Вы находитесь на странице: 1из 19

ANEXA 2

STRUCTURA FORMALĂ: CONCEPTUL DE BIROCRAŢIE1

In conditii normale, puterea unei birocratii complet dezvoltate este intotdeauna


dominanta. 'Conducãtorul politic' se gãseste în pozitia unui 'diletant' fatã în fata cu
'expertul'…
Max Weber

Introducere
Pentru cei mai multi dintre americani, “birocratia” este un cuvânt controversat.
Putine lucruri sunt mai neagreate ca birocratia, putine profesii au un prestigiu social mai
mic decât aceea de birocrat. Atât birocratia cât si birocratii sunt tinta criticilor repetate
din presa si sunt constant atacate de catre oratorii politici si cetatenii de rând.
“Ineficienta“, “birocratism”, “prostie”, “secretomanie”, “ingimfare”, “agresivitate” si
“interes personal” sunt doar câteva din cuvintele pline de încarcatura emotionala folosite
pentru a critica aspru birocratii.
Poate ca exista suficient adevar în viziunea noastra vaga asupra birocratilor. Poate
ca e pe deplin justificata reolta noastra ocazionala impotria aspectelor deranjante ale
birocratiei de care ne lovim aproape zilnic - putem chiar experimenta o purificare
sanatoasa în acest proces. Dar aceasta perspectiva susceptibila in mod justificat nu ar
trebui sa ne împiedice sa întelegem importanta si sensul fenomenului birocratiei.
Din punctul de vedere al administratiei publice si al literaturii stiintelor sociale,
“birocratia” înseamna mult mai mult decat caracteristicile plictisitoare ale organizatiilor
moderne. În literatura serioasa despre administratie, termenul denota elementele
structurale generale si formale ale unui tip de organizatie umana, în special a unei
organizatii guvernamentale. Birocratia are, in acest sens, atât caracteristici pozitive cât si
negative fiind mai degraba un termen neutru decât unul care reflecta aspectele negative
ale organizatiilor. Birocratia este o lentila prin care putem vedea obiectiv ceea ce Carl
Friderich numea "centrul guvernarii moderne".
Sociologului german Max Weber (1864-1920) îi este recunoscuta formularea
clasica cea mai cuprinzatoare a caracteristicilor birocratiei. El nu numai ca a emis idei noi
despre birocratie ci a acoperit un întreg spectru de gândire istorica, politica, economica si
sociala.
1
Richard Stillman – Public Administration. Concept and cases, Chapter 2 – The Concept of Bureaucracy
(Traducere realizată de studenţi)

1
Asa cum observa Reinhard Bendix, Weber a fost “ca un om al Renasterii care
considera întreaga umanitate de competenta sa “. Studiind religia hindusa,Vechiul
Testament, cadastrul in Imperiul roman, politica prusaca, companiile comerciale
medievale sau administratia publica chineza, el a cautat sa analizeze obiectiv natura
institutiilor umane si sa arate legatura dintre idei si evolutia sistemelor politice, economice
si sociale. Una dintre cele mai bune lucrari ale sale, ”Etica protestanta si spiritul
capitalismului”, stabileste legaturile intelectuale si critice dintre aparitia protestantismului
si capitalism in secolul al XVI-lea si al XVII-lea. Weber a cautat constant raspunsuri la
probleme extrem de complexe. Care este interactiunea dintre idei si institutii? Prin ce se
disting cultura occidentala si ideile ei? De ce o anume societate evolueaza într-un anumit
mod?
Nu putem rezuma aici numeroasele idei formulate de spiritul creator al lui Max
Weber, dar vom examina câteva aspecte ale gândirii sale cu impact direct asupra
conceptiei sale despre birocratie. Weber credea ca civilizatia a evoluat de la primitiv si
mistic la rational si complex. El considera ca natura umana a progresat treptat de la religii
si mitologii primitive la o experienta din ce in ce mai teoretica si tehnica. Evolutia lumii se
prezenta, in conceptia lui Weber în secolul al 19-lea, ca o strada cu sens unic: el
preconiza o “demistificare” progresiva a umanitatii si a ideilor acesteia despre mediul
înconjurator.
În concordanta cu aceasta teorie a progresului prin demistificare, Weber descrie trei
“tipuri ideale” de autoritate care explica de ce indivizii s-au supus conducatorilor de-a
lungul istoriei. Unul din cele mai vechi tipuri de autoritate, tipul traditional al societatii
primitive, se baza pe credinta în caracterul sacru al traditiei. Daca o familie de
conducatori a condus dintotdeauna, oamenii o considera legitima si îi asculta pe membrii
ei. Timpul, precedentul si traditia îi legitimeaza pe conducatori în ochii supusilor.
Al doilea tip ideal de autoritate, dupa Weber, este autoritatea carismatica, bazata
pe calitatile personale si atractivitatea liderilor. Liderii carismatici sunt lideri auto-alesi
care insufla incredere datorita calitatilor lor extraordinare, aproape supraumane.
Conducatorii militari, sefii luptatorilor, presedintii partidelor populare, fondatorii religiilor
sunt exemple de persoane ale caror fapte eroice sau miraculoase atrag adepti.
Weber a postulat un al treilea tip ideal de autoritate care sta la baza civilizatiilor
moderne si anume autoritatea “legal-rationala“. Aceasta se bazeaza pe “încrederea în
legitimitatea modelului de reguli normative si a drepturilor celor investiti cu autoritate în
cadrul acestor reguli în scopul de da dispozitii”. Ascultarea este datorata mai degraba
unui set impersonal de legi stabilite în mod legal, decât unui conducator. Autoritatea

2
legal-rationala investeste putere mai mult în functie decât în persoana care ocupa functia;
astfel oricine poate conduce atâta timp cât ajunge în functie “conform regulilor”.
Acest tip de autoritate se afla la baza conceptului de birocratie în doctrina lui
Weber. Dupa Weber, birocratia este manifestarea autoritatii legal-rationale în forma
institutionala; ea are un rol esential în reglarea si controlul societatilor moderne. “Este,
spune Weber, superioara oricarei alte forme de autoritate prin precizie, stabilitate,
rigoarea disciplinei si siguranta. Astfel, birocratia permite calcularea la un nivel deosebit
de ridicat a rezultatelor sefilor de organizatii si a celor care interactioneaza cu ea.
Birocratia este, in cele din urma, superioara prin eficienta ei operationala si “formal,
capabila sa rezolve toate tipurile de sarcini administrative”. Pentru Weber, birocratia este
indispensabila mentinerii civilizatiei în societatea moderna. În viziunea sa, “oricâti oameni
s-ar plânge de raul creat de birocratie, ar fi o pura iluzie sa credem pentru o clipa ca
activitatea administrativa continua ar putea fi realizata în orice domeniu altfel decât prin
munca de birou a functionarilor”.
O mare parte din analiza efectuata de Weber se ocupa cu evolutia istorica a
birocratiei. El considera ca birocratia moderna a aparut în Occident in Evul Mediu, când
extinderea domeniilor regale a necesitat functionari care sa controleze aceste domenii.
Printii au fost obligati sa gaseasca tehnici administrative rationale pentru a-si extinde
autoritatea, împrumutind frecvent idei din organizarea bisericii, ale carei domenii se
întindeau în toata Europa. “Conditia ideala pentru birocratizarea administrativa a fost
întotdeauna dezvoltarea sarcinilor administrative”, scrie Weber. Birocratia s-a dezvoltat
pentru ca societatea avea nevoie sa faca diverse lucruri: sa construiasca strazi, sa educe
tineri, sa incaseze taxe, sa lupte în batalii, sa împarta dreptate. Munca a fost divizata si
specializata pentru a atinge scopurile societatii.
Weber a identificat, de asemenea, economiile monetare ca fiind un ingredient
important pentru dezvoltarea birocratiei. “Birocratia ca structura permanenta presupune
un venit constant pentru întretinere... Existenta unui sistem stabil de impozitare este
conditia prealabila pentru existenta permanenta a administratiei birocratice”. Alti factori
culturali care contribuie la aparitia birocratiilor cu nivel de structurare ridicat sunt
dezvoltarea educatiei, a religiilor superioare, aparitia stiintei si rationalitatii.
Weber a enumerat amanuntit elementele cele mai importante ale structurii formale
a birocratiei. În conceptia sa, trei dintre cele mai importante caracteristici ale birocratiei
sunt diviziunea muncii, ordinea ierarhica si regulile impersonale - pietre de temelie ale
oricarei birocratii functionale. Diviziunea muncii presupune impartirea rationala a muncii
în unitati care pot fi asumate de indivizi sau grupuri de indivizi cu competenta în

3
rezolvarea sarcinilor respective. Spre deosebire de conducatorii traditionali, în birocratie
angajatii nu sunt proprietarii birourilor ci ocupa o functie datorita capacitatii lor de a presta
munca desemnata. In al doilea rind, ordinea ierarhica a birocratiei separa superiorii de
subordonati; pe baza acestei ierarhii este remunerata munca, este recunoscuta
autoritatea, se acorda privilegiile sI promovarile. În sfârsit, regulile impersonale sunt forta
motrice a lumii birocratice. Birocratii nu pot actiona asa cum doresc, remarca Weber,
pentru ca alegerile lor se limiteaza la scheme precise de comportament impuse de legi. În
contrast cu autoritatea “traditionala“ sau cea “carismatica“, regulile birocratice actioneaza
în sensul controlului subordonatilor de catre superiori, limitând astfel posibilitatea
manifestarii arbitrarului si a favoritismului personal.
Weber a afirmat ca singurul mod în care o societate moderna poate functiona
eficient este prin formarea si perfectionarea specialistilor în cadrul unei birocratii. Desi Max
Weber considera birocratia drept permanenta si indispensabila lumii moderne, era ingrozit
de ceea ce credea a fi o tendinta catre pierderea demnitatii si libertatii umane:
“Este ingrozitoare ideea ca lumea ar putea fi într-o zi plina de slujbasi marunti,
oameni neinsemnati agatati de slujbe marunte si luptând pentru unele mai importante -o
situatie care joaca din nou, ca în arhivele egiptene, un rol din ce în ce mai mare în spiritul
sistemului nostru administrativ si, in special, al odraslelor sale, studentii. Aceasta pasiune
pentru birocratie…este suficienta pentru a te aduce la disperare.”2
Si desi era exasperat de tendinta accentuata spre birocratizare în lumea moderna,
Weber a observat totusi efectul egalizator sau de democratizare al birocratiei asupra
societatii. Reinhard Bendix s-a exprimat în felul urmator despre conceptia lui Weber:
"Dezvoltarea birocratiei inlatura … privilegiile plutocratice, înlocuind administrarea
neplatita, facuta din pasiune de catre persoane de seama cu cea platita, cu norma
intreaga a profesionistilor indiferent de pozitia lor economica si sociala. … Autoritatea se
exercita conform regulilor, si toti cetatenii supusi autoritatii respective au acelasi statut
legal".3
În ultimii cincizeci de ani, anumite elemente din conceptia despre birocratie a lui
Weber au alimentat dezbateri academice si critici erudite. 4 Exista sociologi care critica
formularea weberiana a "tipurilor ideale" ca fiind amagitoare. Ei sustin ca aceasta teorie

2
Dupã Reinhard Bendix, Max Weber: An Intellectual Portrait (New York: Doubleday and Co, 1960), p.464
3
Ibid., p. 429
4
Pentru o prezentare excelentã a criticismului academic general ši a revizuirii ideilor lui Weber, a se citi fie Alfred Diamant,
“The Bureaucratic Model: Max Weeber Rejected” în Ferrel Heady ši Sybil L. Stokes, Papers in Comparative Public
Administration (Ann Arbor, Mich.: Institute of Public Administration, 1962), sau Peter M. Blau ši Marshall W. Meyer,
Bureaucracy in Modern Society (New York, Random House, 1971). Pentru o interpretare recentã ši îndrãzneaøã a lui
Weber, a se vedea eseul despre Weber al lui Robert Leivesley, Adrian Carr ši Alexander Kauzmin, în Ali Farazmand, ed.,
Handbook of Bureaucracy (New York: Marcel Dekker, 1994).

4
nu descrie nici o stare dezirabila, nici o realitate empirica. Altii sugereaza ca Weber pune
un accent prea mare pe elementele formale ale birocratiei -de exemplu specializarea,
ierarhia, regulile, diviziunea muncii, etc.- si nu apreciaza dimensiunea informala -relatiile
umane, conducerea, retelele de comunicare, etc.- ca fiind la fel, daca nu mai mai
importanta prin influenta asupra performantei si eficientei birocratice. Totusi, unii sustin
ca Weber neglijeaza defectele birocratiilor de mari dimensiuni, care pot încuraja
înstrainarea muncitorilor si a celorlalti cetateni, în contrast cu stimularea creativitatii de
catre retele mici si mobile de specialisti. Conceptul weberian, considera unii specialisti,
are o legatura temporala si culturala cu mostenirea stiintifica germana a secolului al XIX
si începutului de secol XX. Ei sustin ca Weber a idealizat statul birocratic german care
domina la acea data. Lista criticilor sociologice ar putea continua, si toate sunt pina la un
punct elocvente.
Si totusi, linia generala a formularii clasice weberiene este acceptata, in general,
drept adevarata si semnificativa. Pentru cei ce studiaza administratia publica, conceptul
sau este esential în întelegerea structurii institutionale formale a administratiei publice.
În timp ce cititi aceasta selectie, retineti urmatoarele întrebari:

In ce organizatii cunoscute se pot observa marturii ale conceptului de birocratie


weberian?
În ce masura nu reuseste descrierea birocratiei ca "tip ideal" a lui Weber sa descrie
realitatea practica? În ce mod are aceasta în vedere?
In ce masura este modelul lui Weber relevant pentru cazul precedent, "Explozia din
Centralia Nr.5"? Pe baza acelui caz, ca si pe baza propriilor voastre observatii, puteti
descrie câteva trasaturi pozitive si câteva negative ale birocratiei moderne?

5
Birocratia, Max Weber

1. Caracteristicile birocratiei
Birocratia moderna functioneaza într-un mod specific:

I. Exista arii jurisdictionale fixe si oficiale, care sunt în general stabilite prin reguli,
adica prin legi sau reglementari administrative.
1. Activitatile obisnuite necesare scopurilor structurii guvernate birocratic sunt distribuite
într-un mod fix ca sarcini oficiale.
2. Autoritatea de a da dispozitii pentru indeplinirea acestor îndatoriri e distribuita într-un
mod stabil si strict delimitata de regulile privind mijloacele coercitive de natura fizica,
sacerdotala, etc. care sunt la dispozitia functionarilor.
3. Se iau masuri pentru îndeplinirea constanta si ritmica a acestor îndatoriri si pentru
beneficierea de drepturile aferente; sunt angajate doar persoane calificate pentru a servi
intr-un anumit post.
Intr-o guvernare publica de drept aceste trei elemente reprezinta “autoritatea
birocratica“. În cazul in care domina economia privata aceste elemente formeaza
“managementul” birocratic. Birocratia înteleasa astfel s-a dezvoltat complet doar în
comunitatile politice si ecleziastice ale statelor moderne, iar în economia privata doar în
cadrul celor mai avansate institutii ale capitalismului. Autoritatea permanenta a
institutiilor publice cu jurisdictie fixa este exceptia si nu regula istorica. Aceasta afirmatie se
verifica chiar si în structurile politice ample cum ar fi cele ale Orientului antic, ale
imperiilor german si mongol sau ale multor alte structuri statale feudale. În toate aceste
cazuri, conducatorul implementeaza cele mai importante masuri prin intermediul unor
oameni de încredere, prieteni sau servitori. Sarcinile si autoritatea lor nu sunt precis
delimitate si se stabilesc temporar pentru fiecare caz în parte.

II. Principiile ierarhiei institutionale si a nivelelor de autoritate presupun existenta


unui sistem bine ordonat de supra- si subordonare în care institutiile superioare le
supravegheaza pe cele inferioare. Un asemenea sistem ofera celor guernati posibilitatea
de a face recurs la o institutie superioara celei care a dat o anumita decizie, într-o maniera
strict reglementata. Odata cu dezvoltarea completa a tipului birocratic, ierarhia
institutionala este organizata în mod monocratic. Principiul autoritatii institutionale
ierarhice se întâlneste în toate structurile birocratice: atât in structuri statale si religioase,

6
cât si în organizatiile de partid si în întreprinderile private. Caracterul birocratiei este
acelasi, indiferent daca e vorba de autoritatea publica sau cea privata.
Atunci când principiul “competentei jurisdictionale” este respectat întocmai - cel
putin în institutiile publice - subordonarea ierarhica nu înseamna ca autoritatea superioara
are dreptul sa preia sarcina celei inferioare. Regula se prezinta exact invers. Odata un
post creat si sarcina indeplinita, acesta continua sa existe fiind ocupat de un alt
functionar.

III. Conducerea institutiilor moderne se bazeaza pe documente scrise (“dosare”),


care sunt pastrate în forma originala sau prescurtata, ceea ce necesita existenta unui
personal format din diversi functionari. Totalitatea functionarilor angajati în mod activ într-
o institutie publica, alaturi de dotarea materiala si dosare, formeaza un “departament”.
Într-o întreprindere privata, “departamentul” este deseori numit “functiune”.
În principiu, organizarea moderna a serviciului public separa biroul de domiciliul
privat al functionarului; birocratia, in general, face o distinctie neta între activitatea oficiala
si sfera vietii private. Banii publici sunt separati de proprietatea personala a functionarului.
Aceasa situatie este pretutindeni produsul unei evolutii de lunga durata. În perioada
actuala, este valabila atât pentru întreprinderile publice,cât si pentru cele private; în cazul
celor din urma, principiul este valabil si pentru directorul firmei. De regula, exista o
separatie intre birou si camin, corespondenta de afaceri si privata, intre bunurile firmei si
averea personala. Cu cât managementul afacerii este mai modern, cu atât aceste distinctii
sunt mai nete. Inceputurile acestui proces pot fi regasite în Evul Mediu.
Intreprinzatorul modern se distinge faptul ca se comporta ca “primul angajat” al
firmei, tot asa cum presedintele unui stat birocratic modern se autoproclama “primul
slujitor” al statului. Ideea ca activitatea birocratica a statului difera in sine de
managementul întreprinderilor private este europeana si complet straina abordarii
americane.

IV. Conducerea institutiilor, cel putin cea performanta -si un asemenea


management are un caracter modern clar- presupune, de obicei, o pregatire aprofundata,
de specialitate. Aceasta conditie e valabila în aceiasi masura pentru directorul si angajatii
firmelor moderne cum e pentru un functionar de stat.

V. Atunci când institutia este complet dezvoltata, activitatea ei solicita intreaga


capacitate de munca a functionarului indiferent daca programul sau de lucru e strict

7
delimitat. În mod normal, aceasta este rezultatul unei evolutii îndelungate a institutiilor
publice si private. În trecut, situatia era inversa: activitatea institutionala era considerata
ca o activitate secundara.

VI. Managementul institutional respecta anumite reguli generale, mai mult sau mai
putin fixe, mai mult sau mai putin exhaustive si care pot fi învatate. Cunoasterea acestor
reguli se realizeaza prin tehnici speciale de învatare pe care le poseda functionarii, aceasta
implicind jurisprudenta sau management administrativ sau al afacerilor.
Reducerea managementului institutional modern la reguli este întiparita în însasi
natura acestuia. Teoria administratiei publice moderne, de exemplu, presupune ca
autoritatea de a da decrete - acordata prin lege autoritatilor publice- nu da institutiei
dreptul sa reglementeze o problema prin dispozitii date în fiecare caz în parte ci în mod
abstract. Aceasta contrasteaza profund cu reglarea tuturor relatiilor prin acordarea unor
privilegii individuale si a unor faoruri care domina în patrimonialism, cel putin în cazul
relatiilor care nu sunt stabilite prin traditia sacra.

2. Pozitia Functionarului
Cele prezentate mai sus conduc la urmatoarele caracteristici ale pozitiei interne si
externe a functionarului:
I. Ocuparea unei pozitii presupune “vocatie”. Aceasta rezulta, în primul rând, din
cerinta de a urma un curs obligatoriu de pregatire care solicita întreaga capacitate de
munca pe o perioada lunga de timp si, în al doilea rând, din examinarile speciale si cele
prescrise in general în vederea angajarii. Mai mult, pozitia functionarului e reflectata de
insasi natura unei sarcini. Aceasta determina structura interna a relatiilor sale, în felul
urmator: din punct de vedere legal, detinerea unei functii nu e considerata sursa de rente
sau profituri, asa cum era considerata din Evul Mediu pâna în pragul epocii moderne si nici
un schimb obisnuit de servicii echivalente, ca în cazul contractelor de munca ale
muncitorilor nesindicalisti. Obtinerea unei functii, inclusiv a uneia in sectorul privat, e
considerata drept acceptare a obligatiei de a practica un management fidel institutiei in
schimbul garantarii unei existente sigure. Loialitatea moderna fata de o institutie are drept
caracteristica decisiva nu stabilirea unei relatii personale de tipul fidelitatii vasalului sau
discipolului în relatiile feudale sau patrimoniale de autoritate, ci realizarea scopurilor
impersonale si functionale. In spatele scopurilor functionale stau, bineinteles, “ideile de
valori culturale”. Acestea sunt surogate pentru stapânul personal pamântesc sau

8
suprapamântesc: idei ca “stat”, “biserica”, “comunitate”, “partid”, “întreprindere” sunt
considerate realizabile doar în comunitate; ele ofera o aura ideologica unui conducator.
Functionarul politic -cel putin în statul modern complet dezvoltat- nu e considerat
servitorul personal al unui conducator. Azi episcopul, preotul, predicatorul nu mai sunt, ca
în perioadele crestinismului timpuriu, posesorii unei carisme pur personale. Valorile sacre
si supralumesti pe care ei le ofera sunt împartasite fiecaruia care merita si care le solicita.
In trecut, asemenea lideri actionau la ordinul conducatorului lor; în principiu, ei erau
responsabili doar în fata acestuia. În zilele noastre, în ciuda supravietuirii partiale a vechii
teorii, asemenea lideri religiosi sunt functionari în serviciul unui scop functional care, in
biserica de acum, s-a banalizat si a primit, in schimb, o aura ideologica.

II. Pozitia personala a functionarului este structurata în felul urmator:


1. Fie ca e într-o institutie publica sau într-un birou privat, functionarul modern se
straduieste si de obicei reuseste sa obtina un prestigiu social distinct de al celor condusi.
Pozitia sa sociala este garantata de reguli prescriptive de rang social iar pentru
functionarul politic, de definitii speciale ale codului penal împotriva “insultarii
functionarilor” si a “dispretului” fata de autoritatea statala si bisericeasca.
Birocratul beneficiaza de o înalta pozitie sociala acolo unde -ca în vechile tari
civilizate- predomina urmatorii factori: o nevoie acuta de experti în administratie; o
diferentiere sociala puternica si stabila, în care functionarul provine în special din straturi
privilegiate din punct de vedere social si economic datorita distributiei sociale a puterii;
sau în care costul pregatirii cerute îi revin lui. Functionarul poseda de obicei atât diplome
de absolvire a unor studii -subiect în alta parte- cât si calificarea pentru munca de birou.
Asemenea diplome întaresc, bineinteles, “factorul statut” în pozitia sociala a
functionarului. În cazuri individuale, acest factor statut este recunoscut in mod explicit si
impasibil, de exemplu, în recomandarea ca acceptarea sau respingerea unui candidat la o
cariera birocratica sa depinda de consensul (“alegerea”) membrilor institutiei. Acesta e
cazul corpului de ofiteri din armata german. Cazuri similare, care promoveaza o birocratie
inchisa tip breasla, sunt caracteristice birocratiei patrimoniale si mai ales celei canonice
din trecut. Dorinta de a face sa renasca asemenea fenomene sub alta forma nu e deloc
ocazionala în rândul birocratilor zilelor noastre. Ele au jucat, de exemplu, un rol important
în cererile manifestate în timpul revolutiei ruse de proletari si functionarii specialisti
(elementul tretyj).
În general, prestigiul social al birocratului ca atare este mai redus acolo unde
cererea pentru administratie experta si dominatia conventiilor privind statul functionarului

9
este mai mica- de exemplu în Statele Unite sau deseori în asezari noi datorita posibilitatii
mari de obtinere a profitului si a instabilitatii stratificarii sociale.
2. Tipul pur de functionar este numit de o autoritate superioara. Un functionar ales
de cei guvernati nu e o figura birocratica pura. Bineînteles, existenta formala a alegerii nu
înseamna ca nu a avut loc o investire secreta în spatele alegerii - în aparatul de stat, in
special, investirea de catre sefii partidelor. Daca se întâmpla sau nu asa, aceasta nu
depinde de regulamentele legale ci de modul în care functioneaza mecanismul partidelor.
Odata organizate, partidele pot transforma o alegere libera din punct de vedere oficial
într-o simpla aprobare a candidatului desemnat de seful de partid. Ca regula, totusi,
alegerile libere din punct de vedere formal se transforma într-o lupta, condusa de reguli
precise, pentru obtinerea de voturi în favoarea unuia sau altuia dintre candidatii
desemnati.
În oricare dintre cazuri, numirea functionarilor prin intermediul alegerii din rândul
celor guvernati modifica strictetea subordonarii ierarhice. În principiu, un birocrat care
este asfel ales are o pozitie autonoma, în contrast cu functionarul numit de o autoritate
superioara. Functionarul ales nu si-a obtinut pozitia “de sus”, ci “de jos”, sau cel putin nu
de la o autoritate superioara în ierarhia institutionala, ci de la membrii cu influenta ai
partidului (“sefii”), care îi influenteaza si cariera viitoare. Cariera birocratului ales nu este
-sau nu în mod esential- dependenta de superiorul sau din administratie. Functionarul care
nu este ales ci numit de un sef actioneaza mult mai exact din punct de vedere tehnic,
deoarece e mult mai probabil ca selectia si cariera lui sa fie influentate de aspectele pur
functionale ale aprecierii si de calitatile sale, toate celelalte conditii fiind egale. Ca
nespecialisti, cei guvernati pot lua cunostinta de gradul în care un candidat este calificat
pentru munca de birou doar prin intermediul experientei, deci doar dupa ce e angajat. Mai
mult, în orice selectie a finctionarilor prin alegeri, partidele dau o importanta decisiva nu
calitatilor de expert, ci serviciilor pe care un sustinator le poate aduce sefului de partid.
Acest lucru este valabil în obtinerea oricarui post birocratic prin alegeri, pentru
desemnarea de catre sefii de partid - când acestia fac lista de candidati - a functionarilor
alesi în mod formal, sau pentru numirea libera de catre un sef care a fost el însusi ales.
Cazul contrar este totusi relativ: conditii similare se întâlnesc atunci când monarhii legitimi
si subordonatii lor numesc functionarii, cu exceptia faptului ca influenta sustinatorilor lor
este mai putin controlabila.
Daca cererea de experti pregatiti în domeniul administratiei este considerabila, iar
sustinatorii partidelor sunt obligati sa recunoasca o “opinie publica” educata, libera,
dezvoltata din punct de vedere intelectual, numirea unor birocrati necalificati dauneaza

10
partidului la putere la urmatoarele alegeri. Desigur, aceasta se poate întâmpla mai ales
când functionarii sunt numiti de sef. În SUA exista nevoia unor functionari pregatiti, dar în
orasele mari, unde voturile imigrantilor sunt “îngradite”, nu exista, desigur, o opinie
publica educata. De aceea, alegerile populare ale sefului administratiei si a functionarilor
subordonati pun în pericol calificarea de expert a functionarului, functionarea precisa a
mecanismului birocratic si slabeste dependenta birocratilor de ierarhie. Acest lucru e
valabil cel putin pentru sistemele birocratice mari a caror supravevhere e dificila.
Integritatea si calificarea superioara a judecatorilor federali, numiti de presedinte, fata de
cea a judecatorilor alesi în SUA este recunoscuta desi functionarii din ambele categorii au
fost selectati initial din considerente de partid. Impresionantele schimbari din
administratia metropolelor americane, cerute de reformisti, au au pornit de la primarii
alesi care lucrau cu un aparat format din birocrati numiti de ei. Aceste reforme s-au
realizat, astfel, într-o maniera de ‘Cezar’. Din punct de vedere tehnic, eficienta
‘Cezarismului’ -care se dezvolta adesea din democratie- este datorata pozitiei ‘cezarului’
ca administrator liber al maselor (al armatei sau al cetatenilor), care nu e încatusat de
traditie. Cezarul e astfel stapânul absolut al unui corp de ofiteri calificati si de birocrati pe
care îi selecteaza personal, în mod liber, fara a tine cont de traditie sau alte considerente.
Acesta “lege a geniului personal” intra, totusi, în contradictie cu principiul “democratic”
formal al birocratiei alese în mod universal.
3. In mod normal, birocratul detine o pozitie pe viata, cel putin în birocratia publica;
acest lucru este din ce în ce mai valabil pentru toate structurile similare. Ca regula
factuala, detinerea functiei pe viata este presupusa, chiar si acolo unde se întâlnesc
practicarea preavizului si a renumirilor periodice. În contrast cu angajatul unei
întreprinderi private, functionarul public se bucura de obicei de mentinerea în post.
Detinerea legala sau reala a slujbei pe viata nu e, totusi, recunoscuta ca drept al
functionarului de a poseda o functie, asa cum a fost cazul mai demult cu multe structuri
ale autoritatii. În cazul în care apar garantii legale împotriva concedierii sau transferului
arbitrar, acestea servesc doar la garantarea unei concedieri neinfluentate de
considerente personale. În Germania, o asemenea garantie exista pentru toti functionarii
din domeniul juridic si tot mai mult pentru cei din administratie.
De aceea, în interiorul birocratiei, masura “independentei”, garantate legal de
ocuparea unui post, nu inseamna întotdeauna un statut mai înalt al functionarului a carui
pozitie e asfel asigurata. Într-adevar, de multe ori e valabil contrariul, în special în culturile
vechi si în comunitatile foarte diferentiate. În asemenea comunitati, cu cât subordonarea
fata de regulile arbitrare ale conducatorului este mai stricta, cu atât garanteaza mai mult

11
functionarului mentinerea stilului de viata aristocratic conventional. Datorita absentei
acestor garantii legale a postului, prestigiul conventional al fuctionarului ar putea creste la
fel cum, în timpul Evului Mediu, prestigiul nobilimii birocratice a crescut în detrimentul
prestigiului cetatenilor, asa cum judecatorul regelui era superior judecatorului poporului.
În Germania, ofiterii sau functionarii pot fi înlocuiti în orice moment, sau cel putin mult mai
usor decât “judecatorii independenti” care nu-si pierd slujba nici daca aduc mari ofense
“codului onoarei” sau conventiilor sociale ale castei. Datorita acestui fapt, în conditii
constante, în ochii paturii sociale care conduce judecatorul este considerat mai putin
calificat pentru relatii sociale decât ofiterii si functionarii din administratie a caror
dependenta considerabila de conducatori e o garantie solida a conformarii lor la conventiile
privind statutul lor social. Desigur, functionarul mediu lupta sa obtina o lege a
functionarului public, care i-ar asigura veniturile la pensie si garantii sporite împotriva
inlaturarii din post. Aceasta lupta are totusi limitele ei. O dezvoltare foarte puternica a
“dreptului la functie” face mult mai dificila încadrarea lor dupa eficienta tehnica, deoarece
reduce sansele candidatilor ambitiosi de a face cariera in administratia publica. Si aceasta
datorita faptului ca birocratii - în totalitate - nu se simt dependenti de cei aflati în vârful
ierarhiei. Totusi, lipsa sentimentului de dependenta se bazeaza, în primul rând, pe
tendinta de a se baza mai degraba pe un egal decât pe o categorie sociala inferioara si
guvernata. Miscarea conservatoare actuala printre clericii de Badenia, declansata de
teama unei presupuse separari a bisericii si statului, a fost determinata, în mod expres, de
dorinta de a nu fi transformati “din stapâni ai parohiei în sclavii ei”.
4. Functionarul primeste în mod regulat o compensatie baneasca sub forma unui
salariu fix, iar la batrânete i se asigura o pensie. Salariul nu se acorda dupa munca
prestata, ci dupa statut, adica dupa functie (“rang”) si în plus dupa vechime. Securitatea
relativ mare a venitului birocratilor, ca si beneficiul prestigiului social fac munca de birou
apreciata, în special în tari care nu mai ofera oportunitati pentru profituri coloniale. În
asemenea tari, salariile functionarilor sunt relativ mici.
Birocratul are în fata o “cariera” în cadrul ordinii ierarhice a serviciului public. El
avanseaza de la o pozitie inferioara, putin importanta si slab platita, la pozitii superioare.
Functionarul mediu îsi doreste o fixare mecanica a conditiilor de promovare: daca nu a
functiei, cel putin a treptelor de salarizare. El doreste stabilirea acestor conditii în functie
de vechime sau conform gradatiilor obtinute într-un sistem dezvoltat de examinari.
Uneori, asemenea examinari au un caracter de neuitat si efecte de-a lungul întregii
cariere a functionarului. La aceasta se adauga dorinta de a califica persoana potrivita pe
un post precum si tendinta crescânda catre închegarea apartenentei la grup si securitate

12
economica, ceea ce duce la tendinta de a considera functiile drept “prebende” ale celor
care poseda diplome de studii. Necesitatea luarii în considerare a aptitudinilor personale,
cu caracter general si intelectual, independent de caracterul adesea inferior al diplomelor
de studii, a condus la o situatie în care functiile politice superioare -în special cele de
“ministrii” - sunt ocupate fara a tine cont de astfel de diplome. (pp. 202-204)

6. Avantajele tehnice ale organizarii birocratice


Motivul decisiv pentru care s-a dezvoltat organizatia birocratica a fost întotdeauna
superioritatea ei pur tehnica fata de oricare forma de organizare. Mecanismul birocratic
complet dezvoltat se poate compara cu alte forme de organizare tot astfel cum se poate
compara masina cu alte forme nemecanice de productie. Precizie, viteza, lipsa de
ambiguitate, cunoasterea dosarelor, continuitate, discretie, unitate, subordonare stricta,
reducerea neîntelegerilor si a costurilor materiale si de personal - toate acestea ating
punctul optim în administratia strict birocratica, mai ales în forma sa monocratica.
Comparata cu administratia universitara, onorifica si cea din pasiune, birocratia
profesionista este superioara prin punctele enumerate mai sus. Iar în ceea ce priveste
sarcinile complexe, munca birocratica platita este nu numai mai precisa, ci, în ultima
instanta, este adesea mai putin costisitoare chiar decât serviciile onorifice neremunerate
formal.
Aranjamentele onorifice fac din munca administrativa o preocupare si, doar din
acest motiv, serviciul onorific functioneaza mai lent, fiind mai putin legat de un program si
mai putin structurat. Este, prin urmare, mai putin precis si unitar decât munca birocratica
deoarece depinde mai putin de superiori, iar formarea si utilizarea aparatului de
functionari subordonati si servicii adiacente sunt inevitabil mai putin economice. Serviciul
onorific este mai putin continuu decât cel birocratic si, frecvent, foarte scump, daca luam
in considerare nu doar cât costa pentru trezoreria publica -costuri pe care administratia
birocratica, în comparatie cu administratia de catre personalitati, le mareste considerabil-
ci si pierderile economice frecvente ale guvernatilor datorate întârzierilor si lipsei de
precizie. Posibilitatea administratiei prin notabilitati exista permanent doar acolo unde
managementul institutiilor poate fi realizat în mod satisfacator ca o preocupare. Odata cu
cresterea calitativa a sarcinilor carora trebuie sa le faca fata administratia, implicarea
notabilitatilor în administratie îsi dovedeste limitele -azi chiar si în Anglia. Organizarea
activitatii de catre administratii academice duce la frictiuni si întârzieri si necesita
compromisuri între interese si opini divergente. Din aceasta cauza, administratia
functioneaza imprecis si este mai independenta de superiori; ca urmare, este mai putin

13
unita si mai înceata. Progresul organizarii administratiei prusace s-a datorat si se va datora
principiului birocratic, mai precis monocratic.
În prezent, in special in economia capitalista de piata se cere în primul rând ca
activitatea administrativa sa se desfasoare precis, rapid, fara ambiguitate, continuu. În mod
normal, întreprinderile capitaliste mari sunt ele însele modele neegalate de organizare
birocratica. Managementul afacerilor se bazeaza pe o precizie si stabilitate tot mai mari si,
mai presus de toate, pe viteza operatiilor; aceasta, in schimb, este determinata de natura
speciala a mijloacelor moderne de comunicare, incluzând, printre altele, serviciul de
informare al presei. Extraordinara crestere a vitezei cu care sunt transmise anunturi de
interes public, precum si evenimentele politice si economice, exercita o presiune continua
si puternica în directia cresterii tempoului reactiei administratiei fata de diverse situatii.
Timpul de reactie optim este atins, în mod normal, doar de o organizatie pur birocratica.
Birocratizarea ofera mai presus de toate posibilitatea optima de a duce la
îndeplinire principiul specializarii functiilor administrative conform unor consideratii pur
obiective. Performantele individuale sunt atribuite celor care au o pregatire
specializata si care acumuleaza tot mai multe cunostiinte pe masura practicarii
meseriei. Indeplinirea sarcinilor înseamna, în primul rând, indeplinirea lor conform
unor reguli calculabile si 'ignorind persoanele.
“Ignorarea persoanelor” este, de asemenea, cuvântul de ordine al “pietei” si, în
general, al tuturor intereselor economice pure. O exercitare consistenta a dominatiei
birocratice înseamna ierarhizarea statutului “onoare”. Asadar, daca principiul pietei libere
nu este în acelasi timp restrictionat, conduce la dominatia universala a “situatiei de clasa”.
Daca aceasta consecinta a dominatiei birocratice nu s-a manifestat pretutindeni, paralel cu
extinderea birocratizarii, este datorita diferentelor între principiile posibile prin care
statele îsi indeplinesc sarcinile.
Al doilea element mentionat, “regulile calculabile”, este de asemenea de o
importanta vitala pentru birocratia moderna. Specificitatea culturii moderne, mai ales a
bazei sale tehnice si economice, cere aceasta “calculabilitate” a rezultatelor. Atunci când
este complet dezvoltata, birocratia se afla, într-o acceptiune specifica, sub influenta
principiului sine ira ac studio. Natura sa specifica, care este agreata de capitalism, se
dezvolta cu atât mai mult cu cât birocratia este “dezumanizata”, cu cât izbuteste mai bine
sa elimine din activitatile oficiale iubirea, ura si toate elementele pur personale, irationale,
emotionale care scapa calculului. Aceasta este natura specifica a birocratiei si este
evaluata drept virtutea sa principala. Cu cât cultura moderna devine mai complicata si mai
specializata, cu atât aparatul extern ce o sustine necesita experti detasati si foarte

14
“obiectivi”, în locul conducatorului vechilor structuri sociale, care era influentat de
simpatii si favoruri personale, de multumiri si recunostinta. Birocratia ofera atitudinile
cerute de aparatul extern al culturii moderne în cea mai favorabila combinatie. De regula,
birocratia a fost singura care a stabilit bazele unei legi rationale pentru administratia
sistematizata conceptual pe baza unor legi de tipul celor create in perioada Imperiului
roman târziu si care ating un nivel tehnic performant. În Evul Mediu aceasta lege a fost
receptata de expertul pregatit si specializat, odata cu birocratizarea administratiei legale,
adica odata cu înlocuirea vechii proceduri de judecata, care tinea de traditie sau de
presupuneri irationale... (pp. 214-216)

10. Caracterul permanent al aparatului birocratic


Odata creata, birocratia este una din structurile sociale cele mai greu de distrus.
Birocratia reprezinta acele mijloace de trasnpunere a “actiunii comunitatii” in “actiune
societala“ organizata rational.
Ca instrument de “societalizare” a relatiilor de putere, birocratia a fost si este,
prin urmare, un instrument al puterii de prim rang -pentru cel ce controleaza aparatul
birocratic.
În conditii egale, o “actiune societala”, orgqnizata si condusa metodic, este
superioara oricarei rezistente de “masa” sau chiar a “actiunii obstesti”. Iar când
birocratizarea administratiei a fost îndeplinita complet, se stabileste o forma de putere
care este practic de neclintit.
Birocratul nu poate actiona în afara aparatului la care este “înhamat”. Spre
deosebire de “notabilitatile” onorifice sau prin vocatie, birocratul profesionist este legat de
activitatea sa prin întreaga sa existenta ideala si materiala. In marea majoritate a cazurilor,
el este doar o rotita într-un mecanism în perpetua miscare care ii impune un drum fix pe
care sa înainteze. Functionarul are sarcini specializate si în mod normal nu poate pune în
miscare sau opri mecanismul decât de foarte de sus. Birocratul este, astfel, prins în
comunitatea functionarilor angrenati în mecanism. Interesul lor comun e ca mecanismul si
autoritatea societala sa continue sa functioneze. Cei guvernati, pe de alta parte, nu se pot
dispensa sau înlocui aparatul birocratic al autoritatii odata ce acesta exista, pentru ca
aceasta birocratie se bazeaza pe pregatire de specialitate, specializare functionala a muncii
si un set de atitudini fata de stapânirea obisnuita si de virtuoz a unor functii individuale dar
integrate din punct de vedere metodic.
Daca functionarul înceteaza lucrul, sau daca munca sa este întrerupta în mod fortat
rezultatul este haosul, iar dintre cei guvernati este dificil de improvizat substituenti

15
potriviti sa-l stapâneasca. Acest lucru este valabil pentru administratia publica, dar si pentru
managementul in sectorul privat. Soarta materiala a maselor depinde din ce în ce mai
mult de functionarea corecta si constanta a organizatiilor tot mai birocratice ale
capitalismului privat iar ideea de a elimina aceste organizatii este din ce în mai utopica.
Disciplina birocratiei se refera la setul de atitudini a functionarului fata de
supunerea stricta în cadrul activitatii sale obisnuite, atit în organizatiile publice cit si in cele
private. Aceasta disciplina devine din ce în ce mai mult baza oricarui sistem, oricât de
mare ar fi importanta practica a administrarii pe baza de documente scrise. Ideea naiva a
bakuninismului de a distruge “drepturile dobândite” si “dominatia” distrugând
documentele publice ignora tendinta omului de a respecta regulile si reglementarile
obisnuite care continua sa existe independent de documente. Orice reorganizare a
trupelor învinse sau dizolvate, ca si restaurarea ordinii administrative distruse de revolta,
panica sau alte catastrofe, se realizeaza apelând la tendinta dobândita de ascultare a unor
asemenea ordine. Aceasta ascultare a fost indusa functionarilor, pe de o parte, si
guerenatilor, pe de alta parte. Daca un asemenea apel reuseste, pune din nou mecanismul
în functiune, asa cum era inainte.
Indispensabilitatea obiectiva a unui aparat odata functional, cu caracterul sau
specific, “impersonal”, presupune ca acel mecanism -în opozitie cu ordinele feudale
bazate pe respectul personal- este astfel construit încât sa functioneze pentru oricine stie
cum sa-l controleze. Un sistem de birocrati organizat rational continua sa functioneze usor
dupa ce inamicul a ocupat teritoriul; singurul lucru pe care trebuie sa-l faca e sa schimbe
conducatorii. Acest corp de birocrati continua sa functioneze pentru ca este in interesul
vital al tuturor, inclusiv al dusmanului.
În decursul lungii perioade la putere, Bismark si-a adus colegii de minister într-o
dependenta birocratica neconditionata, eliminând toti politicienii independenti. Dupa
retragerea sa, a constatat cu uimire ca ei continuau sa fie în functie fara sa se procupe sau
sa se teama, ca si când nu el ar fi fost stapânul si creatorul acestor personaje, ci o figura
care a fost schimbata cu o alta în aparatul birocratic. In ciuda atâtor schimbari de
conducatori în Franta din timpul Primului Imperiu, masina puterii a ramas în esenta aceiasi.
Aceasta masina face “revolutie”, în sensul crearii fortate a unor forme complet noi de
autoritate, din ce în ce mai imposibila din punct de vedere tehnic, în special atunci când
aparatul controleaza mijloacele moderne de comunicatie (telegraf, etc) si, de asemenea,
datorita structurii sale interne rationalizate. Într-o maniera clasica, Franta a aratat cum
acest proces a substituit lovitura de stat “revolutiei”: toate transformarile reusite din
Franta au dus la lovituri de stat.

16
11. Consecintele economice si sociale ale birocratiei
Este clar ca organizarea birocratica a unei structuri sociale, în special a uneia
politice, poate avea, si de obicei are, consecinte economice de anvergura. Dar ce fel de
consecinte? Desigur, consecintele depind în fiecare caz de distributia puterii economice si
sociale, mai ales de sfera care este ocupata de aparatul birocratic emergent. Consecintele
birocratiei depind, prin urmare, de directia pe care le-o confera puterile care utilizeaza
aparatul respectiv. Si foarte frecvent rezultatul este o distributie cripto-plutocratica a
puterii.
În Anglia, dar în special în SUA, în spatele organizatiilor birocratice de partid stau
sustinatorii financiari ai partidului. Ei finanteaza aceste partide si sunt capabili sa le
influenteze într-o mare masura. Fabricile de bere din Anglia, asa numita “industrie grea” si
în Germania Liga Hanseatica sunt bine cunoscute ca donatori politici ai partidelor. În
timpurile moderne, birocratizarea si ierarhizarea sociala în interiorul organizarii politice si
mai ales statale, alaturi de disparitia privilegiilor locale si feudale, au slujit frecvent
intereselor capitalismului. Birocratizarea a fost, deseori, realizata în legatura directa cu
interesele capitaliste, de exemplu marea alianta istorica a puterii printului absolutist cu
interesele capitalismului. În general, o ierarhizare legala si o distrugere a structurilor
locale solide conduse de notabilitati a reprezentat un spectru mai larg pentru activitatile
capitaliste. Totusi, ne-am putea astepta ca unul din efectele birocratizarii sa fie o politica
ce satisface interesele marunte ale burgheziei îndreptate catre o “subzistenta” traditionala
sigura sau chiar o politica de stat socialista care sa restrânga oportunitatile pentru profitul
privat. Aceasta s-a întâmplat în istorie de mai multe ori si cu consecinte importante, mai
ales în antichitate; si fara îndoiala fenomenul se va repeta, poate chiar în Germania.
Efectele diferite ale organizatiilor politice care au fost, cel putin în principiu, foarte
asemanatoare -în Egipt în timpul faraonilor, la eleni si în timpul romanilor- arata
semnificatiile economice diferite ale birocratizarii, posibile sub influenta altor factori.
Simpla organizare birocratica nu ne certifica fara ambiguitate sensul efectelor sale
economice, întotdeauna prezente într-un anume sens. Cel putin nu atât de mult cit s-ar
putea mentiona despre efectul de ierarhizare sociala relativa. În acest sens, trebuie sa ne
amintim ca birocratia în sine este un instrument de precizie care se poate pune la
dispozitia unor interese dominatoare foarte variate -pur politice sau pur economice, sau
orice alt tip. De aceea, paralelismul sau cu democratizarea nu trebuie exagerat, oricât de
tipic ar fi. În anumite conditii, si categoriile lorzilor feudali au folosit birocratia. Exista, de
asemenea, posibilitatea -si deseori a fost cazul, de exemplu în principatul roman si în

17
unele structuri statale absolutiste- ca birocratizarea administratiei sa fie asociata deliberat
cu formarea claselor sociale sau sa fie legata de ele prin forta grupurilor de putere sociala
existente. Rezervarea expresa a functiilor pentru anumite grupuri este foarte frecventa,
iar rezervarile reale sunt chiar mai frecvente. Democratizarea societatii în totalitatea ei si
în sensul modern al cuvântului, chiar daca reala sau pur formala, este o baza extrem de
favorabila pentru birocratizare, dar nicidecum singura posibila. La urma urmei, birocratia
lupta pentru a uniformiza acele puteri care ii stau în cale si în sectoare pe care vrea sa le
ocupe. Trebuie sa ne aducem aminte de acest lucru -pe care l-am întâlnit de mai multe ori
si pe care îl vom discuta în mod repetat: si anume ca democratia în sine este opusa
“dominatiei” birocratiei, în ciuda si poate datorita promovarii de neevitat, desi
neintentionata, a birocratiei. În asemenea conditii, democratia creeaza rupturi si blocaje
evidente în organizarea birocratica. Deci, în fiecare caz istoric în parte, trebuie sa
observam în ce directie specifica s-a dezvoltat birocratia.

12. Puterea birocratica


Oriunde in lume statul modern se birocratizeaza. Dar daca puterea birocratiei în
interiorul statului creste la scara universala ramâne o întrebare deschisa.
Faptul ca organizatia birocratica este, din punct de vedere tehnic cel mai dezvoltat
mijloc de putere în mâinile celui ce o controleaza nu influenteaza ponderea pe care
birocratia în sine poate sa o detina într-o anume structura sociala. “Indispensabilitatea”
tot mai mare a birocratiei, de ordinul milioanelor, nu este mai importanta in aceasta
problema decât opinia anumitor reprezentanti ai miscarii proletare ca indispensabilitatea
economica a proletarilor e decisiva pentru masurarea puterii lor politice si sociale. Daca
“indispensabilitatea” ar fi decisiva, atunci acolo unde predomina munca sclavilor si unde
oamenii liberi priveau munca ca dezonoranta, sclavii “indispensabili” ar fi trebuit sa
detina puterea, caci ei erau cel putin la fel de indispensabili cum sunt functionarii si
proletarii astazi. Nu se poate decide a priori, din aceste motive, daca puterea birocratiei
în sine creste sau nu. Atragerea grupurilor de interes economic sau a altor experti ne-
birocrati, sau atragerea reprezentantilor nespecialistilor, crearea unor autoritati
reprezentative locale, inter-locale sau parlamentare, sau a asociatiilor profesionale - toate
acestea par sa se opuna tendintei birocratice. Cât de adevarata este aceasta aparenta
trebuie discutat într-un alt capitol, nu în aceasta abordare pur formala si tipologica. In
general, putem spune aici doar urmatoarele:
În conditii normale, puterea unei birocratii complet dezvoltate este întotdeauna
dominanta. "Conducatorul politic" se gaseste în situatia “diletantului”, fata în fata cu

18
“expertul” si cu functionarul profesionist din managementul administrativ. Aceasta se
întâmpla fie ca “stapânul'” pe care îl serveste birocratia este un “popor” dotat cu
mijloacele ”initiativei legislative”, “referendumului” si dreptul de a schimba birocratii, fie
un parlament ales mai mult aristocratic sau mai mult democratic si avind dreptul sau
autoritatea reala de a vota lipsa de încredere. Acest lucru e valabil atât atunci când
conducatorul este o administratie academica, aristocratica bazata in mod legal pe auto-
recrutare, cât si atunci când este un presedinte ales de popor sau un monarh ereditar si
“absolut” sau unul “constitutional”(pp. 228-233)

TERMENI CHEIE
modele ideale experti obiectivi
autoritate traditionala conduceri birocratice
autoritate carismatica economie financiara
autoritate legal-rationala putere birocratica
ierarhie birocratica secret birocratic
detinerea postului

19