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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 19, Nº 39: 211-235 JUN.

2011

RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E
DESCENTRALIZAÇÃO:
UMAANÁLISE DA IMPLEMENTAÇÃO DO SUAS EM
1
MINAS GERAIS

Pedro Lucas de Moura Palotti Bruno Lazzarotti Diniz Costa

RESUMO

De acordo com a literatura de políticas públicas, a descentralização de políticas sociais em contextos


federativos deve compatibilizar a autonomia dos entes federados e a necessidade de coordenação política
para alcançar objetivos comuns. No caso da assistência social no Brasil, há o desafio adicional de consti-
tuir um campo próprio de intervenção estatal que supere a herança de clientelismo, filantropia e fragmen-
tação institucional. Este trabalho pretendeu compreender o papel dos arranjos institucionais e da indução
promovida pelos governos centrais para a municipalização recente da política de assistência social em
Minas Gerais, focando duas iniciativas: a habilitação dos municípios ao SUAS e a implementação dos
CRAS. A pesquisa utilizou-se de registros administrativos, de comunicados e publicações oficiais, de entre-
vistas com técnicos da área e de diversos dados secundários. As principais conclusões são as de que regras
formais e o comprometimento das instâncias federal e estadual com a descentralização foram relevantes
para explicar o grau de alcance e o formato da implementação do SUAS em Minas Gerais, processo ainda
em desenvolvimento.
PALAVRAS-CHAVE: implementação de políticas sociais; federalismo; relações intergovernamentais;
descentralização; assistência social; SUAS.

I. INTRODUÇÃO derativos existentes – para fazerem as escolhas


políticas em geral e de políticas públicas em seus
Os sistemas políticos federativos são caracte-
territórios. A implementação de políticas públicas
rizados pela existência de distribuição territorial
é caracterizada pelo dilema de assegurar a integri-
da autoridade política, o que implica dizer que,
dade política e autonomia dos diversos níveis de
em um mesmo território dentro de um mesmo
governo e, simultaneamente, coordenar ações para
Estado, mais de um governo pode ser responsá-
alcançar fins comuns.
vel pelo exercício do poder político. Os entes
federados possuem assim autonomia – que pode Estruturas federativas de distribuição do po-
variar entre os diversos modelos de sistemas fe- der político, desse modo, acarretam duas conse-
qüências para a descentralização de políticas so-
ciais: 1) a transferência de competências entre
níveis de governo dá-se por meio da adesão do
1 Os autores agradecem as críticas, comentários e contri- nível sub-nacional, que possui autonomia para
buições apresentadas em outras versões desse trabalho no escolher participar ou não de determinado pro-
Encontro de Administração Pública e Governança (EnAPG) grama ou política social; 2) envolve uma série de
e no 33º Encontro Anual da Associação Nacional de Pós- barganhas federativas entre os entes federados,
Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais (Anpocs), bem
que impactam o ritmo, abrangência e contornos
como aos dois pareceristas anônimos. Agradecem também
a cooperação atenciosa dos servidores da Sub-secretaria de da descentralização (ARRETCHE, 2000;
Assistência Social da Secretaria de Estado de Desenvolvi- ABRÚCIO, 2005). A assunção de novas atribui-
mento Social de Minas Gerais na realização da pesquisa ções na provisão de bens e serviços sociais por
que subsidiou este trabalho e os comentários preciosos dos governos locais é uma ação deliberada provenien-
pareceristas anônimos. Erros e omissões, nunca é demais te de um cálculo estratégico que contrapõe os
dizer, são de nossa inteira responsabilidade.
custos associados aos benefícios efetivos e po-

Recebido em 29 de maio de 2009.


Aprovado em 7 de julho de 2009.
Rev. Sociol. Polít., Curitiba, v. 19, n. 39, p. 211-235, jun. 2011
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RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E DESCENTRALIZAÇÃO

tenciais da adesão a programas nacionais de II. FEDERALISMO E DESCENTRALIZAÇÃO:


descentralização. COORDENAÇÃO, AUTONOMIA E IMPLE-
MENTAÇÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS
No Brasil, a Constituição de 1988 promoveu a
descentralização política e fiscal, elevando os mu- Sob a perspectiva dos processos de descen-
nicípios à categoria de entes federados e amplian- tralização – marcadamente a descentralização de
do a parcela das receitas tributárias transferidas políticas sociais –, regimes políticos federativos
aos níveis sub-nacionais. O modelo de federalis- introduzem o elemento da autonomia dos entes
mo adotado no país, no entanto, caracterizou federados, o que significa dizer que programas de
como competências comuns a provisão de políti- transferência de novas competências sobre a ges-
cas sociais, acentuando o problema da definição tão de políticas sociais devem contar com a
de responsabilidades entre entes federados anuência dos entes federados sub-nacionais, o que
marcadamente assimétricos. implica a necessidade de barganhas federativas.
Desse modo, a autoridade política compartilhada
Nesse contexto, o desenho das relações
entre os entes federados assenta-se em uma “re-
intergovernamentais e de mecanismos e estra-
lação de equilíbrio entre a autonomia dos pactu-
tégias de indução das esferas mais abrangentes
antes e sua interdependência” (ABRUCIO, 2005,
de governo foram essenciais para determinar
p. 43). O jogo federativo desdobra-se em arran-
os resultados da descentralização de políticas
jos e movimentos cooperativos e competitivos
sociais entre níveis de governo. Ao longo da
entre os entes constituintes, o que torna a
década de 1990, os diferentes graus de
implementação de políticas sociais um fenômeno
descentralização entre as políticas sociais esti-
complexo, que se desenvolve em diversas arenas
veram dependentes ainda de características des-
e etapas.
sas próprias políticas, da heterogeneidade es-
trutural dos governos locais e dos arranjos No Brasil, a redemocratização na década de
institucionais constituídos (ARRETCHE, 2000; 1980 foi acompanhada não apenas do retorno de
ALMEIDA, 1995). eleições livres e das liberdades democráticas. Rom-
peu-se com o modelo de organização política do
A assistência social enfrenta dificuldades adi-
regime militar, que na prática assemelhava-se ao
cionais. O histórico da área evidencia sua
de um Estado unitário – marcadamente centralista
institucionalização débil e residual e o predomínio
e autoritário – para o restabelecimento de um sis-
da iniciativa privada sem fins lucrativos na provi-
tema político federalista, ainda em construção, mas
são dos serviços. Isso impõe o obstáculo adicio-
com maior autonomia e importância política para
nal de trazer o Estado para assumir a responsabi-
estados e municípios (ARRETCHE, 2002).
lidade pelas intervenções de cunho sócio-
assistencial. A descentralização deve lidar com o A Constituição de 1988 previu competências
duplo desafio de institucionalizar e legitimar um concorrentes para a maioria das políticas sociais,
campo de atuação estatal e, ao mesmo tempo, o que implicou a indeterminação das responsabili-
coordenar ações dos entes federados. dades e atribuições dos entes federados na for-
mulação e implementação destas políticas. O tex-
Dentro desta temática, este artigo pretende ana-
to constitucional – central em regimes federati-
lisar a implementação recente do Sistema Único de
vos para definir o padrão de relações entre os en-
Assistência Social (SUAS) em Minas Gerais. O ob-
tes federados – não criou incentivos e regras que
jetivo será analisar a centralidade ou não dos arran-
induzissem ou obrigassem a articulação e coope-
jos institucionais, entendidos como regras formais
ração entre União, estados e municípios neste cam-
do jogo, e das relações intergovernamentais, com-
po de intervenção governamental. As iniciativas
preendidas como mecanismos de indução dos ní-
de regulamentação posteriores, na década de 1990,
veis de governo mais abrangentes, para explicar o
de origem constitucional e infra-constitucional, em
alcance, formato e, em alguma medida, “resulta-
boa medida pretenderam superar a indefinição de
dos” da adesão dos municípios ao SUAS. Serão
quem faz o quê e com quais recursos para a con-
estudados como indicadores da descentralização o
secução das políticas sociais. Desse modo, a
processo de habilitação dos municípios ao SUAS e
descentralização de políticas sociais não decorreu
de implementação dos Centros de Referência da
necessariamente da descentralização fiscal e da
Assistência Social (CRAS).
democratização advindas com a Constituição de

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1988, variando entre diferentes políticas e unida- tância da “cultura cívica” na qualidade das insti-
des federadas (ALMEIDA, 1995). tuições políticas descentralizadas. A segunda na-
tureza de relações apontadas são as relações inter-
Arretche (2000) afirma a importância de uma
governamentais. Destaca-se o papel dos níveis
série de fatores de distintas naturezas para deter-
mais abrangentes de governo – governos estadu-
minar diferentes “graus” ou alcances da descen-
ais e, principalmente, o governo federal – de in-
tralização de políticas sociais. De acordo com a
duzir a descentralização de políticas sociais, com
autora, diferentes formatos, ritmos e resultados
a criação de estruturas de incentivos, reunidas em
da descentralização podem ser explicados, em
programas governamentais, especificamente de-
grande medida, por contingências de origens es-
senhadas para este fim.
trutural, institucional e/ou de ação política.
O argumento, em síntese, é o de que a adesão
Os fatores estruturais estão relacionados dire-
de governos locais – no caso brasileiro, estados
tamente à capacidade de os governos locais assu-
ou municípios – a programas nacionais é feita após
mirem a responsabilidade pela gestão de políticas
um cálculo estratégico que contrapõe custos, de
sociais. As duas dimensões centrais desta variá-
natureza política, econômica e de gestão, imedia-
vel são a capacidade de gasto dos governos locais
tos ou futuros, a benefícios, como a transferên-
– que indica em que medida os entes federados
cia de recursos financeiros, provisão de bens e
possuem recursos econômicos tributáveis para
serviços aos cidadãos e apoio político.
arcar com os custos da descentralização – e a
capacidade administrativa dos mesmos – que re- Desse modo, qual a importância dos meca-
úne as condições técnicas para a implementação nismos institucionais e de ação política deliberada
de políticas públicas, a princípio diretamente as- dos níveis de governo mais amplos – União e Es-
sociadas às características econômicas dessas tado – para a descentralização da política de as-
localidades (idem, p. 29). sistência social em Minas Gerais?
Outra explicação para a descentralização de III. A ASSISTÊNCIA SOCIAL DENTRO DO
políticas sociais reside em fatores de natureza ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL BRASI-
institucional (TSEBELIS, 1990; PIERSON, 1995). LEIRO: ENTRE FILANTROPIA E POLÍTI-
As variáveis utilizadas no estudo de Arretche são o CA PÚBLICA
legado das políticas prévias, que remetem à heran-
O estado de bem-estar brasileiro foi constituí-
ça institucional capaz de influenciar o leque de op-
do, a partir do início da década de 1930, por uma
ções disponíveis aos atores políticos, o incentivo
ênfase meritocrático-particularista, uma variante
(ou impedimento) ao desenvolvimento de grupos
do modelo bismarckiano 2 (DRAIBE, 1988;
de interesse organizados, a conformação de apren-
JACCOUD, 2007). As políticas sociais em quase
dizado social e de capacidade institucional das bu-
toda trajetória do Welfare State brasileiro, até me-
rocracias públicas. Observa ainda as regras cons-
ados dos anos 1980, constituíram-se com a in-
titucionais, que delimitam constrangimentos e opor-
corporação seletiva de segmentos da sociedade
tunidades claras para a decisão estratégica de go-
brasileira e pautaram-se pela predominância dos
vernos locais, e a engenharia operacional da políti-
benefícios contributivos, destacando-se a regula-
ca pública a ser descentralizada. Determinadas po-
mentação do mercado de trabalho e a progressiva
líticas sociais possuem características próprias que
constituição da Previdência Social atrelada aos tra-
dificultam (ou facilitam) sua implementação. Polí-
balhadores urbanos formais (SANTOS, 1979).
ticas como as de saneamento e habitação, por exem-
plo, demandam vultuosos aportes de capital para Santos formula o conceito de “cidadania re-
sua implementação, o que dificultaria sua gulada” para definir o modo como o Estado brasi-
descentralização. leiro se utilizou da política social para construção
de suas bases de apoio político. Assim: “Por cida-
Por último, Arretche destaca a contribuição da
ação política como variável determinante para a
descentralização de políticas sociais. São eviden- 2 A classificação acompanha a tipologia de Titmuss citada
ciados dois tipos distintos de relações: entre o por Draibe (1988), que distingue três tipos de estado de
Estado e a sociedade e entre diferentes níveis de bem-estar social: residual; meritocrático-particularista e
governo. A primeira delas centra-se nos estudos institucional-redistributivo – de acordo com a forma, senti-
do e intensidade da intervenção estatal na proteção social.
sobre cultura política, apontando para a impor-

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RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E DESCENTRALIZAÇÃO

dania regulada entendo o conceito de cidadania A Constituição Federal de 1988 estabeleceu um


cujas raízes encontram-se, não em um código de novo formato para a assistência social, delimitando-
valores políticos, mas em um sistema de a como um campo autônomo no interior das políti-
estratificação ocupacional, e que, ademais, tal sis- cas de seguridade social. Como destacam Cardoso
tema de estratificação ocupacional é definido por Jr. e Jaccoud (idem), a agenda de reformas consti-
norma legal. Em outras palavras, são cidadãos tucionais foi impulsionada por movimentos sociais
todos aqueles membros da comunidade que se de diferentes setores da sociedade, que canalizaram
encontram localizados em qualquer uma das ocu- demandas sociais reprimidas desde 1964. Os dispo-
pações reconhecidas e definidas em lei” (idem, p. sitivos constitucionais reafirmam o caráter não-
75; grifos no original). contributivo, a descentralização político-administra-
tiva e a participação da sociedade na formulação e
Os três pilares deste tipo de cidadania são, as-
no controle da política de assistência social. O prin-
sim, o sindicato público, a regulamentação das pro-
cipal mérito deste dispositivo talvez resida menos
fissões e a carteira profissional. As conseqüências
nos constrangimentos e incentivos postos para as-
da cidadania regulada refletem-se no confronto his-
segurar o desenvolvimento efetivo da assistência
tórico: acumulação versus eqüidade. Durante todo
social – muito incipientes e precários ainda –, que no
o período de expansão da ação estatal em direção
próprio reconhecimento do campo como uma polí-
às relações sociais no Brasil, a acumulação foi
tica pública, mesmo que modestamente.
priorizada: a intervenção do Estado no livre jogo
das forças econômicas se deu para promoção ou, Nesse sentido, destaca-se que: “A inclusão
no limite, manutenção, da eficiência alocativa de da assistência social na seguridade social foi uma
recursos entre os diversos atores sociais. decisão plenamente inovadora. Em primeiro lu-
gar, por tratar este campo como conteúdo da
Aureliano e Draibe (1989) argumentam que o
política pública, de responsabilidade estatal, e não
modelo de proteção social brasileiro orienta-se a
como uma nova ação, com atividades e atendi-
partir da renda e posição ocupacional adquirida
mentos eventuais. Em segundo lugar, por
no interior da estrutura produtiva. A política soci-
desnaturalizar o princípio da subsidiariedade, pelo
al intervém apenas residualmente, para corrigir a
qual a ação da família e da sociedade antecedia à
ação do mercado: as necessidades de bens e ser-
do Estado. O apoio a entidades sociais foi sem-
viços sociais devem ser supridas pelos próprios
pre o biombo relacional adotado pelo Estado para
indivíduos por seu próprio mérito, capacidade
não quebrar a mediação da religiosidade posta
profissional e produtividade.
pelo pacto Igreja-Estado. Em terceiro lugar, por
No campo da assistência social configurou-se introduzir um novo campo em que se efetivam
historicamente um modelo desarticulado e os direitos sociais” (SPOSATI, 2009, p. 13).
desordenado de proteção, subsidiado pelo Estado
Ao longo da década de 1990, no entanto, a
e executado por instituições filantrópicas da soci-
assistência social não acompanhou o ritmo da
edade, que lidava com a pobreza de forma residu-
consolidação institucional percebida nas outras
al e por meio da caridade (CARDOSO JR. &
políticas sociais, notadamente na saúde. O
JACCOUD, 2005).
arcabouço legal da política é instituído em 1993,
A assistência social foi marcada por uma pela Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS –
institucionalização periférica e fragmentada, sem Lei n. 8 742/1993), que reitera as orientações
diretrizes para sua constituição como política pú- normativas de descentralização e participação po-
blica. Foi historicamente tratada como caridade e pular. A prestação estatal desse direito continua a
prestação de favor, ao invés de ser a promoção de ser competência concorrente entre os três ní-
um direito social. Os implementadores, de fato, veis de governo. O repasse de recursos finan-
das ações assistenciais foram as entidades filan- ceiros aos entes federados fica vinculado à exis-
trópicas e sem fins lucrativos, o que facilitou a tência de Conselho, Fundo e Plano de Assistên-
presença de clientelismo, corrupção e ineficiên- cia Social (art. 30 da LOAS), com o requisito
cia, além da sobreposição de ações, falta de pla- que o orçamento da seguridade preveja alocação
nejamento e articulação das intervenções, sem própria de recursos nos respectivos Fundos.
critérios claros dos serviços a serem prestados e
Decorrente de mobilizações sociais de traba-
nenhuma avaliação de suas ações.
lhadores e beneficiários da área, no governo FHC

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houve a efetivação de muitos dispositivos ta de renda foram unificados sob a denominação


normatizados, como a implantação de uma série do Programa Bolsa Família, que alcança apreciá-
de órgãos de representação popular para a políti- vel capilaridade e focalização bem-sucedida4.
ca de assistência social e gestão compartilhada
A assistência social é marcada por particular
(Conselho Nacional de Assistência Social, Fundo
importância na agenda governamental, evidencia-
Nacional da Assistência Social, bem como a
da pela criação de Ministério próprio, primeira-
institucionalização, até o ano de 2001, de conse-
mente, o Ministério da Assistência Social (MAS)
lhos, fundos e planos de assistência social em 4
e, posteriormente, o Ministério de Desenvolvimen-
105 dos 5 560 municípios brasileiros), além da
to Social e Combate à Fome (MDS), separando-a
efetivação do Benefício de Prestação Continuada
definitivamente da Previdência Social. A lógica da
(BPC)3 (DRAIBE, 2003).
Seguridade Social continua sendo a da articulação
Contudo, o financiamento da política e a dis- das políticas de Saúde, Assistência Social e Previ-
tribuição de competências entre os entes federados dência Social, com destaque, no entanto, às parti-
permaneceram indefinidos. O financiamento da cularidades políticas, programáticas e técnicas de
política manteve-se dicotomizado: os serviços de cada uma dessas ações governamentais, sem a
combate à pobreza e de assistência foram organi- subordinação de nenhuma delas às outras.
zados por meio de transferências regulares e au-
O processo de institucionalização iniciado pela
tomáticas, baseadas em séries históricas, ao pas-
Constituição e pela LOAS foi profundamente acen-
so que os programas e projetos ficaram submeti-
tuado com a normatização da NOB-SUAS em
dos ao estabelecimento de convênios pela esfera
2005, uma proposta presente na deliberação
federal. As competências entre os entes federados
direcionada tanto pelos especialistas em assistên-
permaneceram difusas e imprecisas, não haven-
cia social quanto pelos fóruns nacionais de arti-
do incentivos para a criação, em estados e muni-
culação da política. Foi criado o Sistema Único
cípios, de capacidades institucionais para assu-
da Assistência Social (SUAS) – concretizando uma
mir as responsabilidades de gestão em rede da
deliberação da IV Conferência Nacional de Assis-
política (LIMA, 2004).
tência Social, em 2003, que contou com ampla
Do aparato federal não surgiu nenhuma inicia- participação de diversos segmentos e atores do
tiva centralizada que pudesse ordenar o processo campo da assistência –, e que prevê uma forma
de descentralização e coordenação federativa. De inovadora de se entender a assistência social, ten-
um lado, os grandes aparatos institucionais que do como referência direta o Sistema Único de
cuidavam da política de assistência social – parti- Saúde (SUS). São sublinhados os critérios uni-
cularmente a LBA – insurgiram-se como obstá- versais de elegibilidade, reiterando-se o papel do
culos conservadores a reformas que diminuíssem Estado como provedor dessa política, uma inflexão
a centralidade do governo federal como executor para um histórico marcado pela filantropia e
de ações assistenciais, recurso importante de discricionariedade. Representa ainda um mecanis-
patronagem e troca política. Por outro lado, e não mo institucional de coordenação mínima entre
dissociado da razão anterior, a política de assis- entes federados autônomos para o alcance de ob-
tência não se consolidou como um locus jetivos comuns, no caso, a implementação de um
institucional próprio de decisão e comando, tanto novo modelo de política para a assistência social
no âmbito federal, como local, de estados e muni- (COSTA, 2007).
cípios (ALMEIDA, 1995).
No início de 2003 o governo Lula representou 4 É bom ressaltar que essa reorientação é resultante não
uma significativa mudança no campo das políti- apenas de decisões políticas ou programáticas oriundas do
cas de assistência e de enfrentamento da pobreza próprio governo empossado. Há vários vetores que con-
e da desigualdade, ao ampliar o escopo dessas correm para a conformação da estratégia adotada: herança
políticas e construir um sistema de base univer- de políticas prévias, como o embrião de Cadastramento
sal. Os diversos programas de transferência dire- Único, ensaiado no segundo mandado do Presidente
Fernando Henrique Cardoso; por outro lado, há uma apro-
priação criativa da agenda de políticas dos organismos in-
ternacionais, como a focalização nos segmentos mais po-
3 Programas de transferência direta de renda foram bres como estratégia de combate à pobreza e otimização de
institucionalizados, particularmente no segundo mandato. recursos.

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RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E DESCENTRALIZAÇÃO

O SUAS estabeleceu dois níveis de atenção para promover políticas regionalizadas e coorde-
distintos para a política de assistência social: a nar e acompanhar os municípios no processo de
Proteção Social Básica (baixa complexidade) e a descentralização, figurando de forma periférica na
Proteção Social Especial (média e alta complexi- agenda política dos governos que se sucederam
dade). A Proteção Básica objetiva prevenir e pro- no estado (LIMA, 2002; BERNARDI, 2006).
cessar a inclusão social de famílias que se encon-
A fragmentação e instabilidade institucional do
tram em situação de vulnerabilidade social, decor-
órgão gestor são exemplificadas pelas constantes
rente da pobreza e privação de capacidades. Nes-
reformas organizacionais pela qual passou, na úl-
te estágio, não houve ainda direitos violados ou
tima década e meia, e por reunir diversas políticas
vínculos comunitários e familiares rompidos. A
e ações sociais de naturezas diversas, que ora fo-
Proteção Especial, por sua vez, caracteriza-se pelo
ram deslocadas de lugar dentro da própria organi-
foco em famílias em situação mais precária que
zação, ora foram incorporadas ou retiradas para
as famílias atendidas no modelo da Proteção Bási-
outras estruturas administrativas do próprio esta-
ca. As famílias atendidas pela rede de Proteção
do – outras secretarias ou organizações da socie-
Especial estão em situação de desestruturação, de
dade civil.
completo abandono ou de rompimento dos vín-
culos comunitários e familiares, em alguns casos Uma mudança recente neste histórico, ainda
com patente violação de direitos (BRASIL. MI- em processo de consolidação, tem sido a atuação
NISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL do gestor estadual na implementação do SUAS em
E COMBATE À FOME. SECRETARIA NACIO- Minas Gerais, que constituiu uma estrutura
NAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, 2005). organizacional mais adequada para a gestão da
política, previu novos instrumentos de gestão e
O Sistema prevê ainda a existência de três ní-
ampliou, ainda que de forma tímida e incremental,
veis de gestão da política: Inicial, Básico e Pleno –
o financiamento para a área.
modalidades existentes somente para os municí-
pios, não havendo habilitação para os estados A descentralização, como foi dito anteriormente,
(idem). Cada nível de gestão indica um compro- será analisada neste trabalho a partir de dois “pro-
metimento distinto da esfera municipal de atendi- gramas”5 principais: a habilitação dos municípios
mento sócio-assistencial. Em todos os níveis os ao SUAS e a implementação dos CRAS no estado
municípios devem contar com Conselho, Fundo de Minas Gerais6.
e Plano próprios de assistência social, e se com-
IV.1. Habilitação dos municípios
prometer a realizar aportes no orçamento para esta
política. Nos níveis Básico e Pleno, o município Em outubro de 2008, 842 municípios – mais
se compromete a constituir de fato uma rede de de 98%, de um total de 853 municípios – estavam
assistência social, com equipamentos governamen- habilitados em um dos três níveis de Gestão pre-
tais de articulação territorial. vistos pela NOB-SUAS em Minas Gerais. Para
esse “programa” específico, a informação eviden-
Visando dar concretude às ações sócio-
cia um nível elevado de descentralização e adesão
assistenciais, reiterando-se a centralidade do Es-
municipal ao SUAS. Como explicar o alcance da
tado na prestação da assistência social, o SUAS
habilitação municipal?
prevê a criação de dois equipamentos públicos,
respectivamente, para a Proteção Básica e Espe- Com o intuito de se reconstituir historicamen-
cial: os Centros de Referência da Assistência So- te o ritmo da descentralização, de modo a se iso-
cial (CRAS) e os Centros de Referência Especial
da Assistência Social (CREAS).
5 O conceito de programa adotado aqui é o de “uma pos-
IV. A IMPLEMENTAÇÃO DO SUAS EM MINAS
GERAIS sível área de atuação do Estado, no interior de uma dada
área da política social, mesmo que esta atuação não tenha
A gestão da assistência social em Minas Ge- ocorrido” (ARRETCHE, 2000, p. 36).
rais enfrentou historicamente o desafio de se con- 6 A pesquisa que subsidiou este trabalho contemplou tam-
solidar como um campo próprio de produção de bém a análise da implementação dos Centros de Referência
políticas públicas. O órgão gestor da política ca- Especializados da Assistência Social (CREAS), que por
racterizou-se por baixa capacidade institucional motivo de espaço não foram incluídos neste artigo.

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lar os efeitos das novas normas para a política de reconstitua a trajetória recente desse processo. Em
assistência social e da ação política indutora so- termos quantitativos, a habilitação evoluiu do se-
bre a municipalização, é necessário que se guinte modo:

GRÁFICO 1 – TRAJETÓRIA DO PROCESSO DE HABILITAÇÃO EM MINAS GERAIS

FONTES: Os autores, a partir de Silva (2005) e de Minas Gerais. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (s/d).
NOTA: O ano de 2005 foi dividido em dois períodos (2005-1 e 2005-2) em razão da edição da NOB-SUAS em julho desse
ano. Para facilitar a análise, os diferentes níveis de habilitação estipulados pelo SUAS foram agregados sob um único
critério, que diferencia habilitados de não-habilitados.

Do ponto de vista institucional, a NOB n. 1 de gestão municipal. A instituição da Comissão Inter-


1997 reafirmou os princípios descentralizadores Gestora Bibartite (CIB), em 1999, por decorrên-
e participativos da LOAS. Previa dois níveis de cia da NOB n. 2, alterou o processo de habilita-
gestão: municipal e estadual, que dispunham so- ção, que passou a ser organizado sob a delibera-
bre o ente federado responsável pela gestão dos ção e supervisão dessa Comissão. Em 2000 fo-
recursos federais para a área de assistência soci- ram realizadas avaliação e revisão da habilitação
al. A regulamentação desse dispositivo, no entan- de todos os municípios do estado, de modo que
to, manteve práticas tradicionais de transferência dos 415 municípios habilitados, 288 foram consi-
de recursos vinculadas a convênios com a instân- derados com habilitação provisória, devendo cor-
cia federal, regulamentadas pelas Instruções rigir as irregularidades verificadas7. A essa maior
Normativas n. 3/STN/93 e n. 1/STN/97 (LIMA, rigidez na habilitação, se seguiu, no entanto, uma
2002). Esse fator, alinhado à desestruturação
organizacional do órgão responsável pela gestão
da política de assistência social em Minas Gerais 7 A CIB passou ainda a considerar critérios mais qualitati-

e ao processo ainda incipiente de estadualização vos, e exigentes, para a habilitação, considerados impres-
das funções executivas antigamente empreendi- cindíveis. Desse modo, “as leis de conselho e fundo muni-
cipais deveriam estabelecer dispositivos para assegurar a
das pelo governo federal, impediram que a democratização das relações de poder no interior do siste-
municipalização ocorresse antes do ano de 1998 ma (como exemplo temos a paridade entre a representação
(idem; SILVA, 2005). da sociedade civil e o governo no conselho, a comprovação
de alocação de recursos orçamentários no fundo através da
De 1997 até o ano 2000, aumentou significati- lei orçamentária anual) e conseqüentemente da gestão e do
vamente o número de municípios habilitados para controle social” (SILVA, 2005, p. 63).

217
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E DESCENTRALIZAÇÃO

mudança no critério, que passaria a permitir a ha- No entanto, no segundo semestre de 2005,
bilitação também de municípios que não recebes- com a publicação da NOB-SUAS, a trajetória de
sem recursos federais (LIMA, 2002, p. 90). habilitação dos municípios tornou-se novamente
ascendente. As regras para habilitação foram mo-
Esse novo arranjo institucional, aliado aos di-
dificadas por esta normativa, com a criação de
versos custos associados à municipalização e às
três novos níveis de gestão, correspondentes à
incertezas políticas a respeito do financiamento
complexidade da rede sócio-assistencial e ao grau
da política pelas instâncias estadual e federal, re-
de comprometimento de cada município na pro-
sultou em um ritmo muito mais lento e gradual de
visão de serviços sócio-assistenciais.
habilitação8.
A Tabela 1 sintetiza a expansão da habilitação
A habilitação dos municípios passou a ocorrer
dos municípios mineiros ao SUAS9. Como se pode
em um ritmo menor a partir do ano 2000, pratica-
observar, o novo marco institucional foi funda-
mente estagnando no biênio de 2003-2004. A pu-
mental para contribuir para a habilitação dos mu-
blicação da PNAS, em meados de 2004, e a sina-
nicípios, chegando muito próximo da
lização no plano federal de priorizar o campo da
universalização.
assistência social, não foram induções suficientes
para ampliar a habilitação.

TABELA 1 – EVOLUÇÃO DA HABILITAÇÃO DOS MUNICÍPIOS AO SUAS

FONTES: os autores, a partir de Silva (2005) e de Minas Gerais. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (s/d).
NOTA: Os dados referentes a 2008 são até a Resolução n. 13 da CIB, de outubro de 2008.

As regras instituídas para o período de transi- cessária a descrição das características dos CRAS
ção entre o modelo anterior e o atual previam que e a comprovação da composição adequada do Con-
os municípios em Gestão Municipal seriam auto- selho Municipal de Assistência Social (CMAS); para
maticamente transferidos para o nível Inicial, e Gestão Plena, além destes requisitos da Básica, se-
que os municípios que recebiam recursos do Pro- riam necessários uma declaração do gestor muni-
grama de Atenção Integral à Família (PAIF), en- cipal aprovada pelo Conselho atestando a capaci-
tão 91 municípios, teriam até o final do ano de dade instalada da rede de Proteção Especial de Alta
2005 para se habilitarem ao nível de Gestão Bási- Complexidade, comprovação de criação e funcio-
ca (BRASIL, 2005, p. 75). namento do Conselho Tutelar, criação de Secreta-
ria Executiva para o Conselho e de equipe técnica,
Os municípios poderiam pleitear ainda a habili-
de ao menos um profissional de nível superior, para
tação para quaisquer dos três níveis, devendo cum-
co-gerenciar o BPC (idem, p. 76).
prir alguns requisitos específicos, mais flexíveis no
período de transição. Para a Gestão Básica, era ne- Como se observa, e é reiterado por entrevistas
com técnicos na área, os documentos exigidos
para habilitação, no segundo semestre de 2005,
8 Houve, contudo, mudança significativa para a
estruturação dos repasses de financiamento entre os entes
federados. A NOB n. 2 instituiu a transferência regular e 9 No momento anterior à NOB-SUAS, em julho de 2005,
automática de recursos federais às instâncias municipais encontravam-se em gestão estadual 287 municípios. No
para o financiamento dos serviços assistenciais (LIMA, final desse ano, esse número, referente agora aos municípi-
2002). os não-habilitados, passou para 214.

218
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 19, Nº 39: 211-235 JUN. 2011

período de transição, eram bem mais simples para de Proteção Social que correspondiam ao Progra-
a Gestão Básica e a Plena. A criação do equipa- ma de Atenção Integral à Família (PAIF) e ao Agen-
mento da proteção social, bem como o te Jovem, pelo governo federal. Para o recebi-
detalhamento da rede de proteção especial, deve- mento destes recursos, os municípios deveriam
riam ser atestados somente por declaração do estar na Gestão Básica ou Plena. O governo esta-
gestor municipal. dual, por sua vez, possuía recursos orçamentári-
os para que os municípios implantassem a estru-
Foi prevista ainda uma nova categoria de fi-
tura física dos CRAS.
nanciamento para a política de assistência social,
baseada em Pisos de Proteção do SUAS (idem). A contraposição entre os requisitos exigidos e
Por meio desse mecanismo, as transferências de os benefícios que os municípios poderiam auferir,
recursos passariam a ser realizadas por meio de em cada nível de gestão, é uma boa hipótese para
critérios objetivos, como número de famílias explicar a adesão, e em que grau, às novas regras
referenciadas no território e custo médio anual dos instituídas pela NOB-SUAS.
serviços sócio-assistenciais prestados, em propor-
Outra maciça expansão na habilitação dos mu-
ção à complexidade de atendimento a ser prestada
nicípios deu-se ao longo do ano de 2006. Em me-
aos usuários.
nos de dez meses, 182 municípios habilitaram-se
Desse modo, destacam-se como incentivos ao SUAS, como demonstrado com mais detalhes
para habilitação, em 2005, a expansão dos Pisos no Gráfico 2.

GRÁFICO 2 – EVOLUÇÃO DA HABILITAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (MAIO DE 2006-FEVEREIRO DE 2007)

FONTES: os autores, a partir de Silva (2005) e de Minas Gerais. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (s/d).

A explicação para essa mudança reside, em Programas Sociais que vincula o repasse de re-
parte, nos fatores já apontados anteriormente, re- cursos financeiros aos municípios que tenham
ferentes à nova estrutura institucional da política bom desempenho no gerenciamento dos referi-
de assistência social e aos novos investimentos dos programas.
dos governos federal e estadual para a política de
Como incentivo à habilitação dos municípios,
assistência social.
a Portaria que criou o IGD previu, no § 3º do art.
O governo federal criou, com a Portaria n. 148 2º, que “os municípios que não estiverem sob
de abril de 2006 o Índice de Gestão Descentrali- gestão municipal da assistência social, na forma
zado (IGD), um instrumento de apoio à gestão do da Norma Operacional Básica aprovada pela Re-
Programa Bolsa Família e do Cadastro Único de solução n° 130, de 15 de julho de 2005, do Con-

219
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E DESCENTRALIZAÇÃO

selho Nacional de Assistência Social, os recursos Desse modo, ao final de 2006, a maior parte
serão calculados na forma desta Portaria e acu- dos municípios mineiros estava habilitada ao me-
mulados durante o exercício de 2006, podendo nos na Gestão Inicial, com expansão para o au-
ser transferidos a partir da homologação de sua mento paulatino dos municípios em Gestão Bási-
habilitação” (BRASIL. MINISTÉRIO DE ESTA- ca. Diversos fatores, apontados anteriormente,
DO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COM- explicam a evolução da habilitação dos municípi-
BATE À FOME, 2006). os mineiros. Em primeiro lugar, o SUAS não inau-
gurou a figura da habilitação. Desde a NOB n. 1
Dessa forma, mesmo os municípios não-ha-
de 1997 os municípios poderiam ser habilitados
bilitados ao SUAS teriam calculados os recursos
para receberem diretamente recursos do governo
do IGD, que seriam acumulados e transferidos
federal. As regras do SUAS deram seqüência a
após a habilitação. Os municípios que se habili-
um processo de descentralização em curso, um
tassem teriam essa “recompensa” significativa de
legado positivo de políticas passadas. Isso não sig-
novos recursos para o desenvolvimento da ges-
nifica, contudo, que a descentralização estivesse
tão da política de assistência social, o que serviria
concluída. Como observado anteriormente, o rit-
para contrapor também eventuais dificuldades de
mo de habilitação havia estagnado no biênio 2003-
municípios com baixa capacidade administrativa.
2004. Mais de um terço dos municípios mineiros
Foi relevante ainda a atuação do estado de Mi- estava em Gestão Estadual no início de 2005.
nas Gerais nesse processo. A Sub-secretaria de
As novas regras formais estabelecidas pelo
Assistência Social constituiu “mutirão de ações”
Sistema Único de Assistência Social, por sua vez,
com a equipe interna e pessoal contratado10 para
ampliaram as possibilidades de habilitação para
auxiliar diretamente os municípios no processo
três níveis distintos. Diferentemente do modelo
de habilitação. Na classificação dos estados sobre
anterior – ao estilo do “tudo ou nada”, no qual os
a porcentagem de municípios habilitados daquele
municípios ou estavam em Gestão Municipal ou
ano, Minas Gerais passou do penúltimo para o
Estadual – o SUAS previu níveis diferentes de
quinto lugar (MINAS GERAIS, 2006b, p. 37).
habilitação que poderiam variar conforme a capa-
A Secretaria Estadual realizou visitas em mui- cidade técnica e vontade política de priorizar a
tos municípios não-habilitados e recebeu repre- gestão e a provisão da assistência social. Os cus-
sentantes municipais, além de orientações por te- tos e incertezas da habilitação tornaram-se meno-
lefone e fax, para capacitação dos técnicos locais res em decorrência das regras formais instituí-
e sensibilização das autoridades municipais sobre das.
a importância do SUAS.
Em adição aos fatores expostos, a “ação polí-
Nesse período, de acordo com entrevistas, a tica” dos governos federal e estadual foi essencial
CIB adotou ainda o entendimento, embasado em para diminuir os custos e ampliar os benefícios
interpretação da NOB-SUAS e balizada pelo Tribu- esperados da habilitação. Os investimentos pro-
nal de Contas do Estado de Minas Gerais, que os movidos na expansão da proteção social básica e
municípios, para habilitarem-se na Gestão Inicial, vinculados à melhoria da gestão da política esti-
poderiam contar com o Fundo como sub-unidade veram vinculados ou de algum modo dependen-
orçamentária. A flexibilização deste critério contri- tes do comprometimento dos municípios em ade-
buiu, em adição a todos os fatores analisados, para rirem ao SUAS. Houve ainda o esforço do gover-
expandir a habilitação para este nível de gestão11. no estadual em expandir a habilitação, impactando
seu ritmo, sendo elemento importante para que os
municípios pudessem superar os obstáculos de
10 Para auxiliar no processo de descentralização, foram
natureza operacional e informacional da habilita-
contratados temporariamente 12 profissionais de diferen-
tes formações profissionais, entre os quais, advogados,
ção.
assistentes sociais, psicólogos, comunicólogos e adminis-
tradores públicos.
11 Posteriormente, como consta da ata da CIB de dezem- mentária, nas Gestões inicial, Básica e Plena, para esclare-
bro de 2006, foi “enviado um ofício para Exma. Sra. Ana cimento das dúvidas dos membros da CIB (Comissão Inter-
Lígia Gomes, Secretária Nacional de Assistência Social, gestores Bipartite)”. Na reunião de maio de 2007 foi pactu-
solicitando à CIT (Comissão Inter-gestores Tripartite) que ado que o Fundo Municipal de Assistência Social somente
se pronunciasse quanto ao FMAS como Unidade Orça- seria aceito como Unidade Orçamentária.

220
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 19, Nº 39: 211-235 JUN. 2011

Em síntese, três fatores parecem ter sido es- estruturais como capacidade econômica e admi-
senciais para explicar a habilitação dos municípi- nistrativa dos municípios não foram impedimento
os mineiros ao SUAS: o legado de políticas prévi- à habilitação.
as, que já haviam previsto mecanismos de
IV.1.1. Desafios da implementação: qualidade das
descentralização; as novas “regras do jogo”12
habilitações ao SUAS
constituídas no desenho da política, que diminuí-
ram os custos e incertezas da habilitação; e a “ação Uma última análise, referente ao processo de
política” dos níveis mais amplos de governo, que habilitação do final de 2005 até outubro de 2008,
constituíram um formato de relações inter-gover- aponta alguns resultados e desafios para o futuro.
namentais mais cooperativo e articulado, com di- Como se observa na Tabela 2, a maioria dos mu-
versas iniciativas para ampliar os benefícios as- nicípios (549 ou 64,36%) encontrava-se em Ges-
sociados à habilitação e diminuir os obstáculos de tão Básica em 2008, seguidos dos em Gestão Ini-
adesão ao Sistema Único. Tendo em vista que pra- cial (241 ou 28,25%) e Plena (52 ou 6,10%), sen-
ticamente todos os municípios mineiros estão ha- do que muito poucos permaneciam Não-habilita-
bilitados ao SUAS, pode-se afirmar que fatores dos (11 ou 1,29%).

TABELA 2 – COMPARATIVO DA HABILITAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FINAL DE 2005- OUTUBRO DE 2008)

FONTES: os autores, a partir de Minas Gerais. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (s/d).
NOTA: GI: gestão inicial; GB: gestão básica; GP: gestão plena; NH: não-habilitado.

Observa-se também um acelerado processo de mente, tiveram dificuldades ou não priorizaram


habilitação promovido em Minas Gerais desde politicamente a gestão da assistência social14.
2006. Como demonstrado na tabela acima, os mu-
A habilitação para a Gestão Básica e principal-
nicípios não-habilitados no final de 2005, que fo-
mente para Plena, contudo, não se ampliou muito
ram os entrantes ao SUAS no ano seguinte, o fi-
zeram em sua maioria para a Gestão Inicial e nes-
ta gestão permaneceram. Dos 241 municípios em 14 Essa é uma questão relevante, principalmente em vista
Gestão Inicial em 2008, a maior proporção (152 das discussões atuais no plano federal. O seguinte trecho do
ou 63%) proveio dos não-habilitados de 200513. Resumo Executivo da 78ª Reunião da CIT de julho de 2008
A passagem para outros níveis de gestão vai ter é elucidativo: “A idéia da gestão inicial nasceu como ‘de
transição’. Nessa gestão os municípios mantêm serviços que
que lidar com muitos municípios que, historica-
estão em transição, que ainda não estão no modelo previsto
pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, pelo Estatuto do
Idoso e pela Política da Pessoa com Deficiência. Assume
também a gestão do trabalho infantil e o abuso e exploração
sexual de crianças e adolescentes. Esses municípios ainda
12 As regras do jogo a que se refere aqui são as exigências, não passaram por uma discussão de territorialização e
descentralização. É preciso discutir descentralização e
em termos de documentação, estrutura e capacidade para
territorialização, para alcançar a maturidade da gestão do
que um município se habilite a um determinado nível de
SUAS. Hoje temos 1 204 municípios em gestão inicial. É
gestão, bem como os benefícios, em termos de recursos ou
ainda necessário manter essa gestão no SUAS uma vez que a
autonomia decorrentes desta habilitação.
transição está bem avançada?” (BRASIL. MINISTÉRIO DO
13 Deve-se lembrar que esses mesmos municípios esta- DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME.
vam anteriormente em Gestão Estadual. COMISSÃO INTERGESTORES TRIPARTITE, 2008).

221
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E DESCENTRALIZAÇÃO

neste período em Minas Gerais15. Praticamente Em primeiro lugar, nota-se elevado grau de
todos os municípios da Gestão Plena (50 em 52) dispersão e assimetria dos municípios em todos
e a maior parte dos em Gestão Básica (443 em os níveis de gestão. Em quase todas as variáveis
549) foram assim habilitados em 2005. Como ar- analisadas, com exceção da proporção de gastos
gumentado anteriormente, as regras para a habili- em assistência em relação ao total de despesas, o
tação neste período eram mais flexíveis, exigindo desvio-padrão é superior à média, um indicador
uma documentação mais simples e por vezes so- de que a distribuição possui muitos valores baixos
mente declarativa, o que põe em dúvida a corres- e alguns valores altos que tornam a média um
pondência entre esses níveis de gestão e a real parâmetro pouco confiável. Significa dizer que em
capacidade dos municípios em gerenciarem ou todos os níveis de gestão analisados, para quase
proverem serviços de assistência social. Isso por- todas as variáveis tomadas, encontram-se muni-
que, como os critérios de habilitação eram mais cípios muito heterogêneos entre si, conclusão que
“frouxos”, não necessariamente municípios habi- é corroborada também quando se observam os
litados para níveis mais elevados de responsabili- valores de mínimo e de máximo para cada uma
dade terão maior capacidade ou infra-estrutura das variáveis.
institucional.
Como a média não é um parâmetro seguro para
Uma tentativa de avaliar a adequabilidade ou se inferir a tendência de cada um dos segmentos
grau de qualidade das habilitações é feita na Tabe- nesse caso, a mediana será analisada como
la 3. Contrapõem-se ao nível de gestão dos muni- parâmetro de comparação. Para todas as variá-
cípios no SUAS, até outubro de 2008, variáveis veis analisadas, com exceção do indicador de ser-
de capacidade administrativa (indicador de servi- vidores da assistência social per capita, a media-
dores da assistência social per capita16) e de es- na cresce paulatinamente quando se caminha dos
forço municipal na área de assistência (gasto em não-habilitados para a Gestão Plena, o que é o
assistência social per capita e em proporção ao caso exatamente para a variável gasto em assis-
total de despesas realizadas e o número de entida- tência social em proporção ao total de despesas
des públicas municipais de assistência social) para realizadas. Para o gasto em assistência per capita,
os anos de 2005 e 2006 – quando houve o movi- há dois patamares nítidos entre municípios não-
mento mais significativo de habilitações. habilitados e em Gestão Inicial por um lado (com
valores 23,59 e 22,21, respectivamente) e em
Gestão Básica e Plena por outro (com valores
26,95 e 26,31, respectivamente). O número de
15 Isso se repete também para o restante do país: “O entidades públicas municipais também aponta a
número de municípios em gestão plena praticamente não mediana igual a zero para os municípios não-ha-
mudou desde 2005. Não houve mobilidade de uma gestão bilitados e em Gestão Inicial, sendo o valor 1,0
para outra, tanto para cair como para subir de um nível para os municípios de Gestão Básica e 2,5 para
para outro” (BRASIL. MINISTÉRIO DO DESENVOL- os de Plena.
VIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME. COMIS-
SÃO INTERGESTORES TRIPARTITE, 2008). Em relação ao indicador de servidores da as-
16 Foram utilizados para essa variável o total de servido- sistência social per capita, a mediana cresce dos
res da assistência social sem curso superior (k’) somado ao não-habilitados para os de Gestão Inicial e depois
total de servidores da assistência social com curso superior Básica (os valores são 5,86, 5,95 e 7,92, respec-
(k”) acrescido de um peso de 1,5. O número resultante foi tivamente). Para os municípios em Gestão Plena,
multiplicado por 10.000 e dividido pela população estima- no entanto, o valor decresce ao patamar um pou-
da do município (µ). A fórmula que sintetiza este raciocínio co superior aos municípios não-habilitados (5,90).
é k = (k’+1,5 k”)*10.000/µ. Os valores vão de 0,424 até
162,517, com a média em 11,49. A única diferença com
Para esta variável de capacidade administrativa na
relação à fórmula constituída por Spinelli (2008) foi a mul- área de assistência social, portanto, a habilitação
tiplicação por 10 000 e não 1 000, o que modifica somente em Gestão Plena não aponta municípios melhor
a grandeza dos indicadores. preparados.

222
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 19, Nº 39: 211-235 JUN. 2011

TABELA 3 - CONTRAPOSIÇÃO DA HABILITAÇÃO DOS MUNICÍPIOS A VARIÁVEIS DE CAPACIDADE ADMINISTRATIVA E DE


ESFORÇO MUNICIPAL NA ÁREA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL

FONTES: os autores, a partir de IBGE (2009a; 2009b) e Brasil. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional (s/d).
NOTAS:
1. Não havia dados de 12 municípios para a variável "Proporção dos gastos em Assistência Social em relação ao total
de despesas realizadas em 2006"; de 11 municípios para a variável "Gasto em Assistência Social per capita em
2006" e de três municípios para a variável "Indicador de servidores da Assistência Social per capita em 2005".
2. A habilitação refere-se até a Resolução 13 da CIB, de outubro de 2008.

A contraposição da habilitação dos municípios na) indica razoavelmente, de forma bem limitada,
a fatores como capacidade administrativa e com- o desempenho (pior ou melhor) deste em termos
prometimento das administrações públicas muni- de esforço municipal com a área de assistência
cipais com a área de assistência social demonstra social e de sua capacidade administrativa. A exce-
que a distribuição dos municípios dentro de cada ção encontra-se nos municípios em Gestão Plena
um dos níveis de gestão é bastante heterogênea e para a capacidade de gestão da assistência social,
assimétrica. Municípios com os mais diversos que possui uma mediana próxima aos municípios
perfis estruturais e com variados graus de com- não-habilitados.
prometimento com a política de assistência social
IV.2. Implementação dos CRAS
encontram-se sob um mesmo nível de gestão.
Os Centros de Referência da Assistência So-
Os testes realizados demonstram, apesar da
cial (CRAS) sintetizam boa parte da nova enge-
acentuada dispersão, que saber o nível de gestão
nharia operacional constituída para política de as-
de um município (de não-habilitados à Gestão Ple-
sistência social: um equipamento público para

223
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E DESCENTRALIZAÇÃO

atuação sobre a pobreza e vulnerabilidade por meio território de referência do CRAS (BRASIL. MI-
da articulação da rede de proteção social munici- NISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL
pal de matriz territorial, que possa servir como E COMBATE À FOME. SECRETARIA NACIO-
“porta de entrada” ao SUAS. NAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, 2006). Os re-
cursos são direcionados às ações, oficinas e acom-
Os CRAS estão bem-definidos e planejados no
panhamentos empreendidos pela equipe sócio-
desenho institucional da política de assistência
assistencial, composta basicamente por assisten-
social. Na PNAS, há uma seção específica defi-
tes sociais e psicólogos.
nindo os equipamentos como espaços dedicados
à prestação de serviços de proteção social básica, As transferências foram realizadas tendo como
que devem considerar “as dinâmicas internas de critérios de partilha, estabelecidos pela NOB-SUAS:
cada tipo de município, face à natureza de sua 1) porte populacional dos municípios17; 2) taxa de
concentração populacional aliadas às condições vulnerabilidade social por estado18; 3) indicadores
sócio-econômicas” (BRASIL. MINISTÉRIO DO sócio-territoriais e de cobertura, reunidos por meio
DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À do Índice SUAS19. Tais critérios estabelecem a
FOME. SECRETARIA NACIONAL DE ASSIS- quantidade de recursos20 a serem transferidos aos
TÊNCIA SOCIAL, 2004, p. 18). municípios por meio do Piso Básico Fixo. Por es-
tar inserida no bojo das ações continuadas da As-
A NOB-SUAS delineia com detalhes a quanti-
sistência Social, em razão do Decreto n. 5 085/
dade mínima de CRAS e de famílias referenciadas
2004, o PAIF não deixará de ser transferido aos
por municípios, diferenciando-as por porte. Ou-
municípios que integrem sua rede de
tras normativas, como o Guia de Orientações Téc-
cofinanciamento, a menos que sejam desabilitados
nicas para o Centro de Referência da Assistência
do SUAS. Tudo isso confere um alto grau de cer-
Social, especificam a capacidade de atendimento
teza e confiabilidade às ações indutoras empreendi-
dos equipamentos, a metodologia de trabalho com
das pelo governo federal mediante cofinanciamento,
as famílias, a composição da equipe mínima e as
consubstanciadas em regulamentações formais da
atribuições de cada membro desta equipe.
política.
O papel de indução dos governos federal e es-
O governo de Minas Gerais, por sua vez, par-
tadual para a expansão do número de CRAS no
ticipou no cofinanciamento da expansão dos
estado de Minas Gerais será analisado sob a ótica
CRAS desde seu primeiro ano, em 200521. Sua
do cofinanciamento desse equipamento realizado
por essas instâncias. Para tanto, importa identifi-
car a maneira como o cofinanciamento foi consti- 17 Os recursos do FNAS foram distribuídos da seguinte
tuído, em termos dos critérios de elegibilidade, fi-
forma, por porte populacional: 20% para Pequeno I, 17%
nalidade dos recursos transferidos, mecanismos de para Pequeno II, 12% para Médio, 31% para Grande e
monitoramento e controle dos gastos e garantias 20% para Metrópole.
de continuidade dos repasses. Esse aprofundamento 18 Visa à distribuição de recursos para os municípios em
analítico permite que se compreenda em que medi- todos os estados brasileiros, por meio de divisão proporci-
da os diferentes cofinanciamentos geraram incen- onal entre o total da população vulnerável.
tivos suficientes ou não para a decisão dos municí- 19 O Índice SUAS é composto pelos indicadores de taxa
pios em constituir um equipamento desse porte e de vulnerabilidade, receita corrente líquida municipal per
em que medida os equipamentos constituídos es- capita e recursos transferidos pelo Fundo Nacional de As-
tão adequados ou não às prescrições preconizadas sistência Social (FNAS), para a Proteção Social Básica per
pela NOB-SUAS. capita; sendo que o primeiro deles tem peso 2.
20 O valor pago para o Piso Básico Fixo, composto dos
O cofinanciamento do governo federal iniciou-
se com o custeio do Programa de Atenção Inte- serviços transferidos para os serviços do PAIF, por CRAS,
é calculado como R$ 1,80 por família referenciada. Isso
gral à Família (PAIF), em 2004, que era executa- implica o repasse mensal de R$ 4 500,00 para Pequeno I,
do no interior dos Núcleos de Assistência à Famí- R$ 6 300,00 para Pequeno II e R$ 9 000,00 para o restante.
lia (NAF), os quais posteriormente foram trans- 21 Destaque-se, neste sentido, a atuação da Comissão de
formados em CRAS. O PAIF é um recurso desti- Participação Popular da Assembléia Legislativa do Estado
nado ao financiamento de atividades de fortaleci- de Minas Gerais, articuladora, por meio de emendas parla-
mento dos laços familiares e sócio-comunitários, mentares no processo de revisão do PPAG, de parte signi-
com o intuito de prevenir situações de risco no ficativa do cofinanciamento dos CRAS durante o período.

224
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 19, Nº 39: 211-235 JUN. 2011

atuação tem sido direcionada em duas vertentes: tão da assistência social – que seria mensurada
repasses de investimento e transferências de cus- pela avaliação dos relatórios circunstanciados e
teio, diretamente para o equipamento. da prestação de contas dos municípios e pela
obrigatoriedade de preencher a Ficha de
Os repasses de investimento, não previstos
Monitoramento do MDS.
explicitamente em nenhuma normativa como com-
petência dos governos estaduais, foram Em 2008, para o mesmo tipo de cofinanciamento
direcionados de forma que os municípios obti- do ano anterior, foram previstos os critérios de os
vessem recursos para a constituição física dos municípios estarem habilitados; não serem
equipamentos de proteção social básica. As trans- cofinanciados pelo Estado ou União; municípios
ferências de custeio tiveram o objetivo de auxiliar em eminência de perder cofinanciamento do Agen-
na manutenção dos CRAS, particularmente para te Jovem por não terem CRAS, em 2007; municí-
os municípios que em 2005 receberam recursos pios do Programa Travessia22; os municípios que
para investimento e não estavam ainda na rede de concorreram com projetos no ano anterior.
cofinanciamento do MDS.
No que se refere aos mecanismos de indução,
A participação do governo estadual no o governo estadual financiou despesas de capital
cofinanciamento da política é caracterizada por (investimento), que minoraram os custos associ-
uma maior discricionariedade no estabelecimento ados à adesão ao SUAS e à escolha por um com-
de critérios de partilha e de transferência – po- prometimento maior da esfera municipal com a
dendo ser pactuados com maior flexibilidade na execução da política de Proteção Social Básica,
CIB – em razão de não estar atrelada necessaria- servindo de apoio para a expansão do PAIF23.
mente a uma normatização e critérios específi-
O cofinanciamento de custeio realizado pelo
cos, como no caso do MDS, que adota o Índice
governo estadual, de outro modo – além ter dado
SUAS como critério para os repasses.
sustentabilidade aos repasses de investimento –
Os critérios do repasse de recursos para in- pôde alcançar municípios que não recebiam
vestimento foram distintos em todos os anos. cofinanciamento federal pelo critério do Índice
Segundo ata da Reunião da CIB, de setembro de SUAS. Por outro lado, a ausência de um critério
2005, os critérios constituíram uma classificação inequívoco, como no caso do PAIF, que ordena
que levava em consideração o porte, nível de ges- os municípios que terão direito ao
tão, municípios sem cofinanciamento do PAIF pelo cofinanciamento, torna este menos transparente
governo federal e famílias pobres, (cuja renda seja e mais susceptível à sua utilização como moeda
igual ou menor a meio salário mínimo), baseado
em indicadores construídos pela Pontifícia Uni-
versidade Católica de Minas Gerais. No ano se- 22 O Travessia é um programa do governo do estado de

guinte, o critério adotado foi aplicar o Índice SUAS, Minas Gerais que tem como objetivo promover a inclusão
social e produtiva da população em situação de
a condição de estar em Gestão Básica ou Plena e a
vulnerabilidade social, com base na articulação inter-setorial
inclusão de 11 municípios que implantaram CRAS de políticas sociais em localidades definidas.
com recursos próprios, de acordo com ofícios e
23 A complementaridade desta ação do governo estadual
comunicações enviadas à Secretaria de Estado de
para a descentralização é evidenciada por este trecho de
Desenvolvimento Social de Minas Gerais (Sedese) estudo conduzido por Castro (2008), que argumenta que a
por esses municípios, a título de incentivo pela constituição da estrutura física ficou a cargo dos municípi-
iniciativa. os, sendo este um dos desafios para a implementação dos
CRAS: “No que diz respeito detidamente ao CRAS, desde
No ano de 2007, o instrumento utilizado foi 2004, a pactuação nacional comprometeu a agenda federal
um edital público, com o intuito de selecionar as no financiamento do custeio do seu processo de expansão
melhores propostas técnicas para receber com contrapartida de cada governo municipal no investi-
cofinanciamento destinado à construção, reparo mento em infra-estrutura física. O estudo de campo mos-
ou aquisição de imóvel para o CRAS, baseando- trou alta eficácia - de cerca de 80% dos centros visitados –
na correta composição das equipes mínimas decorrentes
se em edital semelhante lançado pelo MDS. Os
desse cofinanciamento federal, ao tempo que identificou
municípios deveriam estar em Gestão Básica ou razoável ineficácia na solução do equipamento físico, nos
Plena, apresentar propostas adequadas, que seri- seus aspectos localizacionais e construtivo-ambientais”
am pontuadas, e possuir bom desempenho na ges- (CASTRO, 2008, p. 22).

225
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E DESCENTRALIZAÇÃO

de troca política, o que pode prejudicar o cálculo mos de estratégias e prioridades da política; e ou-
estratégico dos municípios de estabelecerem cer- tro que enfatiza a barganha e concertação federa-
tos comportamentos para obterem determinados tiva, mas que torna os repasses menos previsí-
benefícios, no caso, as transferências de recur- veis para os diferentes atores. A escolha
sos. Ressalte-se ainda que esse cofinanciamento institucional frequentemente implica trade-offs para
deve ser aprovado anualmente no orçamento e os policymakers.
pactuado na CIB, o que o torna menos automáti-
Focando a expansão quantitativa dos recursos
co que o repasse federal. Tem-se aqui, portanto,
destinados aos CRAS, de 2005 a 2008, o
convivendo, dois modelos de institucionalização:
cofinanciamento despendido pelos entes federados
um que enfatiza a previsibilidade dos repasses,
desenvolveu-se como evidenciado na tabela que
mas que é pouco responsivo a mudanças em ter-
se segue:

TABELA 4 – EVOLUÇÃO DO FINANCIAMENTO DO MDS* E SEDESE-MG

FONTES: os autores, a partir de Silva (2005) e de Minas Gerais. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social (s/d).
NOTAS:
1. *Não foram localizados na Sedese registros de cofinanciamento de investimento em CRAS, por parte do MDS, no
período.
2. **Os aportes realizados para custeio referem-se, na sua maioria, à manutenção de municípios que já recebiam esse
recurso anteriormente, não significando expansão da rede de municípios financiados. Diferentemente do PAIF, o
custeio realizado pela Sedese deve ser pactuado anualmente.

Os dados acima permitem que sejam feitas al- entre o número de municípios e de CRAS financi-
gumas observações sobre as estratégias e recur- ados.
sos manejados para induzir os municípios a
Note-se que, no ano de 2007, o MDS não re-
implementarem os CRAS. Os primeiros anos de
alizou expansão do PAIF. A rede de Proteção So-
cofinanciamento dos CRAS, de 2003 a 2005, são
cial Básica foi expandida exclusivamente por meio
marcados por um padrão de cofinanciamento que
do cofinanciamento do governo estadual, que
subsidiava mais de um CRAS em um mesmo mu-
aportou recursos tanto para investimento quanto
nicípio, como se observa pelo desencontro entre
para custeio, uma evidência do esforço da esfera
o número de CRAS e de municípios financiados,
estadual em induzir os municípios a implementarem
tanto para o MDS como para a Sedese.
os CRAS.
De 2006 em diante, a estratégia, coincidente
Outro ponto a ser sublinhado diz respeito aos
dos governos federal e estadual, é privilegiar o
repasses para investimentos capitaneados pela
financiamento de um equipamento para cada mu-
SEDESE. De 2005 a 2008, o número de equipa-
nicípio mineiro, havendo completa coincidência

226
REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 19, Nº 39: 211-235 JUN. 2011

mentos cofinanciados diminui abruptamente, vol- cípios do governo federal para que não houvesse
tando a crescer no último ano, mas ainda bem sobreposição dos financiamentos25. Na reunião
abaixo dos registrados nos dois primeiros anos. de abril de 2006 foi compartilhada a informação
que, de acordo com reunião da CIT, o orçamento
Uma análise criteriosa desta alteração aponta
da União não havia sido aprovado ainda, de forma
para uma mudança na estratégia de
que o MDS contava somente com uma lista
cofinanciamento adotada durante o período pelo
desatualizada, que poderia vir a ser modificada.
governo estadual. Em 2005 e 2006, a Sedese fi-
Foi discutido então que Minas Gerais não poderia
nanciou uma quantidade muito elevada de muni-
esperar mais a lista do MDS.
cípios para aquisição de material permanente para
os CRAS, com parcelas respectivamente de R$ Como os repasses para manutenção dos equi-
20 041,20 e R$ 10 094,00. Nos dois últimos anos, pamentos de proteção social básica foram pactua-
os recursos foram destinados para construção, dos para seguir os critérios de transferência de re-
ampliação e compra de imóvel para os CRAS, com cursos do Piso Básico Fixo estabelecido pela NOB-
parcelas de R$ 70 000,00. SUAS, o cofinanciamento deve se configurar como
uma ação continuada. Na lógica de cofinanciamento
De um financiamento fragmentado e pulveri-
de uma rede de municípios de forma permanente –
zado, com efeito limitado sobre a reestruturação
uma idéia defendida insistentemente pelos repre-
do espaço físico dos equipamentos, optou-se por
sentantes municipais com assento na CIB – os re-
concentrar esforços na transferência de um mon-
passes devem continuar a ser realizados mesmo
tante de recursos maior para menos municípios,
que sobrepostos ao do governo federal. Esta é uma
porém com maior impacto para auxiliá-los a cons-
questão complexa, uma vez que a sobreposição dos
tituírem um espaço adequado para a provisão dos
cofinanciamentos seria um problema do ponto de
serviços sócio-assistenciais.
vista da expansão dos CRAS, ao mesmo tempo em
Pelo exposto, as intervenções desses dois en- que não o é sob a ótica da construção de um Siste-
tes federados têm condições de se complementar ma Único cofinanciado por todos os entes
e, em parte, se complementaram. Um reflexo dis- federados. A coordenação, logo no ano de 2006,
so são as discussões recentes de ações conjuntas do cofinanciamento de custeio – não previsto tam-
no processo de implementação do SUAS em Mi- bém como uma ação de responsabilidade dos esta-
nas Gerais24. dos – teria ampliado o alcance de municípios con-
templados com pelo menos um recurso de custeio
Em muitos aspectos, no entanto, falta ainda arti-
de um dos níveis mais abrangentes de governo.
culação e sincronia entre os governos. Um exemplo
é o da distribuição do cofinanciamento de custeio A expansão da quantidade de CRAS foi acom-
entre os municípios. Mesmo com o objetivo comum panhada pela Ficha de Monitoramento dos CRAS,
de financiar um CRAS por município, expresso em de 2007, e o Censo CRAS, de 2008, ambos cons-
comunicações oficiais e evidenciado em 2005 pela tituídos pelo governo federal e respondidos pelos
V Conferência Nacional de Assistência Social, o es- municípios, com apoio e coordenação de alguns
tado de Minas Gerais e a União repassaram custeio, estados. Para Minas Gerais, o total de CRAS em
nos exercícios de 2006 a 2008, simultaneamente para 2007 era de 495 distribuídos por 393 municípios.
uma média de 40 municípios, o que correspondeu a Para o ano de 2008, até o início de outubro, foi
algo em torno de 45% dos repasses de custeio do registrada a existência de 648 CRAS em 518 mu-
governo estadual no período. Esse fato prejudicou a nicípios.
extensão da municipalização, pois novos municípios
deixaram de receber cofinanciamento para a manu- 25 Na reunião de fevereiro de 2006, foi registrado que
tenção dos CRAS. quanto “aos Critérios de Partilha com recursos do Tesouro
Diversas atas de reuniões da CIB apontam a Estadual, ficou decidido adiar a discussão e aguardar a lista
dos municípios contemplados com recursos do Tesouro
intenção da Comissão de aguardar a lista de muni- Nacional, para que não haja duplicidade das ações.”. Na
reunião seguinte, a ata constou que “a CIB está aguardando
a listagem do MDS para que não haja duplicidade de muni-
24 Esse foi um dos temas centrais de discussão em visita cípios beneficiados. [...] A preocupação da CIB/MG relaci-
(fevereiro de 2008) do Ministro Patrus Ananias ao estado ona-se ao tempo que o MDS demorará para repassar as
de Minas Gerais (cf. AECIO E PATRUS ESTUDAM, informações quanto ao valor orçamentário federal para li-
2008). beração da listagem”.

227
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E DESCENTRALIZAÇÃO

Como se pode observar, a expansão dos CRAS deliberada dos entes federados mais centrais como
pelos municípios mineiros está razoavelmente hipóteses explicativas da descentralização.
avançada. Em termos percentuais, para o ano de
As tabelas 5 e 6 são dois contrapontos a fato-
2008, 60,72% dos municípios do estado possuí-
res estruturais. A literatura sobre descentralização
am ao menos um CRAS. A maior parte dos muni-
de políticas públicas aponta que baixa ou precária
cípios aparece com um único CRAS, havendo
capacidade econômica e/ou administrativa dos
equipamentos em municípios de todas as regiões
entes federados pode constituir-se em impedimen-
administrativas do estado. Praticamente todos os
to para a implementação de políticas públicas.
municípios de porte médio ou superior possuíam
ao menos um CRAS. A expansão para os próxi- As tabelas dividem os municípios mineiros em
mos anos deverá contemplar os municípios Pe- quatro grupos com aproximadamente o mesmo
queno II e, principalmente, Pequeno I. número de municípios. A Tabela 5 utiliza-se da
receita líquida per capita em 2004 para se referir
Em seguida, procede-se ao teste dos
à disponibilidade total de recursos com que a ad-
determinantes da descentralização dos equipamen-
ministração pública municipal conta para prover
tos da Proteção Social Básica em Minas Gerais.
bens e serviços à população. A Tabela 6 refere-se
Como exposto pela literatura em políticas públi-
ao PIB per capita em 2005 como medida da “base
cas, serão basicamente contrapostos fatores de
econômica” dos municípios para extrair recursos
natureza estrutural ao desenho institucional e à ação
com objetivo de financiar políticas.

TABELA 5 – MUNICÍPIOS COM AO MENOS UM CRAS EM 2008 POR QUARTIS DE RECEITA LÍQUIDA PER
CAPITA (2004)

FONTES: os autores, a partir de IMRS (s/d) e Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria
Nacional de Assistência Social (2008).

TABELA 6 – MUNICÍPIOS COM AO MENOS UM CRAS EM 2008 POR QUARTIS DE PIB PER CAPITA (2005)

FONTES: os autores, a partir de Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de
Assistência Social (2008) e IBGE (2009a; 2009b).

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 19, Nº 39: 211-235 JUN. 2011

Uma análise das tabelas demonstra que a faixa (até R$ 3 630,00) foi ainda maior, alcançando
implementação dos CRAS não apenas ocorreu em 80,75% dos municípios neste extrato.
todos os extratos dos municípios mineiros, mas
A “focalização” da expansão dos CRAS em
foi ainda focalizada nos municípios mais pobres.
vista de características econômicas dos municí-
Proporcionalmente, ela ocorreu em uma quantida-
pios é evidenciada também pela Tabela 7. As regi-
de maior de municípios nos extratos com menores
ões administrativas do estado com os piores indi-
recursos econômicos. Em termos comparativos,
cadores demográficos e econômicofinanceiros
73,15% dos municípios no extrato com receita lí-
apresentam índices bem maiores de implementação
quida per capita de até R$ 600,00 implementaram
de CRAS em relação a outras regiões. A taxa de
CRAS, porcentagem maior que a taxa de
implementação no Jequitinhonha-Mucuri é de
implementação para os outros extratos. Utilizando-
92,42%, seguida pelo norte de Minas com 89,89%
se o indicador do PIB per capita, a proporção de
e pelo Rio Doce, que possui 70,59% de seus mu-
municípios que implementaram CRAS na menor
nicípios com ao menos um CRAS.

TABELA 7 – MUNICÍPIOS COM AO MENOS UM CRAS POR REGIÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO DE MINAS
GERAIS (2008)

FONTES: os autores, a partir de Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de
Assistência Social (2008) e IBGE (2009a; 2009b).

Outro fator estrutural relevante é a capacidade cial. Como proxy dessa variável foi utilizado o in-
administrativa de os municípios mineiros dicador de servidores da assistência social, divi-
gerenciarem políticas públicas de assistência so- dido em quatro faixas aproximadamente com o
mesmo número de elementos.

229
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E DESCENTRALIZAÇÃO

TABELA 8 – MUNICÍPIOS COM AO MENOS UM CRAS EM 2008 POR QUART2IS DO INDICADOR DE


SERVIDORES DA ASSISTÊNCIA SOCIAL PER CAPITA EM 2005

FONTES: os autores, a partir de Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de
Assistência Social (2008) e IBGE (2009a; 2009b).
NOTA: Os valores das linhas na tabela constituem divisões do indicador para capacidade administrativa, não correspondendo
ao número real de servidores da assistência social per capita.

A Tabela 8 indica que, para os testes dos ção de iniciativas entre as instâncias estaduais e
condicionantes econômicos, a implementação dos federal para o desenvolvimento da municipalização
CRAS se deu em municípios que se encontram (ARRETCHE, 2000).
em todos os extratos. Diferentemente das outras
A ativação da esfera estadual na articulação da
variáveis estruturais, no entanto, menos municí-
política imprimiu incentivos para que a
pios com os piores indicadores de capacidade
descentralização avançasse mesmo sem a expan-
administrativa implementaram CRAS proporcio-
são do cofinanciamento federal, em 2007; ofere-
nalmente às outras faixas.
ceu um novo conjunto de recursos para que os
O processo de implementação dos CRAS em municípios pudessem assumir as novas atribui-
Minas Gerais demonstrou ainda significativa ca- ções e competências preconizadas pela NOB-
pacidade de induzir os municípios a instituírem SUAS, por meio do cofinanciamento de despesas
os equipamentos, mesmo sem nenhum de capital (investimento); sustentou o custeio de
cofinanciamento dos níveis mais abrangentes de parte dos municípios que receberam repasses de
governo26. No ano de 2007, o número de equipa- investimento e não tinham garantidos os recursos
mentos com recursos exclusivamente municipais do PAIF. A estratégia de atuação da esfera estadu-
era de 80, distribuídos por 75 municípios. Em 2008 al passou ainda por correções de rota, como no
esse número aumentou, alcançando o total de 126 caso da mudança no formato de financiamento
CRAS implementados sem cofinanciamento, em dos investimentos, de pulverizados para focaliza-
112 municípios. dos e mais substantivos. Houve diminuição da
abrangência de municípios a serem cofinanciados,
Com base na discussão levantada nesta seção,
mas ampliou-se a qualidade do cofinanciamento
pode-se afirmar que a implementação dos CRAS
realizado, com maior força indutora.
em Minas Gerais remete a duas hipóteses associ-
adas especificamente à centralidade da variável Uma análise dos fatores estruturais, com base
“ação política” para a descentralização de políti- nos cruzamentos realizados nesta seção, demons-
cas sociais: a importância da ação indutora dos tra que a capacidade econômicofinanceira e ad-
governos estaduais e a centralidade da coordena- ministrativa dos municípios mineiros não consti-
tuiu impedimento para a descentralização. Em vista
26 Para chegar ao número de CRAS implementados exclu- dos critérios econômicos, a expansão do número
sivamente com recursos municipais, foram desconsiderados de CRAS em Minas Gerais foi “focalizada”: maior
todos os equipamentos que receberam ao menos um recur- proporção de municípios na menor faixa de recei-
so do governo estadual ou federal, para custeio ou investi- ta líquida per capita e PIB per capita
mento, segundo registros administrativos obtidos na Sedese. implementaram os equipamentos. Em face do in-

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 19, Nº 39: 211-235 JUN. 2011

dicador de capacidade administrativa, entretanto, O federalismo como forma de organização e


foram os municípios com a maior quantidade de distribuição do poder político acrescenta o ele-
pessoal na assistência social per capita que mento das relações inter-governamentais para o
implementaram pelo menos um CRAS. Mesmo entendimento dos alcances, formatos e conse-
nesse caso, para todas as faixas, acima da metade qüências da descentralização de políticas sociais.
dos municípios implementou um equipamento. A descentralização por si só não é garantia de maior
eficácia e participação política nos níveis locais
Uma explicação plausível para a distribuição
de governo (idem, 1996).
da cobertura dos CRAS em Minas Gerais assen-
ta-se nos mecanismos de indução implementados O papel exercido pelas instâncias mais
pelos governos federal e estadual. Para todos os abrangentes de governo e pelas regras formais é
repasses federais e a maioria dos estaduais, fo- ainda mais significativo quando se leva em consi-
ram utilizados critérios sócio-econômicos que deração o modelo federativo brasileiro, que não
priorizaram as regiões mais pobres, nas quais as atribuiu competências bem-definidas para os três
prefeituras contam com menores recursos finan- entes governamentais no campo das políticas so-
ceiros e há maior quantidade de famílias em situ- ciais. A desigualdade e assimetria de condições
ação de vulnerabilidade. Esses critérios talvez pos- econômicas entre os entes federados implicam
sam explicar também o porquê dos municípios ainda diferentes capacidades para assumir a ges-
com baixa capacidade institucional na área de as- tão, em nível local, de políticas como educação,
sistência social terem sido os que menos saúde e assistência social, o que amplia a impor-
implementaram CRAS em termos relativos: os tância das relações inter-governamentais para a
repasses de recursos para os CRAS não previram descentralização.
nenhum critério que levasse em consideração a
Este artigo pretendeu analisar a
capacidade de gestão municipal da política de as-
descentralização recente do SUAS no estado de
sistência social27.
Minas Gerais enfocando os mecanismos
V. CONSIDERAÇÕES FINAIS institucionais e de ação política para explicar os
diferentes níveis de adesão a dois “programas”
Se a implementação de políticas sociais quan-
principais: a habilitação dos municípios ao Siste-
do se tem algum grau de controle e governabilidade
ma Único e a implementação dos CRAS. O estu-
sobre os “executores” diretos, como ocorre no
do de caso analisado evidencia o papel exercido
interior de organizações administrativas hierarqui-
pelas regras instituídas e a forma e intensidade do
camente subordinadas, não é tarefa simples, em
comprometimento das instâncias mais abrangentes
federações os desafios são muito maiores. Envol-
de governo como variáveis centrais no processo
vem processos de barganha, convencimento e
de descentralização de políticas sociais.
interação permanente, uma vez que os pactuantes
do acordo federativo possuem autonomia para A habilitação dos municípios destaca a impor-
interferir no jogo político da descentralização e, tância do legado de políticas prévias, dos arranjos
no limite, podem não aderir à política instituída institucionais e da ação política dos níveis mais
pelo governo central (idem, 2004). abrangentes de governo para explicar o processo
de municipalização. Desse modo, a descentra-
lização já estava em curso, promovida anterior-
mente pelas NOB n. 1 e 2. A existência de três
27 O IGD foi criado especificamente para o aperfeiçoa-
níveis de gestão para os municípios no SUAS per-
mitiu a adesão gradual destes, de acordo com a
mento da qualidade de gestão do Programa Bolsa Família.
Entretanto, seus critérios de desempenho para aferir os capacidade institucional e o nível de comprometi-
repasses estão condicionados exclusivamente à qualidade mento que desejassem assumir com a política de
dos registros do CadÚnico e ao acompanhamento do cum- assistência social. As regras mais flexíveis para o
primento das condições pelas famílias que recebem o Bolsa período de transição propiciaram que muitos mu-
Família, não se referindo à necessidade de constituição dos nicípios pudessem se habilitar mesmo sem cum-
equipamentos da proteção social básica. Ademais, a condi-
prirem integralmente com as exigências da
ção para recebimento dos recursos é estar habilitado ao
SUAS. Deste modo, municípios em Gestão Inicial – sem a normativa federal, uma vez que parte dos requisi-
obrigatoriedade de constituir CRAS – podem receber os tos exigia apenas a declaração do gestor munici-
repasses do IGD. pal. Ressalte-se, somando-se a isso, o papel do

231
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E DESCENTRALIZAÇÃO

órgão gestor federal, que previu repasse de re- lhores indicadores de capacidade administrativa
cursos a serviços sócio-assistenciais vinculados foram os que mais implementaram CRAS propor-
à habilitação dos municípios. O gestor estadual da cionalmente às outras faixas.
política, em complemento, assumiu a coordena-
Em síntese, a implementação do SUAS em
ção do processo de habilitação em Minas Gerais,
Minas Gerais encontra-se avançada em alguns
conduzindo ações para diminuir as assimetrias
campos, como o da habilitação, e em processo de
informacionais e técnicas dos municípios à rede
expansão para a implementação dos CRAS. A aná-
do SUAS.
lise desenvolvida neste estudo ilustra que há um
Tendo em vista a quase universalização da ha- grau significativo de acerto para a premissa de
bilitação, não foram necessários testes empíricos que arranjos institucionais e mecanismos de
para analisar a influência de fatores estruturais para indução são importantes em processos de
este “programa”. Em seu lugar, foi organizada uma descentralização de políticas públicas. Foram con-
tentativa de abordar a “qualidade” ou adequabilidade trapostos fatores apontados pela literatura como
das habilitações por meio de comparações com relevantes para informar o alcance da
variáveis de capacidade administrativa e esforço descentralização, em particular os fatores estru-
municipal na área de assistência. Os resultados turais e que traduzem o legado de políticas e traje-
apontam enorme dispersão em cada um dos tipos tórias prévias e da engenharia operacional da polí-
de habilitações e uma leve melhoria dos indicado- tica específica. Os mecanismos institucionais e
res para os municípios nos níveis mais exigentes de ação política foram centrais para complemen-
de habilitação, menos para capacidade administra- tar o processo de habilitação dos municípios e di-
tiva. Isso significa que os municípios em uma mes- minuir os custos da implementação dos CRAS,
ma habilitação são muito heterogêneos entre si, com forte caráter indutor. Desse modo, seja por
havendo uma melhoria apenas residual para os sua presença efetiva, ou por sua ausência ou pre-
municípios nas habilitações que denotam maior sença residual, arranjos institucionais bem-defini-
compromisso com a assistência social. dos e o compromisso das instâncias mais
abrangentes foram essenciais para explicar a
A implementação dos CRAS demonstrou como
descentralização da política de assistência social
mecanismos de indução e a coordenação de ações
em Minas Gerais. Uma hipótese explicativa rele-
entre os entes federados é essencial para proces-
vante, contudo, sobre o formato de interação en-
sos de descentralização de políticas sociais. Os
tre Estado e sociedade – exemplificada principal-
arranjos constituídos, especificamente para o
mente pelo nível de capital social presente nos di-
cofinanciamento, foram importantes para a ex-
ferentes municípios – não foi testada.
pansão do número de CRAS no estado de Minas
Gerais. Os níveis mais abrangentes de governo Não se pode afirmar ainda que, para todas as
cofinanciaram com recursos próprios a implanta- políticas sociais, regras formais bem-definidas e
ção desses equipamentos, o que por si só é um mecanismos de indução das esferas interessadas
incentivo à adesão. Em vista dos critérios adotados sejam condição necessária sem a qual processos
para os repasses, a implementação foi “focaliza- de descentralização não ocorreriam. Entretanto,
da”: as regiões administrativas do estado com os para o campo específico da assistência social,
piores indicadores sócio-econômicos como demonstra o estudo de caso em análise, tais
(Jequitinhonha/Mucuri, Norte de Minas e Rio variáveis mostraram-se adequadas para explicar,
Doce) foram as que proporcionalmente mais com nível razoável de acerto, a descentralização
implementaram CRAS. recente ocorrida em Minas Gerais.
Os fatores estruturais, quando testados, de- O estudo desenvolvido pretendeu evidenciar a
monstraram que a baixa capacidade administrati- centralidade das regras instituídas e das relações
va e econômica não foram obstáculos para a ex- inter-governamentais para explicar o processo de
pansão dos equipamentos. Em todas as faixas descentralização da assistência social em Minas
analisadas, municípios aderiram ao “programa” de Gerais. Não se deve perder de vista, entretanto,
implementação dos CRAS. Os fatores econômi- que a descentralização instituída por meio do SUAS
cos, no entanto, apontam uma concentração mai- é um processo em construção e não deve ser con-
or de adesão entre os municípios menos abasta- cebida como um fim em si mesmo: ampliar a de-
dos. Por outro lado, os municípios com os me- mocratização e a participação política ao nível lo-

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA V. 19, Nº 39: 211-235 JUN. 2011

cal e o papel dos municípios na implementação de que melhores serviços sejam ofertados a quem
políticas sociais deve possibilitar, ao fim e ao cabo, deles necessitar.

Pedro Lucas de Moura Palotti (pedropalotti@gmail.com) é Especialista em Políticas Públicas e Gestão


Governamental e mestrando em Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Bruno Lazzarotti Diniz Costa (bruno.diniz@fjp.mg.gov.br) é Doutor em Sociologia e Política pela Uni-
versidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e Pesquisador da Fundação João Pinheiro (FJP).

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