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OECI - CPLP
NOV- 2011
Guião de boas práticas para a prevenção e
combate à corrupção na Administração Pública
Novembro de 2011
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Guião de boas práticas para a prevenção e
combate à corrupção na Administração Pública
Índice
Nota de Apresentação................................................................................................................... 4
Introdução ..................................................................................................................................... 6
Capítulo I ....................................................................................................................................... 8
Enquadramento do fenómeno da corrupção na Administração Pública ...................................... 8
1. Corrupção, Direito e Estado .................................................................................................. 8
1.1. Combate à corrupção ....................................................................................................... 10
1.1.1. Definição e tipos de corrupção ................................................................................................ 10
1.1.2. Factores que favorecem a corrupção ...................................................................................... 11
1.1.3. Alguns actos que podem constituir corrupção ........................................................................ 11
1.1 4. Formas de manifestação da corrupção.................................................................................... 11
1.2. Prevenção da Corrupção .................................................................................................. 14
1.3. Repressão da corrupção ................................................................................................... 16
2. A Transparência na Gestão Pública ..................................................................................... 16
2.1 O Incremento da Transparência Pública ......................................... 16
2.1.1 Transparência e integridade pública ................................................................................ 17
2.1.2 Transparência e democracia ............................................................................................ 17
2.1.3 Transparência e publicidade ............................................................................................ 18
2.1.4 Transparência e Controlo Social ....................................................................................... 18
2.2 Boas práticas de Transparência Pública ........................................................................... 19
2.2.1 Criar Sistemas Informatizados .......................................................................................... 19
2.2.2 Criar Portal da Transparência do Governo ....................................................................... 19
2.2.3 Páginas da Transparência Pública .................................................................................... 20
2.2.4 Prestação de Contas ......................................................................................................... 21
2.2.5 Criar um Cadastro Nacional de Entidades Não idóneas e Suspensas .............................. 21
2.2.6 Firmar parcerias para a criação de um Cadastro Empresa Pró-Ética ............................... 22
2.2.7 Firmar Parceria para o Governo Aberto - The Open Government Partnership (OGP) ..... 22
Capítulo II .................................................................................................................................... 24
O papel dos OECI no combate à corrupção ................................................................................ 24
3. O combate da corrupção na Administração Pública ........................................................... 24
3.1. Os Planos de gestão de riscos da corrupção ............................................................................... 24
3.2. O papel dos OECI e dos organismos de controlo interno e externo ........................................... 26
Bibliografia .................................................................................................................................. 28
Anexos ......................................................................................................................................... 29
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combate à corrupção na Administração Pública
Nota de Apresentação
O “Memorando de Luanda”, assinado pelos Inspectores Gerais do Estado e das Finan-
ças da CPLP, aquando da III Conferência Anual dos Organismos Estratégicos de Contro-
lo Interno, realizada em Luanda, Angola, de 15 a 18 de Novembro de 2010, deixou ex-
presso, além de outras situações, a necessidade de elaboração de um “Guião de boas
práticas para a prevenção e combate à corrupção na Administração Pública”, de mo-
do a prosseguirem com qualidade, eficiência e eficácia a sua missão.
Assim, dando resposta àquela recomendação, o Grupo Técnico composto por repre-
sentantes dos OECI de Angola, Brasil, Cabo Verde e Portugal elaboraram este Guião,
pretendendo com isso contribuir para uma maior reflexão sobre as melhores práticas
para prevenir e combater a corrupção, tendo em vista ser apresentado para aprovação
na IV Conferência Anual, a realizar na Cidade da Praia – Cabo Verde, em Novembro de
2011.
Este Guião assenta num entendimento pragmático de corrupção e o contexto onde ela
opera e, a partir daí, tenta auxiliar na identificação de possíveis situações e riscos, for-
necendo linhas orientadoras de procedimento focadas na prevenção, com identifica-
ção das medidas ou melhores práticas a adotar pelas administrações públicas na sua
prevenção, enquanto forma de intervenção dos organismos de controlo interno do
Estado.
Trata-se, portanto, de um instrumento que se pretende que seja assumido como mais
um contributo dos OECI-CPLP para a prevenção e denúncia das situações de corrupção
em sentido amplo, investindo na informação dirigida à Administração Pública aos dife-
rentes sectores da sociedade.
Para o efeito, elaborou-se uma Matriz Geral de Riscos potenciais de corrupção e das
medidas correspondentes para a sua prevenção, bem como uma checklist de procedi-
mentos para validação da adequação dos planos de gestão de risco que deverão ser
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O Grupo Técnico,
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Introdução
É consabido que a corrupção é um fenómeno antigo que afecta toda a sociedade, pois
arruína a prestação dos serviços públicos e o desenvolvimento social e económico dos
países, corrói a dignidade dos cidadãos, deteriora o convívio social e compromete a
vida das gerações actuais e futuras.
Revela-se como uma ameaça aos Estados de direito democrático e prejudica grave-
mente a fluidez das relações entre os cidadãos e a Administração, bem como obsta ao
desejável desenvolvimento das economias e ao normal funcionamento dos mercados,
prejudicando, assim, todos os países do mundo inteiro.
Diferentes organizações internacionais têm este tema como o ponto fulcral da sua
atuação, no sentido de prevenir e combater a corrupção, tendo sido adotados, nos
últimos anos, vários instrumentos jurídicos internacionais aos quais os países da CPLP
aderiram, nomeadamente a Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção, de
2003, bem como a Convenção Relativa à Luta Contra a Corrupção em que estejam im-
plicados Funcionários das Comunidades Europeias ou dos Estados-membros da União
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Neste contexto, constitui também para todos os organismos de controlo interno e ex-
terno um desafio e uma responsabilidade fundamental para que, no exercício da sua
missão, todos os serviços da administração pública e entidades privadas desenvolvam
mecanismos de prevenção e de combate à corrupção eficazes e contribuam para uma
sociedade mais justa, mais transparente, mais democrática e onde os valores da ética
sejam assumidos como valores fundamentais da vida em sociedade.
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Capítulo I
É nesse campo que a noção de corrupção tem sido mais associada no consciente colec-
tivo.
Não existe, por natureza, um Estado imune à corrupção e qualquer entidade é passível
de ser corrompida e dificilmente será extirpada no seu todo.
Combater a corrupção dentro do Estado não se afigura tarefa fácil, pois é algo igual-
mente permanente, que exige perseverança e vontade.
Torna-se, assim, necessário que os regimes jurídicos garantam, ao mesmo tempo, for-
mas de relacionamento transparente com os diversos modos descentralizados de Go-
verno (como os municípios), os servidores do Estado e os cidadãos, num equilíbrio
nem sempre fácil de encontrar.
Por isso mesmo, e não é de hoje, a corrupção tem um efeito corrosivo para a qualida-
de da democracia que não pode, nem deve, ser menosprezado.
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Talvez por tudo isto, nos últimos tempos, o combate à corrupção tem constado da
agenda política e mediática de vários Países e sido objecto de sucessivos apelos dos
mais variados sectores políticos, judiciais e pela sociedade civil em geral.
A redução dos níveis da corrupção no mundo é uma questão fundamental tanto para
fortalecer as instituições democráticas quanto para viabilizar o crescimento económico
dos países. Tal responsabilidade depende de um esforço permanente de cada Estado,
onde os OECI têm um papel fundamental, como se assinalará no Cap. II deste Guião.
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A corrupção, em geral, consiste no uso ilegal ( ou socialmente imoral ) por parte dos
titulares de cargos públicos e dos funcionários públicos ou equiparados do poder polí-
tico, administrativo, judicial e financeiro que detêm, com o objectivo de transferir valo-
res financeiros ou outras vantagens/benefícios indevidos para determinados indiví-
duos ou grupos, obtendo por isso qualquer vantagem ilícita (ou socialmente imoral).
1
A prática de um qualquer acto ou a sua omissão, seja lícito ou ilícito, contra o recebimento ou a promessa de uma qualquer
compensação que não seja devida, para o próprio ou para terceiro, constitui uma situação de corrupção.
2
Como escreve ALMEIDA COSTA em “Sobre o crime de corrupção” (Coimbra, 1987), “(…) ao transaccionar com o cargo, o empre-
gado público corrupto coloca os seus poderes funcionais ao serviço dos seus interesses privados, o que equivale a dizer que, abu-
sando da posição que ocupa, se sub-roga ou substitui ao Estado, invadindo a respectiva esfera de actividade. A corrupção (própria
ou imprópria) traduz-se, por isso, sempre numa manipulação do aparelho de Estado pelo funcionário que, assim, viola a «autono-
mia funcional» da Administração, ou seja, em sentido material, invade a «legalidade administrativa» e os princípios da igualdade e
da imparcialidade”.
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Na Sociedade Na Administração
Comum a todas as previsões legais está o princípio de que não devem existir quaisquer
vantagens indevidas ou mesmo a mera promessa destas para o assumir de um deter-
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minado comportamento, seja ele lícito ou ilícito, ou através de uma acção ou uma
omissão.
3
Reparem que, nesse caso, o criminoso é quem oferece o dinheiro e não o agente público – que provavelmente irá
prender o criminoso. Para que o crime esteja configurado, não importa que o agente aceite o dinheiro: o crime se
consuma no momento em que o motorista tenta corromper o agente da autoridade/policial, ou seja, no momento
em que ele ofereceu o dinheiro.
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Ou seja:
CORRUPÇÃO COM
PREJUIZO DO COMÉRCIO
INTERNACIONAL
CORRUPÇÃO DE CORRUPÇÃO NO
ELEITOR DESPORTO
CORRUPÇÃO
CORRUPÇÃO DE CORRUPÇÃO DE
FUNCIONÁRIOS E TITULAR DE CARGO
AGENTES POLITICO
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É, pois, fundamental que a sociedade civil participe activamente, por meio de acompa-
nhamento e controlo do gasto público, monitorizando permanentemente as acções
governamentais exigindo o uso adequado dos recursos públicos, de forma a contribuir
para a correcta aplicação desses recursos. Trata-se de um importante mecanismo de
prevenção da corrupção e de fortalecimento da cidadania.4
4
Com efeito, exige – se hoje não só que a Administração procure a realização dos interesses públicos, tomando as
decisões mais adequadas e eficientes para a realização harmoniosa dos interesses envolvidos, mas que o faça de
forma clara, transparente, para que tais decisões possam ser sindicáveis pelos cidadãos
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Embora não se conheçam todas as melhores práticas anti -corrupção para as diferen-
tes situações nacionais, sabendo que não há uma estratégia ideal para todos os casos,
ainda assim, deverão os organismos da administração pública:
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Num governo, onde as decisões são tomadas às escuras e os gastos públicos não estão
disponíveis para fiscalização pelos cidadãos, há um enorme risco de corrupção. Um
sistema de informações facilmente acessível constitui elemento indispensável na luta
contra a corrupção e no aprimoramento da gestão pública. Por isso, é fundamental
que os Governos assumam um compromisso com o amplo e facilitado acesso dos cida-
dãos às informações públicas.
ções. Por outro lado, a Administração tem o dever de dar acesso, de modo fácil e com-
preensível, às informações que devem ser públicas.
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Contudo, é recomendável que a criação de Portais esteja suportada por sistemas in-
formatizados que forneçam tempestivamente dados e informações acerca da gestão
dos recursos públicos.
governamentais, de modo que qualquer pessoa possa ter a noção mais ampla possível
de como é aplicado o dinheiro público.
Informações sobre cargo, função e situação funcional dos Servidores e agentes pú-
blicos da Administração Pública.
I. qualquer pessoa física, órgão ou entidade que utilize, arrecade, guarde, geren-
cie ou administre dinheiros, bens e valores públicos;
II. aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resul-
te dano ao erário público;
Além das contas dos gestores, o Poder Executivo deve prestar, anualmente, ao Parla-
mento, as contas consolidadas do Estado, disponibilizando-as para acesso da socieda-
de em geral.
Em resumo, o Cadastro Empresa Pró-Ética tem por objetivo consolidar e divulgar a lista
de empresas que adotam voluntariamente medidas para se criar um ambiente de inte-
gridade e confiança nas relações entre o setor público e o setor privado e fomentar, no
âmbito do setor privado, a implementação de medidas de promoção da ética e integri-
dade.
Nesse sentido, para viabilizar o Cadastro, o Governo deverá firmar parcerias com em-
presas privadas, buscando a adoção de medidas de integridade para a promoção da
governação corporativa e do combate à corrupção.
2.2.7 Firmar Parceria para o Governo Aberto - The Open Government Partnership
(OGP)
Elaboração de Guia e/ou Cartilha sobre acesso a informação para servidores públicos.
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Portal Guia de Serviços Públicos: criação de portal com uma interface simples e intuiti-
va, portável para outros meios de acesso como canais móveis, e com uma organização
de serviços estruturada a partir do ponto de vista do cidadão, e de acordo com as dire-
trizes definidas.
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Capítulo II
O combate à fraude e à corrupção por parte dos OECI tem dois lados diferentes, mas
complementares, a prevenção e a deteção, que devem ser abordadas simultaneamen-
te por qualquer instituição de controlo interno ou externo.
Os OECI e outras entidades de controlo interno e externo têm também um papel deci-
sivo na implementação, monitorização, controlo e avaliação dos planos de gestão de
risco de fraude e de corrupção de todas as entidades públicas ou que recebam dinhei-
ros públicos.
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- constante em todos os níveis da organização, incluindo uma visão de todos os riscos a que
ela está exposta;
- formulado para identificar os eventos cuja ocorrência poderá afectar a organização, e para
administrar os riscos de acordo com a sua apetência;
Após a análise aos riscos existentes, a gestão deverá determinar qual a resposta aos
mesmos. Estas respostas incluem evitar, reduzir, partilhar ou aceitar os riscos.
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Existem vários factores que podem gerar situações de risco de corrupção, tais como:
O ambiente propício
Para a gestão destes riscos são essenciais os planos de gestão de risco de que todas as
entidades públicas ou privadas deverão dispor, constituindo um instrumento de gestão
fundamental que permitirá evitar ou minimizar a sua ocorrência e quando ocorra aferir
a responsabilidade financeira, criminal ou outra.
- Entidade/Serviço;
- Actividade;
- Alertas de risco;
O combate à corrupção deverá ser feito com a adoção de posturas activas, tais como a
instituição de políticas e elaboração de programas e planos realistas de combate à cor-
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Nesta estratégia de intervenção activa dos diferentes Estados, os OECI e outras enti-
dades de controlo interno e externo assumem um papel decisivo no combate à cor-
rupção, sobretudo, através, da implementação, monitorização, controlo e avaliação
dos planos de gestão de risco de fraude e de corrupção de todas as entidades públicas
ou que recebam dinheiros públicos.
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Bibliografia
http://www.cgu.gov.br/empresaproetica/cadastro-pro-etica/index.asp
http://www3.transparencia.gov.br/TransparenciaPublica/
http://www.portaldatransparencia.gov.br/
http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/
http://www.opengovpartnership.org/pt
Plano de Ação do Governo Brasileiro Parceria para Governo Aberto (OGP) disponível em
http://www.cgu.gov.br/PrevencaodaCorrupcao/AreasAtuacao/CompromissosInternacionais/Arquivos/og
p-brazil-actionplan.pdf, consulta realizada em 01 de novembro de 2011.
Dreher, A., C. Kotsogiannis e S. McCorriston (2007), Corruption around the world: Evidence from a struc-
tural model, Journal of Comparative Economics 35(3), 443-466.
Avaliação da OCDE sobre o Sistema de Integridade da Administração Pública Federal Brasileira – 2011
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Anexos
1 – CHEKLIST para a avaliação e controlo dos planos de gestão de riscos
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Anexo 1
PLANO DE GESTÃO DE RISCOS DE CORRUPÇÃO E INFRACÇÕES CONEXAS
DENOMINAÇÃO DA ENTIDADE:__________________________________________
S N N/A NOTAS Ref.ª
1. CARACTERIZAÇÃO DA ENTIDADE PÚBLICA
1.1. SECTOR
1.1.1. Administração Central Directa
1.1.2. Administração Central Indirecta
1.1.3. Administração Regional Autónoma Indirecta
1.1.4. Administração Local
1.1.5. Sector Empresarial do Estado
1.1.6. Sector Empresarial Regional
1.1.7. Sector Empresarial Local
1.1.8 Outro
1.2. Dimensão financeira
1.2.1. Orçamento anual global > X
1.3. Recursos Humanos
1.3.1. Entidade com menos de 50 trabalhadores
1.3.2. Entidade com 50 a 200 trabalhadores
1.3.3. Entidade com 200 a 1000 trabalhadores
1.3.4. Entidade com mais de 1000 trabalhadores
1.4. Grau de desconcentração
1.4.1. Entidade sem serviços desconcentrados
1.4.2. Entidade com 1 a 4 serviços desconcentrados
1.4.3. Entidade com 5 a 10 serviços desconcentrados
1.4.4. Entidade com mais de 10 serviços
2. ELABORAÇÃO, ENCAMINHAMENTO E DIVULGAÇÃO DO PLANO DE GESTÃO DE RISCOS
2.1. A entidade dispõe de plano de gestão de riscos
de corrupção e infracções conexas?
5. REVISÃO DO PLANO
5.1. A entidade já procedeu à revisão do Plano
inicial?
5.1.1. Foi cumprido o calendário estabelecido para o
efeito?
5.2. Foram identificados pela entidade novos riscos,
embora ainda não incorporados no Plano?
RISCO
INERENT
ÁREA/Serviço Actividade RISCOS POTENCIAIS E MEDIDAS DE PREVENÇÃO Red Flags
Alto/Méd
io/Baixo
- Integridade e Ética - Falta de uma cultura de ética e de integridade
da organização relativamente aos seus Código de Ética e de conduta da
AMBIENTE trabalhadores Entidade -Não existe Código de Ética
INTERNO DE - Competências e Normas de boas práticas;
CONTROLO - Competências centralizadas e sem segregação Elevado absentismo e falta
de funções Segregação de funções e duplo de produtividade;
- DIRECÇÃO/liderança grau de decisão Sistema de controlo interno
- Direcção de topo permissiva e fechada não fiável, integro e sem
- Sistema de Controlo interno Acão disciplinar dissuasora; suporte tecnológico
-Sistema de controlo interno fraco no âmbito dos adequado
respectivos referenciais de avaliação Sistema de controlo interno forte e
adequado ao negócio da
organização
- Aprovação e divulgação de
Normas de Boas Práticas, com vista
à adopção de uma cultura de
legalidade, clareza e transparência
nos procedimentos de auditoria;
Manipulação da fundamentação das Reforço dos procedimentos internos
respostas/pareceres através da restrição da de gestão e controlo, através da
informação consultada para a elaboração da seguintes medidas:
proposta de decisão, tendo em vista o a) estrutura hierarquizada de Conflito de interesses
Jurídico/ Pareceres, análise e favorecimento ilícito. decisão, com a consequente análise
contencioso das matérias em diferentes níveis;
propostas de decisão
Erro intencional na apreciação do processo, b) Divulgação dos despachos
sobre requerimentos, possibilitando a sua anulação contenciosa ou incidentes sobre matérias mais
reclamações e recursos proposta de deferimento (incorrecto) do pedido controvertidas;
hierárquicos c) Maior acompanhamento dos
processos mais complexos ou que
envolvam montantes mais elevados
d) Duplo grau de apreciação.
Prática de actos em procedimentos concursais,
quer de acesso, quer de admissão de novos - desenvolvimentos de acções
trabalhadores, que possam pôr em causa o periódicas de controlo interno, por
respeito pelos princípios da igualdade, forma a minimizar a existência de
transparência e imparcialidade. erros/irregularidades;
GESTÃO DOS RH Gestão, qualificação e - Avaliação da qualidade;
Tratamento desigual na apreciação dos pedidos - Interiorização de uma cultura de Conflito de interesses
motivação dos Recursos
de nomeação/colocação dos trabalhadores. legalidade, clareza e transparência
Humanos nos procedimentos;
- Promoção de acesso de todos os
Errada aplicação das regras que regem a
trabalhadores e demais
realização dos " movimentos de transferência"
interessados a toda a informação
constante dos procedimentos;
Prática de actos com violação dos deveres
- Actuação de forma a reforçar a
funcionais em processos relativos:
confiança dos trabalhadores na
- à qualificação dos acidentes de trabalho
integridade, imparcialidade e
- à autorização de acumulação de funções
eficácia dos procedimentos.
públicas ou privadas
- à atribuição do direito ao subsídio de residência
ou de deslocação
Produção de pareceres com violação dos
princípios da imparcialidade
Processamento e
pagamento de todos os
CONTABILIDADE abonos devidos aos Controlos mensais, realizadas pelos Falta de regras rigorosas de
E GESTÃO DE trabalhadores, bem Pagamento de salários indevidos dirigentes e demais responsáveis e controlo interno
FUNDOS análise da situação contributiva
como todas as
para a segurança social
alterações
indiciárias/níveis
remuneratórios.
Estabelecimento de regras de
Guarda de valores em
Alcances/abuso de confiança clavicularidade e de segregação de Falta de regras rigorosas de
cofre funções. Controlo diário dos valores controlo interno
TESOURARIA em cofre. Realização de Balanço
mensal.
Caixa: Pagamentos e
Alcances/abuso de confiança Estabelecimento de regras de
recebimentos segregação de funções. Controlo
diário dos valores movimentados.
Anexo 3
Glossário de Termos
Ética: Representa os valores do comportamento humano que actuam para o bem do
indivíduo e da sociedade, como a moral, justiça, transparência, rectidão, entre outros
valores que mostram uma boa conduta social.