Nocion

es Generales sobre el
Derecho
Administrativo.

DERECHO ADMINISTRATIVO: Conjunto de normas jurídicas muy numerosas

que tienen por referencia común a la Administración Pública. Esas normas regulan
la organización administrativa, la actividad de la Admón., sus relaciones con otros
sujetos de derecho (privados y públicos) y los controles jurídicos a que aquélla está
sometida. Se funda en principios propios y característicos y en un conjunto de
conceptos, técnicas y reglas de integración que lo diferencia de otras ramas del
Derecho

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: Organización muy extensa y compleja, dotada

por la ley de personalidad jurídica que constituye un sujeto de derecho que
interviene en relaciones jurídicas de distinta naturaleza y contenido. Actualmente
son más de ochos mil en nuestro país y es una organización pública que forma
parte de los poderes públicos y constituye el más voluminoso: consume e invierte
más recursos públicos, tiene a su servicio a la mayor parte de los empleados
Públicos y se relaciona más frecuentemente con los ciudadanos

Forma parte del Poder Ejecutivo, y a diferencia del Poder Legislativo y Judicial, es
un poder activo por excelencia ya que no se limita a dictar normas jurídicas, sino
que también aprueba normas generales (reglamentos) y puede resolver conflictos o
controversias aplicando el Derecho o mediante el arbitraje, ya que cuenta con una
potestad sancionadora muy extensa, sin perjuicio de la que ejercen los Jueces y
Tribunales penales y con subordinación a la Justicia en todo caso

Provee cotidianamente a las necesidades generales: supervisando, controlando,

autorizando y ordenando actividades privadas, prestando servicios a los
ciudadanos o contratando y gestionando infraestructuras públicas. Todo ello, en
ejecución de planes y programas que, con frecuencia, la propia Administración
elabora y que son aprobados por sus órganos superiores, y cuidando de la
obtención de los recursos necesarios, de la gestión interna de su numeroso
personal, distinguiéndose así bien de otros poderes públicos desde el punto de
vista funcional.

No obstante, no siempre los poderes públicos cumplen sus fines y realizan sus
funciones sirviéndose de organizaciones administrativas dotadas de personalidad
jurídica pública y regulada por normas de Derecho administrativo. Algunas
funciones y los recursos públicos necesarios para prestarlas a entidades con forma
jurídica privada, sociedades o fundaciones, o formas privadas de organización para
realizar actividades no mercantiles o industriales, sino tradicionalmente
administrativas (ej.: cooperación internacional) y sufragadas íntegramente o en su
mayor parte con fondos públicos. Además, utilizan a veces el Derecho Privado en
sus relaciones jurídicas ya que contratan parte de su personal con sujeción al
Derecho laboral en vez de funcionarios en régimen de Derecho Administrativo o
contratos con terceros regidos por las leyes civiles o mercantiles.

CONCEPTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO.

Concepto de Rolando Pantoja. Define al derecho administrativo desde la

perspectiva de sus funciones y organización como “derecho que rige a la
administración pública” (organización función que viabiliza el gobierno de un
país).

Concepto de Patricio Aylwin. Lo define desde dos perspecto Desde la perspectiva

de los servicios públicos. “Es el que rige la organización y funcionamiento de los
servicios públicos. Desde la perspectiva de su rol. “Es el que rige la actividad
concreta y práctica que el Estado realiza para el cumplimiento directo e inmediato
de sus cometidos.”
Y también se refiere al concepto de función administrativa, definiéndola desde
un punto de vista orgánico y estructural como; “Es la que ejerce preferentemente
el poder ejecutivo, y que consiste en la actividad concreta y práctica que el Estado
realiza, mediante actos jurídicos y hechos materiales, dentro del marco de la ley, y
de acuerdo con las circunstancias, para satisfacer de manera inmediata las
necesidades individuales y colectivas”.
Se diferencia a la función legislativa y jurisdiccional, en que no sólo cumple una
función jurídica, sino que también se encarga de concretar en forma inmediata y
permanente las necesidades públicas.
Su fin, que es satisfacer necesidades públicas; Que viabiliza el gobierno de un
país, y hace posible que la ley se cumpla.

CONCEPTOS BÁSICOS RELACIONADOS CON EL DERECHO

ADMINISTRATIVO.

1. Estado. Es un grupo humano establecido de manera permanente en un

territorio con un pasado histórico común;
2. Soberanía. Poder del Estado sobre el cual no hay ningún otro.
3. Misiones del Estado (que son de orden público). Son las funciones que le
competen de manera exclusiva al Estado, por lo tanto, no las puede delegar a los
particulares, y son las siguientes; defensa interna, seguridad interior del Estado,
las finanzas públicas, las relaciones internacionales, la justicia y la función
legislativa.
4. Necesidad pública. Aquella que el Estado decide satisfacer en un momento
determinado conforme a su concepción política y filosófica.
5. República. Forma de gobierno en que las autoridades son responsables de sus
actos.
6. Administración. Función del Estado que consiste en la satisfacción permanente
de las necesidades públicas.

PRESUPUESTOS DEL DERECHO ADMINSTRATIVO.

Para que exista el Derecho Administrativo se necesita de la concurrencia de dos

presupuestos:
- El presupuesto jurídico, que se refiere al Estado de Derecho; (art 2 CN)
- Y el presupuesto político, que se refiere a la división de las funciones del
Estado.

BASE CONSTITUCIONAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO La regulación

fundamental sobre la Administración Pública en Venezuela está en la propia
Constitución de 1999 1 , en la cual, en el Capítulo I relativo a “De las disposiciones
generales”, del Título IV sobre “El Poder Público” de la Constitución, se incorporó
una Sección Segunda específicamente la Administración Pública”, con tres
artículos: el 141, que establece los principios de la Administración Pública; el 142,
sobre la creación de entidades descentralizadas; y el 143, que consagra el derecho a
la información

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:

Se puede definir como fuente a todo principio fundamental u origen de una cosa.
En la terminología jurídica tiene la palabra fuente tres acepciones, las cuales se
deben distinguir con cuidado: la fuente formal, la cual esta constituida por los
procesos de creación de las normas jurídicas; la fuente real, la cual representa los
factores y elementos que determinan el contenido de tales normas; y la fuente
histórica, que se aplica a los documentos que encierran el texto de una ley o
conjunto de leyes. El termino fuente, según Claude Du Pasquier, crea una metáfora
bastante feliz, pues remontarse a las fuentes de un río es llegar al lugar en que sus
aguas brotan de la tierra; de manera semejante, inquirir la fuente de una
disposición jurídica es buscar el sitio en que ha salido de las profundidades de la
vida social a la superficie de derecho.

Se entiende por Fuentes del Derecho los diferentes medios, maneras o

procedimientos por los cuales se elaboran las reglas del derecho positivo.
Según Giorgio del Vecchio el derecho positivo es aquel Sistema de Normas
Jurídicas, que informa y regula efectivamente la vida de un pueblo en un
determinado momento histórico”

Por lo tanto, el Derecho positivo está integrado por las Normas Jurídicas que han
sido efectivamente impuestas y para que esto suceda se requiere solamente que
haya una voluntad social preponderante, es decir, una fuerza histórica
suficientemente capaz de afirmarla o imponerla, de modo que sea observada. Estos
modos de manifestación de esta voluntad social predominante se denominan
fuentes del derecho. Las fuentes del derecho son casi siempre las mismas para
todas las disciplinas jurídicas; pero entre esas fuentes, algunas tienen mayor
importancia en determinada rama del derecho, y otras en una rama distinta. En el
Derecho Administrativo, las fuentes de más frecuente aplicación son las leyes y los
reglamentos. Son fuentes del Derecho Administrativo: La Constitución, La Ley, El
Tratado, El Reglamento, El Decreto-Ley, La Costumbre, La Jurisprudencia, LA
Doctrina, Los Principios Generales del Derecho.

LA CONSTITUCIÓN

La Constitución es la Ley suprema de un Estado; contiene las reglas concernientes

a la organización de las distintas ramas del Poder Público y la garantía de los
derechos reconocidos a las personas. Una de las características de la Constitución
venezolana es que es moderna, ya que ha emanado de un cuerpo representativo de
la nación, y no de la voluntad del jefe de Estado. Por eso, puede afirmarse su origen
popular. El Preámbulo de la Constitución venezolana vigente comienza con la
siguiente frase: “El pueblo de Venezuela, en ejercicio de sus poderes creadores e
invocando la protección de Dios (…)”, lo cual pone de manifiesto la procedencia
popular del texto constitucional. Las disposiciones constitucionales tienen un valor
normativo inmediato y directo, como las leyes ordinarias, salvo aquellas
disposiciones de cuyo texto se desprende su carácter programático. Tiene evidente
carácter programático el artículo 14 de la Constitución venezolana, conforme al
cual “La Ley establecerá un régimen jurídico especial para aquellos territorios que
por libre determinación de sus habitantes y con aceptación de la Asamblea
Nacional, se incorporen al de la República. También tiene ese carácter el artículo
105, que establece: “La Ley determinará las profesiones que requieren título y las
condiciones que deben cumplirse para ejercerlas, incluyendo la colegiación”. El
destinatario de ambos preceptos es el legislador, no los habitantes de la nación; por
lo tanto, esas disposiciones carecen de valor normativo. Sólo tienen ese valor las
reglas posteriormente dictadas por el cuerpo legislativo en desarrollo de aquellos
principios constitucionales. La Constitución Venezolana en su parte orgánica
consagra el famoso principio de la legalidad. En efecto, conforme al artículo 137, la
Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder
Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen. Es decir, todos los
actos emanados de los diferentes órganos del Estado están subordinados a las
disposiciones contenidas en la Constitución y en las Leyes. Ese artículo consagra el
primado de la norma legal sobre los actos de todas las autoridades estatales. Este
principio constituye la base esencial del Estado de Derecho. La Constitución es la
primera de las leyes comprendidas en el cuadro jurídico de un país.

Es la ley superior. Así lo expresa el artículo 7 de la actual Constitución venezolana

“La Constitución es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico.
Todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a esta
Constitución” Ella rige el procedimiento de elaboración de las leyes ordinarias. Si
al ser dictada la ley dejare de cumplirse algunos de los trámites establecidos en la
Constitución se habrá cometido una violación constitucional. Por otro lado, las
leyes, reglamentos, ordenanzas, decretos y Tratados

Las relaciones del Derecho Administrativo con otras ramas del Derecho

Derecho Administrativo y Derecho Constitucional.

El Derecho Administrativo nace en el Derecho Constitucional, ya que en un Estado

democrático todos los organismos públicos, las normas que los fundamentan y las
funciones y actividades que la administración pública realiza, tienen su origen
constitucionalmente.

Derecho Administrativo y Derecho Internacional.

El Estado ya sea dentro o fuera de su territorio cumple con actividades

administrativas para eso contempla sus propios órganos acreditados en el exterior,
como ejemplo tenemos las embajadas, consulados, los cuales cumplen también
actividades administrativas.

Derecho Administrativo y Derecho Civil.

La relación nace en los asuntos de las personas naturales , los actos jurídicos , los
contratos, el régimen legal privado, las obligaciones, la prescripción, la
indemnización .., están vinculados al Derecho Administrativo.

Derecho Administrativo y Derecho Procesal Civil

La Administración desarrolla sus actividades mediante procesos y procedimientos

para llevar a cabo las demandas administrativas, las resoluciones, las
impugnaciones y la ejecución de resoluciones administrativas, las cuales pueden
ser cuestionadas en los procesos contenciosos administrativos.

Derecho Administrativo y Derecho Penal

En la legislación penal existen normas expresas, referentes a los delitos contra los
deberes de función y deberes profesionales y contra la Administración Pública
(Delitos contra la Administración Pública). El régimen disciplinario administrativo
tiene sanción y se vincula a lo penal.

Derecho Administrativo y Derecho Tributario

El Derecho Tributario tiene cercana vinculación con el Derecho Administrativo, y

se está abriendo paso a paso como especialidad en materia tributaria con
incidencia en la vida económica del país, los presupuestos y la Administración
Pública

Derecho Administrativo y Derecho Registral y Notarial

El Derecho Regsitral y Notarial forma parte de los entes públicos que constituyen la
organización jurídica del Estado al servicio de la colectividad y de la
administración pública.

El registro de Propiedad Inmueble, garantiza el derecho inmobiliario, registrando

los derechos reales sobre inmuebles y dando publicidad a los mismos, los cuales
tienen uso y finalidad en la administración pública.

El objetivo primordial consiste en identificar los distintos aportes que efectuaron

las escuelas europeas a la concepción del derecho administrativo nacional como
hoy es conocido, así como conocer aquellos aspectos ajenos a nuestro
ordenamiento que resulten interesantes a los fines de sopesar esos modelos
jurídicos primigenios con el sistema legislativo nacional como base para la
consecución de los fines del estado a través de la actividad administrativa.
En atención a ello, la presente monografía se ha estructurado en un orden lo más
cercano posible a la ocurrencia de la construcción del derecho administrativo,
ubicando en primer lugar a la nación de Francia, para luego continuar con
Alemania, Italia y Venezuela, revisando básicamente la reseña histórica del
derecho en cada una de esos Estados, la concepción de la función administrativa,
características relevantes, el acto administrativo propiamente dicho su clasificación
premisas fundamentales.
1.-LA DOCTRINA FRANCESA.
1.1.-Antecedentes de creación.

La doctrina del Derecho Público coincide en ubicar el origen de la

noción de acto administrativo en Francia, con el principio de la

separación de poderes. En efecto, al triunfar la Revolución Francesa

en el año de 1789, se produjo una circunstancia histórica que se

convirtió en el fundamento de la jurisdicción administrativa e

indirectamente del mismo derecho administrativo. Esa circunstancia

fue la desconfianza de los hombres de la revolución hacia los

Tribunales o Parlamentos Judiciales que eran los organismos

encargados de administrar justicia en esa época. Además la teoría

de la tridivisión de los poderes en ramas diferentes y separadas, hizo

pensar que las labores jurisdiccionales debían estar completamente

separadas de la administración. En consecuencia, mediante textos

de carácter legal, se prohibió a los jueces, bajo pena de prevaricato,

inmiscuirse en los asuntos de la administración.

2.- LA DOCTRINA ALEMANA

2.1. Antecedentes (Origen y fundadores)

El Derecho administrativo alemán nace alejado del derecho

administrativo francés por cuanto, no fue originado por una crisis

violenta del Estado y de la sociedad, sino del fruto de una lenta

transformación ocurrida en cada uno de sus territorios. En cada

período se observó criterios jurídicos de antiguas concepciones que

fueron superadas progresivamente, en este sentido, se observa que

de una época a otra varían las concepciones acerca del alcance de

los fines del Estado.

Según Fleiner el Derecho germánico de la edad media no hizo

diferencia entre el Derecho Privado y el Derecho Público, pues estas

facultades emanaban de un derecho de igual naturaleza. En este

sentido se indica lo siguiente:

“A comienzos del siglo XVI, en el naciente Estado policía, el ius

politae concedió al príncipe el derecho y la obligación de obviar con

su autoridad los peligros sobre la vida y el bienestar de los

ciudadanos, con lo cual se empezó a otorgar un poder absoluto al

príncipe, pues los nuevos fines del Estado autorizaron al príncipe a

intervenir en la vida de los ciudadanos, intervención que en sus

orígenes no tenía, en principio, ninguna limitación legal.”

Para remediar tal situación se desarrolló la Doctrina del Fisco, la cual

se destacó por el intento de lograr la protección jurídica para el

súbdito frente a los actos soberanos de la autoridad. En resumen,

dicha doctrina implicó el sometimiento de la administración a ley

común y a la jurisdicción ordinaria.

Forsthoff expresa lo siguiente:

“…allí donde hay Estado, hay administración, y allí donde hay

administración hay derecho administrativo y, por tanto, siempre que

haya ciencia del derecho, hay también ciencia del derecho

administrativo…”

En Alemania la justicia se organizó con independencia del príncipe,

pero tanto la administración como la jurisdicción estaban por debajo

de la legislación que se constituyó en el poder supremo del Estado,

imponiendo normas que vinculaban jurídicamente a la

administración. En el transcurso del siglo XIX se crearon los

tribunales contenciosos administrativos, siendo ésta una jurisdicción

administrativa independiente de las autoridades gubernativas, la

cual se encarga de juzgar a la administración si lesiona los derechos

de los particulares, por tanto, en esta época nace el Derecho

administrativo en Alemania.

Algunos de los tratadistas del Derecho Administrativo Alemán son

los siguientes:

2.2. La Concepción de Otto Mayer

Define el acto administrativo como aquella decisión que corresponde

a la autoridad administrativa y que determina frente al súbdito en un

caso concreto lo que ha de ser derecho para éste. Este es el

concepto más restringido de acto administrativo. Abarca los actos de

autoridad administrativa con carácter impositivo, excepción hecha

de los Reglamentos.
Este doctrinario expresa que el gobierno comprendía la actividad

total del Estado y motivado a la evolución de éste, la legislación, la

administración y la justicia se han ido separando de su eje central.

En este sentido, la primera en separarse es la justicia, la cual esta

definida como la actividad del estado y mediante el poder público se

mantiene el orden jurídico, esta actividad pertenece a los tribunales

encargados de la aplicación del derecho civil y del derecho penal.

Igualmente expresa que la justicia no sólo está sometida a la

jurisdicción propiamente dicha sino también a la jurisdicción

voluntaria.

La legislación se separa con la formación del derecho Constitucional.

Afirma Mayer que existe una distinción entre la ley formal y ley

material. La primera que es la forma Constitucional la cual es

destinada a producir la regla del derecho y, por tanto, servirá para la

generalidad de los actos. La ley material en cambio se reconoce por

la forma de emisión del acto, por cuanto poseen características del

acto administrativo; entre éstos se destacan los Reglamentos y las

Ordenanzas.

Definiendo así a los reglamentos como aquellos actos

administrativos establecedores de derecho, por cuanto regula

jurídicamente una pluralidad de casos. En la Monarquía absoluta,

para establecer si un acto está inmerso en la definición de

Reglamento, habría que examinar cada caso, por cuanto existía un

desconocimiento de la naturaleza jurídica del acto que se trataba.

En este orden de ideas, las Ordenanzas se definen como actos de la

administración, las cuales se encuentran distinguidas de la ley

formal. El Estado absoluto y la ciencia política de la época se

reservan el término de ley para la autoridad suprema del Estado; así,

las ordenanzas comprenden las disposiciones de carácter general

decretadas por los órganos delegados por el Monarca, lo cual no se

cumplía en un sentido estricto, no obstante cuando se cumplía, la

ley y las ordenanzas coincidían por el simple hecho de proceder de

órganos que gozaban de competencia tanto legislativa como

ejecutiva.

3.- LA DOCTRINA ITALIANA

3.1. Antecedentes del Derecho Administrativo y del Acto

Administrativo

En los Estados preconstitucionales las normas que eventualmente

regulaban el desarrollo de la función administrativa tenían

generalmente el carácter de normas internas, dictadas por el

monarca para la buena marcha de la administración sometida a él y,

por tanto, obligatorias para sus órganos, pero no obligatorias para la

propia autoridad suprema de ese Estado, de manera que no

constituían garantía alguna de los derechos de los súbditos.

Los primeros pasos en el desarrollo de la ciencia del Derecho

Administrativo en Italia fueron aportados por Gian Domenico

Romagnosi quien no llegó a formar una escuela como tal y

permaneció como un pensador aislado. Posteriormente vinieron los

aportes de autores como G. Manna, F. Persico, De Gioannis

Gianquinto, L. Meucci, G. Mantellini, los cuales sin embargo tampoco

lograron edificar una escuela de la disciplina jurídica administrativa.

Narra Rodríguez Rodríguez que los orígenes del derecho

administrativo en este país, según trata la doctrina, está demarcada

por una evolución del sistema normativo de la administración

pública. En este sentido, es contundente Alessi en afirmar que “el

sistema de normas obligatorias para la administración, reguladoras

del ejercicio de la función administrativa y que constituyen una

garantía para los intereses y los derechos de los súbditos que

puedan ser lesionados por el ejercicio de la citada función” nace con

la formación del reino.

Las tendencias de Zanobinni, citado por Pérez Luciani, todavía se

inclinaban a las doctrinas germánicas sobre la división de poderes y

de funciones del Estado, el apego a construcciones de marcado

sabor privatístico, acepta como concepto de acto administrativo

“cualquier declaración de voluntad de deseo, de conocimiento o de

juicio realizada por un sujeto de la administración pública en el

ejercicio de una potestad administrativa.” Como se había

mencionado mantiene su influencia del derecho privado,

particularmente en el desarrollo de los llamados elementos del acto

administrativo que se resumen en el sujeto, el objeto, voluntad, el

contenido y la forma.
4.- DOCTRINA VENEZOLANA

La expresión «acto administrativo» aparece tardíamente en la

normativa jurídica venezolana. En los textos constitucionales sólo

aparece por primera vez en la Constitución del año de 1931 entre las

disposiciones que se refieren al Poder Judicial y, más precisamente,

entre las atribuciones del Tribunal Supremo que tenia por nombre

«Corte Federal y de Casación». El texto era bastante preciso y

distinguía claramente tres, aspectos:

a) la declaratoria de nulidad de los actos generales de la

Administración,

b) de los actos administrativos y

c) la de ciertos actos a que hacían mención Constituciones

anteriores desde el año de 1864, es decir, de la primera Constitución

Federal.

Posteriormente en la Constituciones de 1936, se establecieron más o

menos conceptos relacionados o similares a los ahí establecidos,

hasta la Constitución de 1945 que contiene apenas una pequeña

reforma consistente en la eliminación de dos párrafos del ordinal 6°

del articulo 32, y mencionaba que se consideraban contrarias a la

independencia, forma política y paz social las doctrinas comunistas y

anarquistas y declaraba traidores a la patria a los que la

proclamaren, propagaren o practicaren tales ideologías.

La Constitución de 1947 que rompió con la tradición de los textos

sinópticos de todas las Constituciones anteriores, nada añadió a las

atribuciones de la extinta Corte Federal y de Casación que pasó a

llamarse Corte Suprema de Justicia, en este sentido la Constitución

que siguió al golpe de estado de 1948, volvió a adoptar el texto

reducido o simplificado de las Constituciones anteriores a la de 1947

y también desapareció la referencia a los actos administrativos;

dividió la antigua Corte Federal y de Casación en dos Tribunales

Supremos: uno denominado Corte Federal y otra Corte de Casación.

La Constitución de 1961, la cual ha tenido la vigencia mas extensa

en la historia venezolana, repite la formulación extensa de las

normas constitucionales de la de 1947. Las disposiciones se hacen

más precisas, porque se menciona la Jurisdicción contencioso

administrativa que se atribuye a la Corte Suprema de Justicia y a los

demás tribunales que determine la ley. Esta norma añade que la

jurisdicción contencioso-administrativa tiene competencia para

anular los actos administrativos generales o Individuales contrarios a

derecho, incluso por desviación de poder.

En la misma norma se consagraba también la competencia de la

jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de las

demandas o juicios para condenar el pago de sumas de dinero,

reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la

Administración y disponer lo necesario para el restablecimiento de

las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad

administrativa lo que – mutatis mutandi- se corresponde con lo que

el ordenamiento francés considera materia del -recurso de plena

jurisdicción o pleno contencioso.

En 1999, luego de un proceso de referéndum se aprobó la Vigente

Constitución, la cual conserva el espíritu de lo establecido en la de

1961, en este sentido se establece en el artículo 59 “...La

jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal

Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley.

Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son

competentes para anular los actos administrativos generales o

individuales contrarios a derecho...”.

Posteriormente se dictó la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de

Justicia, que establece en sus Artículos 5 Numerales 28, 30 y 31, y

Artículo 21 Párrafo Noveno, la competencia del Tribunal y de sus

salas, para conocer la nulidad de los actos administrativos.

Ahora bien, la única Ley que define propiamente lo que debe

considerarse como Acto Administrativo es la. Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos, que en su artículo 7 que reza “Se

entiende por acto administrativo, a los fines de esta ley, toda

declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con

las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los órganos

de la administración pública”.

Para entender esta noción se hace necesario precisar lo que debe

entenderse por declaración. Este es un problema de teoría general

de derecho, la cual ha sostenido que entre la clasificación de los

actos Jurídicos se distingue aquel acto que está constituido por un

discurso para hacer claro a los otros el propio pensamiento, que

recibe al nombre de declaración del cual se deriva el de declaración

jurídica. Los otros actos que no son declaraciones, sino que son

actos con desenlace físico se llaman operaciones y los actos con

desenlace psíquico son o inspecciones o declaraciones. En las

inspecciones el desenlace físico se refiere a la misma persona que

realiza el acto y las declaraciones cuando el desenlace psíquico mira

a una persona distinta del agente.

Esa definición del acto administrativo pretende abarcar tanto los

actos administrativos en sentido estricto sean llamados «decisión

ejecutoria», «actos capaces de causar agravio» o «proveimientos

administrativos» mas los actos llamados instrumentales; y a los

actos generales que incluyen los reglamentos y otros actos

generales no normativos. Sin embargo, estos actos generales sólo

son nombrados otra vez en la ley al referirse a su publicación en el

artículo 72.

4.1. Doctrina Patria

En materia de doctrina patria, la primera noción de acto

administrativo se debe al tratadista HERNÁNDEZ RON, el elige la

doctrina francesa de DUGUIT y JEZE y cita la conocida definición de

acto Jurídico como manifestaciones de voluntad de los individuos —

gobernantes, agentes públicos o simples particulares— en ejercicio

de una facultad legal y con la mira de producir un efecto jurídico. De

allí pasa a definirle con palabras que atribuye a DUGUIT, al señalar

que el acto administrativo es un acto individual, realizado en

relación a un servicio público y del cual se deriva una situación

Jurídica individual o particular subjetiva. Luego precisa que el acto

ha de constituir una declaración de voluntad de la Administración,

que ha de referirse directa o indirectamente a un servicio público y

que el órgano o funcionario de quien la declaración proceda ha de

tener competencia bastante para hacerla.

El profesor LARES MARTÍNEZ, adopta una especie de introducción a

la teoría del acto administrativo, con fundamento en la tesis

francesa de los actos jurídicos, particularmente sobre los conceptos

formulados a comienzos de siglo por GASTÓN JEZE de

manifestaciones de voluntad de individuos —gobernantes, agentes

públicos, simples particulares— en el ejercicio de un poder legal y

con el objeto de producir, efectos de derecho, en este sentido

adopta también la clasificación de los actos jurídicos en actos

reglados, actos subjetivos, actos condición y actos jurisdiccionales.

Cuando define al acto administrativo predica de él que son

manifestaciones de voluntad emanadas de las autoridades

administrativas y que tienen por objeto producir efectos de derecho

generales o individuales. Luego de revisiones de otras doctrinas

extranjeras, como las de AYAGUES LASO y MANUEL MARÍA DIEZ,

concluye con la siguiente definición. Actos administrativos son

declaraciones de voluntad, de juicio o de conocimiento emanadas de

órganos de la Administración y que tienen por objeto producir

efectos de derecho generales o individuales.

La profesora RONDÓN DE SANSÓ, formula también una definición

del acto administrativo. Señalando que la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos acogió la noción formal u orgánica

del acto administrativo, en el sentido de que tiene tal carácter el

acto que emana de la Administración Pública. Advierte la autora que

la doctrina y aun la jurisprudencia nacional, ;a controversia sobre si

era procedente o no calificar como acto administrativo a lo actos de

otros Poderes Públicos de contenido esencialmente administrativo. A

nadie escapa -señala la autora- que tanto los órganos

Jurisdiccionales como los legislativos realizan un sinnúmero de

actividades administrativas, e incluso, dictan verdaderos y propios

proveimientos administrativos que, como tales, deberían estar

cubiertos por la definición, para terminar afirmando que la noción de

acto administrativo debería quedar limitada a las manifestaciones

formales de los órganos administrativos, tesis ésta que predomina

definitivamente en nuestro sistema de derecho positivo al acogerlo

la ley nacional.

Al referirse a los actos administrativos de carácter particular, señala

que esta noción plantea la duda de si los reglamentos pasan a ser

considerados como actos administrativos y sometidos a las

disposiciones de la ley o si se mantienen fuera de ella. Considera la

actora SANSÓ que los reglamentos no se incluyen en la categoría de

actos generales ya que ella no abarca los actos normativos; de modo

que de acuerdo a la letra de la ley, estarían comprendidos los actos

individuales y los actos administrativos generales no normativos.

Por otra parte el Doctor ALLAN BREWER-CARÍAS, adopta como

primera enunciado una definición de la antigua Corte Federal que se

refiere al acto administrativo como una «declaración de voluntad

realizada por la Administración con el propósito de producir un

efecto jurídico» (sentencia de fecha 3 de junio de 1959).

Habla de dos conceptos: actos administrativos y función

administrativa, el primero lógicamente parece ser el de acto

administrativo, que según la antigua Corte Federal y de Casación los

actos administrativos,«[...] lo son por su propia naturaleza», por la

cuestión que en ellos se ventila. El autor adelanta una opinión al

señalar que cuando nos encontramos con un acto administrativo

éste ha sido realizado en función administrativa. Y que la función

administrativa consiste, primordialmente, en el cumplimiento (?) de

actos administrativos por parte de una autoridad competente.

En un ciclo, de conferencias con motivo de la promulgación de la Ley

Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el doctor BREWER-CARÍAS

dio una nueva definición de lo que entendía como acto

administrativo: «el acto de carácter sublegal (criterio formal)

emanado en primer lugar de los órganos del Poder Ejecutivo (criterio

orgánico) en ejercicio de todas las funciones (estatales-legislativas,

de gobierno, administrativas y jurisdiccionales); en segundo lugar de

los órganos del Poder Legislativo en ejercicio de la función

administrativa (criterio material) y, en tercer lugar, de los órganos

del Poder Judicial en ejercicio de la función administrativa y

legislativa (nuevamente, criterio material).

La definición de BREWER-CARIAS es una especie de sincretismo

jurídico entre teorías como la del austriaco ADOLFO MERKL por lo

que se refiere a la nota o característica de actividad sub-legal o de

actividad de ejecución inmediata de la ley para identificar las

actividades propiamente ejecutivas de administración y justicia.

Además la aceptación de la teoría de que las funciones del Estado

son cuatro: gobierno, legislación, administración y justicia, como un

postulado o un axioma, casi como un dogma. La falta de definir lo

que se entiende por una función del Estado y de precisar en qué

consisten toles funciones.

4.2. El Acto Administrativo en la Jurisprudencia Venezolana

En materia jurisprudencial las definiciones de lo que debe

entenderse por acto administrativo no son muy numerosas. Así, en

sentencia del año de 1959 la entonces Corte Federal definió al acto

administrativo como declaración de voluntad realizada por la

Administración con el propósito de producir un efecto jurídico.

En otra decisión del 16 de febrero de 1981, la Corte Primera de lo

Contencioso Administrativo ha señalado que los actos

administrativos deben emanar

[.„] de un órgano estatal actuando en función administrativa; esto

significa que son actos administrativos no solo los que dictan los

órganos de la Administración, en el doble aspecto orgánico y

funcional sino también los órganos legislativos y judiciales cuando

ejercen actividad administrativa.

En una sentencia anterior, del 18 de Julio de 1963, la Sala Político-

Administrativa declaró que prevalece en la doctrina el criterio de

que, tratándose de actos del Poder Público, la condición de «acto

administrativo» no deriva, necesariamente de la Índole del

organismo o funcionario que lo realiza, sino de la función o facultad

que éste ejerce al realizarlo.

Quizás la decisión mas importante para precisar la noción de acto

administrativo haya sido el fallo de 26 de marzo de 1985 en donde

se examina la naturaleza Jurídica de una decisión del Consejo de la

Judicatura por la cual, actuando como Tribunal Disciplinario, decidió

destituir a un Juez del ejercicio de su cargo.

En la mencionada sentencia se utilizan conceptos como los

siguientes: el Consejo de la Judicatura no es un órgano Judicial y sus

decisiones no son sentencias Judiciales aun en el caso de que se

dicten en ejercicio de las funciones disciplinarias que

constitucionalmente le han sido asignadas. Desde el punto de vista

material o de su substancia propia, se entiende por acto

jurisdiccional aquel mediante el cual un órgano del Poder Público

resuelve un. problema litigioso o verifica si una situación jurídica es

o no conforme con el derecho, que quiere decir, que todos los actos

emanados de los Tribunales son actos Judiciales, pero no todo son

jurisdiccionales y como otra consecuencia, que el Poder Judicial no

tiene en Venezuela el monopolio de la administración de justicia en

que sean los Tribunales los únicos órganos estatales que producen
actos jurisdiccionales de la misma naturaleza de los que constituyen

la función propia y primordial de aquellos.

En uno de los votos salvados de la decisión anterior se lee que basta

con la calificación formal de que el acto de destitución de un juez

por motivos disciplinarios emana de un órgano administrativo como

el Consejo de la Judicatura para que el recurso contencioso de

anulación fuere admisible. Se cita en apoyo de esta opinión una

sentencia de la misma Corte en Sala Político-Administrativa de fecha

10 de enero de 1980, donde se lee:

Cuando la Administración Publica emite actos de sustancia

Jurisdiccional, estos actos no obstante su expresada sustancia, son

actos administrativos debiendo ser tratados jurídicamente como

tales, sin perjuicio de las notas específicas que le correspondieren

por el referido carácter jurisdiccional.

El otro voto salvado se señala que la jurisdicción puede ejercitarse

tanto por la Administración como por el Poder Judicial, pero hay que

distinguir entonces entre función jurisdiccional del órgano

«administrativo», así como el órgano judicial, cuya función principal

o esencial es la emisión de actos jurisdiccionales, puede también

emitir excepcionalmente actos administrativos del mismo modo el

órgano administrador, cuya misión (¿función?) esencial es la emisión

de actos administrativos, excepcionalmente puede asimismo realizar

actos Jurisdiccionales. Si bien es una «función propia» de los órganos

judiciales, no es una función privativa y exclusiva de ellos, pues los

otros órganos estatales también la ejercen.

CONCLUSIONES

Para concluir sobre las diferentes corrientes doctrinarias del derecho

administrativo realizaremos un breve sondeo sobre los aspectos más

importantes según cada vertiente doctrinaria, a saber;

A.-En cuanto a la corriente Francesa: El nacimiento del Acto

Administrativo y del Derecho Administrativo como disciplina

autónoma, se lo ubica a partir de la Revolución Francesa de 1789. Es

considerada por muchos el acontecimiento que dio origen al derecho

administrativo, ya que en la Revolución se crea el concepto de

Estado de Derecho teniendo como finalidad el principio de división

de los poderes, el principio de legalidad, el de los derechos humanos

y de la soberanía nacional. Estos elementos fueron los que ayudaron

a la aparición del Derecho Administrativo. Siendo así, el doctrinario

español García de Enterria, afirma que no solo el Derecho

Administrativo, sino el Derecho Público contemporáneo encuentra su

fuente en los principios revolucionarios franceses. Situación que ha

ido evolucionando hasta nuestros días pasando hacer un cuerpo

viviente, experimentando cambios, para de esta forma adaptarse a

las exigencias modernas. Los grandes estudiosos del sistema

administrativo francés actual sostienen, que como toda actividad del

Estado, siendo producto de la actividad humana, esta no es perfecta

y menos intangible, ya que su evolución no termina, es un derecho

meramente jurisprudencial por lo que actualmente en Francia se

considera un cuerpo viviente que constantemente debe adaptarse.

Visto de esta forma, se puede concluir como aportes fundamentales

de la escuela francesa al Derecho Administrativo los siguientes:

Primero: La creación y el concepto de Estado de Derecho teniendo

como finalidad el principio de división de los poderes,

Segundo: El principio de legalidad y de la Declaración de los

Derechos del Hombre, la invención de la ley como expresión de la

voluntad general encargada de cuidar el interés colectivo y el bien

público.

Tercero: El principio de la Soberanía Nacional, entendida como la

traslación de la soberanía desde el Principado a la Nación. Derivado

de este principio surgirá el concepto de democracia representativa y

de mandato representativo

Cuarto: Desde el punto de vista del acto administrativo, la noción de

servicio público como fin perseguido por el Estado, y el poder

público como medio de realización.

Por otra parte, motivado al desarrollo progresivo del Derecho

Administrativo Germánico, los alemanes no derogaron radicalmente

el derecho antiguo, y pudo observarse en distintas épocas la

evolución en las concepciones de los fines del Estado.

En este sentido, se pudo observar que tanto el Derecho Público

como el Privado eran tratados de igual manera y solo esta evolución

logra la separación, imponiéndose así el derecho público sobre el

privado.

Para la época existía desconocimiento en lo referente a la emisión

de los actos administrativos, se debía conocer el origen del acto

para determinar cual era su naturaleza.

Actualmente notamos que en nuestro sistema actual se continúan

emitiendo Ordenanzas y Resoluciones lo cual constituye un aporte a

la Doctrina patria, como igualmente lo es la creación de tribunales

contenciosos administrativos.

La unificación del Reino Piamontés fue el primer signo que dio pie a

la gradual reforma jurídica italiana, que influida primeramente por el

derecho francés y luego por el germánico estatuyó un Estado de

Derecho que propugnó la división de poderes, la sujeción a la ley y el

respeto a las garantías individuales, siguiendo el camino

inicialmente despejado y recorrido por Francia, situación que originó

el nacimiento del Derecho Administrativo.

De la evolución de la doctrina administrativista, se ha perfilado el

concepto de acto administrativo como la declaración de voluntad

emanada de la Administración Pública en ejercicio de una potestad

exclusivamente administrativa que apunta a la tutela del interés

colectivo, la cual estará casi, sino, siempre precedida de actos

instrumentales que permiten su formación, lo que

consecuentemente implica la modificación los intereses subjetivos

del particular.

El derecho administrativo italiano no ha ejercido una influencia sobre

los desarrollos teóricos de esa disciplina en otros países, por el

contrario ha sido Francia en primera instancia y el derecho

administrativo alemán los que han marcado una poderosa tendencia

en la forma de concebir la doctrina, inclusive las acciones

jurisdiccionales y el propio ordenamiento jurídico, pues en el caso

particular italiano la evolución de la doctrina ha sido generadora de

influencias para su jurisdicción.

En lo concerniente a los aportes realizados por autores

contemporáneos como Zanobinni Y Giannini al derecho

administrativo italiano, los mismos se circunscriben a realizar

precisiones aisladas a casos específicos sobre las teorías

administrativas de ese país, ya que en casi todos los casos las

influencias que provocan cambios en el pensamiento doctrinario

provienen del conocimiento teórico extranjero europeo.

El Venezuela, el termino “Acto administrativo”, no fue definido

expresamente por la Legislación, hasta la aparición de la Ley

Orgánica de Procedimientos Administrativos en el año 1981,

limitándose su conceptualización antes de esta fecha, a la

interpretación Doctrinal y Jurisprudencia. Es de resaltar en este

sentido, que los textos constitucionales desde el año 1933,

mencionaban y reconocían la existencia de los “Actos

Administrativos”, pero sin mayor desarrollo, limitándose esta

mención a establecer los órganos ante los cuales se podía pedir su

nulidad.

En cuanto al análisis doctrinal, podemos concluir que en Venezuela,

los doctrinarios patrios, se debaten en tres (03) posiciones, una

representada por los Doctores Hernández Ron, Lares Martínez y

Nelson E. Rodríguez García, que se encargan de estudiar y

desarrollar el concepto de acto administrativo desde el punto de

vista de las doctrinas francesas, y otras (2) defendida una defendida

por la Doctora Hildegard Rondón de Sansó y otra por el Doctor Allan

Brewer Carias

Con respecto a la Dra. Hildegard Rondó de Sansó, desarrolló el

concepto de acto administrativo, tomando como referencia lo

establecido por las doctrinas francesa, pero con algunos de los

conceptos desarrollados por las Doctrinas Italianas y Alemana,

limitando su análisis en algunos casos a la definición del artículo 7

de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, acogiéndose

al criterio orgánico, aclarando que la dificultad de definir en forma

precisa ese término, se tendría que adoptar el significado residual,

en el sentido de que es un acto que emana de la esfera de los

poderes públicos que no se ubica ni en el Poder Legislativo ni en el

Poder Judicial, comprendiendo así la noción la enorme variedad de

estructuras que se aparcan de los dos Poderes mencionados y entre

los que figuran según la autora: la Procuraduría, la Fiscalía.

Por otra parte el Doctor Allan Brewer Carias, luego de una

conceptualización muy similar a la de los Doctores Hernández Ron,

Lares Martínez y Nelson E. Rodríguez García, el mismo se corrige y

rechaza su posición inicial identificándolo con el acto cumplido en

ejercido de la función administrativa que «identifica lo

inidentificable», aclarando que Acto estatal y función estatal son

conceptos sustancialmente distintos. En este sentido también

rechaza, el criterio formal en base a su carácter sub-legal, es decir

que el acto administrativo surge de ejecución inmediata de la

legislación, por no servir tal posición a deferenciar el acto

administrativo de los actos judiciales, concluyendo que tan acto

administrativo es un Reglamento dictado por el Ejecutivo Nacional o

los Tribunales en ejercicio de la función legislativa, como un acto de

ejecución presupuestaria o de personal dictado por el Ejecutivo

Nacional, los Tribunales o las Cámaras Legislativas en ejercicio de la

función administrativa; o un acto derivado por el propio Ejecutivo

Nacional en ejercicio de la función jurisdiccional al decidir una

solicitud o un recurso administrativo.

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Lares Martínez, E. (1999). Manual de Derecho Administrativo.

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El Acto Administrativo.

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Colomb3.doc (Consulta: mayo 19, 2008)

ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO ADMINISTRATIVO
Cátedra: Teoría del Acto Administrativo
Profesor: Oscar Leal