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DERECHO CONSTITUCIONAL

y CULTURA

ESTUDIOS EN HOMENAJE
A PETER HABERLE

Coordinador:
FRANCISCO BALAGUER CALLEJÓN

h'¡"'l"'IOP 1'''''ljnd.1 ~
A . Fundación
.. 'Ill. ~ .." ,CONSEJE lA O U
EL RANGO DE LAS NORMAS SANCIONADORAS*

AGUSTiN RUlZ ROBLEDO


Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada
Director del Gabinete de Análisis del Parlamento de Andalucia

SUMARJO: 1. Introducción: el fundamento de la reserva de ley para regular el ¡us puniendi.-IL El concepto
de «legislación» en el ámbito penal.-IlJ. El concepto de <<legislación» en el Derecho administrativo san-
cionador.-l. Las fuentes de las normas sancionadoras.-2. La cobertura legal de las normas sancionadoras
conlenidas en los regJamentos.-3. Las normas sancionadoras en el ámbito de las relaciones de sujeción
especial.-4. La reserva de ley y la autonomía local.-IV Bibliografia.

1. INTRODUCCIÓN: EL FUNDAMENTO DE LA RESERVA DE LEY


PARA REGULAR EL /US PUNIENDI

Según la dogmática tradicional del Derecho Público europeo, el ius puniendi, la


capacidad del Estado para establecer delitos, penas, faltas y sanciones administrativas,
debe regularse exclusivamente en la ley. El núcleo esencial del principio de legalidad
penal consiste, por eso, en la idea de que únicamente el legislador democrático puede
decretar los delitos y las penas. Históricamente en España, la realidad ha ido por otro
lado ya que las reservas de ley establecidas en las Constituciones se entendieron no tan-
to como un monopolio absoluto de las Cortes, sino como una reserva de norma escrita,
de tal forma que bien por la via de la autorización (1848, 1870), bien por la técnica de
la ley de bases (1932) o bien por la de la simple deslegalización (1850) los Códigos
penales fueron elaborados y aprobados por los Gobiernos. El silencio constitucional
sobre las infracciones administrativas supuso poco menos que carta blanca para que el
Gobierno las regulase como le pluguiese.
Como ha explicado Martín-Retortillo, uno de los autores materiales de su redac-
ción, el articulo 25 de la Constitución de 1978 pretende acabar con esta tradición es-
pañola y regular en una sola frase la reserva de ley de las dos facetas del ius puniendi:
«Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el mo-
mento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la
legislación vigente en aquel momento.» Ahora bien, al usar la expresión «legislación
vigente» con el fin de dar distinto alcance a la reserva de ley según el sector del ius
punielldi sobre el que se proyecte, crea una indeterminación que ha dado lugar a una
amplia polémica doctrinal y a una abundante jurisprudencia constitucional. El pre-

*Este trabajo fomla parle de un estudio. mas amplio. que preparo sobre el derecho fundamental a la le-
galidad punitiva. Por eso. las opiniones que aquí se emiten son provisionales en cuanto deben pasar todavía
la critica del propio autor y de los colegas y amigos dispuestos a revisar mis trabajos antes de presentar a la
imprenta la versión definitiva.

[605]
606 DERECHO CONSTITUCIONAL Y CULTURA

sente trabajo se centrará, precisamente, en tratar de deslindar el distinto significado


que cabe atribuir a esa expresión en el Derecho penal y en el Derecho administrativo
sancionador. Pero antes, debemos detenernos a analizar las razones que justifican
su mantenimiento en un Estado definido como de partidos y en el que la tradicional
división de poderes del Estado liberal se ha sustituido por la colaboración entre el Go-
bierno y el Parlamento, mientras que la división fundamental se produce en el interior
de esa institución, entre la mayoría (que apoya al Gobierno) y la oposición. Por eso,
y con una visión realista del funcionamiento de los poderes públicos, un sector doctri-
nal ha abogado por abandonar <da ideología decimonónica más ingenua», que lleva a
seguir manteniendo la ilusión de la ley como expresión de la voluntad popular y per-
mitir que la reserva de ley no impida al propio Poder Legislativo llamar en su auxilio
al reglamento. Es decir, la nueva realidad política exigiria una nueva dimensión de la
reserva de ley concebida como «una prohibición al reglamento de entrar por su propia
iniciativa en el ámbito legislativo acotado; pero no prohíbe al Legislador autorizar al
Ejecutivo para que así lo haga».
Ciertamente, los esquemas del venerable Estado liberal no se corresponden exacta-
mente con los del actual Estado social democrático de Derecho. Igualmenre, hace falta
una buena dosis de realismo a la hora de afrontar el estudio de las instituciones jurídi-
cas, pues de lo contrario se corre el riesgo bien de elaborar refinadas categorías muy
útiles en el «cielo de los conceptos» que tan satíricamente ridiculizara Ihering, bien de
destruir esas mismas instituciones pues, en palabras de Tocqueville, las instituciones
humanas son «tan imperfectas que para destruirlas basta sacar todas sus consecuencias
de sus principios». Movidos por este realismo, en las páginas siguientes defenderemos
un concepto de <degislación vigente» del artículo 25 de la Constitución de geometria
variable según el sector del ordenamiento punitivo al que se aplique, la colaboración del
reglamento en la tipificación de las infracciones, la posibilidad de tipos genéricos para
establecer las conductas sancionables, etc. Por tanto, nos separaremos de los sectores
doctrinales que mantienen una visión muy rigurosa del principio de legalidad, exigiendo
la ley orgánica para la regulación de los ilícitos administrativos, excluyendo al Decreto-
ley de las fuentes de las sanciones administrativas, defendiendo la prohibición de las
leyes penales en blanco, etc.
Dicho esto, no podemos compartir la teoria que considera la reserva de ley poco
menos que un prejuicio ideológico de otro tiempo. En primer lugar, porque no es cierto
que históricameote en el Estado liberal español la garantia formal del principio de lega-
lidad se entendiera como una reserva absoluta de ley; antes al contrario, se consideraba
que las Cortes Generales podian autorizar al Gobierno a regular una materia constitu-
cionalmente reservada a la ley. Así, salvo el Código Penal de 1822, todos los demás
fueron redactados por el Gobierno, a pesar de la reserva de ley que establecían todas las
Constituciones: el de 1848, el de 1850, el de 1870, el de 1928, el de 1932, el de 1944.
el de 1963 y el de 1973. Por tanto, la <mueva dimensióo» de la reserva de ley tiene un
contenido muy poco moderno porque durante ciento cincuenta años la reserva de ley
se ha entendido exactamente como una competencia que la Constitución atribuye a las
Cortes Generales y que éstas pueden, cuando lo estiman conveniente, delegar. Y así lo
hicieron en todos los casos en los que hubo que realizar una regulación de los delitos y
las penas; en el caso de las infracciones administrativas y sus sanciones ni siquiera hizo
falta la técnica de la delegación porque se entendió que el silencio constitucional sobre
ella era una autorización implícita a las Administraciones estatal y local para regularl"s.
-
AGUSTÍN RUIZ ROBLEDO 607
Lo más que hicieron los Códigos penales fue establecer una prohibición genérica de que
los reglamentos, las ordenanzas y los bandos punieran más severamente que los mismos
Códigos.
Así, si queremos defender una nueva visión de la reserva de ley basada en la autén-
tica confrontación mayoria-mínoria en el Parlamento, no podemos mantener, al mismo
tiempo, que interpretarla en el sentído de que el Parlamento no pueda autorizar al Go-
bierno a regular una materia sometida a ella supone constreñir la voluntad de esta instí-
tución. En realidad, lo que supone es constreñir la voluntad de la mayoría, que es tanto
como decir del Gobierno. Nótese, además, la poca lógica de calificar como ilusión la
idea de que las leyes son producto de la voluntad popular y, al mismo tiempo, mantener
que la institución que elabora esa ley, el Parlamento, tiene una ,dibertad de decisiÓn»
que se ve recortada con la teoria de la reserva de ley entendida como una competencia
indelegable.
Por tanto, la reserva de ley no se justifica en una contraposición de instituciones, la
división de poderes clásica entre el Parlamento y el Gobierno, sino en el procedimien-
to legislativo como una técnica de garantía de los derechos fundamentales, de partici-
pación democrática y de ejercicio de los derechos de la minoria en su función de con-
trolar al Gobierno, lo que ha llevado al Tribunal Constitucional incluso a considerar
que las Leyes presupuestarias tiene un contenido limitado qne las Cortes Generales
no pueden rebasar, dadas las restricciones que se producen en su tramitación parla-
mentaria (STC 76/1992, de 14 de mayo, caso arto 130 de la Ley General Tributaria).
Gracias a sus principios de publicidad y contradicción el iter legis consigue defender
mejor los derechos de los ciudadanos que el siempre más opaco procedimiento de
elaboración de los reglamentos. A la perspicaz pluma de Alejandro Nieto no se le pasa
por alto esta razón e intenta rebatirla argumentando que <dos debates parlamentarios
pueden ser tan opacos como los del propio Consejo de Ministros». Objeción que no
podemos admitir, pues si bien es cierto que la opinión pública puede estar tan ajena
a un procedimiento como otro e incluso a veces ni siquiera Una lectura atenta de los
Diarios de Sesiones aclare un debate parlamentario, 10 cierto es que siempre este pro-
cedimiento legislativo será más transparente para los actores politicos (en el sentido
más amplio posible: partidos, sindicatos, grupos de presión, etc.) que el debate en el
seno del Gobierno y la prueba evidente nos la da la experiencia de veinticinco años
de democracia: todos los Gobiernos, con independencia de su signo ideológico, han
utilizado con bastante frecuencia el Decreto-ley para realizar cambios normativos de
cieNO impacto social.
Esta misma experiencia, y el realismo de las limitaciones de la ley para agotar la
regulación completa de los tipos penales y sancionadores, nos llevan a admitir la posi-
bilidad de la colaboración del reglamento en esta materia, pero como excepción basada
en causas objetivas que cabe comprobar caso por caso y no en la pura y simple voluntad
del legislador.

11. EL CONCEPTO DE «LEGISLACIÓN» EN EL ÁMBITO PENAL

En los primeros momentos de la andadura constitucional, el principio de legalidad


penal se entendió como regulación de los delitos y las penas en normas con rango de
ley, de tal manera que no faltaron Decretos-leyes en materia penal, como el Real De-
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creto-ley 3/1979, de 26 de enero, sobre protección de la seguridad ciudadana, y el Real


Decreto-ley 19/1979, de 23 de noviembre, de prórroga de la Ley Antiterrorista de 1978.
Sin embargo, esta idea fue pronto abandonada y se extendió tanto entre los poderes
institucionales como entre la doctrina jurídica la concepción del principio de legalidad
como reserva de ley formal. Más todavía, esa ley sólo puede ser la ley estatal (<<votada
en Cortes», por emplear una vetusta expresión), dado que el artículo 149.1.6.' atribuye
al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación penal.
Pero, una vez que se ha entendido el principio de legalidad penal como monopolio de
las Cortes Generales, no se ba salido en lo que con Predieri podemos llamar el avispem
de las fuentes, sino que falta precisar qué tipo de leyes la competente para contener las
normas penales: ¿la ordinaria o la orgánica? La doctrina se ha mostrado especialmente
dividida en este punto; división que ha llegado incluso al seno del Tribunal Constitucio-
nal, que en sus Sentencias 140/1986, de 11 de noviembre, y 160/1986, de 16 de diciem-
bre, determinó que las normas penales que establecen penas privativas de libertad «son
garantía y desarrollo del derecho de libertad en el sentido del artículo 81.1 de la CE, por
cuanto fijan y precisan los supuestos en que legítimamente se puede privar a una persona
de libertad. De alli que deban tener carácter de Orgánicas» (STC 140/1986, de 11 de
noviembre, caso contml de combios-/l, FJ 5). Razonamiento que, al estar basado en el ar-
tículo 17 de la CE, no compartió el magistrado Díaz Eirni1, para el que dicho artículo no
se refiere a las privaciones de libertad impuestas en sentencía judicial, además de dudar
de la existencia «de una categoria juridica tan forzada como es el de "leyes de desarrollo
negativo de los derechos fundamentales y libertades políticas"».
Llama la atención en este apartado, y no deja de producir cierta perplejidad, el
tortuoso proceso que fue necesario seguir para que el intérpreIe supremo de la Consti-
tución declarara la inconstitucionalidad del artículo 7 de la Ley 4011979 de control de
cambios: la Sala Segunda del Supremo presentó en 1983 una cuestión de inconstitucio-
nalidad (Auto de II de mayo) sobre los artículos 6 y 7 de la Ley 4011979, de control de
cambios, por considerar que el artículo 25.1 CE, en relación con el 8 1, imponía la re-
serva de ley orgánica; sin embargo, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 25/1984,
de 23 de febrero, negó la inconstitucionalidad de esos artículos porque el principio de
legalidad contenido en el artículo 25.1 de la Constitución supone la «reserva absoluta»
de ley formal, pero que esta reserva «implique reserva de la ley orgánica es algo que no
puede deducirse sin más de la conexión del artículo 81.1 con el mencionado artículo
25.1». Por eso, el Tribunal Supremo dictó la sentencia condenatoria de 21 de marzo de
1985 (Ar. 2018) Ycontra esta sentencia se presentó un recurso de amparo por violación
del articulo 17. que como hemos visto, originó la STC 140/1986, de 11 de noviembre,
del Pleno del Tribunal Constinlcional, que otorgó el amparo (allí donde el TS lo había
denegado basándose en la STC 2511984) y abrió el camino a la correspondiente auto-
cuestión de inconstitucionalidad, estimada en la STC 16011986, de 16 de diciembre, en
la que se declaró la nulidad del artículo 7 de la Ley de control de cambios no por vulne-
rar el artículo 25.1 en relación con el artículo 8l.!, como había considerado el Tribunal
Supremo, sino por infringir el artículo 17.1.
No admite el Tribunal Constitucional que esta doctrina de la STC 14011986 suponga,
un cambio de criterio -overruling, según la terminología americana- al mantenido en
la STC 25/1984 (yen la 32/1984 sobre un supuesto similar) pues considera que en esos
procesos se dan diferencias significativas «que obligan a pronunciarse aquí con funda-
mentación propia»; esas diferencias consisten en que «la cuestión de inconstitucionalidad
AGUSTfN RUIZ ROBLEDO 609
se planteó, según se deja dicho, en relación con el articulo 25.1, y en este recurso el ar-
tículo invocado es el 17.1 Ylos citados procesos de amparo se promovieron contra Autos
de procesamiento y prisión y aquí se impugna una Sentencia condenatoria firme».
A nuestro juicio, el Tribunal Constitucional, con tal de no reconocer un cambio de
criterio (actitud que no le prohíbe la LOTC, es más, es completamente necesaria para
vivificar la Constitución), deja mal parada la lógica jurídica: en primer lugar, porque a
efectos de tutela de los derechos fundamentales poca importancia puede tener que su
vulneración se produzca en un auto o en una sentencia, lo fundamental es que se trate de
resoluciones impugnables ante el Tribunal Constitucional (cuestión que decide el propio
TC a limine litis y no en su sentencia); y, en segundo, porque el hecho de haberse ale-
gado únicamente el artículo 25.1 por el Supremo no le impedía confrontar los artículos
impugnados de la Ley de control de cambios con otros mandatos constitucionales, como
ordenan tanto el artículo 39.2 como el 84 de la LOTe.
Sea como fuere, lo cierto es que, por el alambicado procedimiento de desestimar
la cuestión de constitucíonalidad y admitir el recurso de amparo de un mismo caso, el
Tribunal Constitucional terminó coincidiendo en el fallo con la opinión del Supremo,
pero discrepando en el fundamento: el artículo 25 no exige una reserva de ley orgánica,
sino que ésta deriva del 17, referente a la libertad y seguridad, del cual las normas pe-
nales privativas de libertad son «garantía y desarrollo en el sentido del artículo 81 de la
CE en cuanto fijan y precisan los supuestos en que legitimamente se puede privar a una
persona de libertad».
Como recordó el voto particular, esta forma de razonar del Tribunal Constitucional
supone reinterpretar el articulo 17, concebido para las privaciones de libertad no orde-
nadas judicialmente. Agregamos nosotros que también puede ser un buen fundamento
para garantizar la regulación por ley orgánica de restricciones a la libertad personal no
derivadas de una condena penal, como son el internamiento de enfermos psíquicos y la
retención de enfermos infecto-contagiosos; pero parece que el principio de especialidad
impide considerar que este artículo 17 sea la base de la reserva de ley orgánica en mate-
ria penal cuando el 25 está dedicado expresamente a esta materia. Podría pensarse que
detrás de esta negativa a deducir del articulo 25.1 una reserva de ley orgánica penal, y
situarla en el 17, late el intento de conseguir que el ordenamiento constitucional gana en
coherencia, dado que se evitan complicados razonamientos para interpretar el concepto
«legislacióu» del artículo 25.1 según sea el sector del ordenamiento juridico sobre el
que se proyecte. Quizás el Tribunal Constitucional se movió por esa idea; sin embargo,
no se ha conseguido dar una interpretación unívoca a <degislacióu» ya que este concepto
sigue teniendo una proyección distinta en tres ámbitos: a) para la «Iegislacióu» penal
cuando ésta no establece penas privativas de libertad (ley formal); b) para la <degisla-
cióru> sancionadora administrativa ordínaria (normas con rango de ley y teoría de la
cobertura legislativa); c) para la «Iegislacióu» sancionadora administrativa en el seno
de las relaciones de sujeción especial (mayor ámbito para la regulación reglamentaria).
Es más, la distinción dentro de la legislación penal de dns categorías (las penas
que afecten a la libertad o a cualquier otro derecho fundamental y las demás), lejos de
aumentar la lógica y simplificar el ordenamiento, lo termina complicando. Veamos, si
no, el caso en que una ley ordinaria establece una pena pecuniaria, supuesto típico en
el que no es exigible (según la doctrina del TC) la ley orgánica. Ahora bien, su impago
trae como consecuencia una pena privativa de libertad, ¿se exige entonces ley orgánica?
El Tribunal Constitucional responde negativamente porque considera que la responsa-
610 DERECHO CONSTITUCIONAL Y CULTURA

bilidad personal subsidiaria en caso de impago de la pena de multa se deriva del articu-
lo 91 del Código Penal, norma «a la que no puede extenderse la exigencia del rango
orgánico por su condición de preconstitucionab, (STC 122/1987, de 14 de julio, caso
Ley de control de cambio-UI, FJ 2). El razonamiento es perfectamente coherente con
sus teorías de reserva de ley orgánica y de irretroactividad del rango, siempre y cuando
se trate de multas reguladas y establecidas en el propio Código Penal o en cualquier Ley
preconstitucional. Sin embargo, no estamos seguros de que mantenga la coherencia en
los supuestos de multas reguladas en leyes posconstitucionales (como era la debatida en
la STC 122/1987): en realidad, no es únicamente el artículo 91 del Código Penal el que
establece la pérdida de libertad en este caso, sino que se hace necesario la aplicación
previa de otra norma que tipifique la conducta penalmente sancionable, ¿y por qué ex-
cepcionar a esa norma del requisito de ser ley orgánica, si ella es tan necesaria como el
artículo 91 para que se produzca una responsabilidad personal subsidiaria?
Incluso podria darse otro caso que vuelve a complicar la teoria del Tribunal Consti-
tucional sobre la reserva de ley orgánica: afirma el Alto Tribunal que la exigencia de ley
orgánica deriva del hecho de que las normas penales suponen un desarrollo del derecho
a la libertad, «aparte de otros derechos fundamentales que no son ahora relevantes)'
(STC 140/1986, caso Ley de control de cambios-U, FJ 5). Pues bien, este obíter dicta
nos da pie para un nuevo interrogante: ¿no podria argumentarse que una multa impuesta
por un juez supone una restricción del derecho al honor y, por tanto, impone que sc
regule en ley orgánica?
Así las cosas, nos parece que el razonamiento de negar que el articulo 25.1 de la
Constitución exige ley orgánica y remitirlo a otros artículos del Capitulo II crea más
problemas de los que resuelve y complica innecesariamente el ordenamiento. Si en su
momento pudo tener alguna razón de tipo práctico, para evitar que quedara sin la más
mínima sanción una conducta ampliamente reprobada por la sociedad (la exportación
clandestina de dinero) y que el legislador habia intentado reprimir, si bien con escasa
fortuna, hoy dia no tiene demasiada razón de ser. Por eso, creemos que es más lógico
considerar que el articulo 25.1 en relación con el 81 establece una reserva de ley orgá-
nica para las normas penales.
Desde luego, esta conclusión es plenamente congruente con los fundamentos tanto
de la ley orgánica como del principio de legalidad penal: si éste supone que sólo el le-
gislador, «que representa a toda la sociedad unida por el contrato socia!>, (en palabras
de Beccaria), puede determinar los delitos y penas, entonces debe hacerlo mediante la
fuente SUbcoJJstitucional que más se aproxime al pacto social, a la democracia cons-
titucional, por decirlo coo expresión más moderna, y esta fuente no es otra que la ley
orgánica, la única que constitucionalmente necesita mayona absoluta en el Congreso
para su aprobación (arl. 8 I.2). En esta línea, nos parece un acierto que el Código Penal
de 1995 no baya establecido ninguna disposición especial para considerar que algunos
de sus artículos tienen rango de ley ordinaria, de tal forma que todos ellos, incluidos Ins
que establecen penas pecuniarias, tienen rango de ley orgánica. En general, las Caries
Generales usan la ley orgánica para aprobar todas las normas penales: no sólo todas las
reformas del Código Penal (establezcan o no penas de prisión), síno el Código Penal
Militar (LO 13/1985), la ley de responsabilidad penal de los menores (LO 512000, lucgo
modificada por la 9/2000), etc.
Precisamente, la aprobación de la Ley Orgánica 6/2000, de 4 de octubre, por la que se
autoriza la ratificación por España del Estatuto de la Corte Penal Internacional de 17 dc
AGUSTÍN RUIZ ROBLEDO 611

julio de 1998, ha supuesto la incorporación, a partir de su entrada en vigor elIde julio


de 2002, en el ordenamiento punitivo español de una nueva fuente: el Tratado interna-
cional, que hasta la fecha sólo lo había sído de una fonua indirecta, en cuanto el Estado
se comprometía internacionalmente a tipificar en su legislación penal una determinadas
conductas (como en el Convenio Europeo para la represión del Terrorismo, de 27 de
enero de 1977) o en cuanto se usa para completar o concretar un tipo penal, tanto por
remisión expresa del legislador (art. 2 de la LO 12/1995, de represión de contrabando),
como por uso del juzgador (la definición de «drogas tóxicas» del arto 368 CP). Desde
el punto de vista del derecho a la legalidad penal, no parece que este Estatuto presente
muchos problemas, ni desde la perspectiva de su garantía fonual, ni de la material. La
primera se respeta ampliamente porque la autorizacíón para ratificarlo se ha concedido
por Ley Orgánica y desde la segunda el Estatuto se ha preocupado tanto de establecer
este principio como de tipificar adecuadamente (hasta setenta delitos) las conductas de
ser clasificadas como genocidio, crimen de lesa humanidad, crimen de guerra y crimen
de agresión.
Si no hay ningún inconveniente constitucional para que un Tratado regule delitos y
penas, sí que produce cierta sorpresa que la primera fuente extra estatal que se incorpora
al Derecho punitivo español sea un tratado internacional propiamente dicho y no uno
de la Unión Europea, cuyos líderes políticos tanto se están esforzando por la creación de
un espacio judicial único. Hasta la fecha, y dado que la Unión carece de competencias
penales, tanto el Derecho europeo primario como el secundario el papel más relevante
que ha realizado en el ills pllniendi estatal es el que, parafraseando a Kelsen, podriamos
llamar de legislador negativo: a veces la regulación de un detenuinado comportamiento
por el derecho europeo ha supuesto su despenalización en España, tal y sucedió con la
entrada en vigor de la Directiva 1988/361, de 24 de junio, que dejaba sin efecto para los
Estados europeos el delito de exportación ilegal de moneda tipificado por la LO 10/1983,
sobre Régimen Jurídico de Control de Cambios'.

lll. EL CONCEPTO DE «LEGISLACiÓN» EN EL DERECHO


ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

1. LAS FUENTES DE LAS NORMAS SANCIONADORAS

Si, como hemos visto, la redacción del articulo 25.1 de la Constitución no ha sido
muy aforrunada desde el punto de vista del Derecho penal, desde el Administrativo
ha tenido el efecto inmediato de reforzar la doctrina del Tribunal Supremo sobre la
aplicación de los principios del Derecho penal al Derecho administrativo sancionador,
basándose en la idea de que tanto uno como el olro son parte de un común ills pllniendi
estatal. Así lo explica el propio Tribunal Supremo, que no se ahorra elogios, quizás
cansado de sufrir tantas criticas y tan pocas felicitaciones: «Ahora bien, en el ámbito de
lo Contencioso-Administrativo ha de utilizarse ese mismo criterio diferencial cuando
se trata del enjuiciamiento del ejercicio de la potestad sancionadora de las Administra-
ciones públicas, como consecuencia de su equiparación al ¡liS pllniendi del Estado que

1 En El Derechofundamental o la legalidad punitiva, Tiranl 10 Blanch, Valencia, 2004, estudió el nuevo


papel de legislador positivo del Derecho europeo en este ámbito.
p

612 DERECHO CONSTITUCIONAL Y CULTURA

establece el artículo 25 de la Constitución. Esta norma tiene su antecedente inmediato


en la "doctrina legal" de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, cuya Sentencia de 9
de febrero de 1972 inició una andadura muy progresiva y anticipó lúcidamente, con los
materiales legislativos de la época, planteamientos y soluciones ahora consolidados. En
efecto, en ella decíamos, con clara conciencía de su alcance, que «las contravenciones
administrativas no pueden ser aplicadas nunca de un modo mecánico, con arreglo a la
simple enunciación literal, ya que se integran en el supra-concepto del ilicito cuya uni-
dad sustancial es compatible con la existencia de diversas manifestaciones fenoménicas,
entre las cuales se encuentran tanto el ilicito administrativo como el penal"" [STS (3.')
de 26 de diciembre de 1988, pon. Mendizábal y Allende, Ar. 10299].
Esta equiparación entre el ilicito penal y el administrativo le permite al Tribunal
Supremo aplicar al procedimiento administrativo la presunción de inocencia, las garan-
tías del artículo 24.2 de la Constitución, los principios de culpabilidad y proporcionali-
dad, etc. Desde la perspectiva que más nos interesa ahora, el artículo 25 de la Constitución
supone la irrupción del principio de legalidad en el Derecho adminístrativo sancionador,
campo especialmente abonado antes de la entrada en vigor de la Constitución para su
regulación por reglamento, ya que ninguna norma exigía que las sanciones administrati-
vas se establecieran en leyes, más allá de la tenue referencia del artículo 27 de la Ley dc
Régimen Jurídico de la Administración del Estado, en buena medida expresamente con-
tradicho por el artículo 603 del Código Penal de 1973, que permitía que los reglamentos
tipificaran faltas y sanciones. Ello había dado lugar a una jurisprudencia vacilante, en la
que si bien no faltaron sentencias exigiendo el rango de ley para establecer las sanciones
administrativas, la linea mayoritaria consideraba que bastaba con el reglamento.
En la primera época constitucional, el Tribunal Supremo continuó con esta duali-
dad, si bien fue ganando terreno una posición en cierta forma ecléctica: la teoria de la
«cobertura lega!», según la cual el principio de legalidad consagrado en el artículo 25.1
implicaba que las faltas y sus sanciones debían ser reguladas por ley, pero ésta puede
llamar en su auxilio al reglamento; de tal manera que «hay que admitir la posibilidad
de que por via que podemos denominar reglamentaria se pueda de algún modo comple-
mentar algún limitado espacio no totalmente agotado en el precepto legislativo en que
se apoye, [...] pero en ese caso la cuestión a resolver consistirá en precisar si la actividad
o acción reglamentaria se ha circunscrito o no a esos inexcusables limites» [STS (3.') de
10 de noviembre de 1986, pon. Ruiz Sánchez, Ar. 6647].
Por extraño que pueda parecer, el legislador no estableció expresamente la aplicación
. del principio de legalidad al ámbito del derecho administrativo sancionador hasta 1992.
cuando la LRJAPyPAC ordenó que ,da potestad sancionadora de las Administraciones
públicas [...] se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con
rango de ley" (ar!. 127). Por su parte, la Ley 50/1997, de 23 de noviembre, del Gobier-
no, establece en su articulo 23.2 que los reglamentos (<na podrán regular materias ob-
jeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su
función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas
o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones. así como tributos, cánones u
otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público».
Así las cosas, hay prácticamente unanimidad tanto en la doctrina como en la juris-
prudencia para considerar que no es necesaria la ley orgánica, bastando la ordinaria.
Indudablemente, si antes se ha defendido que el artículo 25.1 de la Constitución contie-
ne una reserva de ley orgánica para las normas penales hay cierta tensión al decir qUl'
AGUSTÍN RUIZ ROBLEDO 613

la misma expresión <degislacióID) aplicada al Derecho administrativo sancionador no


conlleva una idéntica reserva. Como ni el Tribunal Constitucional ni el Supremo tienen
por función construir doctrinas jurídicas, sino resolver los casos que se le presentan,
se han limitado a argumentar la extensión del concepto <degislacióID> en los supuestos
concretos que han debido de sentenciar, sin teorizar excesivamente el porqué de su sig-
nificado multívoco.
A nuestro juicio, una interpretación sistemática y te1eológica de la Constitución
permite defender varios sentidos de la palabra <degislacióm> del artículo 25. l atenilien-
do al sector normativo del ius puniendi sobre el que se proyecte. Para comenzar nuestro
razonamiento, tomemos de momento sólo la summa divisio normas penales/normas
administrativas sancionadoras cotejándolas con la pareja de fuentes ley orgánica/ley
ordinaria. En cuanto a las primeras, ya hemos visto que el fundamento rnstórico y
doctrinal del principio de legalidad penal desemboca en la defensa de la reserva de la
categoría de ley más cercana a la democracia constitucional (que en nuestro ordena-
miento es la ley orgánica) para contener las normas penales; desde esta perspectiva,
el artículo 17.1, más que ser el fundamento directo de la reserva de ley orgánica es
una pauta interpretativa del 25. l. Esta conclusión es perfectamente congruente con el
sistema competencial del Estado autonómico: para nada afecta a las relaciones Estado-
Comunidades, dado que el articulo 149.1.6.' de la Constitucíón atribuye al Estado la
legislación penal. Sin embargo, interpretar que el artículo 25.1 contiene una reserva
de ley orgánica para las normas del Derecho administrativo sancionador supondría
(porque esta fuente es monopolio de las Cortes Generales) privar a las Comunidades
Autónomas de toda capacidad de fijar las sanciones, a pesar de que en el orden com-
petencial no se reserva al Estado esa función, y a pesar de que se privaría a las Comu-
nidades de un poderoso instrumento para realizar su propia polítíca en las materias de
su competencia, que es un rasgo esencial de la autonomía, tal y como es la potestad
para tipificar los ilícitos administrativos y sus sanciones. Por eso, sólo cabe coincidir
con el Tribunal Supremo cuando se le presentó un recurso en el que se alegaba la
violación del principio de legalidad porque una determinada conducta sancionada por
una ley autonómica no lo estaba tipificada en la legislación estatal: «La alegada falta
de cobertura legal del tipo de infracción que pudiera dar lugar a alguna sanción, es
prematura, porque la vulneración del artículo 25.1 de la Constitución Española, sólo
se produciría si efectivamente se impone una sanción por hechos no tipificados en la
legislación vigente, de modo que aqui sólo interesa que la medida cautelar adoptada
tenga ·efectivamente cobertura legal en la Ley de 26 de julio de 1984 del Parlamento
de Cataluña» [STS (3.'-9') de 13 de junio de 1990, pon. Burón Barba, Ar. 4778].
La ley autonómíca es suficiente, por tanto, para cumplir con la reserva de ley or-
dinaria del principio de legalidad sancionador, como por lo demás tenía establecido el
Tribunal Constitucional con carácter general en relación con la reserva de ley del articu-
lo 53 desde su Sentencia 37/1981, de 16 de noviembre, caso Centros de Contratación de
Cargas, y aplicó al supuesto concreto de la potestad sancionadora en la STC 87/1985,
de 16 de julio, caso Ley Catalana de Higiene y Control alimentario. El criterio para
detemünar la capacidad de las Comunidades Autónomas para fijar las normas sancio-
nadoras depende del orden competencial: estas normas son instrumentales y, por tanto,
tienen que estar referidas a una materia substantiva sobre la que tenga competencia la
Comunidad Autónoma. Por citar un sencillo ejemplo, el Parlamento de Andalucía nada
puede regular sobre las sanciones administrativas en el ámbito castrense (competencia
r

614 DERECHO CONSTITUCIONAL Y CULTURA

exclusiva del Estado), pero sí que puede fijar las normas sancionadoras en materia de
turismo (competencia autonómica).
Ahora bien, si el artículo 25.1 no reserva al Estado el Derecho administrativo san-
cionador, sí que otros artículos limitan esta potestad de las Comunidades Autónomas;
en especial el principio de igualdad, que se concreta en el título competencial del ar-
tículo 149.1.1' CE que atribuye al Estado <da regulación de las condiciones básicas
que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en
el cumplimiento de los deberes». Por eso, la legislación autonómica puede contener
nonnas administrativas sancionadoras cuando «teniendo competencia sobre la materia
sustantiva de que se trate, tales disposiciones se acomoden a las garantias constituciona-
les dispuestas en este ámbito del derecho sancionador (art. 25.1, básícamente), y no in-
troduzcan divergencias irrazonables y desproporcionadas al fin perseguido respecto del
régimenjuridico aplicable en otras partes del territorio (art. 149.1.1')>> (STC 87/1985,
de 16 de julio, caso Ley Catalana de Higiene y Control alimentario, FJ 8).
Es más, una Comunidad Autónomas no sólo tiene competencias para tipificar como
infracción administrativa una conducta no considerada ilícita por el ordenamiento estatal,
sino que puede sancionar más severamente la misma conducta ya tipificada por ese orde-
namiento estatal cuando tenga competencia para ello, tal y como sucede con el caso de las
normas ambientales autonómicas que, a tenor del artículo 149.1.23.' de la Constitución,
son <<normas adicionales de proteccióm>. Lo que les está vedado a las Comunidades Au-
tónomas es lo contrario, sancionar más benévolamente que la ley estatal porque en este
supuesto se estaria vulnerando los límites minímos impuestos por la legislación estatal y
se quebraría la «unidad del régimen sancionador mínímo y común en materia de medio
ambiente» (STC 16/1997, de 30 de enero, caso Ley asturiana de caza, FJ3).
Pero este trabajo no versa sobre el orden competencial, sino sobre el derecho
fundamental a la legalidad punitiva, así que mejor será que dejemos en este punto el
auálisis de los márgenes normativos de las sanciones autonómicas y volvamos a las
fuentes que pueden contener las normas sancionadoras. Ya hemos visto cómo, a dife-
rencia de las normas penales, el término <degislacióm> no supone que las normas san-
cionadoras administrativas deban reservarse a la ley orgánica, sino que se cumple la
reserva de ley con la ley ordinaria, sea ésta estatal o sea autonómica. Lajurisprudencia
tampoco ha tenido muchas dudas para admitir el Decreto-ley. Quien primero tuvo que
enfrentarse con este asunto fue el Tribunal Supremo: «Ciertamente, el artículo 25 de
la Constitución establece que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u
'omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción
administrativa, según la legislación vigente en aquel momento, pero cabe observar que.
aun siendo aplicable indudablemente el precepto a las infracciones administrativas. la
exigencia no se condiciona literal y exclusivamente a la Ley en sentido formal, sino dc
modo genérico y con alcance más amplio a la legislación, lo que parece autorizar que
se considere bastante que los tipos y su sanción se contengan en otras disposiciones
normativas no identificables formalmente con aquélla, como acontece con un Decreto-
ley, asimilable en su eficacia a la misma, una vez que haya merecido el refrendo del
Parlamento, como genuino titular de la potestad creadora de leyes en tal sentido for-
mal, reserva constitucional de Ley o de legislación que lo que indudablemente persigue
es que preexista al hecho material de la infracción e imposición de sanciones, la tipi-
ficación de aquéllas y el señalamiento de éstas, en garantía de quien, a la vista de esas
prohibiciones y de sus consecuencias, conscientemente se determine a acomodar o no
AGUSTÍN RUIZ ROBLEDO 615

su conducta a lo que esa legislación prevé» (STS (4.°) de 5 de julio de 1985, ponente
Reyes Monterreal, Ar. 3607).
Dejando a un lado la pequeña imprecisión sobre la eficacia del Decreto-ley (que
nO depende del refrendo del Congreso, sino de su publicación en el BOE), lo esencial
de esta sentencia es la adecuación de esta fuente del Derecho para contener las normas
sancionadoras. Tesis que, posteriormente, también el Constitucional ha admitido: «la
garantia querida por el articulo 25.1 CE Yconsistente en que exista una cobertura de la
actividad sancionadora de la Administración mediante norma de rango legal no se ve
contradicha o disminuida al ostentar rango legislativo la norma que se cuestiona [el D-L
311979]» (STC 3/l988, de 21 de enero, FJ 8). Y tesis que nos parece trasladable también
a otras fuentes con fuerza de ley como los Decretos legislativos y los Reglamentos par-
lamentarios, que suelen contener un capítulo sobre la «disciplina parlamentaria».

2. LA COBERTURA LEGAL DE LAS NORMAS SANCIONADORAS CONTENIDAS


EN LOS REGLAMENTOS

Si es pacifica la jurisprudencia sobre la legislación habilitante (en general, cualquier


norma con rango de ley) que permite la complementación de las infracciones admi-
nistrativas por normas inferiores, no 10 es tanto sobre los requisitos que debe cumplir
dicha legislación para remitir a una norma inferior. Asi, en la primera jurisprudencia
posconstitucional del Tribunal Supremo parece advertirse dos lineas interpretativas, que
-sin ánimo de ser muy precisos- podríamos llamar benevolente y estricta. Para la
primera, cualquier leve remisión de la ley, por amplia y genérica que fuese, suponía el
cumplimiento del principio de legalidad, mientras que la segunda --<¡ue ha terminado
imponiéndose en buena parte gracias a la enérgica intervención del TC- exigia una
previa configuración legal de los tipos, rechazando las puras deslegalizaciones.
La Sentencia que marca el punto de inflexión de la jurisprudencia del Supremo es
la Sentencia de 10 de noviembre de 1986, que anuló el Real Decreto 2347/l985, de 4
de diciembre, que en su articulo 1 consideraba infracciones laborales de lns empresa-
rios las «acciones u omisiones contrarias a las disposiciones legales, reglamentarias y
a los convenios colectivos». La cobertura legal de ese Decreto estaba proporcionada
-suficientemente, a juicio del Abogado del Estado- por el artículo 57.1 del Estatuto
de los Trabajadores, el cua! solamente establecía que «son infracciones laborales de
los empresarios las acciones u omisiones contrarias a las disposiciones legales», pero
guardaba silencio sobre reglamentos y convenios colectivos. Sin embargo, el Tribunal
Supremo consideró que no se había respetado el principio de legalidad tanto por esa
adición de reglamentos y convenios como por <<la amplitud y vaguedad de lo que pre-
tende ser una tipificación de hechos calificables como infracciones, al utilizarse una
fórmula omnícomprensiva, que no deja fuera del campo sancionadnr acción u omisión
alguna contraria a ley, reglamento o convenío colectivQ». La laguna legal que se originó
a partir de ese momento se cubrió con la Ley 8/l988, de 7 de abril, sobre infracciones y
sanciones en el orden social.
Tras esta Sentencia, el Tribunal Supremo ha ido aplicando a distintos supuestos su
doctrina de los limites de los reglamentos para establecer infracciones administrativas.
Así por ejemplo, y sin dudar nunca de la competencia autonómica, anuló (o, para ser
exactos, confirmó la anulación de los tribunales a quo) una serie de sanciones a es-
616 DERECHO CONSTITUCIONAL Y CULTURA

tablecimientos comerciales que no respetaban el horario comercial establecido por el


Decreto 45/1985, de 11 de abril, del Cansell de la Generalidad Valenciana, porque esa
norma carecía de legislación habilitante. El Supremo rechaza que ese Decreto pudiera
encontrar su habilitación (como pretendía la Generalitat) en la Ley General pata la de-
fensa de consumidores y usuarios porque «para nada se ocupa ni regula materia relativa
a horarios de apertura y cierre de establecimientos comerciales». Por eso concluye que
el Decreto 45/1985 del Consell catece, per se, de virrualidad «para producir los efectos
jurldlcos que pretende la apelante, y tampoco la recibe de ninguna norma con rango de
Ley de cualquiera de los Ordenamientosjuridicos [estatal y autonómico], por lo que ha
de estimatse que las sanciones administrativas origen de este recurso fueron Impuestas
con infracclóu del principio de legalidad que consagra el articulo 25.1 de la Constiru-
cióm> [STS (3.') de 10 de diciembre de 1986, pon. Pujalte Claríana, Ar. 7692].
Igualmente el Tribunal Supremo confirmó la anulación del Decreto de la Generali-
tat catalana 154/1985, de 6 de junio, de regulación de los horaríos comerciales porque
«carece de esa cobertura legal específica ya que las disposiciones que cita el apelante
[la Generalitat] no contienen esa autorizacióm> [STS (3.'-3.') de 20 de ocrubre de 1990,
pon. Morenilla Rodriguez, Ar. 7970] Yla anuíación de una multa del Gobierno civil de
Madrid basada en la infracción del posconstirucional Real Decreto 3390/1981, de 18 de
diciembre, en el que sin apoyo legal se regulan las infracciones en materia de comercio
de joyas y en el que <<ni tan siquiera se gradúan las sanciones que establece con arreglo
a íos hechos previstos y a las circunstancias concurrentes» [STS (3.'-8.') de 5 de diciem-
bre de 1990, pon. Matein Garcia, Ar. 9910].
Por su parte, el Tribunal Constirucional ha debido de ir precisando en un buen número
de sentencias los términos en los que la Ley puede llamat a colaborar al reglamento.
Como él mismo ha hecho un preciso resumen en su Sentencia 45/1994, nos evita un largo
excursus propio que poco aportaria: «Se ha precisado por este Tribunal que la reserva de
Ley no excluye en ese ámbito la posibilidad de que las leyes coutengan remisiones a nor-
mas reglamentarías, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación indepen-
diente y no claramente subordinada a la ley (STC 83/1984). Por consiguiente, la colabora-
ción reglamentaria en la normativa sancionadora sólo resulta constitucionalmente lícita
cuando en la Ley que le ha de servir de cobertura queden suficientemente determinados
los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las san-
ciones a imponer (STC 3/1988). En definitiva, como ya dijimos en nuestra STC 305/1993,
el attlculo 25 de la Constirución obliga a11egis1ador a regular por sI mismo los tipos de
. infracción administrativa y las sanciones que le sean de aplicación, sin que sea posible
que, a pattir de la Constirución, se puedan tipificat nuevas infracciones ni introducir
nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo
contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra con rango de
le)'» (STC 45/1994, de 15 de febrero, caso sanción por infracción de tráfico, FJ 3).
En el ámbito legislativo, la LRIAPyPAC ba intentado plasmar la jurisprudencia cons-
tirucional especificando la función de colaboración de los reglamentos en la regulación
del Derecho administrativo sancionador ordenando en su attículo 129.3 que <<1as dispo-
siciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones
al cuadro de infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas
infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla,
contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa deter-
minación de las sanciones correspondientes». Precisamente podemos afirmat que, en
AGUSTÍN RUIZ ROBLEDO 617

general, el Tribunal Constitucional ha considerado que el legislador era respetuoso con la


garantía formal del principio de legalidad, de tal forma que, míentras ha anulado un buen
número de sentencias judiciales que avalaban determinadas sanciones administrativas sin
suficiente cobertura legal, sólo en un par de ocasiones ha declarado la inconstitucionali-
dad de dos leyes por traspasar los limites que el derecho fundamental a la legalidad marca
a las remisiones al reglamento y convertirse en tipos abiertos, sin una defInición básica de
la conducta prohibida, lo que la convertia en una pura deslegalización.
La primera ocasión fue al juzgar la constitucionalidad de la Ley Orgánica 1/1992, de
21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, que además de su famosa pata-
da en la puerta, contenia un mandato de deslegalización; el apartado;) de su artículo 26,
lejos de tipificar expresamente unas determinadas conductas, calificaba como infraccio-
nes leves todas aquellas que «no estando calificadas como graves o muy graves, consti-
tuyan incumplimientos de las obligaciones o vulneración de las prohibiciones estableci-
das en la presente Ley o en Leyes especiales relativas a la seguridad ciudadana, en las
reglamentaciones específicas o en las normas de policía dictadas en ejecución de las
mismas». Como podria fácilmente deducirse de su jurisprudencia anterior, el Tribunal
Constitucional estimó que esa forma de tipificar una infracción, con una amplia remisión
a reglamentos y normas de policía, era contraria al artículo 25 de la Constitución «pues en
modo alguno puede la ley habilitar o remitir al reglamento para la confIguración ex novo
de obligaciones o prohibiciones cuya contravención dé origen a una infracción sanciona-
ble» (STC 341/1993, de 18 de noviembre, caso Ley de Seguridad Ciudadana, FJ 10).
La segunda norma legal que el Tribunal Constitucional ha considerado que merecía
el calificativo de inconstitucional por violar la garantia formal del derecho fundamental
a la legalidad ha sido el articulo 142.n) de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación
de los Transportes Terrestres, que calificaba de infracciones leves «todas las que, supo-
niendo vulneración directa de las normas legales o reglamentarias al caso, no figuren ex-
I presamente recogidas y tipificadas en los artículos anteriores de la presente Ley». Como
esta forma de tipificación era similar a la del apartado j) del artículo 26 de la LOPSC
declarado inconstitucional el resultado, con expreso recordatorio de la STC 341/1993,
I era muy previsible; la remisión a las normas reglamentarias vulneraba la reserva de ley
porque su función «es atraer al tipo abierto y residual de infracción leve las conductas
prohibidas por normas reglamentarias (.. .]. Es esta forma de tipificación de la LOTT, por
remisión y en blanco, la que resulta contraria al arto 25.1 CE» (STC 60/2000, de 2 de
marzo,easo arto 142.n) LOTT, FJ 5].

3. LAS NORMAS SANCIDNAOORAS EN EL ÁMBITO DE LAS RELACIONES DE SUJECiÓN ESPECIAL

A) Justificación de las relaciones de sujeción especial: la capacidad administrativa


de aUfoorganizac;ón

La teoría de la cobertura legal, expuesta hasta ahora, hace referencia a la potestad


sancionadora general de la Administración, la dirigida al común de los ciudadanos; sin
embargo, hay un supuesto especial en el que se dilatan los límites para que el regla-
mento pueda regular infracciones administrativas sin vulnerar la cobertura legal y, por
tanto, respetando el principio de legalidad sancionadora; cuando se trata de la potestad
disciplinaria de la Administración porque, si las normas sancionadoras se proyectan en
618 DERECHO CONSTITUCIONAL Y CULTURA

el seno de unas relaciones de sujecióo especial, entonces -en palabras del TC- <<1a
propia reserva de Ley pierde parte de su fundamentación material en cuanto expresivas
de una capacidad administrativa de autoordenación que las distingue del ius puniendi
genérico del Estadm) (STC 42/1987, de 7 de abril, caso Casilla de Mallorca, FJ 2).
La base tradicional de esta potestad disciplinaria del Estado no radica en la su-
premacía general de la Administración, sino en 10 que podríamos llamar un derecho
doméstico, el poder de organizar su propia casa. Dicho con la expresión mucho más
técnica del Tribunal Supremo: en el ámbito de las relaciones de sujeción especial la
Administración (mo actúa en el ámbito de su supremacía ni en uso de su "potestad"
sino en un marco de acción directamente encaminado a la organización de los servi-
cios públicos». Históricamente, en la mayoría de los paises europeos la teoría de las
relaciones de sujeción especial sirvió para permitir los reglamentos independientes
en la regulación interna de la Administración pública; de tal forma que los órganos
superiores de la Administración gozaron durante todo el siglo XIX y parte del xx de un
muy amplio campo de discrecionalidad, al margen de la ley, frente a los funcionarios.
Margen que lo empleaban para restringir los derechos de estos funcionarios y de todas
las personas colocadas en una relación de especial dependencia con la Administración
como los presos, los soldados y los estudiantes de centros públicos. La fundamenta-
ción teórica de estas relaciones se debe a los especialistas de Derecho Público ale-
mán y muy especialmente a Otto Mayer, que la concibió como una restricción de los
derechos fundamentales de ciertas categorías de ciudadanos en función de los fines
específicos de la Administración.
En España, el concepto tuvo una generosa acogida en la jurisprudencia del Tribunal
Supremo, que a partir de la década de 1960 la usó con cierta facilidad para encontrar
una base teórica en la que fundamentar reglamentos independientes sancionadores so-
bre colectivos a los que, en principio, no parecía que pudiera alcanzar la idea de autoar-
ganización administrativa. Así, por ejemplo, bajo el manto de relaciones de sujeción es-
peciallajurisprudencia del Supremo incluyó un gran número de supuestos, sin limitarse
a los casos típicos de funcionarios, soldados, alumnos y presos; sino que, apoyándose
en la ídea de «servicio públicm), la consideraba aplicable a categorías que por cualquier
concepto (concesión, autorización, subvenciones, etc.) tuvieran una conexión más ()
menos especial con la Administración, como los tenderos de un mercado municípal, los
taxistas, los banqueros, los promotores de viviendas de protección oficial, los coseche-
ros de vinos con denominación de origen, etc.
Ahora bien, desde la década de 1970 esta visión tradicional de las relaciones
de sujeción especial como un ámbito cuasiinmune a la aplicación de los derechos
fundamentales fue puesto en duda en toda Europa, cuando no pura y simplemente
abandonada. Así, en Alemania ya en 1972 el Tribunal Constitucional Federal admitió
las relaciones de sujeción especial, pero cambiando su razón de ser: ya no era el fun-
cionamiento interno de la Administración, sino la de salvaguardar el interés general.
de tal forma que una limitación de los derechos fundamentales de las personas some-
tidas a una relación de sujeción especial (los presos en este caso concreto) solamente
podía ser admisible si <<resulta imprescindible para alcanzar un fin de la comunidad
congruente con el sistema de valores constitucionales». Por su parte, la jurisprudencia
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha aplícado los requisitos sobre unjuicin
justo del artículo 6 del CEDH a diversos supuestos de relaciones de sujeción especial
como las sanciones militares graves (STEDH 23/1976, de 8 de junio, caso Engel), las
AGUSTÍN RUIZ ROBLEDO 619

sanciones profesionales (STEDH 6211983, de 10 de febrero, caso Albert y Compte) y


las sanciones a presos (STEDH 84/1984, de 24 junio, caso Campbel/ y Fell).

B) Efectos: mayor margen de remisión

Nuestra doctrina y jurisprudencia no han sido imnunes a esta nueva concepción de


las relaciones de sujeción especial, de tal forma que hoy día no se discute que en ellas
rigen los derechos fundamentales porque, como señala el Tribunal Constitucional, estas
relaciones <<no son entre nosotros un ámbito en el que los sujetos queden despojados
de sus derechos fundamentales o en el que la Administración pueda dictar normas sin
habilitación legal previa» (STC 23411991, de 10 de diciembre, caso sanción de trasla-
do de un policía, FJ 2); por el contrario, se trata de un ámbito donde las limitaciones
en el ejercicio de derechos únicamente son «admisibles en la medida en que resulten
estrictamente indispensables para el cumplimiento de la misión o función derivada de
aquella situación especiab> (STC 23511998, de 14 de diciembre, caso sanción a Capitán
de Intendencia, FJ 5).
Es más, la amplísima utilización que hacía el Supremo de esta categoria, aplicada a
los más diversos colectivos, ha sido progresivamente abandonada a partir de finales de
la década de 1980; y no sólo porque el Tribunal Constitucional haya corregido algún
supuesto en que se había llevado demasiado lejos esa interpretación extensiva, sino por-
que el propio Tribunal Supremo se ha mostrado más restrictivo a la hora de considerar
los casos en los que puede aplicarse la doctrina de las relaciones de sujeción especial.
Asi, rechazó, por ejemplo, la tesis (mantenida por el Tribunal a qua que se apoyaba
en la jurisprudencia anterior del TS) de que la orden de cierre de una discoteca pueda
basarse en las relaciones de sujeción especial y no en las ·de supremacia general pues,
de lo contrario, «vendria prácticamente a admitirse que todo 19 que justifique una inter-
vención administrativa por una finalidad de interés público seria deducible a un caso de
supremacia especiab> (STC 42/1987, de 7 de abril, caso Casino de Mal/orca).
Así las cosas, el efecto principal de la teoria de las relaciones de sujeción espe-
cial consiste en la debilitación del principio de legalidad punitiva en .este especifico
campo del Derecho administrativo sancionador; como ha resaltado, con una claridad
dificilmente superable, el propio Tribunal Constitucional en su STC 219/1989, de 21
de diciembre, caso sanción a arquitecto. En ella se dilucidaba si, como había consi-
derado el Supremo, una sanción de un Colegio de Arquitectos a uno de sus colegiados
basada en la vulneración de su Reglamento de Régimen Interno respetaba el principio
de legalidad. Su única cobertura legal era el articulo 5.i) de la Ley 2/1974, de Colegios
Profesionales que faculta a estos para «ordenar en el ámbito de sus competencias la ac-
tividad profesional de los colegiados [...] y ejercer la potestad disciplinaria en el orden
profesional y colegiab>. Pues bien, tras afirmar que en el ámbito de las relaciones de
sujeción especial <<una sanción carente de toda base legal devendria lesiva del derecho
fundamental que reconoce el artículo 25.1 de la Constitucióm>, el Tribunal Constitucio-
nal razonó asi la constitucionalidad de la remisión de la Ley de Colegios Profesionales:
«Esta norma legal contiene una simple remisión a la autoridad colegiala corporativa,
vacia de todo contenido sancionador material propio. Ahora bien, si tal tipo de remisión
resulta manifiestamente contrario a las exigencias del artículo 25.1 de la Constitución,
cuando se trata de las relaciones de sujeción general (SSTC 42/1987 y 29/1989 mencio-
620 DERECHO CONSTITUCIONAL Y CULTURA

nadas), no puede decirse lo mismo por referencia a las relaciones de sujeción especial
(SSTC 211987, de 21 de enero, y 69/1989, de 20 de abril)>> (FJ 2).
Dicho con nuestras propias palabras: la teoria de la cobertura legal se transforma
aquí en remisión legal, en una deslegalización, porque lo único que el Tribunal Cons-
titucional exige a la ley para dar por cumplido el principio de legalidad sancionador
es que atribuya la potestad sancionadora a la Administración pertinente (en el caso
concreto a los Colegios Profesionales), pero no exige ni la más minima predetermina-
ción de algunos supuestos, ni ningún límite a las sanciones. La doctrina ha criticado
con severidad esta evaporación del principio de legalidad en las relaciones de suje-
ción especial. Siendo verdad que la STC 219/1989 admite la validez de la remisión
incondicionada al reglamento, habria que agregar que los razonamientos de esta
Sentencia no están pensados para todos los supuestos de sujeción especial, sino para
uno muy especifico, como el propio Constitucional recuerda insistentemente: para la
potestad disciplinaria dentro del seno de los Colegios Profesionales. En este supuesto,
no parece irrazonable la admisión de una amplia deslegalización de las infracciones y
sus sanciones porque quien elabora las normas reglamentarias sancionadoras son los
órganos representativos de los propios profesionales a los que vinculan esas normas
y lo hacen por un procedimiento participativo que puede considerarse que cumple so-
bradamente los requisitos de publicidad que están en la base de la teoría de la reserva
de ley como garantía de los ciudadanos.
La prueba de que el Tribunal Constitucional no estaba validando para todos los
casos de sujeción especíalla pura remisión de la ley al reglamento no sólo está en la
afirmación -ya transcríta- que hace en la misma sentencia de que incluso en el ám-
bito de las relaciones de sujeción especial sería inconstitucional «una sanción carente
de toda base lega!», sino que en la siguiente sentencia que se le planteó un caso de
derecho disciplinario en el seno de las relaciones de sujeción especial precisó de una
forma más restrictiva los límites de este debilitamiento del principio de legalidad en
las relaciones de sujeción especial. La sentencia en que fijó el Tribunal Constitucional
su doctrina proviene de un recurso de amparo contra la Sentencia de la Sala 5.' del Tri-
bunal Supremo de II de mayo de 1987 (Ar. 3935), que había revocado una Sentencia
de la Audiencia Nacional que anulaba la revocación administrativa de una licencia dc
detective basada en la aplicación del articulo 12 de la Orden del Ministerio dellnte-
rior de 21 de enero de 1981. Recurrida esta última en amparo, el Tribunal Constitucio-
nal, tras considerar que se trata de una auténtica sanción y de una relación de sujeción
'especial, aborda si la Orden tiene la suficiente cobertura legal para no haber violado
el derecho fundamental al principio de legalidad. Pues bien, el intérprete supremo dc
la Constitución critica, en primer lugar, que la norma que tipifica la sanción no sea un
Reglamento ejecutivo, sino una «Orden de cobertura legal mínima», y, en segundo, re·
chaza la interpretación del Abogado del Estado que la consideraba basada en la Ley de
Orden Público de 1959. Por eso:«Una cosa es, en efecto, que quepan restricciones en
el ejercicio de los derechos en los casos de sujeción especial y otra que los principios
constitucionales (y derechos fundamentales en ellos subsumidos) puedan ser también
restringidos o perder eficacia y virtualidad. No se puede relativizar un principio sin
riesgo de suprimirlo. Y siempre deberá ser exigible en el campo sancionatorio admi-
nistrativo (no hay duda en el penal) el.cumplimiento de los requisitos constitucionales
de legalidad formal y tipicidad como garantía de la seguridad juridica del ciudadano.
Otra cosa es que esos requisitos permitan una adaptación -nunca supresión- a los
AGUSTÍN RUIZ ROBLEDO 621

casOS e hipótesis de relaciones Administración-administrado y en concordancia con la


intensidad de la sujecióm> (STC 6111990, de 29 de marzo, caso revocación de licencia
de detective, FJ 8).

C) Configuración actual

La Ley 30/1992, de Régimen Juridico de las Administraciones Públicas y del Pro-


cedimiento Administrativo Común, fue una ocasión perdida para regular satisfacto-
riamente las peculiaridades de la potestad sancionadora en las relaciones de sujeción
especial. Es más, si se interpretara literalmente nos encontraríamos con el tipico -y
tópico- problema del péndulo jurídico: el concepto de sujeción especial se reduciria
tanto que hasta los estudiantes, los presos y los soldados quedarian excluidos de él
ya que el articulo 127.3 LRJAPyPAC sólo excepciona de la regulación general «al
ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del
personal a su servicio y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contrac-
tuab,. Otras Leyes han ido acercando el régimen de las sanciones disciplinarias al
del resto de las sanciones administrativas, como la Ley 10/1990, de 17 de octubre, del
Deporte, y la Ley JO/] 991, de 4 de abril, de potestades administrativas en materia de
espectáculos taurinos.
Ni que decir tiene que la jurisprudencia constitucional y ordinaria posterior a la apro-
bación de la LRJAPyPAC han evitado esta tentación pendular y mantienen, en lineas
generales, una interpretación del concepto de relaciones de sujeción especial que parece
adecuado y útil en el Estado social y democrático consagrado en la Constitución. Sus
dos peculiaridades más relevantes en relación con las relaciones de sujeción general que
se siguen manteniendo en las sanciones disciplinarias son la inaplicación del principio
non bis in idem y la menor necesidad de concreción de la Ley sancionadora para reen-
viar a los reglamentos a regulación de las infracciones y sanciones administrativas, que
en el caso concreto de ciertas corporaciones públicas como los Colegios Profesionales
(lo que también es predicable a las Universidades) el Tribunal Constitucional admite
incluso la simple remisión legal a sus normas internas; opción que, aunque criticada por
un importante sector doctrinal, nosotros consideramos razonable.

4. LA RESERVA DE LEY Y LA AUTONOMíA LOCAL

En el Derecho histórico español los Ayuntamientos han tenido una amplia capacidad
para tipificar infracciones administrativas y regular las correspondientes sanciones.
normalmente gracias a una hahilitación general de las leyes municipales, lo que era
admisihle según la laxa exigencia del principio de legalidad estahlecido por las Cons-
tituciones históricas españolas y completamente prohibido según una interpretación
estricta del articulo 25 de la Constitución: como, evidentemente, los Ayuntamientos no
pueden aprobar leyes en sentido formal, se hace necesario considerar que con la entrada
en vigor de nuestra norma fundamental los entes locales han perdido su capacidad de
establecer infracciones al margen de la ley, de forma tal que sólo podrán hacerlo en la
medida en que la reserva de ley se lo permita. .
La LRJAPyPAC ha venido a refrendar esta opinión al estableceren su artículo 129.1
qne «sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento
622 DERECHO CONSTITUCIONAL Y CULTURA

Jurídico previstas como tales infracciones por una Ley» y al restringir el papel de los
reglamentos únicamente a la posibilidad de introducir especificaciones o graduaciones
al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, «sin constituir
nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley con-
templa, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa
determinación de las sanciones correspondientes».
Por eso, un importante sector doctrinal viene considerando imprescindible una ley
especial que dé cobertura a la potestad sancionadora local y reduzca ésta únicamen-
te a la función de complementación que, con carácter general, se admite que pueden
desempeñar los reglamentos, igual que -como recogiamos más arriba- se ha hecho
expresamente en el ámbito laboral yen el de los espectáculos taurinos. Por el contrario,
otros autores consideran que no es necesaria tal habilitación porque las ordenanzas
municipales se pueden considerar, a los efectos del principio de legalidad sancionadora,
como <<iegislacióID> ya que los Ayuntamientos cumplen con los dos requisitos funda-
mentales que justifican el principio de legalidad: se trata de corporaciones democráticas
y elaboran las ordenanzas por un procedimiento con publicidad.
Personalmente nos situamos con los que piensan que la garantía constitucional
de la autonomia local no es suficiente para considerar que las ordenanzas locales
puedan cumplir con la reserva de ley. Desde el punto de vista formal, no hay muchas
dudas de que las ordenanzas no pueden ser consideradas normas con fuerza de ley y
desde el punto de vísta de su legitimacíón para tipificar infracciones administrativas,
por ser aprobadas por unos representantes democráticos, conviene recordar que el
procedimiento de elaboración de una ordenanza no es equiparable al de la ley, que
goza de mucha más publicidad. Es más, ni siquiera es trasladable el razonamiento
que hacíamos en el caso de los Colegios Profesionales sobre la justificación de la
mayor capacidad de estas corporaciones para tipificar sanciones: mientras en el caso
de los Colegios todos los destinatarios de las normas sancionadoras han podido par-
ticipar en la elección de sus redactores no sucede exactamente igual en el caso de los
Ayuntamientos, pues, si bien estos representan y son elegidos por los vecinos, los
destinatarios de las ordenanzas sancionadoras no se limitan a estos, sino que también
incluyen a los simples transeúntes, que no TUvieron ninguna participación a la hora
de elegir a los redactores de esas ordenanzas. Sí qüe nos parece parcialmente apli-
cable a las ordenanzas municipales la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la
reserva de ley en materia tributaria y los entes locales: la reserva de ley de los arts.
31.3 y 133 de la Constitución implica que la ley debe fijar los elementos esenciales
de los tributos de las Corporaciones Locales pero, en virtud del reconocimiento que
la Lex legum hace de estos tributos (art. 133.2 y 140), debe reconocer un margen de
decisión a éstas Corporaciones en su establecimiento o exigencia «lo cual no signi-
fica que el legislador pueda limitarse a una mera mediación fomlal, apoderando a
los Ayuntamientos para conformar el tributo, sin predeterminación alguna, dado que
la reserva de ley tributaria en el ámbito local también encuentra su fundamento en
la preservación de la unidad del ordenamiento y de una básica igualdad de posición
de los contribuyentes» (STC 233/1999, de 16 de diciembre, caso Ley de Haciendas
Locales, FJ 18).
Esta doctrina del pleno del Tribunal Constitucional ha tenido su trasposición lógi-
ea al ámhito de la reserva de ley en la STC 132/2001, de 8 de junio donde se establece
que el articulo 25 establece dos exigencias minimas para su regulación: a) en cuanto
AGUSTÍN RUIZ ROBLEDO 623

a la tipificación de las infracciones debe ser la ley la que fije los criterios mínimos de
antijuridicidad que permita a cada Ayuntamiento establecer los tipos de infracciones;
<<DO se trata de la definición de tipos -ni siquiera de la fijación de tipos genéricos
de infracciones luego completables por medio de Ordenanza Municipal- sino de
criterios que orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de
establecer los tipos de infraccióm>. b) en cuanto a las sanciones, la ley debe establecer
las calses de sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales; aunque no
tiene que llegar a regular una clase especifica de sanción para cada grupo de ilícitos,
bastando <<una relación de las posibles sanciones que cada Ordenanza Municipal pue-
de predeterminar en función de la gravedad de los ilícitos administrativos que ella
misma tipifica.
Así las cosas, lo más conveniente sería que, además de la cada vez más habitual
regulación de las infracciones y sanciones de ámbito local en las leyes sectoriales, se
elaborara bien una Ley específica, bien una modificación de la Ley de Bases de Ré-
gimen Local para regular con carácter general la potestad sancionadora de los entes
locales. Lógicamente, estas leyes si que podrían ser completadas por las Ordenanzas
municipales, igual que los reglamentos pueden completar las leyes sancionadoras es-
tatales y autonómicas. Éste es el camino sigue últimamente el legislador desde que se
puso en marcha el Pacto local de 1997 pues en 1999 modificó tanto la Ley Orgánica
1/1992, de 2 l de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, para habilitar
a las ordenanzas municipales para concretar los tipos que esa Ley Orgánica establece
«siempre dentro de la naturaleza y los límites a los que se refiere el articulo 129.3 de
la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Comúm> como la Ley Reguladora de las
Bases de Régimen Local, para precisar el importe de las multas. De esta forma, parece
que no se persiste en la criticada práctica de usar un Reglamento de desarrollo de la
LRJAPyPAC para permitir que las Corporaciones Locales pudieran dictar normas san-
cionadoras sin ninguna cobertura legal.

IV BIBLIOGRAFÍA

l. INTRODUCCiÓN

Lorenzo MARTIN-REToRTlLW explica el origen de la confusa expresión <<legislación vigenten del articulo
25 CE en sus Materiales para lino Constitución. Los trabajos de IIn profesor en la Comisión COIISfItllciollOJ
del Selladu, Akal, Madrid 1984. pp. 109 ss.
Para la doctrina que ha arimlado la conveniencia de interpretar la reserva de ley como una facuh:1d del
legislador que puede delegar cfr. Alejandro NIETO. DerechoAdm;lIislrativo Sal/cionador, 2.a ed .. Tecnos, Ma-
drid 1994, pp. 258 ss. y José M. a R6,.Ñ"o. Los limites constitucionales de la pOIeswd /-eglamemaria (Remisión
normativa y Reglamento independiell1e en la Constitución de 1978), Civitas, Madrid, 1991, pp. 93 ss. Sobre
el procedimiento legislativo como garantia de los derechos fundamentales en general y de las minorias, en
particular, cfr. Nachlese LUHMAl\'N, Legitimation durch Ver/ahren, 4. 3 ed., Suhrkamp, Frankfurt am Main.
1997 (la 1. 3 ed. es de 1969), pp. 174 ss., y Peter HABERLE, «El legislador de los derechos fundamentales»,
en Anronio LóPEZ PINA (diT.), La garalllia constitucional de los derechos/undamentates. Alemania. Espwja.
Francia e Itaha. Cívitas. Madrid, 1991. pp. 116 ss. En España, vid., por toda la doctrina, Ignacio DE Ono,
Derecho constitucional. Sistema de jilentes, ArieL Barcelona, 1987, pp. 153 ss. Para el caso concreto del
PLP, LuisARROYO ZAPATERO. ((Principio del legalidad y reserva de ley en materia penal», REDe, n.O 8, mayo-
agosto de 1983, p. 33.
624 DERECHO CONSTITUCIONAL Y CULTURA

2. EL CONCEPTO DE «LEGISLAClÓN» EN EL ÁMBITO PENAL

Predieri se refiere al «avispero de las fuentes» de los complejos ordenamientos juridicos europeos en
«El constitucionalismo actual cuarenta años después de la Constitución italiana», entrevista de Pablo Pérez
Tremps al profesor Alberto PREDIERl, ADCP, n. Q 1, 1989, p. 27. Para ilustrar las posturas discrepantes de la
doctrina sobre el rango de las leyes penales cfr. Luis ARROYO ZAPATERO, «Principio del legalidad y reserva
de ley en materia penab>, cit., pp. 26 Y SS., Manuel COBO DEL ROSAL y Tomás S. VIVES ANTÓN, Derecho Penal.
Parte General, s.a ed., Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, p. 76 Y Canueo LAMARCA, ItLegalidad penal y reser~
va de ley en la Constitución española», REDC, n.o 20, mayo-agosto de 1987, pp. 125 ss., etc.
El internamiento de enfermos psíquicos se regula en el artícuJo 211 ee y [a retención de enfermos in·
fecto-contagiosos en los artículos 2 y 3 de la LO 311986, de Medidas especiales en materia de salud pública.
Sobre el complicado juego de fuentes que ha supuesto [a modificación de este artículo del CC por la LO
1/1 996, de Protección Jurídica del Menor, y posteriomlente por la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil, vid.
Juan Francisco SÁNCHEZ BARRILAO, «Restricciones en orden a la protección de la salud» en Ricardo MARTIN
MORALES (dir.), El principio conSlitucional de inten'ención indiciaria. Grupo Editorial Universitario. Gra-
na'da, 2000, p. 135. Con carácter general, cfr. Joaquín GARCíA MORILLO, El derecho a la liberlad personal,
Tirant lo Blanch. Valencia, 1995. in torum, y en especial pp. 53 ss. y 173 ss.
Sobre la democracia constitucional, por toda la doctrina, cfe Francisco BALAGUER CALLEJÓN, Fuentes
del Derecho. lf. Ordenamiento general del Es/ado y oldenamienlOs all/onómicos. Tecnos, Madrid, 1992,
pp. 63 ss.
Sobre la Corte Penal Internacional, cfr. Juan Antonio CARRILLO SALCEDO (coord.), La criminalización
de la barbarie: la Col'le Penal Internacional, CGPJ, Madrid, 2000, y Pedro J. TENORJO, «Estatuto de la Corte
Penal Internacional y Constitución», RDP, n.o 51, 2001, pp. 57-105. Para la jurisdicción internacional de
la Audiencia Nacional, vid. Enrique BACIGAWPO, <<Jurisdicción penal nacional y violaciones masivas de
derechos humanos cometidas en el extranjero», Revista Canaria de Ciencias Penales, pp. 7-12. Sobre la
Directiva 88/361 y sus efectos en nuestro DP, cfr. Raúl CARNEVALJ RODRiGUEZ, Derecho penal y derecho
sancionador de la Unión Europea, Comares, Granada. 2001, pp. 356 ss.

3. EL CONCEPTO DE LEG1SLAC¡ÓN EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

A) La tensión entre la línea jurisprudencial que exigía la reserva de ley para las infracciones y sanciones
administrativas y la que no puede seguirse en Alejandro NIETO, DerechoAdminis/rarivo Sancionador, op. cit..
pp. 180 ss. (que pone el acento en las sentencias que aplican el principio de legalidad), y Juan Alfonso SAN-
TAMAR1A PASTOR Y Luciano PAREJO ALFONSO (dirs.), Derecho Administrativo. Lp jwisprudencia del Tribunal
Supremo, Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, J 989, pp. 208 y ss. (que lo hacen en las contrarias).
Sobre la capacidad de realizar una política propia como rasgo característico de la autonomía de las Comu~
nidades Autónomas, nos pennitimos remitir a nuestro trabajo, Agustin RUIZ ROBLEDO, El ESJado alllOnómico,
CEMCI, Granada. J 989, pp. 98 Y ss. Para la ley orgánica como instrumento nonnativo y no como titulo com-
petenciaL cfr. (con una aguda critica a las SSTC que emplean la LO como titulo competencial) CarIes Viver I
PI·SUYNER, Malerias campelendales y Tribullal Constitucional, Arie[, Barcelona, 1987, pp. 105 ss.
Sobre la STC 1611997, de 30 de enero, y, en general, sobre la compleja regulación del ius puniendi en
materia ambiental. vid. María CALVO CHARRO, Sanciones medioambientales. Marcial Pans, Madrid 1999.
Los Decretos-leyes los ha estudiado Pablo SANTOLAYA MACHETTI. El régimell eonsriillcional de los Decretos-
leyes, Tecnos, Madrid, 1988. No comparte la opinión de que los Decretos-[eyes pueden establecer Faltas y
sanciones Juan Francisco MESTRE DELGADO. «La configuración constitucional de la potestad sancionadora
de la Administración Pública». en Sebastiim MART[N-REl"ORTILLO (coords.), Estudios sobre la ConstituciolJ
española. Homenaje al profesor Eduardo Garda de Enterria, Civita's, Madrid, 1991, 1. II1, p. 2509. Sobre el
reglamento parlamentario como fuente del DAS, cfr. Fernando SANTAOLALLA LÓPEZ, «Principio de legalidad
y disciplina parlamentaria. [Comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 169/1995, de 20 de no-
viembre (BOE de 28 de diciembre)}». REDC. n.O 47, 1996, pp. 293-308.

B) La doctrina fijada en la STS (3. a ) de 10 de noviembre de 1986 sobre la cobertura legal de los regla-
mentos ha sido unánimemente elogiada por la doctrina; por toda ella, cfr. Eduardo GARC[A DE ENTERRiA Y
Tomás R. FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo, 1. U, 7. a ed., Cívilas, Madrid, 2000, p. 173.
AGUSTÍN RU1Z ROBLEDO 625
C) Las tesis de 0«0 MAYER sobre las relaciones de sujeción especial pueden consultarse en español en
su Derecho Administrativo Aiemim, traducción directa del original francés de 1903 por Horacio H. Heredia
y Ernesto Krotoschin, 2.'1 ed., Depalma, Buenos Aires, 1982. Sobre la formación y evolución del concepto
de RSE, cfr. Mariano LÓPEZ BENlTEZ, Naturaleza y presupuestos conSfitllciona/es de las relaciones especia-
les de sujeción, Cívitas, Madrid. 1994, pp. 45 Yss. En las pp. 153 Y ss. realiza una clara exposición de la
penetración de este concepto en España, asi como de la polémica doctrinal sobre los primeros especialistas
en usarla. Fuera el que fuera el primero que lo hiciera, su plena recepción en España se debió a ALfredo GA-
LLEGO ANABITARTE, «Las relaciones especiales de sujeción y el principio de legalidad de la Administracióm>,
RAP, n." 34. 1961, pp. 7 Yss. También son fundamentales para entender las RSE Gregario CÁMARA VILLAR,
«Relaciones de sujeción especial y derechos fundamentales», en Miguel Ángel APARICIO PEREZ (coord.),
Derechos Constitucionales y Pluralidad de Ordenamientos, Cedecs, Barcelona, 2001, pp. 117 YSS.; Fede-
rico CASTILLO BLANCO, Función pública y poder disciplillario del Estado, Cívitas, Madrid, 1992; Ricardo
GARCiA MACHO, Las relaciones de especial sujeción en la Constitución española, Tecnos, Madrid, 1992 e
Inaki LASAGABASTER HERRARTE, La.~ relaciones de sujeción especial, Cívitas, Madrid, 1994, pp. 39 Yss. En
Italia, el primero en señalar la necesidad de una reformulación de la concepción tradicional de la RSE fue
Massimo Severo GIANNINl, Diritto Amministrotivo, Giuffre, MiláIJ, 1970, p. 500. Sobre la jurisprudencia
del TCFA vid. Konrad HESSE, Gnmdzüge des Verfassungsrechts del' Bundesrepublik DeutscJrland, 20." ed.,
Mül!er, Heildeberg, 1995, pp. 144 Yss.

D) Sobre la capacidad sancionadora local a lo largo de la Historia, cfr. Antonio DoMINGUEZ VILA, Cons-
titución y derecho sancionador administrativo, Marcial Pons, Madrid, 1997, pp. 35 ss. Para una exposición
de las distintas opiniones doctrinales, vid. Ignacio PEMÁN GAviN, El sistema sancionador español. Hacia una
teoría general de las infracciones y sanciones administrativas, CEDECS, Barcelona, 2000, pp. 168 Yss.; y,
para la situación de la potestad sancionadora municipal en cada uno de los ámbitos competencia les locales,
cfr. José Luis BLASCO DiAZ, Ordenanza municipal y ley, Marcial Pons, Madrid, 2001, pp. 185 Yss.
La regulación normativa anterior a 1999 de las sanciones locales habia sido criticada con dureza por la
mejor doctrina. Así, Eduardo GARdA DE ENTERRIA, «La problemática puesta en aplicación de la LRP·PAC:
el caso del Real Decreto 1398/1193, de 4 de agosto, que aprueba el Reglamento de procedimiento para el
ejercicio de la potestad sancionadora. Nulidad radical del Reglamento y desintegración general del nuevo
sistema legah>, REDA, n." 80,1993, pp. 672 ss., e Íñigo SANZ RUBIELES, «Principio de legalidad y potestad
sancionadora en la Administración Locab>, REALA, n." 264, octubre·diciembre de 1994, pp. 680 Yss. Sobre
el pacto local, cfr. Federico CASTILLO (coord.), Modificaciones y panorama actual del Régimen Local Espa-
liol, CEMC!, Granada, 2000.