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Os Crimes Ambientais E A
Fiscalização Ambiental

Daniel Roberto Fink[1]

1. INTRODUÇÃO

Em meados do século XX, a comunidade científica internacional deu-se conta de que


o planeta estava sofrendo uma série de alterações nos mais variados segmentos de seu
desenvolvimento, decorrentes das atividades humanas. Como conseqüência, houve uma
mobilização internacional com reflexos em diversos ramos do conhecimento. Esse
movimento é denominado Clube de Roma. O Direito, como ciência que regula o convívio
em sociedade, foi fortemente demandado desde então, dando ensejo ao nascimento do
Direito Ambiental como ramo da ciência jurídica, classificado modernamente como ramo
dos direitos difusos.

Assim, foram discutidos princípios internacionais capazes de estimular a elaboração


e a implantação de legislações internas dos países da comunidade internacional, cuja
finalidade era exatamente regular a relação homem-meio. Duas convenções ganham
destaque nesse contexto: a Convenção de Estocolmo, de 1972, e a Convenção do Rio de
Janeiro, de 1992.[2]

No Brasil de então, em consonância com esse movimento internacional, assume


importância a Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, que cria a Política Nacional do Meio
Ambiente. Hoje, a referida lei sofreu diversas alterações, mas sua vigência tem ainda
grande importância em face dos princípios, objetivos e instrumentos ali instituídos.
Dentre eles, destaca-se o princípio da responsabilidade ambiental, determinando que os
danos ambientais devem ser objeto de sanção jurídica, sejam administrativas ou penais,
independentemente da obrigação de repará-los.[3]
Posteriormente, em 1988, a Constituição da República tratou da proteção ambiental
no art. 225, constituindo-se em capítulo próprio. Consagrou o princípio da
responsabilidade ambiental ao determinar que “as condutas e atividades consideradas
lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções
penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos
causados”[4].

Esse dispositivo tem largo alcance na proteção ambiental, sobretudo por afirmar que
a responsabilidade ambiental se dá sob tríplice efeito: penal, administrativo e civil.

À época do início da vigência da Constituição atual, havia um grande descompasso


entre as normas criminalizadoras ambientais, os bens protegidos e as sanções impostas:
por exemplo, a legislação penal infraconstitucional considerava crime inafiançável o
abate de animal silvestre[5], enquanto o Código Florestal punia como contravenção penal
o incêndio em mata ou floresta, no qual certamente muitos animais silvestres seriam
mortos[6]. Outros exemplos poderiam ainda ser citados.

Em muito boa hora, a Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, veio corrigir essas
deficiências, criando um sistema penal ambiental no qual os valores protegidos têm
razoável correspondência e equivalência. Hoje, há um sistema penal de proteção ao meio
ambiente condizente com os princípios internacionais consagrados, como dito acima, na
Constituição em vigor.

É oportuno que se diga que a Lei n. 9.605/98 não trata somente da tutela penal do
meio ambiente. O projeto aprovado disciplinava inteiramente o princípio da
responsabilidade ambiental, sob seus três aspectos. Vetos presidenciais apagaram quase
por completo normas que cuidavam de responsabilidade civil, em especial o art. 5.º.[7]
Restou pequeno conjunto de normas dedicadas à repressão administrativa e forte
preponderância de normas penais ambientais, tendo, por essa última razão, a lei sido
difundida, e hoje conhecida, como Lei de Crimes Ambientais.

A Lei de Crimes Ambientais, no momento posterior à sua vigência, sofreu críticas


quanto à brandura das penas previstas. Segue orientação do Código Penal permitindo a
conversão da pena privativa de liberdade em todos os crimes culposos e, nos dolosos,
quando a pena aplicada for inferior a 4 anos.[8] Essa possibilidade, associada à
impossibilidade de previsão de penas privativas de liberdade para a pessoa jurídica, levou
algumas vozes na doutrina a afirmar que a lei penal, em verdade, era desnecessária,
bastando a repressão administrativa.

Em verdade, a crítica não procede, pois a previsão de sanções penais para a ofensa a
valores ambientais por si só já se constitui em fato bastante sério, capaz de impor receio
nos infratores e intimidar condutas degradadoras.

A Lei tem méritos inegáveis, cabendo destaque à criação de um sistema penal


ambiental que guarda proporcionalidade entre os valores ambientais protegidos. É fato
que poderia ter previsto sanções penais mais severas para certas violações ambientais,
com graves conseqüências ao meio ambiente e à saúde das pessoas. Isso, contudo, não a
torna inválida quanto aos objetivos que com ela se pretende alcançar.

Há, na Lei, dispositivos gerais de sua aplicação e a previsão de crimes em espécie.


Quanto à parte geral, prevê a omissão relevante na autoria dos crimes ambientais (art.
2.º), elegendo pessoas que deveriam agir para evitar a consumação dos crimes e punindo-
as na sua omissão; prevê, na esteira do § 3.º do art. 225 da Constituição da República, a
responsabilidade penal da pessoa jurídica, quando o crime é cometido “por decisão de seu
representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou benefício da
sua entidade”, bem separando as situações em que o crime é cometido por pessoa física,
ainda que empregado da sociedade, e da própria pessoa jurídica; no capítulo II, dos arts.
6.º a 24, trata da aplicação da pena, prevendo regras específicas para as pessoas físicas e
para as pessoas jurídicas; cuida, no capítulo III (art. 25), da apreensão do produto e do
instrumento de infração administrativa ou de crime; e da ação e do processo penal
(capítulo IV, arts. 25 a 28). Tais disposições específicas da Lei são complementadas pela
aplicação subsidiária dos Códigos Penal e de Processo Penal (art. 79).

Nos crimes em espécie, dita parte especial, a Lei de Crimes Ambientais segue
orientação doutrinária unânime na divisão do conceito jurídico de meio ambiente,
cuidando inicialmente dos crimes contra o meio ambiente natural, tratando dos crimes
contra o meio biológico (contra a fauna – arts. 29 a 37 – e contra a flora – arts. 38 a 53); a
seguir, ainda cuidando do meio ambiente natural, traz normas de proteção ao meio físico,
prevendo crimes de poluição e outros correlatos (arts. 54 a 61); os meios cultural e
artificial não foram esquecidos, sendo os crimes que ofendem esses valores ambientais
previstos nos arts. 62 a 65. Por fim, a Lei cuida de normas que tratam de ofensas à
administração ambiental, prevendo, inclusive, crimes próprios de funcionários públicos
nos arts. 66 e 67.

2. FISCALIZAÇÃO DOS CRIMES AMBIENTAIS

A complexa natureza das normas ambientais em geral, seu caráter difuso e a grande
mutabilidade dos valores a serem protegidos, envolvendo aspectos técnicos e ecológicos,
tornam impossível que a norma ambiental penal encerrasse todos os conceitos
necessários ao reconhecimento do injusto no próprio tipo penal. Isso porque a relação
homem-meio é inevitável, cotidiana e permanente, desde simples atos fisiológicos
corriqueiros até a produção industrial de bens de consumo destinados a satisfazer todas as
necessidades da sociedade moderna.

Nesse sentido, a doutrina aceita como normal e inevitável, não, porém, sem
advertências, a recorrência a normas administrativas ou conceitos extra-penais para a
definição da conduta reprovável e sancionada. Assim é que as normas penais ambientais
com freqüência recorrem a atos administrativos (por exemplo, a portarias que definem
espécies ameaçadas de extinção) ou a conceitos também oriundos do Direito
Administrativo, como licenciamento, permissões ou autorização ambiental. No primeiro
caso, as normas que se utilizam da recorrência a atos administrativos são classificadas
como normas penais em branco; no segundo, ao buscar complementariedade em
conceitos extra-penais, são denominadas normas de tipicidade aberta.
Vê-se, com isso, que em matéria de proteção penal ambiental há estreita relação entre
o Direito Penal e o Direito Administrativo. No que respeita à fiscalização dos crimes
ambientais, parece-nos oportuno tecer algumas notas relativas à complementariedade de
conceitos administrativos destinados a garantir a efetividade dos crimes ambientais.

Há, na Lei, inúmeros tipos penais, qualificadoras, causas de aumento de pena e


circunstâncias agravantes que se referem à licença ambiental, autorização, concessão e
permissão como conceitos extra-penais indispensáveis à sua configuração penal. São atos
administrativos típicos, cuja inexistência simplesmente afasta a incidência da norma
penal. Ademais, são atos administrativos inseridos no âmbito do poder de polícia do
Estado e, portanto, no controle preventivo da regularidade ambiental de atividades
efetivas ou potencialmente causadoras de degradação ambiental. Não se busca pela
norma penal a tutela desses institutos administrativos, mas sancionar a lesão potencial ou
concreta da inexistência dessas salvaguardas administrativas. E ausência de outorga
ambiental no campo administrativo representa atividade típica de controle administrativo
aferível pela atividade fiscalizadora do Poder Público.

Já tivemos oportunidade de afirmar que para “a maioria da doutrina a licença


ambiental tem a natureza jurídica mesmo de licença, no sentido que o direito
administrativo lhe atribui. Resulta de um direito subjetivo do interessado que, para seu
exercício, precisa preencher alguns requisitos previstos em lei. Daí, decorre que a
Administração não pode negá-la quando o requerente satisfaz todos esses requisitos.
Trata-se, portanto, de um ato administrativo vinculado.

Quanto à autorização, o ato administrativo autorizante é discricionário e precário, ou


seja, mesmo que o pretendente reúna todas as condições para exercer aquela atividade,
pode o Poder Público, segundo critérios de conveniência e oportunidade, atender ou não a
pretensão. Ou ainda, seguindo o raciocínio há pouco traçado, poderá a Administração
promover a cessação do ato autorizado. Isso é possível, porque nesses casos, não há um
direito subjetivo prévio do pretendente a realização dessa atividade.”[9]

Permissão de serviço público se constitui em “delegação, a título precário, mediante


licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa física
ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco”.[10]

Concessão é “a delegação de serviço público feita pelo poder concedente, mediante


licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que
demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo
determinado”.[11]

A incidência da norma penal, uma vez presentes esses elementos normativos


jurídicos no tipo penal, depende absolutamente da existência ou inexistência das referidas
licenças, autorizações, permissões ou concessões. Evidentemente, não se discute aqui a
precisão científica da Lei ao nomear tais institutos, pois a legislação ambiental poucas
vezes emprega tais expressões com rigor técnico jurídico, ora mencionando licença
quando deveria ter se referido a autorização e vice-versa, e assim com os demais
institutos.
Como bom exemplo, cabe a menção ao crime de transporte de produtos perigosos
previsto no art. 54 da Lei, caracterizando-o tão somente pela ausência do atendimento das
“exigências estabelecidas em leis ou nos seus regulamentos”.[12] O transporte de tais
substâncias que atenda as normas legais ou regulamentares não configura crime.

Em todos esses casos, é razoável concluir que a maior ou menor eficácia do aparelho
estatal na repressão às condutas que violem a norma penal está diretamente ligada à
capacidade do Poder Público realizar os instrumentos da Política Nacional do Meio
Ambiente, notadamente os de caráter controlador e repressivo.[13]

Em outras palavras, a aplicação da lei penal ambiental, sobretudo nos casos de


tipicidade aberta que dependa da integração de conceitos de Direito Administrativo,
dependerá diretamente da estrutura pública de realização da política ambiental. Não que
não haja estrutura policial ostensiva ou judiciária destinada à verificação do cometimento
de infrações penais ambientais. Nesses casos, porém, a verificação da ocorrência do
ilícito penal pela autoridade policial dependerá da confirmação, sob o ponto de vista
administrativo, da existência ou não dos respectivos atos administrativos: licença,
autorização, concessão ou permissão. É sempre bom lembrar, ainda, que tais atos
administrativos se materializam em alvarás ou documentos de porte obrigatório, cuja
ausência momentânea, no ato de fiscalização, gera a presunção de crime, resolúvel com a
verificação da sua existência ao tempo do fato.

É forçoso reconhecer, nesse passo, que a estrutura administrativa ambiental está


muito aquém da importância jurídica que a norma penal reservou à tutela dos bens
ambientais. É sabido que a Administração Pública, tanto da União Federal quanto dos
Estados-membros, não está suficientemente estruturada para a integral e completa
satisfação dos direitos dos cidadãos, nem mesmo daqueles proclamados fundamentais,
como é o caso do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Com isso, e
reconhecendo que a aplicação efetiva da tutela penal ambiental está íntima e diretamente
relacionada à estrutura administrativa das unidades federativas destinadas à tutela geral
ambiental, é forçoso reconhecer que há lacunas importantes ainda a serem preenchidas,
com reflexos inegáveis na maior ou menor eficácia da repressão penal do meio ambiente.

3. O MINISTÉRIO PÚBLICO

Os temas “crimes ambientais” e “fiscalização ambiental” evidentemente estão


diretamente relacionados às funções institucionais do Ministério Público, que, ao longo
das últimas décadas, candidatou-se a exercer a tutela não exclusiva dos direitos coletivos.

Em matéria penal, é função institucional do Ministério Público promover


privativamente a ação penal pública[14]. Os crimes previstos na Lei de Crimes
Ambientais são crimes de ação pública e incondicionada[15]. Assim, a relação entre o
Ministério Público e a repressão às ofensas ambientais tipificadas como crime é muito
estreita. Como se sabe, no entanto, a investigação dos crimes ambientais não é realizada
pelo Ministério Público e sim pela Polícia Judiciária. A estrutura da Polícia Civil é,
muitas vezes, muito aquém daquela que seria mínima para enfrentar ilícitos penais de
grande complexidade técnica.[16] Há quem sustente, nos meios policiais, e não são
poucos, que os crimes ambientais são irrelevantes. Seria preciso contar com uma
estrutura policial de investigação muito melhor aparelhada, que contasse com uma
posição no organograma policial capaz de reconhecer a importância desse tipo de delito,
com delegados de polícia, policiais operacionais, estrutura material e, sobretudo, uma
estrutura de apoio científico que contasse com os Institutos de Polícia Científica e
convênios com universidades.

Diante desse quadro – deficiência da estrutura administrativa em âmbito nacional e


insuficiência do aparelho de investigação de polícia judiciária –, é forçoso reconhecer que
a fiscalização e repressão aos crimes ambientais deixam muito a desejar. Se não houver
cuidado nesse tema, a Lei estará fadada à impunidade ou a servir somente de instrumento
de concussão por maus policiais.

O Ministério Público, além da ação penal pública de sua exclusiva titularidade, tem
como instrumentos o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção do patrimônio
público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.[17] Cabe ao
Ministério Público, diante da falta de estrutura administrativa e policial, valer-se de tais
instrumentos institucionais para melhor aplicação da lei penal, estando sempre alerta
quanto aos reflexos penais de condutas e atividades investigadas no âmbito civil.
Recomenda-se, mesmo, que as atribuições para investigação dos fatos negativos ao meio
ambiente sejam concentradas em um só órgão do Ministério Público, tanto no aspecto
civil e penal quanto no acompanhamento administrativo.

Verifica-se, assim, que a lei penal conferiu proteção relevante a ilícitos que ofendem
o meio ambiente em seus diversos aspectos: natural, artificial e cultural. Há uma estrutura
pública institucional no Brasil que, dotada de recursos materiais e administrativos,
implicaria, sem dúvida, em maior consecução dos valores protegidos na norma. Esse é,
contudo, um capítulo ainda a ser escrito na gestão ambiental pública no Brasil.

[1] Daniel Roberto Fink, Procurador de Justiça em São Paulo, membro do Conselho
Superior do Ministério Público, foi Coordenador do Centro de Apoio Operacional de
Urbanismo e Meio Ambiente MP/SP de fevereiro de 2003 a setembro de 2005; Promotor
de Justiça do Meio Ambiente da Capital de 1992 a 2002; Mestre em Saúde Ambiental
pela Universidade de São Paulo – FSP; Coordenador do Fórum Permanente de
Coordenadores de Centros de Apoio Operacional de Meio Ambiente; 2.º Vice-Presidente
da Associação Brasileira de Ministério Público de Meio Ambiente (ABRAMPA);
Professor de Direito Ambiental e do Consumidor na Faculdade de Direito do Centro
Universitário UniFMU; Professor nos cursos de pós-graduação lato sensu do Centro
Universitário UniFMU; Professor na Escola Superior do Ministério Público do Estado de
São Paulo; Professor na Escola Superior de Advocacia – OAB/SP; Professor na Escola da
Magistratura do Estado do Rio de Janeiro.
[2] Convenção sobre o Meio Ambiente, realizada pela Assembléia Geral das Nações
Unidas, na cidade de Estocolmo, Suécia, de 5 a 16 de junho de 1972, e Convenção sobre
Diversidade Biológica, assinada durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, realizada na cidade do Rio de Janeiro, de 5 a 14 de junho
de 1992. (Dec. Leg. n. 2, de 3 de fevereiro de 1994)
[3] O princípio da responsabilidade ambiental é objeto de inúmeros dispositivos da Lei
n. 6.938/81, mas vem previsto, de modo expresso, no § 1.º do art. 14.
[4] § 3.º.
[5] Lei n. 5.197/67.
[6] Lei n. 4.771/65.
[7] Dispunha sobre a responsabilidade civil objetiva; vetado, remanesce a citada norma
do § 1.º do art. 14 da Lei n. 6.938/81.
[8] Art. 7.º, inc. I.
[9] FINK, Daniel Roberto; ALONSO JR., Hamilton; DAWALIBI, Marcelo. Aspectos
jurídicos do licenciamento ambiental. 3. ed. São Paulo: Forense Universitária, 2003.
[10] Lei n. 8.987/95, art. 2.º, inc. IV.
[11] Lei n. 8.987/95, art. 2.º, inc. II.
[12] Art. 56. Produzir, processar, embalar, importar, exportar, comercializar, fornecer,
transportar, armazenar, guardar, ter em depósito ou usar produto ou substância tóxica,
perigosa ou nociva à saúde humana ou ao meio ambiente, em desacordo com as
exigências estabelecidas em leis ou nos seus regulamentos: Pena – reclusão, de 1 a 4
anos, e multa.
[13] Lei n. 6.938/81, art. 9.º – São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
inc. IV – o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
inc. IX – as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das
medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental.
[14] CF, art. 129, inc. I.
[15] Art. 26.
[16] No Estado de São Paulo, a estrutura existente limita-se a um Grupo de Investigação
vinculado ao Departamento de Polícia Judiciária da Capital (DECAP).
[17] CF, art. 129, inc. III.

Disponível em: http://www.damasio.com.br/?page_name=art_052_2006&category_id=339


Acesso em: 30 de agosto de 2007