Hacia La Sostenibilidad Ambiental Del Desarrollo

Leonel Vega Mora
Hacia la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo
Profesor Asociado. Universidad Nacional de Colombia. Instituto de Estudios Ambientales IDEA – Bogotá D.C.
lvegamora@unal.edu.co ; lvegamora@cable.net.co
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Leonel Vega Mora
Colección: Textos Universitarios

Area: Ecología y medio ambiente
Primera edición: Bogotá, D.C., junio 2005
ISBN: 958-648-403-3
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Leonel Vega Mora
ÍNDICE DE CONTENIDO
LA ESTRATEGIA DE LA MULA ..................................................................................................... 7

PRÓLOGO DE LOS EDITORES................................................................................................... 11
INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................... 14
1. EL ENFOQUE SISTÉMICO ANTE LA COMPLEJIDAD DE LA NATURALEZA ...... 25
1.1 COSMOVISIÓN EVOLUTIVA: ENTRE LOS PARADIGMAS JÓNICO Y PLATÓNICO ...................... 25

1.2 EL ENFOQUE SISTÉMICO EN LA COSMOVISIÓN EVOLUTIVA DE LA NATURALEZA ................... 28
1.3 PROCESOS SISTÉMICOS BÁSICOS ................................................................................... 32
1.4 EL ENFOQUE SISTÉMICO Y LAS ORGANIZACIONES SOCIALES ............................................. 34
1.5 CONCLUSIÓN ................................................................................................................ 39
2. EL ESTADO COMO SISTEMA .................................................................................. 41
2.1 EL ENFOQUE SISTÉMICO APLICADO AL ESTADO ............................................................... 42

2.2 EL DESARROLLO (CULTURAL) COMO PROCESO EVOLUTIVO Y COMO FINALIDAD DE CADA
NACIÓN 43
2.3 ELEMENTOS Y DIMENSIONES DEL DESARROLLO .............................................................. 49
2.4 SOSTENIBILIDAD DE LAS DIMENSIONES DEL DESARROLLO ................................................ 53
2.5 ESTRUCTURA SISTÉMICA DEL ESTADO ............................................................................ 58
2.6 GESTIÓN PÚBLICA BAJO ENFOQUE SISTÉMICO ................................................................. 60
2.6.1 Formulación políticas públicas y diseño de instrumentos .......................................... 62
2.6.2 Fomento al Desarrollo................................................................................................. 62
2.6.3 Seguimiento y Evaluación de las Políticas y Gestión Pública .................................... 63
2.7 CONCLUSIONES ............................................................................................................ 66
3. POLÍTICAS PÚBLICAS COMO VECTORES DEL DESARROLLO ......................... 70
3.1 POLÍTICAS PÚBLICAS BAJO ENFOQUE SISTÉMICO ............................................................. 71

3.2 MARCO LÓGICO ESTRATÉGICO PARA LA FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS .......... 73
3.2.1 Antecedentes y justificación ....................................................................................... 74
3.2.2 Diagnóstico ................................................................................................................. 74
3.2.2.1 Caracterización sistémica de la Información Oficial ................................................... 75
3.2.2.2 Identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas
88
3.2.2.3 Prospección y selección de escenarios adecuados de gestión ................................. 92
3.2.3 Principios específicos ................................................................................................. 93
3.2.4 Objetivos ..................................................................................................................... 94
3.2.4.1 Objetivo general.......................................................................................................... 94
3.2.4.2 Objetivos específicos .................................................................................................. 95
3.2.5 Soluciones estratégicas .............................................................................................. 95
3.2.5.1 Estrategias misionales ................................................................................................ 96
3.2.5.2 Estrategias funcionales............................................................................................... 96
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Leonel Vega Mora
3.2.5.3 Estrategias jurisdiccionales......................................................................................... 97

3.2.5.4 Estrategias instrumentales.......................................................................................... 97
3.2.6 Mecanismos de seguimiento y evaluación ............................................................... 104
3.2.6.1 Seguimiento y evaluación actual .............................................................................. 105
3.2.6.2 Seguimiento y evaluación sistémica ......................................................................... 108
3.2.6.3 Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas —
SISEP— 109
3.2.6.4 Control de Gestión Institucional ................................................................................ 114
3.3 CONCLUSIONES........................................................................................................... 123
4. HACIA UNA POLÍTICA AMBIENTAL NACIONAL DE CARÁCTER ESTATAL..... 125
4.1 ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN DE LA POLÍTICA AMBIENTAL ........................................ 125

4.1.1 Antecedentes ............................................................................................................ 126
4.1.2 Justificación............................................................................................................... 128
4.2 DIAGNÓSTICO AMBIENTAL ............................................................................................ 130
4.2.1 Caracterización sistémica de la información ambiental............................................ 131
4.2.1.1 Marco conceptual de la información ambiental ........................................................ 132
4.2.1.2 Marco ordenador para el tratamiento de la información ambiental .......................... 135
4.2.1.3 Mapa-Matriz EPG de integración ambiental ............................................................. 136
4.2.1.4 Agregación, definición y diseño de indicadores ambientales ................................... 137
4.2.1.5 Configuración de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—....................... 139
4.2.2 Identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas
ambientales ................................................................................................................................ 140
4.2.2.1 Información y capacitación de actores participantes ................................................ 140
4.2.2.2 Identificación de potencialidades y problemáticas.................................................... 141
4.2.2.3 Priorización de potencialidades y problemáticas...................................................... 141
4.2.2.4 Análisis Estratégico de potencialidades y problemáticas ambientales..................... 143
4.2.3 Prospección y selección de escenarios adecuados de gestión ............................... 143
4.3 PRINCIPIOS ESPECÍFICOS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL .................................................... 144
4.4 OBJETIVOS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL ......................................................................... 145
4.4.1 Objetivo general........................................................................................................ 145
4.4.2 Objetivos específicos ................................................................................................ 145
4.5 SOLUCIONES ESTRATÉGICAS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL ............................................... 146
4.5.1 Estrategias misionales de la política ambiental ........................................................ 147
4.5.1.1 Recuperación y/o rehabilitación de ecosistemas...................................................... 147
4.5.1.2 Aprovechamiento sostenible de bienes y servicios ambientales.............................. 148
4.5.1.3 Conservación de Ecosistemas Estratégicos............................................................. 148
4.5.2 Estrategias funcionales de la política ambiental....................................................... 149
4.5.2.1 Formulación de la política ambiental y diseño de sus instrumentos ........................ 150
4.5.2.2 Fomento a la sostenibilidad ambiental del Desarrollo .............................................. 150
4.5.2.3 Ejercicio de la Autoridad Ambiental .......................................................................... 151
4.5.3 Estrategias jurisdiccionales de la política ambiental................................................. 151
4.5.3.1 Gestión ambiental sectorial....................................................................................... 151
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4.5.3.2 Gestión ambiental territorial...................................................................................... 168

4.5.4 Estrategias instrumentales de la política ambiental ................................................. 176
4.5.4.1 Instrumentos legales y normativos ........................................................................... 177
4.5.4.2 Instrumentos organizacionales ................................................................................. 177
4.5.4.3 Instrumentos financieros y económicos.................................................................... 178
4.5.4.4 Instrumentos de información .................................................................................... 181
4.5.4.5 Instrumentos de planificación ambiental................................................................... 181
4.5.4.6 Marco Lógico Estratégico para la formulación de Planes de Ordenamiento y Manejo
Ambiental de Cuencas Hidrográficas......................................................................................... 183
4.6 MECANISMOS PARA EL SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN AMBIENTAL .................................... 185
4.6.1 Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de la Política Ambiental —
SISEPA— 187
4.6.1.1 Caracterización sistémica de la información ambiental............................................ 188
4.6.1.2 Metodología sistémica para el seguimiento ambiental a través de Líneas Base de
Información Ambiental —LBIA— ............................................................................................... 189
4.6.1.3 Metodología analítica para la evaluación ambiental a través del marco ordenador
EPG 189
4.6.1.4 Mecanismos para mejoramiento continuo de la gestión ambiental.......................... 192
4.6.2 Control de Gestión Ambiental Institucional............................................................... 192
4.6.2.1 Medición y valoración de los instrumentos de planificación ambiental .................... 195
4.6.2.2 Normalización y sistematización de los instrumentos de planificación ambiental.... 195
4.6.2.3 Plan indicativo de compromisos ambientales........................................................... 197
4.6.2.4 Informes indicativos de gestión ambiental................................................................ 198
4.6.2.5 Seguimiento a los instrumentos de planificación ambiental..................................... 199
4.6.2.6 Evaluación de Resultados ........................................................................................ 199
4.7 CONCLUSIONES .......................................................................................................... 202
4.7.1 Política ambiental nacional como vector de sostenibilidad ambiental del Desarrollo
203
4.7.2 Gestión ambiental bajo enfoque sistémico ............................................................... 205
5. PROPUESTA PARA LA OPTIMIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN

COLOMBIA................................................................................................................................ 209
5.1 FORMULACIÓN DE UNA POLÍTICA AMBIENTAL NACIONAL DE CARÁCTER ESTATAL PARA

COLOMBIA 210
5.2 RECONFORMACIÓN ORGANIZACIONAL DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL .................... 218
5.2.1 Especialización y armonización funcional de las entidades ambientales competentes
220
5.2.2 Creación de Entidad Reguladora de Medio Ambiente ............................................. 222
5.2.3 Creación o conformación de un organismo de control del Estado encargado del
ejercicio de la Autoridad Ambiental............................................................................................ 223
5.2.4 Reagrupación jurisdiccional de las actuales CAR’s en cinco grandes Corporaciones
Ambientales Regionales ............................................................................................................ 224
5.2.5 Creación Unidades Ambientales Sectoriales en cada Ministerio ............................. 227
5
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5.2.6 Creación de Secretarías Ambientales Municipales en cada entidad territorial ........ 228
5.3 ARTICULACIÓN ESTATAL DE LA GESTIÓN AMBIENTAL PÚBLICA, EMPRESARIAL Y CIUDADANA
229
5.4 CONCLUSIONES........................................................................................................... 230
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................................... 232
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INDICE DE FIGURAS
Figura No. 1 Emergencias evolutivas como sistemas ........................................................... 31

Figura No. 2 Procesos sistémicos básicos ............................................................................ 33
Figura No. 3 Procesos sistémicos básicos en las organizaciones sociales .......................... 35
Figura No. 4 El Desarrollo (cultural) como proceso evolutivo y como finalidad de la Nación 48
Figura No. 5 Elementos y dimensiones del Desarrollo.......................................................... 53
Figura No. 6 Insostenibilidad actual de las dimensiones del Desarrollo ............................... 56
Figura No. 7 Estructura sistémica del Estado como sistema ............................................... 60
Figura No. 8 Estructura funcional sistémica para la gestión pública ..................................... 62
Figura No. 9 Estructura organizacional sistémica de la dimensión institucional ............... 64
Figura No. 10 La política como vector orientador y dinamizador de la gestión ............... 71
Figura No. 11 Políticas Públicas como Vectores del Desarrollo ......................................... 73
Figura No. 12 Capas genéricas de la información oficial en el ámbito nacional........... 76
Figura No. 13 Interrelación sistémica entre los bienes y servicios de la Nación ......... 77
Figura No. 14 Agregación, definición y diseño de indicadores EPG................................... 87
Figura No. 17 Instrumentos de planificación en los ámbitos territoriales y sectoriales de
cada Nación 103
Figura No. 18 Políticas, planes y proyectos bajo el marco ordenador EPG ..................... 104
Figura No. 19 Seguimiento y evaluación sistémica a las políticas públicas ..................... 109
Figura No. 20 Sistema de indicadores para el seguimiento y evaluación de las políticas
públicas —SISEP—........................................................................................................... 110
Figura No. 21 Control de Gestión Institucional a través de PPP....................................... 116
Figura No. 22 Capas genéricas de la información ambiental............................................ 132
Figura No. 23 Interrelación Ecosistema – Sectores del Desarrollo................................... 134
Figura No. 24 Configuración de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA— .......... 140
Figura No. 25 Estructura funcional sistémica para la gestión ambiental en el ámbito
estatal 174
Figura No. 26 Estructura funcional sistémica para la gestión ambiental pública a nivel
nacional 175
Figura No. 27 Estructura funcional sistémica para la gestión ambiental pública a nivel
regional 175
Figura No. 28 Estructura funcional sistémica para la gestión ambiental pública a nivel local
176
Figura No. 29 Instrumentos de planificación ambiental .................................................... 182
Figura No. 30 Seguimiento y evaluación sistémica a la política y gestión ambiental .... 187
Figura No. 32 Control de Gestión Ambiental Institucional a través de los instrumentos de
planificación ambiental ...................................................................................................... 194
Figura No. 33 La política ambiental nacional como vector de sostenibilidad ambiental del
Desarrollo 204
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Figura No. 34 Política ambiental nacional como vector de sostenibilidad ambiental del
Desarrollo de Colombia ..................................................................................................... 218
Figura No. 35 Estructura funcional propuesta para la Entidad Reguladora de Medio
Ambiente 223
Figura No. 36 Estructura funcional propuesta para el Organismo de Control del Estado
encargado del ejercicio de la Autoridad Ambi ................................................................... 224
Figura No. 37 Jurisdicción de las nuevas Corporaciones Ambientales Regionales según las
cinco grandes regiones naturales del país ........................................................................ 226
Figura No. 38 Estructura funcional propuesta para las nuevas Corporaciones Ambientales
Regionales 227
Figura No. 39 Estructura funcional propuesta para las Unidades Ambientales Sectoriales
en cada Ministerio.............................................................................................................. 228
Figura No. 40 Estructura funcional propuesta para las Secretarías Ambientales
Municipales 229
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Leonel Vega Mora
INDICE DE TABLAS
Tabla No. 1 Mapa -matriz EPG para la organización, almacenamiento y sistematización de

la información oficial ............................................................................................................ 83
Tabla No. 2 Matriz de correlación sistémica de estado-presión........................................... 91
Tabla No. 3 Esquema de Base de Datos genérica para la normalización y sistematización de
los PPP .............................................................................................................................. 118
Tabla No. 4 Formato básico para un Plan Indicativo de Compromisos .......................... 119
Tabla No. 5 Formato básico para un Informe Indicativo de Gestión............................... 120
Tabla No. 6 Mapa-Matriz EPG de integración ambiental................................................ 137
Tabla No. 7 Ejemplos de indicadores ambientales EPG tipo para RNR........................... 139
Tabla No. 8 Matriz ambiental de correlación sistémica de estado-presión..................... 142
Tabla No. 9 Estrategias funcionales de la política ambiental .............................................. 149
Tabla No. 10 Elementos y Requisitos de la Norma ISO 14001 ........................................ 154
Tabla No. 11 Indicadores tipológicos de gestión ambiental.............................................. 196
Tabla No. 12 Normalización y sistematización de los instrumentos de planificación
ambiental 197
Tabla No. 13 Plan Indicativo de compromisos ambientales ............................................. 198
Tabla No. 14 Informe indicativo de gestión ambiental ...................................................... 199
Tabla No. 15 La política ambiental de Colombia durante los últimos 16 años................... 210
Tabla No. 16 Especialización y armonización funcional de las entidades ambientales
competentes 221
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Leonel Vega Mora
LA ESTRATEGIA DE LA MULA
La estrategia de la mula se fundamenta en la primera ley de la

termodinámica, la cual señala que la energía no se crea ni se destruye sino que
se transforma, y por lo tanto se aplica a todo proceso de la naturaleza que parte
de un estado de equilibrio y termina en otro, siguiendo eso si, el camino de
mínimo esfuerzo. La he adaptado precisamente, del comportamiento natural de
una mula cargada de café en dirección al pueblo algunos kilómetros arriba de la
finca cafetera.
Supongamos que a la mitad del camino entre la finca cafetera y el pueblo

hay una bifurcación que baja en dirección al río. Es evidente que si dejamos a la
mula seguir sola, cogerá por el camino del río, pues por naturaleza cogerá el
camino del mínimo esfuerzo. No obstante, necesitamos llevar el cafecito al
pueblo para venderlo y comprar los suministros de la finca. Por tal motivo, en la
bifurcación debemos obligar a la mula a coger el camino de subida al pueblo, y
allí tendremos varios modos de actuar para lograrlo, desde los más light
posibles que pueden variar desde besitos, palabras amorosas, cabestro
moderado, y/o empujoncito incorporado, hasta los más reaccionarios y crueles,
que pueden incluir desde insultos blasfemos y groseros, fuste amenazador, y en
casos extremos, el fuete convencedor. Por experiencia puedo decir, que
ninguno de los modos anteriores resulta ser tan eficaz como la estrategia de la
mula que aquí propongo, y la cual consiste en lo siguiente:
Unos cincuenta metros antes de la bifurcación del camino, nos ubicamos a

un lado de la mula, por el mismo lado del camino que sube al pueblo, y nos
recostamos sobre ella, ejerciéndole una fuerza constante en dirección al camino
que baja al río, fuerza lo suficientemente grande para cansar a la mula en su
insistencia de coger hacia el río. Al llegar a la bifurcación, nos retiramos y
suspendemos la fuerza sobre la mula, a lo cual ella por sí sola cogerá el camino
que sube al pueblo. LVM.
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Leonel Vega Mora
PRÓLOGO DE LOS EDITORES
El presente libro es un nuevo aporte a la colección de publicaciones que el

Instituto de Estudios Ambientales – IDEA de la Universidad Nacional de
Colombia, en asocio con ECOE editores, vienen realizando en la difícil tarea de
entender, facilitar y mejorar las complejas relaciones entre los seres humanos y
sus organizaciones sociales con el ecosistema.
En esta oportunidad su autor, el profesor Leonel Vega Mora, luego de

reflexionar sobre la real importancia teórica y práctica del enfoque sistémico,
propone concebir al Estado como un sistema, es decir, como “una organización
social conformada por una serie o conjunto de dimensiones, es decir,
elementos, procesos y actividades dotados de misión, función y organización,
adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la
finalidad de cada Nación”.
Bajo esta óptica, establece el autor, “el Estado son (ni más ni menos), las
reglas de juego que la Sociedad establece para convivir consigo misma y con
su entorno, y constituye en últimas, el marco institucional de políticas públicas e
instrumentos que orientan y dinamizan la gestión pública hacia la finalidad del
Desarrollo de cada Nación”, lo que le lleva a considerar las políticas públicas
como vectores de Desarrollo, y a proponer un nuevo marco conceptual y
metodológico para la formulación, seguimiento y evaluación sistémica, no sólo
de las políticas públicas sino, en general, de todos los instrumentos de política
que las materializan, con especial énfasis en los instrumentos de información y
planificación.
Posteriormente, a la luz del marco conceptual y metodológico planteado,

pero además circunscrito en su tesis de diferenciar explícitamente entre
ambientalismo y gestión ambiental, Vega desarrolla y propone los lineamientos
u orientaciones básicas para definir y formular de manera participativa y
concertada, una política ambiental nacional de carácter estatal que oriente,
dinamice y articule, tanto a la gestión ambiental de cada país, como al ejercicio
de la autoridad ambiental por parte del Estado, a través de entidades
11
Leonel Vega Mora
ambientales competentes, todo ello en aras de la sostenibilidad ambiental del

Desarrollo de cada Nación.
Esto le lleva a plantear “la necesidad que la política y por ende la gestión
ambiental se focalicen estratégicamente a garantizar la sostenibilidad ambiental
del desarrollo, es decir, la sostenibilidad del patrimonio natural de cada Nación,
posibilitando que el desarrollo sostenible sea una responsabilidad integral de
todas las políticas públicas, es decir, del Estado y la Nación en su conjunto y no
de una u otra política en particular, como se le ha querido endilgar a la política
ambiental”.
Finalmente, como estudio de caso, el autor propone algunos lineamientos

estratégicos básicos, que en su criterio permitirían optimizar la gestión
ambiental en Colombia, relacionados en primer lugar, con la necesidad de
formular e implementar una verdadera política ambiental nacional de carácter
estatal; en segundo lugar, con la necesidad de reconformar
organizacionalmente el Sistema Nacional Ambiental; y en tercer lugar, con la
necesidad de articular estatalmente la gestión ambiental pública, empresarial y
ciudadana, todo ello, para garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo
de la Nación.
En palabras del profesor Tomás León Sicard, “el libro constituye un valioso
documento que se apoya tanto en la teoría de sistemas como en el
pensamiento ambiental del profesor Augusto Angel Maya, para introducirse en
un campo que hasta el momento parecía impermeable o por lo menos que
incorporaba a medias los conceptos ambientales: el campo de la política y la
gestión ambiental. Esta irrupción no es gratuita. Tiene un sentido organizativo
que resulta enormemente útil al momento de examinar tanto al Estado desde la
perspectiva sistémica, como las políticas públicas como vectores del desarrollo.
Esta utilidad práctica, derivada en grado sumo del análisis teórico

mencionado, se expresa en los capítulos finales del documento en propuestas
coherentes y sólidas sobre la formulación de una verdadera política ambiental
para el país, que incluye de manera detallada recomendaciones tanto sobre los
objetivos y estrategias como sobre los procesos de seguimiento y evaluación.
12
Leonel Vega Mora
El análisis autorizado realizado por el autor en su libro, le da derecho a

postular una reorganización institucional para optimizar la gestión ambiental del
país, que ojalá fuera debatida por fuera de las aulas universitarias porque posee
una tal lógica y fuerza que ellas son suficientes para que sea tomada como un
verdadero ejemplo a seguir por las administraciones nacionales y locales. El
libro es, en consecuencia, una magistral exposición de cómo se debieran
formular, seguir y evaluar las políticas públicas y en especial la política
ambiental en Colombia”.
13
Leonel Vega Mora
INTRODUCCIÓN
La Universidad te forma,
el fondo lo pones tú.
Con orgullo puedo decir que he dedicado mi vida profesional y académica

al tema de la política y la gestión ambiental y de una u otra manera, ya sea
desde mi participación técnica como funcionario público o desde mi
participación académica como investigador y docente, me he ocupado de
encontrar maneras más eficientes y eficaces de llevarla a cabo. Lo anterior me
ha permitido comprobar, que no obstante la buena voluntad de la comunidad
mundial por proteger el medio ambiente, la política y la gestión ambiental
actuales están aún lejos de cumplir adecuadamente su misión de garantizar la
sostenibilidad ambiental del Desarrollo, pues con contadas excepciones, en la
mayoría de países se han orientado más al sujeto de la gestión, es decir, a la
institucionalidad, que al objeto de la misma, es decir, al medio ambiente.
Sin pretender culpar a nadie, sino por el contrario, con un gran respeto por
los logros alcanzados a pesar del contexto económico y sociopolítico tan
adverso y de conflicto de las últimas décadas, lo anteriormente descrito puede
evidenciarse fácilmente desde tres ámbitos distintos:
Desde el ámbito público, la política y la gestión ambiental se han orientado

más a fortalecer, desarrollar y proteger un marco institucional de instrumentos,
que a garantizar la sostenibilidad ambiental del patrimonio natural de la Nación,
a través de la optimización de las relaciones de respeto y responsabilidad de los
seres humanos con la Naturaleza. Un ejemplo de lo anterior lo constituye el
caso colombiano, donde a pesar del esfuerzo humano, técnico y financiero de la
última década, la política y la gestión ambiental han estado orientadas
básicamente hacia el fortalecimiento de una institucionalidad representada en el
denominado Sistema Nacional Ambiental —SINA— y todo lo que él conlleva.
Desde el ámbito productivo (sectorial-empresarial), la política y la gestión

ambiental no han sido todo lo proactivas deseable y en muchos casos han
14
Leonel Vega Mora
limitado su responsabilidad ambiental a un cumplimiento normativo mínimo,

cuando no a su elusión, en detrimento igualmente del objeto de la gestión
ambiental, esto es, del medio ambiente.
Desde la sociedad civil, huérfana de una política y una gestión ambiental

pública y empresarial efectiva y ante la adversidad del conflicto económico y
sociopolítico, han tenido igualmente que orientarse hacia el sujeto de la gestión
(en este caso la población), mediante el fortalecimiento de procesos de
participación para la construcción y mantenimiento de tejido social que
garanticen los mínimos de democracia, seguridad alimentaria y calidad de vida.
Como se puede apreciar, en estos últimos años se han logrado consolidar

en casi todos los países los denominados “sectores ambientales”, los cuales
sobrepasan con creces la intención genérica de conformar una transición
institucional que permitiera delegar poco a poco la responsabilidad ambiental en
las entidades territoriales, los sectores y las personas. No obstante, aunque
institucionalidades ambientales como las logradas representan importantes
ventajas teóricas en la tarea de proteger el medio ambiente, es necesario y
urgente hacerlas efectivas (eficaces y eficientes) pues en la práctica dichas
ventajas no son tan evidentes como puede ser fácilmente verificado con una
simple ojeada al estado de los bienes y servicios ambientales básicos de
nuestros ecosistemas cercanos.
En definitiva, da la sensación de que a pesar de la buena voluntad con

que se intente luchar por proteger a la Naturaleza, lo venimos haciendo de
manera equivocada, pues si la problemática ambiental es natural e implícita a la
actividad cultural, es decir, a los modelos de desarrollo, la gestión ambiental
debería estar igualmente implícita en cada una de sus actividades y no
realizada desde un sector independiente.
Pero, ¿qué será lo que ha fallado y no ha permitido que toda esta

institucionalidad creada sea realmente efectiva en su misión de proteger el
medio ambiente?.
Desde la óptica sistémica desarrollada y bajo el criterio personal del autor,

la ineficacia e ineficiencia de la gestión ambiental actual radica
fundamentalmente en la concepción misma de lo que significa lo ambiental,
15
Leonel Vega Mora
pues es allí, en ese debate, donde se deben generar los principios y fines, es
decir, la política ambiental que debe orientar, dinamizar y articular la gestión
ambiental.
Es un hecho que el ambientalismo nació como preocupación social ante la

necesidad de proteger a la Naturaleza de las presiones humanas. No obstante,
el ambientalismo de los últimos años, (orientado por el consenso de una
comunidad internacional atada y comprometida a su creciente deuda externa y
en muchos casos regida por paradigmas equivocados como considerar que la
problemática ambiental es consecuencia de la pobreza o que el desarrollo
sostenible consiste solo en garantizar la sostenibilidad de las generaciones
futuras), ha modificado poco a poco su misión de protección de la Naturaleza
hacia propósitos quizás más nobles, quizás más prioritarios, no lo sé, pero que
tienen en común la calidad de vida del ser humano como son el denominado
Desarrollo Sostenible, o también el Desarrollo Humano Sostenible, y
últimamente, la protección del ser humano de los avatares de la Naturaleza, a
través de la prevención y atención de desastres naturales.
Este cambio de misión le dió al ambientalismo actual una connotación

mucho más amplia, hasta el punto que su principio primigenio de “respeto y
responsabilidad por la Naturaleza” debió ser complementado grandemente con
todo el cúmulo de principios que actualmente rigen a la mayoría de naciones en
la búsqueda del Desarrollo. Lo mismo ocurrió con el fin primigenio del
ambientalismo de “proteger la Naturaleza de la presión humana”, el cual debió
ser complementado igualmente con todos los demás fines de cada Nación,
como son la salud, la educación, la seguridad, el empleo, las comunicaciones,
el transporte, la seguridad alimentaria, entre otros.
En definitiva, el ambientalismo ahora tiene que ver con todo, ya que está
regido por todos los principios y orientado al logro de todos los fines de cada
Nación, y ante el antropocentrismo del mundo actual, es evidente que su
actuación viene siendo dirigida fundamentalmente hacia las prioridades
humanas antes que a las de la Naturaleza, lo que se refleja por supuesto, en el
franco y creciente proceso de deterioro al que vienen siendo sometidos los
bienes y servicios ambientales de nuestros ecosistemas.
16
Leonel Vega Mora
Las anteriores reflexiones me llevan a desarrollar el presente ensayo,

como propuesta filosófica, conceptual, metodológica e instrumental, para la
construcción y desarrollo de pensamiento ambiental práctico, a través de una
política y gestión ambiental sistémica, orientada a garantizar la sostenibilidad
ambiental del Desarrollo de cada Nación. El ensayo se realiza a partir de las
dos siguientes consideraciones o hipótesis de estudio:
En primer lugar, comprender que la problemática ambiental constituye un

problema filosófico de la humanidad y que para solucionarlo no bastan buenas
razones y acciones pedagógicas a nivel individual, sino que es necesario actuar
sobre el mundo simbólico del colectivo social a través de la reforma y
optimización sistémica de las estructuras institucionales actuales.
En segundo lugar, diferenciar claramente (no separar) entre

ambientalismo y gestión ambiental, donde el ambientalismo sea entendido
como fuerza social que propugna por el desarrollo sostenible y cuyo objeto de
estudio sean los modelos de desarrollo, y donde la gestión ambiental sea
entendida como toda acción antrópica que propugna por la sostenibilidad
ambiental del desarrollo, orientada a optimizar las relaciones de respeto y
responsabilidad de los seres humanos con la Naturaleza y cuyo objeto de
estudio sea el medio ambiente.
En tal sentido, desde la óptica sistémica se tratará de demostrar que la

problemática ambiental no la genera la pobreza, sino que constituye un
problema de concentración: concentración de población, concentración de
riqueza, concentración de poder, concentración de contaminantes, y
últimamente concentración de mitos mediáticos y simbólicos, y porqué no, hasta
concentración de dioses. Así mismo se demostrará que el Desarrollo Sostenible
no sólo consiste en garantizar recursos para las generaciones futuras, sino que
adicionalmente debe garantizar en el presente, un adecuado equilibrio
equitativo entre las dimensiones del Desarrollo (social, económica, ambiental e
institucional), lo cual sólo será posible a partir de una efectiva (eficaz y eficiente)
optimización de los Estados, entendidos éstos, como las “reglas de juego” que
permiten el relacionamiento participativo y armónico de la población, consigo
misma y con su territorio, todo ello a través del marco institucional de políticas
públicas, y de las estrategias e instrumentos que las materializan.
17
Leonel Vega Mora
Posteriormente, se tratará de demostrar que la gestión ambiental actual

está aún huérfana de una política ambiental que la oriente, dinamice y articule
adecuadamente, y por lo tanto, la necesidad de disponer de una verdadera
política ambiental nacional de carácter estatal y de una gestión pública,
empresarial y ciudadana, responsable y adecuada a las posibilidades
ambientales de cada Nación, antes que de un sector ambiental, pues así como
“un montón de repuestos no son un carro”, un conjunto desarticulado de
orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones no
constituyen un sector ni mucho menos un sistema organizacional.
Lo anterior lleva a proponer que la política y por ende la gestión ambiental,

se focalicen estratégicamente a garantizar la sostenibilidad ambiental del
desarrollo, es decir, la sostenibilidad del patrimonio natural de cada Nación,
posibilitando de esta manera, que el desarrollo sostenible sea una
responsabilidad integral de todas las políticas públicas, es decir, del Estado y
mejor aún, de la Nación en su conjunto, y no de una u otra política en particular,
como se le ha querido endilgar a la política ambiental.
En otras palabras, deberíamos transversalizar la gestión ambiental hasta

el punto de que la responsabilidad y el respeto ambiental se conviertan en
principio o deber supralógico, que a manera de “conciencia ambiental práctica”,
sea asumida de manera integral, automática y sistémica por todos y cada uno
de los individuos, entidades territoriales y sectores de cada Nación, y donde a la
larga, la política y la gestión ambiental fuesen innecesarias. Lo anterior, por
supuesto, exige considerar nuevos modelos de desarrollo, que conjuguen
armónicamente sostenibilidad, globalización, competitividad, disputa de
mercados y bienestar de la población con protección del medio ambiente, así
como los cambios institucionales, económicos y sociales que se requieran a
través de la optimización del Estado.
Pero, ¿cómo optimizar Estados que históricamente se han caracterizado

por ser excluyentes y no son representativos de la población?, ¿cómo optimizar
Estados construidos cual “colcha de retazos” de manera incidental según los
intereses de una enquistada clase económica influyente y favorecida?; ¿cómo
optimizar Estados inmediatistas, con políticas públicas que varían según los
intereses de los grandes grupos económicos (nacionales e internacionales) y
los compromisos burocráticos de cada gobierno de turno?. En definitiva, ¿cómo
18
Leonel Vega Mora
optimizar Estados centralistas y sin visión de futuro, sin ordenamiento territorial

político y administrativo adecuado a sus condiciones y posibilidades
ecosistémicas y culturales, y más aún, sin políticas públicas estatales, de
mediano y largo plazo, diferenciales y específicas a cada gran categoría
ecosistémica y cultural?.
La respuesta a estos interrogantes habrá que buscarla en la concepción

misma de las políticas públicas, las cuales desde la óptica sistémica
desarrollada en este estudio, podrán ser entendidas como “Vectores de
Desarrollo”, derivados de la participación y el consenso de la población en un
territorio, que comparte y se rige por unos principios (deberes) comunes, y se
orienta al logro de unos fines (derechos), igualmente comunes. Con el tiempo y
la experiencia, las naciones han aprendido y entendido que los intereses
colectivos deben primar siempre sobre los intereses individuales y que para
garantizarlos, al margen de cualquier consideración y manifestación política que
les sea contraria, es fundamental el mejoramiento y ajuste continuo de las
“reglas del juego”, es decir, la optimización del Estado, como organización
social por excelencia y principal reto de la inteligencia humana, para garantizar
la adecuada convivencia al interior y exterior de las Naciones.
Bajo esta óptica, optimizar el Estado sería un asunto sencillo y consistiría

básicamente en formular e implementar de manera participativa y consensuada
unas políticas públicas que recojan el sentir y el deseo de la población, acorde
con sus principios (deberes) y sus fines (derechos). No obstante, la realidad es
otra, especialmente a nivel de nuestros países latinoamericanos, caracterizados
por una gran biodiversidad (genética, especies, ecosistemas) y un gran
mestizaje étnico y cultural, donde los principios y los fines no son tan comunes
como quisiéramos y donde la biodiversidad y el mestizaje, además de fortalezas
y oportunidades, son también debilidades y amenazas, cuando de formular e
implementar políticas públicas se trata.
Tanto es así que en Latinoamérica, la formulación e implementación de

políticas públicas de manera participativa y consensuada, se convierte en uno
de los más grandes escollos a superar en la búsqueda del Desarrollo
Sostenible, lo que a su vez constituye el principal foco de vulnerabilidad ante
factores externos tan poderosos e influyentes como los actuales procesos
neoliberales, que bajo el sofisma de la globalización, minimalizan las
19
Leonel Vega Mora
posibilidades reales para la conformación de Estados Sociales, Democráticos y

de Derecho, dándole paso a Estados Plutocráticos y Mercantilistas, donde las
políticas públicas se circunscriben exclusivamente a los principios y fines del
crecimiento económico y la acumulación de riqueza, y donde el Desarrollo
Sostenible se vuelve una utopía cada vez más lejana e imposible, amén por
supuesto, del propósito de la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo, con el
cual se pretende garantizar la sostenibilidad presente y futura de la base natural
de bienes y servicios ambientales que soporta al Desarrollo.
Esta optimización del Estado, implicará por supuesto, una amplia

reestructuración institucional que permita elevar la efectividad de las políticas
públicas en el marco de un desarrollo sostenible y justo. Implicará igualmente,
nuevos estilos en la gestión pública, que además de involucrar el desafío de
formular políticas públicas convergentes, multisectoriales y negociadas de
desarrollo, involucre el reto de instrumentarlas e implementarlas
adecuadamente para que se constituyan en verdaderas fuerzas orientadoras y
dinamizadoras de desarrollo de cada Nación.
Desde esta óptica, ya no tendrá cabida el voluntarismo de políticas,

planes, programas y proyectos diseñados desde oficinas del centro de cada
país, aislados de la realidad social, ambiental, económica e institucional y con
base en compartimientos sectoriales definidos tecnocráticamente y aplicados a
fronteras administrativas no necesariamente relevantes para garantizar el flujo
de los recursos y servicios sobre los cuáles se funda la viabilidad en el tiempo
de las actividades humanas.
Para lograrlo, tomo como punto de partida algunos de los lineamientos

conceptuales y metodológicos esbozados en mi propuesta inicial de la “Gestión
Ambiental Sistémica” (Vega, 2001), planteada como opción epistemológica
válida para pensar complejamente la Naturaleza y actuar de manera simple y
sin reduccionismos sobre ella, y como estrategia de acción para el
fortalecimiento de la gestión ambiental pública, empresarial y ciudadana en
cada Nación.
Y es de todo lo anteriormente expuesto, de lo que trata el presente libro, el

cual consta de cinco capítulos cuyos temas pueden ser resumidos de la
siguiente manera:
20
Leonel Vega Mora
El capítulo 1, titulado “El enfoque sistémico ante la complejidad de la

Naturaleza”, tiene por objetivo fundamental rescatar al enfoque sistémico del
diletantismo retórico al que viene siendo sometido y reivindicar su real
importancia teórica y práctica, no sólo como fundamento esencial en la
cosmovisión evolutiva actual del Universo, sino como marco de principios que
orienten desarrollos y aplicaciones, tanto en las ciencias del comportamiento
humano, como en la concepción, estructuración y optimización misma de las
organizaciones sociales como el Estado.
El capítulo 2, titulado “Estado como sistema”, tiene por objetivo generar

lineamientos conceptuales y metodológicos que orienten nuevas posibilidades y
escenarios de discusión sobre los procesos actuales de medición del Desarrollo
de las Naciones, consideradas como las organizaciones sociales humanas por
excelencia, con una dotación mínima de existencia constituida por una
población, un territorio y unas reglas de juego para la administración del poder,
Con tales propósitos, se plantea en principio, asumir que dichas “reglas de

juego” constituyen la esencia misma del Estado, lo que permite considerarlo
como un sistema, es decir, como “una organización social conformada por una
serie o conjunto de elementos dotados de misión, función y organización, esto
es, dimensiones, adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y
dinamizadas hacia la finalidad de cada Nación”.
Posteriormente, tomando en consideración los fines y presupuestos del

Estado según la Teoría del Estado [Mantilla, 1996] y algunos de los
planteamientos de Augusto Angel [2001], quien asume la Cultura como la actual
emergencia evolutiva de la Naturaleza, se determina que la finalidad inmanente
de las organizaciones sociales como la Nación no es otra que su Desarrollo
Cultural, o para quitar el pleonasmo, su Desarrollo.
Luego, bajo la premisa de que “un montón de repuestos no son un carro”,

se definen y caracterizan cada uno de los presupuestos del Estado en términos
de “dimensiones del Desarrollo”, esto es, de elementos revestidos de misión,
funciones y organización hacia la finalidad de la Nación. Finalmente, a partir de
analizar la insostenibilidad actual de las dimensiones del Desarrollo, se
determina la necesidad de un adecuado equilibrio equitativo entre ellas para
21
Leonel Vega Mora
lograr que estén dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la

finalidad de cada Nación.
Todo lo anterior permite definir las estructuras sistémicas del Estado

(misional y funcional), que orientarán la definición y diseño de las estructuras
funcionales y organizacionales de cada una de las dimensiones o subsistemas
del Estado. Por los alcances del libro, se limita al desarrollo de las estructuras
funcional y organizacional del subsistema público, es decir, aquel que
representa la dimensión institucional del Estado y desde donde se realiza la
gestión pública.
El capítulo 3, titulado “Políticas públicas como vectores del Desarrollo”, a

la luz del enfoque sistémico y del marco conceptual definido en los capítulos
anteriores, tiene por objetivo fundamental proponer y desarrollar genéricamente
un marco lógico estratégico, que además de orientar y facilitar la formulación,
seguimiento y evaluación de las políticas públicas, garantice la coherencia y
adecuada retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la
gestión pública hacia la finalidad del Estado, es decir, hacia el Desarrollo. Con
tal propósito, se establece que dicho marco lógico estratégico contemple al
menos los siguientes aspectos: la justificación y antecedentes; el diagnóstico;
los principios específicos, el objetivo general y específicos; las soluciones
estratégicas; y los mecanismos de seguimiento y evaluación.
Se da especial relevancia al diagnóstico, no sólo como el más importante

elemento articulador de las políticas y la gestión pública, sino como elemento
esencial en el diseño y adopción de cada uno de los instrumentos que las
materializan, así como en la definición de los mecanismos para su seguimiento
y evaluación y, en los procesos de toma de decisiones. En consecuencia, se
plantean y desarrollan los tres componentes o etapas básicas que debe
involucrar un diagnóstico: la caracterización estatal a través de Líneas Base de
Información Oficial —LBIO—; la identificación, priorización y análisis estratégico
de potencialidades y problemáticas; y la prospección y selección de escenarios
adecuados de gestión.
Finalmente a partir de una revisión metodológica a los procesos de

seguimiento y evaluación de las políticas y de la gestión pública realizada en
Colombia, se plantean y proponen lineamientos para seguir y evaluar de
22
Leonel Vega Mora
manera sistémica, no sólo el cumplimiento de metas de gestión (procesos

adelantados y productos obtenidos), sino adicionalmente el cumplimiento de
retos y objetivos de política, lo que lleva a la propuesta conceptual y
metodológica para el diseño, desarrollo e implementación de un Sistema de
Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas
—SISEP— y de un esquema sistémico para adelantar el Control de Gestión
Institucional.
El capítulo 4, titulado “Hacia una política ambiental nacional de carácter

estatal”, a la luz del marco conceptual y metodológico expuesto y desarrollado
en los capítulos anteriores, tiene como objetivo proponer y desarrollar los
lineamientos u orientaciones básicas que permitan definir y formular de manera
participativa y concertada, una política ambiental nacional que además de
orientar, dinamizar y articular la gestión ambiental del país, lo haga con el
ejercicio de la autoridad ambiental a través de entidades ambientales
competentes, todo ello en aras de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de
cada Nación.
Con tal propósito, se desarrolla el marco lógico estratégico previamente

planteado (justificación y antecedentes; diagnóstico; principios específicos,
objetivo general y específicos; soluciones estratégicas; mecanismos de
seguimiento y evaluación) para el tema específico de la política ambiental. Se
da igualmente, especial relevancia al diagnóstico ambiental, como el más
importante elemento articulador de la política y gestión ambiental y de cada uno
de los instrumentos de política que la materializan.
El capítulo 5, titulado “Propuesta para la optimización de la gestión

ambiental pública en Colombia”, tomando en consideración todo lo expuesto en
los capítulos anteriores, tiene como objetivo proponer, como estudio de caso,
algunos lineamientos generales que a criterio del autor, permitirían optimizar la
gestión ambiental y el ejercicio de la autoridad ambiental para el logro de la
sostenibilidad ambiental en Colombia. Dichos lineamientos están relacionados
con tres aspectos fundamentales:
En primer lugar, con la necesidad de formular e implementar una

verdadera política ambiental nacional de carácter estatal que oriente, dinamice
23
Leonel Vega Mora
y articule, tanto la gestión ambiental del país como el ejercicio de la Autoridad

Ambiental por parte del Estado;
En segundo lugar, con la necesidad de reconformar organizacionalmente

el Sistema Nacional Ambiental a través de la especialización y armonización
funcional de las entidades ambientales competentes; la creación de una Entidad
Reguladora de Medio Ambiente; la creación o conformación de un organismo
de control del Estado para el ejercicio de la Autoridad Ambiental; la
reagrupación jurisdiccional de las actuales corporaciones autónomas regionales
en cinco Corporaciones Ambientales Regionales con jurisdicción en las cinco
grandes regiones naturales del país; la creación de Unidades Ambientales
Sectoriales a nivel de cada Ministerio, y la creación de Secretarías Ambientales
Municipales en cada entidad territorial;
Y en tercer lugar, con la necesidad de articular estatalmente la gestión

ambiental pública, empresarial y ciudadana, mediante una adecuada
coordinación y cooperación política, programática e institucional, a fin de
garantizar el cumplimiento de sus misiones y responsabilidades en la búsqueda
de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de la Nación.
Es evidente que para la implementación de este tipo de reformas en el

SINA, será necesario previamente el desarrollo de estudios apropiados que
permitan su evolución desde el nivel de idea actual hasta el nivel factibilidad
técnica y económica, y paralelamente avanzar en el desarrollo de búsqueda de
consenso con la población, que le den viabilidad política a la propuesta.
En síntesis, este no es un libro para la inmediatez de la cotidianidad sino

para la inmediatez del futuro, pues considera que la manera más efectiva de
transversalizar la gestión ambiental en cada Nación es hacerlo a través del
Estado, pero no de un Estado cualquiera, sino de un Estado representativo de
la población, sistémicamente entendido como el marco institucional de políticas,
estrategias e instrumentos que orientan y dinamizan el desarrollo de cada
Nación. Leonel Vega Mora.
24
Leonel Vega Mora
1. EL ENFOQUE SISTÉMICO ANTE LA COMPLEJIDAD DE

LA NATURALEZA
Cuando por fin comprendamos

la problemática ambiental como un problema filosófico,
Ojalá no sea demasiado tarde
El famoso “enfoque sistémico” tan elocuentemente mencionado

últimamente, se traduce la mayoría de veces en diletantes argumentaciones
retóricas, que aunque en algunos casos puedan resultar de lo más
convincentes y “descrestantes”, en la práctica casi nunca conduce a ningún
resultado.
En tal sentido y dado que el enfoque sistémico constituye un elemento

central de este libro, el presente capítulo tiene por objetivo fundamental intentar
rescatarlo del diletantismo retórico al que viene siendo sometido y tratar de
reivindicar su real importancia teórica y práctica, no sólo como fundamento
esencial en la cosmovisión evolutiva actual del Universo, sino como marco de
principios que orienten desarrollos y aplicaciones, tanto en las ciencias del
comportamiento humano como en la concepción, estructuración y optimización
misma de las organizaciones sociales como el Estado.
Con tal propósito, desde la opción epistemológica se empieza por mostrar

cómo el enfoque sistémico se ha constituido en el fundamento esencial de la
cosmovisión evolutiva actual del Universo, enmarcada como lo plantea Angel
Maya, entre los dos más grandes paradigmas de la humanidad.
1.1 Cosmovisión Evolutiva: entre los paradigmas Jónico y Platónico
Preguntas como ¿qué es el Universo?, ¿tuvo principio y tendrá fin?,

¿dónde están las fronteras del Universo y qué hay más allá de ellas? se
ramifican interminablemente, aparentemente se escapan de todo conocimiento
y son inaccesibles a la razón. Sin embargo, los hombres han tratado de
responderlas desde que empezaron a razonar, como lo atestiguan los mitos y
leyendas sobre el origen del mundo que todos los pueblos a través de la historia
han elaborado.
25
Leonel Vega Mora
En la cosmología de los pueblos de la antigüedad, la Tierra no se extendía

mucho más allá de las regiones que habitaban y el cielo con sus astros parecía
encontrarse apenas encima de las nubes. En su cosmogonía tampoco tenían
indicio de la edad del mundo y sólo podían afirmar que se formó algunos
cientos, quizás miles de años atrás en épocas de las que ya no guardaban
memoria.
Nuestra comprensión actual del Universo ha dado pasos cualitativos y

cuantitativos gigantescos. Hemos aceptado rápidamente la idea de que la Tierra
es sólo un punto perdido en la inmensidad del Universo y a través de la
cosmología y la cosmogonía moderna, producto de la revolución científica del
siglo XX, se han determinado las verdaderas dimensiones cósmicas y se ha
estudiado el Universo en su conjunto, incluyendo múltiples teorías sobre su
origen, su evolución, su estructura a gran escala y su futuro. Podemos afirmar
ahora que la astronomía y la cosmología han dejado de ser ciencias
contemplativas —cuyas existencias parecían justificarse sólo por motivos
estéticos—, para pasar a ocupar un lugar fundamental entre las ciencias de la
Naturaleza.
Por los alcances del libro por ahora basta comprender, a la luz del maestro
Augusto Angel Maya, que en la historia del pensamiento humano han
predominado y aún lo hacen, dos paradigmas antagónicos que como orillas
opuestas de un mismo río, enmarcan la cosmovisión y/o percepción de la
relación del hombre con el ecosistema y que obligatoriamente deben ser
considerados: el paradigma jónico y el paradigma platónico.
El paradigma Jónico1, caracterizado por el reduccionismo fisicalista y

biologista de las ciencias naturales, intenta comprender y explicar la naturaleza
desde la inmanencia, es decir, como un proceso causal y determinístico que
depende de sí misma para su propio desarrollo, pues tiene leyes autónomas
que no han sido impuestas por ninguna voluntad externa.
1
Se atribuye a Tales de Mileto la fundación de la escuela jonia o jónica de filosofía. Los
jonios, que se instalaron en el Ática, procedían de Asia Menor que se instaló en Ática. El
jónico era uno de los cuatro dialectos de la lengua griega y Mileto fue el centro más
brillante de la cultura jónica o jonia.
26
Leonel Vega Mora
Ve en el hombre simplemente una especie más del reino animal, surgida

de los primates y regida todavía por el plan mamífero sin ninguna prerrogativa
frente a las demás especies. Plantea que el hombre ocupa como cualquier
especie un nicho dentro del ecosistema y a pesar de los avances tecnológicos o
de su supuesta conciencia, debe tender a acoplarse a las leyes generales que
rigen los sistemas vivos, pudiendo ser borrado por la selección natural2.
El paradigma platónico, caracterizado por el sobrenaturalismo

espiritualista surgido del platonismo, ve en el hombre la prolongación de un
mundo trascendente y donde a pesar de que la ciencia no ha confirmado esta
posición, sigue prevaleciendo en los niveles ideológicos de la religión, hasta el
punto que gran parte de la humanidad sigue adherida a los encantos del mito.
Las ciencias sociales y la filosofía, amarradas al sobrenaturalismo filosófico no
se han interesado en estudiar las raíces evolutivas del hombre y su ubicación
en el conjunto de la Naturaleza. Según Angel Maya, “el hombre sigue
apareciendo como un parto extraño, introducido desde afuera, predominando la
visión mítica judeo-platónica de un hombre colocado por mano extraña en el
paraíso terrenal para dominar la tierra por mandato divino” [Angel Maya, 2001].
En síntesis, mientras en el paradigma jónico el principio de toda realidad

es la materia, en el paradigma platónico el orden depende de una inteligencia
divina y no de principios materiales.
Como puente entre estos dos enfoques antagónicos apareció en su

momento el estoicismo de Aristóteles, cuya gran hazaña fue intentar acercar
estos dos polos de la realidad que se habían venido distanciando a lo largo del
esfuerzo filosófico, mediante una solución tan natural como atrevida: si la
Naturaleza no podía prescindir de dios, había que insertar a dios en la
Naturaleza, lo que significó materializar a dios pero igualmente divinizar la
materia. Esto por supuesto marcó las pautas de la filosofía kantiana que
representa la esquizofrenia cultural y doble moral que caracteriza nuestra
sociedad contemporánea.
2
De acuerdo con lo descrito, es muy probable que nuestros antiguos pobladores
precolombinos se encontraban en la orilla del paradigma jónico y los que aún existen y no
han sido contaminados o exterminados, constituyen quizás, los últimos relictos de
experiencia jónica viva en el mundo.
27
Leonel Vega Mora
Afortunadamente para la humanidad, el análisis científico ha venido

abriendo paso a un tercer camino denominado “cosmovisión evolutiva”, la cual
permite interpretar tanto el fenómeno natural como el humano sin necesidad de
los soportes platónicos, de los caminos fáciles del reduccionismo, ni de la
hazaña del estoicismo.
De esta manera, para explicar el origen y evolución de la Naturaleza es

necesario ubicarse en el flujo continuo del tiempo cósmico y entender que la
evolución no es un privilegio exclusivo de la vida. También evolucionan la
materia, los continentes, el suelo y las estrellas. Todo el universo está en
continua evolución.
1.2 El enfoque sistémico en la cosmovisión evolutiva de la Naturaleza
No es propósito del presente libro plantear siquiera una mínima síntesis de

las concepciones y discusiones actuales sobre las teorías de la evolución, lo
cual sobrepasa con creces los alcances y posibilidades del mismo y por
supuesto del autor. Lo que interesa realmente, es resaltar el hecho de que el
proceso evolutivo está íntimamente relacionado con la organización actual del
Universo, de la Tierra, de los seres vivos y de la humanidad.
Si consultamos en un diccionario la palabra “evolución” encontraremos:

“proceso de desarrollo” o “proceso de cambio mediante el cual se pasa de un
estado de cosas a otro de una forma gradual”. Evolución significa pues,
despliegue, desarrollo de una cosa que se encontraba plegada, enrollada. La
palabra evolución, a diferencia de revolución, connota la idea de proceso, a la
vez gradual y ordenado. Así, su significado lleva hacia una determinada
concepción: un desarrollo que tiene dentro de sí la pauta de un crecimiento,
como el desarrollo de una yema o de un recién nacido. Desde esta perspectiva,
evolucionismo es la concepción según la cual las actuales manifestaciones de
la Naturaleza son resultado de un desarrollo en el curso del tiempo, desde un
estado primitivo a formas organizadas más complejas y elevadas.
Fueron los filósofos jonios por supuesto, con Heráclito a la cabeza, los
primeros en plantear el comportamiento sistémico de la Naturaleza, pero
contemporáneamente, fue Hegel quien más se acercó a una comprensión del
análisis sistémico. Aunque pocas veces se le nombre, su método de análisis
28
Leonel Vega Mora
consistente en la necesidad de examinar cada fenómeno dentro del marco

sistémico y de entender el sistema sometido a un proceso evolutivo fue
recuperado tanto por la teoría de sistemas como por el análisis de sistemas
complejos.
Para descifrar la Naturaleza no bastan buenas expresiones e intenciones

dialécticas, ni mucho menos los métodos de análisis reduccionistas3 que aún
persisten en muchas corrientes del pensamiento actual, como los que
consideran a la Naturaleza como el resultado de un diseño divino o los que la
consideran el resultado de un proceso científico deliberado. Por el contrario, la
Naturaleza constituye un complejo macroproceso evolutivo de fusión y
transformación de energía en materia, en vida y en cultura lo que obliga a
pensarla holística y complejamente4, actuando sobre ella de manera
responsable y esta opción sólo la permite el enfoque sistémico, como estrategia
efectiva para operacionalizar lo complejo.
Según la cosmovisión evolutiva de la Naturaleza y en contraposición a la

teleología platónica trascendente, el proceso evolutivo se ha dado a través de
grandes formas organizativas o sistemas de la Naturaleza, orientados hacia
estados de adaptación energética de mínima energía potencial, de máxima
entropía, y de orden y probabilidad decrecientes, lo que implicaría que el
proceso evolutivo estaría orientado hacia la degradación continua de la energía
y finalmente hacia la muerte térmica del Universo5.
3
El reduccionismo pretende “reducir” las leyes de la totalidad al estudio del análisis de los
componentes. En esta forma, la biología se reduciría al análisis químico y físico y el
estudio de la sociedad y del hombre se confinaría en el análisis biológico [Angel Maya,
2000].
4
La complejidad, como antagonista del reduccionismo, aumenta factorialmente con el
número de variables e interrelaciones, o con el número de estados accesibles, o con el
grado de diversidad [Morin, 2001].
5
Para tranquilidad de la humanidad, el proceso evolutivo se ralentiza a través del
desarrollo de procesos neguentrópicos, esto es, que introducen entropía negativa
(energía útil) al sistema, ya sea mediante algunos comportamientos instintivos de los
seres vivos, como por ejemplo la necesidad de alimentarse a nivel individual y de
reproducirse y diversificarse a nivel de especie, o mediante procesos culturales de
aprendizaje, retroalimentación y mejoramiento continuo, que permiten una verdadera
adaptación instrumental del ser humano al medio natural, basada en la comprensión de
los procesos naturales y en el respeto infinito por la Naturaleza [Vega, L. 2001].
29
Leonel Vega Mora
La cosmovisión evolutiva recoge el consenso de la comunidad científica

mundial y se basa en la teoría del Big Bang6. Plantea la ocurrencia de cuatro
grandes emergencias evolutivas de la Naturaleza relacionadas con la energía,
la materia, la vida y la cultura, entendidas como grandes formas organizativas
de la Naturaleza, que emergen en el tiempo cósmico como consecuencia de
lentos procesos de adaptación energética. Se caracterizan por tener reglas
propias de funcionamiento generadas a partir de los niveles más básicos y
donde la nueva forma organizativa se comporta de manera independiente y
diferente de sus elementos constitutivos iniciales.
Según Felipe Angel (2000), las cuatro Emergencias Evolutivas pueden ser
descritas de la siguiente manera:
– Materia simple. Se inicia a partir del Big Bang, con el paso de la energía
sin materia a la energía con materia simple (se crean los 92 elementos
químicos de la Naturaleza), en la cual cada elemento existía por separado,
sin relacionarse.
– Materia compleja. En la cual los 92 elementos químicos comienzan a
unirse y relacionarse creando compuestos, con un fluir funcional diferente,
un existir diferenciado, individualizado, autónomo en su proceder. Por
ejemplo hidrógeno y oxígeno producen agua. Estas dos primeras
emergencias se denominan biotopo, es decir, lo inorgánico.
– Vida. En la cual se pasa de la energía compleja al bioma. Consta de dos
fases: la flora y la fauna. Con la aparición de la primera célula viva en el
biotopo, es decir, en la relación del biotopo y el bioma, aparecen los
ecosistemas.
– Cultura. En la cual aparece el hombre y se pasa de la vida a la cultura, es
decir, a la energía como conciencia.
6
En 1948 George Gamow, modificó la teoría del núcleo primordial de Lemaître y planteó
que el Universo actual se creó a partir de una explosión gigantesca (Big Bang) y que los
diversos elementos que hoy se observan se produjeron durante los primeros minutos
después de dicha explosión [Hacyan, 1996].
30
Leonel Vega Mora
Entender el proceso evolutivo como emergencias evolutivas o grandes

formas organizativas implica entender a la Naturaleza como “sistema”, toda vez
que cada emergencia trae consigo niveles de complejidad cada vez mayores y
que cada nivel establece sus propias reglas del juego y subordina los elementos
a reglas comunes.
En la figura No. 1 se esquematizan dichas emergencias evolutivas,

formas organizativas o sistemas de la Naturaleza.
Cultura
Adaptación
Instrumental
2 millones
de años
Materia
Simple ENERGIA
Vida
(92 elementos)
10000 millones Big Bang
de años 14.000 millones
(ecosistemas) de años
3500 millones
de años
Materia
Compleja
(Compuestos)
4000 millones
de años
Figura No. 1 Emergencias evolutivas como sistemas
Desde esta óptica, un elemento articulado con otro no es igual a dos

elementos, sino a uno nuevo que obedece a una nueva estructura que le define
sus leyes de comportamiento. Entendida así, la Naturaleza es un sistema
demasiado complejo y ninguno de sus elementos puede ser explicado por sí
mismo independientemente de las relaciones que los articulan entre sí. Cada
emergencia evolutiva es un sistema. Un sistema cuya complejidad lo vuelve
cualitativamente distinto al anterior. Hidrógeno y oxígeno no son agua ni
proceden como agua ni funcionan como agua.
Así pasa con lo humano respecto de lo ecosistémico. Lo humano no es

ecosistémico pero tampoco está facultado de una individualidad dadora de su
propia libertad. Implica esto que la rigidez de los sistemas se ha ido ampliando.
31
Leonel Vega Mora
Ampliando desde la materia simple a la materia compleja (del hidrógeno y el

oxígeno al agua), desde la flora a la fauna y desde lo anterior (ecosistemas) a lo
humano. Son sistemas distintos en cuanto cada cual es una profundización de
las posibilidades del anterior.
Pero no hay que confundir lo holístico y lo complejo con lo sistémico. El

pensamiento complejo nos permite ver y pensar holísticamente la Naturaleza y
todo lo que su devenir evolutivo conlleva, esto es, sus elementos, relaciones,
procesos, emergencias, formas organizativas, sistemas, etc., mientras que en
este ensayo, el enfoque sistémico debe ser entendido básicamente como una
estrategia cognitiva que nos permite actuar y operacionalizar de manera posible
lo complejo a través de unos procesos sistémicos básicos, como veremos a
continuación.
1.3 Procesos sistémicos básicos
Como ha sido planteado, el enfoque sistémico se caracteriza por la

realización de una serie o conjunto de procesos que en un orden
predeterminado están orientados al logro de una finalidad común.
Estos procesos comúnmente se realizan de manera cíclica o de “vuelta”, y

es lo que el Diccionario de la Lengua Española define genéricamente con el
nombre de gestión, lo que en palabras coloquiales significa “las diligencias
necesarias para la consecución de algo”.
Ahora bien, aunque aparentemente dicha “gestión o vuelta” sea una

exclusividad del ser humano, la realidad es que la realización de esa serie o
conjunto de procesos en un orden predeterminado hacia el logro de una
finalidad común ha ocurrido, ocurre y muy probablemente seguirá ocurriendo en
la Naturaleza en desarrollo del gran macroproceso evolutivo de fusión y
transformación de energía en materia, en vida y en cultura.
En tal sentido y a efectos del presente libro, este gran macroproceso

evolutivo será entendido genéricamente en términos de tres procesos
sistémicos básicos: un proceso de regulación energética relacionado con las
leyes naturales; un proceso evolutivo relacionado con la finalidad de la
Naturaleza, es decir, evolucionar; y un proceso de control natural, relacionado
con la resiliencia de la Naturaleza para recuperarse de las alteraciones
32
Leonel Vega Mora
garantizando el cumplimiento de las leyes naturales y el logro del proceso

evolutivo.
Aunque genéricamente estos tres procesos sistémicos básicos se

relacionen con la regulación, la evolución y la resiliencia energética del Cosmos,
a efectos prácticos de la gestión antrópica que nos interesa (por ejemplo a nivel
del ecosistema, del ser humano, de sus organizaciones sociales como el
Estado o de la gestión ambiental pública), bien pueden ser expresados
específicamente tal como se esquematizan en la figura No. 2 y en los términos
que se describen a continuación.
REGULACIÓN PENSAR
ENERGÉTICA
Enfoque
Enfoque
Sistémico
Sistémico CORREGIR HACER
RESILIENCIA EVOLUCIÓN
NATURALEZA SER HUMANO

Energía, Materia, Vida, Cultura PLANIFICACIÓN
Enfoque
Sistémico
CONTROL EJECUCIÓN
ORGANIZACIONES
FORMULACIÓN
POLÍTICA AMBIENTAL
Y DISEÑO
INSTRUMENTOS
REGULACIÓN
Enfoque
EJERCICIO FOMENTO A LA Enfoque
Sistémico
DE LA SOSTENIBILIDAD
Sistémico
AUTORIDAD AMBIENTAL DEL
CONTROL FOMENTO AL
AMBIENTAL DESARROLLO
DESARROLLO
GESTIÓN AMBIENTAL ESTADO
PÚBLICA
Figura No. 2 Procesos sistémicos básicos

• El comportamiento ecosistémico a través del ciclo de “regulación energética,
evolución y resiliencia”.
• El comportamiento individual del ser humano a través del ciclo de “pensar,

hacer y corregir”.
• El comportamiento colectivo de las organizaciones sociales humanas a

través del ciclo de “planificación, ejecución y control”.
33
Leonel Vega Mora
• El comportamiento del Estado como sistema a través del ciclo de

“regulación, fomento y control”.
• El comportamiento de la Gestión Ambiental Pública a través del ciclo de

“formulación de la política ambiental y el diseño de sus instrumentos;
fomento a la sostenibilidad ambiental del Desarrollo; y ejercicio de la
autoridad ambiental”.
En cualquiera de los casos ejemplificados de gestión antrópica, los tres

procesos sistémicos básicos son realmente una abstracción analógica de los
procesos sistémicos básicos de la Naturaleza, es decir, regulación energética,
evolución y resiliencia.
Lo que interesa por ahora en este libro es el enfoque sistémico y sus

posibilidades de aplicación en las organizaciones sociales humanas, lo que
implica detenernos un poco alrededor de la cultura, que como emergencia
evolutiva actual de la Naturaleza, o mejor aún, como forma organizacional o
sistema de la Naturaleza, ha evolucionado y aún lo hace siguiendo el curso
sinuoso del pensamiento humano, el cual ha variado a lo largo de la historia
siempre atento a develar las íntimas y complejas relaciones del hombre con el
ecosistema, como veremos a continuación.
1.4 El enfoque sistémico y las organizaciones sociales
No hay duda de que los paradigmas y modelos de desarrollo del mundo

actual y en particular las políticas públicas que los permiten y/o motivan están
íntimamente ligados al devenir de la Naturaleza y son consecuencia directa de
la cosmovisión que sobre la Naturaleza, su creación y evolución vamos
teniendo los seres humanos a través de los tiempos. Como dice Augusto Angel
[2001], “somos parte de la evolución y como seres conscientes tenemos
responsabilidades éticas en el manejo del tramo evolutivo que nos
corresponde”.
En tal sentido, “…la cultura no es el resultado de un diseño divino o de un

proceso científico deliberado, sino que constituye simplemente un proceso de
adaptación instrumental al medio natural…” (Angel Maya, 2001), en el cual las
personas y en general las sociedades, van aprendiendo muchas cosas, unas
34
Leonel Vega Mora
veces dándose cuenta, otras veces acumulando experiencias en forma

inconsciente, pero en todo caso, sin una fórmula única que permita resolver los
problemas públicos o colectivos o si existe, sólo sería en el plano abstracto y
puramente teórico.
Como se ha esquematizado en la figura No. 2, lo que resuelve los

problemas es ese proceso continuo que a nivel individual implica pensar, hacer,
corregir y que a nivel colectivo o de organizaciones sociales implica planificar,
ejecutar, controlar, permitiendo en cualquier caso un proceso de aprendizaje,
retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo, que resulta ser
tan natural como la humanidad misma.
En la figura No. 3 se esquematizan los procesos sistémicos básicos en

las organizaciones sociales y a continuación se describen brevemente en qué
consitirá cada uno de ellos.
Orientación, Formulación, Diseño,

Regulación, Reglamentación,
Programación, Toma de Decisiones
PLANIFICACIÓN
Pensar
Enfoque
Sistémico
Corregir Hacer
CONTROL EJECUCIÓN
Monitoreo, Seguimiento, Evaluación, Realización, Producción,
Investigación, Diagnóstico, Aprendizaje, Implementación, Fomento
Retroalimentación, Autoridad
Figura No. 3 Procesos sistémicos básicos en las organizaciones

sociales
El proceso de Planificación, será entendido en su acepción más amplia

posible, para significar el conjunto de acciones (orientación, formulación,
diseño, regulación, reglamentación, programación, toma de decisiones, etc.)
orientadas a definir el “qué hacer” (políticas) y el “cómo hacer” (soluciones
estratégicas) de la organización.
35
Leonel Vega Mora
El proceso de Ejecución, será entendido como el conjunto de acciones

(realización, producción, implementación, fomento, etc.) orientadas a
implementar, materializar o llevar a cabo, las políticas y soluciones estratégicas
de la organización.
El proceso de Control, será entendido como el conjunto de acciones de

monitoreo, seguimiento, evaluación, investigación, diagnóstico, aprendizaje,
retroalimentación, etc., orientadas a facilitar la toma adecuada de decisiones en
los procesos de planificación y ejecución.
En este punto vale aclarar que el proceso de Control7 está llamado a

convertirse en uno de los más importantes de la gestión pública y empresarial,
ya que garantiza el adecuado aprendizaje y retroalimentación para la toma de
decisiones y el mejoramiento continuo de la organización.
Los anteriores procesos caracterizan tanto al enfoque sistémico,

concebido como “la realización de una serie o conjunto de procesos orientados
al logro de una finalidad común”, como a los sistemas, concebidos como “una
serie o conjunto de elementos y/o procesos que adecuadamente orientados,
dispuestos, relacionados y dinamizados, contribuyen a una finalidad
determinada” [Vega, 2001].
En cualquier caso, hay que tener claro que tanto el enfoque sistémico
como los sistemas, son abstracciones de la inteligencia humana, que además
de representar idealmente una determinada lectura o comportamiento de la
Naturaleza compleja, sirven de referente o faro sobre el “deber ser” de los
procesos culturales de adaptación instrumental al medio natural.
Con el enfoque sistémico y los sistemas, se introducen en la ciencia

nuevos modelos conceptuales de carácter holístico e interdisciplinario que
trascienden sus compartimientos ordinarios y con los cuales se alcanzan
niveles de comprensión en los que no hay referencia particular a entidades
físicas, químicas, ni biológicas, sino a totalidades o formas organizativas de
naturaleza completamente general, es decir, “sistemas” donde lo que interesa
7
El proceso de Control ha venido logrando un reconocimiento creciente en los últimos
años, especialmente alrededor de los procesos de autogestión y autocontrol empresarial
realizados en el marco de los sistemas de gestión de calidad y de gestión ambiental
desarrollados e implementados a partir de los años 70.
36
Leonel Vega Mora
son las circunstancias evolutivas en las que se desarrollan sin importar su

particular género ni la naturaleza de sus elementos componentes.
Lo anterior fue lo que permitió a Bertalanffy a principios del siglo XX, la

formulación de la “Teoría de los Sistemas Abiertos y los Estados uniformes” y
luego la formulación de la “Teoría General de Sistemas”8, con sus consecuentes
desarrollos y aplicaciones no sólo en las ciencias del comportamiento humano
sino más recientemente en la concepción, estructuración y optimización misma
de las organizaciones sociales, ya sean con fines de convivencia (individuos,
familia, Estado) o con fines productivos (individuales o asociativos).
Si se identifican los elementos y se definen bien los sistemas, podremos

encontrar modelos, principios y leyes que se apliquen a sistemas generalizados
sin importar su particular género, elementos y “fuerzas” participantes y por lo
tanto, asimilar a las organizaciones sociales como sistemas y al Estado como
un sistema integrado de dimensiones en interdependencia como veremos
posteriormente.
Por ahora, a la luz de la Teoría General de Sistemas resulta apropiado

tener claras algunas características básicas del enfoque sistémico y por
supuesto de los sistemas como equifinalidad, equilibrio dinámico, isomorfismo,
estabilidad, resiliencia, sostenibilidad, control, información, retroalimentación y
el mejoramiento continuo. Veamos en que consiste cada una de ellas.
Equifinalidad: de acuerdo con la termodinámica clásica, en un sistema

cerrado el estado final está inequívocamente determinado por las condiciones
iniciales. Si se alteran las condiciones iniciales o el proceso, el estado final
cambiará también. No obstante, en un sistema abierto puede alcanzarse el
mismo estado final partiendo de diferentes condiciones iniciales y por diferentes
caminos.
8
La Teoría General de Sistemas permite lograr una generalización aún mayor que la
consideración de los organismos vivos y los ecosistemas como el mejor ejemplo en la
teoría de los sistemas abiertos y nos lleva a sistematizar el paralelismo de principios
cognoscitivos generales en diferentes campos de la actividad científica y social del
hombre, ya que podemos relacionar tanto a los sistemas biofísicos como a las
organizaciones sociales en busca de una integración interdisciplinaria de carácter
rigurosamente sistémica [Vega, 2001].
37
Leonel Vega Mora
Equilibrio dinámico: de acuerdo con la termodinámica clásica, un sistema

cerrado debe a fin de cuentas alcanzar un estado de equilibrio independiente
del tiempo, definido por máxima entropía y mínima energía libre, es decir, un
estado de orden y probabilidad decrecientes. No obstante, los sistemas abiertos
se aproximan a un estado independiente del tiempo llamado estado uniforme o
equilibrio dinámico, el cual es mantenido separado del estado de equilibrio
verdadero y está en condiciones de realizar trabajo.
Isomorfismo: como consecuencia de la existencia de propiedades

generales de los sistemas aparecen similaridades estructurales o isomorfismos
en diferentes campos. Por tomar un ejemplo muy sencillo, se puede aplicar una
ley exponencial de crecimiento a ciertas células bacterianas, a poblaciones de
bacterias, de animales o de humanos y al progreso de la investigación científica
medida por el número de publicaciones de genética o de ciencia en general.
Las entidades en cuestión, bacterias, animales, gente, libros, etc., son
completamente diferentes, sin embargo la ley matemática es la misma.
En otras palabras, hay correspondencia entre los principios que rigen el

comportamiento de entidades que son intrínsecamente muy distintas y se debe
a que las entidades consideradas pueden verse en ciertos aspectos como
sistemas, o sea, complejos de elementos en interacción.
Estabilidad: se refiere a la respuesta mecánica de un sistema a la

perturbación (un cuerpo rígido se halla en equilibrio estable si retorna a la
posición original después de un desplazamiento suficientemente pequeño y un
movimiento es estable si es insensible a perturbaciones leves) y es
generalizado a los “movimientos” de las variables de estado en un sistema u
organización.
Resiliencia: se refiere a la capacidad de la Naturaleza para recuperarse a

las alteraciones garantizando el cumplimiento de las leyes naturales y el logro
del proceso evolutivo. Todas ellas, sostenibilidad, estabilidad y resiliencia se
logran a través del proceso de Control.
Control: el control será entendido como la transformación de un sistema

inestable en uno estable, de sistema alterado en uno inalterado, de un sistema
no sostenible en uno sostenible. Como se explicará posteriormente, el control
38
Leonel Vega Mora
actúa mediante la incorporación de neguentropía al sistema, ya sea como

alimento en un sistema biológico o como información y conocimiento en el
sistema cultural. En el caso de las organizaciones sociales humanas, el control
se adelantará a través de funciones como el monitoreo, seguimiento,
evaluación, investigación, diagnóstico, aprendizaje, que permiten la
retroalimentación o educación para la toma de decisiones y el mejoramiento
continuo.
Información: la información constituye una importante característica

vinculada de cerca a los sistemas culturales, la cual en general no es
expresable en términos de energía sino en términos de decisiones y si la
entropía es una medida del desorden, la información será una medida del orden
o de la organización, por lo que se denomina entropía negativa o neguentropía.
Podemos decir pues, que la información es el alimento básico de un sistema
cultural.
Retroalimentación: una parte importante de la información entra a formar

parte del proceso de retroalimentación, a merced del cual se mantiene
constante la situación material y energética de los sistemas. Los dispositivos de
retroalimentación se emplean mucho en la tecnología moderna para estabilizar
determinada acción como en los termostatos o los receptores de radio o en la
dirección de acciones hacia determinada meta: las desviaciones se
retroalimentan con información hasta que se alcanza la meta o el blanco, como
es el caso de los servomecanismos.
Mejoramiento continuo: hay un gran número de fenómenos que

corresponden con el modelo de retroalimentación especialmente en los
sistemas abiertos como los organismos vivos o los sistemas organizacionales,
en los cuales se consigue tender “activamente” hacia estados de mayor
organización, es decir, pasar de estados de orden inferior a otros de orden
superior merced al “aprendizaje” obtenido de la información suministrada al
sistema mediante su mecanismo de retroalimentación.
1.5 Conclusión
Se concluye recordando, que los sistemas no son más que abstracciones

mentales con las cuales representamos de manera ideal algunos
39
Leonel Vega Mora
comportamientos naturales, pues además de representar un imaginario ideal

del Cosmos, sirven de atractor y referente (faro), dan visión (linterna) y mejoran
nuestra capacidad de lectura (lente) y de adaptación cultural al medio ambiente.
Por tal motivo, como se intentará demostrar a lo largo de los siguientes

capítulos, ante la complejidad del mundo actual se hace obligatorio considerar
enfoques de gestión como el sistémico, con el cual es posible operacionalizar lo
complejo a través de una actuación simple pero no reduccionista, imprimiendo a
las organizaciones sociales y en particular a los Estados un carácter
participativo, articulador, integrador y consensuado de los procesos de
formulación, implementación y control de las políticas y de la gestión pública,
tomando como eje matriz el respeto por los procesos, elementos y dinámicas de
la Naturaleza.
40
Leonel Vega Mora
2. EL ESTADO COMO SISTEMA
Un montón de repuestos
no son un carro.
El presente capítulo tiene por objetivo generar lineamientos conceptuales

y metodológicos que orienten nuevas posibilidades y escenarios de discusión
en los procesos actuales de medición del Desarrollo de las Naciones,
consideradas como las organizaciones sociales humanas por excelencia, con
una dotación mínima de existencia constituida por una población, un territorio y
unas reglas de juego para la administración del poder,
Con tales propósitos, se plantea en principio, asumir que dichas “reglas de

juego” constituyen la esencia misma del Estado, lo que permite considerarlo
como un sistema, es decir, como “una organización social conformada por una
serie o conjunto de elementos dotados de misión, función y organización, esto
es, dimensiones, adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y
Posteriormente, tomando en consideración los fines y presupuestos del

Estado según la Teoría del Estado [Mantilla, 1996] y algunos de los
planteamientos de Augusto Angel [2001], quien asume la Cultura como la actual
emergencia evolutiva de la Naturaleza, se determina que la finalidad inmanente
de las organizaciones sociales como la Nación no es otra que su Desarrollo
Cultural, o para quitar el pleonasmo, su Desarrollo.
Luego, bajo la premisa de que “un montón de repuestos no son un carro”,

se definen y caracterizan cada uno de los presupuestos del Estado en términos
de “dimensiones del Desarrollo”, esto es, de elementos revestidos de misión,
funciones y organización hacia la finalidad de la Nación. Finalmente, a partir de
analizar la insostenibilidad actual de las dimensiones del Desarrollo, se
determina la necesidad de un adecuado equilibrio equitativo entre ellas para
lograr que estén dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la
finalidad de cada Nación.
41
Leonel Vega Mora
Todo lo anterior permite definir las estructuras sistémicas del Estado

(misional y funcional), que orientarán la definición y diseño de las estructuras
funcionales y organizacionales de cada una de las dimensiones o subsistemas
del Estado. Por los alcances del libro, se limita al desarrollo de las estructuras
funcional y organizacional del subsistema público, es decir, aquel que
representa la dimensión institucional del Estado y desde donde se realiza la
gestión pública.
2.1 El enfoque sistémico aplicado al Estado
Las organizaciones sociales humanas han ido evolucionando a lo largo de

la historia. De la organización familiar sometida directamente al jefe, hombre o
mujer, se pasó al cacicazgo, que reúne bajo su dominio varias tribus, y de éste
a las Naciones, con las que se resuelven en gran medida las particularidades
de las culturas regionales, organizándose a través de complejas estructuras
sociales para la administración del poder, también conocidas como Estado. De
esta manera, las Naciones se constituyen a través de la historia en las
organizaciones sociales humanas por excelencia, y su dotación mínima de
existencia son una población, un territorio y unas reglas de juego para la
administración del poder.
Para comprender con claridad la verdadera importancia e incidencia de las

Naciones como organización social, lo mejor es hacerlo a través de la figura del
Estado, el cual, desde la lógica jurídica que desarrolla en parte la Teoría del
Estado, es entendido como “agrupación social político-jurídica radicada en un
territorio determinado y dotada de jurisdicción soberana”, estableciendo que los
presupuestos de los Estados y por ende de las Naciones, lo constituyen dos
elementos materiales representados por el territorio y la población, y un
elemento formal representado por la soberanía [Jellinek, 1936; Carré, 1948;
Mantilla, 1996].
Aunque estos presupuestos resulten adecuados en términos jurídicos, su

interpretación como elementos que conforman un sistema organizacional
resulta deficiente y superficial, y lejos de interpretarlos y caracterizarlos
adecuadamente, introducen y constituyen serios problemas de hermenéutica
política y cultural que se traducen en confusión, pues son interpretados y
caracterizados de manera aislada e independiente, sin mucha consideración
42
Leonel Vega Mora
sobre la misión, función y organización que deben cumplir en el logro de la

finalidad de la Nación, y mucho menos sobre los procesos, actividades e
interrelaciones que existen entre ellos..
Por tales motivos, a efectos del presente libro, asumiremos que las “reglas
de juego” establecidas por la población para relacionarse consigo misma y con
su entorno constituyen en últimas el Estado mismo, es decir, la organización o
estructura social creada por la población para la administración del poder
soberano de la Nación.
En tal sentido, es evidente que si genéricamente un sistema es definido

como “una serie o conjunto de elementos, procesos y actividades
adecuadamente orientados, dispuestos, relacionados y dinamizados hacia un
fin común”, el Estado, como organización o estructura social que administra el
poder soberano de la Nación, nos lleva a plantear la hipótesis central del
presente libro, y considerar al Estado como un sistema, es decir, como “una
organización social conformada por una serie o conjunto de dimensiones, es
decir, elementos, procesos y actividades dotados de misión, función y
organización, adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y
dinamizadas hacia la finalidad de cada Nación”
Pero, ¿cuáles serán esas dimensiones, que adecuadamente dispuestas,

relacionadas, orientadas y dinamizadas constituyen el Estado y contribuyen al
logro de la finalidad de cada Nación?, y mejor aún, ¿cuál es la finalidad de cada
Nación?.
La respuesta a estos dos interrogantes deberá permitir la determinación

de la finalidad de la Nación y en consecuencia identificar las dimensiones del
Estado a partir de los presupuestos básicos de cada Nación, tal como se
desarrolla a continuación.
2.2 El Desarrollo (cultural) como proceso evolutivo y como finalidad

de cada Nación
Antes que nada dos consideraciones previas: por un lado, asumir el

concepto de finalidad como la integración de fines, y por otro, que aunque
Estado y Nación constituyen dos acepciones diferentes, tienen la misma
43
Leonel Vega Mora
finalidad y por lo tanto, la finalidad del Estado será siempre la finalidad de la

Nación y viceversa.
En tal sentido, para determinar la finalidad del Estado y por ende de la

Nación, es pertinente detenernos un poco en la comprensión misma del
concepto de fin, que para efectos prácticos será entendido como la imagen
ideal a la que se tiende o pretende. Se define en cuanto a temporalidad como
de “muy largo plazo”; en cuanto a su consecución como “inalcanzable”; en
cuanto a formulación como “abstracto”; y en cuanto a la posibilidad de ser
medido como “no medible, ni cuantificable”.
En consecuencia, el concepto de fin puede reducirse a un propósito ético,

que define el “para qué hacer” de la conducta humana y social, y por lo tanto, a
la luz de la cosmovisión evolutiva y sistémica, dicha conducta deberá responder
a un orden lógico estratégico que caracterice su misión (deber ser), sus
funciones (deber hacer), su organización (con quién hacer) y su
instrumentalización específica (con qué hacer).
Corresponde ahora determinar cuáles serán los fines del Estado, lo cual
es una discusión de teleología política, que valga la pena mencionar, dependerá
estrechamente de la filosofía o de la concepción del mundo que se profese, que
como diría Angel Maya, dependerá si se concibe bajo el paradigma jónico,
(inmanentismo, evolucionismo, positivismo, materialismo, mecanicismo,
hipótesis, etc.), el cual niega necesariamente la existencia de fines, o si se
concibe bajo el paradigma platónico (trascendentalismo, teleologismo,
idealismo, escolástica, vitalismo, dogmático, etc.), el cual los acepta y acoge,
defendiendo y sosteniendo la necesidad de los mismos9.
Ahora bien, desde la óptica sistémica aquí desarrollada, y al margen de

toda circunstancia histórica que favorezca o no la teleología política, hay
9
Con el predominio del paradigma platónico desde finales del imperio romano, la cuestión
de los fines o finalidad del Estado se colocaba en un lugar privilegiado, alcanzando su
cenit en la primera mitad del siglo XIX. Con el renacimiento (en las concepciones del
mundo y en el mecanicismo de la ciencia), ni la ciencia política ni la teoría general del
Estado muestran hoy en día el más mínimo interés por restaurar la debatida cuestión de
los fines del Estado. En contraste con esto último, tanto la filosofía política como la
filosofía del derecho, continúan calladamente sin inmutarse en la investigación tradicional
de los fines del Estado y en la meditación sobre la esencia del Estado [Mantilla, 1996].
44
Leonel Vega Mora
motivaciones de orden teórico y práctico que ameritan el análisis sereno y

detenido de unos fines del Estado, toda vez que la comprensión y
determinación del Estado como sistema serían defectuosas sin la consideración
de unos fines inherentes a su naturaleza sistémica.
En otras palabras, bajo un orden teórico, por definición los elementos,

procesos y actividades de todo sistema se relacionan y orientan siempre hacia
el logro de un fin. Así mismo, bajo un orden práctico, si hay una conducta
estatal sistémica, esta no puede ser ciega ni automática, sino consciente y con
miras predeterminadas, ya que la conducta humana, sea individual o colectiva,
no puede ser interpretada adecuadamente sino en atención a los motivos que la
impulsan (principios) y a los fines que persigue.
En definitiva, en la concepción del Estado como sistema, resulta

absolutamente indispensable identificar sus fines, los cuales por supuesto,
serán determinados por cada población de acuerdo con su cosmovisión
respectiva10.
Desde el punto de vista de la teoría jurídica [Mantilla, 1996], los fines del
Estado pueden ser clasificados en cuatro categorías básicas:
• Individuales o limitados, como la libertad, la seguridad jurídica y el derecho.
• Colectivos o Ilimitados, como la justicia, la felicidad y el bien común.
• Exclusivos del Estado, es decir, aquellos que el Estado y nadie más que el
Estado en su calidad de entidad máxima de poder puede realizar como son,
el mantenimiento del poder, la conservación del orden jurídico y la
protección de la sociedad.
10
En este punto, resulta adecuado traer a colación a Aristóteles, quien con relación a los
fines del Estado manifiesta: “El Estado nace de la necesidad de vivir y existe para vivir
felizmente. El hombre, animal social por naturaleza, para vivir aislado tendría que ser un
dios o un bruto. La necesidad de vivir y de vivir de acuerdo a su esencia, conduce al
hombre gradualmente a través de la familia y de la comunidad local, a la formación del
Estado, donde debe encontrar el ambiente necesario para el desenvolvimiento de su
virtud suprema. El Estado debe ofrecer las condiciones de vida aceptable o lo que es lo
mismo, de la felicidad” [Aristóteles. “Política”. Garnier, Paris].
45
Leonel Vega Mora
• Concurrentes del Estado, es decir, aquella multiplicidad de fines propios de

los individuos y de los grupos sociales particulares que no pueden ser
indiferentes para el Estado, como aquellos que tienen relación con la
seguridad alimentaria, la salud, la educación, la economía, los transportes y
comunicaciones, la formación y organización profesional, etc.
Como se puede apreciar, estos fines están relacionados exclusivamente

con dos de los presupuestos del Estado anteriormente mencionados, la
población y la soberanía, sin ninguna referencia general ni particular al territorio,
como tercer presupuesto del Estado y como base natural de soporte y
sustentación de la población.
La consideración del territorio articulado al derecho de la población a

disfrutar de un ambiente sano, impone considerar por un lado, un nuevo pero
muy importante “fin” concurrente del Estado, relacionado con el deber de la
población de proteger la Naturaleza a través de garantizar por principio, unas
relaciones de respeto y responsabilidad con la base natural de sustentación de
las generaciones presentes y futuras, fin éste, que a efectos del presente libro
denominaremos “sostenibilidad ambiental”. La inclusión de la sostenibilidad
ambiental como fin del Estado implicará involucrar a nivel de todas las políticas
públicas, principios como el de “respeto y responsabilidad ambiental”, como se
explicará posteriormente.
En resumen, para corroborar la importancia de los fines del Estado como

sistema, resulta adecuado concebirlos como un conglomerado social unificado
de factores naturales y culturales, que afectan radicalmente la constitución del
hombre y del Estado de la siguiente manera:
• Para la existencia individual y para la subsistencia de la especie, el hombre

necesita proveerse de bienes y servicios ambientales que satisfagan sus
instintos naturales básicos de nutrición y reproducción como: habitación,
alimentación, vestuario, utensilios, medicinas, etc.
46
Leonel Vega Mora
• Para su desarrollo cultural necesita de personas, reglas y normas de

comportamiento, ciencia, técnica, negocios, artes, creencias, usos,
costumbre, transmisión de conocimientos, servicios de otras personas, etc.
Ahora bien, si entendemos la Cultura como la plantea Augusto Angel

Maya, es decir, como “la actual emergencia evolutiva de la Naturaleza que
involucra la población y demografía, las relaciones sociales y estructuras de
poder, el paradigma científico y tecnológico y el mundo simbólico” (2001), es
evidente que los fines previamente descritos del Estado, quiérase o no, se
relacionan íntimamente con dichos componentes culturales en lo que podría
denominarse una “macro dimensión cultural”, que fácilmente puede ser
integrada en un concepto de finalidad común de Estado y Nación, y que no
puede ser otro que su Desarrollo Cultural.
No obstante, si la Cultura es en sí misma un proceso evolutivo, es decir,

un desarrollo, entonces la expresión “Desarrollo Cultural” constituye un
pleonasmo y por lo tanto se puede asumir sin temor a equívocos, que la
finalidad de cada Nación será simplemente el Desarrollo11, tal como se
esquematiza en la figura No. 4.
11
En lo sucesivo a lo largo del libro se escribirá con mayúscula inicial la palabra Desarrollo
para designar la finalidad de la Nación y diferenciarla del “desarrollo” como acción y
efecto de desarrollarse.
47
Leonel Vega Mora
Individuales o Limitados Colectivos o Ilimitados

La libertad, La justicia,
la seguridad jurídica, la felicidad,
el derecho. el bien común.
RELACIONES
SOCIALES Y
ESTRUCTURAS
DE PODER
MACRO PARADIGMA
Cultura POBLACIÓN
DIMENSIÓN
CIENTÍFICO Y
Adaptación TECNOLÓGICO
Instrumental CULTURAL
2 millones
de años
MUNDO
SIMBÓLICO
Concurrentes del Estado:
Exclusivos del Estado: La seguridad alimentaria, la salud,
El mantenimiento del poder, la educación, la economía,
la conservación del orden jurídico, los transportes y comunicaciones,
la protección de la sociedad. la formación y organización profesional,
la SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
Materia
Simple ENERGIA
(92 elementos)
Vida 10000 millones
Big Bang
de años 14.000 millones
(ecosistemas) de años
3500 millones
de años
Materia
Compleja
(Compuestos)
4000 millones
de años
Figura No. 4 El Desarrollo (cultural) como proceso evolutivo y como

finalidad de la Nación
Pero, ¿qué significa “el Desarrollo” como finalidad real del Estado y por
ende de la Nación?, ¿Será simplemente la expresión predominante del
paradigma economicista actual que mide y evalúa el Desarrollo básicamente en
términos del crecimiento económico y la acumulación de riqueza, con
consideraciones mínimas sobre el bienestar y calidad de vida de los seres
humanos y muchos menos sobre la base natural sobre la cual se sustenta dicho
paradigma?.
O, ¿será un concepto mucho más integral y complejo, que involucra

principios como el de “respeto y responsabilidad ambiental”, y fines como el de
“sostenibilidad ambiental?, o mejor aún, retos como el de la comunidad
internacional actual que reclama “que los seres humanos constituyen el centro y
la razón de ser de los procesos de desarrollo y establece que los objetivos de
crecimiento económico deberán estar subordinados a las leyes de
funcionamiento de los sistemas naturales y a los criterios de respeto a la
dignidad humana y de mejoría de la calidad de vida de las personas”.
[Declaración de Río y Agenda 21, 1992].
Para dilucidar el concepto de Desarrollo, apoyaremos el análisis en el

enfoque sistémico, como estrategia cognitiva que facilita la comprensión de lo
48
Leonel Vega Mora
complejo. En tal sentido, asumiremos la premisa sistémica que “así como un

montón de repuestos no son un carro, un territorio, una población y unas reglas
de juego desarticuladas de la finalidad común del Desarrollo, nunca constituirán
una Nación”. Para que lo sean, es necesario que sus presupuestos básicos
(territorio, población y reglas del juego) se articulen sistémicamente como un
conjunto de dimensiones orientadas misional, funcional y organizacionalmente
hacia la finalidad del Desarrollo, como veremos a continuación.
2.3 Elementos y dimensiones del Desarrollo
Para empezar, se introduce una acepción especial en el concepto de

“dimensión del Desarrollo”, con el cual se propone caracterizar cada uno de los
presupuestos básicos de la Nación (población, territorio y reglas del juego) en
términos de su misión, funciones y organización requeridas para contribuir a la
finalidad de la Nación. En tal sentido, los presupuestos constitutivos de una
Nación podrán ser entendidos de la siguiente manera:
En primer lugar, el Territorio. Será entendido no sólo como el mero

espacio físico, sino como un ámbito espacial de sustentación e interrelación
biofísica entre la geosfera, la hidrosfera, la atmósfera y la biosfera, con
posibilidades ecosistémicas y culturales reales para el Desarrollo.
La anterior concepción del territorio puede generar un poco de inquietud

en algunas disciplinas del conocimiento, toda vez que mientras para algunas
representa un espacio biofísico de sustentación e interrelación ecosistémica,
para otras representa un espacio político-administrativo de sustentación e
interrelación cultural, que los seres humanos culturizamos o intentamos
“domesticar” a través de procesos de adaptación instrumental.
A este territorio en proceso de culturización lo denominamos

genéricamente “Entidad Territorial”, que según el ámbito jurisdiccional puede
ser nacional, regional, departamental, municipal, local, etc. En dicho proceso,
quiérase o no, se generan toda una serie de vínculos emocionales y afectivos
(amor) entre los seres humanos y el territorio, que hacen que éste deje de ser
un simple ámbito biofísico o político-administrativo y se convierta en algo mucho
más especial, que en atención a Julio Carrizosa denominaremos Terruño, es
decir, territorio culturizado, para dejar por ahora el término Patria en paz.
49
Leonel Vega Mora
Desde la óptica sistémica aquí desarrollada, ninguna de las dos

concepciones anteriores es válida aisladamente y por el contrario, su validez
dependerá de su complementariedad mutua. Es en este punto donde aparece
la interrelación “ecosistema – cultura”, alrededor de la cual se ha venido
generando en los últimos años todo un cuerpo doctrinal de principios,
instrumentos y fines para optimizar la capacidad humana de entender,
aprovechar y proteger integralmente al medio ambiente, es decir, tanto al
ecosistema como a dicha interrelación, lo que de paso viene constituyendo uno
de los más recientes, pero que quizás será el más importante paradigma de la
humanidad, denominado el paradigma ambiental.
De acuerdo con lo anterior, en principio el territorio podrá ser caracterizado

como elemento en términos de ecosistema, dadas sus posibilidades para
generar y proveer bienes y servicios ambientales. No obstante, como se
explicará más adelante, en la interrelación de la población humana con el
ecosistema, se generan toda una serie de posibilidades culturales para
entender, aprovechar y proteger integralmente al medio ambiente, lo que lleva a
la necesidad de considerar una gran dimensión ambiental12 transversal a los
otros dos presupuestos de la Nación (población y reglas del juego), y cuya
misión intrínseca será garantizar las posibilidades ecosistémicas y culturales
hacia la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nación.
En segundo lugar, la Población. Está constituida por la comunidad

humana que habita un territorio. Es evidente que su misión fundamental hacia la
finalidad de la Nación será culturizar el territorio. No obstante, en concordancia
con el método de caracterización que hemos optado, la misión de culturizar
acuñada a la población es demasiado general, y a efectos prácticos resulta
conveniente caracterizar a la población en términos de dos grandes
dimensiones, cada una de ellas con misiones específicas en el logro de la
finalidad de la Nación, así:
La dimensión social, conformada por la dotación de recursos humanos y

simbólicos de una Nación, involucra, por un lado, la población, su demografía y
condiciones de salud, alimentación, vivienda, información, educación, empleo,
12
En este punto vale insistir que lo ambiental es como el agua en la biosfera: es transversal
a toda ella, pero no lo es todo en ella.
50
Leonel Vega Mora
ingresos, asociación, participación, y por otro, su mundo simbólico representado

en paradigmas, principios, valores, lenguaje, arte, mito, religión, etc. Como
quiera que las reflexiones filosóficas llevan a comprender que la gente
constituye el principio y fin del Estado, la misión fundamental de la dimensión
social hacia la finalidad de la Nación será participar, hacer terruño y ser feliz13.
La dimensión económica, conformada por la infraestructura económica, es

decir, la dotación de bienes y servicios creados y construidos con fines
productivos. Involucra las infraestructuras productiva, energética, científico-
tecnológica y financiera. Su misión hacia la finalidad de la Nación será
básicamente la producción de bienes y servicios.
En tercer lugar, las Reglas de Juego. Las reglas de juego pueden

asimilarse fácilmente al concepto de soberanía, que como el elemento formal
del Estado ha sustituido modernamente los términos de potestad estatal o
poder máximo14 del Estado.
Según la Teoría del Estado, la soberanía representa en sentido negativo,

la cualidad de independencia de un Estado que no reconoce en el exterior
ninguna potestad superior a la suya y en el interior ninguna igual a la suya, y
representa en sentido positivo, la potestad interior para dictar e imponer las
medidas de toda clase que considere útiles y la potestad exterior para realizar
actos que respondan al interés nacional [Mantilla, 1996].
La soberanía del Estado no puede concebirse sin poder máximo de

dominio y por lo tanto, no hay duda de que en un Estado de derecho la
soberanía reside exclusivamente en la población, de la cual emana el poder
público o Estado, ejercido por ella o a través de sus representantes en los
términos que cada Constitución lo establezca.
13
Las reflexiones filosóficas llevan a comprender que la gente constituye el principio y la
finalidad del Estado, pero no una gente cualquiera, sino una gente feliz.
14
Aunque poder hay en todas las relaciones sociales de subordinación (la familia, la
escuela, la universidad, el taller, la fábrica, el sindicato, el club, etc.), el poder máximo
sólo se da en el Estado, toda vez que dichos grupos sociales, a excepción del Estado, no
se definen atendiendo al poder sino a fines específicos como la propagación de la
especie, la transmisión y desarrollo de la cultura, la producción de bienes económicos, la
cooperación, la sana diversión, etc.
51
Leonel Vega Mora
En este punto vale aclarar que términos como nación, república, país,
gobierno, etc., son muchas veces usados indistintamente para hacer referencia
al Estado. No obstante, cada uno de dichos términos representa una acepción
particular que les es propia y si de referirse al Estado se trata, la mejor manera
será hacerlo a través de la dimensión institucional o pública, toda vez que
representa a la población y a sus territorios a través de los poderes públicos
(Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Organismos de Control del Estado15). Estos
poderes públicos a partir de una combinación de principios, valores, visiones,
misiones, rutinas, capacidades y acciones, regulan, fomentan y controlan el
marco institucional de políticas públicas e instrumentos que a su vez articulan,
orientan y dinamizan el Desarrollo de cada Nación.
En últimas, se puede asumir que las reglas de juego representan la

soberanía del Estado o simplemente el Estado mismo. Podrán ser
caracterizadas a través de una gran dimensión institucional conformada por los
poderes públicos, representados por los recursos institucionales para la gestión
pública (humanos, legales y normativos, organizacionales, científico-
tecnológicos, planes estratégicos y operativos, económicos y financieros) y por
los bienes y servicios creados y construidos con fines de convivencia
(asentamientos urbanos y rurales, Infraestructura de servicios públicos). Su
misión fundamental hacia la finalidad de la Nación será regular, fomentar y
controlar el marco institucional de políticas públicas, estrategias e instrumentos
que la constituyen.
Resumiendo lo anteriormente descrito, se han caracterizado los tres

presupuestos de la Nación inicialmente considerados (territorio, población y
reglas de juego) en términos de cuatro elementos, que valga decirlo, son
básicamente los mismos componentes de la cultura planteados inicialmente por
Augusto Angel Maya16, pero reagrupados de manera diferente, así: un primer
elemento constituido por la población y su mundo simbólico; un segundo
elemento que involucra las relaciones sociales y estructuras de poder en
15
Los Organismos de Control del Estado corresponden a todas aquellas entidades públicas
de carácter estatal, como las contralorías, la procuraduría, la fiscalía, la defensoría, las
personerías, las fuerzas armadas y de policía, las superintendencias, etc.
16
Leyendo, entendiendo y aplicando a Angel Maya, a efectos del presente libro se propone
entender la Cultura en términos de: Población-Mundo Simbólico; Estado; Infraestructura
Económica; Ecosistema.
52
Leonel Vega Mora
términos del Estado; un tercer elemento donde se integra toda la infraestructura

económica y productiva; y un cuarto elemento que representa el Paradigma
Ambiental. Posteriormente, en concordancia con el concepto de “dimensión del
Desarrollo” asumido, a cada uno de estos cuatro elementos se les asigna su
misión y funciones respectivas para contribuir a la finalidad del Desarrollo, tal
como se esquematiza en la figura No. 5.
Biosfera Hidrosfera
REGLAS DE
Atmósfera JUEGO POBLACIÓN
TERRITORIO
Geosfera
DIMENSIÓN
INSTITUCIONAL
Poderes Públicos, Legislativo,
Ejecutivo, Judicial y Organismos
DIMENSIÓN de Control del Estado
SOCIAL
Población, demografía y condiciones de Regular, Fomentar y
salud, alimentación, vivienda, Controlar el marco DIMENSIÓN
información, educación, empleo, institucional de políticas ECONÓMICA
ingresos, asociación, participación,
y públicas y sus instrumentos Infraestructura Económica
Mundo Simbólico representado en hacia el Desarrollo (dotación de bienes y servicios
paradigmas, principios, valores, creados y construidos
lenguaje, arte, con fines productivos)
mito, religión, etc
DIMENSIÓN
Participar, AMBIENTAL Producir
Hacer Terruño Posibilidades ecosistémicas para producir Bienes y Servicios
bienes y servicios ambientales y
y Ser Feliz posibilidades culturales para entender,
aprovechar y proteger sosteniblemente al
medio ambiente
Garantizar la Sostenibilidad
Ambiental del Desarrollo
Figura No. 5 Elementos y dimensiones del Desarrollo
Como se puede apreciar, en la consideración del Estado como sistema no

basta con determinar al Desarrollo como finalidad integral de los fines de la
Nación, ni con caracterizar sus componentes o presupuestos en dimensiones
del Desarrollo. En consecuencia, es necesario adicionalmente determinar qué
tipo de disposición y dinámica deberán tener entre ellas para cumplir
sosteniblemente con cada uno de los fines de la Nación anteriormente
descritos,
2.4 Sostenibilidad de las dimensiones del Desarrollo
Como ha sido explicado, los sistemas naturales (sistemas abiertos) a

diferencia de los sistemas cerrados, siempre tienden hacia estados de mayor
organización. Este proceso continuo es la esencia misma del proceso evolutivo
53
Leonel Vega Mora
y ocurre mientras exista energía útil que lo permita. No obstante, por la segunda
ley de la termodinámica (ley de la entropía), el proceso evolutivo implica un
proceso entrópico paralelo (morir para vivir y vivir para morir) y por lo tanto, “los
límites de la complementariedad distributiva de la energía a través de las
cadenas tróficas”, como diría Felipe Angel, se alcanzarían con la máxima
entropía.
Es evidente, que si este límite de máxima entropía se alcanzara, el

proceso evolutivo terminaría. Lo que no permite que esto ocurra son los
procesos neguentrópicos que retroalimentan continuamente el sistema,
permitiendo estados de equilibrio dinámico como en los seres vivos. Con la
aparición del ser humano, todo este proceso de retroalimentación continúa, no
sólo en términos biofísicos, sino fundamentalmente a nivel del sistema cultural,
a través de procesos educativos, es decir, aprendizaje mediante transmisión de
conocimiento al interior de cada una de las dimensiones del Desarrollo, para
garantizar la sostenibilidad, no sólo de la Naturaleza, sino de la vida y la cultura
misma.
Adicionalmente, pareciera que el sistema cultural está sometido a una Ley

natural similar a la “Ley de los rendimientos decrecientes” utilizada por los
economistas, que obliga a un crecimiento y acumulación continua del capital
económico para no morir en el intento de ser rico. En tal sentido, la cultura está
obligada a garantizar el crecimiento y acumulación continua del capital cultural
en cada una las dimensiones del Desarrollo, o lo que es lo mismo, a garantizar
su mejoramiento continuo.
Siendo así, todos los procesos neguentrópicos, es decir, de resiliencia, de

retroalimentación, de educación, de aprendizaje mediante transmisión de
conocimiento, se deben al proceso sistémico de “Control” anteriormente
descrito y por lo tanto, los seres humanos deberíamos aprender la sistémica de
la Naturaleza y aplicarla en nuestras organizaciones sociales, con especial
énfasis en el Estado, como organización social actual por excelencia.
Pero no basta que exista retroalimentación y mejoramiento continuo para

garantizar la sostenibilidad del Desarrollo, pues a pesar de que en las últimas
décadas la mayoría de las naciones han trabajado sobre las cuatro dimensiones
mencionadas, no lo han hecho equilibrada y equitativamente y peor aún, han
54
Leonel Vega Mora
permitido que los esfuerzos más grandes pero a su vez los menos efectivos,
estén siendo orientados principalmente hacia la dimensión económica,
favoreciendo por supuesto, la inequidad e insostenibilidad del actual modelo de
Desarrollo.
De hecho, con los procesos de globalización actuales, el Desarrollo ha

venido y sigue siendo medido y evaluado a través de la dimensión económica,
principalmente en términos de crecimiento económico, lo cual no deja de ser
preocupante, sobre todo a nivel de países periféricos17, donde la realidad
empírica ha demostrado que la acumulación de riqueza, es decir, el crecimiento
económico, no constituye y jamás ha constituido un requisito o pre-condición
para el desarrollo de los seres humanos. Es más, como lo plantea Guimaráes
[2001], “las opciones humanas de bienestar se proyectan mucho más allá del
bienestar económico, puesto que es el uso que una colectividad hace de su
riqueza, y no la riqueza misma, el factor decisivo”.
Lo peor es que en el trasfondo, todas las políticas públicas de los

mencionados países periféricos están soterradamente orientadas al mismo
objetivo asocial de “crecimiento económico y acumulación de riqueza”, lo cual
puede ser fácilmente corroborado tomando como ejemplo las políticas públicas
de salud, las que actualmente se preocupan más por la cantidad de cobertura
que por la calidad del servicio, volviéndose común que los usuarios sean
tratados como clientes antes que como “pacientes”, y antes de preguntarles qué
adolecen se les pregunta cómo van a pagar la cuenta. Es decir, el paciente que
no tiene recursos económicos está destinado a permanecer enfermo o a morir
en el intento de alentarse. Algo similar ocurre por supuesto, con las políticas
públicas de vivienda, educación, seguridad alimentaria, transportes, etc.
Para ilustrar mejor lo anterior, en la figura No. 6 se representa cada una

de las dimensiones del Desarrollo en términos de un círculo y un vector. Es
17
En los países periféricos, aquellos con situaciones de industrialización tardía,
dependientes y huérfanos de una cultura propia, el crecimiento económico depende cada
vez más de factores exógenos. Tales países se han insertado en la economía mundial
como exportadores de productos primarios y de recursos naturales y sus patrones de
consumo son un simple reflejo del consumo de las élites de los países industrializados. El
progreso técnico, verdadero motor del crecimiento endógeno, es importado como un
paquete cerrado, sin dar lugar a un genuino proceso de innovación tecnológica nacional
[Guimaráes, 2001].
55
Leonel Vega Mora
evidente que el equilibrio equitativo de las dimensiones del Desarrollo se logrará

cuando las deflaciones de cada dimensión (ángulos de cada vector con relación
al eje horizontal) tiendan a cero y cuando los desarrollos o crecimientos de cada
dimensión (diámetros de cada círculo o magnitud de cada vector) se aproximen
simultáneamente a un mismo valor.
Dimensión
Institucional
Dimensión
Ambiental ¿ DESARROLLO ?
Dimensión
Social
Dimensión
Económica
Figura No. 6 Insostenibilidad actual de las dimensiones del
Desarrollo
En definitiva, el concepto de sostenibilidad del Desarrollo, además de

permanencia en tiempo y espacio y de retroalimentación y mejoramiento
continuo, implicará la búsqueda continua de un adecuado equilibrio equitativo
entre cada una de las dimensiones del Desarrollo, que no permita la evolución
de una en detrimento de las demás y viceversa.
Desde la óptica sistémica desarrollada en este libro, la respuesta a qué

tipo de disposición y dinámica deberán tener cada una de las dimensiones para
garantizar la sostenibilidad del Desarrollo es obvia, si articulamos el
cumplimiento de la misión, función y organización de cada dimensión al
56
Leonel Vega Mora
cumplimiento del Principio de Sostenibilidad a través del proceso sistémico de

Control.
Como se ha descrito, el proceso sistémico de Control será entendido

como el conjunto de acciones de monitoreo, seguimiento, evaluación,
investigación, diagnóstico, aprendizaje, retroalimentación, etc. orientadas a
facilitar la toma adecuada de decisiones, lo que en términos de sostenibilidad
significará que el Desarrollo debe ser:
• Socialmente sostenible, para garantizar en tiempo y espacio, por un lado, la

coherencia, aceptación y conservación del sistema de valores, prácticas y
red de símbolos18 de identidad e integración de la población a través de los
tiempos y por otro lado, la reducción de la pobreza y desigualdades sociales
y en general, la feliz convivencia y bienestar de la población19.
• Económicamente sostenible, para garantizar en tiempo y espacio, unos

objetivos económicos de progreso adecuados que promuevan la
productividad, competitividad y el crecimiento económico, en un marco
eficiente de acumulación y distribución equitativa de riqueza.
• Institucionalmente sostenible, para garantizar en tiempo y espacio, el marco

institucional de políticas e instrumentos adecuados que articulen, orienten y
dinamicen el desarrollo de la nación en un orden soberano de seguridad,
equidad, justicia y sostenibilidad, y en un adecuado equilibrio entre lo
económico, social y ambiental.
• Ambientalmente sostenible, para garantizar en tiempo y espacio, por un

lado, la dotación de recursos naturales y de servicios ambientales, y por
18
Toda cultura organiza una red de símbolos que son los que desencadenan los
comportamientos individuales y sociales. Esta red está compuesta por los mitos, la
filosofía, la ética, el derecho y las creaciones artísticas y literarias. Sin entender este
mundo simbólico es muy difícil comprender la manera como el hombre actúa sobre la
Naturaleza [Angel Maya A. “El orden cultural”, 1997].
19
Según el sistema de Necesidades Humanas Fundamentales, las personas en todo lugar
y momento necesitan: subsistir, crear, entender, recrearse en la identidad y la libertad,
disfrutar del ocio, vivir el afecto, protegerse y participar. [Max Neef, M. y Elizalde A. et al.
“Desarrollo a Escala Humana”, 1996].
57
Leonel Vega Mora
otro, que las actividades humanas sean realizadas en armonía con las leyes
de los sistemas naturales de tal manera que se preserve la integridad de los
procesos que rigen los flujos de energía, materia y biodiversidad de los
ecosistemas20.
Lo que sigue ahora será determinar cómo deberán ser relacionadas cada
una de las anteriores dimensiones del Desarrollo para que sosteniblemente
contribuyan a la finalidad de la Nación, tema que define, la estructura sistémica
del Estado.
2.5 Estructura sistémica del Estado
Determinar cómo relacionar las dimensiones de Desarrollo para que

sosteniblemente contribuyan al Desarrollo constituye un verdadero reto
estratégico para cada Nación, puesto que la determinación de las soluciones
estratégicas más adecuadas implica someterse no sólo al principio de
sostenibilidad, sino adicionalmente a principios de equidad, justicia y eficiencia
que garanticen un adecuado equilibrio equitativo entre las dimensiones del
Desarrollo, que no admita sesgos de una u otra en detrimento de las demás.
Para el efecto, se propone que las dimensiones del Desarrollo sean

dispuestas y relacionadas a través de una estructura sistémica que responda a
un orden lógico estratégico en términos de la misión (deber ser), de las
funciones (deber hacer), del esquema organizacional (con quién hacer) y de los
instrumentos (con qué hacer), requeridos para el logro de la finalidad de cada
Nación. En otras palabras, se establece la necesidad de disponer y relacionar
estratégicamente las dimensiones del Desarrollo mediante en una estructura
20
Como lo plantea Angel Maya [2001], “el hombre, al no ocupar un nicho en el ecosistema,
no se acopla a las leyes generales que rigen los sistemas vivos y por lo tanto, ha
resultado ser una especie rebelde e indisciplinada en el claro diseño de las leyes
ecológicas. No le basta con el subsidio energético que entra al sistema a través de la
fotosíntesis y ha incorporado a su propio sistema de producción otras múltiples fuentes,
como el carbón, el petróleo e incluso la misma fuerza nuclear. Tampoco logra
acomodarse con tranquilidad en un nicho trófico, puesto que a través de la actividad
agraria canaliza para sí gran parte de la producción neta del ecosistema, requerida para
la subsistencia de otras múltiples especies. Tampoco parece adaptado a los ciclos de la
materia, que es una de las estrategias más interesantes establecidas por los sistemas
vivos a lo largo de la evolución. Por ello la sociedad humana es una sociedad de
desperdicios”.
58
Leonel Vega Mora
sistémica que garantice un adecuado equilibrio equitativo que armonice la

misión, funciones, organizaciones e instrumentos de cada dimensión hacia la
finalidad de la Nación, tal como se describen a continuación.
La Dimensión Institucional o Pública, cuya misión de regular, fomentar y

controlar, será realizada a través de la Gestión Pública, es decir, mediante
procesos sistémicos de planificación, implementación y control de las políticas
públicas y sus instrumentos.
La Dimensión Económica, cuya misión de producir bienes y servicios, será

realizada a través de los procesos sistémicos de planificación, ejecución y
control de la actividad económica, procesos éstos que podrán ser llevados a
cabo en mayor o menor medida dependiendo del enfoque económico utilizado,
que como ha sido explicado, pueden ser básicamente de dos tipos: el que
orienta y dinamiza el individualismo, en el cual la actividad económica se deja
libre al juego de la oferta y la demanda y el desarrollo cultural se deja libre a la
conciencia individual, y el que orienta y dinamiza el socialismo, en el cual el
Estado interviene en todos los fenómenos económicos comenzando por la
socialización de las fuentes de producción.
La Dimensión Social, cuya misión (deber ser) de participación, hacer

terruño y ser feliz, será realizada mediante los procesos sistémicos de
participación, veeduría y control ciudadano, lo que permitirá la existencia y el
fortalecimiento de relaciones de confianza y de reciprocidad entre los distintos
actores de la Nación.
La Dimensión Ambiental, cuya misión de garantizar la sostenibilidad

ambiental del Desarrollo, será realizada a través de la Gestión Ambiental, a
través de los procesos sistémicos de formulación, implementación y control de
la política ambiental y de sus instrumentos. Como se ha explicado, la dimensión
ambiental representa la base natural sobre la que se sustenta el Desarrollo de
la Nación, es decir, constituye por un lado, las posibilidades ecosistémicas para
generar bienes y servicios ambientales, y por otro, las posibilidades culturales
para entender, aprovechar y proteger responsable y sosteniblemente al medio
ambiente.
59
Leonel Vega Mora
Por todo lo anterior, es evidente que la dimensión Ambiental será

transversal a las demás dimensiones del Desarrollo, lo que permite disponerlas
y relacionarlas estratégicamente alrededor de ella, tal como se esquematiza en
la figura No. 7.
DIMENSIÓN
INSTITUCIONAL
Regular, Fomentar
y Controlar
Gestión Pública,
es decir, formulación,
implementación y control de
las políticas públicas y sus
instrumentos
DIMENSIÓN
AMBIENTAL
Garantizar Sostenibilidad
Ambiental del Desarrollo
Gestión Ambiental, es decir,
formulación, implementación y
DIMENSIÓN control de la política ambiental DIMENSIÓN
y sus instrumentos
SOCIAL ECONÓMICA
Participar, Hacer Terruño Producir Bienes y
y ser Feliz Servicios
Planificación, Ejecución
Participación, y Control de la
veeduría y control actividad económica
ciudadano
Figura No. 7 Estructura sistémica del Estado como sistema
En definitiva, se espera que la anterior estructura sistémica del Estado

oriente la definición y diseño de la estructura organizacional (con quién hacer) e
instrumental (con qué hacer) en cada dimensión del Desarrollo.
Por la temática y alcances del presente libro, se limita el estudio al

desarrollo de la estructura organizacional de la dimensión institucional, desde
donde se realiza la gestión pública, tema que será tratado a continuación.
2.6 Gestión pública bajo enfoque sistémico
La gestión pública tuvo su auge con los procesos de planeación del

Desarrollo iniciados en la mayoría de los países a partir de los años 70 como
consecuencia de los acuerdos logrados por la comunidad internacional en el
60
Leonel Vega Mora
seno de las Naciones Unidas. Desde entonces, desempeña un papel muy

importante en todos los ámbitos territoriales y sectoriales de cada Nación.
No obstante lo anterior, en los últimos 30 años el mundo ha cambiado más

rápidamente que el arsenal de teorías y herramientas de planificación
disponibles para orientar la gestión pública y ese estilo de planificación
tecnocrática, centralista y representativa, aún utilizada en muchos casos, se ha
quedado corta para anticipar el futuro y orientar el conjunto de las fuerzas
sociales hacia niveles más elevados de bienestar humano, lo que amerita
pensar enfoques más eficientes y eficaces para la gestión pública de cada país.
Como ha sido planteado, la Gestión Pública bajo enfoque sistémico

deberá entenderse como aquella realizada desde la dimensión institucional, en
cumplimiento de su misión de regulación, fomento y control del marco
institucional de políticas públicas e instrumentos para el logro de la finalidad del
Nación.
Este enfoque permite recordar la estructura funcional sistémica de la

dimensión institucional, en la cual se definen los procesos sistémicos básicos
de la gestión pública tal como se esquematiza en la figura No. 8 y se describen
a continuación.
61
Leonel Vega Mora
FORMULACIÓN DE
POLÍTICAS PÚBLICAS Y
DISEÑO DE INSTRUMENTOS
REGULACIÓN
Pensar
Enfoque
Corregir Sistémico Hacer
CONTROL FOMENTO
FOMENTO AL
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN A DESARROLLO
POLÍTICAS Y GESTIÓN PÚBLICA
Figura No. 8 Estructura funcional sistémica para la gestión pública

2.6.1 Formulación políticas públicas y diseño de instrumentos
Como ha sido planteado, el Estado es representado en sí mismo por la

dimensión institucional, el cual a partir de una combinación de principios,
valores, visiones, misiones, rutinas, capacidades y acciones, formula, establece
y controla el marco institucional de políticas públicas e instrumentos que
articulan, orientan y dinamizan el Desarrollo de la Nación.
Bajo el enfoque sistémico propuesto, la “Formulación de Políticas y Diseño

de Instrumentos” implicará un proceso racional de toma de decisiones que
involucra un conjunto de acciones relacionadas con la orientación, la
formulación, el diseño, la regulación, la reglamentación y la programación, a
través del cual se define el “qué” (políticas) y el “cómo” (soluciones estratégicas
misionales, funcionales, jurisdiccionales e instrumentales) de la gestión pública.
2.6.2 Fomento al Desarrollo
62
Leonel Vega Mora
El logro de la finalidad de la Nación constituye el reto combinado y

equilibrado de todas y cada una de las dimensiones del Desarrollo, siendo ellas
mismas el objeto principal y directo de la gestión pública. En tal sentido, el
Desarrollo exige el compromiso con unas políticas públicas eficaces y de una
gestión pública racional que garanticen el logro de la misión de cada dimensión
hacia el Desarrollo.
Bajo enfoque sistémico, el “Fomento al Desarrollo” adelantado por la

gestión pública constituirá un proceso orientado a fortalecer y potenciar la
capacidad de cada una de las dimensiones del Desarrollo para el cumplimiento
de su misión en el logro de la finalidad del Estado.
El aumento de dicha capacidad, implicará el desarrollo de todas aquellas

acciones de realización, producción, implementación, fomento, etc. que
permitan el cumplimiento adecuado de las metas de gestión y el logro de los
objetivos de política.
2.6.3 Seguimiento y Evaluación de las Políticas y Gestión Pública
Como ha sido planteado, la viabilidad y existencia misma de una Nación

implica garantizar equilibrada y equitativamente la permanencia y mejoramiento
continuo, en tiempo y espacio, de cada una de las dimensiones del Desarrollo,
en otras palabras, implica garantizar la sostenibilidad del Desarrollo.
En consecuencia, el “Seguimiento y Evaluación de las Políticas y Gestión

Pública” será entendido como el conjunto de acciones de monitoreo,
seguimiento, evaluación, investigación, diagnóstico, aprendizaje,
retroalimentación, orientadas a modificar comportamientos en los procesos de
formulación de políticas y el diseño de sus instrumentos, como en la ejecución e
implementación de las mismas, de manera que se garantice una adecuada
retroalimentación de información para la toma de decisiones y para el
mejoramiento continuo de la gestión pública y por ende de la Nación,
permitiendo de paso la máxima armonización posible entre lo formulado y lo
ejecutado.
Por ahora, interesa determinar cómo la dimensión institucional, cumplirá

su misión de regular, fomentar y controlar la gestión pública hacia la finalidad de
la Nación, para lo cual resulta adecuado definir la estructura organizacional
63
Leonel Vega Mora
sistémica o “con quién hacer” de la dimensión institucional, la cual se estructura

en concordancia con los procesos sistémicos básicos, tal como se esquematiza
en la figura No. 9.
FORMULACIÓN DE
POLÍTICAS PÚBLICAS Y
DISEÑO DE INSTRUMENTOS
REGULACIÓN
Pensar
Enfoque
Corregir Sistémico Hacer
CONTROL FOMENTO
FOMENTO AL
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN A DESARROLLO
POLÍTICAS Y GESTIÓN PÚBLICA
FORMULACIÓN DE Legislativo FORMULACIÓN DE

POLÍTICAS PÚBLICAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS Y
DISEÑO DE INSTRUMENTOS DISEÑO DE INSTRUMENTOS
Orientación, Formulación, Diseño, Orientación, Formulación, Diseño,
Regulación, Reglamentación, DIMENSIÓN Regulación, Reglamentación,
INSTITUCIONAL Programación, Toma de Decisiones
REGULACIÓN REGULACIÓN
Pensar Regulación Pensar

Judicial y Fomento
Ejecutivo
Enfoque OCE Control Enfoque
Corregir Sistémico Hacer Corregir Sistémico Hacer
CONTROL FOMENTO CONTROL FOMENTO

Monitoreo, Seguimiento, Evaluación, Realización, Producción, Monitoreo, Seguimiento, Evaluación, Realización, Producción,
Investigación, Diagnóstico, Aprendizaje, Implementación, Fomento Investigación, Diagnóstico, Aprendizaje, Implementación, Fomento
Retroalimentación, Autoridad Retroalimentación, Autoridad
FOMENTO AL FOMENTO AL
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN A DESARROLLO SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN A DESARROLLO
POLÍTICAS Y GESTIÓN PÚBLICA POLÍTICAS Y GESTIÓN PÚBLICA
Figura No. 9 Estructura organizacional sistémica de la dimensión

institucional
De esta manera, cada uno de los tres poderes públicos tendrá implícita la
misión de regulación, fomento y control, la cual pretenderán mediante el
desarrollo de los “procesos sistémicos básicos de la gestión pública”
previamente descritos, los cuales vale aclarar, no son independientes ni
excluyentes entre sí y por el contrario, deberán ser desarrollados e
implementados de manera coordinada, integral e interinstitucional por cada
poder público.
Para lograr lo anterior, la gestión pública exige la participación amplia de

toda la población en general (sectores público, privado y sociedad civil), no sólo
en la elección democrática de sus “mejores” representantes públicos
(participación ciudadana), sino también mediante su participación activa en el
desarrollo de cada uno de los procesos descritos (participación comunitaria),
para lo cual el Estado deberá disponer de los escenarios e instrumentos
adecuados de participación.
64
Leonel Vega Mora
En tal sentido, desde la óptica sistémica propuesta, es necesario que la

participación sea informada, es decir, realizada en lo posible sobre la base de
un conocimiento amplio, profundo y real de la situación específica de cada
dimensión del Desarrollo tratada.
En este punto, vale la pena hacer una breve reflexión relacionada con los
procesos de medición del Desarrollo de las Naciones, el cual viene siendo
realizado casi que exclusivamente a través de la dimensión económica, sin
mucha atención a las dimensiones social, institucional y ambiental.
Para obviar esta mirada economicista, es decir, que mide el Desarrollo

casi que exclusivamente en términos del crecimiento económico y la
acumulación de riqueza sin consideraciones especiales sobre las condiciones
sociales, humanas y ambientales, a efectos del presente libro se plantea la
posibilidad de parametrizar el Desarrollo de las Naciones desde una óptica
sistémica que involucre las siguientes tres instancias o etapas básicas de
evolución o maduración cultural, en últimas, de Desarrollo:
Etapa Operativa, en la cual los individuos y/o colectivos no tienen la

capacidad, o mejor, la libertad para decidir “qué hacer” ni “cómo hacer”,
simplemente “hacen” lo que se les diga qué y cómo hacerlo.
Etapa Estratégica, en la cual los individuos y/o colectivos, además de
“hacer”, tienen la capacidad o libertad de determinar el “cómo hacer”.
Etapa Política, en la cual los individuos y/o colectivos además de hacer y
determinar el “cómo hacer”, tienen la capacidad y libertad de definir “el
qué hacer”.
La implementación de la anterior propuesta para medir el Desarrollo de las

Naciones, implicará un cambio radical en la concepción misma de la Nación y
del Estado, así como un quiebre importante en algunos de los paradigmas que
rigen los actuales modelos de Desarrollo.
Se requerirá el rompimiento de aquellos paradigmas viejos y obsoletos

que propugnan por un individualismo a ultranza y que dejan el Desarrollo de la
Nación al libre albedrío de las reglas del mercado. Esto implicará por supuesto,
el desarrollo de nuevos paradigmas que permitan la intervención adecuada del
Estado para regular, fomentar y controlar el Desarrollo sostenible de la Nación,
65
Leonel Vega Mora
garantizando en todo momento que su población participe, haga terruño y sea

feliz.
Para lograrlo, es fundamental que tanto individuos como organizaciones,

se ejerciten, vivan, maduren y cumplan adecuadamente y sin sobresaltos, cada
una de las instancias planteadas, ojalá de manera sistémica y progresiva,
desde la instancia operativa, pasando a la estratégica y luego a la política.
Como principio de acción, es necesario el desarrollo e implementación de

nuevos esquemas metodológicos para adelantar de manera sistémica, los
procesos de formulación, implementación, seguimiento y evaluación de las
políticas y gestión pública, de manera que se garantice la adecuada
retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la Nación.
2.7 Conclusiones
El enfoque sistémico aplicado a las organizaciones sociales dará orden y

coherencia a los procesos sistémicos de planificación, ejecución y control,
permitiendo el funcionamiento adecuado de las mismas y garantizando el logro
efectivo de sus fines bajo esquemas de retroalimentación y mejoramiento
continuo.
Bajo la óptica del Estado como Sistema, el Estado son (ni más ni menos),
las “reglas de juego” que la Sociedad establece para convivir consigo misma y
con su entorno. Se constituye a través del marco institucional de políticas
públicas e instrumentos que orientan y dinamizan la gestión pública hacia la
finalidad del Desarrollo de la Nación. En tal sentido, el Estado puede ser
redefinido como “una organización social conformada por una serie o conjunto
de dimensiones, es decir, elementos, procesos y actividades dotados de misión,
función y organización, adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y
La aplicación del enfoque sistémico en el ámbito estatal deberá ser

motivada por unos principios sistémicos de actuación que definan el “deber ser”
de la misma, los cuales podrán ser definidos bajo el consenso político, científico
y técnico de la Nación en su conjunto. Veamos algunos principios que bien
pudieran marcar el inicio de una actuación estatal bajo enfoque sistémico:
66
Leonel Vega Mora
Estado como sistema: consistirá en entender al Estado como “como

organización social unitaria, conformada por una serie o conjunto de elementos,
procesos y actividades, es decir, dimensiones, que adecuadamente orientadas,
dispuestas, relacionadas y dinamizadas, contribuyen a la finalidad de la
Nación”. Esto implicará diseñar las relaciones estructurales que articulen
misional, funcional, organizacional e instrumentalmente dichas dimensiones
hacia la finalidad de la Nación y por ende, del Estado.
Respeto y Responsabilidad Ambiental: consistirá en entender que los

seres humanos somos inmanentes a la Naturaleza como consecuencia del
proceso evolutivo y por lo tanto dependemos de ella y nos debemos a ella.
Implica asumir la responsabilidad histórica con los bienes y servicios
ambientales que nos ofrece la naturaleza (ecosistemas) en el sentido de
restituir o recuperar los daños ocasionados sobre ellos en el pasado, minimizar
su uso y deterioro en el presente y, ahorrarlos y conservarlos para las
generaciones futuras.
Un pensar complejo y un actuar posible: consistirá en tener claro que la

complejidad de los procesos aumenta factorialmente con el número de
elementos involucrados, y aunque el pensamiento complejo permita ver y
pensar, amplia, profunda, ética, estética, interrelacionada, dinámica y
respetuosamente, las cosas sencillas siempre serán las más posibles. Así, el
enfoque sistémico se constituye en una poderosa estrategia para entender y
actuar con responsabilidad sobre los asuntos complejos, como lo son el
ecosistema, el ser humano y sus interrelaciones, en fin, sobre la Naturaleza.
Armonización política y normativa: consistirá en garantizar la coordinación

y congruencia de la gestión ambiental en las diferentes jurisdicciones
territoriales y sectoriales, con sujeción a la armonía regional, la gradación
normativa y el rigor subsidiario. En tal sentido, la armonización política y
normativa deberá impedir el conflicto de competencias al interior de una misma
jurisdicción puesto que bajo enfoque sistémico, las políticas públicas serán
únicas e irrepetibles para cada uno de los fines del Estado y estarán integradas
en un sólo centro de orientación e impulsión política hacia el logro de la
finalidad del Estado.
67
Leonel Vega Mora
El cumplimiento de este principio sistémico de actuación estatal no es

incompatible con la descentralización administrativa ni muchos menos con los
Estados federados, y por el contrario, obliga a pensar desde ya, en otras
posibles formas políticas y jurídicas de organización político-administrativa,
especialmente en aquellas naciones con megadiversidad ecosistémica y
plurivariedad étnica y cultural como es el caso de la mayoría de países
latinoamericanos.
Sometimiento al control público: para que el logro efectivo de la finalidad

estatal, será necesario que entidades territoriales, sectores y personas, se
comprometan positiva y continuamente al control público mediante la obtención
de Certificaciones de Conformidad que les permita demostrar en cualquier
momento y ante quien sea, el cumplimiento de las políticas y reglamentaciones
públicas.
Ordenamiento Territorial: constituye un principio básico de la gestión

pública y consistirá en garantizar que la planificación del desarrollo involucre
procesos de ordenamiento que permitan la reglamentación y uso sostenible de
los bienes y servicios del territorio.
Precaución: consiste en prever los efectos y consecuencias antes que se

produzcan, a fin de evitar las correcciones. La necesidad de acciones
preventivas se hace patente por el hecho de que los costos de prevención son
menores que los costos de corrección del daño sufrido, sin contar con que en
múltiples ocasiones los daños son irreversibles.
Amplia participación: el fuerte componente social, económico, institucional

y ambiental en las políticas públicas implica su participación real en la gestión
pública. Para que esta participación sea posible es necesario disponer de
escenarios, canales y mecanismos apropiados que permitan un flujo de
información suficiente y adecuada a partir de formación, educación y
concientización; de mecanismos legitimados que garanticen la defensa de
intereses y derechos; y, de la máxima participación en la toma de decisiones de
cada uno de los asuntos relacionados con la gestión pública.
Medición y sistematización total: los Estados son y se alimentan de

información, y por lo tanto, es su deber garantizar la disponibilidad,
68
Leonel Vega Mora
accesibilidad y aplicabilidad de la información oficial relacionada con cada

dimensión del Desarrollo, de tal manera que permita mejorar el ejercicio de la
gestión pública, reducir la incertidumbre en la toma de decisiones y disminuir los
costos de transacción de los sectores público y privado. En consecuencia, el
principio de medición y sistematización total consistirá en propender porque los
procesos realizados a todo nivel, ya sea misional, funcional, organizacional e
instrumental sean debidamente parametrizados, es decir, medidos y
sistematizados mediante formatos de datos e indicadores apropiados,
homogéneos y en lo posible normalizados, que permitan su manejo informático
y por ende una amplia utilización de la información por toda la sociedad.
69
Leonel Vega Mora
3. POLÍTICAS PÚBLICAS COMO VECTORES DEL

DESARROLLO
Así como las ideas

son orientadoras y dinamizadoras de la acción individual,
las políticas públicas
son orientadoras y dinamizadoras de la acción colectiva.
El presente capítulo, a la luz del enfoque sistémico y del marco conceptual

definido en los capítulos anteriores, tiene por objetivo fundamental proponer y
desarrollar genéricamente un marco lógico estratégico, que además de orientar
y facilitar la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas,
garantice la coherencia y adecuada retroalimentación, toma de decisiones y
mejoramiento continuo de la gestión pública hacia la finalidad del Estado, es
decir, hacia el Desarrollo.
Con tal propósito, se establece que dicho marco lógico estratégico

contemple al menos los siguientes aspectos: la justificación y antecedentes; el
diagnóstico; los principios específicos, el objetivo general y específicos; las
soluciones estratégicas; y los mecanismos de seguimiento y evaluación.
Se da especial relevancia al diagnóstico, no sólo como el más importante

elemento articulador de las políticas y la gestión pública, sino como elemento
esencial en el diseño y adopción de cada uno de los instrumentos que las
materializan, así como en la definición de los mecanismos para su seguimiento
y evaluación y, en los procesos de toma de decisiones. En consecuencia, se
plantean y desarrollan los tres componentes o etapas básicas que debe
involucrar un diagnóstico: la caracterización estatal a través de Líneas Base de
Información Oficial —LBIO—; la identificación, priorización y análisis estratégico
de potencialidades y problemáticas; y la prospección y selección de escenarios
adecuados de gestión.
Finalmente tomando como referencia los procesos de seguimiento y

evaluación de las políticas y gestión pública de Colombia, se plantean y
proponen lineamientos para seguir y evaluar de manera sistémica, no sólo el
cumplimiento de metas de gestión (procesos adelantados y productos
70
Leonel Vega Mora
obtenidos), sino adicionalmente el cumplimiento de retos y objetivos de Política,

lo que lleva a la propuesta conceptual y metodológica para el diseño, desarrollo
e implementación de un Sistema de Indicadores para el Seguimiento y
Evaluación de las Políticas Públicas —SISEP— y de un esquema sistémico
para adelantar el Control de Gestión Institucional.
3.1 Políticas públicas bajo enfoque sistémico
Como ha sido planteado, así como las ideas son orientadoras y

dinamizadoras de la acción individual, las políticas son orientadoras y
dinamizadoras de la acción colectiva. Por tal motivo, para que el ciclo sistémico
de la gestión se dé en los sistemas organizacionales, es fundamental la acción
orientadora y dinamizadora de las “políticas”.
En tal sentido, podemos asumir a las políticas como vectores orientadores,

dinamizadores y articuladores de la gestión, con una arquitectura genérica
similar a la que se esquematiza en la figura No. 10.
Principios SOLUCIONES ESTRATÉGICAS Objetivo Finalidad

porqué cómo qué para qué
Conceptos o ideas Permiten el logro adecuado OBJETIVO GENERAL Imagen ideal

fundamentales que sirven de cada uno de los objetivos (qué se quiere hacer) que se pretende
a largo plazo.
de base, orientan, de política Propósito que se
Declaración amplia y
ordenan y rigen el define, en
ESTRATEGIAS razonablemente inmutable de los cuanto a
pensamiento, el
MISIONALES fines que el Estado pretende temporalidad
conocimiento y las
(cómo debe ser) alcanzar, dentro de una realidad y como de “largo
conductas sociales, en este plazo”; en
tiempo indeterminado como
caso de las políticas ESTRATEGIAS cuanto a
corresponde a las políticas de consecución
públicas y en el tema FUNCIONALES Estado. como
específico de política (cómo hacer) “inalcanzable”;
tratado. OBJETIVOS ESPECÍFICOS en cuanto a
Son la Visión concebida a ESTRATEGIAS (qué se debe hacer) formulación
partir de los paradigmas JURISDICCIONALES Propósitos específicos que la como
sociales vigentes y (dónde hacer) política pública deberá alcanzar en “abstracto”; y
en cuanto a
constituyen la expresión ESTRATEGIAS pro de un fin determinado del posibilidad de
filosófica, política, ética, INSTRUMENTALES Estado en cada escenario de ser medido
moral, lúdica y técnico- (con qué hacer) gestión seleccionado como como “no
científica de la sociedad. consecuencia del diagnóstico. medible, ni
cuantificable”
Figura No. 10 La política como vector orientador y dinamizador de

la gestión
71
Leonel Vega Mora
Como a lo que nos estamos refiriendo es al sistema organizacional del

Estado, es evidente que la gestión que nos interesa es la “gestión pública”, es
decir, aquella orientada y dinamizada por el marco institucional de políticas
públicas e instrumentos, formuladas, implementadas y controladas por el
subsistema público en procura de la finalidad del Estado.
Ahora bien, aunque las políticas públicas de un mismo Estado están

regidas por los mismos principios generales constitucionales y orientadas a una
finalidad común, el logro de dicha finalidad no será responsabilidad exclusiva de
una u otra política pública en particular, sino que corresponde a una acción
integral de todas y cada una de ellas, con la participación activa de todos los
actores del Estado.
Acometer tan importante tarea, constituye quizás, uno de los más grandes
retos de los Estados modernos, y para lograrlo no bastan buenas intenciones,
sino que además es necesario el concurso integral y ojalá sistémico, de toda la
sociedad en general, en aras de formular, encauzar e implementar, unas
políticas públicas convergentes, multisectoriales y negociadas para el
Desarrollo.
En tal sentido, a la luz del enfoque sistémico y a efectos del presente libro
se plantea la necesidad de formular una política pública y sólo una, por cada
uno de los fines del Estado, evitando de este modo la proliferación de
documentos de política, que aunque se denominen “políticas” no son más que
planes estratégicos.
Siendo así, cada política pública será caracterizada en términos de los

principios que la rigen (porqué hacer), de los objetivos general y específicos que
pretende (qué hacer), de las soluciones estratégicas utilizadas para el logro de
los objetivos (cómo debe ser, cómo hacer, dónde hacer y con qué hacer) y de la
finalidad común del Estado (para qué hacer). De esta manera, así como se han
integrado los fines del Estado hacia la finalidad común del Desarrollo, también
se pueden integrar todas las políticas públicas en un sólo vector de Desarrollo
cuya arquitectura básica puede ser representada tal como se esquematiza en la
figura No. 11.
72
Leonel Vega Mora
Principios SOLUCIONES ESTRATÉGICAS Objetivo Finalidad

porqué cómo qué para qué
ESTRATEGIAS MISIONALES
(cómo debe ser)
GENERAL Desarrollo
-Eficiencia ESTRATEGIAS FUNCIONALES (qué se quiere hacer) Sostenible
- Eficacia (cómo hacer)
- Economía Correspondientes común a
- Equidad ESTRATEGIAS JURISDICCIONALES con los fines del Estado: todas las
(dónde hacer) . individuales políticas
- Gobernabilidad . colectivos públicas
- Competitividad ESTRATEGIAS INSTRUMENTALES . exclusivos
- Respecto y . concurrentes
(con qué hacer)
Responsabilidad - legales y normativos ESPECÍFICOS
Ambiental – organizacionales (qué se debe hacer)
- económicos y financieros
- información e investigación De acuerdo al
- educación y participación Diagnóstico
- planificación
Figura No. 11 Políticas Públicas como Vectores del Desarrollo
A continuación se desarrolla el marco lógico estratégico para la

formulación de las políticas públicas como vectores de Desarrollo.
3.2 Marco lógico estratégico para la formulación de las políticas

públicas
Para garantizar un mínimo de coherencia y articulación entre las políticas

públicas de un mismo Estado, a efectos del presente libro se propone que los
procesos de formulación, seguimiento y evaluación sean realizados bajo un
marco lógico estratégico que contemple al menos los siguientes aspectos
básicos: la justificación y antecedentes; el diagnóstico; los principios
específicos; el objetivo general y los específicos; las soluciones estratégicas; y
los mecanismos de seguimiento y evaluación.
A continuación se desarrollan cada uno de estos aspectos, dando

especial relevancia al diagnóstico, no sólo como el más importante elemento
articulador para la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas
públicas, sino como un elemento esencial en el diseño y adopción de cada uno
de los instrumentos que las materializan.
73
Leonel Vega Mora
3.2.1 Antecedentes y justificación
Los antecedentes estarán orientados a contextualizar el desarrollo y

estado del arte del tema de política tratado. Podrá incluir una breve revisión de
las tendencias nacionales e internacionales relacionadas con el tema y por
supuesto, la identificación de las fuentes de información, ojalá a un nivel de
metadatos.
La justificación estará orientada a resaltar las necesidades reales y

sentidas, así como las expectativas y oportunidades logradas con la formulación
de la política. En este punto es importante recalcar que en la formulación de
toda política pública deberá primar el interés general sobre el interés particular y
por lo tanto, deberán estar orientadas a dar solución adecuada a problemas
generales y apremiantes de la Nación y al fortalecimiento del Estado.
3.2.2 Diagnóstico
Como ha sido planteado, en la formulación y puesta en práctica de las

políticas públicas, se impone como requisito previo, el doble desafío de
considerar, medir, instrumentar, conocer e interrelacionar sistémicamente, cada
una de las dimensiones del Desarrollo, en aras de encauzar políticas,
estrategias y acciones de desarrollo convergentes y negociadas, pero sobre
todo, articuladas entre si.
De acuerdo con esto, el diagnóstico se constituye no sólo en el más

importante elemento articulador de las políticas públicas sino que será un
elemento esencial, en su formulación, en el diseño y adopción de cada uno de
los instrumentos que las materializan, en la definición de los mecanismos para
su seguimiento y evaluación, y en los procesos de toma de decisiones.
En este sentido, el diagnóstico, antes que un libro-documento, deberá

constituirse en “un proceso dinámico de búsqueda, organización y manejo de
información para la identificación, priorización y análisis estratégico de las
potencialidades y problemáticas sociales, económicas, ambientales e
institucionales, que oriente la prospección y selección de escenarios adecuados
de gestión, así como la formulación de los objetivos específicos y de las
soluciones estratégicas requeridas para prevenir, mitigar o eliminar las
problemáticas y optimizar las potencialidades identificadas” [Vega, 2001].
74
Leonel Vega Mora
En consecuencia, se plantea que el diagnóstico deberá involucrar tres

componentes o etapas básicas: la caracterización estatal a través de Líneas
Base de Información Oficial; la identificación, priorización y análisis estratégico
de potencialidades y problemáticas estatales; y la prospección y selección de
escenarios adecuados de gestión. La conceptualización y desarrollo de cada
uno de estos componentes se explica a continuación.
3.2.2.1 Caracterización sistémica de la Información Oficial
Como ha sido planteado, en los últimos años los cambios económicos,

sociales y ambientales que se vienen experimentando a nivel mundial han
conducido a plantear nuevos modelos de desarrollo, donde se busca conjugar
armónicamente competitividad, globalización, disputa de mercados y bienestar
de la población con protección del medio ambiente.
En tal sentido, a la luz del enfoque sistémico y en el marco de la

sostenibilidad del desarrollo, se hace necesario parametrizar cuantitativa y
cualitativamente cada una de las dimensiones del desarrollo, toda vez que la
información constituye un “valioso activo” esencial, no sólo en la formulación y
articulación de políticas y sus instrumentos, sino en el diseño y desarrollo de
procesos de seguimiento y evaluación para la toma de decisiones.
No obstante lo anterior, un común denominador en la mayoría de los

países en desarrollo lo constituye la restricción, insuficiencia y en muchos casos
la inexistencia de una información oficial adecuada, y aunque se dispone de
una gran cantidad de literatura y estudios técnicos, hay una gran insuficiencia
de datos, estadísticas e indicadores, toda vez que las series se construyen con
diferentes marcos metodológicos, están desactualizados o sencillamente son
esporádicos.
Ahora bien, a la luz del enfoque sistémico, se propone que la información

oficial básica sea caracterizada sistémicamente, es decir, que a todo nivel sea
gestionada a través de los procesos sistémicos básicos de planificación,
ejecución y control de la información, para lo cual es fundamental considerar al
menos los siguientes aspectos básicos:
• Un marco conceptual de la información oficial
75
Leonel Vega Mora
• Un marco ordenador para el tratamiento de la información oficial.
• Un mapa-matriz para orientar la organización, almacenamiento y

sistematización de la información oficial.
• La agregación, definición y diseño de indicadores.
• La configuración de Líneas Base de Información Oficial —LBIO—.
Veamos en qué consistirán cada uno de estos aspectos mencionados.
Marco conceptual de la información oficial
La definición de un marco conceptual para la información oficial se deriva

a partir de los presupuestos básicos de la Nación (Territorio, Población,
Estado), lo que permite identificar las capas genéricas de la información oficial,
tal como se esquematiza en la figura No. 12.
ESTADO
Marco Institucional
de Políticas Públicas e
Institucional Instrumentos
Estado (K, Q, D) Presión (U, Dt) y Gestión (PPS)

Ambiental Antrópicas sobre Ecosistemas
de Ecosistemas
Sector Sociedad Sectores

Sectorial Público Civil Productivos
temáticas Geológica, Geográfica,

Biológica Demográfica Económica
específicas Hidrológica, Atmosférica
Básica
ENTORNO FÍSICO
ENTORNO BIÓTICO ENTORNO HUMANO
Geosfera, Hidrosfera,
Biosfera Antroposfera
Atmósfera
TERRITORIO POBLACIÓN
Figura No. 12 Capas genéricas de la información oficial en el

ámbito nacional
Ahora bien, para parametrizar cuantitativa y cualitativamente las

dimensiones del Desarrollo, resulta apropiado considerar la estructura sistémica
del Estado (figura No. 7) en términos de los bienes y servicios que involucra
cada dimensión del Desarrollo, así como de la interrelación que tienen entre sí,
lo que permite renombrar las dimensiones en términos de sectores del
76
Leonel Vega Mora
Desarrollo, incluidos los ecosistemas, tal como se esquematiza en la figura No.

13 y se describen a continuación.
SECTOR
PÚBLICO
Bienes y Servicios
creados y construidos
con fines de
convivencia
ECOSISTEMAS
Bienes y Servicios
Ambientales
SOCIEDAD SECTOR
CIVIL ECONÓMICO
Recursos humanos, Bienes y Servicios
políticos y culturales creados y construidos
de la población con fines
productivos
Figura No. 13 Interrelación sistémica entre los bienes y servicios

de la Nación
Sector Público: conformado por los Recursos Institucionales para la

gestión pública (humanos, legales y normativos, organizacionales, científico-
tecnológicos, planes, programas y proyectos, instrumentos económicos y
financieros) y por los Bienes y Servicios creados y construidos con fines de
convivencia (asentamientos urbanos y rurales, infraestructura de servicios
públicos e infraestructura de vías y transportes);
Sector Económico: constituido por los Bienes y Servicios creados y

construidos con fines productivos (infraestructura productiva, infraestructura
energética, infraestructura científica y tecnológica, infraestructura financiera);
Sociedad Civil: constituida por los Recursos humanos, políticos y

simbólicos de la población (demografía, salud, alimentación, vivienda,
información, educación, empleo, ingresos, asociación, participación, y mundo
simbólico representado en principios, valores, lenguaje, mito, arte, religión, etc.).
77
Leonel Vega Mora
Ecosistemas: conformados por la dotación de Bienes y Servicios

Ambientales de los ecosistemas, representados en Recursos Naturales
Renovables (agua, aire, suelo, flora, fauna), Recursos Naturales No Renovables
(petróleo, carbón, gas natural, metales, minerales) y Servicios Ambientales en
términos de regulación (clima, ciclos naturales), soporte (biodiversidad y
actividades antrópicas) y control (contaminación, erosión, etc.).
Marco ordenador para el tratamiento de la información oficial
Con la ciencia hemos adquirido conocimientos sin precedentes sobre cada

una de las dimensiones del desarrollo. La ciencia ha hecho reinar cada vez más
los métodos de verificación empírica y lógica, con los cuales mitos y tinieblas
son muchas veces desplazados por las luces de la razón.
No obstante, la información oficial, es decir, aquella que representa

cuantitativa y cualitativamente cada una de las dimensiones del Desarrollo,
conlleva un elevado grado de complejidad toda vez que dicha información no
puede retrotraerse a una ley ni reducirse a una idea simple y, por el contrario,
expresa en cierto modo turbación, confusión e incapacidad para caracterizar,
definir y nombrar de manera simple y clara y en orden dichas dimensiones.
Aunque el conocimiento científico ha sido concebido durante mucho

tiempo con la misión de disipar la aparente complejidad de los fenómenos a fin
de revelar el orden simple al que obedecen, es evidente que en muchos casos
esta simplificación antes que expresar o caracterizar adecuadamente dichos
fenómenos, lo que hace es mutilar el conocimiento, produciendo más ceguera
que elucidación en los procesos de toma de decisiones. Lo anterior ocurre
muchas veces porque no se dispone de información que permita tener una
“visión” clara de la situación, y muchas otras, porque a pesar de que exista, la
información no está adecuadamente organizada lo que dificulta acceder a ella
de manera expedita.
Para obviar la anterior problemática, es necesario definir un marco

ordenador para la información oficial, que como marco lógico mental, permita
organizarla y manejarla mediante selección de datos significativos y rechazo de
datos no significativos, que involucre procesos de: separación (distingue o
78
Leonel Vega Mora
desarticula), de unión (asocia, identifica), de jerarquización (lo principal, lo

secundario) y centralización (en función de un núcleo de nociones maestras).
Por su simpleza, facilidad de uso y posibilidades de aplicación a diferentes

niveles, escalas y actividades humanas, a efectos del presente libro se propone
como marco ordenador para la organización y manejo de la información oficial,
el modelo de “estado-presión-gestión —EPG—”, desarrollado por el autor a
partir del modelo de “presión-estado-respuesta —PER—” planteado por la
OCDE entre 1991 y 1993 como consecuencia del modelo original de Presión-
Respuesta de Friends y Raport [1979].
Como es bien sabido, el modelo inicial PER de la OCDE se ha intentado

utilizar como un nivel macro de organización de la información ambiental que
permitiera dar respuesta coherente a las siguientes tres categorías de
interrogantes: ¿Qué y quién está afectando el medio ambiente?, ¿Cuál es el
estado actual del medio ambiente? y, ¿Qué estamos haciendo para mitigar o
resolver los problemas ambientales?.
Según la revisión realizada, la utilización del modelo PER ha servido

solamente para propósitos informativos y/o divulgativos de datos aislados sobre
uno u otro factor de afectación de algún recurso natural, sobre el estado general
de algún recurso natural y sobre una u otra medida de mitigación de problemas
ambientales.
En otras palabras, el modelo PER tal como fue inicialmente planteado,

además de simplista resultaba inoficioso toda vez que su utilidad práctica se
limitaba exclusivamente a un simple mecanismo de categorización de la
información ambiental, sin ningún tipo de relacionamiento causa-efecto entre
cada categoría y peor aún, sin ninguna precisión sobre lo que cada una de
estas categorías significaban e implicaban en la sostenibilidad ambiental del
Desarrollo.
Por tales motivos, en el marco de la propuesta de la “Gestión Ambiental

Sistémica” [Vega, 2001], se plantea la necesidad de definir y diseñar un
Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación a la Política
Ambiental —SISEPA—, cuyo fundamento conceptual y metodológico implicó la
79
Leonel Vega Mora
evolución y el desarrollo práctico del modelo PER, lo que en su momento

incluyó los siguientes aspectos:
En primer lugar, se precisó el significado exacto de cada categoría PER

mediante la definición de subcategorías en cada una de ellas así: el estado fue
redefinido en términos de cantidad, calidad y disponibilidad del recurso. La
presión fue redefinida en términos del uso del recurso y del deterioro causado
sobre él. La respuesta fue redefinida en términos de gestión a partir de
procesos realizados (procesos sistémicos básicos) y de productos-servicios
obtenidos. En segundo lugar, se planteó la necesidad de disponer de
mecanismo para la recolección, organización y almacenamiento de la
información ambiental, para lo cual se propuso el Mapa-Matriz-PER. En tercer
lugar, se plantearon los lineamientos generales para la agregación, definición y
diseño de indicadores ambientales PER. En cuarto lugar, se propuso un
esquema metodológico para el seguimiento y evaluación de la información
indicativa PER a través de la configuración de Líneas Base de Información
Ambiental. Finalmente, se propuso un esquema analítico para el desarrollo de
análisis de variación temporal y de impacto de los indicadores PER.
Ahora bien, a efectos del presente libro y para mantener la concordancia

con los conceptos sistémicos desarrollados en el capítulo anterior,
específicamente los relacionados con la gestión pública bajo enfoque sistémico,
a continuación se introducen nuevamente unas pequeñas pero importantes
variaciones al modelo PER relacionadas con:
• Se procura ampliar su campo de aplicación no sólo a la dimensión ambiental

sino a todas las dimensiones del Desarrollo (social, económica, institucional
y ambiental), ya que como ha sido explicado, todas ellas podrían ser
caracterizadas sectorialmente en términos de bienes y servicios de la
Nación.
• Se cambia el nombre “respuesta” por el de “gestión”, toda vez que de
acuerdo con la definición sistémica de gestión, esto es, “la planificación,
ejecución y control de la política para el logro de su objetivo”, cada uno de
estos tres procesos sistémicos básicos son realmente las respuestas o
gestión que realiza la sociedad para mitigar o resolver problemas y fortalecer
potencialidades.
• Se introducen dos nuevas subcategorías a la información de gestión que
permiten caracterizarla no sólo en términos de procesos y productos, sino
80
Leonel Vega Mora
adicionalmente en términos de impacto, (con la cual se representan las

consecuencias de la gestión sobre las condiciones de estado y/o de presión
en la misma dimensión donde ésta se realiza) y, en términos de efecto, (con
la cual se representan las consecuencias de la gestión y de los impactos, en
dimensiones diferentes a donde se realiza la gestión y se generan dichos
impactos). Como se mostrará posteriormente, ambas nuevas subcategorías
de gestión, podrán mostrar mejoramientos y/o desmejoramientos de las
condiciones de estado y/o de presión, en función de los objetivos de cada
política.
• Finalmente, se invierte el orden de las palabras presión-estado por el de
estado-presión, toda vez que a efectos prácticos, primero se caracteriza el
estado de cualquier recurso en términos de su cantidad, calidad y
disponibilidad y luego sí se caracteriza la presión sobre el recurso en
términos de los factores de afectación ya sea por uso o deterioro.
Todas las anteriores modificaciones realizadas sobre el modelo PER

inicial llevan a proponer y desarrollar un nuevo modelo denominado “estado-
presión-gestión —EPG—”, como marco ordenador para la organización y
manejo de la información oficial, específicamente para la información
relacionada con la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas
públicas.
Este nuevo modelo, como enfoque mental de organización de la

información oficial, permitirá dar respuesta coherente y detallada a las
siguientes tres categorías de interrogantes:
• ¿Cuál es la cantidad, calidad y disponibilidad de los bienes y servicios de

cada una de las dimensiones del Desarrollo de la Nación?
• ¿Cuál es el uso y deterioro que se hace de los bienes y servicios de cada

una de las dimensiones del Desarrollo de la Nación?
• ¿Cuáles son los procesos y productos-servicios que adelanta y obtiene la

sociedad para garantizar el Desarrollo y sostenibilidad de la Nación y cuáles
son las consecuencias (impactos y efectos) de la gestión sobre los bienes y
servicios de cada una de las dimensiones del Desarrollo?
81
Leonel Vega Mora
La primera categoría de interrogante se denomina información de estado,

y se referirá a toda aquella información relacionada con la cantidad, calidad y
disponibilidad de los bienes y servicios de la Nación.
La segunda categoría de interrogante se denomina información de

presión, y se referirá a toda aquella información relacionada con los factores o
agentes de uso y/o deterioro de los bienes y servicios de la Nación.
La tercera categoría de interrogante se denomina información de gestión,

y se referirá a toda aquella información relacionada con los procesos
adelantados, los productos-servicios obtenidos, así como los impactos y efectos
generados por la Sociedad y el Estado en general en la búsqueda del
Desarrollo de la Nación.
En definitiva, el marco ordenador de la información EPG deberá permitir

disponer de manera organizada, pormenorizada y medible, toda aquella
información oficial que caracterice los bienes y servicios de la Nación en
términos de sus condiciones de estado (cantidad, calidad y disponibilidad), de
sus condiciones de presión (uso y deterioro) y de la gestión pública (procesos,
productos-servicios, impactos y efectos) adelantada en pro de los fines
específicos de la Nación y por supuesto del Estado, a través de las políticas,
planes, programas y proyectos.
Mapa-Matriz-EPG para la organización, almacenamiento y sistematización

de la información oficial
Aunque la toma y recolección de información constituyen uno de los

principales “cuellos de botella” en los procesos de reconstrucción, construcción
o prospección de líneas base de información, su almacenamiento y
sistematización bajo un esquema organizado son fundamentales en dichos
procesos.
En este sentido, complementariamente a la necesidad de establecer

mecanismos de coordinación, concertación y articulación que permitan
acuerdos y/o convenios de cooperación para la toma, recolección,
almacenamiento, procesamiento y disposición adecuada de la información, así
como para el establecimiento de protocolos especiales basados en normas o
estándares que permitan un manejo normalizado de la misma, es fundamental
82
Leonel Vega Mora
disponer de herramientas adecuadas que lo faciliten, todo esto, bajo el marco

ordenador de estado-presión-gestión —EPG—.
Con tal propósito, en la tabla No. 1 se propone y esquematiza el “Mapa–

Matriz-EPG”, como herramienta básica que permite vislumbrar el espectro
general de la información oficial, así como orientar su organización,
almacenamiento y sistematización de manera organizada bajo el esquema
EPG.
Resulta conveniente aclarar que en principio, este mapa-matriz no

pretende ningún tipo de relacionamiento entre los sectores del Desarrollo, y se
limita solamente a mostrar el espectro general de los bienes y servicios de cada
sector (ecosistema, institucional, económica y social) bajo el marco ordenador
de estado, presión, gestión21.
Tabla No. 1 Mapa - matriz EPG para la organización,

almacenamiento y sistematización de la información oficial
21
Como se explica posteriormente, cada Nación debe garantizar la sostenibilidad ambiental
de su Desarrollo, lo que obliga a determinar qué tan responsables ambientalmente son
cada uno de los sectores del Desarrollo con relación al uso, deterioro y gestión que hacen
de y sobre los bienes y servicios de sus ecosistemas. Esto llevará a plantear y desarrollar
un mapa-matríz EPG de integración ambiental, que además de vislumbrar el espectro
general de la información oficial, nos permitirá relacionar e integrar cada uno de los
sectores del Desarrollo con el ecosistema.
83
Leonel Vega Mora
Como se puede apreciar, para cada tema considerado se dispone de una

casilla de acuerdo al tipo de información que corresponda, ya sea de estado
(cantidad, calidad, disponibilidad), de presión (uso, deterioro) o de gestión
(procesos, productos-servicios, impactos, efectos).
Es evidente que la información desagregada por cada tema y tipo de

información (EPG) podría llegar a ocupar extensos e inmanejables espacios en
cada casilla, lo que obliga a desarrollar esquemas procedimentales para la
agregación, definición y diseño de indicadores que faciliten el manejo de la
información, como veremos a continuación.
Agregación, definición y diseño de indicadores
Los indicadores son herramientas de información cuyo propósito

fundamental es apoyar procesos de dos tipos: de generación de conocimiento
(con carácter netamente informativo) o de toma de decisiones. Su propósito, se
deriva del objeto de estudio en el que estén enmarcados. Por su parte, la
función principal de un indicador es brindar información sintética a un usuario o
grupo de usuarios acerca de una realidad o situación, de manera que le indique
algo relativo a su objeto de estudio. Algunas características importantes de los
indicadores son:
• Pueden ser expresados en términos de una sola variable o de relaciones

simples o complejas entre ellas.
• Pueden tener un carácter cuantitativo o cualitativo. Estos últimos son de

gran utilidad en especial cuando la información cuantitativa no está
disponible, cuando el atributo estudiado no tiene una naturaleza
cuantificable (como es el caso de algunas características de sistemas
sociales, culturales o políticos) o cuando el costo de la información
cuantitativa es muy elevado.
• Pueden ser una medida escalar (unidimensional), los cuales se pueden

dividir de la siguiente manera: Indicadores que miden un sólo atributo
mediante una única variable, como por ejemplo el “número de especies
amenazadas en una determinada región”. Indicadores que miden la relación
84
Leonel Vega Mora
entre dos o más variables, como por ejemplo el “porcentaje de especies

amenazadas bajo planes de manejo”, que relaciona el número de especies
amenazadas con planes de manejo con el número total de especies
amenazadas. Indicadores que agregan y ponderan información relacionada
con diferentes variables y atributos y dan como resultado un único valor
escalar. A ellos se les llama índices, y un ejemplo de ellos es el Índice de
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), que agrega información relativa a
diferentes variables socioeconómicas de una población.
• Pueden ser una medida vectorial (multidimensional), a los cuales se les

llama perfiles. Al igual que los índices, también presentan información
relativa a más de un atributo, sin embargo, no la agregan ni la ponderan
para obtener una medida escalar, sino que muestran la información de todos
los atributos a la vez mediante una matriz de múltiples variables
complementarias de carácter cualitativo o cuantitativo.
Cada indicador debe ser identificado en una Hoja Metodológica o Ficha

Técnica. Esta es una herramienta dirigida a los usuarios, y cumple dos
propósitos fundamentales:
En primer lugar, brinda una descripción general del indicador, sus

características, su objeto y lo que pretende medir o indicar. Así mismo, presenta
su relevancia dentro del enfoque conceptual y su relación con otros indicadores.
En segundo lugar, contiene una explicación más detallada y de un alto

nivel técnico acerca de la metodología de medición del indicador. En ella se
detallan sus variables, unidades de medida, cobertura, frecuencia de medición,
y demás aspectos técnicos que permitan a cualquier usuario medir el indicador
de una manera homogénea y comparable.
A partir de la información oficial organizada bajo el nuevo marco

ordenador EPG, será posible obtener indicadores que respondan a cada una de
las categorías consideradas así:
85
Leonel Vega Mora
• Indicadores de estado: agregan y reflejan la información de estado, es

decir, relacionada con la cantidad, calidad y disponibilidad de los recursos
de las dimensiones del Desarrollo.
• Indicadores de presión: agregan y reflejan la información de presión, es

decir, relacionada con el uso y deterioro de los recursos de las dimensiones
del Desarrollo.
• Indicadores de gestión: agregan y reflejan información de gestión

relacionada con los procesos y productos-servicios realizados en pro del
Desarrollo de la Nación.
• Indicadores de impacto: agregan y reflejan información de gestión

relacionada con las consecuencias que se generan sobre las condiciones de
estado y/o presión de recursos de la dimensión donde se realiza la gestión.
• Indicadores de efecto: agregan y reflejan información de gestión

estado y/o presión de recursos de dimensiones diferentes a donde se realiza
la gestión y se generan los impactos.
El nivel de agregación de los indicadores dependerá en principio, de la

cantidad y calidad de la información disponible (estadística, georreferenciada,
etc.). En cualquier caso, deberá permitir un nivel de agregación tal, que haga
posible disponer de indicadores que involucren y reflejen fácilmente el
comportamiento en tiempo y espacio de los recursos del patrimonio de la
Nación, tal como se muestra en la figura No. 14.
86
Leonel Vega Mora
Sectores del
Bienes y Servicios Tema Variables de EPG
Desarrollo
Recursos Naturales
Agua, Aire, Suelo, Flora, Fauna
Renovables
Recursos Naturales Petróleo, Carbón, Gas Natural,

Ecosistema No Renovables Metales, Minerales ESTADO
Cantidad, Calidad y
Disponibilidad
Recursos Ambientales
Regulación, Soporte, Control
(servicios ecosistemas)
PRESIÓN
Humanos, Legales y normativos, Uso y Degradación
Recursos
Organizacionales, Científico-Tecnológicos,
Institucionales para la Planes, Programas, Proyectos, Instrumentos
gestión pública Económicos y Financieros. GESTIÓN
Sector Público Procesos, Productos
Asentamientos Urbanos y Rurales,
Recursos creados con Impactos, Efectos
Infraestructuras de Servicios Públicos,
fines de Convivencia y de Vías y Transporte
Sector Infraestructuras Productiva,

Recursos creados con
Energética, Científica-Tecnológica,
Económico fines Productivos y Financiera
Recursos Humanos, Demografía, Salud, Alimentación,

Sociedad Información, Educación, Empleo, Ingresos,
Políticos y Simbólicos Asociación, Participación, Mundo Simbólico
Civil de la Población (principios, valores, lenguaje, mito, arte, religión)
Nivel de Agregación de la Información
Figura No. 14 Agregación, definición y diseño de indicadores

EPG
En este punto, es necesario tener en cuenta una consideración adicional

relacionada con el carácter tipológico de los problemas y potencialidades
estatales, lo cual permite que los indicadores de cada dimensión,
independientemente de la jurisdicción territorial y/o sectorial para el que sean
diseñados y/o utilizados, puedan indicar o reflejar en alto grado los rasgos y
características esenciales o peculiares de un determinado recurso y/o tema.
Esta consideración permite la posibilidad de definir y diseñar indicadores

EPG tipo, que puedan ser utilizados de manera homogénea en diferentes
territorios y/o sectores, facilitando de paso la configuración de las Líneas Base
de Información Oficial —LBIO—.
Configuración de Líneas Base de Información Oficial —LBIO—
Tal como ha sido planteado, la caracterización estatal podrá ser registrada

espacial y temporalmente a través de la configuración de Líneas Base de
Información Oficial —LBIO—, las cuales son fundamentales, no sólo como
insumo esencial de los diagnósticos requeridos en la formulación de las
políticas, planes, programas y proyectos, sino como elementos claves e
imprescindibles para el diseño y desarrollo de sistemas de información, para el
87
Leonel Vega Mora
cumplimiento de las funciones de seguimiento y evaluación, y para la toma de

decisiones.
Según su espacialidad, las LBIO deberán ser escaladas de acuerdo a los

diferentes ámbitos jurisdiccionales del Estado (nacional, regional, municipal,
local); según su temporalidad, las LBIO podrán ser reconstructivas del pasado,
constructivas del presente y prospectivas del futuro, para diferentes períodos de
tiempo (Vg. anual); y según el grado de agregación de la información, las LBIO
podrán permitir la caracterización estatal indicativa de las dimensiones del
desarrollo, tal como se esquematiza en la figura No. 15.
Sectores del Bienes y

Desarrollo Servicios
Naturales 1E 0 1E 1 1E 2 1E n
Renovables
1P 0 1G 1 1P 1 1G 2 1P 2 1G 3 1P n
Ecosistema
Naturales No 2E 0 2E 1 2E 2 2E n
Renovables
2P 0 2G 1 2P 1 2G 2 2P 2 2G 3 2P n
Servicios 3E 0 3E 1 3E 2 3E n
Ambientales
3P 0 3G1 3P 1 3G 2 3P 2 3G 3 3P n
Institucionales 4E 0 4E 1 4E 2 4E n
Sector 4P 0 4G 1 4P 1 4G 2 4P 2 4G 3 4P n
Público Creados y 5E 0 5E 1 5E 2 5E n
construidos con
fines convivencia 5P 0 5G 1 5P 1 5G 2 5P 2 5G3 5P n
Creados y 6E 0 6E 1
Sector construidos con 6E 2 6E n
Económico fines productivos 6P 0 6G 1 6P 1 6G 2 6P 2 6G 3 6P n
Sociedad Humanos, 7E 0 7E 1
Políticos y 7E 2 7E n
Civil 7G 1 7G 2 7P 2 7G 3
Culturales
Línea Base
7P 0 7P 1
Línea Base Línea Base
7P n
Línea Base
t
Año 0 Año 1 Año 2 Año n
Figura No. 15 Configuración de Líneas Base de Información Oficial —

LBIO—
3.2.2.2 Identificación, priorización y análisis estratégico de

potencialidades y problemáticas
La identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y

problemáticas será realizada de acuerdo al tema específico de política
formulada. En cualquier caso, este proceso deberá involucrar una amplia
participación y consenso por parte de todos y cada uno de los actores
involucrados, de acuerdo con el tema específico de política tratado. En el
88
Leonel Vega Mora
desarrollo de esta acción se deberán cumplir al menos, las siguientes etapas

básicas:
Información y capacitación de actores participantes
Para cualquier caso, es deseable y conveniente que la participación de los

actores sea lo más calificada posible, es decir, que los participantes estén lo
más informados posible sobre el tema de política a tratar. En tal sentido, es
necesario que como primera etapa, los actores participantes sean objeto de un
taller de información y capacitación, tomando como insumo básico la
caracterización oficial previamente realizada a través de las Líneas Base de
Información Oficial —LBIO—.
Identificación de potencialidades y problemáticas
En principio, para facilitar la identificación de potencialidades y

problemáticas, se asumirá por un lado, que las condiciones de estado de los
bienes y servicios de la Nación, es decir, su cantidad, calidad y disponibilidad,
constituyen potencialidades, y por otro lado, que las condiciones de presión, es
decir, los factores o agentes de uso y deterioro de dicho patrimonio constituyen
problemáticas, en la medida que afecten negativamente las condiciones de
estado.
De acuerdo con el tema específico de política tratado, las potencialidades

y problemáticas podrán ser identificadas de manera independiente por cada uno
de los actores involucrados, y posteriormente mediante un taller de consenso,
lograr su normalización conceptual y semántica que permita la agrupación
homogénea de cada una de las potencialidades y problemáticas identificadas.
Priorización de potencialidades y problemáticas
Una vez identificadas y consensuadas entre los diferentes actores

involucrados cada una de las potencialidades y problemáticas de acuerdo al
tema específico de política estudiado, se procede a su priorización, lo cual
puede ser realizado de dos modos, según el grado de interrelación requerido:
En el primer modo, se asigna al total de potencialidades y problemáticas

identificadas y consensuadas un valor de 100 puntos. Posteriormente, de
manera independiente cada actor involucrado distribuye estos 100 puntos entre
89
Leonel Vega Mora
todas las potencialidades y problemáticas identificadas, asignando en cada

caso un valor de la manera más objetiva posible, según su percepción y
conocimiento específico del tema.
Finalmente, se promedian las diferentes ponderaciones realizadas entre

todos los actores participantes y se obtiene así la priorización del primer modo.
Como regla general para este modo de priorización, se establece la

obligación de asignar los 100 puntos entre al menos el 30% del total de las
potencialidades y problemáticas identificadas, pudiendo quedar algunas de ellas
sin ponderación.
El segundo modo, denominado por el autor “priorización sistémica”,

además de evitar al máximo la discrecionalidad y subjetividad de los actores en
cada ponderación, busca ponderar el grado de influencia de cada potencialidad
y problemática con las demás.
Con tal propósito, se propone la “Matriz de Correlación Sistémica de

estado-presión”, en la cual se correlacionan entre sí las potencialidades, esto
es, las condiciones de estado (cantidad, calidad y disponibilidad), las
problemáticas, esto es, las condiciones de presión (por uso y deterioro) de los
recursos del patrimonio de la Nación, disponiéndolas como variables activas en
el eje de las Y, y como variables pasivas en el eje de las X, tal como se ilustra
en la tabla No. 2.
90
Leonel Vega Mora
Tabla No. 2 Matriz de correlación sistémica de estado-presión
Las entradas a cada una de las celdas de la matriz de correlación se

califican o valoran de manera concertada entre los diferentes actores,
determinando el grado de influencia de cada variable activa sobre las pasivas
de acuerdo con la siguiente escala de valor: 0 = ninguna influencia; 1 = mínima
influencia; 2 = media influencia; 3 = alta influencia.
Para garantizar la máxima imparcialidad y objetividad en el proceso de

valoración, se deben cumplir dos reglas fundamentales: en primer lugar, la
valoración no se vota por mayoría sino que se negocia (consenso) y, en
segundo lugar, se debe valorar la situación actual encontrada y no la deseable
o deber ser.
Finalmente, se ponderan cada uno de los totales de activos y pasivos, lo

que permite determinar, de mayor a menor grado de ponderación, las
prioridades sistémicas de todas las potencialidades y problemáticas
identificadas.
91
Leonel Vega Mora
Análisis Estratégico de potencialidades y problemáticas
Para facilitar el análisis estratégico de cada una de las potencialidades y

problemáticas priorizadas, las respectivas variables activas y pasivas pueden
ser representadas y distribuidas en un plano cartesiano delimitado en
cuadrantes por unos ejes críticos (X y Y) representados por el valor de las
medianas de pasivos y activos respectivamente, tal como se esquematiza en la
figura No. 16.
Influencia
TA
ACTIVAS CRÍTICAS
Muy influyentes y Altamente influyentes
poco dependientes. y dependientes. Muy
Con las cuales trabajar vulnerables
y
INERTES REACTIVAS
Poco influyentes y poco Poco influyentes y muy
dependientes. Buenas dependientes. Causas de porqué
para hacer pruebas no funcionan bien las cosas.
piloto Buenas para indicadores TP
Dependencia
x
y = ( (TAmáx – TAmin)/2) + TAmin) x = ( (TPmáx – TPmin)/2) + TPmin)
Figura No. 16 Análisis estratégico de potencialidades y

problemáticas
3.2.2.3 Prospección y selección de escenarios adecuados de gestión
Una vez identificadas, priorizadas y analizadas estratégicamente las

potencialidades y problemáticas relacionadas con el tema de política tratado, se
procede a la prospección y selección de escenarios adecuados de gestión,
todos ellos orientados a minimizar y/o eliminar las problemáticas y a maximizar
las potencialidades.
92
Leonel Vega Mora
Con tal propósito, a continuación se proponen y describen brevemente

tres maneras de prospectar y construir dichos escenarios de acuerdo con la
información disponible:
Mediante el método ideal, en el cual se prospecta la gestión de manera

ideal, es decir, aquella que permite mejorar el estado y eliminar totalmente las
presiones, independientemente de los recursos financieros e institucionales
requeridos para tal propósito.
Mediante el método estocástico, con el cual a partir de los registros

históricos de estado, presión y gestión, sea posible generar estadísticamente
series futuras de información con un comportamiento estadístico similar al de
las series históricas. Este método obliga a disponer de muy buenas series de
información histórica, lo que implica, la reconstrucción previa de las Líneas
Base de Información Oficial —LBIO—.
Mediante el método de disponibilidad presupuestal, con el cual se asume

que toda la gestión la sociedad para mitigar y/o eliminar las presiones y mejorar
el estado de los bienes y servicios de una Nación, implican un gasto
presupuestal (que puede ser monetizado) que en la mayoría de los casos no
superará el techo presupuestal asignado. De esta manera, si se conoce la
disponibilidad de presupuesto futuro para una determinada gestión, será posible
prospectar el estado y presión futuros que se lograría con dicho gasto y por lo
tanto la gestión dependerá de la disponibilidad presupuestal.
Finalmente, la selección de escenarios deseados deberá realizarse a partir

de los escenarios de gestión posibles construidos, pero siempre con una amplia
participación y consenso de los actores involucrados, que permita la realización
y desarrollo de acuerdos y voluntades, que incluyan la definición de límites y
selección de procesos gobernables, y que garanticen la sostenibilidad
ambiental, económica, social e institucional de la gestión.
3.2.3 Principios específicos
Como ha sido planteado, los principios constituyen los conceptos o ideas

fundamentales que sirven de base, orientan, ordenan y rigen el pensamiento, el
conocimiento y las conductas sociales. Son concebidos a partir de los
paradigmas sociales vigentes y constituyen la expresión filosófica, política,
93
Leonel Vega Mora
ética, moral, lúdica y técnico-científica de la sociedad, realizada a través de la

participación de cada uno de los actores involucrados22.
Al margen de los principios generales establecidos en la Constitución de

cada Nación (normalmente relacionados con eficiencia, eficacia, economía,
equidad, gobernabilidad, competitividad, etc.) y del nuevo principio de “respeto y
responsabilidad ambiental” previamente considerado, es necesario definir y/o
adoptar los Principios Específicos que regirán y orientarán la política pública
formulada de acuerdo con su temática particular y según los lineamientos
generales que orienten el tema tanto a nivel internacional como nacional.
3.2.4 Objetivos
Genéricamente los objetivos constituyen el “qué-hacer” de las políticas

públicas y podrán ser de carácter general o específicos como se describe a
continuación.
3.2.4.1 Objetivo general
El objetivo general será entendido como una declaración amplia y

razonablemente inmutable de los fines que el Estado pretende alcanzar, dentro
de una realidad y tiempo indeterminado como corresponde a las políticas de
Estado. En lo posible, es deseable plantear un sólo objetivo general por política
de acuerdo con cada uno de los fines del Estado.
Se esperaría que los objetivos generales de las políticas públicas fueran,

entre otros:
Individuales: la libertad, la seguridad jurídica, el derecho.

Colectivos: la justicia, la felicidad, el bien común.
Exclusivos: el mantenimiento del poder, la conservación del orden jurídico,
la protección de la sociedad.
Concurrentes: la salud, la educación, la economía, los transportes, las
comunicaciones, la organización profesional. Como ha sido planteado
22
Como lo plantea Morin [2001], estas operaciones, que utilizan la lógica, son de hecho
comandadas por principios “supralógicos” de organización de la información, del
conocimiento y del pensamiento, esto es, paradigmas, que como principios ocultos
gobiernan nuestra visión de las cosas y del mundo sin que tengamos conciencia de ello
[Morin, 2001].
94
Leonel Vega Mora
previamente, en los fines concurrentes se debe incluir el de

sostenibilidad ambiental.
3.2.4.2 Objetivos específicos
Los objetivos específicos constituyen los propósitos específicos que la

política pública deberá alcanzar en pro de un fin determinado del Estado en
cada escenario de gestión seleccionado. Serán formulados como respuesta al
diagnóstico para prevenir, mitigar o eliminar las problemáticas identificadas y
para optimizar las potencialidades encontradas.
Podrán ser planteados de manera descriptiva, pero siempre, tomando

como insumo los escenarios deseados seleccionados de estado, presión y
gestión, facilitando el desarrollo de acuerdos entre los actores involucrados.
Para su formulación adecuada es fundamental realizar una agrupación y
categorización coherente que permita la definición de un número mínimo de
objetivos.
3.2.5 Soluciones estratégicas
Aunque las estrategias son entendidas genéricamente como el conjunto

de acciones que aseguran una decisión óptima en un momento determinado, en
este libro serán entendidas complementariamente como aquellas soluciones,
que debidamente definidas y diseñadas, permiten el logro adecuado de cada
uno de los objetivos de política como respuesta a las problemáticas y
potencialidades identificadas. En este sentido y entre otros aspectos, las
soluciones estratégicas deberán cumplir los siguientes requisitos:
• Ser coherentes con el diagnóstico.
• Ser formuladas con una amplia participación de los actores involucrados.
• Estar articuladas con las demás políticas públicas y planes de desarrollo

de los niveles nacional y regional.
• Facilitar el desarrollo de acuerdos para la sostenibilidad del desarrollo a

nivel nacional, regional y local.
• Estar relacionadas directamente con cambios positivos en el estado de

los recursos y con cambios negativos en la presión ejercida sobre ellos.
95
Leonel Vega Mora
• Ser priorizadas de acuerdo con las capacidades técnicas, financieras e

institucionales.
• Lograr su aprobación ante los Consejos Nacionales Territoriales y/o

Sectoriales respectivos.
Para garantizar la mayor coherencia posible en la formulación de las

soluciones estratégicas, a efectos del presente libro se plantea la necesidad de
considerar cuatro tipos de soluciones estratégicas: las estrategias misionales,
las estrategias funcionales, las estrategias jurisdiccionales y las estrategias
instrumentales.
3.2.5.1 Estrategias misionales
Las estrategias misionales constituirán las grandes líneas de acción

relacionadas con el “cómo-debe-ser” llevado a cabo el objetivo general de cada
política pública dentro de un período de tiempo indeterminado. Para garantizar
la sostenibilidad del Desarrollo, las estrategias misionales deberán involucrar
acciones relacionadas con la conservación o ahorro presente de recursos para
el futuro, con la recuperación presente de recursos mal usados en el pasado y
con el aprovechamiento sostenible de recursos en el presente sin comprometer
su uso futuro.
3.2.5.2 Estrategias funcionales
Las estrategias funcionales constituirán las grandes líneas de acción

relacionadas con el “cómo-hacer” para llevar a cabo, dentro de un período de
tiempo indeterminado, el objetivo general y/o objetivos específicos de la política
pública en cuestión. En tal sentido, las estrategias funcionales corresponderán
con los procesos sistémicos básicos de la gestión pública, esto es, la
formulación de políticas y el diseño de instrumentos; el fomento al Desarrollo; y
el Seguimiento y Evaluación a las políticas y gestión pública.
Formulación de políticas y diseño de instrumentos
La estrategia funcional de “formulación de políticas y diseño de

instrumentos”, constituye una adaptación del proceso genérico de
“planificación”. Implica un proceso racional de toma de decisiones que involucra
96
Leonel Vega Mora
un conjunto de acciones relacionadas con la orientación, la formulación, el

diseño, la reglamentación y la programación, a través del cual se define el “qué”
(políticas) y el “cómo” (soluciones estratégicas) de la gestión pública.
Fomento al desarrollo
La estrategia funcional de “fomento al desarrollo” constituye una

adaptación del proceso genérico de “ejecución”. Implica el fortalecimiento de la
capacidad de cada una de las dimensiones del Desarrollo a través de acciones
de realización, producción, implementación, fomento, etc., que permitan el
cumplimiento adecuado de los objetivos de la política.
Seguimiento y evaluación de políticas y gestión pública
La estrategia funcional de “seguimiento y evaluación de políticas y gestión

pública” constituye una adaptación del proceso sistémico básico de “control”.
Bajo enfoque sistémico implicará la verificación continua al cumplimiento de los
principios, objetivos y finalidad de las políticas, así como a la adecuada
implementación de las soluciones estratégicas y cumplimiento de las metas de
gestión.
3.2.5.3 Estrategias jurisdiccionales
Constituyen las grandes líneas de acción relacionadas con el “dónde-

hacer” para llevar a cabo, dentro de un período de tiempo indeterminado, el
objetivo general y/o objetivos específicos de la política pública en cuestión.
En este sentido, las estrategias jurisdiccionales podrán ser adelantadas a

través de la gestión pública territorial que implementa las políticas públicas de
desarrollo territorial en los ámbitos departamentales, distritales y municipales y
a través de la gestión pública sectorial que implementa las políticas públicas
sectoriales relacionadas básicamente con el logro de los fines concurrentes del
Estado, es decir, la salud, la economía, la organización profesional, la
educación, los transportes y las comunicaciones.
3.2.5.4 Estrategias instrumentales
97
Leonel Vega Mora
Constituyen las grandes líneas de acción relacionadas con el “con-qué-

hacer” para llevar a cabo, dentro de un período de tiempo determinado, el
objetivo general y/o objetivos específicos de la política pública en cuestión.
En términos genéricos, las políticas públicas deberán disponer de los

instrumentos adecuados que permitan materializar cada una de las soluciones
estratégicas de la política. Estos instrumentos son, entre otros, los legales y
normativos, los organizacionales, los económicos y financieros, los de
información e investigación, los de educación y participación, y los de
planificación, tal como se describen a continuación.
Instrumentos legales y normativos
Los instrumentos legales y normativos constituyen el conjunto de normas

de conducta que la sociedad de manera individual o colectiva debe observar en
sus relaciones mutuas para realizar el orden social y que se denominan
“normas jurídicas”, pues representan el ordenamiento jurídico de cualquier
Estado de derecho.
En términos generales, las normas jurídicas comprenden, entre otras, la

Constitución Nacional, las Leyes Orgánicas, las Leyes de la República, los
Decretos Ley, los Decretos, los Códigos, las Resoluciones, etc., que componen
el marco normativo legal vigente en cada Estado para garantizar la
implementación adecuada de las políticas públicas.
Instrumentos organizacionales
Los instrumentos organizacionales están constituidos básicamente por

cada una de las entidades que tienen por misión el logro de los objetivos de
cada política pública en cuestión.
Se propone que en el diseño o reestructuración de cualquier entidad

pública se siga el siguiente orden lógico estratégico:
• Estructura misional: define el “deber-ser” de la entidad. Se configura a

partir de la identificación de los objetivos misionales de la entidad para el
logro de los objetivos de la política pública que orientarán y dinamizarán
su gestión pública particular.
98
Leonel Vega Mora
• Estructura funcional: define el “deber-hacer” de la entidad. Se configura a

partir de la identificación de los procesos básicos que desarrollan los
objetivos misionales de la entidad en cuestión.
• Estructura organizacional: define el “con quién-hacer” de la entidad. Se

configura mediante la identificación de las instancias y personal
requeridos para el desarrollo adecuado de los procesos básicos
identificados en la estructura funcional.
Instrumentos económicos y financieros
Los instrumentos económicos permiten introducir cambios de

comportamiento en los sectores regulados de la población y pueden llegar a
constituirse en una excelente estrategia para coadyuvar al logro de los objetivos
de las políticas públicas. Su capacidad para inducir innovaciones en la
comunidad regulada proviene de la fuerza generada por la necesidad de
minimizar los costos que genera una presión hacia oferentes de tecnología para
desarrollar nuevas opciones cada vez más baratas, eficientes y que
incrementen la productividad.
Los instrumentos financieros por su parte, constituyen los recursos de

inversión y funcionamiento que se utilizan para adelantar la gestión pública a
través de planes, programas y proyectos. Los recursos financieros pueden
provenir de diferentes fuentes como son Presupuesto General de la Nación,
Recursos Propios administrados por entidades, Crédito Externo e Interno,
Cooperación Internacional, etc. y además pueden ser públicos, privados y/o
mixtos.
Instrumentos de información
Como ha sido planteado, la información constituye el alimento básico de

los sistemas organizacionales, en este caso del Estado. La información oficial,
es decir, aquella que es responsabilidad del Estado y es común a todas las
dimensiones del Desarrollo, es estratégica para el logro de la finalidad del
Estado, ya que entre otros aspectos, permite la identificación de los problemas
apremiantes del Estado, la planificación del desarrollo, el seguimiento y
99
Leonel Vega Mora
evaluación de las políticas públicas y la toma de decisiones para el logro de los

fines del Estado.
A la luz del enfoque sistémico, cada Estado deberá garantizar la

disponibilidad, accesibilidad y aplicabilidad de la información oficial, para lo cual
deberá, además de disponer de una política nacional de información oficial,
diseñar e implementar un Sistema Nacional de Información Oficial —SNIO—,
que materialice y operacionalice dicha política. En términos genéricos, una
política nacional de información oficial deberá regirse al menos por los
siguientes Principios:
• Responsabilidad del Estado: el Estado garantizará los recursos

económicos y financieros para la producción, actualización y mantenimiento de
la información oficial en sus ámbitos territoriales y sectoriales.
• Pertinencia, oportunidad y eficiencia: la identificación de prioridades de

generación y actualización de información de cada una de las entidades
estatales productoras de información oficial será definida al más alto nivel del
Estado y deberá obedecer a un Plan Estratégico Nacional.
• Integralidad: todas las entidades del Estado deberán usar la información

oficial, generada con base en estándares aprobados, para lo cual se promoverá
la realización de protocolos, metodologías, normas técnicas y estándares que
faciliten la conectividad, homologación e intercambio de la información oficial,
independientemente de plataforma computacional alguna. Se avanzará en
procesos de certificación oficial de conformidad con los estándares nacionales e
internacionales sobre calidad, objetividad, estandarización y compatibilidad.
• Seguridad: el Estado garantizará la seguridad de la información oficial.
• Accesibilidad: el Estado garantizará a todos sus ciudadanos el acceso

adecuado a la información oficial, la cual tendrá niveles de acceso de acuerdo a
su importancia estratégica para la seguridad del Estado.
• Propiedad: la propiedad de la información generada por entidades

estatales será del Estado, quien garantizará la propiedad intelectual y los
derechos de propiedad de la información entre las entidades del Estado.
100
Leonel Vega Mora
• Cooperación Horizontal e Interinstitucional: la conformación,

mantenimiento y actualización permanente del Sistema Nacional de Información
Oficial es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la Academia, la
Comunidad, las Organizaciones No Gubernamentales y el sector privado,
quienes cooperarán mediante el intercambio de información y de conocimientos
científicos y tecnológicos.
Los anteriores principios deberán garantizar al menos la información oficial

básica, es decir, aquella que es común a todos los sectores.
Complementariamente, el Sistema Nacional de Información Oficial deberá
permitir los flujos de información inter e intra territoriales y sectoriales,
debidamente articulados a través de sistemas interconectados que mejoren el
ejercicio de la gestión pública, reduzcan la incertidumbre en la toma de
decisiones y disminuyan los costos de transacción en el marco de las funciones
del Estado, todo ello, como módulos o subsistemas de información e
investigación temática y/o sectorial del sistema.
Instrumentos de participación
Desde la óptica sistémica desarrollada en este libro, la población se

constituye en principio y fin del Estado, lo que exige igualmente una amplia
participación de la población, ya sea en la elección de sus representantes para
la conformación de los poderes públicos (participación ciudadana) o en la toma
de decisiones para el desarrollo de proyectos específicos (participación
comunitaria), que van desde la formulación misma de las políticas públicas y el
diseño de sus instrumentos, hasta su implementación, seguimiento y
evaluación. En cualquier caso, la participación deberá ser calificada, es decir,
realizada con conocimiento amplio, profundo y real de la situación específica
tratada en cada dimensión del Desarrollo.
En consecuencia, es indispensable que la comunidad disponga, además

de la información y conocimientos suficientes y apropiados para que su
participación sea realmente efectiva, de los canales y mecanismos legitimados
que le permitan participar activamente tanto en la defensa de sus intereses y
derechos como en la toma de decisiones de cada uno de los asuntos
relacionados con la gestión y políticas públicas.
101
Leonel Vega Mora
Instrumentos de planificación
Los instrumentos de planificación son quizás los más importantes

instrumentos para materializar las políticas públicas, y bien vale la pena
considerarlos como los instrumentos de política por excelencia, ya que si están
bien formulados, involucrarán a todos y cada uno de los demás instrumentos de
política.
En otras palabras, la excelencia y viabilidad de un plan dependerá en gran

medida de que esté regulado por un marco jurídico y reglamentario; que sea
ejecutado por una organización formal o informal; que sea formulado a partir de
un adecuado diagnóstico sustentado con información veraz, clara y suficiente;
que involucre la adecuada participación de todos los actores interesados; y que
cuente con los instrumentos económicos y financieros que lo hagan posible.
Desde la óptica sistémica, a efectos del presente libro asumiremos que los
instrumentos de planificación podrán ser de dos tipos: los planes estratégicos,
con un carácter ordenador-orientador de la gestión en el mediano y largo plazo
(horizonte temporal de 4 a 10 años) y, los planes operativos, con un carácter de
acción-ejecutable de la gestión en el corto y mediano plazo (horizonte temporal
de 0 a 4 años).
Ahora bien, desde la lógica del Estado como sistema, y en consecuencia

con los procesos de planificación del Desarrollo, se evidencia la necesidad de
disponer de dichos instrumentos de planificación (estratégicos y operativos) en
todos y cada uno de los ámbitos territoriales y sectoriales de cada Nación, y por
lo tanto, a efectos de la presente propuesta, los instrumentos de planificación
podrán tener un carácter estratégico-orientador, de mediano y largo plazo como
los Planes de Ordenamiento Territorial y de Ordenamiento Sectorial, o un
carácter operativo-ejecutable, de corto y mediano plazo, como los Planes de
Desarrollo Territorial y de Desarrollo Sectorial, tal como se esquematiza en la
figura No. 17.
102
Leonel Vega Mora
Estratégicos
Estratégicos Operativos
Operativos
(orientadores)
(orientadores) (ejecutables)
(ejecutables)
Planes
Planes de
de Planes
Planes dede Planes
Planes dede Planes
Planes de
de
Ordenamiento
Ordenamiento Ordenamiento
Ordenamiento Desarrollo
Desarrollo Desarrollo
Desarrollo
Territorial
Territorial -- POT
POT Sectorial
Sectorial -- POS
POS Sectorial
Sectorial -- PDS
PDS Territorial
Territorial -- PDT
PDT
Plan
Plan de
de Ordenamiento
Ordenamiento Plan
Plan Nacional
Nacional de
de
Territorial
Territorial Nacional
Nacional Desarrollo
Desarrollo
Planes
Planes de
de
Planes
Planes de
de Ordenamiento
Ordenamiento Planes
Planes de
de Desarrollo
Desarrollo
Expansión
Expansión y/o
y/o
Regional
Regional Regional
Regional
Desarrollo
Desarrollo Sectorial
Sectorial
Planes
Planes de
de Ordenamiento
Ordenamiento Planes
Planes de
de Manejo
Manejo de
de
de
de Cuencas
Cuencas Hidrográficas
Hidrográficas Cuencas
Hidrográficas
Planes
Planes de
de Ordenamiento
Ordenamiento Planes
Planes Municipales
Municipales de
de
Territorial
Territorial Municipales
Municipales Desarrollo
Desarrollo
Figura No. 17 Instrumentos de planificación en los ámbitos

territoriales y sectoriales de cada Nación
No es objeto del presente libro desarrollar genéricamente cada uno de los

planes considerados. No obstante, desde la óptica sistémica e
independientemente del tipo de plan, todos ellos deberán ser estructurados y
formulados bajo un marco lógico estratégico que involucre cuatro componentes
básicos: la justificación y antecedentes, el diagnóstico, las soluciones
estratégicas (planes ordenadores-orientadores), las soluciones operativas
(planes de acción-ejecutables), y los mecanismos para su seguimiento y
evaluación.
Finalmente, en la figura No. 18 se relacionan y esquematizan bajo el

marco ordenador de estado-presión-gestión —EPG—, líneas base de
información para políticas, planes estratégicos, planes operativos y proyectos,
con lo cual se pretende reafirmar la diferencia conceptual existente entre
“objetivos de política” en términos de las condiciones propuestas o esperadas
de estado y presión y, entre “metas de gestión” en términos de los procesos a
adelantar y/o productos-servicios a obtener para cumplir con los objetivos de
política propuestos.
103
Leonel Vega Mora
E0 Objetivos E1 Objetivos E2 Objetivos E3 Objetivos E4 Objetivos E10 Objetivos En

P0 Política P1 Política P2 Política P3 Política P4 Política P10 Política Pn
Políticas Soluciones Soluciones Soluciones Soluciones Soluciones Soluciones
Estratégicas Estratégicas Estratégicas Estratégicas Estratégicas Estratégicas
E0 E1 E2 E3 Objetivos E4 E10
Objetivos Objetivos Objetivos Objetivos
Planes P0 Política P1 Política P2 Política P3 Política P4 Política P10
Estratégicos Programas Programas Programas Programas Programas
E0 Objetivos
E1 Objetivos
E2 Objetivos
E3 Objetivos
E4
Planes P0 Política P1 Política P2 Política P3 Política P4
Proy. Proy. Proy. Proy.
Operativos Metas Metas Metas Metas
Gestión 1 Gestión 2 Gestión 3 Gestión 4
E0 Objetivos E1
P0 Política P1
Proyectos Actividades
Metas
Gestión 1
Línea Base
Retos
Línea Base
Retos
Línea Base
Retos
Línea Base
Retos
Línea Base
Retos
Línea Base
Retos
t
Línea Base
Año 0 Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 10 Año n
Figura No. 18 Políticas, planes y proyectos bajo el marco

ordenador EPG
El anterior esquema permite involucrar igualmente una nueva acepción

para el concepto de “reto”, que a efectos del presente libro será entendido como
“el propósito de gestión orientado a lograr variaciones temporales de estado y
de presión”.
3.2.6 Mecanismos de seguimiento y evaluación
El seguimiento y evaluación de las políticas y gestión pública hacen parte

del proceso genérico de Control, y están orientados a permitir la adecuada
retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestión
pública, y por lo tanto garantizar la sostenibilidad y adecuado equilibrio
equitativo entre cada una de las dimensiones del Desarrollo.
En este punto resulta conveniente aclarar los conceptos de seguimiento y

evaluación los cuales algunas veces son confundidos y en otros casos usados
indistintamente, pero que a efectos del presente libro y bajo el marco ordenador
de estado-presión-gestión —EPG— tendrán la acepción precisa que se
propone a continuación.
104
Leonel Vega Mora
Por Seguimiento, entenderemos genéricamente la caracterización y

sistematización espacio-temporal de las condiciones de estado, presión y
gestión de cada una de las dimensiones del desarrollo. En los procesos de
seguimiento no se realizan “juicios de valor”, es decir, no se plantean ningún
tipo de interrogantes ni de respuestas sobre las condiciones y el
comportamiento en tiempo y espacio de los elementos y procesos de un
sistema. En el seguimiento sólo se ubica sistematizadamente la información de
estado-presión-gestión en tiempo y espacio y a lo sumo se emiten señales de
alerta. En consecuencia, los procesos de seguimiento se materializan a través
de la conformación de Líneas Base de Información Oficial —LBIO—.
Por Evaluación, entenderemos genéricamente el proceso de preguntar,

responder y explicar adecuadamente las variaciones temporales y espaciales
de las condiciones de estado, presión y gestión en cualquiera de las
dimensiones del Desarrollo. La evaluación incluirá básicamente dos tipos de
juicios de valor:
• Los análisis de impacto de la gestión, con los cuales se determinan las

variaciones temporales de estado y/o de presión en la misma dimensión
donde se realiza la gestión;
• Los análisis de efecto, con los cuales se determinan las consecuencias

directas o indirectas de la gestión y de los impactos sobre las variaciones
temporales de estado y/o presión en dimensiones diferentes de donde se
realiza la gestión y se generan los impactos.
3.2.6.1 Seguimiento y evaluación actual
En términos generales, los procesos de seguimiento y evaluación de las

políticas y gestión pública son muy similares, especialmente a nivel de los
países latinoamericanos, donde es evidente la gran injerencia de los
organismos financieros internacionales como el Fondo Monetario Internacional,
el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, no sólo en la
formulación e implementación de las políticas públicas, sino también en los
procesos de seguimiento y evaluación de las mismas.
105
Leonel Vega Mora
En Colombia particularmente, el seguimiento y evaluación de las políticas

públicas se adelanta sobre dos grandes aspectos: por un lado, mediante la
vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración
pública a través de la Contraloría General de la República —CGR—, y por otro
lado, mediante el seguimiento a la ejecución y la evaluación de resultados de
los planes generales, programas y proyectos públicos a través del Sistema
Nacional de Evaluación de Resultados —SINERGIA—, bajo la secretaría
técnica del Departamento Nacional de Planeación —DNP—. En ambos casos,
tanto la acción de la CGR como la del DNP se orientan fundamentalmente al
Plan Nacional de Desarrollo del gobierno vigente, sin referentes especiales que
permitan determinar su impacto real en un contexto temporal mucho más
amplio y estratégico para la nación, que los sólo cuatro años del gobierno
respectivo. Veamos en la práctica en qué consiste cada caso considerado:
En el primer caso, la vigilancia de la gestión fiscal y el control de

resultados de la administración pública por parte de la CGR constituye una
acción de carácter externa al fuero del gobierno consistente en verificar el
cumplimiento fiscal de algunos principios generales constitucionales como son
la eficiencia, la eficacia, la economía, etc., lo cual es realizado básicamente
verificando el cumplimiento de metas de gestión en algunos instrumentos de
planificación, sin referentes especiales sobre los impactos y efectos (positivos o
negativos) de la gestión.
En el segundo caso, el seguimiento de la ejecución y la evaluación de

resultados de las políticas, planes generales, programas y proyectos del sector
público se realizan a través del SINERGIA, bajo la coordinación del
Departamento Nacional de Planeación —DNP—. Constituye una acción de
carácter interna al fuero del gobierno y se realiza mediante el mecanismo de
“Compromiso – Informe de Gestión – Evaluación”, que se legitima ante el
Consejo Nacional de Política Económica y Social —CONPES—.
En teoría este mecanismo consiste en que a inicios de cada año, el

Ministro del sector respectivo establece sus compromisos de gestión a realizar
durante el año que empieza, los cuales son legitimados en un documento
“Conpes de Compromiso” para el año en cuestión. Al término del año, el
Ministro presenta su Informe de Gestión, el cual se confronta con el “Conpes de
Compromiso”, permitiendo realizar la evaluación de gestión, la cual es
106
Leonel Vega Mora
legitimada en un documento “Conpes de Evaluación” para el año

inmediatamente anterior.
Aunque el esquema utilizado permite seguir el cumplimiento de los

compromisos o metas de gestión propuestas para la ejecución y/o aplicación
del Plan Nacional de Desarrollo en sus diferentes programas y proyectos, dicho
seguimiento y evaluación, al igual que el realizado en la CGR, resultan ser
incompletos, pues dicen poco sobre el cumplimiento de los “Principios” y de los
“Fines u Objetivos” mismos de las políticas que orientan y dinamizan la gestión
pública en cada tema tratado, y más aún, dice nada con relación a los impactos
y efectos de dicha gestión sobre las condiciones de estado y presión de los
bienes y servicios de cada dimensión del Desarrollo.
Entre otras, las razones fundamentales para que con las actuales
metodologías y esquemas de seguimiento y evaluación utilizados no sea
posible la determinación de los impactos y efectos de la gestión pública,
obedecen a las deficiencias de información oficial que impiden la configuración
de Líneas Base de Información Oficial —LBIO— en un contexto temporal “ínter
gobiernos” y de largo plazo. Estas líneas base de información, además de
permitirle a los tomadores de decisiones disponer de una visión clara sobre el
“deber ser” de cada tema de política tratado, orientan la adecuada formulación,
seguimiento y evaluación de los instrumentos de política respectivos.
En definitiva, los esquemas utilizados resultan ser incompletos pues están

orientados básicamente a seguir y evaluar el cumplimiento de los compromisos
o metas de gestión propuestas en los diferentes programas y dicen poco sobre
el cumplimiento de los “Principios” y de los “Fines u Objetivos” mismos de las
políticas que orientan y dinamizan la gestión pública en cada tema tratado. Más
aún, dicen nada en relación con los impactos y efectos de dicha gestión sobre
las condiciones de estado y presión de los bienes y servicios de cada dimensión
del Desarrollo.
Así pues, es fundamental que todas las entidades que tienen por misión y
funciones hacer seguimiento y evaluación a las políticas y gestión pública,
definan, diseñen e implementen mecanismos y herramientas homogéneas para
la recolección, agregación, almacenamiento, sistematización, manejo y análisis
de la información oficial, esencial en el logro de los objetivos y finalidad de las
107
Leonel Vega Mora
políticas públicas, así como en la implementación de cada uno de los

instrumentos de política que las materializan, tema que será tratado en el
siguiente ítem, donde se propone hacer dicho seguimiento y evaluación bajo
enfoque sistémico.
3.2.6.2 Seguimiento y evaluación sistémica
Como hemos visto en los capítulos anteriores, el enfoque sistémico

permite considerar a las políticas públicas como vectores orientadores,
dinamizadores y articuladores de la gestión pública hacia el Desarrollo. En tal
sentido, el seguimiento y evaluación a las políticas públicas podrá hacerse de
manera sistémica, mediante procesos dinámicos de verificación continua al
cumplimiento de sus Principios, a la aplicación y cumplimiento de sus
Soluciones Estratégicas (misionales, funcionales, organizacionales e
instrumentales) y al cumplimiento de sus Objetivos.
Para lograr dicho seguimiento y evaluación sistémica, es necesario recurrir

al uso de herramientas y mecanismos adecuados como los aquí propuestos,
como son el Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de las
Políticas Públicas —SISEP—, o mediante el mecanismo de Control de Gestión
Institucional, tal como se esquematiza en la figura No. 19 y se describen a
continuación.
Principios Finalidad
SOLUCIONES ESTRATÉGICAS Objetivos (Para qué hacer)
(Porqué hacer)
Seguimiento y Seguimiento y Evaluación a la Seguimiento y

Evaluación al aplicación de las Soluciones Evaluación al
cumplimiento de los Estratégicas de las Políticas y cumplimiento de los
Principios de las al cumplimiento de las metas Objetivos y Finalidad
Políticas Públicas de gestión de las Políticas Públicas
Sistema
Sistema de
de Indicadores
Indicadores para
para el
el Seguimiento
Seguimiento yy Evaluación
Evaluación de
de las
las
Políticas Públicas —SISEP—
CONTROL
CONTROL DE DE GESTIÓN
GESTIÓN INSTITUCIONAL
INSTITUCIONAL
A
A través
través de
de los
los instrumentos
instrumentos de
de planificación
planificación (PPP)
(PPP)
108
Leonel Vega Mora
Figura No. 19 Seguimiento y evaluación sistémica a las

políticas públicas
3.2.6.3 Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de las

El Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de las

Políticas Públicas —SISEP—, deberá orientar y permitir la consecución,
almacenamiento, sistematización, manejo, agregación indicativa y análisis de la
información oficial de cada uno de los recursos del patrimonio de la Nación en
relación con el cumplimiento de los objetivos específicos de cada política
pública considerada y de sus instrumentos respectivos.
Se propone que en el diseño e implementación del SISEP se contemplen

al menos cuatro aspectos fundamentales:
• La caracterización sistémica de la información oficial.

• Una metodología sistémica para el seguimiento a las políticas públicas a
través de Líneas Base de Información Oficial —LBIO—.
• Una metodología analítica para la evaluación de las política pública a
través del marco ordenador EPG.
• Unos mecanismos expeditos de retroalimentación y toma de decisiones
para el mejoramiento continuo de la gestión pública.
En la figura No. 20 se esquematizan los aspectos mencionados, los

cuales se describen brevemente a continuación.
109
Leonel Vega Mora
Sistema de Indicadores para el Seguimiento y

Evaluación de las Políticas Públicas —SISEP—
Metodología analítica para
Caracterización sistémica de evaluación de las políticas
la Información Oficial públicas a través del marco
Marco Conceptual
Marco
Mapa-Matriz
ordenador EPG
Ordenador
Información Oficial EPG
EPG
Indicadores Configuración Líneas

Oficiales Base de Información
EPG Oficial LBIO
Mecanismos de
Metodología sistémica para retroalimentación y toma de
seguimiento de las políticas decisiones para el
públicas a través de LBIO mejoramiento continuo de la
gestión pública
Figura No. 20 Sistema de indicadores para el seguimiento y

evaluación de las políticas públicas —SISEP—
Caracterización sistémica de la información oficial
La caracterización sistémica de la información oficial implicará considerar

al menos: un marco conceptual de la información oficial, un marco ordenador
para el tratamiento de la información oficial, un mapa-matriz para orientar la
organización, almacenamiento y sistematización de la información oficial, la
agregación, definición y diseño de indicadores oficiales, y la configuración de
Líneas Base de Información Oficial —LBIO—, aspectos éstos que ya han sido
expuestos previamente.
Metodología sistémica para el seguimiento a las políticas públicas a través

de las Líneas Base de Información Oficial —LBIO—
Como ha sido expuesto anteriormente, por seguimiento se entenderá

genéricamente la caracterización y sistematización espacio-temporal de las
condiciones de estado, presión y gestión en cada una de las dimensiones del
Desarrollo.
110
Leonel Vega Mora
Vale recordar que en los procesos de seguimiento no se realiza ningún

tipo de “juicios de valor” y se limitan sólo a registrar sistematizadamente la
información en tiempo y espacio.
La metodología para el seguimiento sistémico a la información oficial será

la misma previamente planteada para la configuración de las Líneas Base de
Información Oficial —LBIO—, previamente definidas como “un esquema
espacio-temporal de registro de información que permite la identificación,
recolección, organización y sistematización de toda aquella información oficial
de estado, presión y gestión que caracteriza adecuadamente una Nación-
Estado” [Vega, 2001].
En consecuencia, las LBIO resultan esenciales, no sólo como insumo de

los diagnósticos requeridos para la formulación adecuada de las políticas
públicas y el diseño de sus instrumentos, sino como elementos claves e
imprescindibles en el diseño y desarrollo de sistemas de información como el
SISEP aquí propuesto y para la prospección y selección de escenarios
adecuados de gestión para el Desarrollo.
Los aspectos básicos a tener en cuenta en la configuración de las Líneas

Base de Información Oficial —LBIO— ya han sido descritos previamente. No
obstante, en este proceso es fundamental el establecimiento de mecanismos de
coordinación, concertación y articulación interinstitucional, que permitan
acuerdos y/o convenios de cooperación horizontal para la toma, recolección,
almacenamiento, procesamiento y disposición adecuada de la información
oficial.
Metodología analítica para la evaluación de las políticas públicas a través

del marco ordenador EPG
Como ha sido expuesto anteriormente, por evaluación, se entenderá

genéricamente el proceso de preguntar, responder y explicar adecuadamente
los impactos o variaciones temporales de las condiciones de estado y presión y
gestión en cualquiera de las dimensiones del desarrollo.
111
Leonel Vega Mora
Como metodología analítica para adelantar la evaluación de la información

oficial y por ende de las políticas y la gestión pública, se plantea hacerlo a partir
de la información oficial debidamente agregada en términos de indicadores de
estado-presión-gestión (EPG), utilizando los dos tipos de análisis propuestos
anteriormente, denominados análisis de impacto de la gestión y análisis de
efecto. Veamos en que consiste cada uno de ellos:
Análisis de impacto
Como ha sido planteado, en el análisis de impacto, las variaciones serán

determinadas sobre los recursos que pertenecen a la dimensión donde se
realiza la gestión. Con tal propósito, se correlacionan entre sí las variaciones
temporales de cada uno de los indicadores EPG para períodos de tiempo
determinados (por ejemplo, cada año), lo que permite determinar, por un lado,
el impacto de la gestión sobre la variación temporal de estado y de presión y,
por otro lado, el impacto de la variación temporal de presión sobre la variación
temporal de estado y viceversa. En definitiva, el análisis de impacto puede ser
realizado mediante el desarrollo de la siguiente ecuación:
∆ (EPG)t = f[∆ Et, ∆ Pt, ∆ Gt] donde:
∆ Et : Variación temporal de los indicadores de estado

∆ Pt : Variación temporal de los indicadores de presión
∆ Gt : Variación temporal de los indicadores de gestión
Se puede considerar que la variación temporal constituye, por así decirlo,

la fase más incipiente del proceso de análisis de impacto. En lo posible,
dependiendo de la información disponible, el análisis de impacto deberá
determinar las consecuencias de la gestión en la variación temporal de estado y
presión.
Dadas las dificultades actuales relacionadas con la disponibilidad

información, este tipo de análisis multivariable resulta demasiado complejo, por
no decir imposible, por lo que resulta adecuado limitar las correlaciones de
impacto al desarrollo de las siguientes tres ecuaciones independientes:
(1) ∆ Et = f (P, G)
112
Leonel Vega Mora
(2) ∆ Pt = f (E, G)
(3) ∆ Gt = f (E, P)
Los impactos podrán ser positivos o negativos, según el mejoramiento y/o

desmejoramiento de las condiciones de estado y de presión en la misma
dimensión donde se realiza la gestión.
Un ejemplo típico de análisis de impacto positivo puede ser explicado

desde la dimensión social en términos del mejoramiento de las condiciones de
estado de una población en la que se ha logrado disminuir su porcentaje de
analfabetismo como consecuencia de la construcción y dotación de escuelas de
educación primaria.
Análisis de efecto
Con el análisis de efecto se determina la influencia directa o indirecta de

los impactos sobre variaciones de estado y/o presión que se presenten en
dimensiones diferentes de donde se realiza la gestión y se originan los
impactos.
Los efectos podrán igualmente ser positivos o negativos, según el

mejoramiento y/o desmejoramiento de las condiciones de estado y de presión,
en función de los objetivos de cada política.
Un ejemplo típico de análisis de efecto puede ser explicado desde la

dimensión económica en términos del mejoramiento de las condiciones
salariales de una población donde se ha logrado disminuir su porcentaje de
analfabetismo como consecuencia de la construcción y dotación de escuelas de
educación primaria.
Como se puede apreciar, este tipo de análisis es mucho más exigente de

información que el análisis de impacto. En cualquier caso, es fundamental la
reconstrucción, construcción y prospección de las Líneas Base de Información
Oficial —LBIO—.
Mecanismos para mejoramiento continuo de la gestión pública
113
Leonel Vega Mora
Los mecanismos para el mejoramiento continuo de la gestión pública

estarán orientados a disponer de manera expedita de los flujos de información
necesaria y relevante entre los diferentes niveles de gestión de las entidades
públicas, especialmente entre las unidades de seguimiento y evaluación y los
tomadores de decisiones (niveles directivos y políticos), de tal manera que se
garantice una retroalimentación de información y toma de decisiones adecuada.
3.2.6.4 Control de Gestión Institucional
Aunque un sistema como el propuesto (SISEP) pudiera resultar ser la

opción ideal para llevar a cabo el seguimiento y evaluación de las políticas
públicas, en la práctica, este tipo de sistemas funcionaría únicamente si se
pudiera garantizar la generación, disposición y acceso a toda la información
oficial pertinente, que permitiera la configuración de Líneas Base de Información
Oficial —LBIO— en cada jurisdicción estatal.
Ante la insuficiencia y desorganización de la información oficial,

especialmente evidente en países en desarrollo, es necesario recurrir y/o
desarrollar esquemas metodológicos alternativos que permitan adelantar dicho
seguimiento y evaluación, para lo cual, a efectos del presente libro se plantea
hacerlo a través del seguimiento y evaluación a los instrumentos de
planificación, mediante el esquema denominado “Control de Gestión
Institucional” y que se propone a continuación.
Bajo enfoque sistémico, el Control de Gestión Institucional estará

orientado a garantizar el aprendizaje y retroalimentación para la toma de
decisiones y el mejoramiento continuo de la gestión pública, lo que implicará
armonizar continuamente lo planificado con lo ejecutado, a través de las
acciones de seguimiento y evaluación de los instrumentos de planificación
(Planes, Programas, Proyectos —PPP—).
Actualmente, el seguimiento y evaluación de los PPP se realiza

básicamente a través del análisis, tanto de la eficiencia en el uso de los
recursos financieros, como del cumplimiento o ejecución de las actividades o
metas físicas de los proyectos.
Aunque un seguimiento y evaluación de los PPP realizado únicamente

sobre dichos aspectos permite determinar el comportamiento de los
114
Leonel Vega Mora
instrumentos de planificación básicamente en términos del cumplimiento de

metas, dicha información resulta ser incompleta, pues dice poco sobre el
impacto de la gestión pública y sobre los efectos que dichos impactos y gestión
tienen sobre las demás dimensiones del Desarrollo en cumplimiento de la
Se hace evidente que los instrumentos de planificación, antes que ser

simples “libros-documento” para cumplir un requisito de ley, o como
instrumentos de información y divulgación pública, o como mecanismos para
acceder a recursos financieros, deberán ser verdaderos instrumentos
orientadores y ejecutables de la gestión pública, los cuales, además de permitir
la materialización de las soluciones estratégicas de las políticas públicas,
incorporen mecanismos que garanticen el adecuado Control de Gestión
Institucional y por ende la retroalimentación y mejoramiento continuo de las
políticas y de la gestión pública.
En consecuencia, resulta pertinente plantear la proposición de que “el

seguimiento y evaluación de las políticas públicas podría ser realizado mediante
un Control de Gestión Institucional a través de los instrumentos de planificación
si y sólo si, dichos instrumentos están debidamente formulados”, es decir, que
por un lado, están orientados al cumplimiento de los Principios y al logro de los
Objetivos de la política y que por otro lado, consideran e involucran en sí
mismos todos los demás instrumentos de política.
Siendo así, se podrá seguir y evaluar de manera objetiva y cuantitativa no

sólo el cumplimiento de metas, sino el cumplimiento de los objetivos de la
Política y los impactos y efectos de la gestión, trascendiendo a períodos ínter
gobiernos.
En este punto es importante tener claro que el Control de Gestión

Institucional realizado a través de los instrumentos de planificación, antes que
pretender constituirse en un mecanismo coercitivo, estará orientado a garantizar
procesos de retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo de
la gestión pública, que de paso permitan la máxima armonización posible entre
lo planificado y lo ejecutado.
115
Leonel Vega Mora
Para que la proposición planteada pueda cumplirse, es fundamental que

los instrumentos de planificación cumplan tres requisitos básicos en su papel de
facilitadores del mecanismo de Control de Gestión Institucional:
• Que sean formulados de manera coherente bajo un marco lógico

estratégico que contemple al menos cuatro componentes básicos: la
justificación y antecedentes, el diagnóstico, las soluciones estratégicas y,
• Que cada uno de estos componentes sean concebidos mediante
lineamientos conceptuales y metodológicos homogéneos, que permitan
su normalización y sistematización mediante indicadores y bases de
datos que los incorporen.
• Que cada uno de los componentes de los PPP sean medibles y
valorados mediante indicadores adecuados.
En la figura No. 21 se muestra un esquema general del mecanismo de

Control de Gestión Institucional propuesto, y a continuación se describe
brevemente en que consiste cada uno de los elementos que componen dicho
mecanismo.
Control de Gestión Institucional

A
A través
través de
de los
los instrumentos
instrumentos de
de planificación
planificación
(Planes,
(Planes, Programas,
Programas, Proyectos
Proyectos -- PPP)
PPP)
Formulación coherente
con marco lógico
Normalización y estratégico
Sistematización Medición y Valoración
de PPP de PPP
Estado
Formato Matriz EPG Presión
Respuesta Definición de Indicadores
EPG
Planes Planes
Indicativos Indicativos de
de Ejecución Compromisos
Evaluación de Resultados
e informes de Gestión
Figura No. 21 Control de Gestión Institucional a través de PPP

Medición y valoración de PPP
Como ha sido planteado, los PPP deberán ser formulados sobre una base
que permita medir y valorar cada uno de sus elementos constitutivos. Con tal
116
Leonel Vega Mora
propósito, se recurre al uso de los indicadores, definidos, diseñados y

organizados bajo el mismo esquema del Sistema de Indicadores para el
Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas —SISEP—, anteriormente
descrito.
Normalización y sistematización de PPP
La normalización y sistematización de los PPP implica, en primer lugar,

homogenizar conceptualmente cada uno de sus elementos constitutivos y, en
segundo lugar, que dichos elementos constitutivos sean debidamente
sistematizados mediante indicadores apropiados y bases de datos que los
incorporen.
Para cada PPP se aplica el modelo EPG, para lo cual es fundamental

identificar toda la información posible relacionada con el estado (cantidad,
calidad y disponibilidad de recursos), la presión (factores o agentes de
afectación por uso o deterioro de dichos recursos) y la gestión (cantidad de
procesos y/o productos).
Como ejemplo, en la tabla No. 3 se muestra un esquema de base de

datos genérica para la normalización y sistematización de PPP, ya sean
estratégicos (ordenadores-orientadores) u operativos (de acción-ejecutables).
117
Leonel Vega Mora
Tabla No. 3 Esquema de Base de Datos genérica para la normalización y

sistematización de los PPP
Nótese que se diferencia claramente entre objetivos y metas, donde los

objetivos corresponden con la condición de estado y/o presión deseada al final
del Plan, mientras que las metas corresponden con la cantidad de proceso y/o
productos-servicios a realizarse durante el tiempo del Plan para lograr los
objetivos propuestos.
Plan indicativo de compromisos
A efectos de facilitar el proceso de seguimiento y evaluación de los PPP,

se hace necesario disponer de un mecanismo ágil de consulta y procesamiento,
que facilite la confrontación rápida entre lo planificado y lo ejecutado.
Con tal propósito, a partir de las bases de datos que contienen los
elementos constitutivos de los PPP, es posible configurar un formato síntesis
que denominaremos Plan Indicativo de Compromisos, donde se reflejen
claramente los compromisos, no en términos de las metas de gestión (procesos
y/o productos a realizar y/o obtener), sino especialmente en términos del
cumplimiento de los objetivos de la política relacionados con las condiciones de
118
Leonel Vega Mora
estado y/o presión a alcanzar en cada PPP, tal como se muestra a manera de
ejemplo en la tabla No. 4.
Tabla No. 4 Formato básico para un Plan Indicativo de

Compromisos
Como se puede apreciar, vale reiterar, que con el esquema aquí

propuesto, se diferencia claramente entre objetivos y metas de gestión, donde
los objetivos constituyen la condición de estado y/o presión prometida para los
diferentes períodos del Plan, mientras que las metas reflejan el compromiso de
gestión o cantidad de proceso y/o productos-servicios a ejecutarse en cada
período de tiempo.
Esto impedirá que los responsables de adelantar la gestión se

comprometan, como de hecho ocurre, con metas de gestión inferiores a sus
posibilidades, apareciendo al final de cada periodo de evaluación con unos
excelentes indicadores de desempeño, que no reflejan un mejoramiento en las
condiciones de estado y/o presión, sino más bien, un uso ineficiente de los
recursos institucionales y su ineficacia en el cumplimiento de los objetivos de la
política pública que orienta su gestión.
Informes indicativos de gestión
Para facilitar el proceso de registro, los Informes Indicativos de Gestión

deberán ser debidamente sistematizados, donde se plasman las nuevas
condiciones de estado y/o presión obtenida con la gestión realizada durante el
período de tiempo evaluado.
119
Leonel Vega Mora
Tendrán los mismos campos y atributos básicos del Plan Indicativo de

Compromisos, con la diferencia de que se registran los objetivos logrados y las
metas realizadas con la gestión en el período de tiempo considerado, tal como
se muestra a manera de ejemplo en la tabla No. 5.
Tabla No. 5 Formato básico para un Informe Indicativo de Gestión
Seguimiento a los PPP
En consecuencia con la definición genérica de seguimiento anteriormente

adoptada, el seguimiento de planes, programas y proyectos consistirá
básicamente en registrar indicativamente en el tiempo, las condiciones de
estado, presión y gestión de cada instrumento de planificación considerado.
Evaluación de resultados
La evaluación de resultados deberá ser entendida, no solamente como el

proceso de preguntar, responder y explicar adecuadamente para cada PPP los
procesos realizados y/o productos obtenidos durante la ejecución del PPP, sino
que principalmente deberá determinar los impactos de la gestión en términos de
las variaciones temporales de las condiciones de estado y presión, así como los
efectos consecuenciales de la gestión y de dichos impactos, sobre las demás
dimensiones del Desarrollo. La evaluación de los PPP podrá realizarse en dos
ámbitos temporales:
120
Leonel Vega Mora
La evaluación Ex-Ante, es decir, antes de su ejecución, para determinar,

entre otros aspectos, la calidad, pertinencia y en general, la conveniencia de su
ejecución con relación a los objetivos y finalidad de las políticas públicas.
La evaluación Ex-Post, después de su puesta en ejecución o al término

del mismo, para determinar entre otros aspectos posibles, su eficiencia en el
uso de los recursos institucionales, su eficacia en el logro de los objetivos de
política, y por supuesto, los impactos y efectos que la gestión o el PPP generó.
En ambos casos, lo que interesa es que se realice como un proceso de

retroalimentación, toma de decisiones y mejora continua de la gestión pública,
ya que además de evaluar los impactos y efectos de la gestión pública
implementada así como su eficiencia y eficacia, permitirá generar información
importante para la retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento
continuo de la gestión pública hacia el logro de los objetivos de política y la
Adicionalmente, servirá para informar a la comunidad interesada y al

público en general sobre la gestión realizada y sobre el uso que cada entidad
realiza de los recursos públicos, facilitando de paso los procesos de
participación de la Sociedad en la toma de decisiones, pues como ha sido
planteado, la mejor participación es la que se logra con gente informada.
Eficacia (α) y Eficiencia (β) de la gestión pública
A efectos del presente libro, la eficacia de gestión (α) de una entidad

pública, será definida como la capacidad institucional de lograr los objetivos de
política en un tiempo determinado, y podrá ser representada como una función
de la relación entre las variaciones de estado y presión logradas y los Insumos
Utilizados. Así,
(α) = f (∆E, ∆P) / Insumos Utilizados
Los valores correspondientes a las variaciones de estado y presión para

un período de tiempo determinado se obtienen de acuerdo con las dos
siguientes ecuaciones:
(ΔE) = Ef – Ei ; (ΔP) = Pf - Pi
121
Leonel Vega Mora
Si ΔE es positivo, se interpreta como un mejoramiento de las condiciones

de cantidad, calidad y disponibilidad del recurso tratado, y si ΔE es negativo
ocurre lo contrario. Por el contrario, si ΔP es positivo, se entiende que hay un
empeoramiento de las condiciones de uso y deterioro del recurso, y si ΔP es
negativo, ocurre lo contrario.
Por otro lado, la eficiencia de gestión (β) de una entidad pública, será
definida como la capacidad institucional de lograr las metas de gestión en un
tiempo determinado, y podrá ser representada como una función de la relación
entre los Productos-Servicios —PS— generados versus los Insumos Utilizados.
Así,
(β) = f (PS / Insumos Utilizados)
Los valores de PS generados serán obtenidos de los correspondientes

indicadores de gestión que conforman los respectivos Informes Indicativos de
Gestión.
Capacidad de Gestión Institucional —CGI—
Con el propósito de denotar más apropiadamente los Insumos Utilizados,

a efectos del presente libro se propone un nuevo concepto que el autor ha
denominado “Capacidad de Gestión Institucional —CGI—, entendido como el
potencial o energía institucional que una entidad pública dispone para el
cumplimiento de su misión, es decir, para la generación de Productos-Servicios.
Para determinar la CGI es necesario tener en cuenta que no existe una

sola característica que describa totalmente dicha capacidad y por lo tanto será
el resultado de la interacción de muchas variables. En tal sentido, CGI de una
entidad pública podrá ser expresada en función de muchas variables, y
determinada mediante métodos no paramétricos como la metodología de
“componentes principales y análisis de factores”.
CGI = f (IF, CAT, SD, CF, FP, PGN, RP) donde:
• IF: Relación Inversión Funcionamiento = gasto de inversión / gasto de

funcionamiento
122
Leonel Vega Mora
• SD: Sostenibilidad de la Deuda = (ahorro operacional23 - servicio a la

deuda) / valor absoluto del ahorro operacional.
• PGN: Participación presupuesto general de la nación = Presupuesto
general de la nación x 100 / ingresos totales.
• RP: Participación de recursos propios = Recursos propios x 100 /
ingresos totales
• CAT: Capacidad de ahorro total = Ahorro total24 x 100 / ingresos totales
• CF: Computadores por funcionario = # Computadores / # funcionarios.
• FP: Porcentaje de profesionales = # funcionarios profesionales x 100 / #
total funcionarios.
En consecuencia, la eficacia y la eficiencia de gestión podrán ser

representadas genéricamente como (α) = f (∆E, ∆P ) / CGI y (β) = PS / CGI
respectivamente.
3.3 Conclusiones
Los planteamientos desarrollados permiten concebir la totalidad de las

políticas públicas como vectores de Desarrollo, orientadores, dinamizadores y
articuladores de la Gestión Pública hacia la finalidad de cada Nación. En tal
sentido, a la luz del enfoque sistémico, resulta apropiado formular e
implementar políticas públicas para cada uno de los fines del Estado, evitando
eso si la proliferación de documentos de política, que aunque se denominen
“políticas” no son más que planes estratégicos.
El logro del Desarrollo Sostenible, entendido como aquel que garantiza un

adecuado equilibrio equitativo entre las dimensiones del Desarrollo (social,
económica, institucional y ambiental), no es responsabilidad exclusiva de una u
otra política pública, sino que corresponde a una acción integral y equilibrada de
todas y cada una de ellas.
Es importante garantizar un mínimo de coherencia y articulación en los

procesos de formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas,
23
Ahorro Operacional = ingresos provenientes de recursos propios y del PGN menos los
gastos asociados a funcionamiento e inversión. El término “operacional” se ha introducido
para referirse al ejercicio de las funciones misionales de las entidades públicas.
24
Ahorro Total = (Ingresos totales – Gastos totales).
123
Leonel Vega Mora
para lo cual resulta conveniente seguir un marco lógico estratégico que

contemple al menos aspectos básicos como: la justificación y antecedentes; el
diagnóstico; los principios específicos; el objetivo general y los específicos; las
soluciones estratégicas; y los mecanismos de seguimiento y evaluación.
Para garantizar la sostenibilidad y adecuado equilibrio equitativo entre

cada una de las dimensiones del Desarrollo es fundamental implementar
mecanismos apropiados de seguimiento y evaluación de las políticas públicas,
que garanticen la retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento
continuo de la gestión pública en pro del Desarrollo de la Nación.
124
Leonel Vega Mora
4. HACIA UNA POLÍTICA AMBIENTAL NACIONAL DE

CARÁCTER ESTATAL
¡Que viva el utópico reto de una “conciencia ambiental práctica”,

para que la política y la gestión ambiental sean innecesarias!.
El presente capítulo, a la luz del marco conceptual y metodológico

expuesto en los capítulos anteriores, tiene como objetivo proponer y desarrollar
los lineamientos u orientaciones básicas que permiten definir y formular de
manera participativa y concertada, una política ambiental nacional que oriente,
dinamice y articule, tanto la gestión ambiental de cada país, como el ejercicio de
la autoridad ambiental por parte del Estado a través de entidades ambientales
competentes, todo ello en aras de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de
cada Nación.
Con tal propósito, se desarrolla el marco lógico estratégico previamente

planteado (justificación y antecedentes; diagnóstico; principios específicos,
objetivo general y específicos; soluciones estratégicas; mecanismos de
seguimiento y evaluación) para el tema específico de la política ambiental. Se
da igualmente, especial relevancia al diagnóstico ambiental, como el más
importante elemento articulador de la política y gestión ambiental y de cada uno
de los instrumentos de política que la materializan.
4.1 Antecedentes y justificación de la política ambiental
De acuerdo con todo lo expuesto en los capítulos anteriores, se hace

evidente que la problemática ambiental del mundo es consecuencia de los
modelos de desarrollo actuales, los cuales no garantizan un adecuado equilibrio
equitativo entre cada una de las dimensiones del Desarrollo (económica, social,
institucional y ambiental).
Por lo anterior, a efectos del presente libro, los antecedentes y justificación

para una política ambiental nacional de carácter estatal se circunscriben al
desarrollo de la tesis que propone diferenciar el ambientalismo de la gestión
ambiental, en la cual el ambientalismo sea entendido como fuerza social que
propugna por el desarrollo sostenible y cuyo objeto de estudio son los modelos
125
Leonel Vega Mora
de desarrollo, y la gestión ambiental sea entendida como toda acción antrópica

orientada a optimizar las relaciones de respeto y responsabilidad de los seres
humanos con la Naturaleza.
Ahora bien, ya hemos visto que así como las ideas orientan y dinamizan el
comportamiento individual, las políticas orientan y dinamizan la gestión colectiva
y por lo tanto, se hace evidente que la gestión ambiental sea orientada y
dinamizada por una política ambiental, que además de articular y armonizar la
gestión ambiental pública, empresarial y ciudadana en cada Nación, oriente y
dinamice el ejercicio de la autoridad ambiental por parte del Estado.
Veamos desde esta óptica, cuáles son los antecedentes y justificación de

la política ambiental.
4.1.1 Antecedentes
No se ha intentado ni previsto que aparezca una política para el medio

ambiente y por el contrario, el aumento de la conciencia sobre la necesidad de
proteger el medio ambiente, traducido en términos de política y gestión
ambiental, no ha sido provocado por ningún factor aislado, hasta el punto de
que en las últimas décadas, la preocupación social por las relaciones con el
medio ambiente ha tomado carácter de “movimiento político”. En dicho aumento
de conciencia han intervenido la conjunción de diversos factores como: los cada
vez más evidentes problemas cotidianos de deterioro ambiental; la incidencia
de los desarrollos científicos en el conocimiento de la naturaleza y sus recursos;
y el aumento de la participación ciudadana a través de los movimientos
ambientalistas, favorecidos a su vez, por los medios de comunicación.
Estos factores, entre otros, han conmovido los cimientos del poder con tal
alcance, que ha dado como resultado la incorporación paulatina de esta
corriente de ideas en la clase política y su posterior adopción parcial o total
según cada Estado, la mayoría de veces a través de todo un cúmulo de
instrumentos de política (legales y normativos, organizacionales, económicos y
financieros, de planificación, etc.), desarticulados y ajenos a un contexto de
política pública.
En cualquier caso, el sistema de las Naciones Unidas y los organismos

financieros internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional,
126
Leonel Vega Mora
Banco Interamericano de Desarrollo, etc.) han sido el principal foro para la

formulación de dichos instrumentos, pero detrás de esta acción
intergubernamental ha estado siempre la fuerza impelente del movimiento
ambientalista mundial, que ha permitido incluir el problema macro de las
relaciones entre la Humanidad y la Tierra en la agenda de la mayoría de las
naciones del mundo.
Por lo anterior, referirse a la política ambiental y por ende a la gestión

ambiental desde el ámbito estatal, implica necesariamente una reflexión sobre
el significado del ambientalismo, ya que la relación del movimiento
ambientalista con el Estado, o mejor, con las políticas públicas, es compleja, a
veces paradójica y en general escasamente comprendida, lo que amerita entrar
a considerar con más detenimiento los diferentes aspectos que en dicha
relación intervienen.
En primer lugar, hay que entender que el ambientalismo constituye un

fenómeno social de preocupación pública, claramente diversificado y cuyo foco
y grado varían mucho de unos grupos a otros y de unos individuos a otros. Esto
implica que el ambientalismo en general, rompe con muchas suposiciones y
valores que han dominado la historia moderna y por su carácter global será el
de una fuerza social que intenta dar forma al mundo futuro, donde a pesar de
que las causas básicas que la motivan son la preocupación social ante el
evidente deterioro ambiental, los efectos de dicha fuerza están
fundamentalmente orientados a influir en la reestructuración de las prioridades
sociales que permitan incidir en las ideologías y conductas políticas.
En segundo lugar, aunque las causas y motivaciones del ambientalismo

estén relacionadas directamente con el medio ambiente, pueden no ser
exclusivamente identificables con la política y gestión ambiental, ya que
complementariamente están relacionadas con las otras dimensiones del
desarrollo como la social, la económica y la institucional. Desde un punto de
vista más pragmático, el ambientalismo ha buscado la adaptación e innovación
progresiva de acuerdos institucionales, que de manera flexible y abierta
involucren la actual diversidad de naciones para tratar integralmente los
problemas relativos al medio ambiente y al desarrollo. Tal es el caso de la
estrategia del Desarrollo Sostenible, la cual, a pesar de estar íntimamente
ligada a la protección ambiental, involucra todo un auténtico cuerpo doctrinal
127
Leonel Vega Mora
sobre el desarrollo social, económico e institucional, plasmado en una gran

cantidad de informes, conferencias, tratados, programas y demás actos
documentales de fundamental relevancia.
Resumiendo, el ambientalismo tiene que ver no sólo con la relación

sociedad-naturaleza en términos del uso, deterioro y protección que ejercemos
sobre ella, sino fundamentalmente con el bienestar y mejoramiento de las
condiciones de vida de la población humana que habita dicha naturaleza.
Pero, si el ambientalismo se debe ocupar del adecuado equilibrio

equitativo entre las dimensiones del desarrollo, es decir, del desarrollo
sostenible que en últimas es una responsabilidad de toda Nación y del Estado
en su conjunto, entonces ¿quién se debe ocupar y responsabilizar de la
sostenibilidad ambiental del desarrollo, es decir, de la sostenibilidad del
patrimonio natural, es decir, de la sostenibilidad de los bienes y servicios
ambientales de los ecosistemas?.
La respuesta a este interrogante se puede encontrar en la justificación de

la política ambiental, como veremos a continuación.
4.1.2 Justificación
Desde la óptica sistémica desarrollada en los capítulos anteriores, es

recomendable que cada Estado disponga de políticas públicas que
genéricamente respondan a todos y cada uno de los principios generales
constitucionales y específicamente a cada uno de sus fines. En tal sentido, si se
lograran integrar todas las políticas públicas en una sola, dicha política integral
podría denominarse “Política de Desarrollo Sostenible”, toda vez que como
hemos visto, el Desarrollo Sostenible constituye la finalidad integradora y
común de todas las políticas públicas, es decir, de cada Estado y por ende de
cada Nación.
En tal sentido, el Desarrollo Sostenible como responsabilidad integral de la

Nación en su conjunto, sería posible solamente si se logra garantizar un
adecuado equilibrio equitativo entre cada una de las dimensiones del Desarrollo
(económica, social, institucional y ambiental), de manera que se impida el
gigantismo de una (me refiero a la económica) en detrimento de las otras.
Acometer tan colosal tarea constituye quizás uno de los más grandes retos de
128
Leonel Vega Mora
los Estados modernos y para lograrlo no bastan buenas intenciones, sino que
además es necesario el concurso integral y ojalá sistémico de toda la sociedad
en general, en aras de formular, encauzar e implementar unas políticas públicas
convergentes, multisectoriales, negociadas y justas de Desarrollo.
Ahora bien, al incluir “el respeto y la responsabilidad ambiental” como otro

más de los principios generales constitucionales, se esperaría que cada Estado-
Nación dispusiera de una política ambiental de carácter estatal que además de
responder a dicho principio, oriente y dinamice la misión de la dimensión
ambiental, es decir, la de garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo,
como otro de los fines concurrentes del Estado que igualmente hemos incluido.
Este esquema supondrá la formulación e implementación de una

verdadera política ambiental estatal en cada Nación, focalizada
estratégicamente a garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo, es
decir, la sostenibilidad ambiental de los bienes y servicios ambientales del
patrimonio natural de la Nación, evitando que los escasos recursos
institucionales disponibles para tal fin (humanos, económicos, financieros, etc.),
sean destinados a otros fines que son, como hemos visto, responsabilidad
específica de otras políticas públicas (v.g. la seguridad alimentaria, la economía
de la reforestación comercial, o la calidad de vida en términos de salud,
vivienda, educación o empleo, etc.), y no de una en particular, como se le ha
querido endilgar a la política ambiental.
En definitiva, la justificación de que cada Nación disponga de una política

ambiental de carácter estatal, parte de diferenciar claramente entre
ambientalismo y gestión ambiental. En tal sentido, en concordancia con la
estrategia de la mula esbozada al inicio del presente libro, el ambientalismo,
antes que ser entendido como fuerza social reactiva o talanquera que propugna
por el desarrollo sostenible, debería constituirse en una proactiva fuerza política
en cada Nación, con una amplia participación en los poderes públicos y con
gran injerencia en la formulación de las políticas públicas y en la toma de
decisiones del Estado para garantizar la sostenibilidad del Desarrollo de cada
Nación. La gestión ambiental, por su parte, debería ser entendida como toda
acción antrópica orientada a optimizar las relaciones de respeto y
responsabilidad de los seres humanos con la Naturaleza. En consecuencia,
deberá ser orientada, dinamizada y articulada por una política ambiental
129
Leonel Vega Mora
nacional de carácter estatal, focalizada estratégicamente a garantizar la

sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nación.
4.2 Diagnóstico ambiental
Como ha sido planteado, en la formulación y puesta en práctica de las

políticas públicas, se impone como requisito previo, el doble desafío de
considerar, medir, instrumentar, conocer e interrelacionar sistémicamente, cada
una de las dimensiones del Desarrollo, en aras de encauzar políticas,
estrategias y acciones de desarrollo convergentes y negociadas, pero sobre
todo, articuladas entre si.
De acuerdo con esto, el diagnóstico ambiental se constituye en un

importante elemento articulador de la política ambiental y un elemento esencial,
en su formulación, en el diseño y adopción de cada uno de los instrumentos que
la materializan, en la definición de los mecanismos para su seguimiento y
evaluación para la retroalimentación y la toma de decisiones.
En este sentido, el diagnóstico ambiental, antes que un libro-documento,

deberá constituirse en “un proceso dinámico de búsqueda, organización y
manejo de información ambiental para la identificación, priorización y análisis
estratégico de las potencialidades y problemáticas ambientales e
problemáticas y optimizar las potencialidades identificadas”.
En consecuencia, se plantea que el diagnóstico ambiental deberá

involucrar tres componentes o etapas básicas: la caracterización ambiental a
través de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—; la identificación,
priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas
ambientales; y la prospección y selección de escenarios adecuados de gestión.
La conceptualización y desarrollo de cada uno de estos componentes se explica
a continuación.
130
Leonel Vega Mora
4.2.1 Caracterización sistémica de la información ambiental
Como ha sido planteado, en los últimos años los cambios económicos,

sociales y ambientales que se vienen experimentando a nivel mundial han
conducido a plantear nuevos modelos de desarrollo, donde se busca conjugar
armónicamente competitividad, globalización, disputa de mercados y bienestar
de la población con protección del medio ambiente.
En tal sentido, a la luz del enfoque sistémico y en el marco de la

sostenibilidad ambiental del desarrollo, se hace necesario parametrizar
cuantitativa y cualitativamente la dimensión ambiental del desarrollo, toda vez
que la información ambiental constituye un “valioso activo” esencial, no sólo en
la formulación y articulación de las políticas públicas y sus instrumentos, sino
para el diseño y desarrollo de procesos de seguimiento y evaluación para la
toma de decisiones.
No obstante lo anterior, un común denominador en la mayoría de los

países en desarrollo lo constituye la restricción, insuficiencia y en muchos casos
la inexistencia de una información ambiental adecuada, y aunque se dispone de
una gran cantidad de literatura y estudios técnicos, hay una gran insuficiencia
de datos, estadísticas e indicadores, toda vez que las series se construyen con
diferentes marcos metodológicos, están desactualizados o sencillamente son
esporádicos.
Ahora bien, en consecuencia con lo planteado en los capítulos anteriores,

se propone que la información ambiental básica sea caracterizada
sistémicamente, es decir, que sea gestionada a todo nivel a través de los
procesos sistémicos básicos de planificación, ejecución y control, para lo cual
es fundamental considerar al menos los siguientes aspectos:
• Un marco conceptual de la información ambiental
• Un marco ordenador para el tratamiento de la información ambiental.
• Un mapa-matriz para orientar la organización, almacenamiento y

sistematización de la información ambiental.
• La agregación, definición y diseño de indicadores ambientales.
• La configuración de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—.

131
Leonel Vega Mora
Veamos en qué consistirán cada uno de estos aspectos mencionados.
4.2.1.1 Marco conceptual de la información ambiental
La definición de un marco conceptual para la información ambiental se

realiza a partir de cada uno de los presupuestos básicos que componen una
Nación (población, territorio y Estado). En tal sentido, resulta adecuado
identificar capas genéricas de la información ambiental, tal como se
ESTADO
Marco Institucional
de Políticas Públicas e
Institucional Instrumentos
Estado (K, Q, D) Presión (U, Dt) y Gestión (PPS)

AMBIENTAL Antrópicas sobre Ecosistemas
de Ecosistemas
Sector Sociedad Sectores

Sectorial Público Civil Productivos
temáticas Geológica, Geográfica,

Biológica Demográfica Económica
específicas Hidrológica, Atmosférica
Básica
ENTORNO FÍSICO
ENTORNO BIÓTICO ENTORNO HUMANO
Geosfera, Hidrosfera, Antroposfera
Biosfera
Atmósfera
TERRITORIO POBLACIÓN
Figura No. 22 Capas genéricas de la información ambiental
En concordancia con la visión de entender al Estado como las “reglas de

juego”, o mejor, como el marco institucional de políticas públicas que orientan y
dinamizan el Desarrollo de cada Nación, o mejor aún, como un sistema de
dimensiones (social, económica, institucional y ambiental) adecuadamente
dispuestas y relacionadas hacia el Desarrollo de cada Nación, es perfectamente
claro que estas dimensiones del Desarrollo son totalmente abastecidas y
sustentadas a través del flujo de materiales y energía que proviene de los
ecosistemas que conforman el territorio. Como consecuencia natural de este
proceso de abastecimiento y sustentación, las dimensiones del Desarrollo
"devuelven" entropía o energía no útil a los ecosistemas, ya sea en forma de
calor o de todo tipo de residuos materiales de diverso nivel de toxicidad.
132
Leonel Vega Mora
Esta visión termodinámica es precisamente la que muestra cómo funciona

la dimensión ambiental, en relación al uso y deterioro que las demás
dimensiones realizan sobre el medio ambiente. Es evidente que la visión
económica del Desarrollo tiene serias dificultades en ver y aceptar las leyes
físicas, químicas y biológicas que indiscutiblemente afectan todos los procesos
en la Tierra, y quiérase o no, queda limitada por las capacidades de reposición
natural de los insumos que tomamos del medio ambiente, así como por la
capacidad de procesamiento de los residuos que le devolvemos.
Saber con precisión lo que pasa en la dimensión ambiental es

importantísimo porque en ella se genera una gran proporción de los bienes y
servicios de los que disfrutamos. De no contar con mediciones, podríamos sólo
tener aproximaciones cualitativas sobre lo que está ocurriendo con el patrimonio
natural.
En definitiva, para parametrizar cuantitativa y cualitativamente la

dimensión ambiental, se propone hacerlo considerando la estructura sistémica
del Estado (figura No. 7) en términos de los bienes y servicios que involucra
cada dimensión del Desarrollo, así como la interrelación que tienen entre sí.
Con tal propósito, resulta conveniente renombrar dichas dimensiones en
términos de Sectores del Desarrollo, incluidos los ecosistemas, tal como se
esquematiza en la figura No. 23 y se describen a continuación.
133
Leonel Vega Mora
SECTOR
PÚBLICO
Bienes y Servicios
creados y construidos
con fines de
convivencia
ECOSISTEMAS
Bienes y Servicios
Ambientales
SOCIEDAD SECTOR
CIVIL ECONÓMICO
Recursos humanos, Bienes y Servicios
políticos y culturales creados y construidos
de la población con fines
productivos
Figura No. 23 Interrelación Ecosistema – Sectores del

Desarrollo
Sector Público: conformado por los recursos institucionales para la gestión

pública (humanos, legales y normativos, organizacionales, científico-
tecnológicos, planes estratégicos y operativos, económicos y financieros) y por
los Bienes y Servicios creados y construidos con fines de convivencia
(asentamientos urbanos y rurales, infraestructura de servicios públicos);
Sector Económico: constituido por los bienes y servicios creados y

construidos con fines productivos (infraestructuras energética, productiva, vías y
transportes, científica y tecnológica, económica y financiera);
Sociedad Civil: constituida por los recursos humanos, políticos y culturales

de la población (demografía, salud, alimentación, vivienda, información,
educación, empleo, ingresos, asociación, participación, y aspectos culturales
como lenguaje, mito, arte, religión, etc.).
Ecosistemas: conformados por la dotación de bienes y servicios

ambientales de los ecosistemas, representados en Recursos Naturales
Renovables (agua, aire, suelo, flora, fauna), Recursos Naturales No Renovables
(petróleo, carbón, gas natural, metales, minerales) y Servicios Ambientales en
134
Leonel Vega Mora
términos de regulación (clima y ciclos naturales), soporte (biodiversidad y

actividades antrópicas) y control (contaminación, erosión, etc.).
4.2.1.2 Marco ordenador para el tratamiento de la información ambiental
De acuerdo con lo planteado en los capítulos anteriores, a continuación se

propone y desarrolla el modelo de “estado-presión-gestión” —EPG—, como
marco ordenador para la organización y manejo de la información ambiental.
Este nuevo modelo, como enfoque mental de organización de la

información ambiental, permitirá dar respuesta coherente y detallada a las
siguientes tres categorías de interrogantes:
¿Cuál es la cantidad, calidad y disponibilidad de los bienes y servicios del

patrimonio natural de una Nación?
¿Cuál es el uso y deterioro de bienes y servicios del patrimonio natural que se
hace desde cada una de las dimensiones del Desarrollo en una Nación?
¿Cuáles son los procesos y productos-servicios que adelanta y obtiene la
sociedad para garantizar la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo de su
Nación y cuáles son las consecuencias (impactos y efectos) de dichos
procesos y productos-servicios sobre los bienes y servicios de cada
dimensión del Desarrollo?
La primera categoría de interrogante se denomina información de estado,

y se referirá a toda aquella información relacionada con la cantidad, calidad y
disponibilidad de los bienes y servicios del patrimonio natural de cada Nación.
La segunda categoría de interrogante se denomina información de

presión, y se referirá a toda aquella información relacionada con los factores o
agentes de uso y/o deterioro de los bienes y servicios del patrimonio natural de
cada Nación.
La tercera categoría de interrogante se denomina información de gestión,

y se referirá a toda aquella información relacionada con los procesos
adelantados, los productos-servicios obtenidos, así como los impactos y efectos
generados por la Sociedad y el Estado en la búsqueda de la Sostenibilidad
Ambiental del Desarrollo de cada Nación.
135
Leonel Vega Mora
En definitiva, el marco ordenador de la información EPG deberá permitir

disponer de manera organizada, pormenorizada y medible, toda aquella
información ambiental que caracterice los bienes y servicios ambientales del
patrimonio natural de una Nación en términos de sus condiciones de estado
(cantidad, calidad y disponibilidad), de sus condiciones de presión (uso y
deterioro) y de la gestión ambiental (procesos, productos-servicios, impactos y
efectos) adelantada en pro de los fines específicos del Estado a través de las
políticas, planes, programas y proyectos.
4.2.1.3 Mapa-Matriz EPG de integración ambiental
Aunque la toma y recolección de información constituyen uno de los

principales “cuellos de botella” en la reconstrucción, construcción o prospección
de líneas base de información, el almacenamiento y sistematización de la
información bajo un esquema organizado resulta fundamental. Como se ha
explicado, cada Nación debe garantizar la sostenibilidad ambiental de su
Desarrollo, lo que obliga a determinar qué tan responsables ambientalmente
son cada uno de los sectores del Desarrollo con relación al uso y deterioro que
hacen de los bienes y servicios de sus ecosistemas.
En este sentido, complementariamente a la necesidad de establecer

mecanismos de coordinación, concertación y articulación que permitan
acuerdos y/o convenios de cooperación para la toma, recolección,
ambiental, así como para el establecimiento de protocolos especiales basados
en normas o estándares que permitan un manejo normalizado de la misma, es
fundamental disponer de herramientas adecuadas que lo faciliten, todo esto,
bajo el marco ordenador de estado-presión-gestión —EPG—.
Con tal propósito, en la tabla No. 6 se propone y esquematiza el “Mapa–

Matriz EPG de integración ambiental”, como una herramienta lógica que
además de vislumbrar el espectro general de la información ambiental, nos
permite relacionar e integrar cada uno de los sectores del Desarrollo con el
ecosistema, orientando de paso el almacenamiento y sistematización (diseño
de bases de datos) de la información ambiental de manera organizada bajo el
esquema EPG.
136
Leonel Vega Mora
Tabla No. 6 Mapa-Matriz EPG de integración ambiental
Como se puede apreciar, el Mapa-Matriz EPG de integración ambiental se

estructura a partir de los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas y
sus entradas están relacionadas directamente con la presión y gestión
ambiental de cada sector del Desarrollo sobre ellos. Para cada tema
considerado se dispone de una casilla de acuerdo al tipo de información que
corresponda, ya sea de estado (cantidad, calidad, disponibilidad), de presión
(uso, deterioro) o de gestión (procesos, productos-servicios, impactos, efectos).
Es evidente que la información desagregada por cada tema y tipo de

información (EPG) podría llegar a ocupar extensos e inmanejables espacios en
cada casilla, lo que obliga a desarrollar esquemas procedimentales para la
agregación, definición y diseño de indicadores ambientales que faciliten el
manejo de la información, como veremos a continuación.
4.2.1.4 Agregación, definición y diseño de indicadores ambientales
Como ha sido planteado previamente, así como las políticas

macroeconómicas de un país pueden ser medidas, valoradas y evaluadas
rápidamente a través de indicadores macroeconómicos lo suficientemente
agregados, las demás políticas públicas deberán ser medidas y valoradas
mediante indicadores lo suficientemente agregados, que representen
adecuadamente su información específica.
137
Leonel Vega Mora
A partir de la información ambiental organizada bajo el nuevo marco

ordenador EPG, será posible obtener indicadores que respondan a cada una de
las categorías consideradas así:
Indicadores de estado: agregan y reflejan la información de estado, es decir,

aquella relacionada con la cantidad, calidad y disponibilidad de los recursos
del patrimonio natural.
Indicadores de presión: agregan y reflejan la información de presión, es decir,
aquella relacionada con el uso y deterioro de los recursos del patrimonio
natural.
Indicadores de gestión: agregan y reflejan la información de gestión
ambiental, es decir, aquella relacionada con los procesos y productos-
servicios realizados en pro de la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo.
Indicadores de impacto: agregan y reflejan información de gestión ambiental
estado y/o presión de los recursos del patrimonio natural de la dimensión
donde se realiza la gestión.
Indicadores de efecto: agregan y reflejan información de gestión relacionada
con las consecuencias que se generan sobre las condiciones de estado y/o
presión de recursos del patrimonio de dimensiones diferentes a donde se
realiza la gestión ambiental y se generan los impactos.
El nivel de agregación de los indicadores ambientales dependerá en

principio, de la cantidad y calidad de la información disponible (estadística,
georreferenciada, etc.). En cualquier caso, deberá permitir un nivel de
agregación tal, que haga posible disponer de indicadores ambientales que
involucren y reflejen fácilmente el comportamiento en tiempo y espacio de los
recursos naturales del patrimonio, tal como se ha esquematizado previamente
en la figura No. 14.
En este punto, es necesario tener en cuenta una consideración adicional

relacionada con el carácter tipológico de los problemas y potencialidades
ambientales, lo cual permite que los indicadores ambientales,
independientemente de la jurisdicción territorial y/o sectorial para el que sean
diseñados y/o utilizados, puedan indicar o reflejar en alto grado los rasgos y
características esenciales o peculiares de un determinado recurso natural.
138
Leonel Vega Mora
Esta consideración nos permite la posibilidad de definir y diseñar

indicadores ambientales EPG tipo, que puedan ser utilizados de manera
homogénea en diferentes territorios y/o sectores, facilitando de paso la
configuración de las Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—. En la
tabla No. 7 se plantean a manera de ejemplo, un conjunto de indicadores
ambientales EPG tipo relacionados con los Recursos Naturales Renovables.
Tabla No. 7 Ejemplos de indicadores ambientales EPG tipo para

RNR
4.2.1.5 Configuración de Líneas Base de Información Ambiental —

LBIA—
Tal como ha sido planteado, la caracterización ambiental podrá ser

registrada espacial y temporalmente a través de la configuración de Líneas
Base de Información Ambiental —LBIA—, las cuales son fundamentales, no
sólo como insumo esencial de los diagnósticos ambientales requeridos en la
formulación de las políticas, planes, programas y proyectos, sino como
elementos claves e imprescindibles para el diseño y desarrollo de sistemas de
información, para el desarrollo de los procesos de seguimiento y evaluación, y
para la toma de decisiones.
139
Leonel Vega Mora
Según su espacialidad, las LBIA deberán ser escaladas de acuerdo a los

diferentes ámbitos jurisdiccionales del Estado (nacional, regional, municipal,
local); según su temporalidad, las LBIA podrán ser reconstructivas del pasado,
constructivas del presente y prospectivas del futuro, para diferentes períodos de
tiempo (Vg. anual); y según el grado de agregación de la información, las LBIA
podrán permitir la caracterización ambiental indicativa de la dimensión
ambiental, tal como se esquematiza en la figura No. 24.
Bienes y
Servicios
Naturales 1E 0 1E 1 1E 2 1E n
Renovables 1G 1 1G 2
1P 0 1P 1 1P 2 1G 3 1P n
Ecosistema
Naturales No 2E 0 2E 1 2E 2 2E n
Renovables
2P 0 2G 1 2P 1 2G 2 2P 2 2G 3 2P n
Servicios 3E 0 3E 1 3E 2 3E n
Ambientales
3P 0 3G 1 3P 1 3G 2 3P 2 3G 3 3P n
Línea Base Línea Base Línea Base Línea Base

t
Año 0 Año 1 Año 2 Año n
Figura No. 24 Configuración de Líneas Base de Información

Ambiental —LBIA—
4.2.2 Identificación, priorización y análisis estratégico de

potencialidades y problemáticas ambientales
La identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y

problemáticas ambientales deberá involucrar una amplia participación y
consenso por parte de todos y cada uno de los actores involucrados. En el
desarrollo de este proceso se deberán cumplir al menos, las siguientes etapas
básicas.
4.2.2.1 Información y capacitación de actores participantes
140
Leonel Vega Mora
Para cualquier caso, es deseable y conveniente que la participación de los

actores sea lo más calificada posible, es decir, que los participantes estén lo
más informados posible sobre el tema de política a tratar.
En tal sentido, es necesario que como primera etapa, los actores

participantes sean objeto de un taller de información y capacitación, tomando
como insumo básico la caracterización ambiental previamente realizada a
través de las Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—.
4.2.2.2 Identificación de potencialidades y problemáticas
En principio, para facilitar el proceso de identificación de potencialidades y

problemáticas, se asumirá por un lado, que las condiciones de estado del
patrimonio natural de una Nación, es decir, su cantidad, calidad y disponibilidad,
constituyen potencialidades, y por otro lado, que las condiciones de presión, es
decir, los factores o agentes de uso y deterioro de dicho patrimonio constituyen
problemáticas, en la medida que afecten negativamente las condiciones de
estado.
Las potencialidades y problemáticas ambientales podrán ser identificadas

de manera independiente por cada uno de los actores involucrados, y
posteriormente mediante un taller de consenso, lograr su normalización
conceptual y semántica que permita la agrupación homogénea de cada una de
las potencialidades y problemáticas identificadas.
4.2.2.3 Priorización de potencialidades y problemáticas
Una vez identificadas y consensuadas entre los diferentes actores

involucrados cada una de las potencialidades y problemáticas ambientales, se
procede a su priorización, lo cual puede ser realizado de dos modos, según el
grado de interrelación requerido:
En el primer modo, se asigna al total de potencialidades y problemáticas

ambientales identificadas y consensuadas un valor de 100 puntos.
Posteriormente, de manera independiente cada actor involucrado distribuye
estos 100 puntos entre todas las potencialidades y problemáticas identificadas,
asignando en cada caso un valor de la manera más objetiva posible, según su
percepción y conocimiento específico del tema ambiental. Finalmente, se
141
Leonel Vega Mora
promedian las diferentes ponderaciones realizadas entre todos los actores

participantes y se obtiene así la priorización del primer modo. Como regla
general para este modo de priorización, se establece la obligación de asignar
los 100 puntos entre al menos el 30% del total de las potencialidades y
problemáticas ambientales identificadas, pudiendo quedar algunas de ellas sin
ponderación.
El segundo modo, que el autor ha denominado “priorización sistémica”,

además de evitar al máximo la discrecionalidad y subjetividad de los actores en
cada valoración, busca ponderar el grado de influencia de cada potencialidad y
problemática ambiental con las demás. Con tal fin, se propone la “Matriz
ambiental de Correlación Sistémica de estado-presión”, en la cual se
correlacionan entre sí las potencialidades ambientales, esto es, las condiciones
de estado (cantidad, calidad y disponibilidad), las problemáticas ambientales,
esto es, las condiciones de presión (por uso y deterioro) de los recursos del
patrimonio natural de una Nación, disponiéndolas como variables activas en el
eje de las Y, y como variables pasivas en el eje de las X, tal como se ilustra en
la tabla No. 8.
Tabla No. 8 Matriz ambiental de correlación sistémica de estado-

presión
142
Leonel Vega Mora
Las entradas a cada una de las celdas de la matriz de correlación se

califican o valoran de manera concertada entre los diferentes actores,
determinando el grado de influencia de cada variable activa sobre las pasivas
de acuerdo con la siguiente escala de valor: 0 = ninguna influencia; 1 = mínima
influencia; 2 = media influencia; 3 = alta influencia.
Para garantizar la máxima imparcialidad y objetividad en el proceso de

valoración, se deben cumplir dos reglas fundamentales: en primer lugar, la
valoración no se vota por mayoría sino que se negocia (consenso) y, en
segundo lugar, se debe valorar la situación actual encontrada y no la deseable
o deber ser.
Finalmente, se ponderan cada uno de los totales de activos y pasivos, lo

que nos permite determinar, de mayor a menor grado de ponderación, las
prioridades sistémicas de todas las potencialidades y problemáticas
ambientales identificadas.
4.2.2.4 Análisis Estratégico de potencialidades y problemáticas

ambientales
Para facilitar el análisis estratégico de cada una de las potencialidades y

problemáticas ambientales priorizadas, las respectivas variables activas y
pasivas pueden ser representadas y distribuidas en un plano cartesiano
delimitado en cuadrantes por unos ejes críticos (X y Y) representados por el
valor de las medianas de pasivos y activos respectivamente, tal como se ha
esquematizado previamente en la figura No. 16.
4.2.3 Prospección y selección de escenarios adecuados de gestión
Una vez identificadas, priorizadas y analizadas estratégicamente las

potencialidades y problemáticas ambientales, se procede a la prospección y
selección de escenarios adecuados de gestión ambiental, todos ellos orientados
a minimizar y/o eliminar las problemáticas y a maximizar las potencialidades.
Con tal propósito, a continuación se proponen y describen brevemente

tres maneras de prospectar y construir dichos escenarios de gestión ambiental
de acuerdo con la información disponible:
143
Leonel Vega Mora
Mediante el método ideal, en el cual se prospecta la gestión ambiental de

manera ideal, es decir, aquella que permite mejorar el estado y eliminar
totalmente las presiones de y sobre los bienes y servicios ambientales de los
ecosistemas, independientemente de los recursos financieros e institucionales
requeridos para tal propósito.
Mediante el método estocástico, con el cual a partir de los registros

históricos de estado, presión y gestión, sea posible generar estadísticamente
series futuras de información ambiental con un comportamiento estadístico
similar al de las series históricas. Este método obliga a disponer de muy buenas
series de información histórica, lo que implica, la reconstrucción previa de las
Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—.
Mediante el método de disponibilidad presupuestal, con el cual se asume

que toda la gestión la sociedad para mitigar y/o eliminar las presiones y mejorar
el estado de los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas, implican un
gasto presupuestal (que puede ser monetizado) que en la mayoría de los casos
no superará el techo presupuestal asignado. De esta manera, si se conoce la
disponibilidad de presupuesto futuro para una determinada gestión ambiental,
será posible prospectar el estado y presión futuros que se lograría con dicho
gasto y por lo tanto la gestión ambiental dependerá de la disponibilidad
presupuestal.
Finalmente, la selección de escenarios deseados de gestión ambiental

deberá realizarse a partir de los escenarios de gestión posibles construidos,
pero siempre con una amplia participación y consenso de los actores
involucrados, que permita la realización y desarrollo de acuerdos y voluntades,
que incluyan la definición de límites y selección de procesos gobernables, y que
garanticen la sostenibilidad ambiental, económica, social e institucional de la
gestión.
4.3 Principios específicos de la política ambiental
Como ha sido planteado, los Principios constituyen los conceptos o ideas

fundamentales que sirven de base, orientan, ordenan y rigen el pensamiento, el
conocimiento y las conductas sociales, en este caso de las políticas públicas.
Son concebidos a partir de los paradigmas sociales vigentes y constituyen la
144
Leonel Vega Mora
expresión filosófica, política, ética, moral, lúdica y técnico-científica de la

sociedad, realizada a través de la participación de cada uno de los actores
involucrados en la formulación de la política.
Al margen de los Principios Generales constitucionales anteriormente

descritos para las políticas públicas (eficiencia, eficacia, economía, equidad,
gobernabilidad, competitividad, respeto y responsabilidad ambiental25, etc.), es
necesario definir y/o adoptar otros Principios Específicos que rijan la política
ambiental nacional, de acuerdo con los lineamientos generales que defina la
comunidad a nivel internacional y nacional. Bajo esta óptica, resulta apropiado
adaptar y adoptar algunos de los principios establecidos en la Declaración de
Río y adicionar otros dos principios, que desde la óptica del presente libro
deberían estar presentes en la política ambiental. Estos son:
Un principio de Autonomía, para garantizar la independencia de la política

ambiental frente a las demás políticas públicas en el cumplimiento de la función
de Autoridad Ambiental.
Un principio de Transversalidad, para garantizar la potestad de la política

ambiental para orientar adecuadamente las estrategias de la gestión ambiental
e introducir la dimensión ambiental en todos y cada uno de los ámbitos
territoriales y sectoriales de cada Nación.
4.4 Objetivos de la política ambiental

4.4.1 Objetivo general
En concordancia con el carácter estratégico que tiene el patrimonio natural

como base esencial para el desarrollo de cada Nación y en consecuencia con
los principios sistémicos de actuación estatal propuestos en el primer capítulo,
se plantea la necesidad de focalizar estratégicamente la Política Ambiental
Nacional, orientándola exclusivamente al objetivo general de garantizar la
sostenibilidad ambiental del desarrollo de cada Nación.
4.4.2 Objetivos específicos
25
Recordemos que a efectos del presente libro se ha propuesto incluir el “respeto y
responsabilidad ambiental” como otro de los principios generales constitucionales en
todas las políticas públicas.
145
Leonel Vega Mora
Los objetivos específicos constituyen declaraciones amplias y

razonablemente inmutables de los propósitos y/o metas que la política
ambiental pretende alcanzar para cada uno de los escenarios deseados
seleccionados. Estarán orientados, a prevenir, mitigar o eliminar las
problemáticas ambientales identificadas y a optimizar las potencialidades
ambientales encontradas en el diagnóstico ambiental.
Podrán ser planteados de manera descriptiva, pero siempre a partir del

diagnóstico ambiental, tomando como insumo los escenarios deseados
seleccionados de estado, presión y gestión, facilitando el desarrollo de
acuerdos entre los actores involucrados.
Para su formulación adecuada es fundamental realizar una agrupación y

categorización coherente de todos y cada de las problemáticas y
potencialidades ambientales identificadas en cada uno de los escenarios
deseados seleccionados, de tal manera que permita la definición de un número
mínimo de objetivos según dicha categorización.
4.5 Soluciones estratégicas de la política ambiental
En concordancia con lo planteado en el capítulo 2, las soluciones

estratégicas de la política ambiental podrán ser de varios tipos: estrategias
misionales, funcionales, jurisdiccionales e instrumentales, todas ellas
formuladas y diseñadas para el logro adecuado de cada uno de los objetivos
específicos de la política ambiental identificados.
Entre otros aspectos, las soluciones estratégicas de la política ambiental

deberán cumplir los siguientes requisitos:
Ser coherentes con el diagnóstico ambiental

Ser formuladas con una amplia participación de actores.
Estar articuladas con las demás políticas públicas y planes de desarrollo
de los niveles nacional y regional
Facilitar el desarrollo de acuerdos para la sostenibilidad ambiental del
desarrollo a nivel nacional, regional y local
Estar relacionadas directamente con cambios positivos en el estado de los
recursos naturales y con cambios negativos en la presión ejercida
sobre ellos.
146
Leonel Vega Mora
Ser priorizadas de acuerdo con las capacidades técnicas, financieras e

institucionales
Lograr aprobación ante una instancia nacional de participación, por
ejemplo, en un Consejo Nacional Ambiental.
Veamos en que consistirán dichas soluciones estratégicas:
4.5.1 Estrategias misionales de la política ambiental
Las estrategias misionales de la política ambiental constituirán las grandes

líneas de acción relacionadas con el “cómo-debe-ser” llevado a cabo, dentro de
un período de tiempo indeterminado, el objetivo general de la política ambiental,
esto es, garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo de la Nación.
En tal sentido, las estrategias misionales involucrarán acciones genéricas

que garanticen en tiempo y espacio, la sostenibilidad de cada uno de los bienes
y servicios ambientales como son: la recuperación y/o rehabilitación de
ecosistemas (devolver al presente los bienes y servicios ambientales gastados
o utilizados irresponsablemente en el pasado), el aprovechamiento sostenible
(usar responsablemente en el presente los bienes y servicios sin comprometer
su disponibilidad futura) y por último, la conservación (ahorrar bienes y servicios
ambientales en el presente para el disfrute de las generaciones futuras).
Veamos en qué consistirán cada uno de las anteriores acciones genéricas

de la gestión ambiental.
4.5.1.1 Recuperación y/o rehabilitación de ecosistemas
La recuperación y/o rehabilitación de ecosistemas significa la reversión

social y económica al presente, de la cantidad, calidad y disponibilidad de
algunos bienes y servicios ambientales y/o funciones ecosistémicas, que han
sido objeto de un manejo irresponsable en el pasado.
En la práctica la recuperación y/o de rehabilitación de ecosistemas está

relacionada con acciones de descontaminación de cuerpos de agua y de
suelos, con la recuperación de humedales, con reforestación protectora y de
regulación hídrica, con recuperación del paisaje y del espacio público, entre
147
Leonel Vega Mora
muchas otras. Integralmente, esta estrategia implica el diseño y desarrollo de

una serie de instrumentos y actividades como la ordenación y el manejo integral
de cuencas hidrográficas que se explicará posteriormente.
4.5.1.2 Aprovechamiento sostenible de bienes y servicios ambientales
El Aprovechamiento sostenible y el saneamiento ambiental de bienes y

servicios ambientales están orientados a minimizar en el presente la presión por
el uso y deterioro sobre los bienes y servicios ambientales.
El aprovechamiento sostenible se desarrolla impulsando y fomentando

alternativas adecuadas de uso sostenible del patrimonio natural para el
beneficio económico y social de la Nación, a través de Programas de
Reconversión Ambiental hacia la Producción más Limpia y mediante los
denominados Mercados Verdes.
De acuerdo con el PNUMA [2003] los productos verdes se pueden dividir

en tres grandes categorías: a) Productos derivados del uso sostenible de la
biodiversidad: maderables, no maderables, agricultura sostenible, derivados de
bioprospección. b) Productos industriales menos contaminantes: utilizan
tecnologías más limpias o productos hechos a partir del aprovechamiento de los
residuos de otros procesos y las energías renovables o limpias. c) Servicios
ambientales: se distinguen tres opciones de servicios ambientales. Los
prestados por el medio ambiente como proveedor de amenidades (ecoturismo);
los prestados para reducir impactos ambientales (Ej. Plantas de tratamiento de
aguas); y los servicios de reducción de emisiones o captura de gases efecto
invernadero en el marco del Protocolo de Kyoto (Mecanismo de Desarrollo
Limpio —MDL—), el cual representa un potencial bastante interesante para el
país, no sólo como instrumento económico sino también como posibilidad
financiera de la política ambiental, como se explicará posteriormente.
4.5.1.3 Conservación de Ecosistemas Estratégicos
La Conservación Ecosistemas Estratégicos está orientada

fundamentalmente a garantizar en tiempo y espacio, el estado de los bienes y
servicios ambientales de los ecosistemas estratégicos, es decir, su cantidad,
calidad y disponibilidad.
148
Leonel Vega Mora
Como se ha planteado, la conservación significa ahorro presente para el

futuro. Se realiza mediante la preservación de áreas naturales que por su valor
ecosistémico y de biodiversidad son estratégicas en la generación de bienes y
servicios y ameritan ser conservadas. Integralmente, esta estrategia implica el
diseño y desarrollo de una serie de instrumentos y actividades tales como la
creación y administración de Sistemas de Áreas Protegidas (nacional,
regionales y locales); los inventarios e investigaciones de la biodiversidad; etc.
4.5.2 Estrategias funcionales de la política ambiental
Las estrategias funcionales constituirán las grandes líneas de acción

relacionadas con el “cómo-hacer” para llevar a cabo, dentro de un período de
tiempo indeterminado, el objetivo general y/o objetivos específicos de la política
ambiental.
Las estrategias funcionales de la política ambiental corresponden con los

procesos sistémicos básicos a nivel organizacional y constituirán los procesos
ambientales básicos de la gestión ambiental a desarrollarse desde los sectores
público, económico y social, tal como se muestra en la tabla No. 9.
Tabla No. 9 Estrategias funcionales de la política ambiental
149
Leonel Vega Mora
Por los alcances del presente libro, a continuación se describen

únicamente los procesos ambientales básicos en el ámbito del sector público.
4.5.2.1 Formulación de la política ambiental y diseño de sus instrumentos
La estrategia funcional básica de “formulación de la política ambiental y el

diseño de sus instrumentos” constituye una adaptación de los procesos
sistémicos básicos de regulación energética, pensar, planificación y regulación,
que se relacionan respectivamente con el ecosistema, el ser humano, las
organizaciones sociales y el Estado (ver figura No. 2).
Implica un proceso racional de toma de decisiones que involucra un

conjunto de acciones relacionadas con la orientación, la formulación, el diseño,
la regulación y la programación, a través de las cuales, además de formular las
metas de gestión, se definen el “qué”, el “cómo” y el “con qué” de la gestión
ambiental para garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo territorial y
sectorial.
La formulación de la política ambiental y el diseño de sus instrumentos

deberá ser realizada fundamentalmente a partir de procesos de Evaluación
Ambiental Estratégica que permitan identificar y valorar en gran escala y
sinérgicamente, los impactos y efectos ambientales generados sobre un
territorio determinado como consecuencia de las acciones antrópicas.
4.5.2.2 Fomento a la sostenibilidad ambiental del Desarrollo
La estrategia funcional de “fomento a la sostenibilidad ambiental del

desarrollo” constituye una adaptación de los procesos sistémicos básicos de
evolución, hacer, ejecución y fomento al desarrollo, que se relacionan
respectivamente con el ecosistema, el ser humano, las organizaciones sociales
y el Estado (ver figura No. 2).
Consistirá en introducir transversalmente la gestión ambiental en las

entidades territoriales, sectores y personas, lo cual se realiza básicamente
mediante la implementación de las estrategias misionales de la política
ambiental, es decir, la recuperación y/o rehabilitación de ecosistemas; el
aprovechamiento sostenible de bienes y servicios ambientales, y la
conservación de ecosistemas estratégicos.
150
Leonel Vega Mora
4.5.2.3 Ejercicio de la Autoridad Ambiental
La estrategia funcional de “ejercicio de la autoridad ambiental” constituye

una adaptación del proceso sistémico básico de “control” (ver Figura No. 2).
Bajo enfoque sistémico, el ejercicio de la autoridad ambiental estará orientado
a garantizar, por un lado, el mejoramiento continuo de la política y la gestión
ambiental, y por otro, el cumplimiento efectivo de las políticas y normas
ambientales. Desde esta óptica, implicará el desarrollo de dos acciones
prioritarias:
En primer lugar, el seguimiento y evaluación de la política y la gestión

ambiental, mediante el Sistema de Información para el Seguimiento y
Evaluación de la Política Ambiental —SISEPA— y el mecanismo de Control de
Gestión Ambiental Institucional que se describen más adelante.
En segundo lugar, la administración de la oferta y demanda de los bienes

y servicios ambientales, así como la vigilancia y el control de los factores y/o
agentes de presión por uso y deterioro de los mismos, todo ello a partir de la
información y conocimiento generados en las acciones de seguimiento y
evaluación.
4.5.3 Estrategias jurisdiccionales de la política ambiental
Constituirán las grandes líneas de acción relacionadas con el “dónde-

hacer” para llevar a cabo, dentro de un período de tiempo indeterminado, el
objetivo general y/o objetivos específicos de la política ambiental nacional. En
este sentido, las estrategias jurisdiccionales de la política ambiental podrán
adelantarse a través de la gestión ambiental territorial, de la gestión ambiental
sectorial, y de la gestión ambiental urbano-regional, como se describe a
continuación.
4.5.3.1 Gestión ambiental sectorial
A efectos del presente libro, la gestión ambiental sectorial constituye un

proceso estratégico de planificación, ejecución y control de la actuación
ambiental desarrollada por la dimensión económica para garantizar la
sostenibilidad ambiental de los procesos productivos.
151
Leonel Vega Mora
Independientemente del sector productivo, su compromiso con el medio

ambiente supone ser conscientes del impacto que puede generar la actividad
empresarial y actuar con sentido de responsabilidad y en clave de
competitividad, es decir incorporando la variable ambiental en la gestión diaria
de cada sector y asumirla como un reto y una oportunidad en lugar de como un
gasto. Esto implica poner en marcha los mecanismos necesarios para prevenir
y minimizar los impactos ambientales que se generan en el desarrollo de su
actividad.
No obstante lo anterior, la responsabilidad ambiental de los sectores

productivos es asumida comúnmente de tres maneras diferentes: de manera
incidental, actuando cada vez que se produce algún problema ambiental de
alguna relevancia; de manera operacional, mediante el desarrollo de programas
ambientales específicos pero aislados del contexto institucional; de manera
sistémica, que considera el deterioro ambiental inherente a las suposiciones,
objetivos y valores de los sistemas tecno-económicos actuales, y cuya solución
implica cambios básicos en dichos sistemas, que involucran tanto el
comportamiento social, como la reforma de las instituciones [Vega L., 2001].
Una actuación empresarial responsable con el medio ambiente implica, la

recuperación y/o rehabilitación de los daños ambientales ocasionados en el
pasado, el aprovechamiento sostenible de los bienes y servicios ambientales en
el presente, y la conservación (ahorro) de los mismos para el futuro, y por lo
tanto, desde la óptica sistémica, el principal instrumento para adelantar la
gestión ambiental sectorial lo constituirán los Sistemas de Gestión Ambiental —
SGA—, los cuales pueden ser implementados a la luz de la Norma ISO 14001.
La Norma ISO 14001 sobre Sistemas de Gestión Ambiental —SGA—
La ISO 14001, constituye una especificación que describe los requisitos de

un SGA, es decir, describe las especificaciones y directrices para su utilización.
Se ha desarrollado para ser aplicable a todos los tipos y tamaños de
organizaciones y para ajustarse a diversas condiciones geográficas, culturales y
sociales. Sin embargo, contiene solamente aquellos requisitos que pueden ser
auditados objetivamente con propósitos de certificación/registro y/o
autodeclaración.
152
Leonel Vega Mora
Así, el objetivo final de esta norma es apoyar la protección ambiental y la

prevención de la contaminación en equilibrio con las necesidades
socioeconómicas.
La ISO 14004 por su parte, es una guía no certificable que tiene como fin
dar asistencia genérica a una organización para implantar o mejorar un SGA.
Describe las directrices generales sobre principios, sistemas y técnicas de
apoyo y por lo tanto, puede ser utilizada por aquellas organizaciones que
requieran una orientación general más amplia sobre todos los temas
relacionados con los SGA. Contiene ejemplos, descripciones y opciones que
ayudan a la empresa a implantar un SGA y a consolidar su articulación con el
manejo global de la empresa [Norma ISO 14004, 1996].
Por la importancia específica que reviste la norma ISO 14001, a

continuación se describen brevemente su objeto, campo de aplicación y los
requisitos del SGA.
Objeto y campo de aplicación de la norma ISO 14001
El objeto fundamental de la norma ISO 14001 es el SGA. En este sentido,

la norma especifica los requisitos para que un SGA capacite a una organización
para formular una política y unos objetivos, teniendo en cuenta los requisitos
legales y la información acerca de los impactos significativos.
Se aplica a aquellos aspectos ambientales26 que la organización puede

controlar y sobre los que puede esperarse que tenga influencia y establece por
sí misma, criterios de actuación ambiental específicos [Norma ISO 14001,
1996]. De acuerdo con la norma, ésta se aplica a cualquier empresa que desee:
• Implantar, mantener y mejorar un SGA.
• Asegurarse de su conformidad con la política ambiental establecida.
• Demostrar a terceros tal conformidad.
26
Los aspectos ambientales constituyen los elementos de las actividades y Productos-
Servicios de una organización que pueden interactuar con el medio ambiente. Un aspecto
ambiental significativo es aquel que tiene o puede tener un impacto ambiental significativo
[Norma ISO 14001, 1996].
153
Leonel Vega Mora
• Conseguir la certificación y registro de su SGA ante un organismo

externo.
• Realizar una Autoevaluación y una Autodeclaración de conformidad con

esta norma internacional.
Elementos y requisitos según la norma ISO 14001
De acuerdo con esta norma, “El SGA proporciona un proceso estructurado

para la consecución de mejoras continuas, cuyo ritmo de aplicación será
determinado por la organización a la vista de factores económicos y otras
circunstancias” [Norma ISO 14001, 1996].
Aunque se pueda esperar alguna mejora en el comportamiento ambiental

gracias a la adopción de un planteamiento sistémico, deberá entenderse que el
SGA es una herramienta que capacita a la organización para alcanzar y
controlar sistemáticamente el nivel de comportamiento que a sí misma se
propone. Por estos motivos, la puesta en práctica y funcionamiento del SGA no
es garantía por sí misma de una reducción inmediata de los impactos
ambientales negativos.
La base de este enfoque sistémico lo constituye un proceso dinámico que

sigue el ciclo de “planificar, poner en práctica, comprobar y revisar”, mediante el
establecimiento y cumplimiento continuo y reiterativo de los elementos y
requisitos del SGA. La tabla No. 10 resume los diferentes elementos y
requisitos de la norma ISO 14001.
Tabla No. 10 Elementos y Requisitos de la Norma ISO 14001
154
Leonel Vega Mora
A continuación se describen y analizan brevemente cada uno de estos

elementos.
Revisión Inicial: la revisión inicial se realizará para aquellas

organizaciones que carezcan de un SGA, como primer paso para identificar su
situación actual con respecto al medio ambiente. De acuerdo con la norma
dicha revisión tiene por objetivo “...la consideración de todos los aspectos
ambientales de la organización como base para el establecimiento del SGA.
Un correcto planteamiento de la revisión inicial puede incluir el uso de

listas de comprobación, entrevistas, inspecciones, mediciones directas y,
resultados de otras revisiones anteriores, dependiendo de la naturaleza de las
actividades. Según el mismo anexo, la revisión deberá cubrir cuatro áreas
clave:
• Requisitos legales y reglamentarios.

155
Leonel Vega Mora
• Identificación de los aspectos ambientales significativos relacionados con

las emisiones atmosféricas, vertidos de agua, gestión de residuos,
contaminación del suelo, empleo de materias primas y recursos naturales
y otras cuestiones ambientales locales y que afecten a la comunidad.
• Examen de todas las prácticas y procedimientos de gestión ambiental

existentes.
• Evaluación de la información obtenida a partir de las investigaciones

sobre incidentes previos.
En cualquier caso, deberán considerarse las operaciones normales y

anormales dentro de la empresa, así como las situaciones potenciales de
emergencia.
Política Ambiental: la política ambiental constituye el motor para la

implantación y la mejora del SGA, de tal forma que pueda mantener y mejorar
potencialmente su comportamiento ambiental. Con la intención de evitar que las
empresas copien las políticas de otras o que redacten políticas muy floridas,
pero con poca sustancia, la norma requiere que las empresas aseguren que su
política ambiental satisfaga las siguientes condiciones:
• Que sea apropiada con relación a la naturaleza, magnitud e impactos

ambientales de sus actividades y productos-servicios.
• Que incluya el compromiso de la empresa en cuanto a la mejora

continua, la prevención de la contaminación, el acatamiento de la
legislación y reglamentación ambiental aplicable y con otros
compromisos que la organización suscriba.
• Que la política ambiental constituya el marco para establecer y revisar

una serie de objetivos y metas ambientales concretas y bien definidas
que materialicen el cumplimiento de los compromisos mencionados.
• Que la política ambiental sea documentada, implantada, mantenida al día

y comunicada a todos los empleados y estar a disposición del público.
156
Leonel Vega Mora
• Que la política ambiental esté dentro del contexto de la política ambiental

de cualquier corporación o grupo empresarial al que pertenezca.
Aunque en la norma no se establece, es evidente que la política ambiental

deberá estar armonizada y ser coherente con la política ambiental estatal.
Planificación ambiental: la planificación comprende los aspectos

ambientales, los requisitos legales y otros requisitos, los objetivos y metas y el
programa de gestión ambiental.
Aspectos ambientales: de acuerdo con la norma “La organización debe

establecer y mantener al día los procedimientos para identificar los aspectos
ambientales de sus actividades y productos-servicios que pueda controlar y
sobre los que se pueda esperar que tenga influencia, para determinar aquéllos
que tienen o pueden tener impactos significativos en el medio ambiente”.
Esto implica que deberá así mismo asegurarse de que los aspectos
relacionados que puedan ocasionar impactos negativos sean tenidos en cuenta
cuando se establezcan los objetivos ambientales.
Así mismo, en la determinación de los aspectos ambientales, se deberán

tener en cuenta los flujos materiales asociados con sus actividades y productos-
servicios actuales y con los pasados que pudieran ser relevantes.
Según la norma, “el proceso para la identificación de los aspectos

ambientales significativos, asociados a las actividades en las unidades
operativas, deberá considerar cuando fuese relevante, los siguientes aspectos:
• emisiones atmosféricas,
• vertidos al agua,
• gestión de residuos,
• contaminación del suelo,
• empleo de materias primas y recursos naturales y,
• otras cuestiones ambientales locales y que afecten a la comunidad.
157
Leonel Vega Mora
Este proceso deberá considerar las condiciones de funcionamiento

normales, las condiciones de parada y arranque de las actividades, así como
los impactos potenciales, juzgados con realismo, asociados a situaciones de
emergencia razonablemente previsibles. También se considerará el coste y el
tiempo que supone la realización del análisis, así como la disponibilidad de
datos fiables. En este proceso puede emplearse información ya desarrollada
por razones reglamentarias o de otro tipo.
La organización deberá tener en cuenta el grado de control real que puede

tener sobre los aspectos ambientales bajo consideración. En todo caso, se trata
de identificar los aspectos ambientales significativos asociados a las actividades
y productos-servicios, y no pretende exigir una valoración detallada de su ciclo
de vida.
En otras palabras, las organizaciones no tienen que evaluar cada entrada

de producto, componente o materia prima, sino que pueden seleccionar
categorías de actividades y/o productos-servicios para identificar aquellos
aspectos con mayor probabilidad de tener un impacto significativo.
Requisitos legales y otros requisitos: la organización debe establecer y

mantener al día un procedimiento para la identificación y el acceso a los
requisitos legales, y otros requisitos a los que la organización se someta que
sean aplicables a los aspectos ambientales de sus actividades y productos-
servicios. De acuerdo con la norma, ejemplos de esos otros requisitos pueden
ser los códigos de buenas prácticas industriales, los acuerdos con autoridades
públicas o las directrices o pautas de comportamiento no reglamentarias.
Objetivos y metas: según la norma, la organización debe establecer y

mantener documentados los objetivos y metas ambientales, para cada una de
las funciones y niveles relevantes dentro de la organización. Cuando se
establezcan y revisen estos objetivos, la organización debe considerar los
requisitos legales y de otro tipo, sus aspectos ambientales significativos, sus
opciones tecnológicas y sus requisitos financieros, operacionales y de negocio,
así como la opinión de las partes interesadas. Los objetivos y metas deben ser
consecuentes con la política ambiental, incluido el compromiso de prevención
de la contaminación.
158
Leonel Vega Mora
Los objetivos deberán ser específicos y las metas ser mensurables

siempre que sea posible y, donde sea apropiado, tendrán en cuenta medidas
preventivas. Cuando una empresa contemple opciones tecnológicas, puede
considerar el uso de la mejor tecnología disponible cuando sea
económicamente viable, eficiente desde el punto de vista de los costes, y se
juzgue apropiada.
La referencia a los requisitos financieros de la empresa no significa que

las organizaciones estén obligadas a emplear metodologías para la contabilidad
de costes ambientales.
Programa de gestión ambiental: una vez fijados los objetivos y metas

ambientales, éstos deben someterse a un proceso de implantación, por lo cual,
la organización debe establecer y mantener al día un programa o programas
para lograr sus objetivos y metas, el cual constituye un elemento clave para la
implantación adecuada del SGA. De acuerdo con la norma, el programa
ambiental deberá describir cómo se conseguirán los objetivos y metas de la
organización, incluyendo su planificación en el tiempo y el personal responsable
para la implantación de la política ambiental de la organización.
También puede incluir, cuando sea pertinente y práctico, consideraciones

acerca de las etapas de planificación, diseño, producción, marketing y desecho,
lo cual puede resumirse tanto para las actividades y productos-servicios
actuales como para los nuevos. Si un proyecto se relaciona con actividades o
productos-servicios nuevos o modificados, el programa debe modificarse donde
sea necesario, para asegurarse de que la gestión ambiental se aplica a tales
proyectos. En tal caso, el programa debería incluir una revisión ambiental de las
nuevas actividades. El programa ambiental podrá ser subdividido con el fin de
tratar elementos específicos de las operaciones de la empresa.
Implantación y funcionamiento: comprende la definición y

documentación de los siguientes elementos:
Estructura y responsabilidades: persigue el establecimiento de la

estructura organizativa, la definición de funciones, responsabilidades y
autoridad. La dirección deberá asegurar que se asignan los recursos necesarios
para la implantación y mantenimiento del sistema. Estos recursos incluyen tanto
159
Leonel Vega Mora
recursos humanos y conocimientos especializados, como recursos tecnológicos

y financieros. Según la norma, las funciones, las responsabilidades y la
autoridad, deben estar definidas y documentadas, para lo cual la dirección
deberá designar representantes específicos que, sin perjuicio de otras
responsabilidades puedan:
• Asegurar que los requisitos del SGA están establecidos, implantados y

mantenidos al día de acuerdo a la norma.
• Informar del funcionamiento del SGA a la alta dirección para su revisión y

como base para la mejora del sistema.
En organizaciones grandes o complejas puede haber más de un

representante con dichas atribuciones. En pequeñas y medianas empresas,
estas responsabilidades pueden ser asumidas por un individuo. Sin embargo, la
implantación con éxito de un SGA demanda el compromiso de todos los
empleados de la empresa.
Por lo anterior, las responsabilidades ambientales no deberían

considerarse como restringidas a la función ambiental, sino que pueden
también incluir otras áreas de la empresa, como la gestión operativa y las
funciones de apoyo distintas a las ambientales.
Formación, sensibilización y competencia profesional: según la

norma, se requiere que todo el personal que lleve a cabo funciones que puedan
causar impactos ambientales significativos tenga una competencia profesional
adecuada sobre la base de una educación, formación o experiencia apropiadas.
Ante esto, la organización debe identificar las necesidades de formación y
establecer y mantener al día procedimientos para hacer conscientes a sus
empleados o miembros en cada nivel o función.
También deberá exigir que los contratistas que trabajen para ella sean
capaces de demostrar que sus empleados poseen la formación adecuada. La
alta dirección deberá determinar el nivel de experiencia, competencia
profesional y entrenamiento adecuados para asegurar la capacidad del
personal, especialmente aquellos que desempeñan funciones especializadas de
gestión ambiental.
160
Leonel Vega Mora
Comunicación: de acuerdo con la norma, con relación al SGA y a los

llamados aspectos ambientales, la empresa deberá establecer procedimientos
para la recepción, documentación y respuesta de información a las peticiones
(relacionadas con el medio ambiente) remitidas por las partes interesadas
externas, como las autoridades locales o grupos cívicos.
Ejemplos de los temas que podría abordar la organización, según este

apartado, es la manera como establecerán los canales de comunicación con
las autoridades públicas, especialmente en lo referente a la obtención de
certificaciones de conformidad ambiental, como se verá posteriormente.
Documentación del SGA: según la norma, “la organización debe

establecer y mantener al día, en papel o en formato electrónico, la información
para:
• describir los elementos básicos del sistema de gestión y su interrelación.
• orientar sobre la documentación de referencia.
El nivel de detalle de la documentación deberá ser suficiente para poder

describir los elementos centrales del SGA y su interacción, así como
proporcionar las indicaciones para obtener una información más detallada sobre
el funcionamiento de partes específicas del sistema.
Según la norma, la documentación relacionada podrá incluir: información de

los procesos, organigramas, normas internas y procedimientos de funcionamiento y,
planes de Dicha documentación podrá integrarse con la
emergencia.
documentación de otros sistemas implantados por la empresa y por lo tanto, no
tiene por qué ser en forma de un único manual.
Control de la documentación: de acuerdo con la norma, “La

organización debe establecer y mantener al día procedimientos para controlar
toda la documentación requerida por la norma...”.
La intención del control de la documentación es asegurar que las

empresas creen y mantengan la documentación suficiente como para asegurar
la implantación del SGA. No obstante, la atención principal de la empresa
161
Leonel Vega Mora
deberá estar en la implantación efectiva del sistema y en el funcionamiento

ambiental y no en un sistema complejo de control de la documentación.
La documentación debe ser legible, fechada (con fechas de revisión) y

fácilmente identificable, conservada de manera ordenada y archivada por un
período especificado, y por lo tanto, dicho procedimiento debe garantizar lo
siguiente:
• La revisión y corrección periódica de los documentos y la aprobación de

los mismos por personal autorizado debidamente identificado.
• La identificación y disposición de los documentos pertinentes y

actualizados.
• La retirada de los elementos obsoletos de todos los puntos de emisión y

de uso.
• La identificación apropiada de cualquier elemento obsoleto que se

conserve por motivos legales o como referencia interna.
Control de la documentación: de acuerdo con la norma, “La

organización debe identificar aquellas operaciones y actividades que están
asociadas con los aspectos ambientales significativos, conforme a su política,
objetivos y metas...”.
La organización deberá planificar estas actividades, incluyendo el

mantenimiento, para asegurar que se efectúan según las condiciones
especificadas.
El control operacional en términos generales constituye un requisito

imprescindible para evitar que la empresa se desvíe de lo expuesto en la
política ambiental y se separe de los objetivos y metas ambientales asociadas a
ella. Para satisfacer lo anterior, es probable que deban especificarse unos
criterios operacionales para ciertos procedimientos, para lo cual se podría
recurrir a dispositivos informáticos que permitan obtenerlos de manera
automática.
162
Leonel Vega Mora
Planes de emergencia y capacidad de reacción: según la norma, “La

organización debe establecer y mantener al día procedimientos para identificar
y responder a accidentes potenciales y situaciones de emergencia, y para
prevenir y reducir los impactos ambientales que puedan estar asociados a ellos.
También deberá revisar y comprobar periódicamente tales procedimientos

cuando ello sea posible con el objetivo de asegurar que se han considerado
todas las situaciones potenciales de emergencia y las debidas respuestas.
En este contexto es fundamental que la empresa desarrolle estudios

adecuados de evaluación de riesgos. Según Lamprecht (1997), el riesgo se
define como, “una característica física o química de un material, proceso o
instalación que tiene el potencial de causar daños a las personas, la comunidad
o al medio ambiente en general”.
Los estudios de evaluación de riesgos serán concebidos para ofrecer a las

empresas una serie de datos que contribuyan a la mejora en materia de
seguridad y de la gestión de los riesgos con el fin de reducir o eliminar los
riesgos inherentes en diversos tipos de actividades y procesos. El proceso
básico para la evaluación de riesgos consta de los siguientes pasos:
• El análisis de las propiedades de los materiales y de las condiciones del

proceso.
• La experiencia en la utilización de los productos.
• El desarrollo de una matriz (o matrices) de referencias cruzadas o

interacciones.
• El empleo de las técnicas apropiadas para la identificación de los

riesgos.
Comprobación y acción correctora: la comprobación y acción correctora

comprende los siguientes elementos:
Seguimiento y medición: según la norma, “La organización debe

establecer y mantener al día procedimientos documentados para controlar y
163
Leonel Vega Mora
medir de forma regular las características clave de sus operaciones y

actividades que puedan tener un impacto significativo en el medio ambiente”.
Igualmente establece que debe establecer y mantener al día un

procedimiento documentado para la evaluación periódica del cumplimiento de la
legislación y reglamentación aplicable. Esto debe incluir el registro de la
información de seguimiento del funcionamiento, de los controles operacionales
relevantes y de la conformidad con los objetivos y metas ambientales de la
organización. Los equipos de inspección deberán estar calibrados y someterse
a mantenimiento y los registros de este proceso deben conservarse de acuerdo
con los procedimientos de la empresa.
No-conformidad, acción correctora y acción preventiva: según la

norma, “La organización debe establecer y mantener al día procedimientos que
definan la responsabilidad y autoridad para controlar e investigar las no
conformidades llevando a cabo acciones encaminadas a la reducción de
cualquier impacto producido, así como para iniciar y completar las acciones
correctoras y preventivas correspondientes”.
Cualquier acción correctora o preventiva tomada para eliminar las causas

de no conformidades, reales o potenciales, debe ser proporcional a la magnitud
de los problemas detectados y ajustada al impacto ambiental encontrado. Así
mismo, la organización deberá implantar y registrar en los procedimientos
documentados cualquier cambio que resulte como consecuencia de las
acciones correctoras y preventivas. De acuerdo con la norma, en el
establecimiento y mantenimiento de procedimientos para la investigación y
corrección de no conformidades, la empresa deberá incluir los siguientes
elementos básicos:
• La identificación de la causa de la no-conformidad.
• La identificación y la implantación de las acciones correctoras

necesarias.
• La implantación o la modificación de los controles necesarios para evitar

repeticiones de la no-conformidad.
164
Leonel Vega Mora
• El registro de cualquier cambio en los procedimientos escritos de la

acción correctora.
Registros: los registros proporcionan evidencias acerca de la ejecución

del SGA, e indican si ha tenido éxito o no, en el logro de los objetivos, metas y
criterios de actuación, por lo cual, según la norma, “...la organización debe
establecer y mantener al día procedimientos para identificar, conservar y
eliminar los registros ambientales...”.
La información a registrar puede ser muy extensa en cuanto a objetivos y

alcance, desde la relativa a la formación hasta la relativa a los resultados de
auditorías y revisiones, por lo cual los registros ambientales deben ser legibles,
identificables y podrán ser relacionados con la actividad o productos-servicios
implicados. Asimismo, deben ser guardados y conservados de forma que
puedan recuperarse fácilmente, y estén protegidos contra daños, deterioro o
pérdida, estableciéndose y registrándose el período durante el que deben ser
conservados.
De acuerdo con la norma, las empresas establecerán y mantendrán

procedimientos para registrar, entre otros los siguientes aspectos:
• Todos los requisitos legales, reglamentarios y demás requisitos

normativos correspondientes a los aspectos ambientales de sus
actividades y productos-servicios.
• Tareas y responsabilidades asignadas.
• Información sobre el proceso productivo y los productos-servicios.
• Procesos de AutoEvaluación de Conformidad y sus resultados.
• Comunicaciones de las partes interesadas, quejas, y acciones

subsiguientes.
• Progreso hacia el logro de objetivos y metas.
• Incidencias de no-cumplimiento, acciones correctoras y sus resultados.
• Resultados de auditorías y acciones subsiguientes.
165
Leonel Vega Mora
Auditorías del SGA: constituyen una parte esencial de cualquier SGA, ya

que proporcionan los medios para revisar el funcionamiento efectivo del sistema
y poner en marcha acciones correctivas en caso necesario. Según la norma, la
organización deberá establecer y mantener al día programas y procedimientos
para que se realicen auditorías del SGA.
Las auditorías de SGA pueden ser internas o externas a la empresa,

dependiendo de quién y para qué fin se realicen, y aunque su naturaleza difiera
algo en los objetivos que se pretenden alcanzar, su enfoque general es el
mismo, siendo realizadas en ambos casos según las guías establecidas en las
normas ISO 14010/1/2 [Lamprecht, 1997].
Las Auditorías Ambientales Internas, aunque se lleven a cabo de manera

rutinaria y periódica, también pueden desarrollarse como respuesta a cambios
significativos en el SGA, o en las actividades o productos-servicios de la
empresa o bien, por la necesidad de poner en marcha medidas correctoras. En
general, se realizan con el fin de proporcionar a la empresa la oportunidad de
mejorar su SGA, y de ese modo contribuir a la mejora continua de su actuación
ambiental. Según la norma, un programa de auditoría interna, así como los
procedimientos, deberán abarcar los siguientes campos:
• las actividades y áreas que deben contemplar las auditorías;
• la frecuencia de las auditorías;
• las responsabilidades asociadas con la gestión y dirección de las

auditorías;
• la comunicación de los resultados de las auditorías;
• la competencia profesional del auditor;
• el procedimiento de auditoría.
Por otro lado, y de acuerdo a Lamprecht, las Auditorías Ambientales

Externas se llevarían a cabo por diferentes razones, como son:
• Evaluar la conformidad del SGA de una empresa con los requisitos de

una norma como la ISO 14001, a fin de permitir su certificación.
166
Leonel Vega Mora
• Evaluar la buena práctica ambiental de un contratista cuando existe un

deseo de establecer contacto o continuar con él.
• Comprobar si un SGA o determinadas prácticas cumplen la legislación
Revisión por la Dirección: una vez establecido, el SGA deberá contener

mecanismos para su propio mantenimiento. La revisión por la dirección debe
atender a la eventual necesidad de cambios en la política, objetivos y otros
elementos del SGA, a la vista de los resultados de la auditoría del SGA, las
circunstancias cambiantes y el compromiso de mejora continua.
De acuerdo con la norma, el alcance de dicha revisión deberá ser

completo, aunque no es necesario revisar a la vez todos los elementos del
sistema y por lo tanto, podrá desarrollarse durante un período largo de tiempo.
Igualmente, establece que la revisión de la política, objetivos y procedimientos
deberá llevarse a cabo por el nivel directivo que los haya definido y deberá
incluir entre otros aspectos:
• los resultados de auditorías,
• la extensión con la que se han cumplido los objetivos y metas,
• la adecuación continuada del SGA con relación a las condiciones

cambiantes y a la información y,
• los motivos de preocupación que surjan entre las partes interesadas
Contrastada con el modelo de orden, mando y sanción que aún prevalece,

la norma establece un reto a cada organización para que asuma sus aspectos
ambientales, fije sus objetivos y metas y, se comprometa con la aplicación de
unos procesos eficaces y fiables y con la mejora continua. Para esto deberá
unir a los trabajadores y a la dirección en un sistema de concientización
colectiva e informada y de responsabilidad personal en relación con el
comportamiento ambiental de la organización.
Resumiendo lo hasta aquí descrito, la norma ISO 14001 da forma a la

gestión ambiental bajo enfoque sistémico. No obstante, complementariamente
es necesario considerar que el tema de medio ambiente está íntimamente
relacionado con la salud y la seguridad ocupacional, y éstas a su vez, con la
167
Leonel Vega Mora
eficiencia del trabajo y desempeño general de cualquier organización.

Independientemente si se trata de una empresa pública o privada, su
compromiso de gestión supone ser conscientes del impacto que puede generar
la actividad empresarial no sólo sobre el medio ambiente, sino sobre la salud y
seguridad de sus trabajadores, lo que obliga a adoptar modelos y procesos
sistémicos que integren el medio ambiente, la salud y la seguridad ocupacional,
que promuevan una cultura de prevención y protección dentro de las
organizaciones.
4.5.3.2 Gestión ambiental territorial
A efectos del presente libro, la gestión ambiental territorial constituye un

proceso de planificación estratégica, implementación y control, que deberán
adelantar las entidades territoriales del Estado, para garantizar la sostenibilidad
ambiental de su territorio, como veremos a continuación.
Sostenibilidad Ambiental Territorial
Genéricamente, la sostenibilidad ambiental territorial significará garantizar

en tiempo y espacio, el suministro adecuado de los bienes y servicios
ambientales requeridos por la población que lo habita. No obstante, al entender
el territorio no sólo como el mero espacio físico, sino como un ámbito espacial
de sustentación e interrelación biofísica entre la geosfera, la hidrosfera, la
atmósfera y la biosfera, con posibilidades ecosistémicas, culturales y
ambientales reales para el Desarrollo, nos permite aproximarnos a conceptos y
enfoques como el de Ecosistema Estratégico, Ecorregión Estratégica,
Biorregión, Estructura Ecológica Principal, etc. Veamos brevemente en que
consiste cada uno de estos conceptos:
Ecosistema Estratégico: como se ha visto, la vida humana se desarrolla

en estrecha relación con la naturaleza y por lo tanto, su funcionamiento la
afecta totalmente. Es un error considerar que la evolución cultural (población -
mundo simbólico, Estado, paradigmas científico-tecnológico-productivo) permite
168
Leonel Vega Mora
al ser humano vivir al margen del resto de la biosfera27 y por lo tanto, el estudio
de los ecosistemas, de su estructura y de su funcionamineto, demuestra la
profundidad de estas relaciones.
Dado que el estudio de la biosfera en su conjunto, y el de sus

interacciones es prácticamente imposible debido a su complejidad y extensión,
en 1935 Tansley define el término ecosistema como una unidad funcional de
menor amplitud de la biosfera para significar, “un sistema definible o limitado de
interrelaciones físicas y biológicas dinámicas y complejas que varían
enormemente de tamaño y de complejidad, de lo diminuto o simple a lo grande
y complejo” [Tansley, 1935].
El ecosistema está pues, constituido por dos componentes: la biocenosis o

comunidad, es decir, la parte viva que lo habita, constituida por las
poblaciones28 vegetales y animales y, el biotopo, o parte inanimada, el cual
actúa de soporte o substrato, donde actúan los factores abióticos que
determinan las características físico-químicas del medio.
El funcionamiento y mantenimiento del ecosistema tiene lugar mediante

las interacciones recíprocas entre el biotopo y la biocenosis, a través de los
flujos de energía y materia. A medida que esta energía es captada y transferida
al mayor número posible de especies, mayores serán la estabilidad, la madurez,
el equilibrio, la organización y la complejidad de los ecosistemas (evolución de
ecosistemas jóvenes a maduros). Los ecosistemas poseen, pues, un
mecanismo de autorregulación capaz de resistir, dentro de unos límites
razonables, modificaciones y variaciones bruscas externas o internas.
En este punto aparece el concepto de Ecosistema Estratégico, planteado

por Márquez G. en 1994 y definido como “aquellas áreas dentro del territorio
que, gracias a su composición biológica, características físicas, estructuras y
procesos ecológicos, proveen bienes y servicios ambientales imprescindibles e
27
En 1929, Vernadsky publica su libro Biosphere, en donde define la biosfera como, “el
área o el campo de la vida; una región donde las condiciones imperantes son tales que la
entrada de radiación solar puede producir los cambios geoquímicos necesarios para que
se origine la vida y que comprende la troposfera atmosférica, la hidrosfera u océanos y
las capas superiores de la litosfera”. [Vernadsky, 1929].
28
Por población se entiende el conjunto de individuos de la misma especie.
169
Leonel Vega Mora
insustituibles para el desarrollo sostenible y armónico de la sociedad” [Márquez

G., 1994].
El concepto de ecosistema estratégico reviste especial importancia en la

explotación de los ecosistemas, o exportación de materia viva, que supone
transferencias de energía e información. La explotación provoca una regresión
o rejuvenecimiento del ecosistema explotado, pues implica pérdidas de
estructura, organización y de información interna, mientras que el sistema
explotador amplía su información. La explotación puede ser debida, bien a
fenómenos físicos (fuego, erosión, glaciaciones, etc.), que no permiten la
evolución del ecosistema explotado, o bien a otro sistema explotador como
puede ser el hombre, el cual desde tiempos prehistóricos, ha desarrollado de
manera creciente su capacidad explotadora, extrayendo de manera consciente
biomasa y energía de los ecosistemas, o introduciendo en ellos modificaciones
que merman su estabilidad, su organización o su complejidad.
Ecorregión Estratégica: toda ecorregión está conformada por

ecosistemas que son estratégicos por el valor directo o indirecto, inmediato o
potencial representado en los servicios que deparan al hombre. En tal sentido,
una ecorregión estratégica será una unidad territorial definida con base en tres
criterios principales relacionados con los objetivos de la política y los
instrumentos para su implementación:
• Su delimitación territorial, de manera que relacione la oferta ambiental

presente en unidades ecológicas prioritarias para la retención y
regulación del agua, con la demanda generada en áreas urbanas o
rurales;
• La condición de que este territorio sea compartido por varias entidades

ambientales competentes o entes territoriales, lo que las convierte en
elementos articuladores y dinamizadores del trabajo colectivo en torno al
ambiente, y
• Su carácter estratégico, definido por la posibilidad de articular su oferta

natural a la solución de los conflictos actuales relacionados en forma
170
Leonel Vega Mora
inmediata con los principales procesos y objetivos económicos y sociales

del Desarrollo.
Biorregión: el concepto de Biorregión fue planteado por el Comité

Técnico Interagencial del Foro de Ministros de Medio Ambiente de América
Latina y el Caribe en 1999 y definido por el Instituto de Recursos Mundiales, la
Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza y el Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente:
“Biorregión es un territorio de agua y suelo cuyos límites son definidos por

los límites geográficos de comunidades humanas y sistemas ecológicos. Tal
área debe ser suficientemente amplia para mantener la integridad de las
comunidades biológicas, hábitats y ecosistemas de la región; sostener procesos
ecológicos esenciales, como los ciclos de nutrientes y residuos, migración y
flujos; satisfacer los requerimientos de territorio para especies claves; e incluir
las comunidades humanas en el manejo, uso y comprensión de los recursos
biológicos. Debe ser suficientemente pequeña para que los residentes locales la
consideren su hogar” [Citada en Guimaráes, 2001].
Bajo el enfoque biorregional, garantizar la sostenibilidad ambiental del

territorio significará “garantizar el suministro de recursos naturales y el flujo de
servicios ambientales esenciales para la superviviencia de la población desde
dos puntos de vista: en términos de seguridad alimentaria, por el nivel de
dependencia de éste con relación a ambientes foráneos y, en términos socio
ambientales, por la distancia entre la satisfacción de las necesidades básicas
de los habitantes de ese territorio y los patrones de consumo conspicuo de la
élites” [Guimaráes, 2001].
Esta perspectiva, presenta importantes ventajas en términos de la gestión

ambiental territorial, como son entre otras, permitir focalizar la atención de los
tomadores de decisiones hacia aspectos cruciales para el desarrollo sostenible
como asegurar la oferta de agua, la seguridad alimentaria, el establecimiento de
corredores ecológicos y culturales para la erradicación de la pobreza rural, la
calidad de los recursos naturales, y en general, el acrecentamiento del
conocimiento técnico y el perfeccionamiento de los recursos humanos y las
alternativas de concertación entre actores estatales y no estatales, privados y
de la comunidad científica, etc.
171
Leonel Vega Mora
Estructura Ecológica Principal: la Estructura Ecológica Principal, es la

red de espacios y corredores verdes que sostienen y conducen la biodiversidad
y los procesos ecológicos esenciales a través de un territorio, en sus diferentes
formas e intensidades de ocupación, dotando al mismo de servicios
ambientales para su desarrollo sostenible [van der Hammen, 2003].
La Estructura Ecológica Principal tiene como base la estructura ecológica,

geomorfológica y biológica original y existente en el territorio y puede ser
definida genéricamente, como un eje estructural y estructurante del
ordenamiento ambiental de un territorio determinado. Estructural, puesto que
contiene un sistema espacial, estructural y funcionalmente interrelacionado, que
define un corredor ambiental de sustentación, de vital importancia para el
mantenimiento del equilibrio ecosistémico de un territorio. Estructurante, puesto
que constituye una porción de territorio que se selecciona y delimita para su
protección y apropiación sostenible, dado que contiene los principales
elementos naturales y construidos que determinan la oferta ambiental del
territorio, a partir de la cual se organizan los sistemas urbanos y rurales.
En otras palabras, la estructura ecológica principal constituye la red de

áreas y corredores que sostienen, generan y conducen los procesos ecológicos
esenciales a través de un territorio urbano y rural, conectando los ecosistemas
estratégicos de una región y garantizando una provisión segura, equitativa y
diversa de los servicios ambientales a la población. La estructura ecológica
principal se establece atendiendo a los siguientes objetivos:
• Sostener y conducir los procesos ecológicos esenciales, garantizando la

conectividad ecológica y la disponibilidad de servicios ambientales en
todo el territorio.
• Elevar la calidad ambiental y balancear la oferta ambiental a través del

territorio en correspondencia con el poblamiento y la demanda.
• Promover la apropiación sostenible y disfrute público de la oferta

ambiental por parte de la ciudadanía.
En un territorio determinado la estructura ecológica principal puede estar

conformada por un Sistema de Áreas Protegidas que incluye desde Parques
172
Leonel Vega Mora
Naturales (nacionales, regionales, municipales) hasta Áreas de Manejo

Especial.
Sistemas de Gestión Ambiental Territorial
Como se ha podido apreciar, la gestión ambiental territorial se constituye

en un proceso estratégico de planificación, ejecución y control de la actuación
ambiental adelantada por la dimensión institucional para garantizar la
sostenibilidad ambiental del desarrollo territorial ya sea en el ámbito nacional,
regional-departamental y local-municipal.
Desde la óptica sistémica, el principal instrumento para adelantar la

gestión ambiental urbano-regional lo constituirán los Sistemas de Gestión
Ambiental Territorial, los cuales pueden ser implementados a nivel de cada
entidad territorial (nación, región departamento, municipio), todo ello a la luz de
la Norma ISO 14001, tal como se ha explicado para la gestión ambiental
sectorial.
Lo que sigue ahora es definir la estructura funcional sistémica para la

gestión ambiental en el ámbito estatal, a partir de los procesos ambientales
básicos establecidos para el subsistema público (Ver tabla No. 10), tal como se
173
Leonel Vega Mora
Formular Política
Ambiental y Diseñar
Instrumentos
SECTOR Regulación
PÚBLICO
Control Fomento
Ejercicio de la Fomentar
Autoridad Sostenibilidad
Ambiental Ambiental del
Desarrollo
ESTADO
SOCIEDAD SECTOR
CIVIL ECONÓMICO
Participar en formulación Política y Planificación

de Política Ambiental Ambiental
y Diseño de Instrumentos Empresarial
Planificación Planificación
Control Ejecución Control Ejecución

Veeduría y Control Aprovechar sosteniblemente Control de Aprovechar sosteniblemente
Ciudadano bienes y servicios ambientales Gestión Ambiental bienes y servicios ambientales
Figura No. 25 Estructura funcional sistémica para la gestión

ambiental en el ámbito estatal
Como se puede apreciar, la estructura funcional sistémica para la gestión

ambiental en el ámbito estatal constituye un marco ordenador que permitirá
orientar, para cada proceso ambiental básico y subsistema considerado, la
definición y desarrollo conceptual de las funciones ambientales de cada
categoría de gestión ambiental, ya sea pública, empresarial o ciudadana.
Ahora bien, en concordancia con los alcances inicialmente propuestos, en

las figuras Nos. 26, 27 y 28 se esquematizan las estructuras funcionales
sistémicas para la gestión ambiental pública en los ámbitos jurisdiccionales
nacional, regional-departamental y local-municipal.
174
Leonel Vega Mora
Coordinación y Articulación
Institucional
Formulación de Política
Planificación Ambiental Estratégica
Ambiental y
y Operativa
Diseño de Instrumentos
Orientación, Formulación, Diseño, Armonización Política
Regulación, Reglamentación, y Regulación Normativa
Regulación
Gestión
Control Ambiental Fomento
Pública a nivel
Monitoreo, Seguimiento, Evaluación,
Investigación, Diagnóstico, Aprendizaje, Nacional Realización, Producción,
Retroalimentación, Autoridad Implementación, Fomento
Ejercicio de la Fomento a la Sostenibilidad

Autoridad Ambiental Ambiental del Desarrollo
Seguimiento y Administración, Recuperación Aprovechamiento Conservación

Evaluación a la Vigilancia y de Bienes y Sostenible de Bienes y de Bienes y
Política y a la Control de los Servicios Servicios Ambientales Servicios
Gestión Bienes y Servicios Ambientales y Saneamiento Ambientales
Ambiental Ambientales Ambiental

ambiental pública a nivel nacional
Planificación y Institucional
Coordinación Ambiental Planificación Ambiental Estratégica
y Operativa
Regulación
Gestión
Ambiental
Control Pública a nivel Fomento
Monitoreo, Seguimiento, Evaluación, Regional
Realización, Producción,
Investigación, Diagnóstico, Aprendizaje,
Implementación, Fomento



ambiental pública a nivel regional
175
Leonel Vega Mora
Planificación y Planificación Ambiental

Coordinación Ambiental Operativa

Regulación
Gestión
Ambiental
Control Pública a nivel
Fomento
Local
Realización, Producción,
Investigación, Diagnóstico, Aprendizaje,
Implementación, Fomento



ambiental pública a nivel local
Las anteriores estructuras funcionales constituyen una versión

evolucionada de la presentada inicialmente por el suscrito en Vega [2001] y
permitirán orientar la definición y diseño de las estructuras organizacionales de
cada una de las entidades ambientales competentes para la optimización de la
gestión ambiental pública en Colombia, como veremos a manera de Estudio de
Caso en el siguiente capítulo.
4.5.4 Estrategias instrumentales de la política ambiental
Constituyen las grandes líneas de acción relacionadas con el “con-qué-

hacer” para llevar a cabo, dentro de un período de tiempo determinado, el
objetivo general y/o objetivos específicos de la política ambiental nacional.
A continuación se describen brevemente aquellos instrumentos que a

juicio del autor son esenciales en el desarrollo de la gestión ambiental bajo
enfoque sistémico.
176
Leonel Vega Mora
4.5.4.1 Instrumentos legales y normativos
Como ha sido planteado, los instrumentos legales y normativos

constituyen el conjunto de normas de conducta que la sociedad de manera
individual o colectiva debe observar en sus relaciones mutuas para realizar el
orden social y que se denominan “normas jurídicas”, pues representan el
ordenamiento jurídico de cualquier Estado de derecho.
En general, a nivel de los países latinoamericanos, se reconoce un exceso

regulatorio el cual, antes que orientar adecuadamente la gestión ambiental
pública, empresarial y ciudadana de cada país, origina desconocimiento y
apatía de la ciudadanía acerca de su contenido y alcance, y por lo tanto, la
inobservancia a sus disposiciones. Un ejemplo de lo anterior, es la
desproporcionada regulación sobre algunos temas como bosques y aguas, con
contenidos en muchos casos contradictorios e inaplicables, y por otro lado, con
enormes vacíos normativos, como en los casos del acceso a los recursos
genéticos o el paisaje, donde la normatividad existente apenas los trata
parcialmente o de manera genérica.
Es fundamental revisar y evaluar la reglamentación ambiental vigente en

cada país, a fin de determinar su efectividad (eficacia y eficiencia) y el
desarrollo de una normatividad sencilla, clara y proporcional a los
requerimientos de cada Nación.
4.5.4.2 Instrumentos organizacionales
Los instrumentos organizacionales de la política y gestión ambiental están

constituidos por cada una de las entidades ambientales competentes que
orientan, regulan, fomentan, ejecutan y ejercen la autoridad ambiental para el
logro de los objetivos de la política y gestión ambiental en cada Nación.
En desarrollo de la presente propuesta, los instrumentos organizacionales

de la política y gestión ambiental deben conformarse y diseñarse en
concordancia con el enfoque sistémico. En tal sentido, es deseable que a nivel
de cada Nación se estructure un Sistema Nacional Ambiental, cuya estructura
organizacional sea diseñada a partir de las estructuras sistémicas misionales y
funcionales previamente desarrolladas en los capítulos anteriores. Este sistema
177
Leonel Vega Mora
deberá involucrar instancias de decisión política, de formulación estratégica y

de acción operativa para cada ámbito territorial y sectorial.
4.5.4.3 Instrumentos financieros y económicos
Los instrumentos financieros, son esenciales para la implementación de la

política ambiental. Están relacionados con la disponibilidad de recursos y su
orientación de acuerdo con las prioridades de gestión y en atención a las
funciones asignadas a cada entidad. Entre las fuentes de financiación para la
inversión ambiental se encuentran:
Los recursos del presupuesto general de cada Nación, constituidos por los
aportes del gobierno nacional y por los recursos administrados por las
entidades ambientales competentes (recursos propios).
Los fondos especiales, como aquellos que captan recursos por la
explotación de recursos naturales no renovables.
La Cooperación Técnica Internacional.
Los instrumentos económicos, buscan modificar el comportamiento de los

agentes regulados por medio de la alteración de sus funciones de costo y
beneficio. Entre los principales instrumentos económicos de la política
ambiental se encuentran impuestos, subsidios, tasas, permisos negociables e
incentivos, los cuales flexibilizan la regulación permitiendo que el agente cumpla
con la norma y reduzca el daño ambiental, al adoptar una alternativa que
considere más favorable.
En términos generales, la normatividad de la mayoría de países contempla

la implementación de algunos instrumentos económicos como las tasas
retributivas, las tasas por uso de agua. Igualmente considera algunos incentivos
orientados al cumplimiento de las estrategias misionales de la política
ambiental, especialmente para el aprovechamiento sostenible y la conservación
de la biodiversidad.
Tasas retributivas
La Tasa Retributiva es un instrumento de política para la gestión

ambiental, que busca afectar las decisiones económicas de los agentes
contaminadores a través de señales de precio. Dicha tasa consiste en un cobro
178
Leonel Vega Mora
por la utilización directa o indirecta de las fuentes de agua como receptoras de

vertimientos puntuales y sus consecuencias nocivas para el medio ambiente.
Tasas por utilización de aguas
La Tasa por Uso del Agua es un instrumento de política para la gestión

ambiental dirigido a incentivar el uso eficiente del recurso hídrico, así como a
proteger y mejorar las cuencas hidrográficas. Dicha tasa consiste en un cobro
por la utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o
privadas, que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de
los recursos hídricos.
Incentivos para el aprovechamiento sostenible y la conservación de la

biodiversidad
Los incentivos a el aprovechamiento sostenible y la conservación de la

biodiversidad deben facilitar y promover cambios de comportamiento y de toma
de decisión de los actores económicos que están directamente relacionados
con el uso de la biodiversidad.
El Convenio Mundial sobre Diversidad Biológica, en su artículo 11,

promueve el establecimiento de un sistema de incentivos dirigidos al
aprovechamiento sostenible y a la conservación de la biodiversidad. Para
cumplir estos compromisos, cada país debe formular e implementar la
Estrategia Nacional de Biodiversidad y su correspondiente Plan de Acción.
Canje de Deuda Externa por Conservación de la Naturaleza
Dentro de los Programas de Cooperación Internacional vale destacar los

de Canje de Deuda Externa por Conservación de la Naturaleza (Debt-for-Nature
Swaps), los cuales son un instrumento económico de la política ambiental
internacional especialmente útil para la lucha contra los problemas ambientales
globales: por ejemplo, medidas adecuadas para la lucha contra el efecto
invernadero, que no involucran solamente la reducción de las emisiones de
CO2 y de otros gases contaminantes, sino también la conservación de los
bosques tropicales y la reforestación. Con tal propósito, se aprovecha
mutuamente tanto el interés que tienen los países con grandes riquezas
naturales en la reducción de su deuda externa, como el interés que tienen
179
Leonel Vega Mora
algunos países industrializados en la conservación y protección de la

naturaleza. Según Klaus Binder [2003] existen dos esquemas para el canje:
En el primer esquema, dos gobiernos, uno acreedor con interés en la

protección de la naturaleza y otro deudor interesado en la disminución de la
deuda externa, acuerdan la donación de la obligación a cambio de la
conservación de la naturaleza.
En el segundo esquema, un banco comercial de un país desarrollado

acreedor de un país en desarrollo con dificultades en la cancelación de la
deuda, vende en el mercado secundario títulos de esta deuda por un precio
menor que el de su valor nominal, pues sólo así logra disminuir la pérdida
ocasionada por la no cancelación de dicha deuda. Una organización no
gubernamental ambiental internacional compra la deuda y negocia con el país
deudor la forma de cancelarla.
Mecanismo de Desarrollo Limpio —MDL—
El aumento progresivo de las concentraciones de gases de efecto

invernadero en la atmósfera, producto de las actividades humanas, ha
despertado el interés y la preocupación de la comunidad internacional debido a
sus potenciales efectos negativos como incrementos en la temperatura del
planeta, aumento del nivel de los océanos, transformación de los ecosistemas,
modificación de los pisos térmicos y trastornos en los patrones de lluvias y
vientos.
El Mecanismo de Desarrollo Limpio —MDL— constituye uno de los tres

mecanismos acordados en el marco del Protocolo de Kyoto para adelantar los
servicios de reducción de emisiones o captura de gases efecto invernadero.
Mediante este mecanismo, los países con compromisos de reducción de
emisiones (especialmente los desarrollados), podrán adelantar proyectos de
reducción y captura de emisiones en países en desarrollo (que no tienen
compromisos), posibilitando que las reducciones resultantes puedan ser
adquiridas y contabilizadas por los países con compromisos para cumplir sus
metas de reducción.
180
Leonel Vega Mora
4.5.4.4 Instrumentos de información
Como se ha planteado, la información ambiental constituye un “valioso

activo” esencial en la formulación y articulación de las políticas públicas y sus
instrumentos, así como en el desarrollo de procesos de seguimiento y
evaluación para la retroalimentación, la toma de decisiones y el mejoramiento
continuo de la gestión pública y la participación de la sociedad.
A efectos del presente libro, se hacer necesario que cada Nación defina,
diseñe e implemente un Sistema Nacional de Información Ambiental que
permita integrar la información ambiental entre las entidades públicas,
organismos de planeación y control y sectores productivos. En consecuencia,
se propone que en el diseño y desarrollo de dicho sistema de información, se
adopten los lineamientos conceptuales y metodológicos anteriormente
expuestos para la caracterización sistémica de la información ambiental29, y en
el cual para cada ámbito jurisdiccional (territorial y/o sectorial), se contemplen al
menos los siguientes cuatro componentes:
• Componente de estado, relacionado con la cantidad, calidad y

disponibilidad de los bienes y servicios ambientales de la Nación.
• Componente de presión, relacionado con los agentes y factores que
usan y deterioran dichos bienes y servicios ambientales.
• Componente de gestión, relacionado con las políticas, instrumentos y
recursos implementados y ejecutados por el Estado y la Sociedad en
general, así como los impactos y efectos de la gestión, todo ello en aras
de garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo.
• Componente contable y de valoración económica (cuentas ambientales)
que permita calcular y determinar los costos ambientales de la actividad
antrópica y su inclusión en la planeación del Desarrollo.
4.5.4.5 Instrumentos de planificación ambiental
Como se ha mencionado, los instrumentos de planificación son quizás los

más importantes instrumentos para desarrollar y ejecutar las políticas públicas,
y desde la óptica sistémica bien vale la pena considerarlos como los
29
La caracterización sistémica de la información ambiental involucra: el marco conceptual;
el marco ordenador de estado-presión-gestión —EPG—; el mapa-matriz EPG de
integración ambiental; la agregación, definición y diseño de indicadores ambientales; y la
configuración de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA— [Vega, L, 2001].
181
Leonel Vega Mora
instrumentos de política por excelencia, ya que si están bien formulados,

involucran a todas y cada una de las soluciones estratégicas e instrumentos de
política.
Los instrumentos de planificación ambiental están orientados a

materializar las soluciones estratégicas de la política ambiental de manera que
permitan dar cumplimiento efectivo tanto a sus principios como a sus objetivos y
finalidad. La alta transversalidad de la política ambiental a nivel de todas las
demás políticas públicas, hace que los instrumentos de planificación ambiental
estén íntimamente relacionados con los instrumentos de planificación territorial
y sectorial.
A efectos de la presente propuesta, los instrumentos de planificación

ambiental podrán tener un carácter estratégico-orientador, de mediano y largo
plazo como son el Componente Ambiental de los Planes de Ordenamiento
Territorial y de Ordenamiento Sectorial, o un carácter operativo-ejecutable, de
corto y mediano plazo, como son el Componente Ambiental de los Planes de
Desarrollo Territorial y de Desarrollo Sectorial, tal como se esquematiza en la
figura No. 29.
Estratégicos
Estratégicos Operativos
Operativos
(orientadores)
(orientadores) (ejecutables)
(ejecutables)
Componente
Componente Ambiental
Ambiental Componente
Ambiental
de
de los
los Planes
Planes de
de de
de los
los Planes
Planes de
de de
de los
los Planes
Planes de
de de
de los
los Planes
Planes de
de
Ordenamiento
Ordenamiento Ordenamiento
Ordenamiento Desarrollo
Desarrollo Desarrollo
Desarrollo
Territorial
Territorial Sectorial
Sectorial Sectorial
Sectorial Territorial
Territorial
Componente
Ambiental
Plan
Plan de
de Ordenamiento
Ordenamiento Componente
Componente del
del Plan
Plan Nacional
Nacional de
de
Territorial
Territorial Nacional
Nacional Ambiental
Ambiental dede los
los Desarrollo
Desarrollo
Planes
Planes de
de
Plan
Plan de
de Ordenamiento
Ordenamiento Plan
Plan de
de Manejo
Manejo
Expansión
Expansión y/o
y/o
Ambiental
Ambiental Regional
Regional Desarrollo Ambiental
Ambiental Regional
Regional
Desarrollo Sectorial
Sectorial
Planes
Planes de
de Ordenamiento
Ordenamiento Planes
Planes de
de Manejo
Manejo de
de
de
de Cuencas Hidrográficas
Cuencas Hidrográficas Cuencas
Hidrográficas
Componente
Ambiental
Planes
Planes de
de Ordenamiento
Ordenamiento Planes
Planes Municipales
Municipales de
de
Territorial
Territorial Municipales
Municipales Desarrollo
Desarrollo
Figura No. 29 Instrumentos de planificación ambiental

182
Leonel Vega Mora
Aunque la formulación de los instrumentos de planificación ambiental no

es tema de la presente propuesta, es necesario tener en cuenta que
independientemente del plan que se trate, estructuralmente todos ellos deberán
ser formulados bajo un marco lógico estratégico que contemple al menos los
siguientes tres componentes básicos: el diagnóstico, las soluciones estratégicas
y/u operativas, y los mecanismos de seguimiento y evaluación.
4.5.4.6 Marco Lógico Estratégico para la formulación de Planes de

Ordenamiento y Manejo Ambiental de Cuencas Hidrográficas
Dada la importancia actual de los procesos de ordenamiento y manejo

ambiental de cuencas hidrográficas en Latinoamérica y en razón a la
experiencia del autor en la investigación y desarrollo de procesos sistémicos
para la formulación de Planes de Ordenamiento y Manejo Ambiental de
Cuencas Hidrográficas —POMAC—, a continuación se propone y describe
brevemente el marco lógico estratégico que bajo ese enfoque, debería seguirse
en la formulación de los POMAC, en cuyo proceso es necesario adelantar tres
fases fundamentales: la fase diagnóstica, la fase de ordenación y la fase de
manejo, como se describe a continuación.
Fase Diagnóstica
Como ha sido planteado, el diagnóstico, antes que un libro-documento,

deberá constituirse en “un proceso dinámico de búsqueda, organización y
manejo de información para la identificación, priorización y análisis estratégico
de potencialidades y problemáticas ya sea biofísicas, socioeconómicas o
problemáticas y optimizar las potencialidades identificadas” [Vega, 2001].
En consecuencia, el diagnóstico de una cuenca hidrográfica deberá

involucrar al menos tres componentes básicos: en primer lugar, la
caracterización biofísica, socioeconómica e institucional del territorio y población
asentada en la cuenca, ojalá siguiendo el procedimiento descrito previamente
para la configuración de Líneas Base de Información; en segundo lugar, la
identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y
problemáticas, mediante la información y capacitación de actores participantes,
183
Leonel Vega Mora
y el uso de técnicas estadísticas apropiadas que minimicen las

discrecionalidades en los procesos de priorización; y en tercer lugar, la
delimitación de la cuenca en áreas homogéneas priorizadas, es decir, que
tengan en común las potencialidades y problemáticas biofísicas,
socioeconómicas e institucionales priorizadas.
El diagnóstico deberá ser presentado de manera descriptiva e indicativa

mediante documentos técnicos de síntesis y de manera georreferenciada
mediante planos cartográficos en escalas adecuadas.
Fase de Ordenación
La fase de ordenación incluye la prospección y selección de escenarios de

gestión y debe realizarse bajo la hipótesis de que las potencialidades y
problemáticas identificadas y priorizadas en el diagnóstico podrán evolucionarse
favorablemente, es decir, que las potencialidades se maximizan y las
problemáticas se minimizan.
Para lograrlo, se presupone el cumplimiento ineludible de cuatro

estrategias básicas, las tres primeras relacionadas con las estrategias
misionales de la política ambiental anteriormente descritas, es decir, (1) la
recuperación y/o rehabilitación de ecosistemas, (2) el aprovechamiento
sostenible de bienes y servicios ambientales, (3) la conservación de
ecosistemas estratégicos, y la cuarta relacionada con la prevención del riesgo,
que ha efectos del presente libro se ha denominado (4) minimización del riesgo
ante amenazas naturales.
El procedimiento consiste en determinar qué tipo de estrategia requiere

cada una de las áreas homogéneas priorizadas en el diagnóstico, lo que
permite categorizar la cuenca en áreas programáticas de manejo, ya sea como
áreas de recuperación y/o rehabilitación, áreas de aprovechamiento sostenible,
áreas de conservación y áreas de minimización del riesgo.
La selección de los escenarios de gestión más adecuados deberá

realizarse a partir de las áreas programáticas de manejo identificadas. En
cualquier caso, constituye un proceso político-administrativo deberá contar con
una amplia participación y consenso de los actores involucrados, que permita la
realización y desarrollo de acuerdos y voluntades, que incluyan la definición de
184
Leonel Vega Mora
límites y selección de procesos gobernables, que consideren las

disponibilidades institucionales de la región y que garanticen la sostenibilidad
ambiental del desarrollo.
Fase de Manejo
La fase de manejo implica la formulación programática, operativa y

estratégica para llevar a cabo el POMAC. Se realiza a tres niveles:
Un nivel programático donde a partir de las problemáticas y

potencialidades priorizadas de cada escenario de gestión seleccionado, se
definen los objetivos (general y específicos) para cada área programática de
manejo identificada. Un nivel operativo, donde se definen los perfiles de
proyecto con los cuales se lograrán los objetivos de cada área programática. Y,
un nivel estratégico, donde se definen los instrumentos organizacionales,
administrativos, financieros, económicos y de control (mecanismos de
seguimiento y evaluación), requeridos para implementar satisfactoriamente el
plan.
4.6 Mecanismos para el seguimiento y evaluación ambiental
Como ha sido explicado, bajo enfoque sistémico los mecanismos de

seguimiento y evaluación hacen parte del proceso genérico de Control y están
orientados a permitir la adecuada retroalimentación, toma de decisiones y
mejoramiento continuo de la gestión pública y por lo tanto, a garantizar la
sostenibilidad y adecuado equilibrio equitativo entre cada una de las
dimensiones del Desarrollo. En consecuencia, para el caso específico de la
gestión ambiental, los conceptos de seguimiento y evaluación ambiental
tendrán igualmente una acepción precisa con relación a la dimensión ambiental,
tal como se describe a continuación.
Por seguimiento ambiental, entenderemos la caracterización y

sistematización espacio-temporal de las condiciones de estado, presión y
gestión de la dimensión ambiental del desarrollo. En tal sentido, en los procesos
de seguimiento ambiental no se realiza ningún tipo de “juicios de valor”, es
decir, no se plantean ningún tipo de interrogantes ni de respuestas sobre el
comportamiento en tiempo y espacio de las diferentes variables de estado,
presión y gestión. Sólo se registra sistematizadamente la información ambiental
185
Leonel Vega Mora
en tiempo y espacio y a lo sumo, se emiten señales de alerta. Los procesos de

seguimiento ambiental se materializarán a través de la conformación de Líneas
Base de Información Ambiental —LBIA—.
Por evaluación ambiental, entenderemos el proceso de preguntar,

responder y explicar adecuadamente las variaciones temporales y espaciales
de las condiciones de estado, presión y gestión de la dimensión ambiental del
desarrollo. En tal sentido, la evaluación ambiental incluirá, como se ha
planteado previamente, dos tipos de juicios de valor: el análisis de impacto
ambiental, con el cual se determinan las consecuencias de la gestión sobre las
variaciones temporales de estado y/o de presión en la dimensión ambiental; y
los análisis de efecto ambiental, donde se determina la consecuencia directa o
indirecta de los impactos ambientales sobre las variaciones temporales de
estado y/o presión en dimensiones diferentes a la ambiental.
En este punto es importante considerar los procesos de Evaluación

Ambiental Estratégica, con los cuales se identifiquen y valoren en gran escala y
sinérgicamente, los impactos y efectos ambientales generados por la acción
antrópica desde cada dimensión del Desarrollo sobre un territorio. En definitiva,
los mecanismos de seguimiento y evaluación ambiental juegan un papel muy
importante en el objetivo de la política ambiental de garantizar la sostenibilidad
ambiental del desarrollo y en su finalidad de coadyuvar al logro del desarrollo
sostenible de la Nación.
De acuerdo con todo lo anterior, el enfoque sistémico nos permite

considerar a la política ambiental como un vector orientador y dinamizador de la
gestión ambiental hacia la sostenibilidad ambiental del Desarrollo y por lo tanto
su seguimiento y evaluación podrá realizarse de manera sistémica, mediante
procesos dinámicos de verificación continua al cumplimiento de sus Principios,
a la aplicación y cumplimiento de sus Soluciones Estratégicas (misionales,
funcionales, organizacionales e instrumentales) y al cumplimiento de sus
Objetivos.
Para lograr dicho seguimiento y evaluación sistémica, es necesario recurrir

al uso de herramientas y mecanismos adecuados tales como el Sistema de
Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de la Política Ambiental —
SISEPA—, o mediante el mecanismo de Control de Gestión Ambiental
186
Leonel Vega Mora
Institucional, tal como se esquematiza en la figura No. 30 y se describen a

continuación.
Principios SOLUCIONES ESTRATÉGICAS Objetivos General Finalidad

y Específicos
Seguimiento y Seguimiento y Evaluación a la Seguimiento y Evaluación al

Evaluación al aplicación de las Soluciones cumplimiento de los
cumplimiento de Estratégicas de la Política Objetivos y Finalidad
los Principios de Ambiental y al cumplimiento de la Política Ambiental
la Política de las metas de gestión
Ambiental ambiental
Sistema
Sistema de
de Indicadores
Indicadores para
para el
el Seguimiento
Seguimiento yy Evaluación
Evaluación de
de la
la Política
Política
Ambiental
Ambiental —SISEPA—
—SISEPA—
Control
Control dede Gestión
Gestión Ambiental
Ambiental Institucional
Institucional
A
A través de los instrumentos de planificación ambiental
través de los instrumentos de planificación ambiental
Figura No. 30 Seguimiento y evaluación sistémica a la política y

gestión ambiental
4.6.1 Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de la

Política Ambiental —SISEPA—
En el presente libro se propone definir y diseñar el Sistema de Indicadores

para el Seguimiento y Evaluación de la Política Ambiental —SISEPA—, el cual
deberá orientar y permitir la consecución, almacenamiento, sistematización,
manejo, agregación indicativa y análisis de la información ambiental de cada
uno de los recursos del patrimonio natural de la Nación en relación con el
cumplimiento de los objetivos específicos de la política ambiental y de sus
instrumentos respectivos. Con tal propósito, en el diseño e implementación del
SISEPA se deberán contemplar al menos cuatro aspectos fundamentales:
• Caracterización sistémica de la información ambiental;

• Metodología sistémica para el seguimiento ambiental a través de las
Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—;
187
Leonel Vega Mora
• Metodología analítica para la evaluación ambiental a través del marco

ordenador EPG, y
• Mecanismos expeditos de retroalimentación y toma de decisiones para el
mejoramiento continuo de la gestión ambiental.
En la figura No. 31 se esquematizan cada uno de los aspectos

mencionados, los cuales se describen brevemente a continuación.
Sistema de Indicadores para el Seguimiento y

Evaluación de la Política Ambiental —SISEPA—
Caracterización sistémica de Metodología analítica para

la Información Ambiental evaluación ambiental a través
de marco ordenador EPG
Marco Conceptual Marco
Mapa-Matriz
Información Ordenador
EPG
Ambiental EPG
Indicadores Configuración Líneas

Ambientales Base de Información
EPG Ambiental LBIA
Mecanismos de
Metodología sistémica para retroalimentación y toma de
seguimiento ambiental a decisiones para el
través de LBIA mejoramiento continuo de la
gestión ambiental
Figura No. 31 Sistema de Indicadores para el seguimiento y

evaluación de la política ambiental – SISEPA
4.6.1.1 Caracterización sistémica de la información ambiental
La caracterización sistémica de la información ambiental implicará

considerar al menos: un marco conceptual de la información ambiental, un
marco ordenador para el tratamiento de la información ambiental, un mapa-
matriz para orientar la organización, almacenamiento y sistematización de la
información ambiental, la agregación, definición y diseño de indicadores
ambientales, y la configuración de Líneas Base de Información Ambiental —
LBIA—, aspectos éstos que ya han sido expuestos previamente.
188
Leonel Vega Mora
4.6.1.2 Metodología sistémica para el seguimiento ambiental a través de

Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—
Como ha sido expuesto anteriormente, por seguimiento ambiental

entenderemos genéricamente la caracterización y sistematización espacio-
temporal de las condiciones de estado, presión y gestión de la dimensión
ambiental del Desarrollo.
Recordemos igualmente que en los procesos de seguimiento no se realiza

ningún tipo de “juicios de valor” y se limitan sólo a registrar sistematizadamente
la información en tiempo y espacio.
La metodología para el seguimiento sistémico a la información ambiental

será a través de la configuración de Líneas Base de Información Ambiental —
LBIA—, definidas previamente como “un esquema espacio-temporal de
identificación, recolección, organización y sistematización de toda aquella
información ambiental de estado, presión y gestión que caracteriza
adecuadamente la dimensión ambiental de la Nación” [Vega, 2001].
Las LBIA resultan esenciales, no sólo como insumo de los diagnósticos

ambientales requeridos para la formulación adecuada de la política ambiental y
el diseño de sus instrumentos, sino como elementos claves e imprescindibles
en el diseño y desarrollo de sistemas de información como el SISEPA aquí
propuesto, y para la prospección y selección de escenarios adecuados de
gestión ambiental.
Los aspectos básicos a tener en cuenta en la configuración de las Líneas

Base de Información Ambiental —LBIA— ya han sido descritos previamente. No
obstante, en este proceso es fundamental el establecimiento de mecanismos de
coordinación, concertación y articulación interinstitucional, que permitan
acuerdos y/o convenios de cooperación horizontal para la toma, recolección,
ambiental.
4.6.1.3 Metodología analítica para la evaluación ambiental a través del

marco ordenador EPG
Como ha sido expuesto anteriormente, por evaluación ambiental,

entenderemos genéricamente el proceso de preguntar, responder y explicar
189
Leonel Vega Mora
adecuadamente los impactos o variaciones temporales de las condiciones de

estado y presión y gestión en la dimensión ambiental del Desarrollo.
Como metodología analítica para adelantar la evaluación de la información

ambiental y por ende de la política y la gestión ambiental, se plantea hacerlo a
partir de la información ambiental debidamente agregada en términos de
indicadores de estado-presión-gestión (EPG), utilizando los dos tipos de análisis
propuestos anteriormente: el análisis de impacto de la gestión y el análisis de
efecto, como veremos a continuación, explicados sobre la dimensión ambiental.
Análisis de impacto ambiental
Como ha sido planteado, en el análisis de impacto ambiental, las

variaciones serán determinadas sobre los recursos que pertenecen a la
dimensión ambiental, es decir, sobre los bienes y servicios ambientales de los
ecosistemas.
Con tal propósito, se correlacionan entre sí las variaciones temporales de

cada uno de los indicadores EPG para períodos de tiempo determinados (por
ejemplo, cada año), lo que permite determinar, por un lado, el impacto de la
gestión sobre la variación temporal de estado y de presión y, por otro lado, el
impacto de la variación temporal de presión sobre la variación temporal de
estado y viceversa.
En definitiva, el análisis de impacto ambiental puede ser realizado

mediante el desarrollo de la siguiente ecuación:
∆ (EPG)t = f[∆ Et, ∆ Pt, ∆ Gt] donde:
∆ Et : Variación temporal de los indicadores de estado

∆ Pt : Variación temporal de los indicadores de presión
∆ Gt : Variación temporal de los indicadores de gestión
Se puede considerar que la variación temporal constituye, por así decirlo,

la fase más incipiente del proceso de análisis de impacto ambiental. En lo
posible, dependiendo de la información disponible, el análisis de impacto
190
Leonel Vega Mora
ambiental deberá determinar las consecuencias de la gestión en la variación

temporal de estado y presión.
Dadas las dificultades actuales relacionadas con la disponibilidad

información, este tipo de análisis multivariable resulta demasiado complejo, por
no decir imposible, por lo que resulta adecuado limitar las correlaciones de
impacto al desarrollo de las siguientes tres ecuaciones independientes:
(1) ∆ Et = f (P, G)
(2) ∆ Pt = f (E, G)
(3) ∆ Gt = f (E, P)
Los impactos ambientales podrán ser positivos o negativos, según el

mejoramiento y/o desmejoramiento de las condiciones de estado y de presión
en la misma dimensión donde se realiza la gestión.
Un ejemplo típico de análisis de impacto ambiental positivo puede ser

explicado en términos del mejoramiento de las condiciones de estado de una
corriente de agua en la que se ha logrado disminuir el grado de contaminación
bacteriológica como consecuencia de la aplicación de cloro.
Análisis de efecto ambiental
Con el análisis de efecto ambiental se determina la influencia directa o

indirecta de los impactos ambientales sobre variaciones de estado y/o presión
que se presenten en dimensiones diferentes a la ambiental.
Los efectos ambientales podrán igualmente ser positivos o negativos,

según el mejoramiento y/o desmejoramiento de las condiciones de estado y de
presión, en función de los objetivos de la política ambiental.
Un ejemplo típico de análisis de efecto ambiental positivo puede ser

explicado en el mejoramiento de las condiciones de salud de una población
infantil donde se han logrado disminuir ostensiblemente las enfermedades
diarreicas por el mejoramiento de las condiciones bacteriológicas de una
corriente de agua como consecuencia de la aplicación de cloro.
191
Leonel Vega Mora
Como se puede apreciar, este tipo de análisis es mucho más exigente de

información que el análisis de impacto. En cualquier caso, es fundamental la
reconstrucción, construcción y prospección de las Líneas Base de Información.
4.6.1.4 Mecanismos para mejoramiento continuo de la gestión ambiental
Los mecanismos para el mejoramiento continuo de la gestión ambiental

estarán orientados a disponer de manera expedita de los flujos de información
necesaria y relevante entre los diferentes niveles de gestión de las entidades
públicas, especialmente a nivel de los tomadores de decisiones (niveles
directivos y políticos), de tal manera que se garantice la adecuada
retroalimentación y toma de decisiones para el mejoramiento continuo.
4.6.2 Control de Gestión Ambiental Institucional
Aunque un sistema como el propuesto (SISEPA) pudiera resultar ser la

opción ideal para llevar a cabo el seguimiento y evaluación de la política
ambiental, en la práctica, este tipo de sistema funcionaría únicamente si se
pudiera garantizar la generación, disposición y acceso a toda la información
ambiental pertinente, en otras palabras, configurar las Líneas Base de
Información Ambiental —LBIA— para cada jurisdicción estatal ya sea territorial
o sectorial que sea objeto de la gestión ambiental.
Ante la evidente insuficiencia y desorganización de la información

ambiental, especialmente en países en desarrollo, es necesario recurrir y/o
desarrollar esquemas metodológicos alternativos al sistema propuesto, que
permitan realizar, aunque sea transitoriamente, el seguimiento y evaluación de
la política ambiental y particularmente de la gestión ambiental realizada, como
el esquema de Control de Gestión Ambiental Institucional que se propone a
continuación.
El Control de Gestión Institucional estará orientado a garantizar el

aprendizaje y retroalimentación para la toma de decisiones y el mejoramiento
continuo de la gestión pública. Implicará armonizar continuamente lo planificado
con lo ejecutado, a través del seguimiento y evaluación de los instrumentos de
planificación ambiental.
192
Leonel Vega Mora
Para tal propósito, los instrumentos de planificación ambiental, antes que

ser simples “libros-documento” para cumplir un requisito de ley, o como
instrumentos de información y divulgación pública, o como mecanismos para
acceder a recursos financieros, deberán ser verdaderos instrumentos
orientadores y ejecutables de la gestión ambiental, que además de permitir la
materialización de las soluciones estratégicas de la política ambiental,
incorporen mecanismos que garanticen el adecuado Control de Gestión
Ambiental Institucional y por ende la retroalimentación y mejoramiento continuo
de la política y de la gestión ambiental.
Actualmente en la mayoría de países, el seguimiento y evaluación de los

instrumentos de planificación se realiza básicamente a través del análisis de la
eficiencia en el uso de los recursos financieros, o del cumplimiento o ejecución
de las actividades o metas físicas de los proyectos. Aunque un seguimiento y
evaluación realizado de esta manera permite determinar el comportamiento de
los instrumentos de planificación en términos del cumplimiento de metas de
gestión, dicha evaluación resulta ser incompleta, pues dice poco sobre el
impacto de la gestión ambiental y sobre los efectos que dichos impactos y
gestión tienen sobre las demás dimensiones del Desarrollo.
En consecuencia, resulta pertinente plantear la proposición de que “el

seguimiento y evaluación de la política ambiental podría ser realizado mediante
un Control de Gestión Ambiental Institucional a través de los instrumentos de
planificación ambiental, si y sólo si, dichos instrumentos están debidamente
formulados”, es decir, que por un lado, están orientados al cumplimiento de los
principios y al logro de los objetivos de la política ambiental y que por otro lado,
consideren e involucren en sí mismos todos los demás instrumentos de dicha
política. Siendo así, se podrá seguir y evaluar de manera objetiva y cuantitativa
no sólo el cumplimiento de metas de gestión, sino el cumplimiento de los
objetivos de la política ambiental y sus impactos y efectos, trascendiendo a
períodos ínter gobiernos.
En este punto es importante tener claro que el Control de Gestión

Ambiental Institucional a través de los instrumentos de planificación ambiental,
antes que pretender constituirse en un mecanismo coercitivo, estará orientado a
garantizar procesos de retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento
continuo de la gestión ambiental, que de paso permitan la máxima armonización
193
Leonel Vega Mora
posible entre lo planificado y lo ejecutado. Para que la proposición planteada

pueda cumplirse, es fundamental que los instrumentos de planificación cumplan
tres requisitos básicos en su papel de facilitadores del mecanismo de Control de
Gestión Ambiental Institucional:
a. Que sean formulados de manera coherente bajo un marco lógico

estratégico que contemple al menos cuatro componentes básicos: la
justificación y antecedentes, el diagnóstico, las soluciones estratégicas y,
b. Que cada uno de estos componentes sean concebidos mediante
lineamientos conceptuales y metodológicos homogéneos, que permitan su
normalización y sistematización mediante indicadores y bases de datos
que los incorporen.
c. Que cada uno de los componentes sean medibles y valorados mediante
indicadores adecuados.
En la figura No. 32 se muestra un esquema general del mecanismo de

Control de Gestión Ambiental Institucional propuesto, y a continuación se
describe brevemente en que consiste cada uno de los elementos que
componen dicho mecanismo.
Control de Gestión Ambiental Institucional

A
A través
través de
de los
los instrumentos
instrumentos de
de planificación
planificación ambiental
ambiental
Formulación de instrumentos de planificación

ambiental de manera coherente y
bajo marco lógico estratégico
Normalización y Medición y Valoración

Sistematización de de instrumentos de
instrumentos de planificación ambiental
planificación
Definición de Indicadores
EPG
Planes
Planes
Indicativos
Indicativos de
de Ejecución
Compromisos
Evaluación de Resultados
e informes de Gestión
Figura No. 32 Control de Gestión Ambiental Institucional a

través de los instrumentos de planificación ambiental
194
Leonel Vega Mora
4.6.2.1 Medición y valoración de los instrumentos de planificación

ambiental
Como ha sido planteado, los instrumentos de planificación ambiental

deberán ser formulados sobre una base que permita medir y valorar cada uno
de sus elementos constitutivos. Con tal propósito, se recurre al uso de los
indicadores, los cuales deberán ser definidos, diseñados y organizados bajo el
mismo esquema del Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación
de la Política Ambiental —SISEPA—, anteriormente descrito.
4.6.2.2 Normalización y sistematización de los instrumentos de

La normalización y sistematización de los instrumentos de planificación

ambiental implica, en primer lugar, normalizar conceptualmente cada uno de
sus elementos constitutivos, es decir, definir un lenguaje común que los
caracterice, y en segundo lugar, que dichos elementos constitutivos sean
debidamente sistematizados mediante indicadores apropiados y bases de datos
que los incorporen.
La normalización conceptual se realiza mediante el uso de indicadores

ambientales EPG tipo tales como fueron planteados a manera de ejemplo en la
tabla No. 7. En la tabla No. 11 se muestran indicadores tipológicos de gestión
ambiental generados a partir de la estrategias misionales y funcionales de la
política ambiental.
195
Leonel Vega Mora
Tabla No. 11 Indicadores tipológicos de gestión ambiental
La sistematización de los instrumentos de planificación implica identificar

toda la información posible relacionada con el estado, la presión y la gestión
ambiental, así como la relacionada con los recursos institucionales utilizados
para llevarla a cabo, tal como se muestra genéricamente en la tabla No. 12.
196
Leonel Vega Mora
Tabla No. 12 Normalización y sistematización de los instrumentos de

Nótese que se diferencia claramente entre objetivos ambientales y metas

de gestión, donde los objetivos corresponden con la condición de estado y/o
presión deseada al final del Plan, mientras que las metas corresponden con la
cantidad de proceso y/o productos-servicios a realizarse durante el tiempo del
Plan para lograr los objetivos propuestos.
4.6.2.3 Plan indicativo de compromisos ambientales
A efectos de facilitar el proceso de seguimiento y evaluación de los

instrumentos de planificación ambiental, se hace necesario disponer de un
mecanismo ágil de consulta y procesamiento, que facilite la confrontación
rápida entre lo planificado y lo ejecutado.
Con tal propósito, a partir de las bases de datos que contienen sus
elementos constitutivos, es posible configurar un formato síntesis de dichas
bases, que denominaremos Plan Indicativo de Compromisos Ambientales,
197
Leonel Vega Mora
donde se reflejen claramente los compromisos no sólo en términos de las metas

de gestión, sino especialmente en términos del cumplimiento de los objetivos de
la política ambiental relacionados con el mejoramiento de las condiciones de
estado y/o presión de los recursos naturales a alcanzar en cada plan, tal como
se muestra a manera de ejemplo en la tabla No. 13.
Tabla No. 13 Plan Indicativo de compromisos ambientales
Como se puede apreciar, vale reiterar, que con el esquema aquí

propuesto, se diferencia claramente entre objetivos y metas de gestión, donde
los objetivos constituyen la condición de estado y/o presión prometida para los
diferentes períodos del Plan, mientras que las metas reflejan el compromiso de
gestión o cantidad de proceso y/o productos-servicios a ejecutarse en cada
período de tiempo.
Esto impedirá que los responsables de adelantar la gestión ambiental se

comprometan, como de hecho ocurre, con metas de gestión inferiores a sus
posibilidades, apareciendo al final de cada periodo de evaluación con unos
excelentes indicadores de desempeño, que no reflejan un mejoramiento en las
condiciones de estado y/o presión, sino más bien, un uso ineficiente de los
recursos institucionales y su ineficacia en el cumplimiento de los objetivos de la
política ambiental que orienta su gestión.
4.6.2.4 Informes indicativos de gestión ambiental
Para facilitar el proceso de registro, los Informes Indicativos de Gestión

ambiental deberán ser debidamente sistematizados, donde se plasman las
nuevas condiciones de estado y/o presión obtenida con la gestión ambiental
realizada durante el período de tiempo evaluado.
198
Leonel Vega Mora
Tendrán los mismos campos y atributos básicos del Plan Indicativo de

Compromisos ambientales, con la diferencia de que se registran los objetivos
logrados y las metas realizadas con la gestión ambiental en el período de
tiempo considerado, tal como se muestra a manera de ejemplo en la tabla No.
14.
Tabla No. 14 Informe indicativo de gestión ambiental
4.6.2.5 Seguimiento a los instrumentos de planificación ambiental
En consecuencia con la definición genérica de seguimiento anteriormente

adoptada, el seguimiento a los instrumentos de planificación ambiental
consistirá básicamente en registrar indicativamente en el tiempo, las
condiciones de estado, presión y gestión de cada uno de ellos.
4.6.2.6 Evaluación de Resultados
La evaluación de resultados constituye un proceso clave en el desarrollo

de la gestión ambiental, ya que además de evaluar los impactos y/o efectos de
la misma, permitirá generar información importante para la retroalimentación,
toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestión ambiental y del
ejercicio de la autoridad ambiental hacia el logro de los objetivos y finalidad de
la política ambiental. Así mismo, permitirá informar a la comunidad en general
sobre la gestión realizada y sobre el uso que cada entidad hace de los recursos
públicos.
199
Leonel Vega Mora
De acuerdo con todo lo anterior, la evaluación de resultados deberá ser

entendida, no solamente como el proceso de preguntar, responder y explicar
adecuadamente, para cada instrumento de planificación ambiental, los procesos
adelantados y los productos-servicios obtenidos mediante la ejecución de cada
plan, sino que principalmente deberá determinar los impactos de la gestión
ambiental en términos de las variaciones temporales en las condiciones de
estado y presión, así como los efectos consecuenciales de los impactos y
gestión sobre otras dimensiones del Desarrollo diferentes a la ambiental.
La evaluación de los instrumentos de planificación ambiental podrá

realizarse en dos ámbitos temporales: La evaluación Ex-Ante, es decir, antes de
su ejecución, para determinar, entre otros aspectos, la calidad, pertinencia,
eficiencia y en general, la conveniencia de su ejecución con relación a los
objetivos y finalidad de la política ambiental. La evaluación Ex-Post, después de
su puesta en ejecución o al término del mismo, para determinar entre otros
aspectos posibles, su eficacia en el logro de los objetivos de la política
ambiental, su eficiencia en el uso de los recursos institucionales y los impactos
y efectos que la gestión ambiental o el plan generó.
En ambos casos, lo que interesa es que se realice como un proceso de

retroalimentación, toma de decisiones y mejora continua de la gestión
ambiental, ya que además de evaluar los impactos y efectos de la gestión
implementada así como su eficiencia y eficacia, permitirá generar información
importante para la retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento
continuo de la gestión ambiental hacia el logro de los objetivos de política y la
Adicionalmente, servirá para informar a la comunidad interesada y al

público en general sobre la gestión ambiental realizada y sobre el uso que cada
entidad pública ambiental competente realiza de los recursos públicos,
facilitando de paso los procesos de participación de la Sociedad en la toma de
decisiones, pues como ha sido planteado, la mejor participación es la que se
logra con gente informada.
200
Leonel Vega Mora
Eficacia (α) y Eficiencia (β) de la gestión ambiental
A efectos del presente libro, la eficacia de gestión ambiental (α) de una

entidad pública ambiental competente, será definida como la capacidad
institucional de lograr los objetivos de política en un tiempo determinado, y
podrá ser representada como una función de la relación entre las variaciones de
estado y presión logradas y los Insumos Utilizados. Así,
(α) = f (∆E, ∆P) / Insumos Utilizados
Los valores correspondientes a las variaciones de estado y presión para

un período de tiempo determinado se obtienen de acuerdo con las dos
siguientes ecuaciones:
(ΔE) = Ef – Ei ; (ΔP) = Pf - Pi
Si ΔE es positivo, se interpreta como un mejoramiento de las condiciones

de cantidad, calidad y disponibilidad de los bienes y servicios ambientales, y si
ΔE es negativo ocurre lo contrario. Por el contrario, si ΔP es positivo, se
entiende que hay un empeoramiento de las condiciones de uso y deterioro de
los bienes y servicios ambientales, y si ΔP es negativo, ocurre lo contrario.
Por otro lado, la eficiencia de gestión ambiental (β) de una entidad

pública ambiental competente, será definida como la capacidad institucional de
lograr las metas de gestión ambiental en un tiempo determinado, y podrá ser
representada como una función de la relación entre los Productos-Servicios —
PS— generados y los Insumos Utilizados. Así,
(β) = f (PS / Insumos Utilizados)
Los valores de PS generados serán obtenidos de los correspondientes

indicadores de gestión ambiental que conforman los respectivos Informes
Indicativos de Gestión Ambiental.
Capacidad de Gestión Institucional —CGI—
Como ha sido planteado, con el propósito de denotar más apropiadamente

los Insumos Utilizados, a efectos del presente libro se propone el concepto de
“Capacidad de Gestión Institucional —CGI—“, entendido como el potencial o
201
Leonel Vega Mora
energía institucional que una entidad pública ambiental competente dispone

para el cumplimiento de su misión, que en últimas se traduce en la generación
de Productos-Servicios.
Para determinar la CGI es necesario tener en cuenta que no existe una

sola característica que describa totalmente dicha capacidad y por lo tanto será
el resultado de la interacción de muchas variables. En tal sentido, CGI de una
entidad pública ambiental competente podrá ser expresada en función de
muchas variables, y determinada mediante métodos no paramétricos como la
metodología de “componentes principales y análisis de factores”.
CGI = f (IF, CAT, SD, CF, FP, PGN, RP) donde:
• IF: Relación Inversión Funcionamiento = gasto de inversión / gasto de

funcionamiento
• SD: Sostenibilidad de la Deuda = (ahorro operacional30 - servicio a la
deuda) / valor absoluto del ahorro operacional.
• PGN: Participación presupuesto general de la nación = Presupuesto
general de la nación x 100 / ingresos totales.
• RP: Participación de recursos propios = Recursos propios x 100 /
ingresos totales
• CAT: Capacidad de ahorro total = Ahorro total31 x 100 / ingresos totales
• CF: Computadores por funcionario = # Computadores / # funcionarios.
• FP: Porcentaje de profesionales = # funcionarios profesionales x 100 / #
total funcionarios.
En consecuencia, la eficacia y la eficiencia de la gestión ambiental podrán

ser representadas genéricamente como (α) = f (∆E, ∆P ) / CGI y (β) = f (PS /
CGI) respectivamente.
4.7 Conclusiones
Al margen de entender con claridad que la política y la gestión ambiental

serían innecesarias si cada individuo, persona, colectivo, población y sector,
30
Ahorro Operacional = ingresos provenientes de recursos propios y del PGN menos los
gastos asociados a funcionamiento e inversión. El término “operacional” se ha introducido
para referirse al ejercicio de las funciones misionales de las entidades públicas.
31
Ahorro Total = (Ingresos totales – Gastos totales).
202
Leonel Vega Mora
actuáramos con un mínimo de respeto y responsabilidad ambiental con la

Naturaleza, las principales conclusiones del presente capítulo se relacionan
precisamente con la necesidad actual de que cada Nación disponga de una
política ambiental de carácter estatal, que como vector de sostenibilidad
ambiental del Desarrollo, oriente, dinamice y articule, tanto la gestión ambiental
como el ejercicio de la autoridad ambiental por parte del Estado.
Dicha necesidad parte de diferenciar entre ambientalismo y gestión

ambiental, en la cual el ambientalismo, antes que ser entendido como fuerza
social reactiva o talanquera que propugna por el desarrollo sostenible, debería
constituirse en una proactiva fuerza política en cada Nación, con una amplia
participación en los poderes públicos y con gran injerencia en la formulación de
las políticas públicas y en la toma de decisiones del Estado para garantizar la
sostenibilidad del Desarrollo de cada Nación.
La gestión ambiental, por su parte, debería ser entendida como toda

acción antrópica orientada a optimizar las relaciones de respeto y
responsabilidad de los seres humanos con la Naturaleza y por lo tanto, deberá
ser orientada, dinamizada y articulada por una política ambiental nacional de
carácter estatal, focalizada estratégicamente a garantizar la sostenibilidad
ambiental del Desarrollo de cada Nación. A continuación, se describen
someramente y a manera de síntesis, los dos aspectos previamente concluidos.
4.7.1 Política ambiental nacional como vector de sostenibilidad

ambiental del Desarrollo
Bajo la óptica sistémica, cada dimensión del Desarrollo tiene una misión
específica en el logro de la finalidad del Estado. Tal es el caso de la dimensión
ambiental, cuya misión es garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo.
Para lograrlo, surge la necesidad de formular e implementar una Política
Ambiental Nacional de carácter estatal que oriente, dinamice y articule la
gestión ambiental en cada dimensión del Desarrollo.
Será definida como “el conjunto de prácticas, instituciones y

determinaciones, orientadas a garantizar, en tiempo y espacio, la sostenibilidad
ambiental del Desarrollo de cada Nación” y sus alcances serán de mediano y
largo plazo de manera que involucren dos o más periodos de gobierno.
203
Leonel Vega Mora
Puede ser asimilada a un vector de sostenibilidad ambiental, con una

arquitectura semejante a la que se esquematiza en la figura No. 33.
Principios SOLUCIONES ESTRATÉGICAS Objetivos Finalidad

Ambientales cómo qué para qué
porqué
-Eficiencia (cómo debe ser) GENERAL DESARROLLO
- Eficacia - Conservación y Recuperación de Ecosistemas SOSTENIBLE
- Economía - Saneamiento Ambiental Orientar y Dinamizar
la Gestión Ambiental Sostenibilidad
- Equidad - Aprovechamiento Sostenible de B&S Económica
- Gobernabilidad hacia la Sostenibilidad
ESTRATEGIAS FUNCIONALES Ambiental del Desarrollo
- Competitividad Sostenibilidad
(cómo hacer) Social
– Responsabilidad de manera que:
-Formulación de política y diseño instrumentos
Ambiental - Fomento a la Sostenibilidad Ambiental Sostenibilidad
1.Se maximice Institucional
+ - Ejercicio de la Autoridad Ambiental en tiempo y espacio
-Declaración de Río ESTRATEGIAS JURISDICCIONALES la cantidad, calidad y Sostenibilidad
disponibilidad (estado) Ambiental
+ (dónde hacer)
- Autonomía -Gestión Ambiental Territorial del patrimonio natural
-Transversalidad - Gestión Ambiental Urbano-Rural ΔE(+)
-Gestión Ambiental Sectorial
2. Se minimice
ESTRATEGIAS INSTRUMENTALES
en tiempo y espacio,
(con qué hacer)
la presión antrópica
- legales y normativos por el uso y el deterioro
- organizacionales de y sobre los bienes y
- económicos y financieros servicios ambientales
- información e investigación
ΔP(-)
- educación y participación
- planificación
Figura No. 33 La política ambiental nacional como vector de

sostenibilidad ambiental del Desarrollo
Los objetivos específicos de la política ambiental nacional deberán ser

formulados como respuesta a un diagnóstico ambiental, en el cual se
identifiquen, prioricen y analicen las potencialidades y problemáticas
ambientales específicas de cada región, así como la prospección y selección de
los mejores escenarios de gestión ambiental.
Además de los principios generales constitucionales y ambientales, la

política ambiental deberá estar regida por dos principios adicionales: (1). Un
principio de transversalidad, que le de potestad para involucrar la dimensión
ambiental en todos los sectores, territorios y personas. (2). Un principio de
autonomía, que le garantice independencia frente a las demás políticas públicas
para orientar y dinamizar el ejercicio de la autoridad ambiental.
204
Leonel Vega Mora
En cualquier caso, lo importante es que el Estado en su conjunto,

garantice la suficiente independencia y autonomía institucional para el ejercicio
de la autoridad ambiental.
4.7.2 Gestión ambiental bajo enfoque sistémico
Como ha sido anotado, la política y gestión ambiental de los últimos años

se han orientado más al logro del desarrollo sostenible como finalidad común de
todas las políticas públicas, que al logro de la sostenibilidad ambiental del
Desarrollo, como objetivo particular de la política y de la gestión ambiental. Esto
ha propiciado una dispersión y delegación de esfuerzos institucionales,
orientados fundamentalmente hacia el fortalecimiento del sujeto de la gestión,
esto es, el desarrollo de un inefectivo marco institucional de instrumentos para
la gestión ambiental, que hacia la protección efectiva del objeto de la gestión, es
decir, del medio ambiente.
Aunque un sector y una institucionalidad ambiental como la lograda

representan importantes ventajas teóricas en la tarea de proteger el medio
ambiente, es necesario y urgente hacerla eficiente y eficaz, pues en la práctica
dichas ventajas no son tan evidentes como puede ser fácilmente verificado con
una simple ojeada al estado de los bienes y servicios ambientales básicos de
nuestros ecosistemas cercanos.
En otras palabras, es necesario lograr una mayor efectividad en la gestión

ambiental de cada país, para lo cual resulta apropiado considerar nuevos
enfoques como el de la “gestión ambiental sistémica” propuesto por Vega
[2001], con la cual se pretende darle orden y coherencia a la gestión ambiental
y al ejercicio de la autoridad ambiental, a través de unos procesos sistémicos
básicos de planificación, ejecución y control que garanticen la sostenibilidad
ambiental del Desarrollo y el funcionamiento eficaz y eficiente de cada una de
las entidades públicas ambientales competentes.
En tal sentido, la gestión ambiental sistémica estará caracterizada y regida

por los siguientes diez principios básicos:
1. Estado como sistema: consistirá en entender al Estado como

“como organización social unitaria, conformada por una serie o conjunto de
elementos, procesos y actividades, es decir, dimensiones, que adecuadamente
205
Leonel Vega Mora
orientadas, dispuestas, relacionadas y dinamizadas, contribuyen a la finalidad

de la Nación”. Esto implicará diseñar las relaciones estructurales que articulen
misional, funcional, organizacional e instrumentalmente dichas dimensiones
hacia la finalidad de la Nación y por ende, del Estado.
2. Respeto y Responsabilidad Ambiental: consistirá en entender que

los seres humanos somos inmanentes a la Naturaleza como consecuencia del
proceso evolutivo y por lo tanto dependemos de ella y nos debemos a ella.
Implica asumir la responsabilidad histórica con los bienes y servicios
ambientales que nos ofrece la naturaleza (ecosistemas) en el sentido de
restituir o recuperar los daños ocasionados sobre ellos en el pasado, minimizar
su uso y deterioro en el presente y, ahorrarlos y conservarlos para las
generaciones futuras.
3. Un pensar complejo y un actuar posible: consistirá en tener claro

que la complejidad de los procesos aumenta factorialmente con el número de
elementos involucrados, y aunque el pensamiento complejo permita ver y
pensar, amplia, profunda, ética, estética, interrelacionada, dinámica y
respetuosamente, las cosas sencillas siempre serán las más posibles. Así, el
enfoque sistémico se constituye en una poderosa estrategia para gestionar con
responsabilidad lo complejo, como lo son el ecosistema, el ser humano y sus
relaciones, en fin, sobre la Naturaleza.
3. Armonización política y normativa: consistirá en garantizar la

coordinación y congruencia de la gestión ambiental en las diferentes
jurisdicciones territoriales y sectoriales, con sujeción a la armonía regional, la
gradación normativa y el rigor subsidiario. En tal sentido, la armonización
política y normativa deberá impedir el conflicto de competencias al interior de
una misma jurisdicción puesto que bajo enfoque sistémico, las políticas públicas
serán únicas e irrepetibles para cada uno de los fines del Estado y estarán
integradas en un solo centro de orientación e impulsión política hacia el logro de
la finalidad del Estado.
4. Precaución y ordenamiento ambiental territorial y sectorial:

consiste en prever los impactos y efectos ambientales antes que se produzcan,
a fin de evitar las correcciones. La necesidad de acciones preventivas se hace
patente por el hecho de que los costos de prevención son menores que los
206
Leonel Vega Mora
costos de corrección del daño sufrido, sin contar con que en múltiples
ocasiones los daños son irreversibles. Se realizará a partir de procesos de
ordenamiento ambiental territorial y sectorial, que involucren evaluaciones
ambientales estratégicas en la planificación del desarrollo y que permitan
reglamentar los usos del territorio de manera sostenible con la oferta y
demanda de bienes y servicios ambientales.
5. Amplia participación: el fuerte componente social, económico e

institucional en la política ambiental implica su participación real en la gestión
ambiental. Para que esta participación sea posible es necesario disponer de
escenarios, canales y mecanismos apropiados que permitan un flujo de
información suficiente y adecuada a partir de formación, educación y
concientización; de mecanismos legitimados que garanticen la defensa de
intereses y derechos; y, de la máxima participación en la toma de decisiones de
cada uno de los asuntos relacionados con la gestión ambiental.
6. Gestión ambiental orientada a resultados: implica lograr el objetivo

de la política ambiental de garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo.
Se trata de maximizar las condiciones de cantidad, calidad, disponibilidad
(estado) de los bienes y servicios ambientales y de minimizar su uso y/o
deterioro como consecuencia de la presión antrópica sobre ellos. Para lograrlo
se deben cumplir metas de gestión relacionadas con las estrategias misionales
de la política ambiental (recuperación y/o rehabilitación de ecosistemas,
aprovechamiento sostenible de bienes y servicios ambientales; conservación de
ecosistemas estratégicos), todas ellas realizadas sistémicamente mediante las
estrategias funcionales o procesos ambientales básicos de la política ambiental
(planificación y coordinación ambiental; fomento a la sostenibilidad ambiental
del Desarrollo; y ejercicio de la autoridad ambiental).
7. Control integrado de la contaminación: consistirá en el control

unificado de la contaminación procedente de un proceso empresarial, sin tener
en cuenta el medio receptor. Implica considerar los residuos líquidos, sólidos y
gaseosos del proceso en el contexto de su efecto ambiental potencial agregado.
Se basará en la “mejor opción ambiental posible” la cual es el resultado de un
procedimiento sistemático de consultas y de toma de decisiones, que enfatiza la
protección y conservación del medio ambiente tanto en la tierra como en el aire
y el agua.
207
Leonel Vega Mora
8. Autogestión ambiental antes que control público: para que la

política ambiental sea realmente eficaz será necesario que la gestión ambiental
de entidades territoriales, sectores y personas se comprometa positiva y
continuamente al control público mediante la obtención de Certificaciones de
Conformidad que les permita demostrar en cualquier momento y ante quien
sea, el cumplimiento a la política y normativa ambiental. No obstante, es
necesario potenciar las iniciativas empresariales de autogestión ambiental, por
ejemplo, a través de la implementación de Sistemas de Gestión Ambiental —
SGA—, las autodeclaraciones de conformidad ambiental al cumplimiento de las
normas técnicas y jurídicas, la obtención de certificaciones ambientales
voluntarias, la fijación de estándares, la supervisión y metas para la reducción
de la contaminación, etc. La autogestión podría resultar más económica para la
sociedad en general de lo que pueden ser los instrumentos económicos, las
normas o el comando y control público.
9. Retroalimentación y mejoramiento continuo: dará orden y

coherencia a la gestión ambiental. Permitirá disponer de la información
adecuada para la toma de decisiones que oriente los procesos ambientales
básicos hacia el logro de los objetivos ambientales. Significará la obtención de
mejoras en el comportamiento ambiental materializadas en la reducción
sistemática de los impactos y efectos ambientales adversos, hasta niveles que
no excedan los correspondientes a la aplicación económicamente viable de la
mejor tecnología disponible.
10. Normalización, sistematización y medición total: consistirá en

propender porque los procesos adelantados en desarrollo de cada una de las
estrategias sean debidamente normalizados, sistematizados y medidos
mediante indicadores apropiados y bases de datos que los incorporen. Para ello
será necesaria la definición y adopción común de un marco ordenador de la
información como el de estado-presión-gestión.
208
Leonel Vega Mora
5. PROPUESTA PARA LA OPTIMIZACIÓN DE LA GESTIÓN

AMBIENTAL EN COLOMBIA
El problema ambiental es por “concentración”:

concentración de población,
concentración de riqueza y poder,
concentración de contaminantes y mitos mediáticos,
y porqué no, hasta concentración de dioses.
Bajo la óptica sistémica planteada, se hace evidente la necesidad de

optimizar efectivamente, es decir, eficaz y eficientemente, tanto la gestión
ambiental como el ejercicio de la autoridad ambiental para el logro de la
sostenibilidad ambiental del Desarrollo en Colombia. El presente capítulo,
tomando en consideración todo lo expuesto en los capítulos anteriores, tiene
como objetivo proponer, como estudio de caso, algunos lineamientos generales
que a criterio del autor, permitirían dicha optimización, y están relacionados con
tres aspectos fundamentales:
En primer lugar, con la necesidad de formular e implementar una

verdadera política ambiental nacional de carácter estatal que oriente, dinamice
y articule, tanto la gestión ambiental del país como el ejercicio de la Autoridad
Ambiental por parte del Estado;
En segundo lugar, con la necesidad de reconformar organizacionalmente

el Sistema Nacional Ambiental a través de la especialización y armonización
funcional de las entidades ambientales competentes, la creación de una
Comisión Reguladora de Medio Ambiente, la creación de una Superintendencia
Ambiental, la reagrupación jurisdiccional de las actuales corporaciones
autónomas regionales en cinco Corporaciones Ambientales Regionales con
jurisdicción en las cinco grandes regiones naturales del país, la creación de
Unidades Ambientales Sectoriales a nivel de cada Ministerio, y la creación de
Secretarías Ambientales Municipales en cada entidad territorial; y
En tercer lugar, con la necesidad de articular estatalmente la gestión

ambiental pública, empresarial y ciudadana, mediante una adecuada
209
Leonel Vega Mora
coordinación y cooperación política, programática e institucional entre dichos

sectores, a fin de garantizar el cumplimiento de sus misiones y
responsabilidades en la búsqueda de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo
de la Nación.
5.1 Formulación de una política ambiental nacional de carácter estatal

para Colombia
Para sustentar la necesidad de formular e implementar una verdadera

política ambiental nacional de carácter estatal para Colombia, que oriente,
dinamice y articule, tanto la gestión ambiental del país, como el ejercicio de la
autoridad ambiental por parte del Estado, resulta apropiado dar un breve vistazo
histórico a la gestión ambiental y al ejercicio de la autoridad ambiental en
Colombia, para lo cual tomaremos como referencia las “políticas ambientales”
implementadas en el país desde 1990 hasta la fecha, tal como se resume en la
tabla No. 15.
Tabla No. 15 La política ambiental de Colombia durante los últimos 16

años
210
Leonel Vega Mora
Como se puede apreciar, con excepción del documento Conpes 2544/91

“Una Política Ambiental para Colombia”, formulada y ejecutada durante el
gobierno de Gaviria para el período 1990-1994, las otras tres “políticas”
formuladas e implementadas han sido básicamente programas ambientales de
los respectivos Planes Nacionales de Desarrollo de cada gobierno.
Al margen de comprender lo joven o reciente de la gestión ambiental y del

ejercicio de la autoridad ambiental en el contexto nacional y mundial, llama la
atención la alta variabilidad y disimilitud en los enfoques, prioridades, objetivos y
estrategias adoptados por cada gobierno en sus respectivos programas
ambientales. En tal sentido, fácilmente se pueden identificar tres grandes
enfoques:
El primer enfoque, que podría denominarse ecologista, fue el

implementado previamente a la Ley 99 de 199332 en el cual el énfasis de la
gestión ambiental estaba orientado fundamentalmente a la conservación de los
recursos naturales renovables.
El segundo enfoque, que podría denominarse antropocentrista, fue

implementado a partir de la Ley 99/93 hasta finales del gobierno Pastrana
(1998-2002) y su énfasis estuvo orientado fundamentalmente a lograr
mejoramientos en la calidad de vida de las personas.
El tercer enfoque, que mal podría denominarse transectorial, es

implementado por el gobierno de Uribe Vélez (2002-2006-?) y su énfasis está
orientado a lograr por parte de todos los territorios y sectores, un
aprovechamiento y uso sostenible (?) de los bienes y servicios ambientales de
la Nación.
Sin pretender juicios de valor sobre la conveniencia o inconveniencia de la

variabilidad y disimilitud de los enfoques y prioridades de los programas
ambientales considerados, se puede afirmar que cada uno de ellos han
aportado y siguen aportando su “granito de arena” en el camino hacia la
sostenibilidad ambiental del Desarrollo.
32
Con la Ley 99 de diciembre 23 de 1993 se crea el Ministerio del Medio Ambiente de Colombia, se reordena el
sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental —SINA— y se dictan otras disposiciones.
211
Leonel Vega Mora
No obstante lo anterior, no son claros los resultados e impactos de la

gestión ambiental adelantada ni mucho menos los obtenidos con el ejercicio de
la autoridad ambiental, a pesar de la intencionalidad política expresada en cada
enfoque al pretender que las actividades humanas sean realizadas en armonía
con las leyes de los sistemas naturales, garantizando en tiempo y espacio la
dotación de bienes y servicios ambientales.
Lo que si se evidencia es una falta de focalización estratégica en los

programas ambientales de cada gobierno, que quizás por la influencia de la
Cumbre de Río de 1992 (Declaración de Río y Agenda 21), siguen considerado
injustamente a la pobreza como una de las principales causas del deterioro
ambiental, lo que ha permitido, de nuevo injustamente que se considere al
Desarrollo Sostenible como responsabilidad exclusiva de la política ambiental.
Lo anterior puede ser fácilmente corroborado tomando como ejemplo de

análisis el programa ambiental del Plan Nacional de Desarrollo del gobierno
Pastrana, denominado “Proyecto Colectivo Ambiental”, cuyo objetivo general
fue “conservar y restaurar áreas prioritarias en ecorregiones estratégicas,
promoviendo y fomentando el desarrollo regional y sectorial sostenible, en el
contexto de la construcción de la paz” y cuyos objetivos específicos fueron: (1)
Conservar y restaurar áreas prioritarias en las ecorregiones estratégicas; (2)
Dinamizar el desarrollo regional y urbano sostenible: (3) Contribuir a la
sostenibilidad ambiental de los sectores.
Es evidente que un objetivo general como el planteado, antes que un

propósito claro de política ambiental para garantizar la sostenibilidad ambiental
del Desarrollo, constituye en esencia el propósito común de todas las políticas
públicas, es decir, el desarrollo sostenible, lo que hizo que el Proyecto Colectivo
Ambiental fuera interpretado erróneamente como la política gubernamental para
el desarrollo sostenible.
Lo anterior ha propiciado la dispersión y delegación de esfuerzos

institucionales hacia el fortalecimiento del sujeto de la gestión, esto es, hacia un
inefectivo marco institucional de políticas e instrumentos para la gestión
ambiental, antes que hacia la protección efectiva del objeto de la misma, es
decir, del medio ambiente.
212
Leonel Vega Mora
Como es bien sabido, en Colombia se ha logrado consolidar todo un

sector ambiental que sobrepasa con creces la intención inicial de disponer una
institucionalidad transitoria para facilitar que las responsabilidades ambientales
fueran asumidas poco a poco por parte de las entidades territoriales, los
sectores y las personas.
Bajo el pretexto de esta institucionalidad, algunas responsabilidades

ambientales vienen siendo eludidas, hasta el punto de que muchos de los
escasos recursos públicos y fondos para la gestión ambiental muchas veces se
orientan hacia programas ajenos a la protección ambiental (v.g. reforestación
comercial, seguridad alimentaria, mejoramiento de la calidad de vida, etc.), que
aunque son definitivos en el logro del desarrollo sostenible, no son una
responsabilidad exclusiva de la política ambiental, sino que corresponden a una
acción integral con otras políticas públicas y actores de la sociedad.
Así pues, aunque una institucionalidad ambiental como la lograda

representa importantes ventajas teóricas en la tarea de proteger el medio
ambiente, es necesario y urgente hacerla transversal y efectiva en todos los
sectores, territorios y personas, pues en la práctica dichas ventajas no son tan
evidentes como puede ser fácilmente verificado con una simple ojeada al
estado de los bienes y servicios ambientales básicos de nuestros ecosistemas
cercanos.
En definitiva, si bien es cierto que hoy en día existe en el país una serie de
lineamientos generales de política ambiental, también es cierto que dichos
lineamientos parecen diluirse en las actividades sectoriales y territoriales, y no
constituyen un criterio básico en la definición de las políticas en cada sector.
Otro aspecto a considerar en los programas ambientales de los gobiernos

considerados está relacionado con la multiplicidad de supuestas “políticas”,
“lineamientos de política” y “planes estratégicos” que se han venido formulando
y aprobando por el Consejo Nacional Ambiental para diferentes áreas temáticas
de la gestión ambiental como son entre otras: la política nacional de
ordenamiento integrado y desarrollo sostenible de las zonas costeras; la política
nacional de humedales; la política nacional de biodiversidad; la política nacional
de investigación ambiental; la política nacional de Educación Ambiental; los
lineamientos de política para la gestión urbano regional; los Lineamientos para
213
Leonel Vega Mora
una política de cambio climático; el plan nacional de desarrollo forestal; el plan

nacional de mercados verdes.
A la luz del marco conceptual y metodológico propuesto y desarrollado en

los capítulos anteriores, es posible identificar algunas problemáticas
relacionadas con dichas “políticas, lineamientos y planes estratégicos” las
cuales pueden ser sintetizadas de la siguiente manera:
Los lineamientos, planes y programas ambientales formulados, más que

políticas son simplemente “capítulos temáticos” y/o “planes estratégicos” de
política ambiental.
No hay homogeneidad conceptual y metodológica sobre el marco lógico
estratégico que debe regir la formulación, seguimiento y evaluación tanto de
las políticas y lineamientos como de los planes, independientemente del
tema tratado.
No está clara la articulación y coherencia que debe existir entre los capítulos
temáticos formulados y las demás políticas públicas, todas las cuales
deberán tener en común el logro del Desarrollo Sostenible.
Existe incoherencia entre los capítulos temáticos formulados y sus respectivos
planes estratégicos, especialmente en cuanto al diagnóstico ambiental, que
debería ser común, por no decir igual, tanto en la política como en el plan
estratégico.
Los capítulos temáticos formulados están más orientados al cumplimiento de
compromisos sectoriales que a servir de verdaderos instrumentos
orientadores, dinamizadores y articuladores de la gestión ambiental en cada
área temática.
Los diagnósticos ambientales de los capítulos temáticos formulados son
meramente descriptivos y no indicativos y por lo tanto, no caracterizan
adecuadamente el estado del patrimonio natural objeto de estudio ni las
presiones que sobre él se ejercen, lo que impide identificar, priorizar y
analizar estratégicamente las potencialidades y problemáticas del tema en
cuestión.
Un último y muy importante aspecto a tener en cuenta en los programas

ambientales de los gobiernos considerados, está relacionado con el ejercicio de
la autoridad ambiental, el cual viene siendo realizado desde el poder ejecutivo a
través de las entidades ambientales competentes del Sistema Nacional
214
Leonel Vega Mora
Ambiental —SINA— como es el caso específico de las Corporaciones

Autónomas Regionales y las unidades ambientales de los grandes centros
urbanos.
Según su naturaleza jurídica, “Las Corporaciones Autónomas Regionales

son entes corporativos de carácter público, integrados por las entidades
territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo
ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o
hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio
propio y personería jurídica, encargadas por la ley de administrar, dentro del
área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y
propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones
legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente” [Art. 23 Ley 99/93].
Bajo las circunstancias de la Ley, es evidente que la Nación dota de

autonomía administrativa y financiera a las Corporaciones para atender los dos
anteriores encargos, esto es, administrar el medio ambiente y los recursos
naturales renovables y, propender por su desarrollo sostenible.
No obstante, bajo el enfoque sistémico aquí considerado33 resulta

interesante tener en cuenta que “...administrar, dentro del área de su
jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables...”, se refiere
concretamente al proceso sistémico básico de Ejercicio de la Autoridad
Ambiental, en concordancia con el proceso sistémico básico de Control a nivel
del Estado. Por otro lado, “...propender por su desarrollo sostenible...”, se
refiere concretamente al proceso sistémico básico de Fomento a la
Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo, en concordancia con el proceso
sistémico básico de Fomento a nivel del Estado.
Lo anterior, dado el poco desarrollo del criterio de “autonomía” para el

ejercicio de la autoridad ambiental por parte de las Corporaciones, hace
evidente lo delicado y perverso que puede llegar a ser el esquema actual que
33
Recordemos que los procesos sistémicos básicos a nivel de un Estado, es decir, la Regulación, el Fomento y el
Control, son los que en la práctica definen la misión de los tres poderes públicos del Estado, es decir, el
Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial y Organismos de Control. Recordemos igualmente en consecuencia, que los
procesos sistémicos básicos de la gestión ambiental pública son: la formulación de la política ambiental y el diseño
de sus instrumentos; el fomento a la sostenibilidad ambiental del Desarrollo; y el ejercicio de la autoridad
ambiental [Vega, 2001].
215
Leonel Vega Mora
permite ejercer tan importantes encargos de manera simultánea desde una

misma institucionalidad, toda vez que corresponden a procesos sistémicos
básicos diferentes, y desde la lógica sistémica del Estado deberían ser
totalmente independientes, a pesar de que dichos encargos compartan
elementos temáticos similares de información y de logística.
De hecho, al margen del problema de “politización excesiva” en la que se

han visto abocadas la mayoría de las Corporaciones, en algunas se han
detectado problemas de “incesto institucional”, al ser responsables
simultáneamente del fomento a la sostenibilidad ambiental del desarrollo y del
ejercicio de la autoridad ambiental.
En conclusión, en Colombia no existe una Política Ambiental Nacional de

carácter estatal, que además de orientar y dinamizar adecuadamente la gestión
ambiental y el ejercicio de la autoridad ambiental del país hacia la sostenibilidad
ambiental del Desarrollo, articule y armonice todos y cada uno de los
instrumentos de política actualmente disponibles (legales y normativos,
organizacionales, financieros, económicos, de información y de planificación).
Bajo esta óptica y en lo posible, la política ambiental nacional de carácter
estatal requerida, deberá considerar los siguientes aspectos básicos:
• La adopción del “respeto y responsabilidad ambiental” como un nuevo

principio general constitucional aplicable a todas las políticas públicas.
• Que adicionalmente a los principios generales constitucionales y a los

ambientales establecidos en la Declaración de Río, la política ambiental
deberá estar regida por dos principios adicionales: (1). Un principio de
transversalidad, que le de potestad para involucrar la dimensión
ambiental en todos los sectores, territorios y personas. (2). Un principio
de autonomía, que le garantice independencia frente a las demás
políticas públicas para orientar y dinamizar el ejercicio de la autoridad
ambiental.
• Que su objetivo general sea focalizado estratégicamente a garantizar la

sostenibilidad ambiental del Desarrollo de la Nación.
216
Leonel Vega Mora
• Que sus objetivos específicos sean formulados como respuesta a un

diagnóstico ambiental, en el cual se identifiquen, prioricen y analicen las
potencialidades y problemáticas ambientales específicas de cada región,
así como la prospección y selección de los mejores escenarios de
gestión ambiental.
• Que sea formulada involucrando las diferentes visiones de la población

de acuerdo a sus particulares ámbitos culturales incluido el territorio.
• Que sea integradora de todos los capítulos temáticos de política

ambiental previamente formulados.
• Que tenga un horizonte de mediano y largo plazo, de manera que sus

objetivos, estrategias y alcances involucren dos o más períodos de
gobierno.
En definitiva, la política ambiental nacional de carácter estatal aquí

propuesta podrá igualmente ser asimilada a un vector de sostenibilidad
ambiental, con una arquitectura semejante a la que se esquematiza en la figura
No. 34.
217
Leonel Vega Mora
Principios SOLUCIONES ESTRATÉGICAS Objetivos Finalidad

Ambientales cómo qué para qué
porqué
-Eficacia (cómo debe ser) GENERAL DESARROLLO
-Eficiencia - Conservación y Recuperación de Ecosistemas SOSTENIBLE
-Economía - Saneamiento Ambiental Orientar y Dinamizar
- Competitividad la Gestión Ambiental Sostenibilidad
- Aprovechamiento Sostenible de B&S Económica
- Participación hacia la Sostenibilidad
-Articulación ESTRATEGIAS FUNCIONALES Ambiental del Desarrollo Sostenibilidad
estatal (cómo hacer) Social
de manera que:
-Formulación de política y diseño instrumentos
+ - Fomento a la Sostenibilidad Ambiental
1.Se maximice
Sostenibilidad
Institucional
-Declaración de Río - Ejercicio de la Autoridad Ambiental
en tiempo y espacio
– Art. 1 Ley 99/93 ESTRATEGIAS JURISDICCIONALES la cantidad, calidad y Sostenibilidad
Autonomía disponibilidad (estado) Ambiental
(dónde hacer)
-Transversalidad -Gestión Ambiental Territorial del patrimonio natural
- Gestión Ambiental Urbano-Rural ΔE(+)
-Gestión Ambiental Sectorial
2. Se minimice
ESTRATEGIAS INSTRUMENTALES
en tiempo y espacio,
(con qué hacer)
la presión antrópica
- legales y normativos
por el uso y el deterioro
- organizacionales de y sobre los bienes y
- económicos y financieros servicios ambientales
- información e investigación
ΔP(-)
- educación y participación
- planificación
Figura No. 34 Política ambiental nacional como vector de

sostenibilidad ambiental del Desarrollo de Colombia
5.2 Reconformación organizacional del Sistema Nacional Ambiental
En Colombia, con la Ley 99/93 se conformó el Sistema Nacional Ambiental

—SINA— con la siguiente estructura organizacional:
A la cabeza del SINA ubicó al Ministerio del Medio Ambiente —MMA—34,

como ente rector en la definición de políticas, de planificación, de coordinación y
de decisión en materias ambientales de gran impacto nacional. A su cargo
quedó también el manejo del Sistema de Parques Naturales Nacionales, a
través de una Unidad Administrativa Especial.
34
A partir del 2003, en el marco del Programa de Renovación de la Administración Pública liderado
por el gobierno de Uribe Vélez, el Ministerio del Medio Ambiente fue transformado en el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT, creándose de paso el Viceministerio de
Medio Ambiente quien asumió las funciones de rectoría para la definición de políticas, de
planificación, de coordinación y de decisión en materias ambientales de gran impacto
nacional.
218
Leonel Vega Mora
La Administración de los recursos naturales renovables y del ambiente

quedó a cargo de 26 Corporaciones Autónomas Regionales —CAR’s—, 8
Corporaciones de Desarrollo Sostenible —CDS— dependientes directamente
del ministerio encargadas del manejo de los ecosistemas nacionales más
estratégicos y 4 Unidades Ambientales Municipales —UAM— para aquellos
municipios con una población mayor al millón de habitantes.
Luego de 10 años de funcionamiento, el anterior esquema organizacional

del SINA, además de sus múltiples logros en términos de fortalecimiento
institucional, presentan algunas dificultades y problemáticas relacionadas con:
• Escaso nivel de coordinación y gobernabilidad interinstitucional, y más

aún ahora, que se ha bajado la jerarquía institucional del ministerio del
medio ambiente.
• Poca homogeneidad y coherencia en las estructuras misionales,

funcionales y organizacionales de las CAR’s, CDS y UAM;
• Jurisdicción inapropiada de las CAR’s, que responde más a cuencas

políticas que a cuencas hidrográficas o ecosistemas estratégicos;
• Falta de instrumentos y mecanismos en el ente rector para orientar la

política ambiental al interior de las entidades del SINA;
• Poco desarrollo del criterio de “autonomía” ya que aunque la autonomía

resulta esencial para la planificación y la toma de decisiones en el logro
de la sostenibilidad ambiental del desarrollo regional, dicha autonomía
debe considerar que el patrimonio natural es público y pertenece a toda
la Nación, especialmente cuando se trata de ejercer la función de
Autoridad Ambiental a través de la administración, vigilancia y control de
los recursos naturales renovables.
Por todo lo anterior, y en concordancia con el enfoque sistémico

desarrollado en los capítulos anterior, a continuación se plantean las estrategias
básicas para la optimización del Sistema Nacional Ambiental, a través de su
reconformación organizacional fundamentalmente alrededor de aspectos tales
como: la especialización y armonización funcional de las entidades ambientales
219
Leonel Vega Mora
competentes; la creación de una Entidad Reguladora de Medio Ambiente; la

creación de un organismo de control del Estado para el ejercicio de la Autoridad
Ambiental; la reagrupación jurisdiccional de las actuales CAR’s en cinco
grandes Corporaciones Ambientales Regionales; la creación de Unidades
Ambientales Sectoriales en cada Ministerio; y la creación de Secretarías
Ambientales Municipales, como veremos a continuación.
5.2.1 Especialización y armonización funcional de las entidades

ambientales competentes
Como ha sido analizado en el capítulo anterior, para garantizar la

sostenibilidad ambiental del Desarrollo no bastan la buena voluntad e intención
en la gestión ambiental, sino que complementariamente es necesario
implementar las soluciones estratégicas adecuadas (misionales, funcionales,
jurisdiccionales e instrumentales), con las cuales se garantice el cumplimiento y
logro efectivo de los principios, objetivos y fines de la política ambiental.
La especialización y armonización funcional de las entidades ambientales

competentes estaría orientada a lograr una óptima coherencia funcional,
organizacional y procedimental entre las entidades públicas ambientales
competentes en cada ámbito jurisdiccional de gestión, es decir, entre el nivel
nacional, el nivel regional y el nivel municipal o local.
Para tal efecto se propone, que sin perjuicio del cumplimiento de la política
ambiental nacional, las entidades públicas ambientales competentes podrán
especializar su actuación en algunas funciones ambientales específicas de
cada proceso ambiental básico, según el nivel jurisdiccional de cada entidad. En
términos muy generales, se esperaría por ejemplo lo siguiente:
Que en el nivel nacional se tenga una especialización funcional en la

formulación de política y el diseño de instrumentos de regulación y control. Que
en el nivel regional se tenga una especialización funcional en la evaluación y
planificación ambiental estratégica. Que en el nivel local/municipal se tenga una
especialización funcional en el ejercicio de la Autoridad Ambiental.
Para el ejercicio de la autoridad ambiental se propone que las entidades

ambientales competentes establezcan convenios efectivos de cooperación
horizontal con los organismos de control del Estado, tales como las Fiscalías,
220
Leonel Vega Mora
las Superintendencias, las Procuradurías, las Contralorías, las Fuerzas

Armadas y la Política Nacional, entre otros.
De esta manera se intentará garantizar que no se generen conflictos de

intereses en el cumplimiento de la misión y funciones de las entidades
ambientales competentes, y por lo tanto tener la certeza de que la Nación
avanza hacia la verdadera sostenibilidad del Desarrollo económico, social,
ambiental e institucional.
En la tabla No. 16 se resume lo anteriormente descrito, quedando claro

que las funciones ambientales relacionadas con el fomento a la sostenibilidad
ambiental del desarrollo deberán ser asumidas por todos los niveles de gestión
(nacional, regional y local).
Tabla No. 16 Especialización y armonización funcional de las

entidades ambientales competentes
La anterior especialización y armonización funcional permitirá articular las

estructuras funcionales y organizacionales de las entidades ambientales
competentes, así como la homogenización, normalización y sistematización de
sus actuaciones y desempeño.
En cualquier caso, lo importante es que el Estado en su conjunto garantice

por un lado, la suficiente participación para el desarrollo de la gestión ambiental,
221
Leonel Vega Mora
y por otro lado, la suficiente autonomía e independencia para el ejercicio de la

autoridad ambiental, desde una instancia estatal autónoma o como un
organismo de control del Estado, pero en todo caso, independiente de los
poderes ejecutivo y legislativo, como se explicará posteriormente.
La especialización y armonización funcional de las entidades ambientales

competentes implicará por supuesto, la reconformación organizacional del
Sistema Nacional Ambiental, y por supuesto, el rediseño de las estructuras
funcionales, organizacionales y procedimentales de las actuales corporaciones
autónomas regionales y de las unidades ambientales municipales, lo que
conllevaría un proceso importante de reestructuración institucional, que por sus
posibles implicaciones de todo tipo, debe ser cuidadosamente planificado y
desarrollado, con una amplia participación y concertación de todos los actores
involucrados. En el diseño específico de cada estructura funcional u
organizacional se deberán tener en cuenta, entre otros factores, aquellos de
índole político-cultural propios de cada región, los relacionados con la
interinstitucionalidad, la infraestructura física, el personal, así como los
presupuestos requeridos para su implementación y funcionamiento.
5.2.2 Creación de Entidad Reguladora de Medio Ambiente
Es evidente que la transformación del Ministerio de Medio Ambiente en un

viceministerio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, le
restó jerarquía política e institucional a la gestión ambiental del país,
fundamentalmente a la función reguladora del Estado relacionada con la
formulación de la política ambiental y el diseño de instrumentos, amén del
deterioro en las funciones de coordinación y articulación instititucional y de
armonización política.
Por tal motivo, a efectos del presente libro, se plantea reivindicar dicha
función reguladora mediante la creación de una Entidad Reguladora de Medio
Ambiente, cuya estructura funcional sistémica se esquematiza en la figura No.
35, en concordancia con las estructuras funcionales sistémicas propuestas en el
capítulo 4.
222
Leonel Vega Mora
Formulación de Política Ambiental
Ambiental y
Diseño de Instrumentos Armonización Política
y Regulación Normativa
Regulación
Entidad
Reguladora
de Medio
Ambiente

Seguimiento y Administración, Conservación y Aprovechamiento Saneamiento

Evaluación a la Vigilancia y Recuperación Sostenible de Bienes y Ambiental
Política y a la Control de los de Ecosistemas Servicios Ambientales
Gestión Bienes y Servicios
Ambiental Ambientales
Figura No. 35 Estructura funcional propuesta para la Entidad

Reguladora de Medio Ambiente
5.2.3 Creación o conformación de un organismo de control del Estado

encargado del ejercicio de la Autoridad Ambiental
Como ha sido planteado, el ejercicio de la Autoridad Ambiental debe

regirse por un principio de autonomía que le permita total independencia frente
a los poderes del Estado, especialmente el legislativo y el ejecutivo. En
Colombia el ejercicio de la autoridad ambiental, se desarrolla fundamentalmente
desde dos ámbitos territoriales: el Nacional, a cargo del ente rector de la política
ambiental (ahora un Viceministerio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial), y el regional, a cargo de las Corporaciones Autónomas
Regionales. Es evidente que en ambos casos se presentan serias dificultades
para ejercer la autoridad ambiental con independencia y autonomía, toda vez
que a pesar de la “autonomía” concedida por la Ley 99/93, ambas instancias
están en la órbita política y de control del Poder Ejecutivo, y sin proponérselo
pueden ser “juez y parte” de las decisiones relacionadas con la administración
de los bienes y servicios ambientales del patrimonio natural de la Nación.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la transformación del Ministerio de

Medio Ambiente en un viceministerio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
223
Leonel Vega Mora
Desarrollo Territorial le resta jerarquía política e institucional al ejercicio de la

autoridad ambiental por parte del Estado, y dado el poco desarrollo del criterio
de “autonomía” para el ejercicio de la autoridad ambiental por parte de las
Corporaciones, a efectos del presente libro, se plantea reivindicar la función del
ejercicio de la autoridad ambiental, mediante la creación o conformación de un
Organismo de Control del Estado, que de manera autónoma e independiente de
los poderes legislativo y ejecutivo, oriente y coordine el ejercicio de la Autoridad
Ambiental en cada ámbito territorial (nacional, regional y local), y cuya
estructura funcional sistémica se esquematiza en la figura No. 36, en
concordancia con las estructuras funcionales sistémicas para la gestión
ambiental propuestas en el Capítulo 4.
Formulación de Política Ambiental
Ambiental y
Diseño de Instrumentos Armonización Política
y Regulación Normativa
Regulación
Organismo de
Control del Estado
Control para el ejercicio de
Monitoreo, Seguimiento, Evaluación, la Autoridad
Investigación, Diagnóstico, Aprendizaje, Ambiental


Gestión Ambiental Bienes y Servicios
Ambientales
Figura No. 36 Estructura funcional propuesta para el Organismo de

Control del Estado encargado del ejercicio de la
Autoridad Ambiental
5.2.4 Reagrupación jurisdiccional de las actuales CAR’s en cinco

grandes Corporaciones Ambientales Regionales
La reagrupación jurisdiccional de las actuales Corporaciones Autónomas

Regionales estará orientada a definir un nuevo marco jurisdiccional para la
gestión ambiental regional del país. Implicaría estudiar y evaluar la posibilidad
224
Leonel Vega Mora
de agruparlas estratégicamente bajo un nuevo esquema de Corporaciones

Ambientales Regionales —CAR—, con jurisdicción en grandes áreas con
características ecosistémicas, culturales y socioeconómicas comunes que
ameriten un mismo nivel jurisdiccional.
Siendo así, estas nuevas CAR asumirían un papel eminentemente

estratégico en la gestión ambiental regional y permitirían de paso, el
fortalecimiento de la gestión ambiental municipal mediante la creación y
estructuración de Secretarías Ambientales Municipales —SAM— a nivel de
todos los municipios del país, como se explica posteriormente.
En la figura No. 37 se esquematiza a manera de ejemplo una propuesta

preliminar de jurisdicción para las nuevas CAR, según las cinco grandes
regiones naturales del país, es decir, la región Caribe e Insular, la Región
Andina, la Región Pacífico, la Región Orinoquia y la Región Amazonia.
225
Leonel Vega Mora
Figura No. 37 Jurisdicción de las nuevas Corporaciones Ambientales

Regionales según las cinco grandes regiones naturales del país
De esta manera, y en concordancia con las estructuras funcionales

sistémicas para la gestión ambiental propuestas en el Capítulo 4, en la figura
No. 38 se esquematiza la estructura funcional sistémica para estas nuevas
Corporaciones Ambientales Regionales —CAR— en Colombia.
226
Leonel Vega Mora
Planificación y Ambiental Territorial
Coordinación Ambiental Planificación Ambiental Estratégica
(PGAR, CAPOT)
Regulación
Corporaciones
Control Ambientales
Regionales Fomento
Monitoreo, Seguimiento, Evaluación, CAR
Investigación, Diagnóstico, Aprendizaje, Realización, Producción,


Evaluación a la Vigilancia y Control Recuperación Sostenible de Bienes y Ambiental
Política y a la de los de Ecosistemas Servicios Ambientales
Ambientales
Figura No. 38 Estructura funcional propuesta para las nuevas

Corporaciones Ambientales Regionales
5.2.5 Creación Unidades Ambientales Sectoriales en cada Ministerio
La creación y estructuración de las Unidades Ambientales Sectoriales a

nivel de cada Ministerio no implicaría la eliminación del actual viceministerio del
Medio Ambiente adscrito al MAVDT, sino por el contrario, su transformación en
Unidad Ambiental Sectorial y su replicación a nivel de todos los demás
Ministerios, para garantizar la transversalidad de la política ambiental en las
demás políticas públicas.
En concordancia con las estructuras funcionales sistémicas propuestas en

el Capítulo 4, en la figura No. 39 se esquematiza la estructura funcional
propuesta para las Unidades Ambientales Sectoriales que se implementarían en
cada Ministerio.
227
Leonel Vega Mora
Planificación y Ambiental Sectorial
Coordinación Ambiental Planificación Ambiental Sectorial
Estratégica (CAPDS)
Regulación
Unidades
Ambientales
Control Sectoriales
Fomento
en cada
Investigación, Diagnóstico, Aprendizaje, Ministerio Realización, Producción,


Ambientales
Figura No. 39 Estructura funcional propuesta para las Unidades

Ambientales Sectoriales en cada Ministerio
5.2.6 Creación de Secretarías Ambientales Municipales en cada entidad

territorial
La creación y estructuración de las Secretarías Ambientales Municipales

—SAM— no implicaría la eliminación del régimen especial actual de las
Unidades Ambientales Municipales para las ciudades con más de un millón de
habitantes, sino por el contrario, su ampliación a todos los municipios del país,
independientemente de su tamaño. En el caso de municipios con insuficiente
capacidad, se podría pensar en el establecimiento de Consorcios o
Asociaciones entre ellos, que permitan fortalecer su capacidad institucional y
financiera.
En concordancia con las estructuras funcionales sistémicas propuestas en

el Capítulo 4, en la figura No. 40 se esquematiza la estructura funcional
sistémica para las nuevas Secretarías Ambientales Municipales —SAM—
propuestas que se implementarían en cada una de las entidades territoriales del
país.
228
Leonel Vega Mora
Planificación y Ambiental Municipal
Coordinación Ambiental Planificación Ambiental Operativa
(CAPDM)
Regulación
Secretarías
Control Ambientales
Municipales Fomento
Monitoreo, Seguimiento, Evaluación, SAM
Investigación, Diagnóstico, Aprendizaje, Realización, Producción,


Gestión Bienes y Servicios
Ambiental Ambientales
Figura No. 40 Estructura funcional propuesta para las

Secretarías Ambientales Municipales
5.3 Articulación estatal de la gestión ambiental pública, empresarial y

ciudadana
El desarrollo de las acciones de formulación de una política ambiental

nacional de carácter estatal y de reconformación del Sistema Nacional
Ambiental resultarían incompletas si paralelamente no se avanza en procesos
de articulación de la gestión ambiental en los ámbitos público, empresarial y
ciudadano, ya que de nada serviría a la Nación tener una gestión ambiental
pública fortalecida y óptima, si dichas acciones se hacen al margen de los
sectores empresariales y de la Sociedad Civil, quienes son en últimas los
principales sujetos y actores de la acción ambiental estatal.
En este sentido, la articulación estatal de la gestión ambiental estará

orientada a lograr la adecuada coordinación y cooperación política,
programática e institucional entre dichos sectores, en cumplimiento de sus
misiones y responsabilidades específicas, a fin de garantizar la sostenibilidad
229
Leonel Vega Mora
ambiental del desarrollo en cada nivel jurisdiccional en las que se realiza la

gestión pública y ambiental del país (nacional, regional y local).
5.4 Conclusiones
Colombia ha sido pionera en el contexto latinoamericano en el desarrollo

de instrumentos de política ambiental y su evolución no ha estado ajena a la
experimentada a nivel mundial.
A pesar de todo el esfuerzo humano, técnico y financiero realizado a

través del Sistema Nacional Ambiental —SINA— durante la última década, la
gestión ambiental de Colombia está aún huérfana de una política ambiental de
carácter estatal que la oriente, dinamice y articule adecuadamente. Parece ser
que se ha orientado más al sujeto de la gestión, es decir, a una institucionalidad
ineficaz e ineficiente, que al objeto de la misma, es decir, al medio ambiente.
Algo similar ocurre en el ejercicio de la autoridad ambiental, el cual se

desarrolla según dos ámbitos territoriales: el Nacional, a cargo del ente rector
de la política ambiental (ahora un Viceministerio del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial), y el regional, a cargo de las Corporaciones
Autónomas Regionales. En los dos ámbitos se presentan serias dificultades
para ejercer la autoridad ambiental con independencia y autonomía, toda vez
que a pesar de la “autonomía” concedida por la Ley 99/93, ambas instancias
están en la órbita política y de control del Poder Ejecutivo, y sin proponérselo
pueden ser “juez y parte” de las decisiones relacionadas con la administración
de los bienes y servicios ambientales del patrimonio natural de la Nación.
Es necesario optimizar la gestión ambiental del país y el ejercicio de la

autoridad ambiental por parte del Estado, alrededor de tres aspectos
fundamentales:
– La formulación e implementación de una verdadera política ambiental

nacional de carácter estatal que oriente, dinamice y articule, tanto la
gestión ambiental como el ejercicio de la autoridad ambiental hacia la
sostenibilidad ambiental del Desarrollo.
– La reconformación organizacional del Sistema Nacional Ambiental a través
de la especialización y armonización funcional de las entidades
230
Leonel Vega Mora
ambientales competentes; la creación de una Entidad Reguladora de

Medio Ambiente; la creación o conformación de un organismo de control
del Estado para el ejercicio de la Autoridad Ambiental; la reagrupación
jurisdiccional de las actuales corporaciones autónomas regionales en
cinco grandes Corporaciones Ambientales Regionales con jurisdicción en
las cinco grandes regiones naturales del país; la creación de Unidades
Ambientales Sectoriales a nivel de cada Ministerio; la creación de
Secretarías Ambientales Municipales en cada entidad territorial;
– La articulación estatal de la gestión ambiental pública, empresarial y
ciudadana, mediante una adecuada coordinación y cooperación política,
programática e institucional, que garantice el cumplimiento de sus
misiones y responsabilidades específicas en la búsqueda de la
sostenibilidad ambiental del Desarrollo de la Nación.
231
Leonel Vega Mora
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Leonel Vega Mora

Hacia la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo

Colección: Textos Universitarios

LA ESTRATEGIA DE LA MULA ..................................................................................................... 7

1. EL ENFOQUE SISTÉMICO ANTE LA COMPLEJIDAD DE LA NATURALEZA ...... 25

1.1 COSMOVISIÓN EVOLUTIVA: ENTRE LOS PARADIGMAS JÓNICO Y PLATÓNICO ...................... 25

2. EL ESTADO COMO SISTEMA .................................................................................. 41

2.1 EL ENFOQUE SISTÉMICO APLICADO AL ESTADO ............................................................... 42

3. POLÍTICAS PÚBLICAS COMO VECTORES DEL DESARROLLO ......................... 70

3.1 POLÍTICAS PÚBLICAS BAJO ENFOQUE SISTÉMICO ............................................................. 71

3.2.5.3 Estrategias jurisdiccionales......................................................................................... 97

4. HACIA UNA POLÍTICA AMBIENTAL NACIONAL DE CARÁCTER ESTATAL..... 125

4.1 ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN DE LA POLÍTICA AMBIENTAL ........................................ 125

4.5.3.2 Gestión ambiental territorial...................................................................................... 168

5. PROPUESTA PARA LA OPTIMIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN

5.1 FORMULACIÓN DE UNA POLÍTICA AMBIENTAL NACIONAL DE CARÁCTER ESTATAL PARA

Figura No. 1 Emergencias evolutivas como sistemas ........................................................... 31

Tabla No. 1 Mapa -matriz EPG para la organización, almacenamiento y sistematización de

La estrategia de la mula se fundamenta en la primera ley de la

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Unos cincuenta metros antes de la bifurcación del camino, nos ubicamos a

PRÓLOGO DE LOS EDITORES

El presente libro es un nuevo aporte a la colección de publicaciones que el

En esta oportunidad su autor, el profesor Leonel Vega Mora, luego de

Posteriormente, a la luz del marco conceptual y metodológico planteado,

ambientales competentes, todo ello en aras de la sostenibilidad ambiental del

Finalmente, como estudio de caso, el autor propone algunos lineamientos

Esta utilidad práctica, derivada en grado sumo del análisis teórico

El análisis autorizado realizado por el autor en su libro, le da derecho a

Con orgullo puedo decir que he dedicado mi vida profesional y académica

Desde el ámbito público, la política y la gestión ambiental se han orientado

Desde el ámbito productivo (sectorial-empresarial), la política y la gestión

limitado su responsabilidad ambiental a un cumplimiento normativo mínimo,

Desde la sociedad civil, huérfana de una política y una gestión ambiental

Como se puede apreciar, en estos últimos años se han logrado consolidar

En definitiva, da la sensación de que a pesar de la buena voluntad con

Pero, ¿qué será lo que ha fallado y no ha permitido que toda esta

Desde la óptica sistémica desarrollada y bajo el criterio personal del autor,

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Las anteriores reflexiones me llevan a desarrollar el presente ensayo,

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En tal sentido, desde la óptica sistémica se tratará de demostrar que la

Posteriormente, se tratará de demostrar que la gestión ambiental actual

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Pero, ¿cómo optimizar Estados que históricamente se han caracterizado

optimizar Estados centralistas y sin visión de futuro, sin ordenamiento territorial

La respuesta a estos interrogantes habrá que buscarla en la concepción

Bajo esta óptica, optimizar el Estado sería un asunto sencillo y consistiría

Tanto es así que en Latinoamérica, la formulación e implementación de

posibilidades reales para la conformación de Estados Sociales, Democráticos y

Esta optimización del Estado, implicará por supuesto, una amplia

Desde esta óptica, ya no tendrá cabida el voluntarismo de políticas,

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