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Venezuela transita desde fines de los noventa por un proceso de transformación cuyos
principios se encuentran establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, aprobada en 1999. Como parte de este proceso el Estado promueve el desarrollo
endógeno como alternativa al neoliberalismo, lo cual ha implicado modificaciones a las
políticas estatales en todos los ámbitos y en la gestión pública, es decir en los sistemas y
procesos a través de los cuales se formulan y ejecutan las políticas. El presente trabajo tiene
como propósito explorar las principales características de la gestión pública en el contexto
de la promoción del desarrollo endógeno. En este trabajo se parte del supuesto que todo
modelo de desarrollo requiere un estilo de gestión pública que le sea consustancial, cuya
conformación en lenta en los procesos de cambio y transformación debido a la autonomía
que adquiere ésta. Los resultados dan cuenta de: 1) Un proceso de definición del desarrollo
endógeno que apunta a la superación de viejos modelos centrados en lo económico por
encima de las necesidades de desarrollo humano, 2) Se conservan viejas instituciones con
características del estilo de gestión pública propio del desarrollismo y otras del
neoliberalismo las cuales obstaculizan los esfuerzos de incorporación de una gestión
pública para la transformación, 3) Directrices generales plasmadas en la constitución y
leyes, que promueven la conformación una gestión pública alternativa, 4) Prácticas de
gestión pública que favorecen el desarrollo endógeno, las cuales se ven limitadas por la
ausencia de un proyecto marco sobre gestión pública que oriente la transformación en la
materia, más allá de las generalidades definidas en la constitución y las leyes, 5)
Inexistencia de un sistema de control del cumplimiento de las directrices para la
transformación, lo que facilita la incorporación de nuevos espacios organizativos y la
reforma de las viejas instituciones, con estilos de gestión pública propios del desarrollismo
y el neoliberalismo. Se concluye sobre la existencia esfuerzos en torno a una gestión
pública para el desarrollo endógeno que lucha con viejos modelos, cuya superación
requiere de atención integral desde los más altos niveles de la administración pública.
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Doctora en Estudios del Desarrollo. Investigadora de la Universidad del Zulia. Responsable del Programa de
Investigación Política y Gestión Pública en Venezuela. Acreditada en el Programa de Promoción al
Investigador (PPI), nivel IV.
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INTRODUCCION
Venezuela transita desde fines de los noventa por un proceso de transformación cuyos
principios se encuentran establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (CRBV), aprobada en 1999. Como parte de este proceso queda plasmado en la
nueva carga magna que se promoverá el desarrollo sustentable como alternativa al
neoliberalismo que se venía promoviendo desde fines de los ochenta, sin embargo desde
2003, el Estado promueve el llamado desarrollo endógeno como modelo superior al
desarrollo sustentable. El proceso de transformación en general y el nuevo modelo de
desarrollo en particular, han implicado modificaciones a las políticas estatales en todos los
ámbitos y como parte de esto en la gestión pública, es decir en los sistemas y procesos a
través de los cuales se formulan y ejecutan las políticas.
Partimos del supuesto que todo modelo de desarrollo requiere un estilo de gestión pública
que le sea consustancial, cuya conformación en lenta en los procesos de cambio y
transformación debido a la autonomía que adquiere la administración pública por lo cual la
burocracia se resiste consciente o inconscientemente a los cambios. Nos apoyamos en
información empírica documental primaria y secundaria, así como en referentes teóricos
sobre temas del desarrollo y de la gestión pública.
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Administración pública, gestión pública, gerencia pública, dirección pública, son conceptos diversos que dan
cuenta de un mismo fenómeno: Procesos de formulación y ejecución de políticas públicas.
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al avance de las políticas públicas para el nuevo modelo de desarrollo y para la
construcción del estilo de gestión pública que éste necesita.
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los conflictos de poder; criterios clientelares en las funciones de administración de personal
y en la prestación de servicios públicos…Las características que adoptó el proceso de
decisiones fueron la ubicación de militantes del partido de gobierno y empresarios en las
instancias de decisión, conjuntamente con grupos de presión organizados, algunos de ellos
subordinados a los partidos, y la centralización de las decisiones estratégicas y cotidianas
en la cúpula de la administración pública nacional, hasta asumir funciones propias del
municipio” (Ochoa, 1997: 127).
El advenimiento de una economía neoliberal trajo reformas en algunos espacios del aparato
público, a diferencia del pasado, no fueron programadas integralmente, sino que han sido
desarrolladas de modo selectivo. Se trata de un modelo que hemos llamado tecnocrático
(Ochoa, 1996: 114-125), cuyas principales características son: a) El ascenso de los técnicos
con capacidad gerencial y racionalidad economicista, al poder de decisión, superando el rol
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exclusivo de tareas de control en la dirección, b) Descentralización político-territorial como
instrumento de eficiencia del Estado promotor de la economía neoliberal, lejos de ser
instrumento de profundización democrática, c) Participación ciudadana en la ejecución de
políticas, buscando la eficacia de la administración pública, sin participación que acerque a
los ciudadanos al poder de decisión y control, d) Reducción y flexibilización del empleo, la
reducción a través de la privatización, liquidación, transformación estructural y funcional
de las instituciones y entre otras estrategias, el traspaso de funciones a ONGs; la
flexibilización ha pasado por la subcontratación, contratación a tiempo parcial y
temporalmente, es decir usando estrategias que hasta hace poco eran propias del sector
privado, e) Sistemas de información sofisticados y complejos, a los cuales sólo tiene acceso
la burocracia, el ocultamiento de la información es un rasgo fundamental del modelo
tecnocrático, f) Administración de personal centrada en la eficiencia del personal para
impulsar el proyecto económico neoliberal, la selección, la capacitación, el sistema de
ascenso, ponen el acento en técnicas para la productividad, al margen de compromisos
sociales, g) Renovada descentralización administrativa, debido a la incorporación de
tecnócratas al proceso de toma de decisiones, h) Orientación hacia el ciudadano
considerado como cliente y finalmente, entre otras características, i) Se propician sistemas
de control burocráticos con incorporación de modernas tecnologías para el seguimiento a
través de la pirámide intraburocrática.
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el control por resultados, el control de costos, el control por competencia administrada, es
decir a través de la comparación de resultados entre instituciones públicas y privadas
similares y el control social, f) La creación de dos tipos unidades administrativas
autónomas: las del Estado y las no estatales, g) Orientación al ciudadano-usario y el respeto
de sus derechos como consumidores.
A fines de los noventa con el advenimiento del gobierno de Hugo Chávez, se abre camino
a un nuevo modelo de desarrollo sobre el cual se plasman algunos lineamientos en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV), aprobada en 1999. La
alusión al desarrollo sustentable como modelo orientador en el país queda plasmada en los
artículos 123, 128, 305, 307, 310 y 326. En estos artículos se identifican sectores y procesos
que deben ser orientados sobre las bases del desarrollo sustentable, el cual nunca se define
en el texto constitucional, aunque en la exposición de motivos se deja ver que éste se
concibe como un proceso en el cual “el uso de los recursos por parte de las presentes
generaciones no comprometa el patrimonio de las futuras” (ANC, 1999:41).
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actuales momentos un modelo de desarrollo denominado endógeno, el cual aún no está
claro en qué consiste.
Entre los principios, deberes y derechos plasmados en la nueva constitución que a nuestro
juicio constituyen las bases de un modelo alternativo encontramos: Según el artículo 2 de la
nueva carta magna, son valores a propugnar “… la vida, la libertad, la justicia, la igualdad,
la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y, en general, la preeminencia de los
derechos humanos, la ética y el pluralismo político”. El tema de la participación y la justa
distribución se encuentra a lo largo de la nueva carta magna. El Estado venezolano está por
lo tanto obligado a cumplir y hacer cumplir estos principios, los cuales en su mayoría
marcan profunda distancia con el neoliberalismo, en especial el principio de igualdad y
solidaridad que contrasta con la defensa del individualismo y la competitividad.
Sobre la base de estos planteamientos y las orientaciones del Plan de Desarrollo Económico
Social y proyectos que de él se derivan, enmarcados en la búsqueda de cinco equilibrios
(Económico, social, político, territorial e internacional) se iniciaron las discusiones sobre el
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Desarrollo Endógeno en Venezuela en el 2003 (Lanz, 2004), enriqueciéndose la concepción
de este modelo de desarrollo. Al respecto señala Lanz (2005: 2) “Oswaldo Sunkel es un
neo-estructuralista, es como decir, alguien que plantea una concepción que no compartimos
totalmente por sus raíces estructuralistas; incluso puede tener rasgos de industrialismo. En
el enfoque de este autor no aparece la economía social ni la economía solidaria, ni la
economía popular, lo sustentable, la sustentabilidad tampoco aparece claramente definida;
el papel de la subjetividad es ignorada, porque ustedes saben que los estructuralistas no
reconocen el papel central del sujeto”.
De este proceso surge una primera aproximación al Desarrollo endógeno que Lanz (2004)
resume de la siguiente manera:
“a.- Se trata de dar cuenta de las particularidades regionales y nacionales potenciando sus
fuerzas propias.
b.- Impulsar la transformación de los recursos naturales, construyendo cadenas
productivas, eslabonando la producción-distribución y consumo.
c.- Aprovechamiento eficiente de la infraestructura y la capacidad instalada.
d.- Incorporación de la población excluida
e.- Adopción de nuevo estilo de vida y de consumo
g.- Desarrollo de nuevas formas de organización tanto productiva como social
h.- Construcción de redes productivas de diversos tamaños y estructuras tecnológicas
como pueden ser las microempresas y cooperativas”.
A esto hay que agregar que el desarrollo endógeno para el gobierno venezolano es un
modelo que contempla la integración de los países latinoamericanos que buscan su
independencia económica y tecnológica.
Se requiere de una gestión pública a lo largo y ancho del aparato público, capaz de formular
y ejecutar políticas para construir el desarrollo endógeno, con esto queremos significar que
todo el aparato público debe ponerse al servicio de este modelo de desarrollo, no se trata de
que algunas instituciones sean endógenas y otras tecnocráticas o populistas, el reto es
desarrollar los rasgos generales de la gestión pública para el desarrollo endógeno y los
rasgos particulares para cada sector del aparato público.
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Un primera versión de estas propuestas se encuentra en la conferencia dictada en el primer Congreso
Internacional de Gerencia
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3.1. Sujetos de dirección con capacidad y compromiso para la transformación del país.
Como punto de partida la gestión pública para el desarrollo endógeno requiere que los
distintos niveles de dirección del aparato público, sean asumidos por sujetos con
compromiso y capacidad para la formación (formulación y ejecución) de políticas públicas
para la construcción del desarrollo endógeno que ha de contribuir a la transformación del
país en todos los órdenes.
Es un requerimiento en todos los niveles de la dirección pública, tanto altos como medios,
en todas las instituciones del Estado, centralizadas y descentralizadas y en todos los niveles
político-territoriales.
A nuestro juicio, tómese esto como hipótesis, se ha avanzado en la selección de los sujetos
para los niveles de dirección con estos requisitos, especialmente en la cúpula del aparato
público, de lo contrario no se hubiese iniciado y avanzado en la formación de políticas
públicas transformadoras, favorece este avance la existencia de un marco constitucional y
legal que marca pautas administrativas que deben acatar los niveles directivos, pero persiste
la ocupación de cargos directivos por sujetos que declaran compromiso con el proceso de
transformación pero que inconscientemente ejercen una práctica burocrático populista y
otros una práctica tecnocrática. En ambos casos, estos directivos se constituyen en
obstáculo al desarrollo de políticas públicas transformadoras. El ejemplo más claro es la
industria petrolera, donde aún continúa vigente su tradicional dirección tecnocrática
obstaculizadora de la aplicación de las nuevas políticas y donde también hoy tienen
presencia, sujetos que asumen criterios burocrático-populistas.
La selección no es fácil por las siguientes razones: En primer lugar, se trata de modelos
internalizados que se expresan en valores organizativos, los cuales cuesta desalojar ya que
luchan por mantenerse, esto amerita formación socio-política y en segundo lugar existe una
concepción neutral de la gestión en general y de la gestión pública en particular que limita
atender la necesidad de construcción de una gestión pública para la transformación
3.2. Los criterios que han de orientar la gestión para el desarrollo endógeno
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tecnocráticos que ocultan las relaciones de dominación, por principios que orienten la
gestión hacia la efectividad y eficiencia social endógena.
Nadie puede imaginar, como dice Bobbio (1996: 62) “un Estado que pueda ser gobernado
mediante el llamado permanente al pueblo teniendo en cuenta las leyes que son
promulgadas en nuestro país cada año (Se refiere a Italia), leería preverse un promedio de
una llamada al día”, por lo que es necesario crear un sistema viable de participación
ciudadana en la toma de decisiones que considere la participación resolutiva y consultiva de
todos los ciudadanos directamente o a través de la representación.
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las comunidades encontramos en la reciente elaboración del Plan Nacional de
Ciencia y Tecnología elaborado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología, pero
acompañado por tiempos que afectaron el aporte de las comunidades.
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de decisiones sólo es viable eventualmente y que la participación representativa
no da posibilidad a todos los ciudadanos, es necesario promover la contraloría
social que brinde posibilidades a todos los ciudadanos. Se trata de un proceso
que es necesario construir en toda transformación en beneficio de las grandes
mayorías, pasa por la creación de condiciones en el aparato estatal,
particularmente de acceso a la información, así como de la sensibilización de la
burocracia sobre este requerimiento. Pasa también por la creación de
condiciones técnicas, políticas y culturales en la población. La medición de
impacto en la satisfacción de las necesidades de la sociedad es un criterio clave
en el ejercicio de la contraloría social. La contraloría social se promueve
actualmente en Venezuela, pero lejos está de tener las condiciones deseables,
quizás el mayor problema es que es promovida por las propias instancias a
controlar, con el consecuente riesgo de cooptación del proceso. Existen
condiciones legales en el país que favorecen un ejercicio de control con cierto
grado de autonomía, se trata de la obligación que tienen los órganos de la
Contraloría General de la República, perteneciente al poder ciudadano, de
promover el control social, lo que se necesita es avanzar en la construcción de
este proceso en el marco de la ruta hacia la transformación. La creación de
condiciones legales efectivas ha sido preocupación de algunos autores.
O’Donnell (2001:7) señala que el mantenimiento de algunos derechos “requiere
más que reglas legales que los promulguen. Requiere también la efectividad de
un sistema legal, una red de normas legales y de instituciones legalmente
autorizadas que, al menos en términos de los derechos, los aplique
consistentemente en el territorio de un estado”.
La transparencia que en el discurso está muy de moda en los actuales momentos y es una de
las propuestas del paradigma de la NGP, constituye una necesidad en todo proceso de
transformación en beneficio de las grandes mayorías sociales. Significa como dicen algunos
autores (Ugalde, 2002), es la práctica de colocar la información en la “vitrina pública”.
1)“Volver pública una gran cantidad de información, genera beneficios de clara utilidad
social...entre más transparente sea una institución de gobierno, más sencillo resulta para la
ciudadanía revisar e incluso controlar el comportamiento de los servidores públicos”.
2) “Rendir cuentas significa que los funcionarios públicos están obligados a informar a la
ciudadanía de los actos que llevan a cabo… se informa sobre una buena parte de lo
realizado”.
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Con la transparencia tienen acceso “todos” los ciudadanos, el entrecomillado tiene que ver
con las dificultades que tiene la mayoría de la población para tener acceso a los sistemas de
información electrónicos que son los utilizados para exhibir transparencia. La transparencia
es un principio constitucional en Venezuela al igual que la rendición de cuentas. Un gran
esfuerzo se realiza en Venezuela en torno a la apertura de páginas web en los distintos
ministerios, no sucede igual con los niveles subnacionales, en los cuales el atraso en este
sentido es evidente, sin embargo ese esfuerzo está lejos de suministrar información que
sirva de base para el ejercicio de la contraloría social, es necesario avanzar en la
construcción de un sistema de transparencia que potencie la contraloría social.
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Construir relaciones de coordinación y cooperación es una tarea a realizar de inmediato,
aunque sus logros serán evidentes a largo plazo porque se trata de poner en funcionamiento
una nueva cultura, lo cual no se hace por decreto, se requiere conformar procedimientos
que presionen por nuevas formas de coordinar y además procesos de capacitación para
modificar la vieja cultura.
Es necesario crear sistemas de organización del trabajo que promuevan condiciones dignas
de trabajo, estabilidad, creatividad y productividad para la transformación. Dos cuestiones
son fundamentales en la construcción de formas de organización del trabajo alternativas: la
participación en los procesos de decisión y sistemas de evaluación que midan el
cumplimiento de los deberes y aportes a la transformación del país.
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4. A modo de conclusión
El otro componente de la gestión pública, por cierto difícil de separar, por lo que usamos el
concepto de formación de políticas públicas de Alvarez (1992) para comprender las
políticas públicas en la realidad, es el de implementación, es decir los procesos que dan
lugar a una política real. En uno y otro componente el Estado venezolano hace esfuerzos
por construcción de gestión pública en general para la superación del neoliberalismo y en
particular para el desarrollo endógeno. Es un proceso que lucha con el viejo estilo
burocrático populista al servicio del modelo de sustitución de importaciones de la CEPAL y
de la democracia representativa con todas sus desviaciones clientelares y lucha también con
el modelo tecnocrático y su apariencia neutral por lo que es más difícil de vencer.
Se requiere a nuestro juicio que el Estado venezolano asuma más allá del discurso la
construcción del modelo de gestión pública que requiere el desarrollo endógeno, esto no
puede continuar a las iniciativas dispersas y selectivas de las distintas instituciones, como lo
ha hecho el neoliberalismo, detrás de lo cual no hay anarquismo, sino por el contrario están
los multilaterales con sus recomendaciones, financiamientos etc. Se requiere a nuestro
juicio de creación de directrices generales y un sistema de seguimiento para abordar
integralmente la transformación de la gestión pública venezolana, para una nueva sociedad
y un nuevo Estado.
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