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DOCUMENTO DE TRABAJO
NOTAS PARA UN COMENTARIO A LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL ROL Nº 1867 (GLOSA PRESUPUESTARIA)1.

Luis Cordero Vega2.

1. Antecedentes.
Como se sabe en el marco de la discusión de la Ley de Presupuestos del año 2011,
un grupo de Diputados presentó indicaciones mediantes las cuales agregaban tres
glosas en virtud de las cuales se imponían obligaciones de información al
Presidente de la República en relación a materias vinculadas a sus “promesas” de
campaña.
Concretamente se referían a las Glosa 5, 6 y 9 del proyecto de Ley de Presupuestos
del Sector Público para el año 2011. La glosa 9 dispuso que la distribución de
fondos de seguridad ciudadana a las comunas se hará en consideración al nivel de
victimización exhibida por cada una de éstas en la Encuesta Nacional Urbana de
Seguridad Ciudadana realizada por el INP en el año inmediatamente anterior.
Por otra parte, las glosas 5 y 6 establecen que a más tardar el 31 de marzo de 2011
la Subsecretaría de Hacienda deberá informar al Congreso sobre el cumplimento
de los compromisos presidenciales de extender el descanso de maternidad hasta
seis meses después del parto y de eliminar el 7% de cotización de salud para los
pensionados del país.
2. La impugnación.
En ese contexto un grupo de diez senadores recurrieron al Tribunal Constitucional,
solicitando a éste que declarare la inconstitucionalidad de tales glosas.
Los requirentes sostuvieron que las glosas 5, 6 y 9 serían inconstitucionales al
haber sido incorporadas al proyecto de ley de Presupuesto por indicaciones, Documento de Trabajo
vulnerándose de esta forma la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, y
que además el contenido de estas glosas excedería la idea matriz del mismo
proyecto que consiste en regular el cálculo e ingresos y la autorización financiera
del Estado.

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 Las  ideas  contenidas  en  este  texto  serán  discutidas  en  el  III  Coloquio  de  Jurisprudencia  Constitucional  los  días  25  y  
26  de  Agosto,  organizado  por  la  Escuela  de  Derecho  de  la  Universidad  Católica  del  Norte.  
2
 Profesor   de   Derecho   Administrativo   e   investigador   senior   del   Centro   de   Regulación   y   Competencia   (RegCom)   de   la  
Facultad  de  Derecho  de  la  Universidad  de  Chile.  

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En sus observaciones al requerimiento el Presidente de la República solicitó acoger


la acción, agregando a lo ya señalado por los parlamentarios que lo establecido en
las glosas supone una extralimitación de las atribuciones del Congreso, lo que
alteraría el régimen presidencial y el sistema de frenos y contrapesos entre las
distintas funciones del Estado que se contemplan en la Constitución. Refiriéndose
específicamente a la inconstitucionalidad de la glosa 9 señaló que esta vulnera los
principios de eficiencia, eficacia y probidad que rigen la actuación de los órganos
de la administración del Estado, debido a que el INE no tendría las competencias
específicas para ejercer la función atribuida en la glosa, además de que se estaría
autorizando al Estado a realizar actividades económicas sin los resguardos
previstos en el artículo 19 N° 21.
3. La decisión del Tribunal.
El Tribunal decidió por mayoría rechazar el requerimiento pues las glosas
señaladas no comprometían gasto fiscal (para transformarlas en iniciativa
exclusiva) y tampoco afectaba las ideas matrices.
Sin embargo, una vez más el TC realiza un conjunto de precisiones y alcances
sobre la Ley de Presupuestos como un instrumento de control del Gobierno.
a) La naturaleza especial de la Ley de Presupuestos.
Citando su precedente del caso Rol 254, sostuvo que se trata de una ley especial
que constituye uno de los principales instrumentos de política económica de un
gobierno. Como consecuencia de que al Presidente se le encarga el gobierno y la
administración del Estado, el Ejecutivo goza de enormes poderes respecto a la Ley
de Presupuesto (C. 26). Por otro lado, la aprobación de esta ley es un ejercicio de
negociación política que tiene dos etapas, una se lleva a cabo antes de su envío al
Congreso donde la Dirección de Presupuesto juega un rol central, y una segunda
etapa que se lleva acabo entre el Ejecutivo y el Congreso Nacional (C. 27). Ahora
bien, respecto a esta segunda etapa, producto de este ejercicio de negociación y a
pesar de las enormes potestades del Ejecutivo, el Congreso Nacional ha logrado
avanzar en materia de información del gasto público. En efecto, progresivamente
nuestro ordenamiento jurídico ha establecido mayores deberes de información a
favor del Congreso Nacional en materia presupuestaria (C. 28).
Documento de Trabajo
b) El principio de transparencia como estructural a la gestión del Gasto Público.
El Tribunal también afirma que, junto a los clásicos principios que regulan el
presupuesto (legalidad, equilibrio presupuestario, preponderancia del Ejecutivo,
anualidad, unidad, universalidad y especialidad) existe ahora el de transparencia,
que obliga al Ejecutivo entregar cierta información de la ejecución presupuestaria
al Congreso Nacional (C. 30). Que dicho principio ha sido instaurado
paulatinamente, en las sucesivas leyes de presupuesto o en modificaciones legales
específicas, siendo ejemplos de ello la incorporación permanente de la Comisión
Especial Mixta de Presupuestos, hecha por la Ley 19.875; o la remisión al Congreso
Nacional de los informes de evaluación de programas sociales, de fomento

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productivo y desarrollo institucional que se determinen año a año, contemplada


por la Ley 19.896. Este principio revela una tendencia que se enmarca dentro del
giro que significó la reforma constitucional del 2005 para los órganos del Estado,
con la instauración del artículo 8. Esto obliga a la publicidad de sus actuaciones.
Complementando dicha regulación, la Ley 20.285 configuró un derecho de acceso a
la información pública, que puede invocar cualquier persona. Si bien este derecho
es configurado por el legislador respecto a la relación que deben tener con las
personas los órganos del Estado, ello no obsta a que la publicidad y la
transparencia también sean predicables respecto de las relaciones entre órganos del
Estado (C. 31). Que, además, dicha instauración revela un proceso de negociación
entre el Congreso y el Ejecutivo, extremadamente delicado, que el Tribunal, por el
principio de corrección funcional, no puede romper, pues revela un equilibrio en el
sistema de frenos y contrapesos diseñado conjuntamente por ambos órganos (C.
32).
c) No se puede afectar la iniciativa exclusiva del Ejecutivo cuando existe un
simple deber de información.
Por tal motivo, el Tribunal afirma que tampoco las glosas impugnadas afectan la
iniciativa exclusiva del Presidente de la República, porque el deber de información
que se establecen en estas no es radicalmente distinto del establecido a favor de la
Comisión Especial Mixta de Presupuestos, la que puede “solicitar, recibir,
sistematizar y examinar la información relativa a la ejecución presupuestaria”. En este
sentido, no es una atribución innovativa, que modifique radicalmente el
ordenamiento jurídico vigente. La solicitud de información del Congreso Nacional
al Ejecutivo no es un asunto materia de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de
la República (C. 40). Además estos deberes de información no implican una
intervención en la administración de las finanzas públicas que le corresponde al
Presidente de la República (artículos 24 y 32, N° 20). No obligan a nada distinto
que no sea transferir dichos antecedentes, ni siquiera dicha información vincula al
Congreso o al Ejecutivo (C. 41).
d) No se afecta el sistema presidencial, cuando se obliga al Presidente a informar
al Congreso sobre la manera de ejecutar el gasto.
Y por último, en opinión del Tribunal, las glosas impugnadas no quebrantan el Documento de Trabajo
régimen presidencial toda vez que este régimen es configurado a nivel
constitucional, no a nivel presupuestario. Los elementos centrales del régimen
presidencial permanecen incólumes, las glosas sólo obligan a informar sobre
ciertos compromisos programáticos, no obligan a materializarlos o a llevarlos a
cabo dentro del año presupuestario (C. 46). Además existen peticiones de
información en materia presupuestaria en la Constitución y distinta leyes que no
desvirtúan el régimen presidencial y que han sido validados por el Tribunal (C. 47).
4. La enseñanza de este caso: una vez más la batalla por el Gasto Público.

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Más allá de la discusión constitucional y legal sobre este caso, lo cierto es que con
esta decisión se viene a reafirmar una manera de utilizar la Ley de Presupuestos
que, desde principios de los 90, ha ido desnaturalizando completamente esta
institución.
En efecto, existe bastante consenso hoy en el mundo, que las leyes de presupuestos
son el momento en que el Gobierno y el Parlamento se enfrentan anualmente,
utilizando un mecanismo de asignación de recursos, para realizar un control
efectivo del Ejecutivo. Es bastante consistente la evidencia, de que actualmente los
sistemas democráticos se han ejecutivizado bastante, aún en los sistemas
parlamentarios, de manera que buena parte de los asuntos más relevantes para un
país son decididos directamente por el Ejecutivo. Es en ese contexto, en que la Ley
de Presupuestos se transforma en un poderoso instrumento de control para una
cada vez más limitado Congreso. Sin embargo, esto genera, entre otras nefastas
consecuencias, que la política pública sea anualizada y definida desde las oficinas
del asignador de los recursos. En esto hay una limitación estructural.
Pero además, la historia constitucional de los países, y el nuestro no escapa a eso,
está atravesada por tensiones institucionales precisamente generadas a partir de la
manera en cómo se entienden los roles institucionales en la discusión del
presupuesto.
En nuestro caso, desde principios de los 90 el Congreso fue transformando
gradualmente esta ley en un instrumento de control del Gobierno, pero también en
una progresiva ley miscelánea que tanto temor produce a muchos. Fueron
indicaciones de los entonces senadores Piñera y Feliú quienes incorporaron
obligaciones de rendición de cuentas adicionales al Ejecutivo y fueron
introduciendo otro tipo de regulaciones en esta ley. Por su parte, el Gobierno
comenzó a utilizar las glosas presupuestarias (notas al margen de un ítem de
gastos) como mecanismos de asignación de competencias públicas o bien de
desarrollo de políticas públicas específicas (ejemplo de ello son el sistema de becas
en educación, incluido becas Chile, así como el desarrollo de algunas políticas
sociales hasta hoy); pero también esas mismas glosas comenzaron a utilizarse para
hacer excepción a normas permanentes aprobadas por el Congreso (es el caso por
ejemplo de la glosa que suspende anualmente la aplicación del artículo 19 de la
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Ley de Bosque Nativo).
Como se podrá ver la Ley de Presupuestos ha dejado de ser ese instrumento de
asignación de ingresos y gastos, y se ha transformado en la más importante de las
leyes que se discuten anualmente en el Congreso, pues en ella se definen una serie
de cosas que van más allá de la mera asignación de recursos. Está en juego, el
control y la redición de cuentas del Gobierno.
Pero esta aparente buena virtud se ve desnaturalizada porque además de controlar
al Gobierno, esta ley sirve para cosas tan diversas como entregar nuevas
atribuciones a funcionarios públicos, así como establecer reglas de excepción a las

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regulaciones generales. Todo a través de una simple glosa. El riesgo de captura de


determinadas áreas del Gobierno, entonces es muy alta.
Importa, pues para que el lector sepa las glosas no se publican en el Diario Oficial,
de manera tal que salvo los especialistas el público en general y los operadores
legales desconocen sus contenidos, lo que las hace legítimamente sospechosas
desde el punto de vista constitucional cuando su contenido es sustantivamente
regulatorio.
Controlar al Gobierno no sólo es sensato, es la herramienta central de un sistema
democrático. Utilizar la Ley de Presupuestos para eso es una cuestión inevitable,
pero nuestra práctica institucional nos ha llevado a excesos. El principal: tomar
decisiones de política pública y de regulación permanente anualizadamente en una
ley que cada vez es más miscelánea.

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