Enfoques y políticas frente a la ciudad informal en América Latina 1

Dr. Julio Calderón Cockburn – Perú

Consultor independiente
Resumen
Se efectúa un breve repaso por los enfoques de planificación urbana frente a la ciudad informal
en América Latina elaborados entre 1960 y la actualidad (2015), así como las lecciones desde
abajo que han dado los pobladores que han sido beneficiados y/ o sujetos de programas insertos
en dichos enfoques. Los enfoques son desarrollo progresivo, seguridad de tenencia y propiedad,
mejoramiento integral de barrios y participación y desarrollo comunitario. Se concluye que más
de 50 años de planificación urbana han hecho poco por superar la percepción de los pobladores
de sentirse excluidos por el Estado.
Descriptores
Planificación urbana/ enfoques/ ciudad informal/ lecciones desde abajo

Introducción
Esta ponencia efectúa un breve repaso por los enfoques de planificación urbana frente a
la ciudad informal elaborados entre 1960 y la actualidad (2015), así como las lecciones
desde abajo que han dado los pobladores que han sido beneficiados y/ o sujetos de
programas insertos en dichos enfoques. La mayoría de los enfoques, salvo en un caso,
han sido producidos en Occidente y han sido asumidos por políticos, urbanistas y
científicos sociales que han pretendido dar solución al problema de los asentamientos
precarios, uno de los más acuciantes que la urbanización acelerada latinoamericana
presenta a la gestión de las ciudades y la atención de la pobreza urbana.

Se abordarán cuatro enfoques de planificación urbana sobre la ciudad informal que

actualmente influencian en los hacedores de políticas. Tres de ellos (desarrollo
progresivo, seguridad de tenencia y propiedad y mejoramiento integral de barrios) se
generaron originalmente en Occidente en la década de 1960, en parte por la influencia de
las ciencias sociales en la planificación urbana, cambio que promovió ideas de integración
que requerían un compromiso estatal (Qadeer, 2012). El enfoque participación y
desarrollo comunitario se formó desde la sociedad civil en América Latina en la década

1
Esta ponencia se basa en mi ensayo “Planificando la ciudad informal. Lecciones desde abajo”, financiado
por el Lincoln Institute de Boston (Working paper Lessons from the Ground Up: Approaches to Squatter
Sttlements WP14JC4), y publicado en español en Miradas, enfoques y estudios sobe las ciudades.
Ediciones Vicio Perpetuo Vicio Perfecto, Lima, 2014.

1
de 1980, justo cuando los enfoques occidentales viraban a una opción en favor del
mercado y la privatización.

América Latina: urbanización y ciudad informal

Los enfoques de planificación urbana frente a la ciudad informal surgieron a mediados

del siglo XX cuando América Latina experimentó procesos de urbanización acelerada.
Entre 1920-1970 América Latina (AL) tuvo el crecimiento más acelerado del mundo.
Hacia 1990 la población de AL era casi la misma de Europa siendo que sólo 70 años atrás
era de menos de un tercio de ella. Entre 1940 y 1980 la región observó una fase intensa
de desarrollo urbano combinada con un crecimiento económico sostenido, creciente
expectativa de vida, cambio de la producción urbana y emigración hacia las zonas urbanas
(Gilbert, 1997; CNUAH, 1996). Entre 1945 y 1980 el ingreso per cápita en la región
creció en promedio 2,7% muy por encima de la tasa histórica previa (CNUAH, 1996, 92).

El proceso de urbanización se produjo por la acción combinada de un impacto en la

estructura agraria (sea por crisis o por acumulación, según los países) sumado a tibios
procesos de industrialización por sustitución de importaciones o, más propiamente, de
una urbanización sin industrialización. Enormes masas campesinas se dirigieron a las
ciudades a habitar en asentamientos precarios que se vinieron sumar a los tugurios en los
que vivía la plebe urbana.

En 1940 sólo un 33% de la población latinoamericana era considerada urbana, porcentaje

que aumentó a 50% en 1960, se elevó a 1980 a 65% y alcanzó un 74% en 1995 (Gilbert,
1997, 44). En 55 años la población urbana más que se duplicó, fenómeno que atendió a
la particularidad de cada sociedad. En 1940 Perú (35%), México (35%), Brasil (31%),
Venezuela (31%) o Colombia (29%) tenían un tercio de población urbana, en tanto que
Chile ya tenía un 52%. Para 1980 la mayoría de los países, con excepción de Bolivia con
45% y Ecuador con 47%, tenían más de la mitad d su población urbana, Fueron los casos
de Argentina (83%), Brasil (66%), Chile (81%), Colombia (64%), México (66%), Perú
(65%) y Venezuela (83%). Hacia 1990 en la región habitaban 440 millones de habitantes,
el 8.3% de la población mundial, y las ciudades que sobrepasaban el millón de habitantes
eran 36. Al 2015, la Comisión Económica Para América Latina (CEPAL) proyectaba una
población de casi 614 millones de habitantes, de los cuales el 79% (unos 480 millones)
era población urbana (www.cepal.org/celade/publica).

2
El proceso de urbanización se concentró en unas pocas ciudades. Entre 1950-1960 Bogotá
observó una tasa anual de crecimiento de su población en 7.2, seguida de Caracas con
6.6, Sao Paulo con 5.5, Lima y Ciudad de México con 5.0, entre otros. En la siguiente
década, 1960-1970, Sao Paulo creció a una tasa anual de 6.7, seguida de Bogotá con 5.9,
Ciudad de México con 5.6, Lima con 5.3 y Caracas con 4.5. Es en la década 1970-1980
que las tasas de crecimiento disminuyeron, tal como fue el caso de Sao Paulo con 4.4,
Ciudad de México con 4.2, Lima con 3.7 y Bogotá con 3.0 (Gilbert, 1997, 49).

En las grandes ciudades y metrópolis surgieron asentamientos precarios, de origen ilegal

e informal, en los que pasó a habitar parte de la población que no podía acceder a los
mercados inmobiliarios (públicos y privados) existentes ni tuvo apoyo del sector público.
A pesar que el crecimiento económico acompañó la urbanización, entre 1950 y 1980 la
Población Económicamente Activa creció a un índice anual de 2.5% en tanto que la mano
de obra urbana creció a un ritmo de 4.1% anual (Gilbert, 1997, 82). No es fácil estimar el
número de población habitante en este tipo de asentamientos. En Ciudad de México, en
1952, un 14% de la población vivía en “asentamientos de paracaidistas” y 14 años
después, en 1966, ya lo hacía un 46%. En 1976 la cifra alcanzó el 50% y en 1990 el 60%.
En Lima, en 1956 el 8% de la población de la ciudad habitaba en las barriadas, en 1972
alcanzó el 24% y en 1981 el 32%. Caracas pasó de un 21% de la población en 1961 a
61% en 1985; y Bogotá de 40% en 1955, a 43% en 1965, aunque disminuyendo en 1985
a 31% y en 1991 a 26% (Gilbert, 1997, 104).

Hacia el año 2005, Naciones Unidas estimaba que un 25% de la población urbana de AL
habitaba en asentamientos precarios, existiendo países por encima del promedio como
Haití con 70%, Bolivia un 49%, Perú con 35% y Brasil con 29% (Naciones Unidas, 2012).

Enfoques, teorías y saberes prácticos

Es poco novedoso señalar que la realidad precede a la interpretación teórica. Los

asentamientos precarios, que denominamos ciudad informal e ilegal, era un fenómeno
ostensible en AL en la década de 1950, tal como fue mostrado en la literatura urbana y en
el cine (por ejemplo, la película “Los Olvidados” de Buñuel sobre Ciudad de México data
de 1950). El urbanismo, la medicina social, entre otras disciplinas, realizaban abordajes,
diagnósticos y otros modos de aproximación a dicha realidad. Como indica Violich (1987,
32-33) los “shacktowns” habían sobrevenido en vecindarios permanentes en Ciudad de
México, Lima, Brasilia, Santiago, ubicados en las franjas de –y dentro de- las ciudades.

3
Por su visibilidad y crecimiento desde 1950 devinieron en una de las áreas clásicas de
preocupaciones de los planificadores urbanos. Desde entonces, en el plano del
pensamiento, en el urbanismo y las ciencias sociales se han sucedido diversas teorías y
enfoques frente a la ciudad informal e ilegal.

Se entenderá por teorías un sistema lógico – deductivo, constituido por un conjunto de

hipótesis que implica un campo de aplicación y reglas. 2 Los enfoques son procedimientos
que se adoptan ante un problema o proyecto, y que implican una manera de valorarlo y
considerarlo, y que provienen de discursos tecnocráticos y académicos sobre la cuestión,
que generalmente son difundidos y aceptados en las esferas tecnocráticas y
gubernamentales (los policy makers).3 Las lecciones desde abajo provienen de las
prácticas que los pobladores realizan desde su cultura y se constituyen en un saber
práctico que busca resolver los problemas de la vida cotidiana, tales como la falta de agua,
la construcción de la vivienda, la vía que conecte al barrio o la falta de seguridad.

Los enfoques, en la pretensión de direccionar las prácticas de los sujetos, son discursos
con la doble pretensión de comprender la estructura social, económica y cultural en que
los hechos transcurren y comprender el propio mundo de sentido que sus habitantes
otorgan a sus vidas. Los enfoques asumen la doble hermenéutica (Giddens, 1997),
objetivan realidades dotándolas de una eficacia social capaz de constreñir las prácticas
(Bourdieu, 2007: 63), describen y prescriben (son normativos) y buscan persuadir acerca
de la necesidad de su aplicación. No son estáticos, y cambian conforme la realidad a la
que aluden cambia, y es posible que se complementen e imbriquen en políticas específicas
ya que no son mutuamente excluyentes.

A diferencia de los enfoques que se basan en el saber científico y académico, las prácticas
tienen su propia racionalidad y funcionan con principios o postulados no definidos (que
admiten márgenes de tolerancia) y tradiciones, con reglas implícitas, que pueden
invertirse o combinarse, que pueden navegar o no entre reglas oficiales, y que escogen
entre un repertorio para efectuar sus operaciones que incluye “transferencias”, metáforas
o un laberíntico lenguaje (De Certeau, 1988). Como toda práctica humana, las estrategias

2
Conviene recordar la distinción de Robert Merton entre teorías de alcance intermedio como un punto
medio entre las teorías generales de los sistemas y las descripciones ordenadas de las particularidades, y las
teorías unificadas y sus esfuerzos sistemáticos totalizadores.
3
A su vez, una aproximación es una representación inexacta pero suficientemente fiel como para ser útil;
una corriente es una agrupación que muestra rasgos comunes de pensar y proceder y una perspectiva es el
conjunto de circunstancias que rodean al observador e influyen en su percepción y juicio.

4
de la población están sujetas a la distinción entre pensar/ decir / hacer (Giddens, 2003).
Las prácticas pueden conducir a conductas ciudadanas y emancipadoras, y a actitudes
pragmáticas, clientelares y manipuladoras.

En torno a los asentamientos precarios de AL hay diversas teorías interpretativas, las

cuales han sustentado los enfoques aplicados. Aunque, conviene indicar que si bien las
teorías interpretativas son base de los enfoques, no siempre derivan en enfoques. No
siempre las teorías proponen políticas públicas específicas frente a los problemas que
abordan. Conviene aclarar que no estoy sugiriendo que algunas teorías no tengan interés
por lo normativo o prescriptivo, o por “transformar el mundo”, sino que mientras algunas
teorías atraviesan un cierto umbral y dan lugar a enfoques, otras teorías más bien
interpretan y su aspecto normativo resta en un planteamiento general.

Algunos ejemplos pueden reforzar este punto de vista. Las teorías de la “cultura de la
pobreza” del antropólogo norteamericano Oscar Lewis (1969) interpretan, con aciertos y
errores, la cultura de los pobres de los asentamientos precarios en tanto adaptación y
reacción frente a su posición marginal en una sociedad capitalista estratificada en clases
y desde un alto nivel de individuación. Las interpretaciones de DESAL indicaban que los
pobladores no tenían participación en la distribución de los bienes y servicios de la ciudad
ni en la toma de decisiones y concluía en una “falta de incorporación orgánica o funcional
del individuo a los grupos de participantes” (DESAL, 1969, 392). Las interpretaciones
críticas (Pradilla o Burgess) abordan la estructura pero en cuanto a las políticas específicas
excluyen cualquier posibilidad de beneficio de los esfuerzos del Estado y la cooperación
internacional por apoyar programas de autoconstrucción de viviendas, así como
minimizan el rol de la participación comunitaria como uno de sus elementos integrales
(Stein, 1991, 5). En todos estos ejemplos, las soluciones atañen a cambios en las
estructuras económicas y sociales (la modernización, el cambio social) pero no derivaron
en enfoques específicos frente a la ciudad informal que son los que se abordarán en este
trabajo.4

4
Tampoco abordaré aquí un balance de las teorías urbanas y sociales sobre la informalidad y la
autoconstrucción que tienen un extenso recorrido y una profusa bibliografía (Oliven, 1980; Stein, 1991;
Duhau, 1998; Roy y Al Zayyar, 2004; Qadeer, 2012: Connolly, 2012).

5
Enfoques de planificación urbana frente a la ciudad informal

Los enfoques de planificación urbana frente a la ciudad informal surgieron cuando la

urbanización mostraba la emergencia y consolidación de los asentamientos precarios y, a
su vez, cuando las perspectivas interpretativas de las ciencias sociales incursionaban en
el urbanismo. Los enfoques en política urbana fueron asumidos conforme los gobiernos
aceptaron como una realidad inevitable a los asentamientos precarios y, especialmente,
cuando el discurso provino de planificadores del mundo industrializado que hablaban
sobre los países “en desarrollo”, propagado y financiado por agencias de ayuda bilateral
y multilateral (Qadeer, 2012).

Desde la década de 1960 los enfoques se han plasmado en políticas específicas, tales
como los programas y proyectos de lotes y servicios, la autoconstrucción asistida y la
legalización de la tenencia de la tierra, entre otros. En el paso de enfoques a políticas
(programas) median poderes, intereses y valores de las elites. En este trabajo interesa más
someter los enfoques a las lecciones desde abajo, antes que evaluar las políticas como tal,
respecto a lo cual existe una profusa bibliografía (Pradilla, 1976; Burgess, 1982 y 1992;
Stein, 1991; Mathey, 1992; Smolka, 2003; Ward, 2012).

Desarrollo progresivo y libertad para construir

Entre las décadas de 1960 y 1970 algo nuevo surgió en la planificación urbana. Un
paradigma novedoso remplazó a políticas que promovían las estrategias de demolición
(“bulldozer operations”), la edificación de vivienda pública y el desarrollo rural. Se
planteó la “auto ayuda”, los sitios y servicios y el mejoramiento de áreas no planeadas
(Carroll, 2002; Greene, 2010; Qadeer, 2012). La idea era que los propios pobladores
(pobres) hacían bastante por ellos mismos y que era la hora que los Estados dejen atrás
una política represiva o de salubridad y planifiquen la “informalidad” (entonces el
término usado era la “marginalidad”) hasta integrarla a la normalidad. Es reconocido que
el arquitecto John Turner (además de otros como Charles Abrams) aportó a la concepción
y aceptación del enfoque de desarrollo progresivo, el cual es la matriz intelectual de los
enfoques de seguridad de tenencia y programas de mejoramiento y las políticas de lotes
y servicios, autoayuda, seguridad de tenencia, participación comunitaria y otros. La
narrativa epistemológica suponía que las barriadas eran una solución antes que un
problema y que el Estado hacía mal las cosas.

6
El foco del discurso se centró en la relación hombre y medio (los pobres buscan
emplazamiento, seguridad de tenencia y abrigo) y en los costos de leyes que pensadas
para otros contextos sociales dificultan la vida de los pobladores y los llevan a actuar por
fuera de ellas. Las familias adecuan necesidades y medios para enfrentar los periodos de
crisis a través de una sucesión lógica de respuestas a las necesidades cambiantes dentro
de sus posibilidades. En la autoconstrucción de la vivienda la familia actúa como su
propio contratista, elimina gastos generales y beneficios administrativos, construye sin
crédito, evade las ordenanzas de construcción y emplea su propia mano de obra. Al final,
el dinero ahorrado con relación a lo que hubiera representado adquirir una vivienda
construida era de dos tercios (Mangin y Turner, 1978/ 1969: 147). Los pobladores,
finalmente, resolvían problemas de alojamiento en países con una urbanización explosiva,
los cuales no podían ser abordados por el Estado y el mercado y que, inclusive, resultaban
ser mejores opciones que la vivienda pública y los tugurios (slums).

El enfoque cuestionó al urbanismo tradicional, la práctica arquitectónica, la política de

vivienda construida, los estándares de construcción elaborados desde el “debe ser” (una
vivienda equipada totalmente, servida, con calles pavimentadas antes de su ocupación),
entre otros. Se contrapuso al “desarrollo inmediato” que proponía la vivienda estatal
“llave en mano” (Turner, 1969) y planteó un “sistema abierto” pobladores/ Estado en que
los usuarios tuvieran el total control del diseño, construcción y gestión de su propio hogar.
Un sistema democrático y pluralista basado en el diálogo.

Las políticas que el enfoque de desarrollo progresivo promovió fueron asumidas e

impulsadas en la década de 1970 por el Banco Mundial, agencias de cooperación y las
Naciones Unidas (Chávez, 2000).

Los lotes y servicios fueron impulsados entre 1972 y 1975 entregando el Estado terrenos
y equipamiento urbano y comprometiendo a la comunidad en la recuperación de costos
pues no se concibieron subsidios. Se buscaba terrenos urbanizados, convenientemente
situados y dotados de servicios básicos. Entre 1972 y 1990 el Banco Mundial apoyó 116
proyectos de lotes y servicios en 55 países con una inversión promedio por proyecto de
26 millones de dólares americanos (Cira, 2003). No obstante, los resultados no fueron los
deseados: entre un 30% a 60% de las personas destinadas a ser beneficiarias no pudieron

7
cumplir con las obligaciones financieras (Peattie, 1987),5 no fue fácil bajar los estándares
urbanísticos por el temor de los gobiernos a igualarlos con los asentamientos espontáneos,
lo que precisamente se buscaba combatir, hubo dificultades para conseguir tierra bien
localizada para los pobres (Cohen, 1983: Stein, 1991), falta de participación comunitaria
y de desarrollo de mercados financieros (Cohen, 1983). Los beneficiarios fueron los
constructores, desarrolladores de tierras y la clase media, incluyendo a los empleados
públicos.

Los programas de mejoramiento entre 1970 y 1980 enfrentaron no menos obstáculos. No

se tenía el requisito previo de la regularización de la tenencia de la tierra, ni títulos de
propiedad, algo que no todos los gobiernos aceptaban, y había que adaptarse a las
condiciones familiares diversas cuyo éxito dependía de la participación comunitaria la
cual no se estimuló (Schteingart y Azuela, 1990).

La autoconstrucción de viviendas de los asentamientos populares, a pesar de haber sido

la inspiración de todo el enfoque, recibió poco apoyo gubernamental y siguió siendo
espontanea. Hubo intentos de autoconstrucción asistida que nunca se plasmaron en una
política permanente y no pasaron de un nivel experimental piloto, a excepción de México
en que, entre 1983 y 1992, se entregaron unos 100 mil créditos a grupos organizados
(Romero y Suarez, 1995). Predominó la autoconstrucción “espontánea”, en la cual
conforme se avanzaba en la consolidación y la edificación de más pisos se reducía la
participación del poblador y aumentaba la producción por encargo o contratación de mano
de obra especializada como albañiles o maestros constructores. Entre sus deficiencias:
financiamiento basado en el ingreso de las familias, alquileres de cuartos, problemas de
eficiencia, empirismo negativo, mal uso de materiales, malos diseños, entre otros.

Las lecciones desde abajo fueron que si el Estado no hacía lotes y servicios y
mejoramiento, la gente, impulsada por la necesidad, continuaría atendiendo
espontáneamente su demanda de vivienda en sus vías conocidas: más invasiones y
mercados ilegales, más autoconstrucción no asistida, más densificación y hacinamiento,
etcétera. Las promesas oficiales incumplidas volvieron a los pobladores más escépticos y
desconfiados de la autoridad pública, y propensos a ser parte del juego clientelar que los
gobiernos mismos desarrollaban.

5
Peattie (1987), citado por Davis (2006, 67-76).

8
Seguridad de tenencia y derechos de propiedad
El enfoque de seguridad de tenencia también fue elaborado por John Turner quien
consideró que los ocupantes de los asentamientos precarios requerían, antes de iniciar la
construcción definitiva de sus viviendas e instalación de servicios, la garantía, por parte
del Estado, que esa sería su localización definitiva y que no serían removidos o
erradicados (Turner, 1968). Una segunda vertiente, en la década de 1990, puso el énfasis
en el uso de los derechos de propiedad (De Soto, 1986; Banco Mundial, 1991).

La política de regularización de la tenencia de la tierra empezó adjudicando lentamente

títulos en Perú (1961) y México (1973) y recibió en 1976 el respaldo de las Naciones
Unidas en Hábitat I. Colombia y Venezuela optaron por autorizar la ocupación de tierras
o la provisión de servicios como una forma de garantizar la seguridad de tenencia. En
Brasil o Argentina, hasta la década de 1980, hubo reticencia a aplicar las políticas de
regularización, pero se aplicaron reconocimientos institucionales. La garantía publica por
diversas vías, sin que hubiera un título de propiedad de por medio, fue suficiente para que
los pobladores auto-construyeran como lo demuestra el enorme parque habitacional
construido por ellos entre 1950-1980.

En la década de 1990 el enfoque de seguridad abre una segunda vertiente que prioriza el
uso de los derechos de propiedad, teniendo su origen en Hernando de Soto (1986) quien
destaca el papel de los individuos, reduce el de la comunidad y encuentra la causa de la
informalidad en los altos costos del derecho formal y los procedimientos. Plantea que al
otorgarse la propiedad a los sectores de menores ingresos, éstos tendrán un mayor valor
en sus predios y podrán darle un uso colateral (a través de la hipoteca), desarrollar
empresas e inversiones, mejorar su vivienda, entre otros.

La política de formalización de la propiedad fue apoyada en la región por el Banco

Mundial y hubo distribuciones masivas de títulos en Perú y México (dos millones en cada
país). Las políticas también desarrollaron sistemas de catastros y de registros. En algunos
países las políticas se truncaron (“El Salvador, país de propietarios”, Bolivia), en otros no
fueron aceptadas por restringirse al ámbito jurídico y no tocar el urbanístico (Brasil), en
otros continúan segundas etapas en Nicaragua y Honduras (aunque ahora más vinculadas
al uso de registros) y en otros recién se inician (Colombia con la tierra publica).

La formalización de la propiedad ha tenido poco impacto. Los nuevos propietarios no han

podido o no han deseado acceder a préstamos con garantía hipotecaria, como planteaba

9
la teoría (Calderón, 2001; 2013; Field y Torero, 2004; Caria, 2008). Tampoco los
propietarios han usado sus títulos para insertarse en los mercados inmobiliarios formales,
lo cual refleja la escasa movilidad residencial y la persistencia de los mercados ilegales
(vivienda en compra- venta y alquiler) (Abramo, 2008: Calderón, 2010; Ward, 2011;
Galiani y Schargrodsky, 2012). Tampoco los pobres titulados han resultado buenos
pagadores de los impuestos prediales como se pensaba.

Si bien la seguridad de la tenencia y la propiedad son un anhelo de los pobladores, las

lecciones desde abajo muestran un predominio de la propiedad como valor de uso,
sinónimo de seguridad psicológica, familiar y de valor simbólico, antes que como valor
de cambio. Las políticas están generando nuevos problemas como la desregularización y
el no uso de registros (ausencia de cultura del uso de registros).

Desarrollo y participación Comunitaria

El enfoque del desarrollo y la participación comunitaria se originó en América Latina,
aunque existe una vertiente diferente de participación comunitaria formulada por las
agencias de cooperación multilateral. En la década de 1980 los movimientos sociales,
organizaciones de base, iglesias, partidos políticos de izquierda, organizaciones no
gubernamentales (ONGs) y municipios “progresistas” desarrollaron el enfoque sobe la
base de una concepción de ciudadanía social (Handelman, 2012; Holston, 2008; Stokes
1995; Calderón y Valdeavellano, 1992; Burgwall, 1997, entre otros). El enfoque
representó una “fusión” de una aproximación de organización – participación (Stein,
1991) o perspectiva democrático – autonomista (Duhau, 1998), combinada con la teoría
histórico – estructural 6 y el enfoque de Turner.

Su idea fundamental es que en las poblaciones de los asentamientos precarios hay un

enorme potencial de construcción del derecho a la ciudadanía que se basa en el desarrollo
comunitario. Se busca promover la participación, entendida como decisión del poblador
en los asuntos de gestión de las políticas, hacer del poblador un agente activo de la
producción de la ciudad, un ciudadano (Coelho, 1995). Se promueve un discurso en favor
de la participación horizontal y, antes que una intervención física o jurídica, implica

6
La teoría histórica estructural desarrolla su interpretación desde las contradicciones del capitalismo
dependiente (Pradilla, 1976; Kowarik, 1979; Burgess, 1982; Ward, 1982). El estructuralismo marxista y
enfoque de economía política dio pie en AL a un enfoque teórico, diferenciado de sus fuentes occidentales
(Castells, Topalov), y crítico de la crítica.

10
consideraciones sociales y políticas. Bajo gobiernos municipales de izquierda (Lima,
Montevideo, San Salvador, México DF, San Pablo, Buenos Aires, Córdoba, Managua).
Se promovió la cogestión Estado y pobladores, así como complementar la democracia
representativa con la democracia participativa, a través de un contrato político que
convierta la autonomía mutua de las organizaciones comunitarias y ciudadanas en una
autonomía relativa, un modelo de cogestión (Santos, 2004).

Las experiencias desarrolladas por este enfoque se orientaron –y orientan- a la obtención

de bienes públicos de primer nivel, la forja de la ciudadanía a través de Presupuestos
Participativos (Brasil, Uruguay o Perú), labores de control social y vigilancia, entre otros.
Una experiencia particular es la de las cooperativas de vivienda de Uruguay.

Las lecciones desde abajo muestran una doble dificultad. Por un lado, las agencias
internacionales tiende a minimizar los logros de las experiencias y relegar su discurso a
su no existencia considerándolo irrelevante, politizado, ideológico o “exceso de
democracia”. Por otro lado, es acogido por las posiciones progresistas con un entusiasmo
tal que al mistificarlo observa sólo los aspectos positivos e ignora los negativos o
cuestionadores. Las limitaciones principales son financieras y la generación de procesos
de simulación adaptativa en la relación entre técnicos y pobladores, entre otros.

A partir de la década de 1990 ha surgido otro enfoque que reclama la participación

comunitaria suscrito por la cooperación multilateral, aunque el discurso se vincula más a
conseguir la eficiencia de los proyectos (Cohen, 1983) y no a un enfoque de derechos.
Surgido bajo el predominio de las políticas de liberalización y privatización, la
participación se define como la capacidad de la población de influenciar por la
localización de recursos, formulación e implementación de políticas (Imparato y Ruster,
2003: 20). Los críticos sostienen que el enfoque de las agencias multilaterales tiene una
visión minimalista del Estado, un tratamiento tecnocrático y gerencial, una consideración
de “ciudadano – cliente” y ubica a la sociedad civil como el “tercer sector” (junto al
Estado y el mercado). Excluye o minimiza la mención a los derechos (remplazados por
servicios) y saca a la pobreza del ámbito de la ciudadanía, la justicia y la igualdad
(Dagnino, Olvera y Panfichi, 2014).

Programas de Mejoramiento integral (nueva generación)

El enfoque de mejoramiento integral surge en la década de 1990, bajo el “nuevo
paradigma” de las agencias multilaterales como el Banco Mundial (Cohen, 1983). En

11
lugar de intervenciones puntuales busca integrar a los asentamientos precarios al tejido
urbano y social de la ciudad edificada, promoviendo intervenciones físicas articuladas
con programas sociales, generación de trabajo y renta y cambios en la calidad de vida de
las comunidades (Dimuro, 2007). La ambiciosa propuesta supera la escala pequeña,
promueve una mayor descentralización al incorporar a las municipalidades y reconoce la
necesidad de los subsidios.

El enfoque de mejoramiento integral atiende aspectos físicos (servicios urbanos),

regularización, vivienda y líneas de apoyo social (Greene, 2010; Imparato y Ruster,
2003). Los cambios de escala se producen en diversas direcciones: temática (aspectos
físicos, sociales, ambientales, ingresos, seguridad ciudadana, entre otros); múltiples
actores involucrando al gobierno central o federal, a las municipalidades, comunidades,
ONGs, empresas privadas, agencias de cooperación internacional, etcétera; territorial y
poblacional beneficiando a miles de personas y gestión intersectorial (Greene, 2010).
Desde 1990 se han ejecutado programas y proyectos como Favela Barrio en Rio de
Janeiro, Guarapiranga en San Pablo, Programa de Mejoramiento de Barrios en Argentina
(PROMEBA), Programa de Mejoramiento Integral (PRIMED) en Medellín, Programa
Mejoramiento en Tijuana, Chile Barrio en Chile, Mi Barrio en Perú, entre otros (Greene,
2010; Imparato y Ruster, 2003; Saborido, 2005; Lentini, 2007; entre otros). 7

Entre sus aspectos positivos, los programas de mejoramiento integral han cubierto el
ámbito nacional (en Chile y Argentina abarcaron varias regiones o departamentos) y en
las ciudades han aumentado su cobertura (Brasil, Colombia, por ejemplo). Se estima que
Favela Barrio en Rio de Janeiro benefició entre el 70% a 75% de la población de favelas.
Los programas, en diversos grados, han comprometido a las municipalidades y se han
insertado en los procesos de descentralización del Estado. En sus aspectos operativos,
combinaron equipos de apoyo técnico y social, disminuyeron la pobreza al proporcionar
saneamiento e infraestructura, desarrollaron un sentido de civismo y pertenencia en las
poblaciones.

7
En cuanto a la inversión, Guarapiranga (1993-2000) tuvo 207 millones de dólares para 250 mil habitantes,
Favela Barrio (1994-1999 y 2000-2004) 760 millones de dólares, PROMEBA en Argentina unos 170
millones de dólares entre 1997-2001, a los que se añadieron 98 más el 2002 (Dimuro, 2007; Imparato y
Ruster, 2003; Lentini, 2007).

12
En cuanto a aspectos críticos hay dificultades en la sostenibilidad financiera de la
experiencia y, a pesar de los subsidios, hay problemas en la recuperación de los costos, la
sostenibilidad y el trabajo social con la población (Imparato y Ruster, 2003). Un escollo
ha sido la regularización de la tenencia de la tierra debido a que, por diversas
circunstancias ha sido difícil definir y otorgar la propiedad. En cuanto a la participación
comunitaria hay evaluaciones favorables en el caso de Favela Barrio en Río de Janeiro
(Dimuro, 2007: 22-23) en el sentido que se ha respetado el modo de pensar de la gente,
lo cual se ha materializado en la recuperación de los espacios públicos. En otros casos ha
habido dificultades institucionales y de procedimientos. La distancia cultural entre policy
makers y las comunidades se mantiene.

Las lecciones desde abajo serían que los esfuerzos desarrollados han mejorado la calidad
de vida y por lo general han llegado a los verdaderamente necesitados. A pesar del
componente social y participativo, la gente no siente haber sido consultada e informada,
y la misma participación es vista por sus operadores como un paso a saltar. Existen
problemas de comunicación y distancia cultural entre pobladores y policy makers La
población está acostumbrada a dudar de todo y toma lo que se le ofrece aunque esto no
deba tomarse como la materialización de su deseo ya que puede no ser lo que realmente
esperaba.

Conclusiones

Las lecciones desde abajo muestran una brecha cultural entre los enfoques/ políticas y las
prácticas desde abajo, entre el Estado y los pobladores, entre los policy makers y
comunidades. Los pobladores sólo parcialmente se sienten beneficiados por los proyectos
públicos, tienen dificultades en pagar sus cuentas y reclaman más participación. En la
visión del mundo propia de los pobladores se percibe al Estado como más interesado en
apoyar a los “otros” (la clase media, “los ricos”) y que frente a ellos tiene un
comportamiento político vertical y engañoso.

Si la anterior es la visión de los pobladores frente a las acciones gubernamentales,

convendría aceptar que 50 años de planificación urbana ante la ciudad informal han hecho
muy poco por abrir una nueva visión sobre el Estado. En parte esta situación puede
atribuirse a que la mayoría de los enfoques tienden a desconocer el saber práctico de los
pobladores, las prácticas desde abajo (calificadas de atrasadas, pre-modernas, residuales,

13
inferiores). La planificación urbana actual ante la ciudad informal requeriría reformular
las bases epistemológicas y ontológicas sobre las cuales se sustenta.

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