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LA ADMINISTRACIÓN
ELECTRÓNICA. ASPECTOS
JURÍDICO-PRÁCTICOS DE INTERÉS
I.I. Conceptos fundamentales para entender la Administración electrónica.
(Enfoque práctico)
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La validez de esta afirmación se comprueba claramente en relación con el
procedimiento administrativo: se deben crear programas y sistemas informáticos y
técnicos que sean capaces de permitir una tramitación telemática del procedimiento
con respeto de las garantías mínimas que este debe cumplir por definición
(audiencia de los interesados, imparcialidad de los órganos Intervinientes,
transparencia, gratuidad, etc.) y, al mismo tiempo, se debe concretar el régimen
jurídico del procedimiento administrativo electrónico, ponderando siempre entre las
ventajas que aporta y los inconvenientes que puede generar –esto es, entre la
celeridad de la gestión de los trámites administrativos y los perjuicios para la
garantía de los derechos e intereses de os administrados–, con el fin de agilizar el
proceso administrativo sin perder las necesarias garantías.
Ello es así porque el fin que debe ser perseguido no es el uso de la tecnología en la
Administración pública, sino su utilización, como medio, para la mejora de la
eficacia y de la eficiencia en las relaciones entre Administración y administrado en
el marco de la satisfacción del interés general.
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cobertura a estos trámites, debemos hacer gestión electrónica de los mismos a
nivel interno, lo que nos da pie a pensar todo el camino que nos queda por recorrer
para crear la nueva Administración del siglo XXI…
b) Fecha y hora oficial y referencia al calendario de días inhábiles que sea aplicable.
Debe quedar claro que en ningún caso tendrán la condición de registro electrónico
los buzones de correo electrónico corporativo asignado a los empleados públicos o a
las distintas unidades y órganos. Tampoco tendrán la consideración de registro
electrónico los dispositivos de recepción de fax, salvo aquellos supuestos
expresamente previstos en el ordenamiento jurídico.
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1. I.1.1. Esquema básico
Sugerencias o reclamaciones.
Solicitud genérica de inicio de expediente.
Solicitud de certificados.
Vía pública. Incidencias, reclamaciones.
Certificado de no ser deudor del Ayuntamiento.
Recurso potestativo de reposición.
Consultas a la oficina municipal de información al consumidor.
Presentar documentación relacionada con una notificación recibida.
3. Emisión de recibo:
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La autenticidad de este documento, firmado electrónicamente (art. 20 RD
1671/2009 y Resoluciones de la Presidencia de la AEAT de 28-12-2009 y de 4-2-
2011), puede ser comprobada mediante el Código Seguro de Verificación
XXXXXXXXXXXXXXXXX en https://www.agenciatributaria.gob.es.
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La nueva ley da un giro importante ya que la tramitación electrónica es la principal
siendo la excepción la tramitación en papel. Se desarrolla en 133 artículos
distribuidos en siete títulos además de varias disposiciones transitorias y finales. En
la última, disposición final séptima se trata la entrada en vigor de la ley que tendrá
lugar a un año de su publicación en BOE. Esto es el 2 de Octubre de 2016, aunque
se da un año más para la puesta en marcha de:
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Implicaciones tecnológicas:
Implicaciones tecnológicas
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• Hay que preparar los mecanismos para que cada vez que un usuario registra
un documento pueda recibir una copia auténtica del documento con los
datos del registro.
• Hay que tener actualizados los trámites disponibles en la sede electrónica
que puedan iniciarse desde cada registro.
• En caso de múltiples registros asociados al Registro Electrónico General, éste
último debe dar acceso a los registros electrónicos de cada Organismo.
• Los registros deben ser interoperables con los de las demás
administraciones.
• Hay que preparar sistemas de digitalización para los documentos
presentados de manera presencial.
• Y sirva esto como aperitivo para todos los cambios o evoluciones
tecnológicas necesarias para adaptarse completamente a la ley.
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Implicaciones tecnológicas:
Deberá tener en cuenta que el interesado o las AAPP podrán emitir copias
auténticas siempre que el documento original esté en manos de la Administración y
que la información sobre firma electrónica (y, si procede, sellado de tiempo)
permitan comprobar la coincidencia con el original.
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Deberá entender como expediente al conjunto de documentos electrónicos
correspondientes a un procedimiento. Debe ser posible que un documento pueda
formar parte de distintos expedientes electrónicos
Deberá tener en cuenta que los expedientes deberán llevar un índice electrónico
firmado por la Administración.
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3. Incorporar referencia temporal de emisión.
4. Metadatos mínimos exigidos.
5. Firmas electrónicas que correspondan.
Implicaciones tecnológicas:
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Las implicaciones técnicas de estos dos artículos son también muy importantes, ya
que implican que la Administración disponga de un sistema de firma y verificación
de firma de documentos. Un sistema de digitalización que garantice copias seguras
y que incluya un mecanismo de identificación de documentos para su posterior
verificación. Además de eso, no puede ser un sistema aislado, sino que tiene que
poder comunicarse e interoperar con el resto de Administraciones.
1. ¿La nueva Ley añade o suprime derechos para los ciudadanos en sus
relaciones con la Administración?
La nueva Ley distingue entre "Derechos de las personas en sus relaciones con las
Administraciones Públicas" (art. 13) y "Derechos del interesado en el procedimiento
administrativo" (art. 53).
Podría decirse que ambos artículos vienen a recoger gran parte de las previsiones
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que se contenían en el art. 35 de la Ley 30/1992, bajo la rúbrica "Derechos de los
ciudadanos".
Así, podemos destacar que se incluyen, entre otros, los derechos los siguientes:
– Es un derecho para:
a) Las personas físicas (no obstante, la Ley prevé que, reglamentariamente, las
Administraciones puedan establecer la obligación de relacionarse con ellas a través
de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos
de personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación
profesional u otros motivos, quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de
los medios electrónicos necesarios).
a) Personas jurídicas.
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c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera
colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con
las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional.
Este término fue recogido por primera vez en la Ley General Tributaria, Ley
58/2003, de 17 de diciembre y potenciado en los arts. 38 y 39, de la Ley 11/2007.
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El concepto viene definido en la propia LAECSP,
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cumplen unos requisitos determinados. Este tipo de certificados se
denominan certificado de sello de órgano.
Para entender cómo funciona es importante conocer los conceptos de clave pública,
clave privada y código hash.
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Cuando firmamos electrónicamente un documento podemos diferenciar dos fases,
la fase de firma y la fase de verificación.
Así, nos podemos encontrar con un certificado vigente, pero revocado por algún
motivo: por ejemplo un certificado de empleado público emitido a funcionario
interino por un periodo de tiempo, pero que cesa en sus funciones antes de la fecha
prevista en el certificado; este certificado debe ser revocado ante la autoridad de
certificación que lo emitió, el certificado por la fecha de validez del mismo sigue en
vigor pero no es válido ya que ha sido revocado, si el sistema no verifica este
término ante la autoridad de certificación, se realizaría solo la validación de
vigencia, pero no la verificación ante la autoridad de certificación, por lo que es
importante disponer de estos controles imprescindibles en el gestor de firma
electrónica.
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Firma electrónica del personal al servicio de las Administraciones Públicas (Art. 43)
Por razones de seguridad pública los sistemas de firma electrónica podrán referirse
sólo el número de identificación profesional del empleado público.
La firma electrónica y los certificados electrónicos pueden ser usados por los
empleados públicos en dos ámbitos diferenciados:
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por ejemplo, para esta actividad, el certificado de persona física de
clase 2 emitido por la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre ya que no
entra en la categorización de ese artículo.
• En segundo lugar, se pueden utilizar en aquellas aplicaciones de uso interno
que la Administración pone a disposición del empleado para el desempeño
de su trabajo y que admitan los certificados electrónicos.
o El DNI Electrónico.
o Cualquier otro certificado admitido por la propia Administración
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sólo podrán usarse en el desempeño de las funciones propias del puesto que
ocupen los empleados o para relacionarse con las Administraciones públicas
cuando éstas lo admitan
además de los datos identificativos del titular el certificado de Empleado
Público deberá contener el Órgano u organismo público en el que presta
servicios el titular del certificado y el número de identificación fiscal del
organismo.
Los funcionarios públicos pueden identificar con sus propios sistemas de firma
electrónica a ciudadanos que no dispongan de ellos.
Para que esta identificación pueda hacerse legalmente deben darse dos
condiciones:
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Cuando el funcionario deba identificar a un ciudadano ante el Departamento
ministerial u organismo al que él está destinado, bastará con que sea habilitado
para ello por el mismo Departamento ministerial u organismo. No será necesaria, si
está habilitado por éste último, su inclusión en el registro de funcionarios
habilitados.
Las funcionalidades anteriores son normalmente cubiertas por una única solución
dentro del mercado. Sin embargo, a menudo las Administraciones disponen de
otros componentes adicionales como por ejemplo el que facilita la gestión de las
operaciones de firma, permitiendo la visualización del conjunto de documentos
pendientes de firma y, si procede, su firma por lotes (portafirmas).
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comunicaciones y la protección de los datos que se transmitan."
"1. Las Administraciones Públicas podrán determinar los trámites e informes que
incluyan firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basada en
certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica.
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2), donde se describen los campos que componen los diferentes perfiles, incluyendo
La Ley 11/2007 en su art. 12, cuando nos habla de la Publicación electrónica del
tablón de anuncios o edictos nos dice que «La publicación de actos y
comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria deban publicarse en
tablón de anuncios o edictos podrá ser sustituida o complementada por su
publicación en la sede electrónica del organismo correspondiente».
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entidad, emitido por una autoridad de certificación, que nos asegure la identidad
del equipo al que me estoy conectando.
Desde un punto de vista práctico es importante saber los requisitos que debe
reunir la sede electrónica, para ello vamos a ver un ejemplo práctico a realizar
para validar la sede electrónica de una Administración Pública:
Esta dirección debe estar certificada por un tercero de confianza, en nuestro caso
una autoridad de certificación existente, el cual debe emitir un certificado de
entidad, que en todo momento al navegar por la web puede ser verificado por el
usuario.
La dirección de sede electrónica debe comenzar siempre por https://, las nos
indica que es una conexión segura, y al posicionarme sobre el informe de seguridad
de la página (candado que aparece junto a la barra de direcciones en el
navegador), nos debe aparecer información sobre el certificado de entidad.
Si pulsamos sobre los detalles del certificado podemos ver más información de
interés, como el emisor, en este caso la autoridad certificadora es la FNMT.
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1. II. Aspectos jurídicos y económicos de la Administración
electrónica. El problema de la e-contratación
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establecer e institucionalizar los mecanismos para hacer efectivo el principio de
eficiencia, seguramente el más importante en la actualidad de todos los que se
refieren a la organización y el funcionamiento de las entidades públicas, siempre
que se respeten todos los demás, claro está, especialmente el de legalidad.
Muchos de estos mecanismos son los inherentes a la Administración electrónica,
la cual en este sentido podríamos llamar «Administración económica».
1. ASPECTOS JURÍDICOS
Pero aun reconociendo la importancia de la LAESP, la cual sin duda marca un antes
y un después en la materia, no podemos considerarla una isla en el océano,
pudiendo ser mencionadas, sin ánimo de exhaustividad, las siguientes normas en
materia de Administración electrónica:
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a través de la Comisión Europea (llamada a estos efectos e-Comisión), se
han desarrollado iniciativas tan importantes como el IDABC, el ISA, y sobre
todo el plan de acción i2010.
Declaración Ministerial sobre Administración electrónica de 18 de noviembre
de 2009. Este documento presenta la visión, las prioridades y objetivos
políticos de la UE para el período 2010-2015.
Plan de acción sobre Administración electrónica que establece las directrices
para el período a partir de 2011 se denomina Europa 2020.
B.1. Leyes
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Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema
Nacional de Seguridad en el ámbito de la Administración electrónica,
el cual está constituido por los principios básicos y requisitos mínimos
requeridos para una protección adecuada de la información, y en tal sentido
será aplicado por las Administraciones Públicas para asegurar el acceso,
integridad, disponibilidad, autenticidad, confidencialidad, trazabilidad y
conservación de los datos, informaciones y servicios utilizados en medios
electrónicos que gestionen en el ejercicio de sus competencias.
• Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema
Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración
Electrónica (4), desarrollada por las siguientes disposiciones:
- Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la
Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de
Interoperabilidad de Digitalización de Documentos.
- Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la
Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de
Interoperabilidad de Documento Electrónico.
- Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la
Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de
Interoperabilidad de Expediente Electrónico.
- Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la
Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de
Interoperabilidad de Política de Firma Electrónica y de certificados
de la Administración.
- Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la
Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de
Interoperabilidad de Procedimientos de copiado auténtico y
conversión entre documentos electrónicos.
- Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la
Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de
Interoperabilidad de requisitos de conexión a la red de
comunicaciones de las Administraciones Públicas españolas.
- Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la
Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de
Interoperabilidad de Modelo de Datos para el Intercambio de
asientos entre las entidades registrales.
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• Real Decreto 305/2010, de 15 de marzo, por el que se modifica el
Real Decreto 589/2005, de 20 de mayo, por el que se reestructuran
los órganos colegiados responsables de la Administración
electrónica.
• Orden PRE/878/2010, de 5 de abril, por la que se establece el
régimen del sistema de dirección electrónica habilitada previsto en
el art. 38.2 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre.
• Orden TAP/953/2011, de 12 de abril, por la que se aprueba la nueva
imagen promocional de las actividades de Administración electrónica
y se establecen criterios para su utilización.
• Orden EHA/1843/2011, de 30 de junio, por la que se regula la
publicación de anuncios en la Sede Electrónica de la Agencia Estatal
de Administración Tributaria para la notificación por comparecencia.
• Orden TAP/1956/2011, de 5 de julio, por la que se crea la Sede
Electrónica del Ministerio de Política Territorial y Administración
Pública (LA LEY 14907/2011).
• Orden TAP/1955/2011, de 5 de julio, por la que se crea y regula el
registro electrónico del Ministerio de Política Territorial y
Administración Pública y por la que se modifica Orden
PRE/3523/2009, de 29 de diciembre, por la que se regula el registro
electrónico común.
• Además, mediante Orden Ministerial, se crea una Comisión
Ministerial de Administración electrónica en cada Ministerio.
C. Ámbito autonómico
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Las normas de rango reglamentario en este ámbito son prácticamente incontables.
Destacamos:
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D. Ámbito local: la ordenanza de Administración electrónica
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2. ASPECTOS ECONÓMICOS: LA E-FICIENCIA
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Además existen Comarcas, Mancomunidades, Distritos...
Pero el ciudadano no tiene por qué saber cuál es la diferencia entre todas ellas, ni
las competencias de cada una. Por tanto, la Administración única es a priori una
idea fácil de implantar desde el punto de vista psicosocial, ya que como vemos el
ciudadano ya la concibe mayoritariamente como un todo único. Pero los que
conocemos un poco más este entramado burocrático sabemos que aún estamos
lejos de la ya vieja idea de Administración única (desarrollada perfectamente en la
Exposición de Motivos de la LRJPAC), pero podemos acercarnos a través de dos
medios: supresión de servicios solapados e interoperabilidad.
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ciertos. El proceso se retroalimenta, y la propia evolución de la sociedad da la
certeza de que el número de usuarios de la Administración electrónica crecerá
exponencialmente. En otras palabras: por si fuera poco motivo la legitimación ante
el ciudadano, diríase que «las cuentas cuadran», por lo que podemos concluir que
esta inversión se amortizará con toda seguridad, propiciando incluso en un
momento posterior un superávit económico y democrático. Ambas cosas deberían
ser atractivas para el munícipe. Implantar un registro electrónico o una buena
oficina de atención al ciudadano, son medidas e-ficientes, como lo son mecanismos
como la subasta electrónica, o los llamados «sistemas de racionalización técnica de
la contratación», a los que nos referimos en el último epígrafe.
3. EL PROBLEMA DE LA E-CONTRATACIÓN
3.1. Introducción
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electrónico» se define como aquel en el que la oferta y la aceptación se transmiten
por medio de equipos electrónicos de tratamiento y almacenamiento de datos,
conectados a una red de telecomunicaciones.
Con todo, la e-contratación plantea problemas, los cuales, una vez subsanados (lo
cual es posible, sobre todo porque se tratan de cuestiones de tipo práctico) se
convertirían en ventajas. De dicha solución depende el futuro de la contratación
electrónica, parte importante de la Administración electrónica y herramienta clave
de la moderna gestión municipal.
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Así, el art. 42 de la ley prevé que los órganos de contratación harán accesible a
través de internet su Perfil de Contratante, el cual podrá incluir cualesquiera datos e
informaciones referentes a la actividad contractual del órgano de contratación,
además de los aspectos que la Ley de Contratos del Sector Público establece como
de necesaria publicación (22).
«El art. 309 de la Ley 30/2007 señala que la Junta Consultiva de Contratación
Administrativa del Estado pondrá a disposición de todos los órganos de contratación
del sector público una plataforma electrónica que permita dar publicidad a las
convocatorias de licitaciones, a sus resultados y al resto de información contractual
considerada relevante. La Plataforma de Contratación del Estado sirve así de
espacio virtual de contacto entre los órganos de contratación del sector público y los
interesados, pudiendo estos últimos acceder a la misma a través de un portal único.
En la Plataforma de Contratación del Estado se publicarán necesariamente los
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perfiles de contratante de los órganos de contratación de la Administración General
del Estado, sus Organismos autónomos, Entidades gestoras y Servicios Comunes de
la Seguridad Social y demás Entidades públicas estatales. Voluntariamente,
además, se publicarán en esta Plataforma los perfiles de contratante de los
restantes entes del sector público estatal y de los órganos de contratación de las
Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. Además de la publicación
voluntaria de los perfiles de contratante de los órganos de contratación de las
Comunidades Autónomas y de las Entidades locales, la Plataforma de Contratación
del Estado se interconectará con los servicios de información similares que articulen
esas Administraciones Territoriales en la forma que determinen los convenios que
se concluyan al efecto.»
En resumen, la LCSP es una ley que a pesar de ser poco más que un «corta-pega»
de la Directiva 2004/18 regula perfectamente la que podríamos denominar e-
contratación teórica. Sin embargo:
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abreviados (contrato menor, procedimiento negociado, expediente urgente,
expediente de emergencia) pueden resultar sensiblemente largos y
farragosos, tanto por sus trámites como por sus plazos. La e-contratación se
halla al servicio de una mejor, más eficiente y más ágil gestión contractual
pública, y parece que esta contradicción de la ley se resuelve en la práctica
dando prioridad, desde un criterio desde luego poco criticable legalmente, a
las garantías procedimentales, por lo que aquella agilidad sería meramente
virtual.
Otra cuestión, relacionada con la anterior, es que la LCSP no «impone» la e-
contratación del mismo modo que la LAESP sí lo hace (con todos los matices
que conocemos) con la e-Administración. Es cierto que podría argumentarse
(y entra dentro de nuestra línea de pensamiento) que la Administración
electrónica es en sí misma, de forma global, y en toda su extensión una
obligación de los Ayuntamientos, pero no lo es menos que hasta que no se
exija, de forma imperativa, la utilización por parte de los entes públicos de la
licitación electrónica, no se implantará. Y esta exigencia es algo que solo
puede establecer una ley. Esto sí que aumentaría la agilidad y, sobre todo, la
eficiencia. Una parte sustancial del «LIBRO VERDE SOBRE LA
CONTRATACIÓN PÚBLICA EN LA UNIÓN EUROPEA» se dedica a los
«Procedimientos electrónicos de adjudicación de contratos», y eso que la
versión inicial del documento es de nada menos que 1996...
Señala el Libro Verde que «La generalización de la electrónica en el sector de
los contratos públicos beneficiará a todos los participantes: en comparación
con sistema actual en soporte de papel, los procedimientos serán más
transparentes, más abiertos al diálogo con los contratistas y mucho más
eficaces».
Por último, vemos en la práctica como el uso de las plataformas de
contratación (o de licitación) no se ha generalizado, seguramente también
por el mismo motivo de que no son obligatorias. Es una pena, porque
cuando se utilizan vemos que resultan tan eficientes como transparentes.
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3.3. La e-contratación como herramienta de reducción del déficit de las
entidades locales
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o Gestión de los recursos (como hay que utilizar los recursos en función
de la estrategia definida y alineada con los objetivos)
o Gestión del rendimiento. (monitorizar y supervisar el desempeño
de los recursos y generar acciones correctora)
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En función de las líneas estratégicas que se persigan, habrá que determinar los
indicadores claves de rendimiento para cada uno de los cuadrantes. Típicamente 2,
ó 3 indicadores claves por cada cuadrante para empezar.
En el caso de la reducción del déficit, las líneas estratégicas más coherentes con ese
objetivo son la del ahorro (reducción del gasto), y en menor medida la línea
estratégica de ayuda a las pymes (aumento de ingresos).
Una posible fórmula para determinar y tratar de conseguir los ahorros, consiste en
realizar un cuadro de gastos actuales y una estrategia de utilización de
herramientas en formato electrónico que ya han demostrado su capacidad de
ahorro y utilizar las métricas que verifiquen los resultados.
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Para tratar de explicar cómo se pueden valorar los posibles ahorros vamos a
exponer como ejemplo un cuadro muy simple, donde podamos desglosar el gasto
por tipo de procedimiento que se produce en una adminsitración cualquiera. El
presupuesto anual total lo fijamos en 100. Y hacemos un hipotético desglose como
sigue:
o Contratos menores: 30
o Abiertos, Negociados, Restringidos: 60
o Plurianuales (gasto comprometido): 10
Las filas nos marcan qué porcentaje de ahorro podemos conseguir. He utilizado
datos (los valores más conservadores) de los informes que han reportado las
propias administraciones que han realizado la transición al formato electrónico en
alguna de estas funciones. Aunque no dejan de ser asunciones que habrá que
valorar y sobre todo habrá que medir y controlar para ver si se obtienen los
resultados esperados.
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En la fila de Abiertos Negociados... se considera que hay una cantidad de este
importe que puede adjudicarse por subasta electrónica y otra cantidad que
puede adquirirse a través de los procedimientos de catálogos (sistemas
dinámicos, acuerdos marco, juntas de contratación, catálogos). Un posible
ejemplo de este cuadro puede ser el siguiente:
El resultado final nos indica que, con las asunciones utilizadas para el ahorro de
costes y las medidas de: concurrencia, gestión de proveedores, negociación de
precios, sobre un gasto de 100 una administración puede llegar a conseguir un
ahorro de 13. Siempre decidiendo sobre un análisis de gasto previo y muy simple,
en que bienes y servicios queremos actuar para conseguir el ahorro.
Pero hay que volver a insistir en que esto es una simulación y lo importante de ella
es conocer las estrategias que se pueden diseñar para alcanzar este valor en forma
de ahorro, identificar los riesgos (cambio cultural, gobierno corporativo de las
Tecnologías de la información) y establecer los controles que monitoricen el avance
y la obtención de los resultados (cuadro de mando).
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Conclusiones
El rol que hay que asumir por parte de la alta dirección es el del Gobierno de las
Tecnologías de la Información para dirigir, evaluar y monitorizar el uso presente y
futuro de estas tecnologías a través de las cuales se capacita a la organización para
realizar su auto-trasformación desde una función de contratación administrativa a
una función de contratación que además tiene un componente económico: la
reducción del déficit.
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