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Presentación................................................................................................................................................................ 5
Introducción.................................................................................................................................................................. 7
Capítulo 1
Sinergia
1.1 El nacimiento de Sinergia.......................................................................................................................... 11
1.2 Marco conceptual.......................................................................................................................................... 14
Capítulo 2
Sistema de Seguimiento a Metas del Gobierno
2.1 Estructura del Plan Nacional de Desarrollo..................................................................................... 19
2.2 Esquema organizacional y estratégico de seguimiento............................................................ 20
2.3 Los indicadores: elemento central del seguimiento................................................................... 21
2.4 Fases del seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo.............................................................. 23
2.4.1 Fase 1: Pasos previos..................................................................................................................... 23
2.4.2 Fase 2: Actividad de seguimiento............................................................................................ 28
2.4.3 Fase 3: Productos del seguimiento......................................................................................... 30
2.5 Prácticas del Seguimiento......................................................................................................................... 34
Capítulo 3
Evaluación de Políticas Estratégicas
3.1 Características del modelo de evaluación........................................................................................ 39
3.2 Fases de la evaluación de políticas estratégicas........................................................................... 40
3.2.1 Fase 0: Seleccionar la política a evaluar............................................................................. 40
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
Glosario.............................................................................................................................................................................. 55
Bibliografía.................................................................................................................................................................... 57
4
Presentación
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es el do- Posteriormente, con el Documento CONPES 3294
cumento a través del cual el Gobierno Nacional de 2004, no sólo se formalizaron los avances
consolida sus prioridades estratégicas, así como logrados durante la etapa de diseño e imple-
los objetivos y metas de desarrollo en los ámbitos mentación de Sinergia (1994-2004), sino que
económico, social y ambiental del país. Como tal, también se definió su campo de acción a partir
éste se constituye en la carta de navegación del de tres componentes: i) seguimiento al PND, ii)
Gobierno ya que contiene los principales planes, evaluaciones de políticas estratégicas y iii) ren-
proyectos y programas a desarrollar en el período dición de cuentas, los cuales desembocaron en
presidencial. el desarrollo del Sistema de Seguimiento a Me-
tas del Gobierno (Sinergia Seguimiento, antiguo
De igual forma, en la Constitución Política de Sismeg) y el Sistema Nacional de Evaluaciones
1991 (Art. 343) se estableció el mandato de (Sinergia Evaluaciones, antiguo Sisdeval) así como
diseñar y organizar los sistemas de seguimiento en la elaboración, de manera concertada, de un
y evaluación de gestión y resultados de las polí- Manual de Rendición de Cuentas y un índice que
ticas y proyectos implementados por el Gobierno califica a las entidades del Gobierno de acuerdo
Nacional. Posteriormente, la Ley Orgánica 152 a la calidad de sus rendiciones.
de 1994 facultó al Departamento Nacional de
Planeación (DNP) como el ente encargado del El seguimiento a los resultados del PND además
diseño y organización de estos sistemas. de retroalimentar el ciclo de la política pública,
provee información sobre el avance de una polí-
Como resultado de estas directrices se creó el tica, proyecto o programa específico al comparar
Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y los resultados logrados frente a las metas pro-
Resultados (Sinergia), cuyo propósito es mejorar puestas. La evaluación, por su parte, proporciona
la efectividad en la formulación y ejecución de las un juicio valorativo del diseño, la implementación
políticas públicas y en particular del PND. Sinergia y los efectos de una intervención sobre los be-
se constituye, de esta forma, en una herramienta neficiarios, con el fin de brindar a los tomadores
indispensable para medir de manera oportuna de decisiones la información suficiente para
y apropiada los resultados de la gestión pública mejorar la política pública. El continuo avance
ofreciendo al Gobierno y a la ciudadanía la infor- de Sinergia en cada uno de estos elementos,
mación necesaria para la toma de decisiones y la ha contribuido al perfeccionamiento constante
rendición de cuentas, respectivamente. de la administración pública y la consolidación
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
del modelo de gobernabilidad, a través de una que Sinergia realiza el seguimiento al PND y
rendición de cuentas transparente como variable los mecanismos por medio de los cuales hace
clave dentro de las prácticas del buen gobierno1. evaluaciones efectivas de las políticas públicas.
1 El buen gobierno se entiende como “un conjunto de responsabilidades y prácticas, políticas y procedimientos […] que proveen una
directiva estratégica, aseguran el logro de objetivos, controlan el riesgo y utilizan recursos con responsabilidad y rendición de cuentas”
(Citado en PND 2010-2014 “Prosperidad para todos”, pág. 471. Building Better Governance. Australian Public Service Commission,
2007).
8
CAPÍTULO I
Capítulo I
Sinergia
mismo, con el objetivo de desarrollar en Colombia cuada gestión y articulación conjunta alrededor
el enfoque de una GPOR, este documento pro- del PND. Con los acuerdos de eficiencia se bus-
fundizó, entre otros temas, en la nueva relación caba: i) asegurar certidumbre sobre los recursos
Estado-ciudadanía establecida en la Constitución presupuestales; ii) fijar prioridades de gasto; iii)
basándose en el fortalecimiento de dos aspectos cumplir con los resultados previstos. Esto facili-
fundamentales de la administración estatal: la tó que en dicho año las entidades públicas con
gestión integral con participación ciudadana y compromisos asociados al PND se esforzaran por
la capacidad institucional de los organismos y adelantar ejercicios de planeación, seguimiento y
entidades gubernamentales. evaluación alrededor de Sinergia, lo cual desem-
bocó en la formulación de objetivos, indicadores
La meta primordial de estas reformas era esta- y metas mucho más rigurosas.
blecer instrumentos que permitieran a Colombia
analizar su capacidad como Estado para articular Luego de un período de interinidad entre 1998-
soluciones eficientes a las problemáticas eco- 2000, en el año 2002 se realizó un diagnóstico
nómicas y sociales, a través de la evaluación sobre el Sistema, que produjo estas recomen-
permanente de las estrategias y resultados de los daciones:
diferentes programas que se implementan en el
marco de las políticas públicas acogidas en cada • Robustecer el marco conceptual del sistema
uno de sus Planes de Desarrollo2 (DNP, 2010). y aclarar sus alcances.
En este contexto se definen los planes indicati- • Determinar instancias, vínculos, competen-
vos cuatrienales, con planes de acción anuales, cias y responsabilidades en las entidades
como herramientas estratégicas con las cuales participantes del sistema.
se comienza a realizar seguimiento y evaluación
a los compromisos plasmados en el PND. En • Lograr una mejor articulación y efectividad
septiembre de 1995 se implementaron dichos en los procesos de seguimiento y evaluación.
instrumentos en 12 entidades a nivel nacional.
A pesar de que estos planes indicativos se de- • Intensificar la articulación y celeridad entre
sarrollaron planteando áreas estratégicas, resul- los procesos de planeación, presupuestación,
tados y responsables, tuvieron el defecto de no seguimiento y evaluación.
estar asociados estrictamente con el ejercicio
de asignación presupuestal. Por esta razón, y • Ofrecer información oportuna, periódica y
para subsanar dicha situación, se conformaron confiable.
las Unidades de Gestión que tendrían la misión
de concertar los objetivos y programas del PND, Dado lo anterior, y en el marco de la Directiva
garantizar la adecuada articulación entre dife- Presidencial 10 de 2002 y del Programa de
rentes organismos del Estado y monitorear los Reforma de la Administración Pública (PRAP),
compromisos de los involucrados a través de los Sinergia inició un proceso de reforma que bus-
acuerdos de eficiencia. caba su fortalecimiento en torno a tres grandes
objetivos: i) contribuir a mejorar la eficacia y el
Estos acuerdos se refinaron en el documento de impacto de las políticas, programas e institucio-
seguimiento CONPES 3002 de 1997, en el cual se nes, ii) incrementar la eficiencia y transparencia
propusieron diferentes metas que representaban en la programación y asignación de los recursos
los compromisos institucionales para una ade- y iii) estimular la transparencia en la gestión
2 Este proceso inició en noviembre de 1991 con el Seminario “Sistemas de evaluación ex post aplicables al sector público”, convocado
por el DNP y con asistencia del Ministerio de Hacienda, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República,
miembros de la Asamblea Constituyente del 91, representantes del sector privado colombiano, y funcionarios del Banco Mundial, del
Banco Interamericano de Desarrollo, y de la Contraloría General de los Estados Unidos.
12
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
pública, integrando de manera activa el control las políticas transversales del PND. En cuanto
de la ciudadanía. a Evaluaciones, se revisaron los procesos y se
articularon a los objetivos del PND, lo que ha
En este orden de ideas, los componentes del permitido contar con información más pertinente
Sistema se rediseñaron y se incorporaron herra- y ajustada a las necesidades del gerente público
mientas modernas en la gestión por resultados, en la gestión de las políticas.
como el Sigob3, la presupuestación por resultados,
la agenda anual y cuatrienal de evaluaciones de Finalmente cabe destacar el papel otorgado a
impacto, el informe al congreso, y otros mecanis- Sinergia en el marco de la Ley 1450 de 2011, a
mos de rendición de cuentas. través de la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”.
Con la entrada en operación del Sigob, se perse- En el Capítulo 6 (Soportes transversales de la
guía producir información de corto plazo sobre prosperidad democrática), en la sección sobre
los resultados de las políticas plasmadas en el Buen Gobierno, el Artículo 228 establece que: “[…]
PND, con la intención de que el Alto Gobierno y El seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo se
la ciudadanía pudieran hacer seguimiento a los realizará a través del Sistema Nacional de Evalua-
principales compromisos del Gobierno Nacional. ción de Gestión y Resultados –Sinergia– diseñado
El Sigob permitió que se registraran avances en con el objeto de realizar un seguimiento a la ges-
línea, lo que facilitó la labor de reporte de infor- tión de las entidades del gobierno y realizar una
mación de seguimiento por parte de los sectores evaluación efectiva de los resultados e impactos
al Sistema. Esta herramienta, de gran utilidad de las políticas públicas, en cumplimiento de los
para la rendición de cuentas, fue inicialmente objetivos de desarrollo del país, el cual comprende
prestada por el PNUD. Sin embargo, gracias a las al Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno
diferentes mejoras que se le introdujeron en la –Sismeg–, concentrado en el seguimiento continuo
DSEPP, los derechos de propiedad intelectual del desempeño de las entidades públicas y que es
sobre el sistema se adquirieron en 2008. Estas insumo para la toma de acciones correctivas en
reformas tecnológicas condujeron al diseño de aras de alcanzar los objetivos del PND; y el Sistema
metodologías de seguimiento a la gestión, téc- Nacional de Evaluaciones –Sisdeval– concentrado
nicas de análisis y uso de la información, roles en la valoración de las intervenciones del Estado
y responsabilidades frente al cumplimiento de y que sirven de insumo para los procesos de dise-
metas y ejercicios frecuentes de capacitación a ño y ajuste de las políticas y de la asignación de
diferentes funcionarios públicos4. recursos públicos.”
Desde el año 2009, se empezó a adelantar una De cara al futuro, los principales retos a los que
reingeniería del Sigob y los procesos asociados se enfrenta Sinergia son: i) su consolidación como
a las evaluaciones, en aras de lograr una mayor fuente fundamental para la toma de decisiones
articulación y cohesión alrededor de Sinergia. El en las entidades públicas, ii) su promoción como
Sigob se transformó en Sismeg (actual Sinergia mecanismo de transparencia y rendición de cuen-
Seguimiento), transición que posibilitó forjar una tas hacia el ciudadano, y iii) la implementación de
visión integral de la manera como las entidades Sinergia Territorial, que tiene como objetivo llevar
y los diferentes actores del Sistema aportan a las buenas prácticas del seguimiento al PND y la
la consecución de los compromisos sectoriales evaluación de políticas públicas a los municipios
adquiridos por el Ejecutivo y los objetivos de del país. De esta forma, se brindará información
13
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
para la mejora continua de la gestión en cada una relación secuencial y lógica entre insumos,
una de las entidades del gobierno sub-nacional, actividades, productos, resultados e impactos
se fortalecerá la cultura de la evaluación en la en la que se añade valor a lo largo del proceso
administración pública local, se generará valor de transformación total (Arregoces, et al. 2012).
público al fomentar el desarrollo de políticas
públicas efectivas, se legitimará la actuación La cadena de valor permite tener un análisis
del Estado y se consolidarán las instituciones integral de la política pública, de tal forma que
democráticas a nivel regional. el seguimiento y la evaluación se convierten en
piezas fundamentales de análisis del desem-
1.2 Marco conceptual peño de la gestión pública. En este sentido, el
seguimiento se enfoca en determinar el logro de
Con el fin de consolidar la estrategia de Gestión las metas gubernamentales, principalmente en
Pública Orientada a Resultados, Sinergia articuló las etapas de procesos, productos y resultados
el seguimiento y la evaluación a políticas públicas, mientras la evaluación, además de los elementos
de tal forma que permitieran tomar decisiones anteriores, se remite a los impactos para enten-
para hacer más efectivo el cambio social produ- der las causalidades entre dichos eslabones. Por
cido por el accionar del Estado. lo tanto, el enfoque propio del seguimiento es
ofrecer información en el corto plazo sobre los
Para lograr este objetivo, se introdujo el concepto avances respecto a las metas del PND y el de
de “cadena de valor” como eje central del marco la evaluación es identificar sus efectos sobre la
conceptual de Sinergia, entendiéndolo como población beneficiada.
Seguimiento
Evaluación
Fuente: DSEPP-DNP.
Así mismo, la cadena de valor permite evidenciar de seguimiento y evaluación busca medir espe-
relaciones transversales entre sus eslabones, que cíficamente la eficacia5, efectividad6 y calidad7
también son útiles para evaluar el desempeño de la gestión pública en la consecución de los
de la gestión pública. En este sentido, el sistema objetivos de la intervención estatal.
5 Se considera como el grado de cumplimiento de los objetivos a nivel de resultados (DNP, 2012).
6 Se entiende como el grado en que los objetivos de la intervención se logran y se mide a nivel de impacto (DNP, 2012).
7 Se considera como la capacidad de una organización de responder de forma rápida y directa a las necesidades de la población. Está
relacionado con la satisfacción generada por el consumo del bien o el servicio (DNP, 2012).
14
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
Costo - Efectividad
Objetivos
de política Insumos Procesos Productos Resultados Impactos
Eficacia
Efectividad
Fuente: DSEPP-DNP.
Si bien existen otras relaciones transversales dentro del Gobierno Nacional, siendo Sinergia
como la productividad, eficiencia y costo-efec- un referente de generación de información para
tividad8, su análisis es propio de otros actores su medición.
8 Para ampliar las definiciones de estas relaciones, ver Arregocés, et al. 2012.
15
CAPÍTULO II
Capítulo II
Sistema de seguimiento a
metas del gobierno
8 Los pasos referenciados en esta sección incluyen los descritos en el proceso de calidad de la DSEPP-DNP concerniente al Seguimiento
del PND.
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
metas claras y población objetivo, que desarro- evidencia en los marcos estratégicos al interior
llaran las entidades para lograr el cumplimiento de las entidades.
de los fines propuestos.
2.2 Esquema organizacional y
El esquema lógico planteado permite articular y
agregar la información de los diferentes actores en
estratégico de seguimiento
múltiples niveles de Gobierno. La formulación de
Partiendo de la estructura del Estado y de las
los pilares y objetivos se da a nivel transversal por
responsabilidades de algunos de sus actores, se
medio de la articulación de las iniciativas de Pre-
definió un esquema organizacional que permite
sidencia. El diseño de las estrategias, entretanto,
cumplir con los principios de transparencia y
se hace a nivel sectorial, ministerial y/o regional,
rendición de cuentas.
mientras que la enunciación de los programas se
Dirección de
Alta Consejería para Seguimiento y
el Buen Gobierno Evaluación de Políticas
Públicas - DNP
Alto Gobierno
Sector
(Ministerio o Ciudadanía
Departamento en general
Administrativo)
Órganos de Control
Fuente: DSEPP–DNP.
Dentro de este esquema se determinaron tres papel transversal dentro de las entidades
tipos de actores: adscritas al Ministerio y/o Departamento
Administrativo.
1. Fuentes de la información: los Ministerios
y Departamentos Administrativos son los 2. Administradores del Sistema: la Alta Con-
responsables de proveer la información al sejería para el Buen Gobierno y la Eficiencia
sistema. La función de coordinación para el Administrativa y la Dirección de Seguimiento
reporte de información está en cabeza del y Evaluación de Políticas Públicas del DNP son
jefe de planeación de cada entidad quien, los encargados de administrar el sistema. El
a su vez, es el canal formal de interlocu- primero se ocupa de la coordinación política, es
ción entre su sector y los administradores decir, ayudando en la definición de prioridades
del sistema. Ellos son los responsables para el Gobierno. Por su parte, el segundo es
directos ante Sinergia de la información y el coordinador técnico, operativo y tecnológi-
los que garantizan que ésta sea coheren- co del sistema, lo que le da consistencia a la
te y se encuentre al día, en virtud de su recolección y análisis de la información.
20
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
3. Usuarios de la información: el Alto Gobier- sector frente a las metas de producto y resultado
no, la ciudadanía en general y los órganos propuestas por el mismo, y se caracteriza por
de control son los principales usuarios de estar diseñado para que la responsabilidad de la
información producida por el sistema. Dado información allí suministrada recaiga directamente
que ésta se encuentra disponible en la página sobre el Ministro o Director de Departamento
web de Sinergia, facilitando la verificación Administrativo, según corresponda.
de los avances de las metas establecidas
en el PND, se cumple con los principios de En la base de la pirámide se ubica el nivel de
trasnparencia y rendición de cuentas. gestión, que recoge el comportamiento de las
entidades de acuerdo a un grupo de ocho temas
Adicionalmente, y partiendo de la estructura del priorizados por el Alto Gobierno: i) gestión con-
PND, se concibió un esquema piramidal de uso tractual, ii) ejecución presupuestal, iii) gestión de
de la información que responde a las necesida- Gobierno en Línea, iv) gestión del talento huma-
des estratégicas de los usuarios del sistema y no, v) sentencias y conciliaciones, vi) gestión de
a la naturaleza heterogénea de los contenidos activos, vii) satisfacción ciudadana, y viii) MECI
suministrados. Este esquema permite organizar (modelo estándar de control interno) y calidad.
la información dependiendo de las prioridades
del país. 2.3 Los indicadores: elemento
central del seguimiento
Gráfico 4. Esquema Piramidal del Seguimiento.
El seguimiento a metas de gobierno es posible en
Transversales la medida en que éste se basa en la construcción
y uso de indicadores, los cuales permiten tener
una representación cuantitativa y objetiva de
Sectoriales la información acerca de las políticas públicas.
Posteriormente, estos indicadores son emplea-
Gestión dos para determinar el nivel de avance respecto
a las metas pre-establecidas por el Gobierno y,
por ende, su función es medir el cumplimiento
Fuente: DSEPP-DNP. de los objetivos propuestos en el PND.
9 Esta metodología fue propuesta por Schiavo-Campo (1999, p. 31) y apropiada por el Banco Mundial con el fin de tener un mecanismo
sencillo para la selección de indicadores de desempeño de políticas públicas. Existen otros modelos para confeccionar indicadores,
por ejemplo el PNUD utiliza el principio SMART, acrónimo de los adjetivos Specific (específico), Measurable (medible), Achievable
(realizable), Realistic (realista) y Time-Bound (limitado en el tiempo) (Kahn 2001, p. 24). Ésta metodología también se emplea para la
formulación de objetivos de política pública.
21
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
C · Claro
· Preciso e inequivoco.
R · Relevante
· Apropiado al tema en cuestión.
E · Económico
· Disponible a un costo razonable.
M · Mediable
· Abieto a validación independiente.
A · Adecuado
· Ofrece una base suficiente para estimar el desempeño (resultados).
S · Sensible
· Se observan cambios en periodos cortos de tiempo.
10 Para mayor detalle, ver Guía metodológica sobre teoría de cambio (DEPP-DNP, 2010).
22
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
2.4 Fases del seguimiento al Plan • Actividades de seguimiento: mediante las que
Nacional de Desarrollo se fomenta la creación de rutinas que mantie-
nen actualizada la batería de indicadores.
Con el fin de alcanzar los objetivos propuestos
para el seguimiento al PND se requiere contar • Productos: a través de los cuales se presenta
con un proceso ordenado y claro, capaz de el análisis del avance de las metas de gobierno,
instaurar rutinas para la alineación de estrate- recibiendo la retroalimentación asociada al
gias, la captura de información, la rendición de seguimiento y los procesos de rendición de
cuentas y la retroalimentación de las políticas cuentas pertinentes.
públicas.
2.4.1 Fase 1: Pasos previos
El proceso implementado por Sinergia consta
de tres fases: Esta fase está compuesta por siete actividades que
permiten que la información quede formalizada y
• Pasos previos: mediante los cuales se diseña lista para ser cargada en el Sistema de Seguimiento
y analiza la política en función de su relación a Metas de Gobierno. Estos pasos generalmente se
con el PND y se identifican los indicadores y realizan cada cuatro años tras la elaboración del
metas. PND del respectivo período de Gobierno.
1 2 3 4 5 6 7
Cadena Acumulación, Definicion
de Valor línea base de roles
y metas
Fuente: DSEPP–DNP.
Actividad 1: Envío del Plan Estratégico dores y metas de Gobierno que se registran en
Sectorial el Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno,
administrado por el Departamento Nacional de
El Plan Estratégico Sectorial es el documento que Planeación”.
contiene los Programas de Acción Gubernamental
(PAG) e indicadores priorizados en el marco del En consecuencia, los sectores que hagan parte
Plan Nacional de Desarrollo de cada uno de los de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden
sectores de la Rama Ejecutiva. De acuerdo con lo Nacional, deberán diseñar el Plan Estratégico
establecido en el Decreto 2482 de 2012, art.3, Sectorial, el cual contendrá objetivos, estrategias,
numeral a, se establece como una política de actividades, indicadores y metas, y su construcción
desarrollo administrativo, la gestión misional y será el primer paso e insumo en la construcción
de gobierno, la cual “está orientada al logro de del Seguimiento a Metas de Gobierno. De la mis-
las metas establecidas, para el cumplimiento de ma forma, las entidades deberán revisar el Plan
su misión y de las prioridades que el Gobierno Estratégico Sectorial, y en caso necesario, actua-
defina. Incluye, entre otros, para las entidades de lizarlo y publicarlo en la página web, junto con el
la Rama Ejecutiva del orden nacional, los indica- Plan de Acción Anual, y el Balance de Resultados
23
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
del año anterior. Los indicadores y metas que se Actividad 3: Formular indicadores a través
definen como estratégicos son incluidos en el de la cadena de valor
Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno,
para su monitoreo constante por parte del DNP Con esta actividad se formula una serie de indi-
y de Presidencia de la República. cadores con los cuales se puede medir el avance
de la intervención pública en cada eslabón de la
De lo anterior se deduce que cualquier modifica- cadena de valor, particularmente de los productos
ción al mismo debe ser informada al DNP y some- y resultados. Para este paso es necesario tener en
tida a su correspondiente revisión e inclusión en cuenta la metodología “CREMAS” y, en lo posible,
el Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno. contar con series históricas.
24
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
Tipo de
Definición Fórmula de avance
acumulación
Mide los logros en aquellas actividades que
se repiten cada año y a lo largo de éste, sin
que los resultados de un año afecten los del UD
año anterior o el siguiente. El logro del cua- Avance año % =
MA
Flujo trienio está determinado por el desempeño
del último año de Gobierno, por lo que para UC
la línea de base se toma como referencia lo Avance cuatrienio % =
realizado durante el último año del periodo MC
de gobierno inmediatamente anterior.
Mide los resultados en una fecha determinada
e incluye aquellos obtenidos en períodos an- UD
teriores. El logro del cuatrienio es equivalente
Avance año % =
MA
Acumulado a la suma de los resultados registrados durante
cada año del período de gobierno, así que la
∑UC
Avance cuatrienio % =
línea de base corresponde al resultado del MC
periodo de gobierno inmediatamente anterior.
Mide la cantidad de bienes y servicios que se
producen y entregan en el marco de un perio- UD – LB
do de tiempo específico, centra su atención Avance año % =
MA – LB
en la medición del avance entre el punto de
Capacidad
partida (línea base) y el punto esperado de UD – LB
llegada (meta). La línea de base toma como Avance cuatrienio % =
referencia los logros acumulados alcanzados MC – LB
al momento de iniciar el periodo de gobierno.
Mide los esfuerzos de un sector o entidad
por disminuir un valor que se tiene a una LB – UD
fecha. Los avances están determinados por la Avance año % =
LB – MA
Reducción reducción continua desde la línea base (des-
acumulación). La línea de base corresponde LB – UD
al dato disponible al comenzar el periodo de Avance cuatrienio % =
gobierno. LB – MC
Mide los esfuerzos de un sector o entidad 12 LB
∑t=1 t – UD
por disminuir un valor que se tiene a una 12
Avance año % =
fecha determinada pero, a diferencia de la LB – MA
12
reducción, los avances se acumulan durante el ∑t=1 t
12
Reducción nueva año y se busca que al final de éste se alcance
12 LB
un menor valor al de la línea base. En este ∑t=1 t – UD
12
sentido, tanto la línea base como las metas Avance cuatrienio % =
deben mensualizarse para ser comparables 12 LB – MC
∑t=1 t
con la forma como se acumulan los avances. 12
UD
Mide los esfuerzos de una entidad por man- Avance año % =
tener un resultado que se tiene a una fecha MA
Stock determinada. La línea de base corresponde a
los logros alcanzados al momento de iniciar UD
el periodo de gobierno. Avance cuatrienio % =
MC
UD: último dato disponible; MA: meta anual; MC: meta cuatrienal; LB: línea base; UC: último dato año completo; t: mes en el que se mide
el avance. Fuente: DSEPP-DNP.
25
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
Establecer una adecuada línea de base resulta El seguimiento es un proceso continuo de reco-
fundamental para la formulación de las metas lección de información donde es crucial tener
ya que permite tener un marco comparativo para claro el papel que desempeña cada uno de los
determinar el horizonte al cual se quiere llegar. actores, para que puedan cumplir su rol de ma-
Es pertinente aclarar que la definición de una nera apropiada.
meta es un proceso participativo que responde
a dinámicas de negociación y diálogo entre los Al interior de cada uno de los grupos de actores
sectores, los ejecutores y los entes rectores de del sistema (ver estructura organizacional en la
política. Para fijar las metas se pueden tener en sección 2.2.) se han identificado distintos roles.
cuenta los siguientes parámetros: Dentro de los administradores de la información
se pueden enumerar tres:
• Series históricas: la tendencia histórica que
ha exhibido el indicador es una pieza clave • Coordinador sectorial: este rol lo tiene el jefe
de información. Si el indicador es nuevo, se de planeación de la entidad cabeza de cada
debe ser objetivo a la hora de establecer a sector, quien es el responsable directo ante
dónde se quiere llegar. Sinergia de la información y el que garantiza
que ésta sea coherente y se encuentre al día.
• Restricción presupuestal: las metas deben Además de actualizar cierto tipo de compo-
considerar las restricciones presupuestales nentes, el coordinador sectorial debe revisar
que los programas enfrentan. Por esta razón, es los datos ingresados por otros miembros de
deseable que se relacionen los programas con su sector y es el encargado de elevar las soli-
los instrumentos de planificación financiera. citudes de cambios en las metas, indicadores
o contenidos al DNP.
• Coherencia: las metas de cada año tienen que
guardar relación con la meta del cuatrienio. • Gerente de programa: es el encargado de
Adicionalmente, no se deben dejar de lado los mantener actualizado el estado de avance
resultados obtenidos en períodos anteriores de los programas incluidos en el esquema de
de Gobierno. seguimiento. Para esta labor no existe una pe-
riodicidad prestablecida pero se recomienda
Por lo tanto, una meta establece no sólo la cifra que se realice mensualmente para el reporte
a la que se quiere llegar, sino también el tiempo de avance de los indicadores.
requerido para alcanzar la misma y las carac-
terísticas de calidad de los bienes y servicios • Gerente de meta: cumple con la función de
asociados a ella. reportar los avances de los indicadores men-
sualmente, tal y como lo establece la directiva
Actividad 5: Concertación Presidencial No. 21 de 2011: “Toda la informa-
ción se deberá actualizar mensualmente, así
Luego de la determinación de indicadores y me- no presente avances, y la fecha límite para el
tas (ejercicio técnico adelantado entre el DNP, la cierre del proceso de actualización es el día 10
Presidencia de la República y cada sector), se lleva del mes siguiente” . El gerente debe tener en
26
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
cuenta las características del indicador pues Por último, dentro de los usuarios del sistema
aunque es imprescindible ingresar avances se encuentra el rol del Alto Gobierno, es decir,
cualitativos cada mes, sólo debe reportar los del Presidente, Ministros, Directores de Depar-
avances cuantitativos según la periodicidad tamento Administrativo y Unidades Especiales,
definida. que consultan los tableros de control sectoriales
y/o transversales como una herramienta geren-
A su vez, dentro de los administradores del sis- cial para la toma de decisiones, de acuerdo con
tema existen dos roles: la participación o responsabilidad de cada uno
de ellos en las políticas del Gobierno.
• Coordinador político: ejercido por la Alta Con-
sejería para el Buen Gobierno y la Eficiencia Actividad 7: Elaborar las fichas técnicas de
Administrativa, responsable de velar por el los indicadores y programas en el sistema
cumplimiento de las metas establecidas, de
manera que utiliza la información contenida Es esencial contar para cada indicador con una
en el Sistema para la rendición de cuentas al ficha técnica, instrumento en el que se registra
interior del Gobierno. su información básica. La ficha informa y permite
un conocimiento directo y claro sobre ‘qué es’
• Coordinador técnico: ejercido por la DSEPP, aquello que el indicador mide, el ‘propósito’ de
que se encarga de administrar operativa y dicha medición, ‘cómo’ y ‘cuándo’ se realiza dicha
tecnológicamente la plataforma del Sistema, medición, ‘cuál’ es la información que produce
garantizando la funcionalidad de los compo- y ‘cuál’ le sirve de soporte, y ‘quién’ produce y
nentes. También lleva a cabo el proceso de utiliza dicha información (DEGR, 2002).
administrar la información de los programas e
indicadores en el Sistema, así como los cam- Adicionalmente, la ficha técnica del programa
bios que puedan surgir en estos contenidos. describe la estrategia con la que se van a con-
Finalmente, valida la información que se carga seguir los resultados previstos en cada uno de
en el sistema y aprueba las actualizaciones ellos, aclara los puntos de partida y de llegada
para que éstas queden correctamente publi- así como el responsable del mismo.
cadas en la plataforma.
Periodicidad Semestral
Fórmula de cálculo Metodologías por consenso de expertos regionales, muestreo de áreas, marcos de listas de productores.
Observaciones Consolidación nacional por producto (EVA, ENA, Registros administrativos, núcleos productivos)
Fuente: DSEPP-DNP.
27
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
Fuente: DSEPP-DNP.
1 2 3 4 5
Rutinas Revisión y
ajustes
Fuente: DSEPP-DNP.
12 Dentro del equipo de seguimiento de la DSEPP existe una persona responsable de cada sector, denominada “sectorialista”, que se
encarga de validar la información que se sube al Sistema y que sirve de interlocutor entre la Alta Consejería del Buen Gobierno y los
sectores.
28
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
Fuente: DSEPP-DNP.
29
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
En este sentido, existen dos tipos de revisiones y Producto 1: Informe periódico al Gobierno
ajustes. Por un lado, los sectores pueden solicitar, sobre el estado de avance del PND
a través de la Oficina de Planeación, modificacio-
nes sobre los indicadores, las cuales pueden ser La DSEPP elabora un informe mensual dirigido
aprobadas o rechazadas dada la pertinencia técnica a la Presidencia, y de circulación al interior del
del requerimiento. Por otra parte, anualmente DNP, que contiene el análisis del avance du-
se llevan a cabo reuniones entre DNP y la Alta rante lo corrido del año y del cuatrienio de los
Consejería para el Buen Gobierno y la Eficiencia indicadores asociados a cada uno de los pilares
Administrativa, para revisar todos los indicadores del PND y de los sectores en los que se divide
del Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno. administrativamente el Gobierno.
En estas reuniones se verifican los avances en el
cuatrienio y se identifiquen los posibles cuellos de Este informe contiene el balance de los indica-
botella para sugerir correctivos. Esta revisión puede dores de los sectores, con corte al mes anterior
genera un espacio de ajustes para el incremento a la fecha en que se entrega, y se elabora (princi-
de metas, y la generación de nuevos indicadores palmente) a partir de la información reportada en
que complementen la medición de los resultados el Sistema de Seguimiento a Metas del Gobierno,
esperados de las intervenciones públicas. aunque se complementa con datos del Sistema
de Seguimiento a Proyectos de Inversión –SPI– o
Actividad 5: Articular la información de por medio de consultas adicionales con cada una
seguimiento y evaluación de las entidades.
Los procesos de seguimiento y evaluación son Vale anotar que los avances del PND descritos en
diferentes pero complementarios e íntimamente estos informes corresponden al cumplimiento de
relacionados. En efecto, el seguimiento se enfoca los indicadores trazadores de cada sector, o de
en determinar el nivel de avance en la consecución cada uno de los niveles del PND, según corres-
de las metas del Plan Nacional de Desarrollo (PND) ponda el análisis.
30
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
Fuente: DSEPP-DNP.
13 Artículo 29 de la Ley 152 de 1994: “El Departamento Nacional de Planeación presentará al CONPES, en el mes de abril de cada año,
un informe sobre el resultado del total de las evaluaciones con un documento que se constituirá en la base para el diseño del plan de
inversiones del próximo año”.
31
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
presentado al CONPES a más tardar el 30 de abril (DSEPP) y la Presidencia (Alta Consejería para el
de cada año, el cual contendrá como mínimo: el Buen Gobierno y la Eficiencia Administrativa),
balance de los indicadores de seguimiento al plan quienes elaboran el borrador del informe con
a 31 de diciembre del año anterior, el balance de base en la información consignada en el Sistema
las evaluaciones de política pública adelantados de Seguimiento a Metas del Gobierno.
en el año anterior, y la propuesta de agenda de
evaluaciones de política para el año. Este informe se Producto 4: Tableros de Control
le presentará al Consejo Nacional de Planeación”.
Los tableros de control son una herramienta
gerencial que permite visualizar (de forma es-
Producto 3: El informe del Presidente de la
tandarizada y organizada) las prioridades y metas
República al Congreso de la República establecidas en el PND así como los análisis de
alertas tempranas sobre la consecución de éstas,
El Informe al Congreso es un documento que
de tal forma que constituye una base fundamental
presenta un balance general de los resultados
sobre la cual se dan las discusiones al más alto
del Gobierno Nacional obtenidos entre agosto y
nivel gubernamental15.
mayo de cada año, en el marco de los lineamientos
de política y de las metas definidas en el PND.
Las principales funciones de los tableros de
Este documento va dirigido al Congreso de la
control son: i) generar información pertinente
República, principalmente, dando cumplimiento
para la acertada toma de decisiones de política
al artículo 30 de la Ley 152 de 199414.
pública, ii) generar alertas tempranas (semáforos)
para asegurar la consecución de las metas guber-
El Informe al Congreso se estructura conforme al
namentales, iii) aumentar la transparencia y la
PND vigente. La publicación de este informe es una
rendición de cuentas al interior del Gobierno, iv)
prioridad de primer orden para todo el Gobierno.
evaluar el desempeño de ministerios y agencias
El proceso es liderado y coordinado por el DNP
del Gobierno, y v) generar información para hacer
la gestión pública más efectiva.
Informe al Congreso 2012
Para lograr una mejor organización en la forma
como se presentan los avances de las políticas
públicas priorizadas por el Gobierno Nacional,
se llevó a cabo una tipificación de indicadores
según su relevancia en la estrategia a evaluar.
Para ello se definieron tres tipos de indicadores:
14 Artículo 30 de la Ley 152 de 1994. Informes al Congreso. “El Presidente de la República presentará al Congreso, al inicio de cada
legislatura, un informe detallado sobre la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo y de sus distintos componentes”.
15 La utilización de tableros de control (o cuadros de mando) en la gestión pública proviene de los instrumentos de la gestión empresarial,
los cuales han sido utilizados para el diseño y operación de un conjunto de indicadores que den cuenta de la buena marcha (o no)
de una organización, en este caso, el desempeño del Gobierno y los resultados de las políticas públicas implementadas.
32
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
En este orden de ideas, los tableros de control de la República y se usan en las reuniones del
están conformados por indicadores trazadores Consejo de Ministros y las mesas transversales.
que se apoyan en subindicadores e indicadores De otra parte, en el aspecto sectorial, los tableros
proxy, de acuerdo a las necesidades de análisis. de control brindan información que puede ser
empleada para realizar un análisis periódico de las
Adicionalmente, se ha establecido una sección variables relevantes del sector. Éste facilita esta-
que atañe a los “asuntos de gestión”. Estos cons- blecer el cumplimiento de las metas y determinar
tituyen aquellos aspectos que no son sujetos de aquellos aspectos que requieran de un esfuerzo
mediciones cuantitativas, pero que se refieren a adicional para culminar de manera exitosa.
temas fundamentales para el logro de los obje-
tivos del sector. Los asuntos se registran en una Producto 5: Encuesta de percepción
tabla indicando el avance que se ha tenido y la
fecha esperada de culminación. La encuesta de percepción ciudadana sobre
el Plan Nacional de Desarrollo tiene como
Teniendo en cuenta la organización piramidal del objetivo brindar información relevante pro-
sistema de seguimiento, los tableros de control veniente de los demandantes de bienes y
transversales permiten examinar los aportes de servicios públicos, es decir la población en
cada sector a los objetivos y prioridades nacionales. general. En este sentido, la encuesta busca
Estos tableros son consultados por el Presidente conocer la opinión de los colombianos sobre
Internacionalización de la economía
AVANCE 2012 META 2012 ANÁLISIS % AVANCE ANUAL META CUATRIENIO AVANCE CUATRIENIO FECHA CORTE
I n ve r s i ó n E x t r a n j e r a D i r e c t a 3.656,50 10.800,00
(US$millones) (Trimestral) (LB: 6.915,00)
33,0% 13.200,00 13234,00 31/03/2012
Exportaciones de servicios (US$ millo- 1.324,00 5.200,00 25% 6.200,00 1324,300 31/03/2012
nes) (Trimestral) (LB: 1.140,00)
Fuente: DSEPP-DNP.
33
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
como los han afectado (positiva, negativa o vez, esta encuesta busca que los tomadores
neutramente) las políticas y programas desa- de decisiones del Gobierno Nacional tengan
rrollados por el Gobierno, de tal forma que los mayor cantidad de insumos para orientar sus
resultados permitan verificar la calidad con la estrategias y políticas, con el fin de lograr
que el Gobierno responder de forma rápida y un mejor entendimiento y relación entre la
directa a las necesidades de la población. A su sociedad civil y el ejecutivo.
34
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
A estas reuniones se convoca a los principales Los Diálogos Bilaterales son encuentros entre
actores del sector por lo que, además de contar el Presidente y cada Ministro, en los que se re-
con la retroalimentación del Presidente frente a visan de manera más detallada las estrategias,
su estrategia, los diálogos permiten que se defina indicadores, metas y retos. Estas reuniones, que
la línea a seguir para todo el equipo sectorial de se espera se realicen cada seis meses, admiten
colaboradores frente a los retos que encaran y mayor flexibilidad en los temas y frecuencia
las metas que han acordado. Se espera que los de las mismas.
diálogos se den al menos una vez al año.
Finalmente, las Mesas Transversales son espacios
Los Talleres de Buen Gobierno son los espacios en los que se reúnen los principales actores en
en los que el Gobierno Nacional se reúne en su temas transversales de Gobierno (por ejemplo
más alto nivel a revisar las estrategias, avances empleo, pobreza, seguridad) para discutir es-
y principales retos en cada uno de los sectores y trategias conjuntas, alinear campos de acción
temas transversales definidos por el Presidente y poblaciones objetivo, establecer recursos y
de la República o consignados en el PND. Estos programar actividades esenciales para el logro
talleres están diseñados para realizarse cada de los objetivos transversales. En estas mesas
seis meses, con la presencia del Presidente también se hace seguimiento a los compromisos
y la asistencia indelegable de los Ministros y adquiridos por cada actor y se evalúa la efectivi-
Directores de Departamento Administrativo. dad de los programas desarrollados.
35
CAPÍTULO III
Capítulo III
Evaluación de
Políticas Estratégicas
Selección de
Uso de • Examinar los compromisos de evaluación
la política a Contratación
evaluar
resultados
consignados en los documentos CONPES18.
Firmas
Externas
• Identificar los pactos de evaluación incorpo-
Fuente: DSEPP-DNP.
rados en las operaciones de crédito que tiene
el país con organismos multilaterales. En este
3.2.1 Fase 0: Seleccionar la política a evaluar sentido, el director de la DSEPP solicita a la
Subdirección de Crédito del DNP un listado
La fase inicial en el proceso de evaluaciones es de los empréstitos que establecen como
la selección de la política a evaluar para definir requisito la realización de evaluaciones.
lo que se denomina “agenda de evaluaciones”.
Esta agenda es el resultado de un proceso parti- • Construir un inventario de los planes, pro-
cipativo que lidera el DNP, a través de la DSEPP, yectos, programas y políticas vigentes o en
en el cual se ponen a consideración las posibles proceso de elaboración. A partir de éste, con el
evaluaciones a desarrollar por parte del Gobierno apoyo del Grupo de Seguimiento de la DSEPP,
Nacional durante una vigencia fiscal.
18 El CONPES está concebido como una instancia de carácter técnico encargada de formular políticas públicas y tomar decisiones
relacionadas con la planificación económica y social como la aprobación del Plan Operativo Anual de Inversiones. En este sentido,
como formulador de política pública y responsable de la asignación de los recursos de inversión, debe tener la posibilidad de definir
prioridades en materia de evaluación.
40
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
41
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
19 Sinergia cuenta en la actualidad con cinco metodologías de evaluación, cada una de ellas relacionadas con los eslabones de la cadena
de valor: Evaluación de Operaciones, Institucional, Ejecutiva, Resultados e Impacto.
20 Para mayor información sobre este tema, remitirse a la Guía metodológica operativa de “análisis de actores clave” elaborada por la
DEPP-DNP (2010).
42
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
En esta reunión se exponen de manera detalla- El producto final de esta actividad es una pre-
da las actividades del proceso de Evaluaciones sentación que sintetiza, cataloga y describe de
Efectivas y los tipos de evaluación. También se manera muy resumida toda la información revi-
definen, junto con los involucrados, las reglas, sada y analizada.
roles y responsabilidades que se tendrán en el
desarrollo de la evaluación. Actividad 4: Elaborar la cadena de valor de
la politica
Partiendo de los acuerdos alcanzados, se debe lle-
La cadena de valor es “la secuencia causal de
nar el formato de control de asistencia F-GDH-09
una intervención para el desarrollo que estipula
o un acta con los compromisos establecidos. El
la secuencia necesaria para lograr los objetivos
documento debe quedar firmado por todos los
deseados, comenzando con los insumos, pasando
asistentes.
por las actividades y los productos, y culminando
en el efecto directo y el impacto” (OECD, 2002).
Actividad 3: Recopilar y analizar información
relacionada con la política a evaluar Hay dos formas de llevar a cabo esta actividad: i)
el “trabajo previo-concertación” y ii) el “trabajo
Esta actividad permite ahondar en la política colectivo-concertación”. La diferencia principal
estratégica a evaluar. entre ellas es el tiempo del que disponen los
actores involucrados para la construcción de
Las tareas que el líder de la evaluación debe las cadenas de valor. Si es reducido, la mejor
llevar a cabo son: alternativa es la primera; pero si los involucrados
cuentan con más flexibilidad, lo deseable es
a. Solicitar a los responsables de la política a recurrir a la segunda opción. A continuación se
evaluar todo aquello que le facilite entender describe cada alternativa:
de mejor manera la política a evaluar. De
este modo son útiles: el manual operativo a. Trabajo previo-concertación
del programa, documentos de crédito, do-
cumentos CONPES, documentos de gestión, • El líder de la evaluación se reúne con
evaluaciones de gestión y otras de cualquier todos los actores involucrados para:
índole. Además, el líder debe buscar cifras,
datos y otros reportes que le den sustento – Puntualizar los siguientes concep-
cuantitativo al trabajo de análisis. tos: i) Políticas públicas, ii) Diferen-
cias entre monitoreo, seguimiento
b. Leer y analizar la información seleccionada y evaluación, iii) Metodologías de
para obtener los soportes que lleven a identi- evaluación y iv) Cadena de valor y
ficar el problema a resolver, los antecedentes cada uno de sus eslabones.
y la descripción de la política (componentes,
focalización, cobertura, entre otros). El análisis – Explicar los pasos a seguir en la
debe permitir al líder conocer, como mínimo, construcción de la cadena de valor
los siguientes puntos: de la intervención a evaluar.
43
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
44
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
Actividad 5: Identificar los problemas y nece- • Inicialmente, el líder envía a los involucrados
sidades asociadas a la cadena de valor la presentación resultante de la actividad
precedente.
Por medio de esta actividad se empiezan a diluci-
dar los puntos críticos que tiene el programa, de • Posteriormente el líder debe concertar una
tal forma que el líder de la evaluación empiece a reunión con los actores involucrados, en la
determinar las hipótesis y el tipo de evaluación que expone la cadena de valor/resultados,
que más se ajusta a las necesidades de la política los cuellos de botella y necesidades iden-
estratégica en consideración. tificados.
Los pasos a llevar a cabo son: • Los actores involucrados hacen comentarios
a la presentación.
• El líder, de manera concertada con los invo-
lucrados, analiza exhaustivamente la cadena • El líder de la evaluación consolida los co-
de valor/resultados de la política. mentarios y conclusiones de la reunión en el
formato de control de asistencia F-GDH-09.
• Los actores involucrados identifican los cue- En caso de que surjan observaciones, se
llos de botella o restricciones que generan deben realizar los cambios pertinentes a la
fallas en el encadenamiento requerido para presentación.
alcanzar los objetivos de la política a evaluar.
Actividad 7: Definir el alcance de la
• Con los avances en la conciliación, se preci- evaluación
san las necesidades de información de los
involucrados con respecto al funcionamiento Una vez el líder de la evaluación ha comprendido
o resultados de la política. El líder de la eva- a cabalidad la política estratégica a evaluar, a tra-
luación define y ubica dentro de la cadena vés de la construcción de la cadena de valor, se
de valor/resultados tanto las necesidades define el alcance de la evaluación estableciendo
de información como los cuellos de botella las preguntas a las que debe responder y la hipó-
encontrados en los pasos anteriores. tesis de la misma. El líder revisará las diferentes
metodologías de evaluación y determinará el
• Finalmente, se plasman los resultados de tipo que se realizará. Además tendrá que precisar
las actividades del subproceso “diseño de los posibles métodos de análisis que se espera
la evaluación” en una presentación. el consultor plantee para obtener los resultados
proyectados.
Actividad 6: Revisar la cadena de valor
elaborada, así como los problemas y Esta labor se adelanta en base a las siguientes
necesidades identificados tareas:
Esta actividad permite concertar lo discutido • Señalar los “cuellos de botella” o problemas
en torno a la construcción de la cadena de que se pueden identificar en relación con
valor/resultados y la identificación de cuellos los insumos, procesos, productos, resulta-
de botella. dos e impactos del programa a partir de la
información consolidada de las actividades
El responsable de esta labor es el líder de la anteriores.
evaluación, quien produce, junto con los involu-
crados, la presentación definitiva. • Plantear preguntas orientadoras que permitan
acercarse a lo que se quiere responder con
A continuación se describen los pasos que se la evaluación.
deben desarrollar:
45
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
• Utilizar como guía el siguiente gráfico para proceso donde se concentra el grueso de los
definir el tipo de evaluación que se puede problemas o de las preguntas que se quieren
aplicar de acuerdo con la parte o partes del responder con la evaluación.
Fuente: DSEPP-DNP.
46
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
Una vez se ha escogido el tipo de evaluación, • Proyectar el tiempo necesario para ade-
el líder debe establecer los métodos que se lantar cada una de las actividades de la
espera el consultor aplique de acuerdo con consultoría, teniendo en cuenta tanto los
la modalidad, enfatizando la naturaleza de recursos con los que se debe disponer
la información que se requiere (primaria o como las necesidades de personal y su
secundaria) para la aplicación de esta meto- dedicación horaria.
dología. Se recomienda utilizar como referente
evaluaciones del mismo tipo para verificar las • El líder de la evaluación puede hacer un
técnicas aplicadas de acuerdo con los objetivos diagrama de Gantt 22 mediante el uso de
y alcances particulares de cada una de ellas, herramientas computacionales como Mi-
esta labor se nutre del producto final de la crosoft Project, de forma que sea posible
actividad inmediatamente anterior. Al finali- asociar fechas estimadas de inicio y fina-
zar este proceso se tendrá la metodología de lización a cada una de las actividades.
evaluación seleccionada.
El resultado final de este proceso es el crono-
Nota: En caso de tratarse de una evaluación de grama previsto de la evaluación.
impacto también se deben concretar el número
de levantamientos de información (líneas base Nota: Para mayor información sobre la elabo-
y seguimientos), así como los métodos espe- ración del cronograma, remitirse al documento
cíficos a aplicar (diferencias en diferencias, “Guía sobre elaboración del cronograma y el
pareos, variables instrumentales, etc). costeo de una evaluación” (DEPP-DNP, 2010).
21 Al respecto, también puede consultarse la Guía metodológica operativa sobre “cronogramas y costeo de una evaluación” elaborada
por la DEPP-DNP (2010).
22 “En teoría organizacional se define el diagrama de Gantt como un medio gráfico en el que se muestran las fases y las actividades de una
estructura no interrumpida del trabajo de un proyecto”. Guía sobre elaboración del cronograma y el costeo de una evaluación (DEPP,
2010).
47
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
Actividad 10: Definir el costeo y el flujo de es decir, por vía telefónica o a través de
caja de la evaluación23 internet.
• El tipo de encuesta, que puede ser desde c. Los costos indirectos: en la etapa de costeo,
una entrevista personal al informante se debe aplicar un factor que contemple los
hasta una que utiliza medios alternativos, gastos generales en los que puede incurrir la
23 Al respecto, también puede consultarse la Guía metodológica operativa sobre “cronogramas y costeo de una evaluación” elaborada
por la DEPP-DNP (2010).
48
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
firma consultora. Entre éstos se encuentran • Enviar para revisión y comentarios de los in-
los de administración, servicios, oficinas, volucrados la última versión del documento
personal no facturable, seguros, entre otros; que describe la estrategia de evaluación.
así como el porcentaje de utilidad esperada
antes de impuestos. • Programar una reunión con los involucrados
para examinar todos los comentarios producto
Al valor total que se proyectó se le debe adicionar de la revisión del documento.
el IVA vigente (para el año 2011 aplicó un porcen-
taje del 16%). A manera indicativa, el presupuesto • Presentar la estrategia a los involucrados.
para la evaluación no debería ser mayor al 1%
del presupuesto total del programa24. • Ajustar el documento en concordancia con
lo que se definió en la reunión.
Para finalizar, todos los costos que han sido
identificados deben ser enlazados al cronograma • Levantar y hacer firmar el acta de la reunión, o
definido con anterioridad. el formato de control de asistencia F-GDH-09,
con los compromisos establecidos. Ésta debe
Actividad 11: Revisar el alcance de la incluir el tipo de acuerdos a los que se llegó,
evaluación el listado de las modificaciones al documento
y la decisión final sobre la aprobación de la
El objetivo de revisar el alcance de la evaluación estrategia de evaluación.
en este punto del subproceso es tener una primera
instancia de supervisión y validación del trabajo Actividad 13: Aprobar la estrategia de
de diseño. El líder de la evaluación y los involu- evaluación
crados realizan esta actividad de forma conjunta.
El Director de la DSEPP, en compañía del Comité
Para ello, se lleva a cabo una reunión con los de Evaluación, debe estudiar y aprobar las condi-
involucrados con el fin de examinar el contenido ciones técnicas del diseño de la evaluación para
del documento (previamente conocido por ellos). poder dar inicio al proceso de contratación. Esta
Durante la reunión se discute el alcance y se actividad implica desarrollar los siguientes pasos:
proponen los ajustes pertinentes al texto.
• Enviar la versión del documento de diseño de
El producto final de esta actividad es una presen- la evaluación aprobada por los involucrados
tación que describe el alcance de la evaluación a los miembros del Comité y al Director de la
revisado y ajustado. DSEPP.
Actividad 12: Validar la estrategia de • Programar una reunión con los miembros del
evaluación Comité y el Director de la DSEPP.
Al finalizar esta actividad se tendrá validada la • Examinar los comentarios que haya frente al
estrategia de evaluación por parte de todos los documento.
agentes envueltos en el proceso.
• Levantar un acta de la reunión que incluya
El responsable de esta labor es el líder de la eva- explícitamente la decisión que se haya tomado
luación, quien en reunión con los involucrados, con respecto a la aprobación de la estrategia
expone la estrategia a validar. Para llevarla a y hacerla firmar por los asistentes.
cabo, el líder debe realizar las siguientes tareas:
49
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
Nota: En caso de que ésta sea rechazada, se • Director de la DSEPP (responsable de la ac-
devuelve a la actividad 7 de la fase 1 (definir el tividad)
alcance de la evaluación).
• Abogado asesor de la DSEPP
Actividad 14: Solicitar la contratación al
Grupo de Contratación del DNP • Coordinador del Grupo de Evaluaciones Fo-
calizadas
La presentación que contiene la estrategia apro-
bada de evaluación se constituye en insumo para • Miembros del comité evaluador
un documento técnico que el líder de la evalua-
ción prepara para solictar al grupo de contratos • Asesores de la oficina jurídica de la entidad
la discusión de la contratación del proceso en contratante
el Comité de Contratación del DNP. El Grupo
de Contratación una vez aprobado en el Comité • Líder de la evaluación
elabora, con el apoyo del Grupo de Evaluaciones
Focalizadas, los términos de referencia o estudios • Evaluador
previos para la contratación de la evaluación.
• Miembros del equipo de trabajo de la firma
3.2.3 Fase 3: Supervisar la ejecución de la contratada
evaluación Durante la reunión, el Director de la DSEPP expon-
drá los aspectos relacionados con la forma cómo
Una vez seleccionada la firma consultora, inicia
se efectuará la supervisión del contrato y cuáles
la etapa de “ejecución”. Para ésta se integran
son los actores relevantes para dicho proceso
equipos de trabajo con los actores involucrados,
dentro del comité de evaluación. Así mismo, se
denominados “Comités de Seguimiento Técnico a
debe aclarar que el canal de comunicación entre
las Evaluaciones”, los cuales están encargados de
la firma y el comité es el líder de la evaluación.
discutir y dar conceptos acerca de los productos
entregados a lo largo de la fase.
Al finalizar la actividad se consignan los comen-
tarios y consultas de la audiencia en el formato
Actividad 1: Realizar una reunión de inicio de control de asistencia F-GDH-09 y los anexos
con el Evaluador seleccionado que sean necesarios.
50
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
En los casos en los que la supervisión implique El líder de la evaluación, como secretario técnico
realizar reuniones con el Evaluador, o con los del comité, será el encargado de solicitar al Eva-
miembros del comité, el líder debe consignar luador la inclusión de los ajustes en sus productos
los acuerdos en el formato de control de asis- y justificar técnicamente los requerimientos del
tencia F-GDH-09 y los anexos que se consideren comité. Para esto, redactará un documento que
necesarios. proponga estrategias de mejora y defina las fe-
chas en las que deben entregarse los productos
Actividad 4: Revisar los productos ajustados.
entregados
En caso que se presente una cantidad considerable
La actividad busca evaluar las condiciones técnicas de comentarios o se identifique la necesidad de
de los productos y certificar que su contenido se hacer ajustes profundos, el lider de la evalua-
ajuste a los acuerdos celebrados en el contrato. ción puede convocar al consultor para discutir
51
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
dichas observaciones. Las tareas que se deben • Fecha de entrega del producto.
desarrollar son:
• Nombre del programa.
• Citar la reunión de revisión de comentarios
con el Evaluador: en ésta participarán los • Operador del programa.
contratistas y/o funcionarios del DNP y los
involucrados de las organizaciones o entida- • Consultor de la evaluación.
des que pertenezcan al comité. También es
indispensable la asistencia del director de • Método de evaluación.
la evaluación de la firma consultora con su
equipo de expertos. Si es preciso, el líder de • Responsable de la evaluación.
la evaluación puede enviar los comentarios al
documento junto con la citación para que el • Concepto técnico que especifique las razones
Evaluador pueda dar respuesta a los mismos por las cuales el producto debe ser recibido
durante la reunión. a satisfacción o devuelto por el supervisor
del contrato.
• Presentación de comentarios: en el transcurso
de la reunión se hace una revisión y análisis Los insumos que se requieren para adelantar
de las recomendaciones y comentarios. Se le esta labor son:
expone a la firma consultora los elementos
generales, específicos y de forma que deben • Los productos de la evaluación corregidos,
ser ajustados en el texto. entregados por la firma consultora.
• Correcciones al producto entregado: final- • Comentarios realizados por los miembros del
mente, el líder de la evaluación consigna comité a los productos preliminares.
los acuerdos en el formato de control de
asistencia F-GDH-09 (y en los anexos que • Formato de control de asistencia F-GDH-09
sean necesarios), elabora un documento que y anexos con estrategias de mejora de los
reúna las conclusiones de la reunión y se lo productos.
hace llegar al Evaluador.
Las tareas a desarrollar dentro de esta actividad
Actividad 6: Elaborar un concepto técnico son:
con respecto a los productos entregados
• Confrontar el contenido de los productos
La redacción de la valoración técnica se hace para entregados con el alcance solicitado en el
garantizar que los productos entregados satisfa- contrato de la evaluación: en ese sentido,
gan las condiciones contractuales. Además, este por ejemplo, uno de los componentes de los
documento verifica el cumplimiento de los están- productos requerido con mayor frecuencia
dares técnicos de la DSEPP así como la robustez, es el diseño muestral. En estos casos es
calidad, coherencia, relevancia y pertinencia de necesario revisar si en el contrato, o en la
los resultados obtenidos. reunión de negociación técnica del mismo, se
definió un determinado tamaño de muestra.
Esta actividad será realizada por el líder de la Ese mismo número de observaciones deberá
evaluación. El concepto emitido debe contener, estar reflejado en el informe metodológico y
por lo menos, la siguiente información: haber sido recolectado por la firma durante
el trabajo de campo.
• Nombre y objetivo de la evaluación.
• Sintetizar los principales resultados de los
• Nombre y número del producto. productos: es crucial identificar la relevancia,
52
Sinergia - Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados
• Identificar las fortalezas y debilidades: indicar Nota: En caso de que los productos sean rechaza-
puntos fuertes y débiles de los productos así dos por el Director o el Coordinador se devuelven a
como la calidad de los análisis contenidos en la actividad 2 o 4 de la fase 3, según corresponda,
éstos. Señalar las posibles implicaciones para para realizar los ajustes necesarios.
la ejecución o socialización de la consultoría.
3.2.4 Fase 4: Uso de los resultados de las
• Realizar consideraciones o recomendaciones evaluaciones
para futuras evaluaciones: reflexionar sobre
las lecciones que se pueden extraer para Esta fase tiene como objetivo la socialización
evaluaciones relacionadas, bien sea con la de los resultados de las evaluaciones a tra-
misma intervención o con otras iniciativas vés de los canales oficiales, de tal forma que
sectoriales. estos sean conocidos por los tomadores de
decisiones y los grupos de interés, y sirvan de
Actividad 7: Aprobar desde el punto de vista insumo para la retroalimentación del ciclo de
técnico los productos de la evaluación la política pública.
Durante esta actividad, el Coordinador del Grupo Esto se lleva a cabo recurriendo a diferentes
de Evaluaciones y el Director de la DSEPP revisan mecanismos de comunicación, entre los que
y validan los argumentos técnicos expuestos por se encuentran una serie de fichas resumen que
el líder de la evaluación en el concepto técnico consolidan en un lenguaje claro y sencillo los
de aprobación y cumplimiento a satisfacción de resultados de la evaluación25. Como complemento
las condiciones de los términos de referencia. se elaboran apoyos audiovisuales.
Para un óptimo desarrollo de esta labor, se deben Actividad 1: Revisar la ficha resumen y
utilizar los productos de la evaluación corregidos presentación de la evaluación
y el concepto técnico con respecto a los productos
entregados. Las tareas que se deben llevar a cabo El líder de la evaluación hace una revisión de la
son las siguientes: ficha resumen y presentación de la evaluación
entregadas por el Evaluador para garantizar que
• Una vez elaborado el concepto técnico, el su contenido sea claro y de fácil asimilación por
líder de la evaluación tendrá que organizar los tomadores de decisiones y grupos de inte-
una presentación del producto con el Director rés. Estos productos deben incluir los objetivos,
de la DSEPP o, en su defecto, el Coordinador resultados más importantes, recomendaciones
del Grupo de Evaluaciones. A dicha reunión y una breve descripción de la metodología de
deben asistir los miembros del Comité Técnico la evaluación.
de Seguimiento a la evaluación.
53
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
54
Glosario
Estrategias: son el conjunto de acciones que se Objetivos: constituyen los propósitos a cumplir
llevan a cabo para lograr un determinado por parte del Gobierno en un período de
objetivo. Buscan guiar la acción del Gobier- tiempo definido. Estos objetivos se formulan
no para alcanzar los objetivos definidos en teniendo en cuenta los lineamientos de la
el PND. Deben ser concretas y medibles y acción gubernamental.
deben poder ser operacionalizadas a través
de programas y proyectos específicos. Plan Nacional de Desarrollo: carta de navegación
que utiliza el Gobierno como marco de re-
Impacto: efectos a largo plazo, positivos y nega- ferencia para implementar las políticas allí
tivos, primarios y secundarios, producidos formuladas en un período de cuatro años.
directa, colateral o inducidamente por una Está conformado por una parte general y un
intervención, intencionalmente o no. La plan de inversiones de las entidades públicas
evaluación del impacto trata de identificar del orden nacional (Ley 152 de 1994).
todos estos efectos y centrarse en la deter-
minación de los efectos netos atribuibles a Productos: son los bienes o servicios generados
la intervención. por las actividades del programa. Los pro-
ductos del programa deben producir los
Indicador: variable o factor cuantitativo o cuali- resultados deseados para sus participantes.
tativo que proporciona un medio sencillo y
fiable para medir logros, reflejar los cambios Programas: son un conjunto organizado de accio-
vinculados con una intervención o ayudar nes dirigidas hacia el logro de un objetivo
a evaluar los resultados de un organismo específico, con tiempo, presupuesto, metas
de desarrollo. y población claramente definidos, las cuales
caen en el marco de la misión y capacidad
Indicador de desempeño o de los resultados (Per- institucional de cada una de las agencias de
formance indicator): variable que permite gobierno llamadas a desarrollarlas.
verificar cambios debidos a la intervención
para el desarrollo o que muestra resultados Proyecto: nivel más concreto de programación o
en relación con lo que se ha planeado. unidad mínima de planificación. Interven-
ción planificada destinada a lograr ciertos
Insumos: recursos financieros, humanos y mate- objetivos específicos con un presupuesto
riales empleados en una intervención. En dado y dentro de cierto período de tiempo.
un programa, los insumos son el soporte de
las actividades.
Guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas Estratégicas
Resultado o efecto: efectos directos e inmediatos y análisis de datos para comparar en qué
producidos por la ejecución de una actuación. medida se está ejecutando un proyecto,
programa o política en función de los re-
Seguimiento-monitoreo: función continúa que sultados previstos.
utiliza una recopilación sistemática de da-
tos sobre indicadores especificados para Sinergia: Sistema Nacional de Evaluación de
proporcionar a los administradores, y a las Gestión y Resultados.
principales partes interesadas de una inter-
vención para el desarrollo, indicaciones sobre Sinergia Seguimiento: Sistema de Seguimiento
el avance y logro de los objetivos así como a Metas de Gobierno.
de la utilización de los fondos asignados.
Sinergia Evaluaciones: Sistema Nacional de Eva-
Seguimiento del desempeño (Performance mo- luaciones.
nitoring): proceso continuo de recolección
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