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Tema 1. ¿Qué son las políticas públicas?

¿Qué son las políticas públicas?

Dr. Eduardo Nivón Bolán


Fernando Cortéz

El término políticas públicas se ha hecho familiar para la mayoría de nosotros. Se trata de


un concepto de desarrollo relativamente reciente, aunque hay autores que refieren el
origen de las políticas públicas al desarrollo del estado desde sus primeras etapas. ¿Acaso
no fueron las grandes obras hidráulicas de las primeras civilizaciones proyectos que se
podrán identificar con las actuales políticas públicas? Con todo, el concepto específico de
políticas públicas es desarrollo reciente –digamos que a partir de la segunda mitad del
siglo XX- y su generalización y profesionalización lo es aún más. Los primeros posgrados
sobre esta materia en México se remontan a fines de los años ochenta.

Por otra parte, el éxito de este concepto va más allá de su desarrollo académico. La
opinión pública ha tomado interés por las políticas públicas y ahora muchos ciudadanos se
preguntan qué hace el estado sobre tal o cual materia. Más aún, mientras que el estudio
de la política en su sentido más amplio, parece ser un tema especializado, prácticamente
no hay profesión que rechace interesarse por algún campo de las políticas públicas. Un
biólogo se interesa por las políticas sobre medio ambiente y un filósofo por las de
educación. Los ingenieros están pendientes por las definiciones sobre infraestructura y los
antropólogos por las políticas que atienden a las minorías, las que protegen de la
discriminación o las de fomento a la cultura. Podemos ir todavía más allá. En la actualidad
la gran mayoría de los miembros de la sociedad participan de alguna política pública de
salud, empleo, educación o vivienda. Nacemos y morimos bajo un cierto régimen de
políticas públicas y, a lo largo de nuestra vida, nos interesamos por conocer en qué nos
puede beneficiar un cierto régimen fiscal o una política de transporte.

Como profesionales de la gestión cultural tenemos preocupaciones propias. Nos interesa


no sólo lo que se hace en torno a la cultura sino las razones y el proceso como se toman
las decisiones respectivas. Más aún, tenemos especial interés por cómo se despliegan en
el territorio las definiciones que, sobre patrimonio, educación artística, financiamiento a la

2
cultura o medios de comunicación que toman los organismos federales, estatales o
municipales ya sea solos o asociados con instituciones civiles. En estos campos tenemos
preocupaciones amplias y circunscritas. Amplias porque tratamos de entender el proceso
de elaboración de las políticas. Circunscritas porque estamos pendientes de lo que sucede
en el nivel local. En otras palabras, uno de nuestros intereses más relevantes es cómo se
conectan las políticas públicas con la población local o cómo son interpretados los
intereses locales por los organismos públicos nacionales o regionales.

Podría aventurar algunos de los campos de interés que tenemos los gestores culturales en
los siguientes puntos:

- ¿Qué se entiende por políticas públicas de cultura?


- ¿Cómo se elaboran?
- ¿Quiénes son los hacedores de las políticas y qué objetivos o intereses tienen?
- Las políticas públicas, ¿tienen capacidad para influir en comunidades a partir de
una concepción de la cultura comunitaria, regional o nacional?
- ¿Qué tan claros son los mecanismos empleados para elaborar políticas públicas de
cultura?
- La elaboración de políticas públicas de cultura, ¿ha generado una cultura de la
planeación?

Cada una de estas cuestiones requiere amplio tratamiento. Este módulo se propone
introducirnos en la problemática y avanzar en algunos problemas que nos llevarán a
interesarnos por realizar estudios de caso sobre esta materia para poder clarificar los
muchos ángulos obscuros que tienen las políticas públicas sobre todo cuando la cultura es
su objetivo central.

Primer acercamiento

Los estudios de políticas públicas (PP) se proponen analizar las acciones que deciden los
gobiernos para solucionar los problemas que una sociedad considera como asuntos
públicos. Fueron, en su origen, una derivación de algunas corrientes sociológicas que se
empeñaron en que sus análisis tuvieran repercusiones prácticas. Pensaban entonces que
el estudio cuidadoso de las causas de los problemas que afectaban a la sociedad debía

3
servir igualmente para resolverlos. En el escrito que se considera fundacional sobre las
Políticas Públicas, Harold Lasswell, en 1971, decía lo siguiente:

Se ha venido así desarrollado una orientación hacia las políticas (policy orientation) que
atraviesa todas las especializaciones establecidas. Esta orientación tiene una doble dimensión:
por una parte, se interesa en el proceso de la política y, por otra, en las necesidades de
inteligencia de ese proceso. La tarea de la primera busca desarrollar la ciencia de la formación y
ejecución de las políticas, utilizando los métodos de investigación de las ciencias sociales y de la
sociología. La tarea de la segunda busca mejorar el contenido concreto de la información y de
la interpretación disponibles para los hacedores de las políticas y, por consiguiente, rebasa las
fronteras de las ciencias sociales y de la sociología (1996 80).

Notemos que Lasswell (1971) está utilizando un término específico: the policy orientation
y es que en la lengua inglesa existen vocablos distintos para expresar significados
diferentes de lo que en español llamamos simplemente “política”. El siguiente comentario
puede ser esclarecedor:

Por polity se entienden las actividades humanas que tienen que ver con el gobierno, con las
diferentes formas de gobierno y con el concepto de Estado. En particular la palabra tiene una
extensión natural para los campos del saber que cultivan la ciencia política, la teoría política y
el derecho público. Politics sería la palabra que se adaptaría a la descripción más común de
política en el sentido de dedicarse a la política, o de hablar de política. Más matizada sería la
acepción de policy, que tendría un significado más próximo a plan de acción, programa político
y principios para la gestión de algo en concreto. Se trataría de gestionar políticas públicas a
través de programas específicos, en beneficio del conjunto de la población o de sectores
sociales concretos. Esta última acepción permite utilizar adjetivos que califican al sustantivo
principal. Son los casos de la implantación de una política económica o una política pública para
la Justicia.

El Diccionario de la Lengua Española sólo recoge la palabra política para definirla como arte,
doctrina u opinión referente al gobierno de los Estados. Se recogerían aquí las acepciones de
arte de gobernar los pueblos y conservar el orden y las buenas costumbres. Sería el modo de
conducir un asunto, con habilidad y astucia, para conseguir un fin deseado. Siguiendo a Joan
Subirats, catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Autónoma de
Barcelona, diríamos que, por ejemplo, en un periódico de las características formales del que el
lector tiene en sus manos la polity la encontraríamos en los editoriales y en los artículos de
opinión, la politics en la sección dedicada a las actividades parlamentarias y al debate
partidario, y después encontraríamos las secciones de la policy: política científica, cultural,

4
fiscal, etc. En cambio, en castellano todo esto quedaría englobado bajo el paraguas común de
política sin matices. Tres a uno que diría un aficionado al deporte en términos de equipos
rivales. Pero no, en español conseguimos un desempate con dos nuevas palabras muy castizas,
que tienen un significado negativo y peyorativo, politiquería y politicastro. No conozco sus
equivalencias en inglés (Irure 2002).

En otras palabras, Lasswell (1971) está proponiendo que el estudio científico de la política
debe contener una orientación hacia su aplicación práctica, esto es, hacia las políticas
públicas.

Ahora bien ¿qué se entiende por políticas públicas? Éste es un concepto elusivo desde su
origen en el que los autores, según su orientación teórica y su contexto social otorgan
énfasis diferentes a alguno de los componentes de la definición. El citado Harold Lasswell
comienza un libro en que sistematiza su propuesta con la siguiente definición: “Como
definición de trabajo podemos decir que la ciencia de las políticas públicas se preocupa
por el conocimiento de y en los procesos de decisión1 del orden de lo público y de lo
cívico” 2 (Lasswell 1971:1).

El más reconocido estudioso de las políticas públicas en México es el Dr. Luis Aguilar
Villanueva, quien dice que por política pública se entiende: 1) un conjunto (secuencia,
sistema, ciclo, espiral) de acciones intencionales y causales. Son acciones intencionales
porque se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o a resolver
problemas cuya solución es considerada de interés o beneficio público; y son acciones
causales porque son consideradas idóneas y eficaces para realizar el objetivo o resolver el
problema; 2) un conjunto de acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas
por el tipo de interlocución que tiene lugar entre el gobierno y los sectores de la
ciudadanía; 3) un conjunto de acciones a emprender que han sido decididas por
autoridades públicas legítimas y cuya decisión las convierte formalmente en públicas y
legítimas; 4) un conjunto de acciones que son llevadas a cabo por actores
gubernamentales o por estos en asociación con actores sociales (económicos, civiles); y 5)
un conjunto de acciones que configuran un patrón de comportamiento del gobierno y la
sociedad” (2010: 29). Como se puede observar es una definición compleja que abarca la

1
Esto es del proceso y del contenido de las decisiones (EN).
2
“As a working definition, we say that the policy science are concerned with knowledge of and in decision
processes of the public and civic order”

5
materia (acciones), el método (toma de decisiones), actores (gobierno o aliados del
gobernó) y su función u objetivo (resolución de un problema).

Más sencilla es la definición que propone el profesor colombiano Carlos Salazar: las
políticas públicas son el conjunto de iniciativas, decisiones y acciones del régimen político,
frente a situaciones socialmente problemáticas y buscan solucionar esas situaciones o –al
menos– llevarlas a niveles manejables (2012: 49). Salazar hace numerosas observaciones
sobre esta definición, pero una de las más relevantes a tomar en cuenta es que las
respuestas del Estado a los problemas públicos deben estar siempre orientadas,
inevitablemente encaminadas y continuamente dirigidas, a buscar alternativas de solución
a esas “Situaciones Socialmente Problemáticas- SSP”. Es decir, con las políticas públicas lo
que se intenta es corregir inequidades, paliar aspectos negativos y en últimas, resolver
problemas que se presentan en sectores específicos, para que esas “SSP” queden -si no
solucionadas- si, al menos, en niveles manejables para las autoridades o gobiernos de
turno” (op. cit. 50).

Así como Lasswell (1971) pone el centro en el proceso de decisión y Salazar en la solución
de problemas, otros autores se preocupan por la actividad del gobierno. Una definición
célebre, pero muy abierta, es la de Thomas Dye (1972) quien define política pública como
“whatever government choose to do or not to do”, es decir, la materia de las PP es lo que
un gobierno decide hacer o decide dejar de hacer. Por último, otro enfoque diferente en
la concepción de las políticas públicas es el de Jean Claude Thoenig, quien señala que “en
cuanto objeto de investigación, la política pública se caracteriza por la atención que se
presta en su estudio a un tema de gran importancia: el trabajo de las autoridades
investidas de legitimidad pública o gubernamental” (1997: 19).

Como se ve, las diversas maneras de comprender las PP participan de varios elementos
que reflejan un abanico plural, por tanto, una de las primeras tareas es definir una
perspectiva desde la cual hacer el análisis de las políticas públicas. Sn embargo, los
debates más recientes asumen que en la definición de PP hay que incluir la amplia gama
de acciones realizadas por el sector público, algunas de ellas derivadas de las disposiciones
normativas; hay que incluir así mismo las acciones acompañadas por actores de la
sociedad civil y, por último, hay que tomar en cuenta todos los elementos que constituyen
las políticas públicas, desde la elección del problema hasta la evaluación posterior a la
ejecución de las políticas.

6
Políticas públicas y estado moderno

Las políticas públicas son acciones de los Estados y los gobiernos para atender estos
problemas que se derivan de los mandatos establecidos en las leyes fundamentales y
secundarias de un país y, de manera más acotada, de un proceso técnico de planeación.
En otras palabras, las políticas públicas son un ejercicio de racionalización del cómo y por
qué actúan las instituciones estatales y de gobierno junto con otros actores de la sociedad
para solucionar un problema considerado “público”. Las políticas públicas están
estrechamente relacionadas con la elección entre varias propuestas, desde la de no
emprender ninguna medida hasta la de empeñar recursos cuantiosos y diversificados para
solucionar un problema social. Al ser un tema de decisión, las políticas públicas dejan de
ser un problema estrictamente técnico y tocan el campo de la organización política de la
sociedad. En este sentido, las políticas públicas son un aspecto central del funcionamiento
de una sociedad democrática.

Como se ha señalado arriba, los estudiosos de este campo remiten a Harold Lasswell
(1971)3 la fundación de las ciencias de las políticas cuyo sentido era el estudio de las
políticas de un gobierno. Predominaba en su pensamiento una idea práctica del
conocimiento que supone que las ciencias sociales deben desarrollar métodos para
resolver problemas de la sociedad, es decir, que el objetivo de las ciencias sociales no es
otro que el de conocer científicamente los problemas y a partir de esto mejorar las
condiciones de vida de la sociedad y corregir los errores de los gobiernos democráticos. Se
entiende entonces que la clave de este proceso sea la calidad del conocimiento, lo que
supone la pretensión de que éste es “objetivo”. Los desarrollos teórico posteriores
mostraron que el conocimiento experto es complejo y presupone también cuestiones
éticas y políticas.

En el desarrollo del paradigma de las PP hay que tomar en cuenta dos consideraciones
básicas. La primera es que, a diferencia de la ciencia política que estaba interesada en el
conocimiento de la fuente de legitimidad política de los gobiernos, el enfoque de las
políticas públicas vino a llenar un vacío dejado por otras disciplinas como lo es el análisis
de las decisiones de políticas. La administración pública, una disciplina próxima, se había
encargado hasta entonces del proceso de aplicación de las decisiones, pero el cómo,

3
Harold Lasswell es también uno de los fundadores de la ciencia de la comunicación. Antes y durante la
Segunda Guerra Mundial Lasswell dedicó su estudio del impacto de la propaganda en tiempos bélicos.

7
quién, y de qué modo (es decir, con qué insumos) se tomaban ésas no había sido objeto
de ningún estudio. “El proceso decisorio de las políticas (the policy decision-making
process) era objeto de opinión, según los intereses políticos en juego, pero no era objeto
de conocimiento: no se sabía fundadamente cómo se desarrollaba y concluía la decisión ni
cómo y por qué permanecía o cambiaba en el tiempo” (Aguilar 2010: 18s).

Una segunda consideración es que las PP se enfoca al estudio de la eficacia directiva del
gobierno.

… la pregunta que la disciplina quería resolver, en palabras de Lasswell, era “cómo aumentar
la función inteligencia para aumentar la racionalidad de la política”. Por ende, la disciplina
tuvo un doble objetivo: “el conocimiento de”, es decir, conocer la manera en que una
política (de salud, educativa, urbana, ambiental, agropecuaria, etc.) ha evolucionado en el
tiempo, cuáles son los factores que explican por qué se ha desarrollado con esos objetivos,
instrumentos y actores y a qué factores se deben los cambios que para bien o para mal ha
experimentado a lo largo de los años y “el conocimiento en” la PP, es decir, emplear los
métodos y resultados del conocimiento en la elaboración de las políticas, hacer que incidan
o influyan en la decisión con el fin de sustentar o mejorar su corrección o eficacia (op. cit.
20).

Esto es, el enfoque de las PP pone énfasis en la función cognitiva más que en la función
política-institucional. Es una disciplina de índole técnica, más preocupada por la razón
instrumental, en tanto que la preocupación por la legitimidad respondería al interés de la
racional sustantiva. Sin embargo, el énfasis en la racionalidad formal o instrumental no la
desvincula de la política, pues ésta debe ser la forma en que se orienta un gobierno
democrático. La disciplina no discute la validez de las decisiones políticas, sino las da por
seguras y, en cambio, se propone cuestionar la validez científica o técnica de esas
decisiones.

Dejo de lado los aspectos que podrían constituir una crítica a este enfoque. Uno es el de la
eficacia a largo plazo de las políticas públicas tanto en los países con estados fuertes como
en sociedades como las latinoamericanas donde los estados han sido débiles y
permanentemente acosados por factores internos y externos. Otro es la cuestión del
carácter funcional de las políticas públicas en el sentido de que sus objetivos no consisten
en una transformación radical de las características del sistema económico sino en el
mejoramiento o reforma del modo de gobernar vigente. Por último, está la cuestión más
compleja que es la posibilidad real de planificar la acción pública en un escenario de

8
incertidumbre. Se trata de problemas importantes de los que por el momento sólo se
puede comentar que no se puede exigir al paradigma de las PP más de lo que
razonablemente puede dar, esto es, un análisis racional de las decisiones y de la relación
de causalidad entre los problemas, objetivos, programas, ejecución y efectos. Las políticas
públicas son un simple instrumento de gobierno en un contexto de democracia.

La crítica interna al paradigma de las políticas públicas

En su balance del recorrido teórico del paradigma de la ciencia de las políticas Peter
deLeon (2010) propone dos grandes momentos de desarrollo basado en la idea de cuál es
el proceso de elaboración de las políticas Públicas. Fue Harold Lasswell (1971) quien
formuló las grandes etapas por las que debía atravesar el desarrollo de elaboración de las
políticas: inteligencia, promoción, prescripción, invocación, aplicación, terminación,
evaluación.4 Este enfoque dio lugar a que se desarrollaran análisis específicos de cada fase
que tuvieron aspectos positivos en el sentido de que enriquecieron la metodología de las
políticas públicas y mostraron la gran complejidad del campo, pero también tuvieron el
defecto de fraccionar el proceso de elaboración de las políticas y así impedir la
observación del proceso integral de su elaboración. Las políticas públicas no se
consideraban como un flujo ni tampoco se observaban las conexiones entre los diversos
momentos de su desarrollo. Tampoco se enfatizaba el papel que jugaban actores
diferentes en los sucesivos momentos del proceso. En cambio, la secuencia de etapas
generaba la idea de que el proceso implicaba cierta linealidad sin considerar los
momentos de retroalimentación e incluso de revisión de etapas anteriores.

Por estas razones Peter deLeon ve explicable que se haya reorientado en el desarrollo del
paradigma lo que consistió en poner mayor énfasis en la teoría, de modo que se evitara la
idea de que el paradigma de las ciencias de las políticas supusiera una idea simple de
causalidad o que se derivara de él una apreciación ingenuamente empirista o, peor aún,
que se concluyera que el paradigma de las políticas públicas consistía en normas o
preceptos que debían cumplir las políticas o que simplemente se tratara de un modelo.
“Más bien, consideraban [los críticos al desarrollo del análisis de las etapas] que el

4
Poco después un alumno de Lasswell, Garry Brewer, propuso una lista de etapas derivada de la de su
maestro que se ha constituido en la agenda más común utilizada por los analistas: iniciación, estimación,
selección, implementación, evaluación, terminación.

9
proceso de las políticas era como un dispositivo (en realidad una heurística) que ayudaría
a desagregar una red de otro modo inconsútil de transacciones de las políticas públicas,
como la retrataba con demasiada frecuencia la ciencia política” (2010: 66). Se trataba de
ver el proceso inscrito dentro de un sistema y también analizar el momento previo a la
elaboración de las políticas públicas consistente en la definición de un problema que
supone un proceso complejo de interacciones de actores diferentes al gobierno.

La conclusión de deLeon es que debiera revisarse críticamente el proceso o esquema de


las políticas públicas buscando mantener lo importante de él y al mismo tiempo no
abrumar el esquema de las políticas con “posiciones heroicas” (2010: 73).

Nacimiento de las políticas públicas

Luis Aguilar señala que en la teoría política tradicional –marxista, elitista o pluralista- se
estudiaban las decisiones de gobierno desde fuera del gobierno mismo. Las decisiones que
éste tomaba y la forma como se realizaban eran vistas por esas teorías como resultado de
fuerzas y estructuras exteriores y superiores al gobierno mismo. Éstas eran las que
determinaban la materia y la forma de la decisión. La estructura económica, los conflictos
de clase, el interjuego de los grupos de interés, el comportamiento del entorno social y
cultural del sistema político, eran, según Aguilar, los factores más socorridos para dar
cuenta de lo que los gobiernos decidían y cómo lo hacían. El gobierno no actuaba, sino
reaccionaba ante las presiones exteriores. Eso hacía más importante estudiar la política
(the politics) más que las políticas (policies): [el gobierno] era “gobernado más que
gobierno. Fue entonces lógico estudiar la política más que las políticas, el sistema político
entero más que el proceso como se adoptaba la decisión singular, los grandes
movimientos colectivos o el desarrollo histórico global más que los pasos supuestamente
anecdóticos de políticos y funcionarios a lo largo de su proceso decisorio y operativo”
(1992: 16). Tuvo que tomarse en serio que hay un gran espacio de autonomía en las
decisiones que toman los gobiernos y que no todas ellas son simple traducción de las
disposiciones de los agentes externos. Hoy parece haber más consenso en que los
gobiernos tienen un cierto grado de maniobra, a veces mayor, a veces muy limitado, para
impulsar acciones que tienen importantes consecuencias en la sociedad.

Había otro principio que hacía perder el interés por las políticas públicas: la dicotomía
entre política y administración. Se pensaba que los políticos decidían y los administradores

10
ejecutaban. En todo caso, la idea de la existencia de una correa de transmisión automática
entre la toma de decisiones y la puesta en práctica de las mismas, hacía irrelevante el
estudio de las políticas. Lo importante era analizar las decisiones del aparato político, no
las acciones del cuerpo de administradores por más que éstos dieran un toque particular
al desarrollo de las políticas. Sin embargo, había que poner en duda las certezas
dominantes. Las acciones administrativas no eran casos episódicos, meras anécdotas de
las decisiones políticas. Era evidente que aún en países capitalistas con una estructura de
clases compartida, las decisiones administrativas podían tener variaciones importantes y,
por supuesto, efectos distintos. El tamaño de la población, las condiciones geográficas, la
estructura el sistema productivo, el desarrollo histórico de los agentes sociales…
marcaban las decisiones administrativas más allá de la simple explicación de que se
tratara de sociedades clasistas o capitalistas. Era obvio que había decisiones propias,
explicables según un momento o unas condiciones determinadas y también derivadas de
análisis y consideraciones políticas específicas. No todo podía explicarse con la idea de que
el sector público se sometía a poderes externos. Esto se hizo más evidente cuando se hizo
común exigir al estado una actitud proactiva ante los problemas sociales. En efecto, luego
de etapas de relativo abandono del poder público en tareas burocráticas y
administrativas, la sociedad empezó a requerir de gobiernos que intervinieran con ideas e
iniciativas propias para conciliar y ajustar los intereses discordantes y lograr un cierto
equilibrio social. Las fuerzas contrarias a los gobiernos tradicionales o conservadores,
aquellas interesadas en cambiar el estado de cosas a favor de la atención a los problemas
más graves de la sociedad debieron decidir entre esperar a la “toma del poder” o bien
intentar hacerse con el gobierno en función de un plan que suponía acciones inmediatas
realizables aun cuando no se transforma el sistema productivo o las clases dominantes
mantuvieran una gran capacidad de influencia. Con todo, el factor determinante en la
atención a la forma y contenido de las decisiones públicas fue la expansión del estado de
bienestar, un sistema de compromiso en el que los gobiernos se vieron involucrados más
allá del sistema de clases. Para Luis Aguilar es irónico que llegados a este momento se
siguiera pensando en el estado como mero instrumento de las clases cuando estaban
mostrando una amplia capacidad de decisión en la atención a los problemas sociales.

El estado de bienestar

Existe un consenso en que las políticas públicas surgen en las sociedades industriales
como una consecuencia de la institucionalización del estado de bienestar, estado

11
providencia o welfare alrededor del segundo tercio del siglo XX. Desde luego que antes de
ese periodo hubo estados que emprendieron acciones gubernamentales que podrían
semejarse a las políticas públicas de hoy en día, pero las diferencias también son muy
notables. En primer término, los instrumentos con las que se diseñaban eran poco
refinados y los estudios en los que se fundamentaban eran pobres si no es que
inexistentes. También los campos para los que se establecieron programas o acciones
eran muy limitados. Prácticamente eran aquellos ligados a garantizar la soberanía del
estado: policía, seguridad interna y externa, diplomacia, defensa, expansión militar y
colonial, comercio… En todo caso se trataba de políticas orientadas al mantenimiento de
un orden social –lo que nos puede conducir a políticas para controlar a las clases
populares- o a la defensa de la soberanía de un estado en un territorio determinado más
que a atender el bienestar de los ciudadanos.

Cuando se pasó del sufragio restringido a las élites al sufragio universal5, la competencia
electoral abrió el camino para pensar en las políticas públicas como una consecuencia de
proyectos comprometidos con un proyecto partidario, pues fue claro, sobre todo en
Europa, que los partidos empezaron a distinguirse entre su electorado a partir de las
medidas que querían aplicar en caso de ganar una elección. Esto dio lugar a que durante
buen tiempo se considerara que las políticas públicas eran una variable dependiente de la
ideología o que se definieran en función de la base electoral de un partido o candidato. En
otras palabras, el sistema político –politics- definía las políticas públicas –policies-; para
cambiar las segundas habría que luchar por cambiar al primero.

La “autonomización” de las políticas públicas de la política inició en el terreno de la


economía, al grado, incluso, de convertir ese campo en el eje que determina las acciones
de gobierno. La economía es un terreno lo suficientemente complejo como para depender
de un conocimiento experto y poco proclive a los cambios bruscos. Esto dio lugar a
políticas de larga duración que rebasaban la acción de una legislatura o de un periodo de
gobierno. Es por ello que si algunos teóricos derivaban las políticas públicas de la
estructura política (políticas partidarias), otros la derivaron de la economía (políticas
estructurales) y otros más la pensaron como consecuencia de las variables ecológicas y

5
El sufragio universal en América Latina es un fenómeno del siglo XX. En algunos países de Europa las masas
trabajadoras masculinas votaron ya a fines del siglo XIX.

12
demográficas6. Cada uno de estos enfoques ha tratado de reivindicar su preeminencia, sin
embargo, es claro que si debemos considerar un factor fundamental para entender el
surgimiento de las políticas públicas hay que buscarlo en la naturaleza del estado
occidental a partir de giro tenido a partir de un pacto suscrito con los ciudadanos. El
welfare es el traslado del eje de la legitimidad (del estado) de la soberanía nacional al
bienestar de los ciudadanos. Este giro explica la explosión del estado de bienestar, así
como su crisis actual.

El welfare sólo fue posible cuando se reconocieron los derechos políticos y sociales de los
ciudadanos en las legislaciones nacionales o a raíz de la declaración universal de los
derechos humanos. El estado de bienestar es resultado, como he mencionado, de un
cambio en los fundamentos de la legitimidad del Estado, así como de un pacto entre élites
y clases populares ante la crisis económica y de la expansión de la producción gracias a la
gran industria. Una nueva identidad del estado, una colaboración de clases y un aumento
de la riqueza social crearon las condiciones para que ahora la reproducción de la fuerza de
trabajo no se abandonara a las propias capacidades de la clase obrera, sino que fuera el
estado el principal garante de ello. Hay antecedentes del estado de bienestar en el
llamado socialismo de estado impulsado bajo el régimen de Bismarck7 o en las primeras
leyes de protección a los trabajadores en países como Francia, aunque uno de los
momentos más relevantes del surgimiento del welfare state fue la política del nuevo
acuerdo (new deal) del presidente Franklin D. Roosevelt.

Ives Meny y Jean Claude Thoenig (20) señalan que el término welfare state fue propuesto
en Gran Bretaña durante la segunda guerra mundial para oponerse al warfare state
(estado de guerra) del régimen nazi. En realidad, para el caso británico el welfare state en
ese momento era más una promesa que una política real. Para mantener su compromiso
ante la guerra había que entusiasmar a las clases trabajadoras con que su situación
mejoraría con la paz

El carácter reformista del welfare state se basa tanto en los objetivos como en la
procuración de los medios para impulsarlo, de ahí que se promovieran reformas

6
Podríamos caracterizar este enfoque con el término geopolítica, sólo para indicar la dependencia de
factores espaciales o históricos en la definición de las políticas públicas.
7
En la década de los ochenta del siglo XIX, el gobierno de Bismarck instituyó la seguridad social y el seguro
de desempleo.

13
impositivas y con ello el aumento del gobierno y la burocracia, la creación de
infraestructuras y nuevas formas de intervención y gestión del estado. Fue una política
rápidamente generalizada en los estados occidentales, pero, como veremos, no se
desarrolló siempre de igual manera.

Tipología de los estados de bienestar

Uno de los más notables estudiosos del welfare state es Gøsta Esping-Andersen. Su
trabajo es un referente fundamental en la discusión de las distintas formas que ha
adoptado el estado de bienestar en las economías de avanzadas de occidente. En su libro
The Three Worlds of Welfare Capitalism de 1990 propone tres tipos de estado de
bienestar en las economías avanzadas que ha distinguido con los conceptos
socialdemócrata, liberal y conservador, según sea el compromiso del estado y la
participación de otros actores de la sociedad. Son muchos los autores que se han basado
en su reflexión para ampliar o precisar la tipología que en términos generales ha sido
aceptada. Los investigadores canadienses Sébastien Saint-Arnaud y Paul Bernard (2003)8
han revisado las aportaciones de Esping-Andersen e incluso han considerado conveniente
diferenciar un cuarto tipo de estado de bienestar que han denominado “latino”. He aquí
algunas de las consideraciones de estos autores.

Los diversos estados de bienestar que se articulan, cada uno a su manera, con los
fundamentos de la ciudadanía social. Según Saint-Arnaud y Bernard estos principios son
aquellos identificados con la revolución francesa: libertad, igualdad y solidaridad, y se
combinan a través de una compleja relación dialéctica. Como lo expresa la figura 1, toda
visión de desarrollo de las sociedades avanzadas que desatienda uno de esos principios se
pone en riesgo. Así, las sociedades donde sólo importen las libertades económicas como
sucede bajo la forma neoliberal, domina y se impone una polarización de las condiciones
de vida lo que da lugar a lo que llaman un déficit de igualdad y una dislocación de las
comunidades, un déficit de solidaridad. Las sociedades que se apoyaron más fuertemente
en la igualdad pudieron llevar, por su parte, al totalitarismo, como en el caso de las
sociedades comunistas en donde ocurre un déficit de libertad en casos extremos. La
uniformidad con que trataron las burocracias los problemas sociales condujo en parte a

8
Los autores canadienses usan en francés el término estado providencialista. En esta versión prefiero
utilizar el término estado de bienestar.

14
amenazar aquellos programas sociales en los cuales la comunidad no estaba
comprometida (déficit de solidaridad) y también a una crisis fiscal. Por último, las
sociedades que se fundaron sobre el principio de solidaridad se arriesgaron a
comprometerse con una causa (déficit de libertad) que consolidó la dominación de
aquellos que controlan las acciones necesarias para con ella (déficit de igualdad).

Estos principios fundamentales de libertad, igualdad y solidaridad están en tensión


constante, pero forman un todo en el que cada uno es indispensable. La cohesión social
no es posible con sólo llamados a la solidaridad. No hay cohesión real posible sino cuando
los ciudadanos cuentan con los recursos mínimos que hacen posible una relativa igualdad.
La exclusión, al contrario, mina la cohesión.

Se puede decir que los regímenes de bienestar aspiran justamente a mantener la cohesión
social al contender con los niveles y tipos de tensión existentes entre los tres principios. La
reducción de las desigualdades, característica de las sociedades avanzadas, permitió en
efecto dar a los individuos los medios de su libertad en favor del despliegue de una
verdadera solidaridad en el seno de las comunidades donde los miembros son al mismo
tiempo sujetos políticos. Pero el rol de las instituciones públicas es muy diferente en las
diversas sociedades al modificase la relación que los individuos tienden con el mercado y
la familia.

15
Figura 1
Dialéctica de la democracia y sus variantes

Polarización y dislocación

Libertad

Democracia incluyente Democracia plural

Dialéctica
democrática

Igualdad Solidaridad

Coerción y uniformidad Reclutamiento y dominación

Democracia Participativa

Fuente: Saint-Arnaud Sébastien et Paul Bernard 2003: 67

Los estudios comparativos de los regímenes de bienestar se remontan a los sesenta y


setenta. Este periodo está marcado por la emergencia de los estados providencia en el
contexto de la prosperidad de la posguerra. Algunos autores se interesaron en los avances
de las sociedades a partir de la ampliación de los derechos sociales. En otros casos, los
enfoques básicos se dirigían, sobre todo a mediados de los ochenta, hacia las dificultades
económicas que siguieron a las dos crisis petroleras. Más recientemente se ha tratado de
comprender los mecanismos que sostienen el financiamiento de los instrumentos
providenciales a partir de las crisis que cada uno afrontó en sus países.

Durante los noventa, periodo marcado sobre todo por un retroceso del estado
providencia, los trabajos sobre la cancelación de los regímenes providenciales tuvieron un

16
despegue importante. Es en este contexto en que Gøsta Esping-Andersen produjo su libro
de The Three Worlds of Welfare Capitalism. El hilo conductor de la investigación es la
articulación del mercado, el estado y la familia. Esping-Andersen agrupó las sociedades
capitalistas avanzadas en tres tipos de acuerdos institucionales. Con ello buscó conciliar el
desarrollo económico y la protección de los ciudadanos con los riesgos asociados al
mercado. Propuso tres modelos de estado providencia: el régimen conservador,
representado principalmente por Alemania y Austria; el régimen liberal, sobre todo de los
países anglosajones, y el régimen socialdemócrata de los países escandinavos. A partir de
este modelo Leibfried (1992), Ferrera (1996) et Bonoli (1997), ajustaron a esta tipología un
cuarto tipo que llamaron latino o meridional porque lo encuentran principalmente en los
países del sur de Europa. Fig. 2.

En los países escandinavos, el acento está puesto en la igualdad, lo que confiere un rol
considerable al Estado. En los países anglosajones (incluido Canadá) se destaca la libertad
que, se insiste, hace del mercado la institución clave. Por último, el principio de
solidaridad predomina en los regímenes conservadores de Europa continental, cuyos
esquemas se aseguran por fondos de la actividad profesional. Por último, en los regímenes
familiarísticos de los países mediterráneos, las familias juegan el rol determinante en la
distribución de los necesarios al bienestar. Examinemos con más detalle cada uno de estos
regímenes.

En el estado de bienestar socialdemócrata, las desigualdades producidas por el mercado


de trabajo se reducen por gastos ligados a programas sociales que son universales desde
su inicio. Con ello no sólo se limita la exclusión social, sino que se contribuye al
crecimiento económico (por ejemplo, por medio de la inversión en educación y en la
formación de trabajadores) La importancia dada a la noción de recursos se expresa en la
puesta en práctica de programas sociales que permitan minimizar la dependencia del
mercado (es la desmercantilización de la fuerza de trabajo). Por otro lado, como dijo
Esping-Andersen, el compromiso hacia la igualdad de los sexos y la provisión masiva de
servicios a la infancia y los ancianos, con las licencias de maternidad y los subsidios
familiares hacen que este régimen se desfamiliarice, esto es, todos reconocen el
importante papel de la familia y del mercado, pero son los arreglos institucionales de los
regímenes socialdemócratas los que hacen del Estado un recurso importante de
despliegue de las trayectorias de vida de los individuos.

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Figura 2

Características de los estados de bienestar


(regímenes providencialistas)

Liberal Conservador
Social demócrata
Libertad Solidaridad
Igualdad
(minimizar la intervención (mantener la estabilidad Latino
(reducir la pobreza, la
gubernamental) social, los ingresos y la Solidaridad
desigualdad y el
Reduccionismo integración)
desempleo) Elemental
(atención a las necesidades Seguridad
Universalismo Familias de categorías
básicas de los más (acceso a beneficios) ocupacionales
(derechos humanos)
vulnerables) Riesgos
Recursos
Necesidades Familias de categorías
Estado
Mercado ocupacionales

Fuente: Saint-Arnaud Sébastien et Paul Bernard 2003: 69

Los países de modelo liberal confiaron en la economía de mercado para resolver las
necesidades de todos y evidenció que los gastos en programas sociales reducen la eficacia
económica. El estado se define por programas de eficacia residual, no atienden sino las
mínimas necesidades de los más desprovistos y sólo después de un examen de sus medios
de subsistencia. Esto limita rigurosamente la des mercantilización de la fuerza trabajo y la
familia debe integrase ampliamente al mercado para atender sus necesidades. La libertad
constituye el principal fundamento ideológico del régimen lo que se traduce en la
promoción de la soberanía del mercado: en teoría, todos los individuos están en
condiciones de acceder al bienestar, aunque la promoción de la solución del mercado
puede dar lugar a una condena a sus derechos ciudadanos.

El régimen providencial conservador puso el acento en los riesgos que encuentran los
trabajadores (y sus familias) durante el curso de su vida laboral (huelgas, enfermedades,
etc.) o en la siguiente etapa (retiro, viudez). Para paliar estos riesgos, la seguridad social
garantiza ciertos beneficios a menudo como contraparte de las aportaciones sociales. Pero
como “en un sistema de seguridad social fundada en el trabajo, la exclusión del mercado

18
de trabajo se convierte doblemente en exclusión del sistema de protección social” los
procesos de des mercantilización de la fuerza de trabajo son imposibles para aquellos que
viven en el entorno de una persona que trabaja. En consecuencia, la familia se convierte
en el actor central en la satisfacción de las necesidades de los miembros que están en
dificultades. Ella es el último recurso para los excluidos del mercado de trabajo. Las
políticas sociales del Estado son tanto más familiarísticas que aquellas igualmente
dependientes del modelo tradicional del varón proveedor. La inspiración ideológica
predominante es la de la solidaridad. Ésta proviene de cualquier modo de la solidaridad de
clase, en cuanto los beneficios se asocian al nivel de los ingresos y más generalmente de la
posición social. Los sistemas de seguridad fundados en el trabajo contribuyen a consolidar
la estabilidad social al interior de las categorías profesionales y la integración social para el
desarrollo de las solidaridades mutuas.

El régimen latino, por último, agrupa a los países situados al sur de Europa. Las políticas
sociales redistributivas son rudimentarias, y el empleo del principal proveedor familiar es
objeto general de fuertes protecciones lo que acarrea las dificultades de adaptación a la
mundialización. El régimen latino es muy familiarista, más que el modelo conservador: la
familia es la que se convierte en apoyo fundamental tanto cuando hay dificultades como
cuando no las hay. Dado que el parecido entre los dos últimos regímenes es muy notable,
los autores no lo distinguieron del modelo de Esping-Andersen.

¿Cuánto se acerca esta tipología a las sociedades latinoamericanas? El análisis de


Fernando Filgueira (2008) puede ser útil en este sentido. Filgueira ha realizado un amplio
estudio sobre las políticas sociales en América. En su caracterización del estado social
latinoamericano no toma, como lo hace Esping-Andersen, los distintos tipos de
compromiso del estado con la sociedad y el mercado sino el despliegue de la desigualdad.
América Latina tiene diversos niveles de bienestar que se expresan en las mediciones de
desarrollo humano. Los países con los más altos indicadores de DH de la región como
Uruguay o Argentina se caracterizaron por lo que Filgueira ha denominado sistema
universal estratificado:

Con ello pretendía indicar que, en estos países, cerca de los años setenta, la mayor parte de la
población se encontraba cubierta por los sistemas de protección en salud, educación y
seguridad social. Pero dicha protección, con excepción de la educación, tendía a ser
claramente estratificada, accediendo los grupos y sectores más poderosos política y
económicamente a los más tempranos, mejores y más variados beneficios. El modelo que

19
reflejaba era el de la Europa continental de tradición corporativa conservadora: estratificado,
apoyado en el empleo formal, orientado en materia de seguridad social al jefe de familia y
desde allí a su familia, y con fuertes privilegios para los trabajadores del Estado (Filgueira, 57).

Los países con IDH medio, entre los que se encuentra México y Brasil, se distinguen por la
grave desigualdad. En estos países, entre los que también podrán incluirse Colombia y
Venezuela, “la mitad de la población se encontraba cubierta por sistemas modernos de
protección social en tanto que la otra mitad era ajena a los mismos. Ello respondía,
especialmente en materia de salud y pensiones, a que la matriz continental europea de
estos sistemas se combinaba con mercados laborales notoriamente menos capaces para
crear empleo formal (op. cit. 62).

Los países con desarrollo humano medio-bajo, en los que Filgueira ubica a los países
centroamericanos y del Caribe, los caracteriza como “excluyentes”. Sus políticas sociales
se han caracterizado por incorporar una agenda minimalista de políticas sociales pro
pobres que ha permeado a la región en los últimos años. “Dados sus sistemas de
protección social excluyentes, tal desarrollo es positivo pero su apuesta no parece
orientarse a la creación de sistemas de base universal sino hacia políticas focalizadas
extremadamente restringidas” (op. cit. 64).

Más allá del estado de bienestar

Si el contexto en el que surge el análisis de las PP es el estado de bienestar, a la vuelta de


siglo el panorama es muy diferente. La decadencia de éste en los países desarrollados y la
crisis económica en todo el sistema internacional han reorientado las políticas públicas a
la eficiencia del gasto y el mejoramiento de la gobernanza son los aspectos principales de
las PP. Tras la propuesta del llamado Consenso de Washington9, la eficacia del Estado se
escindió de la procuración del bienestar dejando las políticas públicas latinoamericanas
sujetas exclusivamente a la eficiencia burocrática.

9
Se entiende por Consenso de Washington un listado de políticas económicas propuestas en los años
noventa por los organismos financieros internacionales y centros económicos a los estados
latinoamericanos. Las recetas están imbuidas de la ideología neoliberal y muestran por otra parte un giro en
las recomendaciones de las políticas públicas de carácter específico a uno más abstracto y general
empeñado en transformar la gestión de los estados. John Williamson es el autor del texto que da nombre a
estas políticas.

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Referencias

Aguilar Villanueva (1992) “Estudio introductorio” en Aguilar V. ed. La hechura de las


políticas, Antología. México, Porrúa.

Aguilar, Luis F. (2010) “Introducción” en Luis F. Aguilar, comp. Política Públicas, México,
BBAPdf/EAP-DF. 17-60.

DeLeon, Peter (2010) “Una revisión del proceso de las políticas: de Lasswell a Sabatier”
Luis F. Aguilar, comp. Políticas Públicas, México, BBAPdf/EAP-DF 61-73.

Filgueira, Fernando (2008) El desarrollo maniatado en América Latina: estados


superficiales y desigualdades profundas Buenos Aires, CLACSO. Editorial/Editor.

Irure Rocher, Tirso Luis (2002) “Polity, politics, policy” El País, 9 mayo.

Lasswell, Harold D. (1996) “La orientación hacia las políticas” [The policy orientation,
1951] en Luis F. Aguilar (comp.), El Estudio de las Políticas Públicas. México,
México.

Lasswell, Harold D. 1971. A Pre-view of policy sciences. American Elsevier Publishing. EUA.

Meny y Thoenig (1992) Las Políticas Públicas [1989], Barcelona, Ariel.

Saint-Arnaud Sébastien et Paul Bernard (2003) “Convergence ou résilience ? Une analyse


de classification hiérarchique des régimes providentiels des pays avancés”
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http://id.erudit.org/iderudit/008511ar.

Salazar Vargas, Carlos (2012) “La definición de política pública” Bien Común, Fundación
Rafael Preciado, México, No. 209, Junio: 47-52

Thoenig, Jean Claude (1997) “Polítca pública y acción pública” Gestión y Política Pública
CIDE, México, VI (1), primer semestre: 19-37

Williamson, John (2002) “What Washington Means by Policy Reform” [1990] John
Williamson, ed. Latin American Adjustment: How Much Has Happened? Chapter 2,
http://www.iie.com/publications/papers/paper.cfm?ResearchID=486

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