CONFLICTIVIDAD SOCIAL EN LA LOCALIDAD DE MALVINAS ARGENTINAS: ASPECTOS JURÍDICOS 
RELEVANTES RELACIONADOS AL PROYECTO DE PLANTA DE ACONDICIONAMIENTO Y SECADO 
DE SEMILLAS DE MAÍZ (MONSANTO ARGENTINA S.A.I.C.) 

I. ANTECEDENTES 

1)  13.07.2012:  el  Concejo  Deliberante  de  la  Municipalidad  de  Malvinas  Argentinas 
autoriza a la empresa Monsanto Argentina S.A.I.C. a realizar las tareas preliminares para la obra 
de la Planta Secadora de Granos, ubicada en Ruta A188 km. 9½; destacando que a los fines del 
otorgamiento  del  permiso  definitivo  deberá  cumplimentar  con  todos  y  cada  uno  de  los 
requisitos  impuestos  por  la  Secretaría  de  Ambiente  y  de  Recursos  Hídricos  de  la  Provincia  de 
Córdoba,  como  así  también  los  requerimientos  específicos  establecidos  por  la  Dirección  de 
Saneamiento  y  Catastro  de  dicha  Municipalidad,  según  prefactibilidad  otorgada  con  fecha 
16.03.2012. 
 
2) 24.08.2012: la Secretaría de Ambiente de la Provincia de Córdoba dicta la Resolución 
nº 595/2012, mediante la cual se autoriza el Aviso del Proyecto correspondiente a la ejecución 
de la Etapa 1 “Planta de Acondicionamiento de Semillas de Maíz” en la localidad de Malvinas 
Argentinas  presentado  por  la  firma  Monsanto  Argentina  S.A.I.C.,  sujeto  a  una  serie  de 
condiciones, entre las que resaltan “a. Presentar previo al inicio de la Etapa Operativa, para su 
evaluación  y  aprobación  un  Estudio  de  Impacto  Ambiental,  conforme  lo  establecido  en  el 
artículo  24  del  Decreto  nº  2131/00;  b.  Presentar  con  carácter  de  obligatoriedad,  Avisos  de 
Proyecto  complementarios  y  correspondientes  a  cada  una  de  las  Etapas  planteadas  en  la 
ejecución del Proyecto (Etapas 2, 3 y 4), ya que se encuentra contemplada la obligatoridad de los 
mismos cuando se realice cualquier modificación o ampliación de los proyectos enunciados en el 
Decreto  Reglamentario  n°  2131  de  la  Ley  Provincial  n°  7233”;  entre  otros  acondicionamientos 
con carácter previo al inicio de operaciones. 
 
3) 10.01.2013: El Concejo Deliberante del Municipio de Malvinas Argentinas sanciona la 
Ordenanza  Nº  821/2013  por  la  que  otorga  a  Monsanto  Argentina  S.A.I.C.  permiso  de  obra 
correspondiente  a  la  Primera  Etapa  de  la  Planta  de  Acondicionamiento  de  Semillas  de  Maíz 
"...conforme la documentación que obra en el expediente administrativo Nº 001‐003/2012 S.G., 
las autorizaciones emitidas por el órgano provincial competente (Ministerio de Agua, Ambiente y 
Energía,  sus  secretarías,  direcciones  y  cualquier  otra  dependencia),  y  los  planos  obrantes  en 
dicho  expediente  visados  por  la  Secretaría  de  Planeamiento  y  Catastro de  la  Municipalidad  de 
Malvinas Argentinas”. 
 
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El otorgamiento del permiso de obra establecido precedentemente queda condicionado, 
a que las obras civiles que se efectúen, se ajusten en un todo a la documentación obrante en el 
expediente  administrativo  Nº  001‐003/2012  S.G.,  certificaciones,  autorizaciones,  requisitos  y 
condiciones fijadas mediante Resolución Nº 595/12 de la Secretaría de Ambiente dependiente 
del Ministerio de Agua, Ambiente y Energía, sin perjuicio de las facultades que pudiere ejercer 
en función de su poder de policía, la Municipalidad de Malvinas Argentinas, o que surgiere del 
contralor propio del Poder Judicial.  
Por  el  art.  8º  se  establece  “El  presente  permiso  de  obra  no  implica  autorización  ni 
habilitación  alguna  para  la  potencial  etapa  operativa  de  la  Planta  de  Acondicionamiento  de 
Semillas de Maíz, la que deberá ser considerada y analizada en su oportunidad, una vez que se 
cumplimenten todos los requisitos legales y administrativos pertinentes”. 
 
4) Actuaciones judiciales en autos caratulados: “CLUB DE DERECHO (FUNDACIÓN CLUB 
DE DERECHO ARGENTINA) Y OTROS ‐ QUISPE, EDUARDO ‐ QUISPE, DIEGO RAÚL‐ QUISPE, ESTER 
MARGARITA‐ MOLINA, CELINA LAURA ‐ BARBOZA VACA, VANINA DE LOS ANGELES ‐ OLIVA, DA 
C/ MUNICIPALIDAD DE MALVINAS ARGENTINAS AMPARO (LEY 4915)” EXPTE. N° 218019/37. 
 
4.1) Juzgado en lo Civil, Comercial, de Conciliación y Familia N° 1 de Feria (25.01.2013): 
Resolvió  rechazar  la  medida  cautelar  innovativa  en  la  forma  solicitada  por  los  amparistas.  2) 
Disponer de oficio, como medida cautelar, se ordene a la Municipalidad de Malvinas Argentinas 
se  abstenga  de  autorizar  a  MONSANTO  ARGENTINA  SAIC  cualquier  obra  y/o  actividad  que 
implique la puesta en funcionamiento de la etapa operativa de la Planta de Acondicionamiento 
y/o Secadora de Semillas de Maíz en el predio ubicado en Ruta 188 A Km 9 1/2, de la localidad 
de Malvinas Argentinas hasta que no se encuentren cabalmente cumplimentados todos y cada 
uno de los trámites y requisitos señalados por la Secretaría de Ambiente y los dispuestos por el 
Decreto reglamentario 2131/00 de la Ley provincial 7343 y, de manera particular, los referidos a 
la  evaluación  de  impacto  ambiental  y  la  resolución  correspondiente  (arts.  2  y  30  del  Decreto 
2131/00). 
 
4.2) Sala Segunda de la Cámara del Trabajo (22.02.2013): Resolvió hacer lugar al recurso 
de apelación interpuesto por los amparistas y revocar el punto 1) de la parte resolutiva del auto 
interlocutorio número treinta y ocho, dictado con fecha 25.01.2013. En su mérito, hizo lugar a la 
cautelar  innovativa  peticionada  por  los  amparistas,  y  ordenó  a  la  Municipalidad  de  Malvinas 
Argentinas  suspender  los  efectos  de  la  Ordenanza  número  821/2013,  dictada  por  dicho 
municipio, por la que autoriza a la firma MONSANTO ARGENTINA SAIC, permiso de obra para la 
primera etapa del proyecto de la planta secadora de semillas de maíz ubicada en la Ruta  A188 
Km 9 y ½ de la ciudad de Malvinas Argentinas, y en consecuencia arbitre los medios necesarios 
para suspender las actividades tendientes a la realización de la obra civil referenciada. 
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4.3)  Tribunal  Superior  de  Justicia  de  la  Provincia  de  Córdoba  (23.04.2013):  Resolvió 
admitir  el  recurso  directo  y  hacer  lugar  a  la  casación  articulada  por  la  parte  demandada  en 
contra  del  Auto  Interlocutorio  Número  Veintiuno  de  fecha  22.02.2013,  dictado  por  la  Sala 
Segunda de la Cámara del Trabajo, y en su mérito dejó sin efecto la cautelar ordenada en dicho 
pronunciamiento  quedando  vigente  la  dictada por el  Juzgado  de  Feria mediante  Auto  número 
Treinta y ocho de fecha veinticinco de enero de dos mil trece. 
 
4.4) Juzgado en lo Civil, Comercial, de Conciliación y Familia N° 1 (07.10.2013): Resuelve 
no  hacer  lugar  al  amparo  interpuesto  en  contra  del  Municipio  de  Malvinas  Argentinas,  por  la 
autorización otorgada para las tareas preliminares para la obra de la Planta Secadora de Granos 
Ubicada en Ruta A 188 Km. 9 ½, y el permiso de obra correspondiente a la primera etapa de la 
Planta  de  Acondicionamiento  (ordenanzas  808/2012,  821/203),  ordenando  a  la  Municipalidad 
de  Malvinas  Argentinas  se  abstenga  de  autorizar  a  Monsanto  Argentina  S.A.I.C.,  la  puesta  en 
funcionamiento de la etapa operativa de la Planta de Acondicionamiento y/o Secadora de Maíz, 
mientras no se cumplimenten  los requisitos previstos por las leyes, con la verificación de todos 
los  recaudos  por  parte  de  los  distintos  organismos  públicos,  en  especial  la  realización  del 
correspondiente estudio de impacto ambiental, preservando el derecho a información de todos 
los  ciudadanos  y  en  su  caso  la  celebración  de  audiencia  pública,  todo  ello  a  fin  de  evaluar 
adecuadamente los riesgos y consecuencias que trae consigo el funcionamiento de la planta en 
el Municipio, en procura de la defensa del ambiente y de los recursos hídricos de la Provincia.   

5) Fiscalía de Instrucción en lo Penal Económico y Anticorrupción de 2° Nominación – 
Juzgado  de  Control  en  lo  Penal  Económico,  en  autos  caratulados  “ACTUACIONES  LABRADAS 
POR:  SUB‐CRIA.  MALVINAS  ARGENTINAS  EN  SRIO.  N°  497/12  C/  MOTIVO  DE  LA  DENUNCIA 
FORMULADA POR ARROYO RUBEN, CLAVIJO SANTIAGO Y OTROS” (Expte. "DEN", nº 030, año 
2012 –SAC 309922) 19.11.2012: Se desestima la denuncia y se ordena el posterior archivo de las 
actuaciones, conforme a lo normado por los arts. 319 y 342, ‐1° hipótesis‐ del Código Procesal 
Penal,  por  no  encuadrar  en  figura  penal  los  sucesos  en  ella  referidos  en  relación  al  Sr. 
Intendente de Malvinas Argentinas Daniel Arzani, Secretario de Catastro y Planeamiento Rubén 
García  Peyrano  (Primer  hecho),  miembros  del  Concejo  Deliberante  de  dicha  localidad,  José 
Antonio  Blanco,  Elsa  Gladys  Martínez,  Emilio  Ferrero,  María  Sandra  Ferreyra,  Ricardo  Daniel 
Guzmán, Martha Inez Castro (Segundo Hecho) y del Ministro de Agua, Ambiente y Energía de la 
Provincia de Córdoba Cr. Manuel Calvo, y del Secretario de Ambiente de la Provincia de Córdoba 
Luis Federico Bocco (Tercer Hecho), del los Ministros de Industria y Comercio Jorge Lawson‐; de 

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Agricultura,  Ganadería  y  alimentos  –Néstor  Scalerandi‐  (cuarto  hecho);  (arts.  319  y  342,  ‐
primera hipótesis‐, y cc. del C.P.P.). 

6) Juzgado de Control Nº 6 en turno (01.10.2013): Rechaza in limine la acción de hábeas 
corpus deducida por Teresita Hilda TORANZO y otros, por no corresponder el supuesto en que 
se asienta a uno de los casos establecidos en los arts. 3° y 4° de la ley 23.098, art 10 de la citada 
ley. 

II. PRINCIPALES ASPECTOS CRÍTICOS 

Sin  perjuicio  del  respeto  y  observancia  que  merecen  las  decisiones  judiciales  dictadas 
hasta  el  presente,  y  sin  desmedro  de  las  facultades,  criterios  y  decisiones  sostenidos  hasta  el 
presente  por  las  autoridades  gubernamentales  provinciales  y  municipales,  cabe  realizar  las 
siguientes puntualizaciones: 

1. En todos  los casos hasta el presente, los cuestionamientos judiciales planteados por 
los vecinos en contra del Municipio de Malvinas Argentinas, se han centrado en las Ordenanzas 
que  han  autorizado  las  obras  civiles  que  implican  la  construcción  y  realización  de  la  primera 
etapa  del  proyecto,  en  especial  por  el  incumplimiento  de  los  pasos  previos  establecidos  en  la 
Ley General de Ambiente 25.675 (LGA), especialmente los artículos 11, 12 y 13, por cuanto se 
les habría negado la necesaria información ambiental (arts. 16 a 18 LGA) y el procedimiento de 
los  arts.  19,  20  y  21  de  dicha  LGA  especialmente  respecto  a  que  las  autoridades  deberán 
institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias públicas, como instancias obligatorias 
para  la  autorización  de  aquellas  actividades  que  puedan  generar  efectos  negativos  y 
significativos sobre el ambiente. 

Sin embargo, los incumplimientos señalados anteriormente, reconocen como origen y 
fundamento  la  Resolución  Nº  595/2012  de  Secretaría  de  Ambiente  de  la  Provincia  de 
Córdoba,  mediante la cual se autorizó el Aviso del Proyecto correspondiente a la ejecución de 
la  Etapa  1  “Planta  de  Acondicionamiento  de  Semillas  de  Maíz”  en  la  localidad  de  Malvinas 
Argentinas presentado por la firma Monsanto Argentina S.A.I.C. 

Dicha  autorización,  sujeta  a  una  serie  de  condiciones,  es  precedida  por  la  exigencia  de 
“Presentar previo al inicio de la Etapa Operativa, para su evaluación y aprobación un Estudio de 
Impacto  Ambiental,  conforme  lo  establecido  en  el  artículo  24  del  Decreto  nº  2131/00”  y 
“Presentar  con  carácter  de  obligatoriedad,  Avisos  de  Proyecto  complementarios  y 
correspondientes a cada una de las Etapas planteadas en la ejecución del Proyecto (Etapas 2, 3 y 
4), ya que se encuentra contemplada la obligatoridad de los mismos cuando se realice cualquier 

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modificación  o  ampliación  de  los  proyectos  enunciados  en  el  Decreto  Reg.  Nº  2131  de  la  Ley 
Provincial Nº 7343”. 

Esa  resolución  no  fue  cuestionada  por  los  vecinos  amparistas  en  sede  judicial,  quienes 
solicitaron  que  la  Municipalidad  de  Malvinas  Argentinas  “se  abstenga  de  emitir  permiso  de 
construcción  de  obra  y  factibilidad  a  Monsanto  Argentina  S.A.I.C.,  para  que  la  firma  pueda 
instalar  un  establecimiento  industrial  consistente  en  una  planta  secadora  de  granos,  en  un 
predio ubicado en dicho Municipio a la altura de la Ruta A188, km.9 ½, en tanto y en cuanto no 
se cumplimenten los diversos procedimientos aplicables en materia ambiental establecidos por 
la Ley General de Ambiente N° 25.675, en especial la realización del correspondiente estudio de 
impacto ambiental y la previa celebración de una audiencia pública”. 

2.    De  las  actuaciones  y  omisiones  estatales  que  se  vinculan  a  la  problemática  social 
planteada,  puede  inferirse  variados  aspectos  controvertibles  y  errores  de  orden  técnicos  y 
administrativos, entre los que se destacan: 

a)  El  proyecto  (establecimiento  industrial  consistente  en  una  planta  de 
acondicionamiento/secado  de  semillas)  es  uno  sólo,  y  bajo  ese  criterio  de  unicidad  debe  ser 
objeto de evaluación de impacto ambiental previa a su ejecución, analizando tanto sus etapas 
constructivas como operativas y de cierre luego de su finalización de vida operativa. 

b)  El  desdoblamiento  o  fraccionamiento  de  ese  único  proyecto,  aceptado  por  la 
Secretaría  de  Ambiente  mediante  evaluaciones  parciales  (avisos  de  proyecto),  produce  como 
resultado una segmentación de sucesivos informes meramente declarativos y parciales 1 , que no 
se  condicen  con  ninguna  regla  técnica  ni  jurídica,  por  cuanto  aún  cuando  las  sucesivas 
autorizaciones  parciales  no  constituyen  otorgamientos  de  licencia  ambiental,  resultan 
contradictorias  con  la  exigencia  dispuesta  por  esa  misma  Autoridad,  esto  es,  presentar  un 
Estudio de Impacto Ambiental para su evaluación y aprobación. 

c) El diferimiento de la obligación de presentación del Estudio de Impacto Ambiental, con 
carácter previo al inicio de su fase operativa, distorsiona el sentido y función de instrumento de 
gestión ambiental preventiva del proceso administrativo de evaluación de impacto ambiental, el 
que  debe  iniciarse  y  abarcar  desde  la  gestación  hasta  el  abandono  de  un  proyecto,  obra  o 
actividad;  esto  es:  anteproyecto;  proyecto  ejecutivo;  construcción  y  ejecución;  operación  y 
mantenimiento; cese y abandono de la explotación. 
                                                            
1
  Vg.  el  Aviso  de  Proyecto  (1ª  Etapa)  omite  en  la  etapa  constructiva  (y  la  Secretaría  de  Ambiente  tampoco  lo  exige)  el 
cumplimiento del Decreto Nº 132/2005, reglamentario de la Ley 9164, en relación al depósito y almacenamiento de productos 
químicos o biológicos de uso agropecuario, en las condiciones exigidas en el Anexo II.  

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d)  Con  la  presentación  del  Aviso  de  Proyecto,  la  Secretaría  de  Ambiente  realizó  una 
clasificación  o  categorización  inicial  del  proyecto,  estableciendo  que  quedaba  sometido  a  una 
evaluación de impacto ambiental completa. Pero sugestivamente, adopta y adapta el esquema 
desagregado  del  proyecto  a  evaluar,  según  las  etapas  que  la  propia  empresa  Monsanto 
Argentina S.A.I.C. formula en su presentación. 

e) La controvertible decisión anterior, reconoce variadas consecuencias negativas, entre 
ellas  la  eliminación  de  la  consideración  temprana  de  alternativas  al  proyecto  propuesto, 
mediante un examen de las distintas alternativas, integrando en el análisis la viabilidad técnica, 
económica, financiera, legal, ambiental y social de cada una de ellas.  

  De  esta  manera,  la  propia  autoridad  ambiental  de  la  Provincia,  se  ha  autoexcluido  del 
análisis  que  debe  explorar  y  evaluar  objetivamente  las  alternativas  razonables  y  diseños  de 
mayor  calidad  ambiental,  identificando  en  forma  clara  las  razones  de  la  selección  realizada  y 
detallando aquellas que fueron descartadas y las razones de ello.  

  De  ello  puede  colegirse  una  primera  consecuencia:  la  futura  evaluación  de  impacto 
ambiental  ordenada  por  la  Secretaría  de  Ambiente,  no  comprenderá  la  evaluación  de  los 
distintos proyectos alternativos que se podrían haber considerado y sus efectos sobre el medio 
ambiente  y  los  recursos  naturales,  incluyendo  el  análisis  de  las  relaciones  entre  los  costos 
económicos y sociales de cada alternativa y esos efectos ambientales. 

  Dicho en otros términos, el diferimiento de la evaluación de impacto ambiental, que ya 
no  será  “previa”,  sino  ex  post  de  la  emisión  de  sucesivos  salvoconductos  amoldados  a  los 
requerimientos y etapas delineados por la propia empresa, impedirá contemplar posibilidades 
de mejoramiento o cambios de la localización o diseños alternativos del proyecto. Los impactos 
relacionados con el proyecto deben ser identificados antes de la construcción y operación. Los 
métodos de control y mitigación no deben ser diferidos a la etapa previa a la puesta en marcha 
de la actividad, sino ser elaborados con el diseño del proyecto. 

  La  evaluación  de  impacto  ambiental  debe  emprenderse  (y  exigirse)  con  la  anticipación 
necesaria  en  el  ciclo  del  proyecto,  para  que  pueda  afectar  la  planificación  y  el  diseño.  Es 
importante contar con suficientes datos sobre ubicaciones alternativas, diseños y procesos en 
los  cuales  se  pueda  basar  un  estudio  ambiental,  puesto  que  si  ya  se  han  tomado  decisiones 
sobre estos factores, la oportunidad de ejercer una influencia en el proyecto final mediante el 
mecanismo del proceso de EIA, y en especial, de los procesos de consulta o audiencia pública 
previa,  se  verán  frustrados  y  limitados  a  un  cliché  formal.  Por  ello,  debe  considerarse  al  EIA 
como  parte  de  un  proceso  dinámico  del  desarrollo  de  proyectos  y  no  como  un  informe 
independiente  en  el  que  se  detalla  las  consecuencias  ambientales  y  sociales  de  un  proyecto, 
cuyo diseño no ha considerado el análisis de esas variables. 
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  Cuando el estudio de impacto ambiental se lleva a cabo en forma sistemática tratando 
de adelantarse en el diagnóstico de los problemas y sus posible soluciones, evaluando cada uno 
de  ellos  y  acudiendo  a  la  consulta  pública  en  las  etapas  iniciales  del  diseño  del  proyecto  de 
inversión  (anteproyecto),  más  concretamente en  la  fase  temprana  de  identificación,  se  puede 
interpretar como un instrumento de gestión ambiental preventivo, cuya intención es permitir la 
consideración anticipada y participativa de los efectos ambientales de un proyecto antes de que 
éste resulte autorizado o aprobado. Es este el criterio normativo universal y el de nuestro país. 

f)  Una  consecuencia  ulterior  del  desdoblamiento  o  fraccionamiento  del  proyecto, 

aceptado por la Secretaría de Ambiente mediante evaluaciones parciales (avisos de proyecto), 
produce  como  resultado  una  segmentación  de  sucesivas  autorizaciones  parciales  que 
constituyen actos preparatorios de la Declaración de Impacto Ambiental o Licencia Ambiental. 
Estos  no  serían  directamente  operativos  sobre  dicho  procedimiento  de  decisión,  sino  que 
servirían sólo para la preparación o elaboración del acto administrativo (Licencia Ambiental) y 
consecuentemente,  al  ser  actos  preparatorios  no  serían  recurribles  autónomamente,  lo  que 
podría  significar  que  no  proceden  contra  él  los  recursos  administrativos,  cuestión  implícita  en 
los fallos que rechazaron la cautelar y la acción de amparo interpuesta. 

  g)  Teniendo  en  cuenta  que  una  de  las  características  del  procedimiento  de  EIA  es  ser 
básicamente una herramienta participativa para la toma de decisiones, su diferimiento al inicio 
de la fase operativa del proyecto, conlleva la afectación de la garantía constitucional de derecho 
de  acceso  a  la  información  ambiental  con  carácter  previa,  oportuna  e  integral  de  todos  los 
ciudadanos,  como  condición  –a  su  vez‐  para  el  ejercicio  de  los  derechos  de  participación 
ciudadana, cuyo cumplimiento es inherente a todo proceso de democratización de decisiones, y 
es un elemento constitutivo de la razonabilidad del proceso y decisión administrativa. 

  En  todos  los  casos,  tanto  la  empresa  titular  del  proyecto,  como  los  organismos 
provinciales  y  municipales  intervinientes,  así  como  de  las  diversas  instancias  judiciales 
intervinientes, dan expresamente por sentado –erróneamente‐ que la celebración de consultas 
o audiencias públicas previas, en el marco del proceso de EIA, y con ello el derecho a opinar de 
los  vecinos  potencialmente  afectados,  constituyen  un  resorte  facultativo  de  la  Secretaría  de 
Ambiente,  obviando  que  dicho  requisito  es  una  instancia  obligatoria  consustancial  a  la 
legalidad y razonabilidad del acto administrativo aprobatorio 2 .  

                                                            
2
 Ley 25.675 ‐ Participación ciudadana (art. 19): “Toda persona tiene derecho a opinar en procedimientos administrativos que se 
relacionen con  la preservación y protección del  ambiente, que sean de incidencia general o particular, y de alcance general”. 
Art.  20:  “Las  autoridades  deberán  institucionalizar  procedimientos  de  consultas  o  audiencias  públicas  como  instancias 
obligatorias  para  la  autorización  de  aquellas  actividades  que  puedan  generar  efectos  negativos  y  significativos  sobre  el 
ambiente…”. Art. 21: “La participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación de 
impacto  ambiental  y  en  los  planes  y  programas  de  ordenamiento  ambiental  del  territorio,  en  particular,  en  las  etapas  de 
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h) Bajo esta perspectiva, resulta legítimo el agravio y reclamo sostenido por los vecinos 
de  Malvinas  Argentinas,  frente  al  incumplimiento  de  los  pasos  previos  establecidos  en  la  Ley 
General  de  Ambiente  25.675  (LGA),  especialmente  en  relación  al  acceso  a  la  información 
ambiental  y  el  establecimiento  de  procedimientos  de  consultas  o  audiencias  públicas  como 
instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que puedan generar efectos 
negativos  y  significativos  sobre  el  ambiente,  por  cuanto  la  participación  ciudadana  debe 
asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental (art.21). 

  i) Resulta cuanto menos llamativo, que ante el incompleto marco normativo ambiental 
provincial  de  referencia  acompañado  en  el  Aviso  de  Proyecto,  los  organismos  provinciales 
persistan prestando aquiescencia a un criterio restrictivo de la normativa aplicable, refractario a 
la propia Constitución Nacional. El marco normativo provincial aplicable, no puede prescindir ni 
soslayar  la  vigencia  de  la  Ley  General  del  Ambiente  Nº  25.675  (LGA)  que  reviste  carácter  de 
orden  público,  rige  en  todo  el  territorio  de  la  Nación,  y  sus  disposiciones  se  utilizarán  para  la 
interpretación  y  aplicación  de  la  legislación  específica  sobre  la  materia,  la  cual  mantendrá  su 
vigencia en cuanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en ésta (art. 3º). 

Más  precisamente,  el  carácter  facultativo  otorgado  por  la  normativa  provincial,  para 
convocar a procedimientos de consultas o audiencias públicas, se opone a las disposiciones de 
orden público de la LGA, que los instituye como instancias obligatorias, donde la participación 
ciudadana debe asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto 
ambiental (art.21). 

  Ello significa que “La interpretación y aplicación de la presente ley, y de toda otra norma 
a  través  de  la  cual  se  ejecute  la  política  Ambiental,  estarán  sujetas  al  cumplimiento  de  los 
siguientes  principios  (art.  4º):  Principio  de  congruencia:  La  legislación  provincial  y  municipal 
referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; 
en caso de que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga”.  

Como  es  sabido,  la  reforma  de  la  Constitución  Nacional  de  1994  al  regular  la  cuestión 
ambiental  en  su  parte  orgánica,  introdujo  en  el  tercer  párrafo  de  su  Art.  41,  una  alteración  a 
dicho  reparto  de  competencias  entre  el  Estado  federal  y  las  Provincias,  al  disponer 
"Corresponde  a  la  Nación  dictar  las  normas  que  contengan  los  presupuestos  mínimos  de 
protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las 
jurisdicciones locales".  

                                                                                                                                                                                                 
planificación y evaluación de resultados”; Art. 2º: “La política ambiental nacional deberá cumplir los siguientes objetivos: (…) c) 
Fomentar la participación social en los procesos de toma de decisión; i) Organizar e integrar la información ambiental y asegurar 
el libre acceso de la población a la misma..”. 

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La delegación efectuada a través del tercer párrafo del Art. 41 CN comprende el dictado 
de  presupuestos  mínimos  de  protección  ambiental  (umbrales  mínimos)  que  rigen  en  todo  el 
territorio nacional, cuyo contenido y alcance no pueden alterar las jurisdicciones locales, pero 
cuyas exigencias mínimas son imperativas en todo el país. 

De esta manera se institucionaliza una novedosa modalidad de deslinde de potestades 
conforme a la cual se produce una complementación y no una concurrencia, ya que si bien la 
Nación fija una suerte de “piso o  umbral” mínimo que rige en todo  el país, las provincias y la 
Ciudad  de  Buenos  Aires  pueden  elevar  esos  presupuestos  básicos  por  medio  de  normas  que 
eleven el “techo” de exigencias en el campo ambiental.  

En  consecuencia  los  presupuestos  mínimos,  serán  mínimos  en  tanto  y  en  cuanto  las 
provincias  no  podrán  dictar  normas  de  protección  ambiental  menos  exigentes.  Es  decir,  los 
presupuestos  son  doblemente  mínimos:  porque  la  Nación  está  constreñida  a  legislar  sólo  con 
ese  alcance,  y  por  que  sobre  las  materias  legisladas  habrá  de  observarse  un  cumplimiento 
obligatorio en todo el país. De allí que las provincias puedan establecer obligaciones y exigencias 
superiores, pero nunca inferiores, a los presupuestos mínimos. 

En  síntesis,  los  presupuestos  mínimos  de  protección  ambiental,  son  umbrales  mínimos 
tanto  de  carácter  sustantivo  como  procesal,  que  no  pueden  ser  desatendidas  conformes  al 
principio  de  congruencia,  reservando  para  los  Estados  locales,  sucesivos  desarrollos  que 
incrementen o amplíen las exigencias ambientales, perfeccionando la protección consagrada de 
acuerdo a sus propias realidades.  

Su  vigencia  define  una  reformulación  del  sistema  de  jerarquía  de  fuentes  normativas, 
donde las provincias, conforme al régimen constitucional provincial, ejercen lo que en doctrina 
se ha denominado la “complementariedad maximizadora”, es decir, dictar normas adicionales 
de optimización a las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental, necesarias para 
complementarlas, incrementando o ampliando las exigencias ambientales.  

Las normas “complementarias” a las que alude el tercer párrafo del art. 41 de la CN son, 
entonces, las leyes, decretos, resoluciones y ordenanzas de naturaleza local, que se dictan para 
asegurar  la  operatividad  de  los  presupuestos  mínimos.  Son  también  aquellas  normas  que 
establecen  requisitos  adicionales  u  obligaciones  más  estrictas  que  las  previstas  en  la  ley  de 
presupuestos mínimos.  

Esa  complementación  normativa  de  optimización,  ha  sido  ratificada  por  la  Corte 
Suprema, al sostener con arreglo al art. 41 de la CN que “complementar supone agregar alguna 

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exigencia  o  requisito  no  contenido  en  la  legislación  complementada” 3 .  En  consecuencia,  en 
materia  ambiental  lo  que  existe  es  una  gestión  concurrente  de  intereses  comunes,  pero  en 
jurisdicción propia, fundada en poderes propios. Esto significa que las normas que pertenezcan 
a  los  órdenes  provinciales  y  municipales  se  deberán  amoldar  a  las  de  presupuestos  mínimos 
nacionales  (umbrales  mínimos  de  protección),  pero  desarrollándolas  o  maximizándolas  en  la 
protección,  lo  que  implica  la  plena  operatividad  del  principio  de  complementariedad  y 
optimización en la protección ambiental. 

III. RELACIÓN CONCLUSIVA 
 
La  participación  pública  en  los  procesos  de  toma  de  decisiones  ambientales,  introduce 
una  amplia  gama  de  ideas,  experiencias  y  conocimientos  que  motivan  el  desarrollo  de 
soluciones alternativas. Esto, a su vez, mejora el conocimiento de los responsables de la toma 
de  decisiones  al  involucrar  a  todas  las  partes  interesadas,  para  el  logro  de  consenso  en  las 
diversas etapas del proceso y reduciendo con ello, la posibilidad de conflictos, la transparencia 
de las acciones tanto públicas como privadas, así como el aumento de la probabilidad de hallar 
soluciones mejoradas y duraderas.  
Sin embargo hasta el presente, la ausencia de estas instancias de diálogo y participación 
social  en  relación  a  la  problemática  planteada,  evidencian  que  las  autoridades  provinciales  y 
municipales no han realizado las acciones que responsablemente corresponden, para garantizar 
la plena vigencia de derechos de incidencia colectiva que revisten simultáneamente la calidad 
de derechos humanos básicos, como condición previa a una decisión tan trascendente para la 
comunidad de Malvinas Argentinas. 

No  es  posible  dispensar  el  orden  público  ambiental,  sin  valorar  el  interés  público 
comprometido  que,  en  definitiva  se  refiere  a  valores  que  trascienden  de  la  titularidad  de 
cualquier sujeto, público o privado.  

El  orden  público  ambiental  es  una  categoría  jurídica  que  legitima  la  potestad‐poder‐
deber  ordenadora  del  Estado,  en  materia  de  conservación,  defensa  y  mejora  ambiental.  En 
particular, funciona como base o fundamento para el ejercicio de facultades normativas, poder 
de policía ambiental que se traduce en prohibición, restricción y control de actividades capaces 
de degradar o alterar el bien jurídico ambiental.  

La  noción  de  orden  público  ambiental  no  es  nueva.  Los  primeros  contornos  fueron 
delineados  magistralmente  por  la  Corte  Suprema  de  Justicia  de  la  Nación  en  el  célebre  fallo 
                                                            
3
  CSJN  “Villivar,  Silvana  N.  v.  Provincia  de  Chubut  y  otros”,  17  de  abril  de  2007.  “Las  autoridades  locales,  cuando  ejercen  la 
facultad  de  dictar  normas  complementarias,  pueden  agregar  alguna  exigencia  o  requisito  no  contenido  en  la  legislación 
complementada”. 

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Saladeristas  de  Barracas  del  Riachuelo  (1887),  donde  ya  en  esa  época  la  Corte  definió  los 
aspectos esenciales del poder de policía ambiental y su ejercicio irrenunciable para proteger la 
salud  pública.  Conforme  a  esta  doctrina  judicial  toda  autorización  de  un  establecimiento 
industrial  está  siempre  fundada  en  la  presunción  de  su  inocuidad;  nadie  puede  tener  un 
derecho  adquirido  de  comprometer  la  salud  pública  “y  esparcir  en  la  vecindad  la  muerte  y  el 
duelo  con  el  uso  que  haga  de  su  propiedad    con  el  ejercicio  de  una  profesión  o  industria”  y el 
Estado  puede  imponer  nuevas  condiciones  o  retirar  la  autorización  concedida,  cuando  las 
normas  de  policía  ambiental  no  se  cumplieren  o  fuesen  ineficaces  para  hacerlos  totalmente 
inocuos, sin que ello implique responsabilidad estatal. 

La  doctrina  primero  y  la  jurisprudencia  después,  fue  construyendo  y  otorgando 

contenido a este orden público ambiental, caracterizado por ser indisponible e inalienable por 
cuanto  en  él  se  encuentran  involucrados  derechos  y  garantías  biológicas  y  sociales 4 .  Y  en 
especial,  porque  desde  una  perspectiva  bifronte,  el  derecho  al  ambiente  como  derecho  de 
tercera generación es consecuencia de la interrelación de derechos humanos básicos que le dan 
nacimiento y derechos de incidencia colectiva, que priorizan la solidaridad humana.  

La  protección  del  ambiente  se  halla  reconocida  por  el  derecho  internacional  y 
convencional y en lo que a nosotros atañe, por la declaración de las Naciones Unidas sobre el 
medio  ambiente  auspiciada  por  nuestro  país,  por  la  Convención  Americana  de  Derechos 
Humanos  ratificado  por  ley  23.054  y  por  el  Pacto  Internacional  de  Derechos  Económicos, 
Sociales  y  Culturales  aprobado  por  ley  23.313,  los  que  a  partir  del  año  1994  poseen  rango 
constitucional de conformidad con lo dispuesto por el inc. 22 del art. 75 de la C.N. Por ello, su 
operatividad es innegable aunque no existiera ley reguladora de la materia. 

El  orden  público  ambiental,  tomó  una  renovada  dimensión  a  través  de  art.  41  de  la 
Constitución Nacional, al materializar el objetivo de asegurar un equilibrio armonioso entre el 
hombre y su ambiente. La Ley General del Ambiente 25.675 (LGA), a su vez, estableció que sus 
normas son de orden público y sus disposiciones se utilizarán para la interpretación y aplicación 
de  la  legislación  específica  sobre  la  materia,  la  cual  mantendrá  su  vigencia  en  cuanto  no  se 
oponga a los principios y disposiciones contenidas en ésta. 

Con ese alcance, las normas ambientales relativas al acceso a la información ambiental 
y  a  la  participación  ciudadana  en  los  procesos  de  evaluación  de  impacto  ambiental,  son  de 
orden  público  y  “no  son  susceptibles  de  negociación  o  renuncia  entre  particulares  y  por  su 
explícita fuente constitucional tampoco el Estado puede soslayar su cumplimiento consagrando 
                                                            
4
 Cfr. “Breti, Miguel A. c/ ENRE”, Exp. Nº 56617, Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca, 17 de marzo de 
1999  y  “Subterráneos  de  Buenos  Aires  Sociedad  del  Estado  v.  Propietario  Estación  de  Servicio  Shell”,  Cámara  Nacional  de 
Apelaciones en lo Civil, sala H, 25 de abril de 2007. 

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excepciones  particulares  o  provocando  derogaciones  singulares  de  disposiciones  de  alcance 
general. Por el contrario, la protección del entorno configura una obligación del Estado” 5 .  

Una primera consecuencia significativa de este reconocimiento, es que el orden público 
ambiental 6  debe ser tenido en cuenta en toda ocasión o decisión pública o privada que conlleve 
un riesgo de impacto negativo sobre el medio ambiente y la salud. 

Una  segunda  consecuencia,  es  el  carácter  indisponible  de  la  tutela  del  ambiente  y  su 
carácter irrenunciable. La tutela del ambiente es un deber irrenunciable de los tres poderes del 
Estado y de los particulares.  

Una tercera consecuencia de orden procesal, se vincula a la efectividad del proceso y la 
sentencia  ambiental,  donde  la  participación  social  cumple  una  función  reestructurante  del 
régimen de la información y democratización de las decisiones; se garantiza el acceso irrestricto 
a la justicia ambiental ampliando el ámbito de la legitimación activa en las acciones colectivas, 
en  las  que  el  derecho  al  ambiente  otorga  legitimación,  pero  no  titularidad  de  la  acción.    A  la 
reformulación del principio dispositivo aplicable al proceso ambiental, en un marco de amplios 
poderes  instructorios  y  ordenatorios  del  juez  en  el  proceso  ambiental,  acompañan  la 
inaplicabilidad  del  instituto  de  caducidad  de  instancia 7   haciendo  operativo  el  principio  de 
conservación  del  proceso  ambiental,  en  razón  de  estar  en  juego  derechos  no  disponibles.  Por 
otra parte, se innova en la audiencia pública como medio probatorio en el proceso ambiental; 
se  reconoce  la  imprescriptibilidad  de  las  acciones  de  prevención  y  reparación  del  daño 
ambiental  colectivo 8   y  la  no  disponibilidad  de  la  acción  y  en  consecuencia,  la  denegación  del 
desistimiento  de  la  acción  ambiental  y  del  derecho  reconocido  por  la  sentencia  ambiental, 

                                                            
5
  MEIER,  E.  “Política,  Derecho  y  Administración  de  los  Recursos  Naturales  Renovables",  ps.  52  y  103,  Caracas,  1987,  cit.  por 
Néstor A. CAFFERATTA en RAP Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública, “Los contratos de la Administración 
Pública y la Protección del Medio Ambiente”, Año XXV, Nº 295. 

6
 El orden público ambiental, tiene una significación más amplia que aquella que expresa el orden público ecológico. Cuando el 
art.  41  CN  alude  al  “patrimonio  natural  y  cultural”  a  preservar comprende  toda  la  problemática  ecológica  general  incluyendo 
aspectos sociales, de salubridad, estéticos, paisajísticos, urbanísticos y culturales. 

7
 Para las consideraciones y fundamentos de la caducidad de instancia en los procesos ambientales donde se discuten derechos 
de orden público, Vid. “Di Dio Cardalana, Edgardo y otros c/ Aguas Argentinas S.A. Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios 
(ETOSS) s/ amparo”, Cámara Federal de Apelaciones de La Plata Nº 2  (proveniente del Juzgado Federal de Primera Instancia N° 
3  de  Lomas  de  Zamora),  26  de  octubre  de  2.004.  T°  106  F°  91/94).  Cfr.  asimismo,  CAFFERATTA,  Néstor  A.,  “Caducidad  de 
instancia en procesos colectivos ambientales”, Rev. de Derecho Ambiental, Buenos Aires, Ed. Lexis Nexis, N° 1, 2005, p. 185. 

8
  “Subterráneos  Argentinos  c.  Propietario  estación  de  servicios  SHELL  de  Lima  entre  Estados  Unidos  e  Independencia”,  1999, 
CNCiv., sala H y CCiv. y Com. La Plata, Sala 2ª, “Pinini de Pérez c. COPETRO”, 1993; Suprema Corte de la provincia de Buenos 
Aires, “Almada y otros c. COPETRO S.A.”, 1998. 

Página | 12  
 
  
 
pudiendo recurrirse a los principios de legitimación subsidiaria (Defensor del Pueblo, Ministerio 
Público) 9 . 

  Por  su  parte,  como  la  tutela  del  ambiente  compromete  el  interés  general  (dimensión 
social), también el derecho administrativo se ha visto influenciado: el principio precautorio ha 
hecho evolucionar el control de legalidad de los actos de la administración, al incorporar la falta 
de  certeza  científica  entre  los  intereses  a  tomar  en  cuenta  al  ejercer  el  control  de 
proporcionalidad  y  razonabilidad.  En  este  sentido,  la  evaluación  de  impacto  ambiental  y 
participación  pública  previos,  son  parte  de  los  requisitos  de  la  legalidad  y  razonabilidad  del 
acto  administrativo,  por  cuanto  una  decisión  administrativa  que  no  cumple  con  dicho 
requisito,  carece  de  causa.  De  allí  que  la  eventual  inobservancia  de  este  recaudo,  cuando 
resulta exigido por el ordenamiento, constituye un vicio esencial en el proceso de formación 
del  acto  administrativo  y  del  procedimiento  de  formación  de  la  voluntad  estatal,  porque  el 
presupuesto de incertidumbre habilita la prohibición ante la falta de pruebas fehacientes sobre 
la inocuidad. 

En este aspecto el derecho ambiental goza de un privilegio: por imperio de los principios 
de precaución y de prevención, la acción de cese por falta de EIA es una acción de puro derecho. 
Esto porque con la sola acreditación de la falta de DIA autorizante (más la prueba del comienzo 
de la ejecución y de la necesidad de que se realice el trámite de EIA) se podrá solicitar el cese sin 
más  del  emprendimiento  clandestino.  En  esto  la  acción  ha  introducido  una  verdadera  regla 
derogatoria  del  derecho  común  pues  la  ausencia  de  declaración  de  impacto  ambiental  es 
suficiente  para  que  la  justicia  acceda  una  demanda  por  suspensión,  dispensando  de  la  doble 
obligación  de  probar  la  verosimilitud  en  el  derecho  y  el  peligro  en  la  demora,  de  la  manera 
clásica. Esto es lo que hace que la medida autosatisfactiva (dentro del proceso de amparo) se 
presente como medio idóneo para entablar este tipo de pretensión de cese. 

                                                            
9
 En el caso de inexistencia del requisito de representatividad adecuada, de desistimiento infundado o abandono de la acción, el 
juez debería notificar al Ministerio Público y en la medida de lo posible a otros legitimados adecuados para el caso (Defensor del 
Pueblo, terceros) a fin de que asuman voluntariamente la titularidad de la acción. Cfr. “Municipalidad de Berazategui c/ Aguas 
Argentinas S.A. s/ ordinario”, Cámara Federal de La Plata, 3 de octubre de 2006.  

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