.
O relatório de execução físico-financeira.
O demonstrativo da execução da receita e da despesa, evidenciando os recursos recebidos em
transferência, a contrapartida, os rendimentos auferidos na aplicação dos recursos no mercado
financeiro, quando for o caso, e os saldos.
A relação de pagamentos.
A relação dos bens adquiridos, produzidos ou construídos com recursos da União.
O extrato da conta bancária específica do período que se estende do recebimento da primeira
parcela até o último pagamento e, se for o caso, a conciliação bancária.
A cópia do termo de aceitação definitiva da obra ou serviço, quando o objeto do convênio visar à
realização de obra ou serviço de engenharia.
O comprovante de recolhimento do saldo de recursos à conta indicada pelo concedente ou DARF,
quando recolhido ao Tesouro Nacional.
60
Fundamentos da Gestão Pública
Aula 07
atividade exige uma estrutura de recursos humanos e materiais para ser executada que resulta num alto
custo financeiro para o Governo Federal. Além do mais, prejudica a população do ente federado, na
hipótese de omissão ou irregularidade, ao impossibilitá-lo de receber novos recursos federais e resulta
em sérias sanções contra o responsável pela aplicação dos recursos.
Chegamos ao fim de nosso curso. Como pudemos perceber, a ausência de resultados das
políticas públicas no Brasil tem, atualmente, como causa muito mais decisiva a ausência de
gestão de projetos do que a falta de recursos financeiros. Esperamos que este curso tenha se
colocado como ponto de partida para seus estudos para um maior aprofundamento na questão
das políticas públicas.
61
Fundamentos da Gestão Pública
Referências
Referências
ABRUCIO, Luiz Fernando. O impacto do modelo gerencial na administração pública: um breve
estudo sobre a experiência internacional recente. Brasília: ENAP, 1997. (Cadernos ENAP, n. 10).
Disponível em:
<http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=1614> Acesso em:
10 fev. 2009.
ABRUCIO, Luiz Fernando. Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico e a
renovação da agenda de reformas. In: Revista de Administração Pública (Edição Especial
Comemorativa), 2007. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/rap/v41nspe/a05v41sp.pdf> Acesso
em 10 fev. 2009.
BRESSER, Luiz Carlos Pereira. Do estado patrimonial ao gerencial. In. SACHS, I.; WILHEIM, J.;
PINHEIRO, P. S. Brasil: um século de transformações. São Paulo: Companhia das Letras, 2001.
GUSFIELD, Joseph. The culture of public problems. Chicago: The University of Chicago Press, 1981.
HILL, Michael, Implementação: uma visão geral. In: SARAIVA, E.; FERRAREZI, E. Políticas Públicas.
Vol. 2. Brasília: ENAP, 2006.
62
Fundamentos da Gestão Pública
Referências
HOOD, C. Emerging Issues in Public Administration. In: Public Administration, vol. 73, n. 1, 1995.
HOWLETT, M.; RAMESH, M. Studying public policy: policy cycles and policy subsystems. Don Mills:
Oxford UP (Canada), 1996.
KINGDON, John. Juntando as coisas. In: SARAIVA, E.; FERRAREZI, E. Políticas públicas. Vol. 1.
Brasília: ENAP, 2006.
POLLITT, C. Managerialism and the public services – the anglo-american experience. Cambridge
(USA): Blackwell, 1990.
RUA, Maria das Graças. Política pública e políticas públicas no Brasil: conceitos básicos e achados
empíricos. In: RUA, M. G.; CARVALHO, M. I. V. (Orgs.). O estudo da política: tópicos selecionados.
Brasília: Paralelo 15, 1998.
63
Fundamentos da Gestão Pública
Glossário
Glossário
A
Absenteísmo – Falta de assiduidade às obrigações; ausência habitual.
C
Clientelismo – Privilegiar e proteger apoiadores na estrutura do Estado.
D
Déficit público – Situação em que os governos gastam mais do que arrecadam, segundo um
determinado período de tempo ou exercício.
Dívida ativa – Situação em que o Estado é credor, ou seja, constitui direito do Estado.
Dívida flutuante – Reúne as dívidas que têm de ser pagas em menos de 12 meses, incluindo restos a
pagar, serviço da dívida, depósitos, calção, fiança e débitos em tesouraria.
E
Estatismo – Tendência econômica e política à estatização de empresas.
G
Governabilidade – Capacidade de gestão derivada da legitimidade derivada de normas, leis e
procedimentos acordados e amplamente aceitos.
Governança – Capacidade de uma sociedade civil ou governo de prover sua gestão por meio de normas,
leis e procedimentos verificáveis e controláveis.
64
Fundamentos da Gestão Pública
Glossário
I
Insulamento burocrático – Fenômeno caracterizado como uma interação dentro da burocracia baseada
na hierarquia e na divisão de funções, com o objetivo de superar a fragmentação das políticas públicas e
a ação do poder público.
M
Meritocracia – Sistema que privilegia a gestão pelo mérito devido à competência e capacidade.
N
Nepotismo – Privilegiar e proteger familiares na estrutura do Estado.
P
Patrimônio líquido – Representa os valores que os sócios têm na empresa em um determinado
momento. É resultante do ativo menos o passivo.
R
Redes sociais – Forma de representação dos relacionamentos afetivos ou profissionais dos seres
humanos entre si ou entre seus agrupamentos de interesses mútuos. São responsáveis pelo
compartilhamento de idéias entre pessoas que possuam interesses e objetivos em comum e valores a
serem compartilhados.
65