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Segurança

pública
Arthur Trindade Costa
Renato Sérgio de Lima

Segurança Pública é um conceito do qual todos, em geral, imaginam saber o seu significado, mas
que, ao buscar defini-lo, não é incomum surgirem dificuldades analíticas à compreensão de todas as
suas dimensões e desdobramentos. Diferentes posições políticas e institucionais interagem para que
segurança pública não esteja circunscrita em torno de uma única definição conceitual e esteja imersa
num campo em disputa. Trata-se menos de um conceito teórico e mais de um campo empírico e
organizacional que estrutura instituições e relações sociais em torno da forma como o Estado
administra ordem e conflitos sociais.
Um campo organizacional corresponde a um grupo de organizações que, no agregado, constituem
uma área reconhecida da vida social, política ou econômica. São campos organizacionais o sistema
financeiro, o sistema partidário e as universidades. A segurança pública constitui, assim, um campo
formado por diversas organizações que atuam direta ou indiretamente na busca de soluções para
problemas relacionados à manutenção da ordem pública, controle da criminalidade e prevenção de
violências. Portanto, não se confunde com o sistema de justiça criminal e nem se resume às
organizações policiais, por mais que essas tenham papel central no debate público acerca da área.
Para entender as dinâmicas próprias de cada campo organizacional é necessário compreender
como determinadas práticas são institucionalizadas, as identidades são formadas, como novos
conceitos e atores são incorporados e como os conflitos estão estruturados. No caso da segurança
pública, um olhar sobre como ela foi recepcionada pelas Constituições Brasileiras ( CF) e pela
legislação demonstra, uma vez mais, que estamos diante de um conceito “em aberto”.
O termo “segurança pública” parece ter sido usado pela primeira vez na CF de 1937 (art. 16, inciso
v). Em outras Constituições Federais, como a de 1934, aparece o termo segurança “interna” para
tratar com matérias atinentes ao controle da ordem, fato que irá gerar vários dilemas organizacionais
no país e em seu pacto federativo. É interessante constatar que, na Constituição de 1937, cabia
exclusivamente à União a competência por regular a matéria e garantir “o bem-estar, a ordem, a
tranquilidade e a segurança públicas, quando o exigir a necessidade de unia regulamentação
uniforme” (grifo nosso).
Nota-se aqui uma primeira tensão conceitual e que terá impacto direto nos mandatos e atribuições
das polícias brasileiras. A Lei n. 192, de 17 de janeiro de 1936 (anterior à CF de 1937, portanto),
regulava as atividades das polícias militares e as vinculava às Unidades da Federação, cabendo à
União apenas um papel de supervisão e controle, por meio do Exército.
Por essa Lei, as polícias militares eram as responsáveis pela segurança “interna”, enquanto a CF/37
fala de segurança “pública”, atividade que formalmente não foi assumida por nenhuma instituição até
a Constituição de 1988. O significativo é que essa Lei só foi revogada pelo Decreto Lei n. 317, de 13
de março de 1967, que regulamentou a Constituição de 1967 no que tange à atuação das polícias. O
conceito criado pela Constituição de 1937 parece não ter conseguido se institucionalizar e não teve
força para mudar, mesmo após o Estado Novo, as estruturas que organizavam as polícias estaduais. E
ainda mais emblemático dessa dificuldade é que a Constituição Federal de 1967 reestabeleceu a
competência das PM para a “manutenção da ordem e segurança interna nos Estados, nos Territórios e
no Distrito Federal” (grifo nosso).
Será somente a Constituição de 1988 que irá resgatar o conceito de 1937 e trará um capítulo
específico sobre segurança “pública”, não obstante repetir a Constituição de 1937 e não definir o
significado deste conceito. A CF/88, em seu artigo 144, definirá tão somente quais são as instituições
públicas encarregadas por prover segurança “pública” (Lima, 2011). Em suma, nossa atual
Constituição não define o que vem a ser segurança pública, apenas delimita quais organizações
pertencem a esse campo.
Todavia, os ruídos no pacto federativo e no modelo bipartido de organização policial (civil e
militar), herdados de períodos anteriores, não foram enfrentados pela CF de 1988 e, ao contrário,
novas situações de fricção foram criadas com a introdução dos municípios na formulação e execução
de políticas de prevenção e combate à violência. Segundo Lima (2011), a CF/88 avançou na
construção de um novo conceito de segurança “pública”, mas, ao que tudo indica, apenas em
oposição ao de segurança “nacional”, na tentativa instrumental de fornecer ao Estado condições e
requisitos democráticos de acesso à justiça e garantia de direitos.
Entretanto, pela análise das Constituições Federais, percebe-se que as polícias estaduais estavam
menos orientadas pela “agenda” da segurança “nacional” e pautavam – e por vezes ainda pautam –
suas culturas organizacionais a partir da lógica da segurança “interna”, de forte influência no meio
policial.
Numa revisão historiográfica, constata-se que a doutrina da segurança “nacional” havia sido
reivindicada pelas forças armadas desde a Revolução Constitucionalista de 1930, apartando-a das
polícias. A própria Lei n. 192 é fruto desse fato, ao impor uma série de restrições e controles às polícias
militares, como as que as proibiam de adquirir ou manter peças de artilharia e, com isso, limitar o
poder dos estados e fortalecer a União. As polícias foram instrumentalizadas, mas não absorvidas por
essa doutrina, cabendo a essas organizações um papel muito mais de controle da ordem interna.
Assim, a conclusão possível é que o conceito de segurança “interna”, reestabelecido pela CF/67 e
regulamentado pelo Decreto Lei n. 317, de 13 de março de 1967, será, mesmo após 1988, central para
a formação da agenda das políticas de segurança “pública” no país. Na inexistência de contrapontos,
ele vai sendo reinterpretado e mantido como o “modus operandi” das organizações da área.
Resumindo, segurança “pública” é ainda um conceito frouxamente formulado e recepcionado na
legislação brasileira e nas normas que regulam o funcionamento das instituições encarregadas de
garantir direitos, ordem e tranquilidade. Não há consenso sobre o seu significado e as instituições
não estão informadas por ele.
Não à toa, desde o final dos 1990, muitas organizações internacionais ( PNUD, BID, BIRD, CAF, entre
outras) têm tentado disseminar não só no Brasil, mas em vários outros países da América Latina, o
conceito de segurança “cidadã”, na tentativa de provocar rupturas políticas neste cenário e, na
sequência, reformas policiais. Por meio da categoria “cidadã”, a aposta é na estruturação das
organizações policiais e na introdução de novas práticas que sejam essas sim, informadas pelos
requisitos democráticos de transparência e controle da sociedade em relação ao Estado.
Nesse processo, retomando a questão da formação de um campo, é fundamental fazer uma
distinção entre instituições e organizações, sendo que as organizações têm por objetivo a realização
de determinadas ações de interesse social, político ou econômico através da coordenação de certas
habilidades e estratégias. Já as instituições são costumes e práticas sociais, estabelecidos por normas
ou consuetudinariamente, que se perpetuam no tempo. As organizações desenvolvem uma série de
práticas buscando responder aos desafios e problemas que se apresentam. Frequentemente, essas
práticas acabam se institucionalizando, fazendo parecer que sempre existiram e que são a razão de ser
das organizações, constituindo-se verdadeiros mitos institucionais.
Enquanto as organizações podem e, até mesmo, devem ser flexíveis para redefinir seus objetivos e
estratégias, as instituições são estabelecidas para assegurar a persistência no tempo de determinadas
práticas e costumes. Ao incorporar inúmeras instituições, as organizações acabam por engessar a sua
finalidade e os seus métodos.
Um dos principais desafios do campo da segurança “pública” é, por conseguinte, se legitimar para
viabilizar a mudança de determinadas práticas, vistas como violentas, ilegais e arbitrárias. Entre as
opções acionadas, no que se refere às polícias, inúmeros países como os EUA, Canadá, Brasil, França,
Inglaterra, Espanha, Itália e Alemanha vêm tentando melhorar o controle da atividade policial através
da criação de novas organizações relacionadas à segurança pública: as ouvidorias.
Outro desafio diz respeito a mudanças nas práticas de gestão e de prestação de contas para a
população, aumentando a transparência das estatísticas, melhorando o desempenho da atividade
policial e aproximando as polícias da comunidade e de setores como a universidade e a mídia. Se isso
é um fato, é válido ressaltar que a preocupação com Direitos Humanos e com a democracia deu o
tom de como os temas associados à segurança foram sendo politicamente absorvidos na arena pública
desde o início dos anos 2000, mas será a questão do crescimento da violência urbana nos anos da
década de 1990 que viabilizou a aliança de interesses sociais e interesses corporativos que culminaram
com a atual configuração do campo organizacional da segurança pública, onde novos atores entraram
em cena.
Após o ano 2000, com a criação da Secretaria Nacional de Segurança Pública ( SENASP ), as políticas
de segurança pública no Brasil parecem ter dado uma guinada modernizante e as propostas
formuladas no ambiente acadêmico foram sendo assumidas e ressignificadas pelo Estado.
A SENASP foi, direta ou indiretamente, a responsável pela entrada em cena e fortalecimento dos
municípios como atores relevantes na segurança pública, ao incluí-los como passíveis de serem
beneficiados com recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública. Da mesma forma, foi pioneira ao
firmar, em 2004, parceria com a ANPOCS (Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em
Ciências Sociais) para financiar amplo edital de pesquisas aplicadas e aproximar organicamente o
universo das instituições encarregadas de prover segurança pública das universidades e centros de
pesquisa. Foi também por meio da secretaria que os conteúdos dos currículos dos cursos de formação
policial e de guardas municipais foram discutidos e a universidade chamada a oferecer cursos
regulares na área, bem como Sistemas de Informações Criminais passaram a ser valorizados.
Por certo, muitas destas ações já estavam sendo implementadas nas Unidades da Federação, por
exemplo, a obrigatoriedade de publicação de estatísticas trimestrais pela Secretaria de Segurança
Pública de São Paulo, em 1995, ou a criação das áreas integradas de segurança pública ( AISP s), no Rio
de Janeiro. Mas será pela ação de coordenação nacional de esforços da SDH e da SENASP que o campo
organizacional começará a ganhar um novo formato e irá fortalecer um novo discurso político que se
tornou hegemônico, gerou tensões nas formas autoritárias de organização e execução de políticas
públicas, mas que, paradoxalmente, ainda não conseguiu viabilizar reformas estruturais mais
significativas que transformem um modelo voltado para defesa do Estado em um modelo dedicado à
defesa da sociedade e da cidadania. A transformação do discurso em práticas de governo ainda
enfrenta resistências consideráveis.
Em suma, frequentemente, as mudanças nas práticas institucionalizadas implicam transformações
no campo organizacional, seja pela incorporação de novos atores, seja pela reorientação das
estratégias organizacionais. A questão aqui enunciada é, desse modo, como segurança “pública” pode
ser sinônimo de práticas democráticas de controle social e de como elas vão moldar comportamentos.
Os processos de formação de identidade são fundamentais para a definição do campo
organizacional, uma vez que o pertencimento de uma organização a um campo específico depende da
identificação de seus membros com outras organizações vistas como semelhantes. À medida que os
membros de uma organização reinterpretam suas funções, passando a se identificar com diferentes
organizações, eles acabam por redefinir o campo organizacional. Naturalmente uma organização pode
pertencer a diferentes campos organizacionais, uma vez que seus membros podem constituir múltiplas
identidades.
A importância do campo com o qual uma organização se identifica é percebida nos processos de
mudança e adaptação organizacional. Para adaptarem-se às mudanças no ambiente externo (social,
político e econômico), as organizações incorporam práticas aceitas como corretas e adequadas por
outras organizações do mesmo campo. A adoção de tais práticas é muito mais o resultado de pressões
sociais do que uma resposta racional aos desafios enfrentados por essas organizações. Ou seja, a
institucionalização de determinadas práticas diz muito mais respeito à exigência de responder de
maneira adequada às crenças e valores estabelecidos a cerca do que tais organizações deveriam fazer.
Walter Powell e Paul DiMaggio encontraram uma forte tendência de homogeneização entre as
organizações do mesmo campo. Essa tendência é chamada de isomorfismo, entendida como um
processo de constrangimento organizacional que, sob as mesmas condições, força as organizações a
assemelharem-se com as demais organizações do campo. De acordo com os autores, existem três
diferentes processos de isomoformismo: o mimético, o normativo e o coercitivo.
Uma das forças de isoformismo é a incerteza. Quando estruturas organizacionais são pouco
conhecidas, seus objetivos ambíguos ou o ambiente social gera incertezas simbólicas, as organizações
podem incorporar soluções adotadas por outras organizações do mesmo campo. Esse é um processo de
transformação organizacional para lidar com problemas relacionados à ambiguidade. As soluções para
estes problemas são normalmente encontradas em organizações do mesmo campo, cujo desempenho é
considerado bem-sucedido. Esse processo de imitação pode ser intencional ou não. O que importa é
que a solução copiada seja vista como uma fórmula bem-sucedida para um problema específico.
Soluções organizacionais podem ser difundidas através da transferência de pessoal ou por decisão
deliberada daquelas pessoas encarregadas de criar ou reformar suas organizações.
Existem inúmeros casos de organizações policiais moldadas a partir das forças armadas. A polícia
militar do Rio de Janeiro, por exemplo, foi originalmente criada a partir de um batalhão do Exército e
teve como um dos seus primeiros comandantes o tenente-coronel Luís Alves de Lima e Silva, futuro
Duque de Caxias, patrono do Exército brasileiro. O mesmo pode ser dito com relação à polícia de
Buenos Aires. No começo do século XX, quando esta organização foi substancialmente reformada, seu
comandante, o coronel Falcón do exército argentino, adotou inúmeras soluções da organização
militar.
Muitas organizações policiais adotaram o modelo militar devido às circunstâncias políticas do
momento da sua criação. Foi o caso da França, Itália e Espanha. Mesmo na Inglaterra, onde a polícia
é considerada o protótipo de uma organização policial civil, a Scotland Yard guarda algumas
características do processo mimético. Quando criou essa organização policial, Sir Robert Peel recorreu
ao modelo militar para organizar a unidade policial encarregada de controlar os distúrbios civis,
greves e manifestações políticas. Além disso, ele nomeou um oficial do exército como o primeiro chefe
de polícia de Londres. Esse intercâmbio de pessoal entre polícia e Forças Armadas ainda é bastante
comum. No passado, soluções militares foram frequentemente adotadas pelas polícias para resolver
seus problemas organizacionais.
Mais recentemente outras soluções têm sido adotadas para lidar com os desafios de melhorar a
eficiência no controle da criminalidade num regime democrático. Visando reduzir a violência
policial, a partir da década de 1970, algumas polícias dos EUA criaram organizações destinadas ao
controle externo da atividade policial. Desde então, as polícias de diversos países criaram suas
ouvidorias de polícia, como ficaram conhecidas no Brasil.
Além de soluções para os problemas relacionados à violência policial, algumas polícias buscam
também aumentar o envolvimento da comunidade na discussão dos temas de segurança pública. A
partir da década de 1980, inúmeras polícias passam a implantar unidades voltadas para o
policiamento comunitário, numa tentativa de aumentar a aproximação das polícias com as
comunidades.
Outro desafio enfrentado pelas polícias diz respeito à melhoria no planejamento das ações. Para
isso, novas formas de gestão também têm sido adotadas. Uma delas é a que ficou conhecida como
Compstat, uma abreviação do termo “computercomparisonstatistics”. O Compstat implica a produção de
estatísticas criminais precisas e detalhadas, no estabelecimento de metas de desempenho e no
planejamento conjunto das ações. Essa ferramenta de planejamento tornou-se popular nos EUA a partir
da década 1990. Mais recentemente, passou a ser adotada por algumas polícias brasileiras na tentativa
de aumentar a eficiência no controle da criminalidade.
Interessante notar que, no passado, as soluções para os problemas enfrentados pelas polícias eram
copiadas das Forças Armadas. Atualmente, muitas das soluções adotadas pelas polícias têm origem em
outras polícias. É um sinal, portanto, do fortalecimento do campo da segurança pública vis-à-vis o
campo militar.
Outra força de homogeneização organizacional é o processo normativo. Aqui, o principal incentivo
não é a incerteza, mas sim a profissionalização. Os membros de diferentes organizações que são
formados sob os mesmos princípios tendem a adotar estratégias e soluções organizacionais
semelhantes. Universidades e centros de treinamento, por exemplo, são importantes fontes de
desenvolvimento profissional. Outra consequência da profissionalização é o crescimento de redes e
organizações profissionais. Sindicatos, associações profissionais e redes sociais são importantes forças
de isoformismo, uma vez que eles demandam politicamente para compartilhar o mesmo status
profissional dos membros de outras organizações do mesmo campo.
A necessidade de profissionalização das organizações de segurança pública, principalmente das
polícias, tem redefinido o campo da segurança pública em muitos países, diminuindo a influência das
organizações militares. A criação de escolas e academias de polícia, bem como a criação de cursos e
departamentos nas universidades para lidar com problemas de segurança pública tem exercido forte
influência na reconfiguração do campo de segurança pública, pois a profissionalização implica a ideia
de desenvolvimento de saberes específicos.
No Brasil, é interessante notar os resultados das políticas implantadas pela Fundação Ford e pelas
Secretarias Nacionais de Direitos Humanos ( SDH) e de Segurança Pública ( SENASP ). No caso da
Fundação Ford, ela foi a responsável pelos apoios estruturantes e iniciais de praticamente todos os
centros de pesquisa especializada, sejam eles acadêmicos ou não, incluindo o aporte inicial que deu
origem ao Núcleo de Estudos da Violência, da Universidade de São Paulo ( NEV/USP ) (1986) e/ou aos
primeiros cursos universitários dedicados a policiais ministrados pelo Núcleo Fluminense de Estudos
e Pesquisas, da Universidade Federal Fluminense (Nufep/UFF). Mais recentemente, a Fundação Ford
contribuiu para o fortalecimento do CESEC/UCAM e/ou do Fórum Brasileiro de Segurança Pública. Foi
graças a esses apoios que pesquisas puderam ser produzidas, intercâmbios estabelecidos e
pesquisadores puderam se dedicar ao tema.
Além disso, o apoio da Fundação Ford em parceria com o Núcleo de Estudos sobre Violência da
Universidade de São Paulo foi fundamental para a tradução e publicação da coleção “Polícia e
Sociedade”, que inclui importantes livros sobre polícia e policiamento. Essa coleção supriu uma
carência de bibliografia disponível em língua portuguesa e pode ser vista como um divisor de águas na
formação policial e como subsídio básico dos vários cursos que foram sendo criados nos últimos anos.
Entretanto, não são apenas as escolas e universidades que exercem pressões sobre o campo da
segurança pública. Sindicatos e associações profissionais também exercem forte pressão normativa
sobre as organizações de segurança pública. Nesse caso, a profissionalização é percebida como a
criação de carreiras, salários e sistemas de promoções específicos.
No passado era frequente a demanda de policiais por equivalência profissional com os membros das
forças armadas. As reivindicações passavam por criação de carreiras, salários e aposentadorias
semelhantes. Isso pode ser verificado em vários países, como Espanha, Itália, França, Brasil, Chile.
Entretanto, temos verificado novas pressões normativas. Em alguns países, como no Brasil, têm sido
frequentes as demandas pela adoção de planos de carreiras, salários de aposentadorias semelhantes ao
das organizações que compõem o sistema de justiça, especialmente do Ministério Público.
A última força de homogeneização descrita por Powell e DiMaggio é o processo coercitivo. No
processo de disputa por poder e recursos, algumas organizações exercem pressões formais e informais
sobre as outras. O resultado dessas pressões é a criação de uma hierarquia organizacional a partir de
uma mesma estrutura política e legal. Práticas institucionalizadas numa organização são incorporadas
às outras em função dessa hierarquia organizacional.
Na América Latina, durante os regimes militares, as organizações policiais foram colocadas sob o
controle das forças armadas. Nas polícias que não estavam legalmente ligadas ao Exército, seus chefes
eram nomeados pelos comandantes militares. Esse tipo de controle visava uma melhor coordenação
das atividades relacionadas à repressão política. Como resultado, foram incorporadas inúmeras
práticas e procedimentos institucionalizados das forças armadas, como manuais e códigos militares,
estratégias de emprego e cadeias de comando.
Da mesma forma, a criação de secretarias e ministérios de segurança pública tem exercido pressão
sobre organizações ligadas à defesa civil, ao sistema penitenciário e ao controle de trânsito. Em alguns
países, como EUA, Brasil, Argentina e México, a criação de ministérios e secretarias federais, estaduais
e municipais destinadas a coordenar as ações de segurança pública implicou profundas
transformações no campo. Estas novas organizações têm sido incorporadas ao campo da segurança
pública para atenderem as normas orçamentárias e as diretrizes governamentais.
Obviamente, a tendência de homogeneização entre polícia e forças armadas não é um processo
constante. A escolha de um campo organizacional refere-se à forma como uma organização se vê e é
vista pelos demais membros da sociedade. Do mesmo modo que as polícias podem identificar-se com
diferentes campos organizacionais, além do aparato coercitivo do Estado, outras organizações do
Sistema de Justiça Criminal, do Sistema de Defesa Civil e das agências encarregadas de
administração de conflitos podem também se identificar com o campo da segurança pública. A
entrada destes novos atores (organizações) tem reconfigurado o campo de segurança pública, criando
novos conflitos e estratégias de atuação.
E, nessa perspectiva, mais do que acionar novos conceitos ou categorias analíticas, a discussão
sobre a formação de uma nova agenda democrática das políticas de segurança pública passa,
necessariamente, pela reflexão acerca das práticas institucionais vigentes nas organizações policiais e
na ampliação da participação social. Sem isso, velhos e novos antagonismos serão reproduzidos e
dificilmente avançaremos na definição do que compreendemos por segurança pública e de qual é o
papel das organizações policiais. Superar a força da ideia de segurança “interna” é um dos pontos de
partida desse processo.

PARA SABER MAIS


C OSTA, A. Como as Democracias Controlam as Polícias: os mecanismos institucionais de controle da atividade policial.
Revista Novos Estudos Cebrap, v. 70, n. 3, 2004.
LIMA, R. S. Entre palavras e números: violência, democracia e segurança pública no Brasil. São Paulo: Alameda, 2011.

BIBLIOGRAFIA
LIMA, R. S. Entre palavras e números: violência, democracia e segurança pública no Brasil. São Paulo: Alameda, 2011.
P OWEL, W.; DIMAGGIO, P. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Field. In:
P OWELL, Walter; DIMAGGIO, Paul (eds.). The New Institutionalism in Organizational Analysis. Chicago: University of Chicago Press,
1991, pp. 63-82.