Marc THOULEN Décembre 2010

VERS UN RÉSEAU EUROPÉEN

EUROPÉEN POUR LA BONNE
GOUVERNANCE
2010,, dans le cadre de la Semaine européenne de la Démocratie locale à
Le 21 octobre 2010
Bruxelles, se tenait en l’hôtel communal d’Etterbeek un forum
forum de réflexion intitulé « Cities
and Regions, partners for g good co-
ood governance » co -organisé par le service des Affaires
Européennes de la Commune d’Etterbeek et notre A Association
ssociation,, avec l’appui de la Région
ssociation
Bruxelles-
Bruxelles-Capitale.

Ce forum entendait contribuer à la conception d'un réseau européen d’échange de bonnes

pratiques
prat iques de gouvernance au niveau local et aux autres niveaux en rapport avec le premier
(ce qu’on appelle le « multi-
multi-niveaux »).
»). Des experts issus d’instances internationales
intervenus
présentes à Bruxelles ainsi que des milieux académiques sont interv enus,, en dialogu
enus dialoguee avec
Bruxelles-
les mandataires et les fonctionnaires des communes et de la Région de Bruxelles -Capitale.

En attend
attendant de revenir sur certains aspects plus concrets de ce projet,
projet, ce résumé explicitera
quels en étaient – et demeurent – les enjeux.

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Quels enjeux

« Notre objectif, introduit Monsieur Marc Cools, Président de l’Association,

est de promouvoir les bonnes pratiques de gouvernance touchant le niveau local, et la
proposition est d’y parvenir en les partageant mieux au niveau européen.

Nous constatons que les bonnes pratiques de gouvernance ne sont pas suffisamment
partagées, mutualisées. La seule chose qui le soit réellement est le constat que les pouvoirs
publics - locaux en particulier - n’ont pas suffisamment accès à l’information et aux réseaux
d’échange existants, que les réseaux qui existent ne sont pas réellement conçus pour
échanger des pratiques de gouvernance, et enfin, qu’il existe de réels obstacles à
l’interconnexion, à l’interopérabilité de ces réseaux qui permettraient précisément d’en
surmonter les limites.

Nous partons donc du constat qu’en matière de bonne gouvernance, il existe un besoin
d’information inassouvi et de l’idée qu’un réseau d’échange est une réponse adéquate -
peut-être pas la seule -.

Mais si c’est le cas, alors se posent plusieurs questions : quel réseau, quelles tâches, quels
partenaires, quels moyens, quel financement ? Autrement dit, nous tenterons d’aller au-delà
de l’habituel souhait de disposer de plus d’information, de développer les échanges, de
créer éventuellement des réseaux, pour nous intéresser au « comment ».

Je ne m’étendrai pas sur la définition de la gouvernance, même si elle n’est pas tout à fait
consensuelle. Il en est de très compliquées, et sans doute plus justes, mais ici, pour faire
simple et rester utile au débat, je dirai que la gouvernance est l’ensemble des relations
autres qu’hiérarchiques, normatives ou financières, c'est-à-dire, positivement, il s’agit des
relations « partenariales » entre différents acteurs - publics et privés - pour définir et
ensuite gérer des politiques qui concernent ces acteurs.

Je précise toutefois que par « gouvernance touchant au niveau local », j’entends aussi bien le
niveau local proprement dit que le multi-niveaux qui la concerne, et ce aussi bien
horizontalement (associations et intercommunalité) que verticalement (relations avec les
pouvoirs supérieurs et aussi avec la société civile).

Au niveau local, le plus récent et le plus complet me semble être les 12 principes de la
stratégie de l’innovation et de la bonne gouvernance au niveau local, adoptée par le Conseil
de l’Europe. Je me borne ici à citer : un système électoral effectif et juste, la réactivité de la
commune, l’efficacité et l’efficience de ses services, la transparence de l’information, le
respect du droit, l’éthique, les compétences et les capacités, l’ouverture au changement, la

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durabilité, une gestion financière saine et l’obligation de rendre des comptes, le respect des
droits de l’homme. (…)

Dans le monde multi-niveaux, il me semble que les critères d’une bonne gestion à multi-
niveaux ne sont encore que peu définis. Il en est qui tombent sous le sens, comme la
subsidiarité dans les relations verticales, ou l’équité dans les rapports horizontaux. Au-delà
de règles de responsabilité ou de proportionnalité, peu de choses sont à trouver en sus
quant à la bonne manière de construire les partenariats, sauf à être mal informé. Il semble
donc qu’il y ait ici un champ de recherche qui soit resté en friche, simplement peut-être
parce que la matière est très complexe parce que très diversifiée.

Il est assez prévisible que face à ces définitions mal assurées, à cette batterie de critères
encore incomplète, les pouvoirs locaux puissent peiner à reconnaître les bons exemples.

Ils peuvent surtout avoir du mal à les trouver, et se sentir isolés dans leurs démarches parce
que ceux-ci ne circulent pas suffisamment. Il y a à ça de multiples freins : la taille des
entités, l’appartenance à des régimes différents, à des familles politiques concurrentes, à
des langues non partagées (…)

Bien sûr, nous n’allons pas nier que des réseaux existent et apportent déjà une valeur
ajoutée.

Il y a les échanges de proximité, mais dont le potentiel de créativité est forcément limité par
leur base géographique ou les similarités qui rapprochent. Il y a aussi des réseaux de
fonctionnaires ou d’élus territoriaux, parfois à grande échelle, mais qui ne sont pas a priori
branchés sur les questions de gouvernance. Il y a encore des réseaux d’échange dédiés à la
gestion de matières précises comme les centres historiques, les déchets ou la mobilité, et
qui véhiculent aussi, avec les questions techniques, des réflexions sur la gouvernance. Plus
rares mais peut-être plus pertinents pour ce qui nous concerne, il existe des réseaux
thématiques liés à la gouvernance, encore que ceux que nous avons trouvés se limitent à la
durabilité ou à la participation, et sont d’extension limitée.

Et pour faire bonne mesure, je puis rapporter que divers centres universitaires planchent sur
ces questions, sans parler de ceux qui travaillent de manière plus générale sur
l’administration publique. J’ignore leur degré d’interactivité avec le monde politique, mais
j’ose hasarder que leurs travaux ne lui sont pas suffisamment connus. Par ailleurs, plus loin
de la recherche, plus proche du monde local, il faut aussi mentionner les centres
d’excellence, qui sont davantage liés à la formation, et qui peuvent aussi apporter une
contribution.

Enfin, pour être tout à fait complet, je pense aussi qu’au-delà des réseaux d’élus comme de
fonctionnaires, des centres de recherche comme de formation, nous ne devons pas non plus
oublier le citoyen qui est tout de même le consommateur final de ces bonnes pratiques,
quoique pour être tout à fait franc, le comment de la chose ne m’apparait pas encore
clairement.

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Ne réinventons pas la roue. Si le réseau se crée, il faudra forcément qu’il soit fédérateur : ne
rentrons pas dans le piège de la concurrence que les réseaux se livrent parfois ; c’est là aussi
une question d’économie par la prévention de doubles emplois. Fuyons les conflits, évitons
les doublons. Rassembler l’apport des réseaux existants, s’appuyer sur une structure
d’accueil ad hoc, associer la recherche et la formation, autant d’axes de travail essentiels.

Revenons à notre projet, construire un réseau européen d’échange de bonnes pratiques de

gouvernance touchant au niveau local. Mais n’oublions pas son but, et ne créons pas un
réseau pour faire un réseau et encore moins pour faire moderne. L’amélioration de la
gouvernance est le seul but que nous poursuivons, le réseau ne sera jamais qu’un moyen.

Son objectif est de mettre à disposition des politiques du niveau local - et de ceux qui s’en
occupent -, une boîte à outils, une toolbox. A priori, je n’imagine pas autre chose, et
sûrement pas un outil d’évaluation et encore moins de comparaison, de benchmarking, qui
pourrait faire peur et aboutir à l’inverse du résultat recherché.

Pour cette toolbox, un certain nombre de fonctions devront être remplies : trouver les
bonnes pratiques, décrire les expériences, les capitaliser, et enfin les diffuser.

Les fonctions essentielles s’exécutent en réseau, en particulier la recherche et la diffusion

des bonnes pratiques. Le Conseil des Communes et Régions d’Europe, par son universalité,
peut-il être pressenti pour ce rôle, et si oui à quelles conditions ? Ce qui est sûr, c’est que
les centres de recherche n’ont pas, eux, vocation d’extraction ni de diffusion, mais peuvent
apporter en revanche une contribution significative à la caractérisation et à la description des
expériences.

Qu’il s’agisse d’un nouveau réseau, ou d’une fédération de réseaux, ou d’un réseau virtuel
des réseaux, il faudra inévitablement s’assurer d’un noyau stable pour la pérennité d’un site,
la parution d’une newsletter, le support de rencontres. Cette structure devra cependant
demeurer la plus légère possible.

Je souhaite en conclusion que ce forum de réflexion dépasse le cadre d’une rencontre

intellectuelle et les vœux pieux habituels de développer l’information et les échanges. Que
l’on y aborde sans fard les difficultés et les conditions, l’opportunité d’un réseau et,
pourquoi pas, qu’on se dote d’une feuille de route ? »

Vif appui de la Région

Monsieur Michel Van der Stichele, Directeur général de l’Administration des Pouvoirs locaux
du Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale, rapporte les
conclusions du dernier « High Level Meeting » (HLM), réunion
annuelle des fonctionnaires dirigeants des instances des différents
pays européens chargées des pouvoirs locaux tenu à Bruxelles ces
30 septembre et 1er octobre. En dépit de l’intention de la Région,

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qui pilotait cette rencontre dans le cadre de la Présidence belge de l’Union européenne, de
faire inscrire ce projet de réseau dans les conclusions, la Conférence n’y a pas repris cette
idée, craignant sans doute d’accoucher d’un organisme de plus alors qu’elle même n’a pas
vocation d’être une structure opérationnelle. Peut-être le travail de persuasion n’a-t-il pas
été mené suffisamment en amont, peut-être aussi l’HLM n’était-elle pas l’instance la plus
adaptée pour être la mère porteuse d’un tel projet ? Reste qu’une partie de ses conclusions
s’inscrit clairement dans le sens de cette rencontre, notamment celle qu’au niveau européen,
savoir-faire et connaissances requises sont déjà largement présents, mais qu’il faut
grandement développer les échanges afin que tous, et en particulier les pouvoirs locaux,
puissent en bénéficier. Revenant au projet lui-même, « on a sans doute perdu une bataille,
mais sûrement pas la guerre », Monsieur Michel Van der Stichele réitère le soutien à ce projet
dans le chef de la Région, prête à contribuer à sa finalisation aux côtés de l’Association, sa
préférence allant à un appareil souple et léger, et son insistance à la prévention des conflits
et doublons.

Des actions prioritaires

Depuis deux ans déjà un groupe de travail spécifique a été mis en place sur ces questions,
qui font par ailleurs l’objet d’une coopération suivie avec le Congrès des Pouvoirs Locaux et
Régionaux du Conseil de l’Europe et avec Cités et Gouvernements Locaux Unis, son
homologue mondial, rappelle Monsieur Boris Tonhauser, chargé
de mission « démocratie et gouvernance » au Conseil des
Communes et Régions d’Europe. « La question même de
l’établissement d’un réseau d’échange de bonnes pratiques de
gouvernance a par ailleurs été inscrite au programme des actions
prioritaires du Conseil des Communes et Régions d’Europe ». Il
ne peut dès lors qu’exprimer le soutien de celui-ci à l’initiative
prise par l’Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale.

Bruxelles, laboratoire idéal

Monsieur Peter Sondergaard, policy officer à l’Association des Agences de la Démocratie

locale (ALDA), appuie lui aussi cette initiative : par son travail en Europe de l’Est, mais aussi à
l’Est de l’Europe et dans le monde méditerranéen, il a pu voir la nécessité d’un travail sur la
gouvernance, mais aussi ses retombées positives. La notion de bonne gouvernance reste très
abstraite pour la plupart des gens et ceci freine leur participation ; pourtant cette dernière
améliore à son tour souvent les conditions de fonctionnement des pouvoirs locaux. Bruxelles
lui parait à ce titre constituer un laboratoire idéal, non seulement par la richesse des
initiatives qui y sont prises aux niveaux régional et local, mais aussi par le creuset des
langues, des cultures et des institutions qu’elle rassemble. Il confirme en tous cas la
participation d’Alda à cette initiative de réseau et propose de continuer le débat avec ses
autres parties prenantes.

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Réseaux : leçons pratiques

Les réseaux peuvent s’analyser en tant que mécanisme

d’apprentissage des organisations, ce qui met en jeu leur complexité
même, des rapports de valeur et de domination, l’aptitude et la résistance au changement,
explique Monsieur Jan Mattijs, professeur assistant à la Solvay Brussels School of Economics
and Management. Par rapport à la démarche académique, qui vise la généralisation mais
laisse entière la question de l’adéquation des résultats vis-à-vis d’une organisation ou d’un
contexte précis, la recherche par tâtonnement est plus proche du fonctionnement des
organisations, qui n’ont à affecter à l’exploration – expérimentation qu’un potentiel limité.
Le travail par réseau ressortit à cette dernière démarche, mais non sans conditions. Ainsi, il y
a plus à apprendre d’échanges occasionnels et diversifiés, que de liens proches où
s’assemblent ceux qui se ressemblent ; innover suppose par ailleurs un processus de
conviction autant que d’apprentissage. Pour être efficaces, les réseaux doivent dès lors
rester à l’écart des abstractions et des généralisations, veiller à la diversité des sujets et des
acteurs, rapporter aussi des expériences et des erreurs, se donner des projets qui
structurent les interactions, disposer de la flexibilité requise. L’Université peut ici apporter
plus que de la consultance et de l’abstraction : de l’interdisciplinarité, du réseautage, de la
neutralité, et surtout un cadre où les échanges nourris ailleurs
peuvent réellement foisonner.

Identifier ses besoins

Madame Isabelle Dirkx, Attachée à la Cellule de prospective du

Comité des Régions de l’Union européenne, explicite les ambitions
du Livre blanc sur la Gouvernance à multi-niveaux : améliorer le processus décisionnel
européen en y impliquant davantage les pouvoirs locaux et régionaux et en renforçant le
réflexe territorial dans les politiques communautaires. Les moyens envisagés sont
notamment ceux de la co-responsabilisation et de la contractualisation dans la mesure où
elle impliquent ces pouvoirs, mais aussi les analyses d’impact et la coopération territoriale.
La gouvernance à multi-niveaux progresse aussi dans sa conception et engrange désormais
des critères d’excellence tenant au partage des responsabilités, à la participation des élus, à
une approche territoriale intégrée. Passant en revue les actions menées par le Comité des
Régions pour concrétiser le Livre blanc, elle signale qu’il favorise d’ores et déjà la dynamique
des réseaux en organisant en son sein le monitoring de la subsidiarité, de la Stratégie 2020
ou de la coopération territoriale. « L’important est de bien définir ce que l’on veut faire du
réseau, de bien identifier ses besoins : le Comité des Régions est ouvert au débat pour voir
tout ce qui peut déjà être fait au départ des dispositifs existants. »

Une préoccupation de longue date

La bonne gouvernance est une préoccupation de longue date de

l’Union européenne rappelle Monsieur Christian De Bruyne, Chef
adjoint de la Représentation de la Commission européenne en
Belgique. Celle-ci s’inscrit non seulement dans les principes qu’elle

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défend, la subsidiarité et la proportionnalité, mais aussi dans de multiples documents,

accords et programmes. Il cite à cet égard le programme « jumelages » qui, par la promotion
qu’il fait de la participation populaire, contribue à la bonne gouvernance, et intègre par
ailleurs désormais le soutien aux réseaux. Il pointe l’engagement de notre pays à soutenir
dans le cadre de sa présidence de l’Union européenne le référendum européen d’initiative
populaire. « Toutes ces actions favorisent l’acceptation par la population, par appropriation,
des politiques européennes, et ce n’est peut-être pas un hasard si, nonobstant les progrès
qui restent à apporter à la communication, notre population fait plus que d’autres confiance
au niveau européen. »

Stratégie pour l’Innovation et la Bonne gouvernance au niveau local

Le Conseil de l’Europe est la plus ancienne des institutions

européennes rappelle Monsieur Paul-Henri Philips, son
Représentant de la Belgique au Comité de la Démocratie locale et
régionale. Si ses trois axes de travail sont l’Europe par le droit, les
droits de l’homme et la démocratie, c’est aussi l’endroit privilégié,
et ce depuis longtemps, pour travailler à l’amélioration du
fonctionnement des pouvoirs locaux. Ce travail a été concrétisé par l’adoption, en 1985, de
la Charte européenne de l’Autonomie locale, ratifiée récemment par notre pays. La Stratégie
pour l’Innovation et la Bonne gouvernance au niveau local, lancée en mars 2008, constitue
un second volet de ce travail. Elle vise à faire bénéficier tous les citoyens des bienfaits d’une
bonne gouvernance démocratique, jaugée d’après les 12 principes cités en préambule et
structurés en trois types, structurel, comportemental et éthique. Un label européen, qui
devrait démarrer en 2011, a été conçu pour promouvoir cette Stratégie. Acquis pour 3 à 5
ans, ce label récompensera les collectivités qui auront passé avec succès un test d’auto-
évaluation appuyé par une double évaluation externe, par les élus et par les citoyens. Le
conseil communal restera au cœur du dispositif communal, tandis qu’une plate-forme
d’experts, intégrant les associations de communes, interviendra dans le processus de
labellisation.

S’appuyer sur les contacts de

de proximité

Monsieur François Bégeot, Président de la Commission consultative des Affaires

européennes de la Commune d’Etterbeek, expose le contexte particulier de cette commune.
Située à proximité des institutions européennes, celle-ci compte, en sus de la population
d’origine non européenne, une population européenne non belge dont il importe qu’elle ne
se sente pas de passage. Ne voulant pas laisser de côté un tiers de sa population, la
commune a dès lors créé cette commission, qui offre un espace d’écoute, d’information et
de coordination, et favorise la proximité, l’intégration et la participation à la vie communale.
Si la bonne gouvernance est d’abord de mettre le citoyen au centre, alors cette commission y
apporte pleinement sa contribution de réseau. La commission poursuit également l’objectif
de contribuer par des débats et des réflexions à la construction européenne, et par la
promotion du vote en Belgique des Européens à qui ce droit est ouvert.

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Les réseaux ne sont pas le tout…

Certains des principes de la bonne gouvernance engagent un mixte où les fonctionnaires ont
tout autant de responsabilités à exercer que les politiques, quand bien même ces
responsabilités ne s’exercent pas de manière aussi directe vis-à-vis de la population,
observe Monsieur Etienne Schoonbroodt, Vice-Président de la Fédération des Secrétaires
communaux de la Région de Bruxelles-Capitale. Ceci concerne en particulier la réactivité,
l’efficacité et l’efficience, et la gestion financière saine. Des réformes ont été introduites à
Bruxelles dans le sens d’une plus grande implication des fonctionnaires : citant notamment
le mandat des fonctionnaires dirigeants et le fonctionnement du Comité de direction, il
observe que ces réformes, nées du plan de gouvernance locale, ont été introduites par la
voie de modifications législatives ou via des financements, c’est-à-dire par des mécanismes
étrangers à la dynamique des réseaux.

Il souhaite dès lors interpeller les intervenants présents, en particulier sur l’apport spécifique
des réseaux en matière de diffusion des bonnes pratiques, par rapport à celui des
mécanismes législatifs ou financiers.

… mais emportent de nombreux avantages

Selon Monsieur Paul-Henri Philips, la plus-value spécifique d’un réseau est son caractère
volontariste : à ce qu’il sait, le plan de gouvernance local n’est pas passé tout seul. L’intérêt
du réseau est le potentiel d’exemple et d’imitation qu’il véhicule, pour autant qu’on n’ait pas
peur d’y exposer des échecs, au total plus formateurs que les réussites, et qu’on le conçoive
de manière telle à tirer au mieux parti du volet « exploration » : à cet égard, pourquoi ne pas
y associer le citoyen, qu’il soit organisé ou non en associations ? En tout état de cause, un
bon réseau doit être conçu de manière suffisamment attractive.

Pour Monsieur Jan Mattys, la distinction qui est en jeu est de la même nature que celle qui a
conduit de gouvernement à gouvernance. Si on a raison de rappeler que les mécanismes
législatifs et financiers interviennent, ces rapports d’ordre hiérarchique n’existent pas au
plan international, ce qui confère tout intérêt aux réseaux. C’est aussi à ce niveau qu’on
trouvera plus facilement les liaisons faibles, qui apportent plus de potentiel, là aussi où
l’absence de liens hiérarchiques exigera aussi davantage de persuasion.

Pour Monsieur Christian De Bruyne, ce sont les rassemblements de citoyens ou

d’organisations qui font bouger les choses à large échelle : sans mobilisation citoyenne,
jamais nous n’aurions eu le Traité de Lisbonne.

Pour Monsieur Marc Cools, l’efficacité d’un cadre légal ou financier et d’un réseau doit être
comparée en tenant compte du fait qu’ils n’opèrent pas au même stade : ainsi les réseaux
apportent des expériences et des réflexions qui feront avancer ultérieurement les
législations et les financements. Un réseau sera aussi particulièrement utile aux institutions
locales, régulièrement assaillies par l’urgence et dès lors en mal de prendre de la distance.
Un réseau les associant fera mieux connaître la pertinence de leur action et donnera du
corps à leurs revendications.

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Il retient en conclusion l’idée qu’un réseau utile doit être conçu de manière attractive, en
tenant compte de ce qui s’est dit aujourd’hui, et définir le plus clairement son objectif. Il
propose de reprendre contact en ce sens avec les parties représentées à cette table pour
s’attaquer aux aspects concrets et établir un plan de travail, sans négliger de discuter avec
elles des conditions latérales qui assureront le succès de l’initiative.

Plus d’info

Des idées, suggestions, remarques relative au projet de réseau européen d’échange de

bonnes pratiques sur la bonne gouvernance : contactez M. Marc Thoulen, directeur de
l’AVCB : marc.thoulen@avcb-vsgb.be

Le livre blanc sur la Gouvernance : http://ec.europa.eu > Gouvernance > livre blanc

Conseil de l’Europe : www.coe.int

CCRE : www.ccre.org

Cités et Gouvernements Unis : www.cities

cities-localgovernments.org
cities

Comité des Régions : www.cor.europa.eu > Le CDR au travail > Commission > CIVEX

L’Association des agences de la Démocratie locale : www.alda-europe.eu

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