Principios Constitucionales Que Rigen A Las Administraciones Públicas

Principios constitucionales que rigen a las Administraciones Públicas-Ernesto Jinesta L.
Principios constitucionales que rigen a las

Administraciones Públicas
Ernesto Jinesta L.1
Sumario: Introducción. I.- Aproximación y valor de los principios

generales del Derecho Constitucional. 1.- Aproximación conceptual.
2.- Funciones. 3.- Incorporación al ordenamiento jurídico, valor
normativo y jerarquía. II.- Principios generales del Derecho
Constitucional rectores de la conducta de las Administraciones
Públicas. 1.- Legalidad y reserva de ley 2.- Eficacia y eficiencia. 3.-
Protección de la confianza legítima. 4.- Proporcionalidad y
razonabilidad. 5.- Interdicción de la arbitrariedad. 6.- Buena fe. 7.-
Seguridad jurídica e intangibilidad actos propios. 8.- Debido proceso y
defensa. 9.- Motivación de la actuación administrativa. 10.-
Transparencia administrativa. 11.- Responsabilidad e intangibilidad
relativa del patrimonio. 12.- Revisión o control jurisdiccional de la
función administrativa. 13.- Igualdad, no discriminación e
inderogabilidad singular de la norma. 14.- Necesidad y urgencia.
Introducción
Con el advenimiento del “Estado Constitucional de Derecho” 2 y el

fenómeno denominado la “constitucionalización del Derecho” 3 y,
1
Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Escuela Libre de Derecho (UELD) -Costa
Rica-, Profesor y miembro de las Comisiones Redactora y Académica Programa de Doctorado
en Derecho Administrativo Iberoamericano (DAI), Universidades de la Coruña, España, Nacional
del Litoral (Argentina), Nacional del Nordeste (Argentina), de Montevideo (Uruguay),
Veracruzana (México), de Guanajuato (México), Santo Tomás de Tunja (Colombia), de Piura
(Perú), Monteávila (Venezuela), Hispanoamericana (Nicaragua), Escuela Libre de Derecho
(Costa Rica), Director y profesor programa de doctorado en Derecho Administrativo UELD,
Presidente de la Asociación Costarricense de Derecho Administrativo, Miembro de la
Asociación Internacional de Derecho Administrativo (AIDA), el Foro Iberoamericano de Derecho
Administrativo (FIDA), Vicepresidente, por Costa Rica, de la Asociación Iberoamericana de
Derecho Administrativo, miembro de honor Asociaciones Mexicana, Dominicana y nicaragüense
de Derecho Administrativo. www.ernestojinesta.com
2
Expresión empleada por GARCÍA PELAYO (Manuel), Estado legal y Estado Constitucional de
Derecho. En Lecturas sobre Temas Constitucionales, Lima, Comisión Andina de Juristas, 1988,
pp. 25- 43. V. HÄBERLE (Peter), El Estado constitucional, México, UNAM, traducción de Héctor
Fix-Fierro, 2003, in totum y PEÑA FREIRE (Manuel Antonio), La garantía en el Estado
Constitucional de Derecho, Madrid, Editorial Trotta S.A., 1997, pp. 51-64.
3
V. GUASTINI (Riccardo), Estudios de Teoría Constitucional, México, Distribuciones
Fontamara, 2003, pp. 153-183.
1
específicamente, del Derecho Administrativo, cobra gran relevancia el estudio

de los principios constitucionales que informan, orientan y nutren la actuación o
conducta de las administraciones públicas, en tanto representan un robusto
valladar para cualquier potestad o prerrogativa de las administraciones públicas
y una sólida garantía de los derechos fundamentales de los administrados
frente a los poderes públicos.
En efecto, el surgimiento del “Estado Constitucional de Derecho” supone
la superación del simple “Estado de Derecho” o más precisamente del “Estado
legal de Derecho”, donde los poderes públicos solamente estaban sometidos al
imperio de la ley en sentido material y formal, lo que nos evoca el principio de
legalidad o la presunción de legalidad de la actuación administrativa. Empero,
la crisis de la ley y la caída del mito rousseauniano de la infalibilidad del
legislador ordinario, producto del surgimiento de los Tribunales y Salas
Constitucionales y del control de constitucionalidad de las leyes y, en general,
por lo menos, de los actos administrativos de alcance general y abstracto –
reglamentos-, dio paso al “Estado Constitucional de Derecho”, donde rige el
principio de la supremacía constitucional y la necesidad de que las conductas
administrativas se conformen sustancialmente al parámetro de
constitucionalidad, integrado, entre otros componentes, por los principios
generales del Derecho Constitucional. La obligación de las Administraciones
Públicas de ceñirse al “Derecho de la Constitución” produjo una mutación
positiva del principio de legalidad, de manera que, contemporáneamente, debe
ser entendido en un sentido más amplio, dado que, el bloque de legalidad
comprende, indefectiblemente, al parámetro de constitucionalidad, con lo que
debemos ahora hablar del “bloque de legitimidad” de la actuación
administrativa, el cual comprende esas dos dimensiones, la legal y la
constitucional. Las posibilidades de defensa y garantía de los administrados
han crecido exponencialmente con la irrupción del “Estado Constitucional de
Derecho” y el enriquecimiento del “bloque de la legitimidad” de la actuación
administrativa, basta reparar en la abundante e incisiva jurisprudencia
constitucional vertida por los Tribunales y Salas Constitucionales en
Iberoamérica que actúan y dar valor preceptivo a valores y principios
constitucionales, así como le brindan eficacia directa e inmediata a los
preceptos constitucionales emplazados en la parte dogmática u orgánica de la
Constitución, en procura de la tutela efectiva de las situaciones jurídicas
sustanciales de los ciudadanos. Ese derecho jurisprudencial surgido de los
Tribunales y Salas Constitucionales le imprimen gran elasticidad y
adaptabilidad a lo que hemos denominado el “bloque de legitimidad” de las
Administraciones Públicas, siempre en procura de proteger efectivamente a los
administrados cuando interactúan de diversas formas con los poderes públicos.
En definitiva, el bloque de constitucionalidad y, en particular, los principios
constitucionales, se erigen, entonces, como un vigoroso límite a la actuación de
las Administraciones Públicas.
La “constitucionalización del Derecho” y, particularmente, del Derecho
Administrativo, producto de la penetración intensa y transversal del Derecho
Constitucional en nuestra disciplina jurídica, ha sido el producto de diversos
fenómenos tales como el surgimiento de las constituciones rígidas que precisan
de un procedimiento legislativo agravado para su enmienda o reforma, de los
Tribunales Constitucionales que se encargan de velar por la supremacía
constitucional, del control de constitucionalidad de las leyes y, como mínimo, de
2
los reglamentos administrativos, de una abundante jurisprudencia

constitucional que reinterpreta y adapta el texto constitucional a las nuevos
requerimientos socio-económicos, políticos y culturales y que, en la mayoría,
de los ordenamientos jurídicos tiene una eficacia jurídica vinculante o “erga
omnes” y, en suma, de la construcción dogmática de la eficacia directa e
inmediata de la Constitución. El fenómeno de la “constitucionalización del
Derecho Administrativo” supone una aproximación necesaria o convergencia
entre el Derecho Constitucional y nuestra disciplina jurídica, tanto que se habla
de un “Derecho Administrativo Constitucional” 4 o de un “Derecho administrativo
de inspiración constitucional”5, que nos evoca la frase de Werner en el sentido
del “Derecho administrativo como Derecho constitucional concretizado”. Una de
las tareas dogmáticas de emprendimiento indispensable en la construcción de
ese Derecho Administrativo Constitucional o de inspiración constitucional, es el
estudio del impacto que tiene el parámetro de constitucionalidad y,
específicamente, de los principios generales del Derecho Constitucional, sobre
la actuación o conducta administrativa cotidiana de los poderes públicos y
respecto de las posibilidades de tutela efectiva de las situaciones jurídicas
sustanciales de los administrados frente a éstos.
Este trabajo es una aproximación preliminar al estudio de los principios
generales del Derecho Constitucional que ordenan, informan, nutren y vinculan
la conducta de las Administraciones Públicas desde la perspectiva del Derecho
Administrativo costarricense. La potencia y vigor de tales principios como
límites infranqueables de las Administraciones Públicas, entre otros
componentes del parámetro de constitucionalidad, ha crecido en Costa Rica al
contar, desde 1989, con una Sala Constitucional que ha ido, progresivamente,
a través de una copiosa jurisprudencia, ampliando las posibilidades de defensa
de los administrados frente a los poderes públicos gracias a una jurisdicción
constitucional, diseñada de manera accesible, democrática, flexible, informal,
célere y expedita. Tanto que los poderes constituidos –Legislativo, Ejecutivo y
Administración pública descentralizada- se quejan, permanentemente, del
fuerte control de constitucionalidad sobre su conducta y actuaciones,
recordando el título de la obra de Lambert sobre “el gobierno de los jueces” 6,
como si fuese un obstáculo y no un imperativo del Estado Constitucional de
Derecho, lo que resulta inevitable si se pretende velar por la supremacía
constitucional y del Derecho internacional de los Derechos Humanos. En todo
caso, desde nuestra perspectiva, un sano y positivo activismo judicial resulta
indispensable, si se trata de reivindicar la dignidad intrínseca a la persona
humana y sus derechos, que, en último término, son el centro del sistema del
Derecho Administrativo.
Desde tal perspectiva, nos limitaremos al abordaje de los principios
generales del Derecho Constitucional, según el tratamiento que de los mismos
4
Expresión utilizada por RODRÍGUEZ- ARANA MUÑOZ (Jaime), Aproximación al Derecho
Administrativo Constitucional, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1ª. Edición, 2009,
in totum.
5
Expresión de LOPEZ PINA (Antonio), en el prólogo a la obra de SCHMIDT-ASSMANN
(Eberhard), La Teoría General del Derecho Administrativo como Sistema, Madrid, Marcial Pons
e INAP, 2003, p. XII.
6
LAMBERT (Edoard), El gobierno de los jueces y la lucha contra la legislación social en los
Estados Unidos, Madrid, Tecnos, 2010.
3
haya efectuado la jurisprudencia constitucional, dada la preeminencia y valor

normativo incuestionable que les imprime tal circunstancia.
I.- Aproximación y valor de los principios generales del Derecho Constitucional
1.- Aproximación conceptual
Ocuparse de la definición de los principios generales del Derecho

Constitucional es una tarea sumamente compleja y difícil, por cuanto,
dependerá, en buena parte, de la noción que se tenga de los principios
generales de Derecho. Como se ha afirmado para resaltar la polisemia
imperante en la doctrina y la ausencia de un margen de intersubjetividad
razonable, deseable para cualquier disciplina científica, existen tantas
definiciones de los principios generales como autores se han ocupado de los
mismos. Se trata de una categoría dogmática un tanto huidiza y de difícil
aprehensión. En ocasiones, se confunden con los valores y las normas
jurídicas, o sencillamente, se maneja un concepto elástico y etéreo.
De seguido, como lo hemos hecho en una obra precedente 7, trataremos
de aproximarnos a la noción de los principios generales del Derecho
Constitucional, sin pretender ser exhaustivos y absolutamente unívocos
respecto de una categoría conceptual que ofrece múltiples aristas. Es
importante señalar que no se puede establecer una segmentación absoluta y
rígida entre valores, principios y normas constitucionales, por cuanto,
ocasionalmente, un valor o un principio, puede manifestarse y comportarse de
las dos formas o, incluso, dar origen a un derecho fundamental (v. gr. la
igualdad se comporta, según la regulación respectiva del Derecho nacional o
internacional público, tanto como valor, principio o como derecho humano o
fundamental; lo mismo sucede con el debido proceso y la buena administración
que se comportan como principios generales y, a su vez, como un derecho
humano o fundamental).
Los principios constitucionales tienen un carácter más concreto que los
valores constitucionales (v. gr. la libertad, la democracia, la justicia social, el
pluralismo y la tolerancia política, ideológica y religiosa, la igualdad, la dignidad
humana, la paz, el orden, el bienestar común o general, la solidaridad, la
seguridad y la participación política), aunque tampoco especifican, de manera
última y cerrada, a qué supuestos de hecho se aplican y cuáles consecuencias
jurídicas producen, por cuanto, precisamente, tienen la vocación de ser
generales y abstractos y admiten una serie indefinida de aplicaciones. Los
principios constitucionales completan, concretan y desarrollan,
8
progresivamente, los valores constitucionales . Los principios generales del
Derecho Constitucional, tienen, entonces, una mayor densidad o intensidad
normativa que los valores constitucionales, lo que facilita su aplicación para
resolver casos concretos. Los principios generales, a diferencia de los valores,
no tienen un marcado o acentuado contenido axiológico, sin que dejen de
presentarlo, también, ocasionalmente.
7
JINESTA LOBO (Ernesto), Derecho Procesal Constitucional, San José, Ediciones Guayacán,
2014, en editorial.
8
V. OTERO PARGA (Milagros), Valores constitucionales. Introducción a la filosofía del Derecho:
Axiología jurídica, Santiago de Compostela, Servicio de Publicaciones Universidad Santiago de
Compostela, 2ª. Reimpresión, 2004, p. 30.
4
Respecto de las normas escritas, los principios generales mantienen un

nivel de indeterminación y abstracción superior, por cuanto, no tienen un
supuesto de hecho y una consecuencia jurídica específica que facilite la
subsunción, sean no tienen un contenido y alcance predefinido con lo que el
margen de apreciación del operador jurídico es muy amplio. Adicionalmente,
los principios generales tienen un contenido axiológico más intenso que una
norma.
Desde nuestra perspectiva, interesan los principios sectoriales del
Derecho Constitucional de origen dogmático o científico, jurisprudencial o
jurídico-positivo9, que tienen un evidente e indiscutido valor normativo y que
expresan ideas comunes, dominantes u objetivas del ordenamiento jurídico
constitucional sustantivo y formal, con vocación de permanencia. Tales
principios generales le brindan coherencia, consistencia, homogeneidad y
armonía al ordenamiento jurídico constitucional. Como hemos indicado, existe
una tipología o taxonomía muy amplia de los principios generales, tantas como
autores hay10, sin embargo, desde nuestra perspectiva, nos interesan los
principios constitucionales explícitos o positivados y los implícitos o no
positivados.
2.- Funciones
En cuanto a sus funciones, podemos precisar las siguientes:
a) Brindan armonía, coherencia, inteligibilidad y consistencia del
ordenamiento jurídico, permitiendo la plenitud hermética del mismo y, por
consiguiente, su homogeneidad. Con razón se ha afirmado que el tejido del
Derecho es atravesado de un extremo a otro por los principios generales 11.
b) Evitan que haya lagunas en el sistema jurídico, completándolo e
integrándolo y evitando la denegación de justicia en determinados supuestos.
Así, el artículo 7°, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública
(en adelante, LGAP) indica que los principios generales sirven para integrar el
ordenamiento jurídico escrito ante una laguna, la oscuridad o la insuficiencia
normativas.
c) Informan el ordenamiento jurídico (artículo 4° del Título Preliminar del
Código Civil).
d) Coadyuvan en la interpretación y delimitación del campo de aplicación
del ordenamiento jurídico escrito (artículos 7°, párrafo 1°, LGAP, 1° Código
Civil, 5°, párrafo 3°, Ley Orgánica del Poder Judicial –en adelante LOPJ-).
Funcionan como parámetros hermenéuticos del ordenamiento jurídico escrito
9
Esta tipología de los principios generales por su origen (dogmático o doctrinal, jurisprudencial
o jurídico-positivo), es relativa, por cuanto, pueden haber principios generales recogidos por la
jurisprudencia, normas convencionales o constitucionales o bien algunos acuñados por la
jurisprudencia y receptados por la doctrina y la legislación.
10
V. MODERNE (Frank), Principios generales del derecho público, Chile, Editorial Jurídica de
Chile, trad. Alejandro Vergara Blanco, 1ª. Edición español, 2005, p. 26.
11
HABA (Enrique Pedro) y BARTH (José Francisco), Los principios generales del Derecho, San
José, IJSA, 2004, p. 21.
5
para facilitar la aplicación del Derecho ante las antinomias o contradicciones

normativas desde la perspectiva gramatical o de los fines.
e) En el campo del Derecho Público –entendiendo por tal el Derecho
Internacional Público, el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo-,
los principios generales cumplen la función específica de ser un mecanismo
efectivo de limitación y contención de los poderes públicos para evitar la
arbitrariedad y orientarlos en el cumplimiento cabal de sus obligaciones y
deberes. Asimismo, son una herramienta útil para garantizar y tutelar los
derechos humanos y fundamentales de las personas o, en general, sus
situaciones jurídicas sustanciales incluso de configuración infra constitucional.
Los principios generales del Derecho Constitucional tienen en nuestro
sistema jurídico la condición de reglas ontológicas (principia essendi), con un
claro carácter normativo reconocido, incluso, por el derecho positivo, sucede
así con los artículos 7.1 LGAP, 5.3 LOPJ y la Ley de la Jurisdicción
Constitucional (en adelante LJC) que los menciona como parámetro de
constitucionalidad en seis de sus artículos (1°, 2°, 9, párrafo 2°, 14, 78, párrafo
2°, y 96, inciso c).
En cuanto a su jerarquía, en el caso de los principios constitucionales,
evidentemente, en cuanto interpretan, integran y delimitan las normas
constitucionales, tiene ese rango, jerarquía, potencia y resistencia, incluso,
también, tienen esa condición cuando suplen una laguna normativa
constitucional. No se puede descartar principios generales que tengan un rango
supra constitucional, cuando por aplicación de la cláusula más favorable,
interpretan, integran y delimitan normas convencionales –del Derecho
Internacional Público de los Derechos Humanos- que ofrecen un umbral
superior de protección.
El valor normativo de los principios generales ha sido reconocido por la
Sala Constitucional, siendo ese papel más fértil en ciertos ámbitos como el
Derecho Parlamentario que ha ido forjando paulatinamente ese órgano (v. gr. el
principio democrático y todas su derivaciones y especificaciones). Así, en el
VSC No. 3514-94 estimó lo siguiente: “principios y normas que la ley coloca en
situación de paridad, ambos igualmente prescriptivos, los primeros en su típica
dimensión general y las normas y disposiciones con su habitual carácter más
particular, los dos igualmente utilizables por este tribunal para contrastar los
actos y disposiciones que se ofrecen a su examen”. Por su parte, en el VSC
No. 786-94, consideró que “Los principios y valores de la democracia prohíben
a todos los poderes del Estado el uso de métodos que menoscaben su efectiva
vigencia, tales como las prácticas viciadas en trámites legislativos”.
3.- Incorporación al ordenamiento jurídico, valor normativo y jerarquía
Independientemente de su valor tradicional como fuente del Derecho, en

general, los principios generales del Derecho Constitucional, son positivados en
el Derecho Administrativo costarricense a partir de 1978, con la promulgación
de la Ley General de la Administración Pública, No. 6227 de 2 de mayo (en
adelante LGAP), cuyo artículo 6°, al establecer la jerarquía de la fuentes del
6
ordenamiento jurídico administrativo y colocar en la cúspide a la “Constitución

Política” de 7 de noviembre de 1949 en su párrafo 1°, inciso a).
El artículo 7.1 LGAP, al enunciar las fuentes no escritas hace mención
expresa de los “principios generales de derecho” e indica, entre sus funciones
primordiales, las de “interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del
ordenamiento escrito”, agregando que “tendrán el rango de la norma que
interpretan, integran o delimitan”.
Empero, las previsiones legislativas, no se quedaron ahí sino que fueron
más allá, al establecer el artículo 7.2 que “Cuando se trate de suplir la
ausencia, y no la insuficiencia, de las disposiciones que regulen una materia,
dichas fuentes tendrán rango de ley”, por último el numeral 7.3 estatuye que
“Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior”.
El artículo 8° dispone que “El ordenamiento administrativo se entenderá

integrado por las normas no escritas -entre éstas los principios generales de
derecho- necesarias para garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la
Administración y la dignidad, la libertad y los otros derechos fundamentales del
individuo”.
El ordinal 9.2 al consagrar el principio de la autonomía del Derecho

Administrativo, respecto de otras ramas jurídicas, y de la auto-integración del
ordenamiento jurídico administrativo, establece un orden de prelación de las
normas no escritas, colocando a los “principios generales del derecho público”
en segundo lugar, al disponer lo siguiente: “Caso de integración, por laguna del
ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la
jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el
derecho privado y sus principios”.
La relevancia de los principios generales es puesta en evidencia cuando

el artículo 4° LGAP preceptúa que “La actividad de los entes públicos deberá
estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público,
para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el
régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato
de los destinatarios, usuarios o beneficiarios”. Asimismo, el artículo 14.1
dispone que “Los principios generales de derecho podrán autorizar
implícitamente los actos de la Administración Pública necesarios para el mejor
desarrollo de las relaciones especiales creadas entre ella y los particulares por
virtud de los actos o contratos administrativos de duración”.
Cabe advertir que el artículo 11.1 LGAP, al consagrar el principio de

legalidad, dispone que “La Administración Pública actuará sometida al
ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos
servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica
de sus fuentes”. Por su parte, el artículo 13.1 LGAP, señala que “La
Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no
escritas del ordenamiento administrativo (…) sin poder derogarlos ni
desaplicarlos para casos concretos”.
Evidentemente, la LGAP de 2 de mayo 1978, no solo incorporó como

fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo los principios
7
generales de Derecho, sino también, los del Derecho Constitucional,

adicionalmente, les asignó unas funciones muy claras (interpretación,
integración y delimitación de las normas escritas), les otorgó, en caso de
insuficiencia, el rango, potencia y resistencia de la norma escrita, en lo que nos
ocupa jerarquía constitucional y en el supuesto de laguna normativa el grado
de una ley. Sobre la distinción del grado y valor otorgado por la LGAP a los
principios, según se trate de insuficiencia o ausencia de norma escrita, cabe
advertir que tratándose de principios constitucionales desarrollados y aplicados
por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, tendrán, tanto en la
hipótesis de insuficiencia como de ausencia, rango constitucional, de modo
que, siempre y en cualquier caso, prevalecen sobre cualquier norma escrita de
rango inferior, incluso una ley o, desde luego, un reglamento administrativo.
Otra cuestión destacable es que la LGAP de 1978, evidentemente, contempla
los principios generales del Derecho Constitucional no solo como un límite claro
e infranqueable para los poderes públicos, sino, también, como una garantía
para los administrados frente al uso irregular de sus potestades o privilegios
que fortalece, indudablemente, la protección efectiva de sus situaciones
jurídicas sustanciales. Asimismo, debe resaltarse, que los principios del
Derecho Constitucional, deben garantizar el necesario pero difícil punto de
equilibrio entre la eficiencia y la eficacia de los poderes públicos –en definitiva
el poder- y la dignidad humana y los derechos fundamentales de la persona –
en suma la libertad-.
Luego de la LGAP de 1978 algunas leyes administrativas sectoriales han

positivado principios generales del Derecho Constitucional para un ámbito
acotado, con simples enunciaciones y, en ocasiones, con un celo tuitivo
exacerbado y una técnica legislativa inidónea, definiendo su contenido, lo que
no es labor del legislador so pena de cristalizarlo y limitarlo, reduciendo el
margen de los operadores jurídicos –sobre todo de los jueces ordinarios- a
través de su interpretación y aplicación, además de, eventualmente, de
soslayar, por omisión, enunciar otros relevantes para la materia y que podría
entenderse, erróneamente, que no se encuentran contemplados 12.
Como ya se anotó, el hito determinante en la plena positivización y

otorgamiento de un valor normativo incuestionable de los principios generales
del Derecho Constitucional, se da con la promulgación de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional (en adelante LJC), No. 7135 de 11 de octubre de
1989, que los menciona en seis ocasiones como parámetro de
constitucionalidad y la entrada en funcionamiento de la Sala Constitucional
creada por la reforma parcial al artículo 10° de la Constitución de 1949
mediante la Ley No. 7128 de 18 de agosto de 1989, que los va a desarrollar y
aplicar con una eficacia directa e inmediata.
El proceso de positivización de los principios generales del Derecho
Constitucional, culmina con la promulgación de la reforma total de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, No. 7333 de 5 de mayo de 1993, en cuyo artículo
5° recoge las disposiciones ya comentadas del artículo 7° LGAP de 1978 y las
12
Así la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494 de 2 de mayo de 1995 y sus reformas, en
los artículos 4°, 5° y 6°, al regular, respectivamente, el contenido de los principios generales de
eficacia y eficiencia, igualdad y libre concurrencia y publicidad.
8
extiende a todos los órdenes jurisdiccionales para lograr la plenitud hermética

del ordenamiento jurídico (non liquet) y evitar la denegación de justicia.
II.- Principios generales del Derecho Constitucional rectores de la conducta de

las Administraciones Públicas
Como se indicó, a modo de aclaración metodológica, de seguido se

expondrán los más relevantes principios generales del Derecho Constitucional
que la doctrina identifica como tales y que la jurisprudencia de la Sala
Constitucional ha abordado, sea desarrollándolos o aplicándolos, otorgándoles
un valor preceptivo incuestionable y una eficacia directa e inmediata. Por
razones obvias, se hace cita de las sentencias más señeras o emblemáticas
vertidas por la Sala Constitucional, dado que, ese Tribunal cuenta con una
abundante jurisprudencia por el carácter fácilmente accesible, democrático e
informal que tiene la jurisdicción constitucional en Costa Rica. De otra parte, es
preciso, escoger una vertiente aplicativa relevante de cada uno de los
principios generales, sin poder agotar, por razones obvias de espacio, todas las
posibles que se ha producido durante el cuarto de siglo de andadura de la Sala
Constitucional.
1.- Legalidad13 y reserva de ley
Aunque no le corresponde a la Sala Constitucional velar por la legalidad

de la función administrativa, por cuanto, para ese propósito la Constitución de
1949, en su artículo 49 estableció la jurisdicción contencioso-administrativa, es
lo cierto que en múltiples ocasiones ese órgano ha señalado la necesidad de
las administraciones públicas de someterse, plena y absolutamente, al bloque
de legalidad sea de rango supra legal, como los convenios y tratados comunes
u ordinarios del Derecho Internacional Público (v. gr. Tratados de cooperación,
extradición, etc.) como al legal, en el sentido que les vincula de manera positiva
y negativa. Lo que obedece a que existen dos preceptos constitucionales clave
en la materia como lo son el 7°, párrafo 1°, que le concede un rango supra
legal a los mencionados tratados o convenios y el 11°, párrafo 1°, al preceptuar
que los funcionarios públicos “Están obligados a cumplir los deberes que la ley
les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella”.
De lo que sí se ha ocupado de custodiar de manera más celosa la Sala

Constitucional es el principio de reserva de ley, anulando actos administrativos
de efectos generales o normativos (v. gr. acuerdos o reglamentos) que lo
transgreden, pudiendo aducirse, en este supuesto, a la acción de
inconstitucionalidad, o que suponen una limitación o restricción de un derecho
fundamental, esgrimiendo, en tal hipótesis, el agravio en la sede del proceso de
amparo. Los artículos 19 y 124 LGAP resaltan la relevancia del principio de
reserva de ley en nuestra disciplina al señalar, respectivamente, lo siguiente:
“Artículo 19.-
13
BARTOLINI (Antonio) e PIOGGIA (Alessandra), La legalitá dei principi di Diritto
Amministrativo e il Principio di Legalitá. En En Studi sui principi del Diritto amministrativo,
Milano, Giuffré Editore, 2012, pp. 79-90.
9
1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales

estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos
ejecutivos correspondientes.
2. Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta
materia”
Artículo 124.- Los reglamentos, circulares, instrucciones y
demás disposiciones administrativas de carácter general no
podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas,
multas ni otras cargas similares”.
Sobre sendos principios, la Sala Constitucional en el Voto No. 1739-1992

(reiterado en el No. 440-1998), estimó lo siguiente:
“(...) el principio de legalidad en el estado de derecho
postula una forma especial de vinculación de las autorida-
des e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a
partir de su definición básica según la cual toda autoridad
o institución pública lo es y solamente puede actuar en la
medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por
el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –
para las autoridades e instituciones públicas sólo está
permitido lo que esté constitucional y legalmente
autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté
autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios
más importantes, todavía dentro de un orden general: el
principio de regulación mínima, que tiene especiales
exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley,
que en este campo es casi absoluto. En nuestra
Constitución Política, el principio general de legalidad está
consagrado en el artículo 11, y resulta, además, del con-
texto de éste con el 28, que recoge el principio general de
libertad –para las personas privadas- y garantiza la
reserva de ley para regularla, con el 121, especialmente
en cuanto atribuye a la Asamblea Legislativa
competencias exclusivas para legislar (incisos 1°, 4° y
17), para crear tribunales de justicia y otros organismos
públicos (incisos 19 y 20) y para disponer la recaudación,
destino y uso de los fondos públicos (incisos 11, 13 y 15);
potestades que no pueden delegarse ni, por ende,
compartirse con ningún otro poder, órgano o entidad (artí-
culo 9°), y que generan consecuencias aun más explícitas
como las que se recogen en la Ley General de la
Administración Pública, principalmente en sus artículos
5° y 7° -que define las jerarquías normativas-, 11 –que
consagra el principio de legalidad y su corolario de
regulación mínima-, 19 y 59.1 –que reafirman el principio
de reserva de ley para el régimen de los derechos
fundamentales y para la creación de competencias
públicas de efecto externo (...)” (Véase en similar sentido
las Sentencias Nos. 6379-02 del 26 de junio de 2002;
10356-02 del 30 de octubre de 2002; 5015-04 del 12 de
10
mayo de 2004; 1809-06 del 15 de febrero de 2006 y

13333-06 del 6 de septiembre de 2006).
Asimismo, en el Voto No. 3410-92 ese órgano especializado de la Corte

Suprema de Justicia, indicó lo siguiente:
“El principio de legalidad (...) significa que los actos y

comportamientos de la Administración deben estar
regulados por norma escrita, lo que significa, desde
luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley,
preferentemente, y en general a todas las normas del
ordenamiento jurídico –reglamentos ejecutivos y
autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a
lo que se conoce como el “principio de juridicidad de la
Administración (...)”
2.- Eficacia y eficiencia14
La eficacia y eficiencia como principios rectores de la conducta

administrativa han asumido un papel preponderante frente al clásico principio
de legalidad, lo que supone que los poderes públicos no solo deben vincularse
positiva y negativamente al bloque de legalidad sino, también, ser eficientes y
eficaces en el ejercicio de sus competencias, prerrogativas o potestades, en la
prestación de los servicios públicos y en la regulación de los servicios de
interés económico y social general.
Dentro del contexto del Estado liberal de Derecho o de la
“Administración de limitación”, la principal virtud de las administraciones
públicas era actuar sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico, sin
extralimitarse en el ejercicio de sus competencias y potestades atribuidas por
ley, para evitar el abuso y el exceso de poder. Con el advenimiento del Estado
Social de Derecho o de la “Administración prestacional”, se les exige lo anterior,
pero, además, que sean eficientes y eficaces. No en vano Schmidt-Assmann
afirma que “(…) la Administración pública en buena parte se mide por su
acción; por lo que logra producir y prestar” 15. Los principios de legalidad, de
eficacia y de eficiencia, son claves en el Derecho Administrativo, por eso el
mismo administrativista alemán recién citado indica que “(…) el Derecho
administrativo ha de satisfacer una doble finalidad: la ordenación, disciplina y
limitación del poder, al tiempo que la eficacia y efectividad de la acción
administrativa. Ello obliga, entre otras consecuencias, no sólo a utilizar el canon
de la prohibición del exceso (principio de proporcionalidad), sino también el de
prohibición de defecto”.16
La Sala Constitucional ha resaltado la importancia de los principios de
eficacia y eficiencia, concibiéndolos como obligaciones constitucionales
14
V. JINESTA LOBO (Ernesto), Los principios constitucionales de eficacia, eficiencia y rendición
de cuentas de las Administraciones Pública. En Constitución y Justicia Constitucional, San José,
Colegio de Abogados-Escuela Judicial-Sala Constitucional, 2009, pp. 133-144, PAREJO
ALFONSO (Luciano), La eficacia, principio de la actuación de la Administración. En Eficacia y
Administración (tres estudios), Madrid, INAP, 1995, pp. 89-152.
15
SCHMIDT-ASSMANN (Eberhard), Teoría General del Derecho Administrativo como sistema,
p. 21.
11
incuestionables que hacen surgir como correlato, lo que ese Tribunal ha

denominado, el “derecho al buen funcionamiento de los servicios públicos” y
vinculándolo a otros principios como los de simplicidad y celeridad y a los
rectores de los servicios públicos como la continuidad, la regularidad, la
adaptación a todo cambio en el régimen legal o las necesidades impuestas por
el contexto socioeconómico, la igualdad o universalidad y la obligatoriedad,
parcialmente desarrollados en el artículo 4° LGAP.
La Sala Constitucional, a partir del Voto No. 7532-04, ha señalado,
reiteradamente, lo siguiente:
“Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

Considerando:
(…) IV.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE
EFICACIA, EFICIENCIA, SIMPLICIDAD Y CELERIDAD
DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIÓN
ADMINISTRATIVAS. La Constitución Política, en su parte
orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de
la función y organización administrativas, que como tales
deben orientar, dirigir y condicionar a todas las
administraciones públicas en su cotidiano quehacer.
Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia,
simplicidad y celeridad (artículos –todos de la
Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone
al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen
funcionamiento de los servicios y dependencias
administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que
incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y
el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la
administración”). Estos principios de orden constitucional,
han sido desarrollados por la normativa
infraconstitucional, así, la Ley General de la
Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225,
párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar
y nutrir toda organización y función administrativa. La
eficacia como principio supone que la organización y
función administrativa deben estar diseñadas y
concebidas para garantizar la obtención de los objetivos,
fines y metas propuestos y asignados por el propio
ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la
planificación y a la evaluación o rendición de cuentas
(artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La
eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el
mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos
humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La
simplicidad demanda que las estructuras administrativas y
sus competencias sean de fácil comprensión y
entendimiento, sin procedimientos alambicados que
retarden la satisfacción de los intereses públicos
16
SCHMIDT-ASSMANN (Eberhard), Teoría General del Derecho Administrativo como sistema,
p. 26.
12
empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las

administraciones públicas cumplir con sus objetivos y
fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de
los diversos mecanismos, de la forma más expedita,
rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos.
Este conjunto de principios le impone exigencias,
responsabilidades y deberes permanentes a todos los
entes públicos que no pueden declinar de forma
transitoria o singular.
3.- Protección de la confianza legítima17
A partir del Voto No. 10171-2010, la Sala Constitucional señaló lo

siguiente:

CONSIDERANDO:
(…)
IV.- EL PRINCIPIO GENERAL DE PROTECCIÓN DE LA
CONFIANZA LEGÍTIMA DEL CIUDADANO FRENTE A
LOS PODERES PÚBLICOS. Sobre el desarrollo de este
principio y su profunda raigambre constitucional, la
doctrina nacional ha manifestado lo siguiente:
“Este principio surge en la República Federal de Alemania
y, luego, es recogido por la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia de la Comunidad Europea, para definir una
situación digna de ser amparada al haber sido violada la
confianza puesta en la acción de la Administración
Pública. El Tribunal Supremo Español, en su sentencia
del 1º de febrero de 1990, consideró que este principio “…
ha de ser aplicado, no tan sólo cuando se produzca
cualquier tipo de convicción psicológica en el particular
beneficiado, sino más bien cuanto se basa en signos
externos producidos por la Administración lo
suficientemente concluyentes para que le induzcan
razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación
administrativa, unido a que, dada la ponderación de
intereses en juego –interés individual e interés general- la
17
V. CASTILLO BLANCO (Federico), La protección de confianza en el Derecho Administrativo,
Madrid, Marcial Pons, 1998, in totum, AUBY (Jean-Bernard) et DERO-BUGNY (Delphine), Les
principes de sécurité juridique et de confiance légitime. En Droit Administratif Européen –
Direction Jean-Bernard Auby et Jacqueline Dutheil de la Rochere-, Bruxelles, Bruylant, 2007, p.
473 y ss., MOUZOURAKI (Paraskevi) Le principe de confiance légitime en Droit allemand,
français et anglais. Un example de convergence des Droits administratifs des pays européens?,
Bruxelles, Éditions Bruylant, 2012. CAPUTI JAMBRENGHI (Paola), Il principio del legitimo
affidamento. En Studi sui principi del Diritto amministrativo, Milano, Giuffré Editore, 2012, pp.
159-194; MARTÍNEZ MOYA (José Antonio), El principio de confianza legítima en la actuación
de la Administración. Su origen y tratamiento jurisprudencial, Murcia, Diego Marín, Librero-
Editor, S.L., 2012.
13
revocación o dejación sin efectos del acto, hace crecer en

el patrimonio del beneficiado que confió razonablemente
en dicha situación administrativa, unos perjuicios que no
tiene por qué soportar derivados de unos gastos o
inversiones que solo pueden serle restituidos con graves
perjuicios en su patrimonio”. En cuanto a los requisitos
del principio de confianza legítima, la doctrina española,
siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo Español,
ha establecido los siguientes:
1. Debe mediar un acto de la administración lo
suficientemente concluyente para provocar en el afectado
uno de los tres tipos siguientes de confianza: a) confianza
del afectado en que la Administración Pública actúa
correctamente; b) confianza del afectado en que es lícita
la conducta que mantiene en su relación con la
Administración Pública, al existir un eventual error de
prohibición; c) confianza del afectado en que sus
expectativas como interesado son razonables.
2. La Administración Pública debe provocar signos (actos o
hechos) externos que, incluso, sin necesidad de ser
jurídicamente vinculantes, orienten al administrado hacia
una determinada conducta que de no ser por la
apariencia de legalidad creada no hubiere efectuado.
3. Un acto de la Administración Pública –v. gr. un
reglamento- que reconoce o constituye una situación
jurídica individualizada en cuya estabilidad confía el
administrado.
4. La causa idónea para provocar la confianza legítima del
afectado no puede provocarse por la mera negligencia,
tolerancia, ignorancia de la Administración Pública o lo
irracional de lo pretendido por el administrado.
5. El administrado debe cumplir los deberes y obligaciones
que le competen.
El quebranto del principio de la confianza legítima

provoca, indudablemente, varios efectos jurídicos de
importancia, veamos:
1. Actúa como límite al ejercicio de las potestades
discrecionales.
2. Opera como una garantía del principio de igualdad.
3. Provoca el deber de la Administración pública de resarcir
la frustración de las expectativas legítimas y los derechos
subjetivos lesionados.
El principio de la confianza legítima, junto con el de la

buena fe en las relaciones jurídico-administrativas,
dimana del principio de igualdad jurídica, esto es, la
14
certidumbre de las relaciones con los poderes públicos,

saber, el administrado, a qué atenerse con éstos, quienes
deben evitar las situaciones objetivamente confusas y
mantener las situaciones jurídicas aunque no sean
absolutamente conformes con el ordenamiento jurídico.
Este principio, se concreta, entre otros supuestos, con la
teoría de la intangibilidad de los actos propios
declarativos de derechos para el administrado, la
limitación de los actos de gravamen y la irretroactividad.
Encuentra aplicación, también, cuando una
administración pública dicta y realiza una serie de actos y
de actuaciones, que aunque jurídicamente incorrectas,
generan una serie de expectativas en el administrado
creyendo que ostenta una situación jurídica conforme con
el ordenamiento jurídico.” JINESTA LOBO (Ernesto),
Tratado de Derecho Administrativo –Parte General-, San
José, IUSconsultec y Editorial Jurídica Continental, 2ª.
Edición, 2009, pp. 294-296.”
4.- Proporcionalidad y razonabilidad18
La Sala Constitucional en reiterados pronunciamientos ha indicado que

este principio constituye, incluso, un parámetro de constitucionalidad de los
actos sujetos al derecho público (leyes, reglamentos y actos administrativos en
general), razón por la cual se ha preocupado de su análisis y desarrollo.
En el Voto No. 732-2001, la Sala Constitucional señaló lo siguiente:
“V.- DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD COMO

PARÁMETRO CONSTITUCIONAL. La jurisprudencia
constitucional ha sido clara y conteste en considerar que
el principio de razonabilidad constituye un parámetro de
constitucionalidad … Para realizar el juicio de
razonabilidad la doctrina estadounidense invita a
examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad
técnica" dentro de la que se examina la norma en
concreto (ley, reglamento, etc.). Una vez establecido que
la norma elegida es la adecuada para regular
determinada materia, habrá que examinar si hay
proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado.
Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que
analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta
18
V. GALETTA (Diana-Urania), Le principe de proportionnalité. En Droit Administratif Européen
–Direction Jean-Bernard Auby et Jacqueline Dutheil de la Rochere-, Bruxelles, Bruylant, 2007,
p. 357 y ss; ASTONE (Francesco), Il principio di ragionevolezza. En Studi sui principi del Diritto
amministrativo, pp. 371-388. GALETTA (Diana-Urania), Il principio di proporzionalitá. En Studi
sui principi del Diritto amministrativo, pp. 389-412.
15
doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa,

que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre
cuando ante la existencia de un determinado antecedente
(ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej.
tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la
misma es equivalente o proporcionada; b) la
razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración
jurídica que parte de que ante iguales antecedentes
deben haber iguales consecuencias, sin excepciones
arbitrarias; c) razonabilidad en el fin, en este punto se
valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines
previstos por el legislador con su aprobación. Dentro de
este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio
sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario,
además, verificar la índole y el tamaño de la limitación
que por ese medio debe soportar un derecho personal.
De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando
otro medio que produzca una limitación menos gravosa
a los derechos personales, el medio escogido no es
razonable...” (En igual sentido Votos Nos. 843-02 del 30
de enero de 2002; 5374-03 del 20 de junio de 2003; 340-
04 del 16 de enero de 2004; 846-05 del 28 de enero de
2005; 1800-05 del 23 de febrero de 2005; 2236-05 del 2
de marzo de 2005; 1806-06 del 15 de febrero de 2006;
1807-06 del 15 de febrero de 2006 y 1557-07 del 7 de
febrero de 2007 y 1571-08 del 15 de enero de 2008).
Siguiendo la doctrina alemana, la Sala Constitucional ha considerado que

los componentes básicos de la proporcionalidad, son la legitimidad, la
idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad en sentido estricto. Así, en el Voto
No. 3933-98, indico lo siguiente:
"(...) La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido

con el acto o disposición impugnado no debe estar, al
menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la
medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar
efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad
significa que entre varias medidas igualmente aptas para
alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir
aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de
la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto
dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta
y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de
proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no
le sea "exigible" al individuo (...)”.
En el Voto No. 8858-98, la Sala Constitucional volvió a referirse a los

componentes referidos, al indicar lo siguiente:
“Así, un acto limitativo de derechos es razonable cuando

16
cumple con una triple condición: es necesario, idóneo y

proporcional. La necesidad de una medida hace directa
referencia a la existencia de una base fáctica que haga
preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la
colectividad -o de un determinado grupo- mediante la
adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que
si dicha actuación no es realizada, importantes intereses
públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es
necesaria, tampoco podrá ser considerada como
razonable, y por ende constitucionalmente válida. La
idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el
tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la
finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La
inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir
otros mecanismos que en mejor manera solucionen la
necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir
con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del
derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad
nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la
finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que
se impone o pretende imponer, de manera que la
limitación no sea de entidad marcadamente superior al
beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio
de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría
decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en
cuanto que el segundo parte de una comparación
cuantitativa de los dos objetos analizados."
En el Voto No. 1739-92, la Sala Constitucional estimó que debe

distinguirse entre “(…) razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la
proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a
la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades
reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos
sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos
otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza
y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para
que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad.”
Conviene indicar, que el principio de razonabilidad y proporcionalidad

cumple un rol de primer orden en el Derecho Administrativo, al proyectarse en
diversos ámbitos. Así, es de vital importancia como límite al ejercicio de la
discrecionalidad administrativa, al establecer la LGAP que no podrán dictarse
actos administrativos discrecionales contrarios a las reglas unívocas de la
ciencia o de la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o
conveniencia (artículos 16, párrafo 1°, 158, párrafo 4° y 160). En materia de los
elementos constitutivos de índole material-objetivo (motivo, contenido y fin),
debe existir una relación de proporcionalidad entre los mismos, así para una
falta disciplinaria específica de un funcionario –motivo- debe existir una sanción
proporcionada –amonestación verbal o escrita, suspensión o destitución-, en tal
sentido el artículo 132, párrafo 2°, de la LGAP establece que el contenido
17
“Deberá ser (…) proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando

ambos se hallen regulados”. En el terreno del Derecho Administrativo
sancionador y del Derecho Tributario, el principio de proporcionalidad y
razonabilidad es determinante para evitar sanciones o tributos desorbitados o
desproporcionados.
5.- Interdicción de la arbitrariedad19
Sobre este principio, la Sala Constitucional en el Voto No. 11155-07,

indicó lo siguiente:
Considerando:
(…) V.- PRINCIPIO DE INTERDICCIÓN DE LA
ARBITRARIEDAD Y EJERCICIO DE LA POTESTAD
REGLAMENTARIA. El principio de interdicción de la
arbitrariedad fue concebido por el jurista alemán Leibholz
en 1928 como un criterio para ponderar el respeto del
principio de igualdad por el legislador. Según esta
formulación, el principio de interdicción de la arbitrariedad
supone la prohibición de la arbitrariedad, esto es, de toda
diferencia carente de una razón suficiente y justa. El
principio es retomado por la doctrina española,
concretamente, por García de Enterría a finales de la
década de los cincuenta (1959) con un sentido más
extenso –no circunscrito al principio de igualdad- al
propuesto por Leibholz. Ulteriormente, el principio con ese
sentido más amplio, fue acogido por la Constitución
Española de 1978 en su artículo 9.3, a propuesta del
senador Lorenzo Martín-Retortillo, quien justifico su
iniciativa en la necesidad de tener el principio de
interdicción de la arbitrariedad como una técnica o
mecanismo más de control o fiscalización de los poderes
públicos inherente al Estado de Derecho.
Consecuentemente, el principio de interdicción de la
arbitrariedad no está contenido en el de igualdad ante la
ley, por cuanto la ruptura de ésta, ciertamente, es un caso
de arbitrariedad pero no el único. Arbitrariedad es
sinónimo de injusticia ostensible y la injusticia no se limita
a la discriminación. La actuación arbitraria es la contraria
a la justicia, a la razón o las leyes, que obedece al mero
capricho o voluntad del agente público. La prohibición de
la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o
fundamento jurídico objetivo de una conducta
administrativa y, por consiguiente, la infracción del orden
material de los principios y valores propios del Estado de
19
V. AROZAMENA SIERRA (Jerónimo), Sobre la interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos. En Jornadas de Estudio sobre el Título Preliminar de la Constitución –Volumen V-,
Madrid, Ministerio de Justicia, 1988, pp. 3061-3088.
18
Derecho. En esencia, el principio de interdicción de la

arbitrariedad ha venido operando como un poderoso
correctivo frente a las actuaciones abusivas y
discriminatorias de las administraciones públicas cuando
ejercen potestades discrecionales (abuso o exceso de
discrecionalidad). En lo que se refiere a la aplicación del
principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito
de la potestad reglamentaria, debe indicarse que al ser
ésta, naturalmente, discrecional, el principio prohibitivo de
la arbitrariedad cumple un papel de primer orden. En
primer término, debe señalarse que salvo las materias
que son reserva de reglamento –organización interna y
relación estatutaria o de servicio- y en las que resultan
admisibles los reglamentos autónomos o independientes
–de la ley-, un primer límite de la potestad reglamentaria
lo constituye la sujeción a la ley que se pretende
desarrollar o ejecutar, extremo que obviamente, tiene
conexión con principios constitucionales como el de
legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa. El poder
reglamentario es, salvo los casos señalados, expresión
de una opción o alternativa predeterminada por el
legislador ordinario en ejercicio de su libertad de
configuración, de la cual no puede separarse el órgano
competente para ejercer la potestad reglamentaria. Entre
los límites formales de la potestad reglamentaria se
encuentra, también, la competencia, de acuerdo con el
cual solo los órganos autorizados expresamente por el
ordenamiento jurídico pueden ejercerla, lo que denota el
carácter esencial de norma, material y formalmente,
subordinada que tiene todo reglamento. El quebranto de
los límites señalados al dictarse un reglamento produce,
irremisiblemente, una actuación arbitraria prohibida,
carente de validez y eficacia, tanto a la luz del Derecho de
la Constitución como del ordenamiento jurídico
infraconstitucional.”
6.- Buena fe20
Sobre este relevante principio en las relaciones jurídico-administrativas

entre administrado y administraciones públicas, la Sala Constitucional en el
Voto No. 10171-2010, estimó lo siguiente:

Considerando:
(…)
V.- PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN LAS
RELACIONES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS. Este
20
GONZÁLEZ PÉREZ (Jesús), El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo,
Madrid, Civitas, 3ª. Edición, 1999, in totum.
19
Tribunal Constitucional en el Voto No. 2006-07650 de las

12:21 hrs. de 26 de mayo de 2006, con redacción del
Magistrado ponente, se refirió a este principio, estimando
en lo que interesa, lo siguiente:
“IV.- Sobre el deber de la Administración Pública de
respetar el Principio de Buena Fe en todas sus
actuaciones.- No es la primera vez que esta Sala hace
referencia a este principio, ya en oportunidad anterior
sancionó la violación al principio de la buena fe por parte
del Estado en base al cual muchos servidores aceptaron
las promesas de un atractivo retiro de las funciones, y que
por razones atribuibles al Estado, no se pudieron
materializar (véase la resolución 96-1044 de las 09 horas
39 minutos del primero de marzo de 1996) (…) Este
principio debe ser entendido como un imperativo exigible
también a la Administración Pública en todo su accionar
para que actúe siempre de cara a la verdad, sin ocultar
información y sin tener segundas intenciones ocultas. Es
un principio que tiene aplicación en todas las ramas del
accionar público, en materia de contratación
administrativa por ejemplo y por supuesto en materia de
empleo público (…)”.
7.- Seguridad jurídica21 e intangibilidad actos propios
El principio de la seguridad jurídica tiene grandes implicaciones en las

relaciones jurídico-administrativas, sobre todo para el administrado frente a los
poderes públicos, puesto que, sabe a qué atenerse y qué puede esperar de
éstos con fundamento en el ordenamiento jurídico-administrativo. Este principio
se encuentra vinculado a otros tales como el de la buena fe, la confianza
legítima y la interdicción de la arbitrariedad; el solo establecimiento de los
principios de legalidad, de reserva de ley, de la jerarquía de las fuentes, de la
irretroactividad de los actos administrativos de gravamen y de la
inderogabilidad singular de los reglamentos administrativos, le ofrecen un
mayor margen de seguridad jurídica a los administrados en sus relaciones con
las administraciones públicas.
Merece especial mención, como manifestación específica del principio
de la seguridad jurídica, la doctrina de la intangibilidad de los actos propios de
las administraciones públicas, conforme a la cual las administraciones públicas
sólo pueden eliminar del mundo jurídico los actos favorables para los
administrados, a través de los cauces que ofrece el ordenamiento jurídico, tales
21
VALIM (Rafael), O principio da seguranca jurídica no direito administrativo brasileiro, Sao
Paolo, Malheiros Editores, 2010.
20
como la revisión de oficio, en sede administrativa, cuando se trata de una

nulidad evidente y manifiesta y previo dictamen favorable de la Procuraduría
General de la República, o, en su defecto, en la vía jurisdiccional, a través del
contencioso-administrativo de lesividad cuando el jerarca declare el acto como
lesivo a los intereses públicos (artículos 173 LGAP y 10, párrafos 1°, inciso e,
5°, del Código Procesal Contencioso-Administrativo). Desde el Voto de la Sala
Constitucional No. 2186-1994, la Sala Constitucional señaló que el principio de
intangibilidad de los actos propios de carácter favorable tiene rango
constitucional por dimanar del artículo 34 constitucional que contempla la
garantía de la irretroactividad de la ley. Este principio ha sido desarrollado de
manera más explícita y detallada desde el Voto No. 9040-2002, reiterado en
infinidad de sentencias posteriores tales como, solo por citar algunas, las Nos.
9239-2002, 10498-2002, 1227-2003, 1623-2004, 7052-2004, 8522-2005, 2259-
2006, 693-2007, 4486-2008, 11504-2008.
8.- Debido proceso y defensa22
El principio del debido proceso y la defensa, se comporta, también, como

un derecho fundamental o humano, sin embargo, suele ser admitido,
pacíficamente, por la doctrina con la connotación de un principio general del
Derecho Constitucional con gran impacto en el Derecho Administrativo, sobre
todo, en la vía administrativa previa a la judicial, sea en los procedimientos
administrativos, por virtud del privilegio de la auto-tutela declarativa del que
gozan las administraciones públicas.
Grosso modo, supone que durante la sustanciación de los
procedimientos administrativos previos al dictado de un acto formal de las
administraciones públicas debe haber, necesaria e imperativamente,
bilateralidad de la audiencia o contradictorio, pues solo de esa manera podrá
adoptarse una decisión administrativa jurídicamente válida, acertada, regular y
objetiva.
En otras ocasiones nos hemos ocupado de exponer el contenido
esencial del debido proceso y de la defensa en sede administrativa 23, siendo
que para evitar la extensión de esta ponencia nos remitimos a tales estudios.
Basta indicar que la Sala Constitucional desde el Voto No. 15-1990 –reiterado
en infinidad de sentencias ulteriores- indicó que el debido proceso en sede
administrativa incluye las siguientes facultades:
“a) Notificación al interesado del carácter y fines del

procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del
interesado para presentar los argumentos y producir las
pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el
22
ZITO (Alberto), Il principio del giusto procedimento. En Studi sui principi del Diritto
amministrativo, pp. 509-519.
23
JINESTA LOBO (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo –Tomo III Procedimiento
Administrativo-, San José, Editorial Jurídica Continental, 2007, pp. 93-129 y JINESTA LOBO
(Ernesto), Debido proceso en sede administrativa. En Derecho Administrativo en el Siglo XXI,
Lima, Adrus Editores, Vol. I, 2013, pp. 581-611.
21
administrado de preparar su alegación, lo que incluye

necesariamente el acceso a la información y a los
antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de
que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse
representar y asesorar por abogados, técnicos y otras
personas calificadas; d) notificación adecuada de la
decisión que dicta la administración y de los motivos en que
ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la
decisión dictada (…) el derecho de defensa resguardado en
el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos
jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento
administrativo llevado a cabo por la administración pública
(…)”
“a) Notificación al interesado del carácter y fines del
procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del
interesado para presentar los argumentos y producir las
pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el
administrado de preparar su alegación, lo que incluye
necesariamente el acceso a la información y a los
antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de
que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse
representar y asesorar por abogados, técnicos y otras
personas calificadas; d) notificación adecuada de la
decisión que dicta la administración y de los motivos en que
ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la
decisión dictada (…) el derecho de defensa resguardado en
el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos
jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento
administrativo llevado a cabo por la administración pública
(…)”
9.- Motivación de la actuación administrativa24
La motivación de la actividad formal de las administraciones públicas, es

un principio constitucional, asociado a otros ya mencionados tales como la
buena fe, la interdicción de la arbitrariedad y la seguridad jurídica. En sentido
estricto, constituye un componente de los principios del debido proceso y, más
recientemente, de la buena administración, sin embargo, por su trascendencia
para una gestión administrativa transparente, objetiva y racional, ha merecido
un tratamiento diferenciado25.
La Sala Constitucional en el Voto No. 6535-06, sostuvo lo siguiente:
“(…) V.- SOBRE LA MOTIVACIÓN DE LAS
24
MARCHETTI (Bárbara), Il principio di motivazione. En Studi sui principi del Diritto
amministrativo, pp.521-532.
25
V. JINESTA LOBO (Ernesto), Motivación de la actuación administrativa y principio de
interdicción de la arbitrariedad: Legitimación democrática de las Administraciones Pública. En
Visión actual del acto administrativo -Actas del XI Foro Iberoamericano de Derecho
Administrativo-, Santo Domingo, Finjus-Adda, 2012, pp. 385-400.
22
RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. La motivación de

las resoluciones administrativas, al incidir en los derechos
de los administrados, es necesaria en el tanto constituye
un parámetro de legalidad de la actuación administrativa y
su ausencia restringe o limita las posibilidades de su
tutela judicial. En el contexto constitucional, el
requerimiento de motivación de los actos y resoluciones
administrativos, implica imponer una limitación al poder
público, en el tanto, se le obliga a apegarse al principio de
legalidad, reconocido en el artículo 11 de la Constitución
Política y a la necesidad de invocar un criterio razonable
en la toma de sus decisiones. Sobre el particular, este
Tribunal Constitucional ha sostenido que:
"En cuanto a la motivación de los actos administrativos se
debe entender como la fundamentación que deben dar
las autoridades públicas del contenido del acto que
emiten, tomando en cuenta los motivos de hecho y de
derecho, y el fin que se pretende con la decisión. En
reiterada jurisprudencia, este tribunal ha manifestado que
la motivación de los actos administrativos es una
exigencia del principio constitucional del debido proceso
así como del derecho de defensa e implica una referencia
a hechos y fundamentos de derecho, de manera que el
administrado conozca los motivos por los cuales ha de
ser sancionado o por los cuales se le deniega una gestión
que afecta sus intereses o incluso sus derechos
subjetivos" (resolución número 07924-99 de las 17:48 del
13 de octubre de 1999).”
Cabe advertir que la motivación guarda una relación estrecha con el

principio de la interdicción de la arbitrariedad, así en el Voto No. 6078-99, la
Sala Constitucional consideró lo siguiente:
“(…) IV.- Sobre la motivación del acto administrativo:

Reiteradamente ha dicho la Sala en su jurisprudencia que
la motivación de los actos administrativos es una
exigencia del debido proceso y del derecho de defensa,
puesto que implica la obligación de otorgar al
administrado un discurso justificativo que acompañe a un
acto de un poder público que -como en este caso-
deniegue una gestión interpuesta ante la Administración.
Se trata de un medio de control democrático y difuso,
ejercido por el administrado sobre la no arbitrariedad del
modo en que se ejercen las potestades públicas, habida
cuenta que en la exigencia constitucional de motivación
de los actos administrativos se descubre así una función
supraprocesal de este instituto, que sitúa tal exigencia
entre las consecuencias del principio constitucional del
que es expresión, el principio de interdicción de la
arbitrariedad de los actos públicos.
23
V.- El concepto mismo de motivación desde la

perspectiva constitucional no puede ser asimilado a los
simples requisitos de forma, por faltar en éstos y ser
esencial en aquélla el significado, sentido o intención
justificativa de toda motivación con relevancia jurídica. De
esta manera, la motivación del acto administrativo como
discurso justificativo de una decisión, se presenta más
próxima a la motivación de la sentencia de lo que pudiera
pensarse. Así, la justificación de una decisión conduce a
justificar su contenido, lo cual permite desligar la
motivación de "los motivos" (elemento del acto). Aunque
por supuesto la motivación de la sentencia y la del acto
administrativo difieren profundamente, se trata de una
diferencia que no tiene mayor relevancia en lo que se
refiere a las condiciones de ejercicio de cada tipo de
poder jurídico, en un Estado democrático de derecho que
pretenda realizar una sociedad democrática. La
motivación del acto administrativo implica entonces que
el mismo debe contener al menos la sucinta referencia a
hechos y fundamentos de derecho, habida cuenta que el
administrado necesariamente debe conocer las acciones
u omisiones por las cuales ha de ser sancionado o
simplemente se le deniega una gestión que pueda afectar
la esfera de sus intereses legítimos o incluso de sus
derechos subjetivos y la normativa que se le aplica.”
Posteriormente, en el Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. del 17 de

diciembre de 2004, se estimó lo siguiente:
CONSIDERANDO:
(…) IV.- PRINCIPIO DE INTERDICCION DE LA
ARBITRARIEDAD, RAZONABILIDAD Y
PROPORCIONALIDAD DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS. La regulación de los elementos
constitutivos de carácter sustancial objetivos (motivo,
contenido y fin) o subjetivos (competencia, legitimación e
investidura) y formales (procedimiento y motivación) del
acto administrativo, tienen por objeto racionalizar la
función o conducta administrativa y, sobre todo, dotarla de
logicidad o razonabilidad, evitando que las
administraciones públicas sorprendan a los administrados
con actos contradictorios, absurdos, desproporcionados o
irracionales. Un aspecto de primer orden en todo acto
administrativo es la proporcionalidad en sentido estricto
entre los medios empleados por la administración pública
respectiva y los fines que se pretenden lograr con éste,
así como la idoneidad o necesidad de su contenido y,
desde luego, cuando resulta aflictivo o de gravamen, la
ponderación de su intervención o impacto mínimo.
24
Precisamente por lo anterior, ha surgido en el Derecho

Constitucional contemporáneo, como uno de los
principios rectores de la función administrativa el de la
interdicción de la arbitrariedad, de acuerdo con el cual la
conducta administrativa debe ser suficientemente
coherente y razonablemente sustentada en el bloque de
legalidad, de modo que se baste y explique por sí misma.
En nuestro ordenamiento jurídico constitucional tal
principio dimana de lo establecido en la primera parte del
artículo 11 de la Constitución Política al preceptuar que
“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la
autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la
ley les impone y no pueden arrogarse facultades no
concedidas en ella (…)”.
10.- Transparencia administrativa26
El principio de la transparencia administrativa que tiene, a su vez, en el

más general principio de publicidad, resulta de vital importancia a tenor de la
cláusula democrática del Estado de Derecho, para que los administrados
conozcan el por qué, el cómo y los fines de la conducta administrativa, así
como para ejercer una adecuada fiscalización y participación ciudadana. Se
trata, entonces, de un principio que constituye fundamento de la legitimidad
democrática de las administraciones públicas. Cabe advertir que este principio
le da sustento al derecho de acceso a la información administrativa o de interés
público en poder de los poderes públicos, en sus vertientes ad intra y ad extra.
Sobre el particular, la Sala Constitucional desde los Votos Nos. 136-2003
y 2120-2003 –reiterados en infinidad de sentencias posteriores-, estimó lo
siguiente:
Considerando:
I.- TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD
ADMINISTRATIVAS. En el marco del Estado Social y
Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y
órganos públicos que conforman la administración
respectiva, deben estar sujetos a los principios
constitucionales implícitos de la transparencia y la
publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o
función administrativa. Las organizaciones colectivas del
Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser
verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan
escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los
administrados. Las administraciones públicas deben crear
26
V. OCCHIENA (Massimo), I principio di pubblicitá e trasparenza. En Studi sui principi del
Diritto amministrativo, pp. 141-148; COUDRAY (Ludovic), La transparence et l’accés aux
documents. En Droit Administratif Européen –Direction Jean-Bernard Auby et Jacqueline
Dutheil de la Rochere-, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 519 y ss; GUICHOT (Emilio),
Transparencia y acceso a la información en el Derecho Europeo, Sevilla, Global Law Press,
2011 y JINESTA LOBO (Ernesto), Transparencia administrativa y derecho de acceso a la
información administrativa, San José, Editorial Juricentro, 2006.
25
y propiciar canales permanentes y fluidos de

comunicación o de intercambio de información con los
administrados y los medios de comunicación colectiva en
aras de incentivar una mayor participación directa y activa
en la gestión pública y de actuar los principios de
evaluación de resultados y rendición de cuentas
actualmente incorporados a nuestro texto constitucional
(artículo 11 de la Constitución Política) (...)”
11.- Responsabilidad27e intangibilidad relativa del patrimonio
Estos principios constitucionales exigen que toda lesión antijurídica –por

acción u omisión- causada por un poder público en la esfera patrimonial o
extra-patrimonial del administrado debe ser integralmente reparada, resarcida o
indemnizada, independientemente, que se trate de una conducta lícita o ilícita –
actividad formal- o de un funcionamiento normal o anormal –actuaciones y
omisiones materiales-.
La Sala Constitucional en el Voto No. 5207-2004, sostuvo lo siguiente:
Considerando:
(…) IV.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. Nuestra
Constitución Política no consagra explícitamente el
principio de la responsabilidad patrimonial de las
administraciones públicas por las lesiones antijurídicas
que, en el ejercicio de la función administrativa, le causen
a los administrados. Empero, este principio se encuentra
implícitamente contenido en el Derecho de la
Constitución, siendo que puede ser inferido a partir de
una interpretación sistemática y contextual de varios
preceptos, principios y valores constitucionales. En
efecto, el artículo 9°, párrafo 1°, de la Carta Política
dispone que “El Gobierno de la República es (…)
responsable (…)”, con lo cual se da por sentada la
responsabilidad del ente público mayor o Estado y sus
diversos órganos –Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial-.
El ordinal 11°, de su parte, establece en su párrafo
primero la “(…) responsabilidad penal (…)” de los
funcionarios públicos y el segundo párrafo nos refiere la
“(…) responsabilidad personal para los funcionarios en el
cumplimiento de sus deberes (…)”. El artículo 34 de la
Constitución Política ampara los “derechos patrimoniales
27
POLICE (Aristide), Il principio di responsabilitá. En Studi sui principi del Diritto amministrativo,
pp. 195-224.
26
adquiridos” y las “situaciones jurídicas consolidadas”, los

cuales solo pueden ser, efectiva y realmente, amparados
con un sistema de responsabilidad administrativa de
amplio espectro sin zonas inmunes o exentas cuando
sean vulnerados por las administraciones públicas en el
despliegue de su giro o desempeño público. El numeral
41 ibidem, estatuye que “Ocurriendo a las leyes, todos
han de encontrar reparación para las injurias o daños que
hayan recibido en su persona, propiedad o intereses
morales (…)”, este precepto impone el deber al autor y
responsable del daño de resarcir las lesiones antijurídicas
efectivamente sufridas por los administrados como
consecuencia del ejercicio de la función administrativa a
través de conductas positivas por acción o negativas por
omisión de los entes públicos, con lo cual se convierte en
la piedra angular a nivel constitucional para el desarrollo
legislativo de un sistema de responsabilidad objetiva y
directa en el cual el resarcimiento no depende del
reproche moral y subjetivo a la conducta del funcionario
público por dolo o culpa, sino, única y exclusivamente, por
habérsele inflingido o recibido, efectivamente, “(…)
injurias o daños (…) en su persona, propiedad o intereses
morales (…)”, esto es, una lesión antijurídica que no tiene
el deber de soportar y, por consiguiente, debe serle
resarcida. El numeral 41 de la Constitución Política
establece un derecho fundamental resarcitorio a favor del
administrado que haya sufrido una lesión antijurídica por
un ente –a través de su funcionamiento normal o anormal
o su conducta lícita o ilícita- y la obligación correlativa, de
éste de resarcirla o repararla de forma integral, el acceso
a la jurisdicción previsto en este mismo precepto
constitucional, se convierte, así en un derecho
instrumental para asegurar, forzosamente, el goce y
ejercicio del derecho resarcitorio del damnificado cuando
el sujeto obligado a la reparación incumpla
voluntariamente con la obligación referida. El artículo 45
de la Carta Magna acoge el principio de la intangibilidad
del patrimonio al disponer que “La propiedad es
inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por
interés público legalmente comprobado, previa
indemnización conforme a la ley (…)”, se reconoce, de
esta forma, por el texto fundamental que los sacrificios
especiales o las cargas singulares que el administrado no
tiene el deber de soportar o tolerar, aunque devengan de
una actividad lícita –como el ejercicio de la potestad
expropiatoria- deben resarcirse. El artículo 49, párrafo 1°,
de la Constitución Política en cuanto, de forma implícita,
reconoce la personalidad jurídica y, por consiguiente, la
posibilidad de demandar en estrados judiciales a los
entes públicos, cuando incumplan con sus obligaciones
27
constituye un claro basamento de la responsabilidad

administrativa. De su parte el párrafo in fine del ordinal 49
ya citado dispone que “La ley protegerá, al menos, los
derechos subjetivos y los intereses legítimos de los
administrados”, siendo que una de las principales formas
de garantía de éstos lo constituye un régimen de
responsabilidad administrativa objetivo, directo, amplio y
acabado. El párrafo final del artículo 50 de la Constitución
Política, en materia del daño ambiental, establece que “La
ley determinará las responsabilidad y las sanciones
correspondientes”, régimen de responsabilidad del que,
obviamente, no pueden abstraerse los entes públicos de
carácter económico (denominados empresas públicas-
ente público) y empresas públicas (llamadas también
empresas públicas-ente de Derecho privado) cuando
contaminan al desplegar una actividad industrial,
comercial o de servicios y, en general, el Estado cuando
incumple sus obligaciones de defensa y preservación del
medio ambiente a través de una deficiente actividad de
fiscalización o de control de las actividades públicas y
privadas actual o potencialmente contaminantes. En la
hipótesis de los miembros de las Juntas Directivas de las
Instituciones Autónomas, el artículo 188 de la norma
fundamental dispone que “Sus directores responden por
su gestión”. En lo que se refiere al Poder Ejecutivo, el
Título X del texto constitucional contiene un Capítulo V
cuyo epígrafe es “Responsabilidades de quienes ejercen
el Poder Ejecutivo”, siendo que el artículo 148 consagra la
responsabilidad del Presidente por el “uso que hiciera de
aquellas atribuciones que según esta Constitución le
corresponden en forma exclusiva”, la conjunta de éste
con el respectivo Ministro del sector “respecto al ejercicio
de las atribuciones que esta Constitución les otorga a
ambos” –la cual es especificada por el artículo 149
ibidem- y la del Consejo de Gobierno por los acuerdo que
adopte. El principio de responsabilidad administrativa de
los entes públicos y de sus funcionarios resulta
complementado con la consagración constitucional del
principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas
públicas (artículos 18 y 33) que impide imponerle a los
administrados una carga o sacrificio singular o especial
que no tienen el deber de soportar y el principio de la
solidaridad social (artículo 74), de acuerdo con el cual si
la función administrativa es ejercida y desplegada en
beneficio de la colectividad, es ésta la que debe soportar
las lesiones antijurídicas causadas a uno o varios
administrados e injustamente soportadas por éstos.
Finalmente, es menester tomar en consideración que la
Constitución Política recoge un derecho fundamental
innominado o atípico que es el de los administrados al
28
buen funcionamiento de los servicios públicos, el que se

infiere claramente de la relación de los numerales,
interpretados, a contrario sensu, 140, inciso 8°, 139,
inciso 4° y 191 de la Ley fundamental en cuanto recogen,
respectivamente, los parámetros deontológicos de la
función administrativa tales como el “buen funcionamiento
de los servicios y dependencias administrativas”, “buena
marcha del Gobierno” y “eficiencia de la administración”.
Este derecho fundamental al buen funcionamiento de los
servicios públicos le impone a los entes públicos actuar
en el ejercicio de sus competencias y la prestación de los
servicios públicos de forma eficiente y eficaz y, desde
luego, la obligación correlativa de reparar los daños y
perjuicios causados cuando se vulnere esa garantía
constitucional (…).
V.- CARÁCTER ESENCIAL DEL PRINCIPIO
CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL Y
DEMOCRÁTICO DE DERECHO. La responsabilidad de
las administraciones públicas por el ejercicio de la función
administrativa forma parte, como lo hemos constatado en
el considerando anterior, de la concepción constitucional
de éstas. Es una pieza clave y esencial del Estado social
y democrático de Derecho, dados los fines a los que
propende un régimen de responsabilidad administrativa.
De modo general, la responsabilidad administrativa tiene
por función básica la reparación o resarcimiento de las
lesiones antijurídicas causadas a un administrado (víctima
o damnificado) en su esfera patrimonial o extrapatrimonial
por un ente público en el ejercicio de la función
administrativa. Uno de sus fines clásicos y tradicionales
es servir de control o garantía para las situaciones
jurídicas sustanciales de los administrados que sean
lesionadas por un ente público en el ejercicio de sus
competencias o en la prestación de los servicios públicos
expresamente asignados por la Constitución o la ley. La
responsabilidad administrativa junto con la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa (artículo 49 de la Constitución
Política), son las piezas claves de un Estado
Constitucional para la defensa de los administrados frente
a las prerrogativas y privilegios formales y materiales con
que la propia Constitución provee a los entes públicos
para el cumplimiento de sus cometidos. Esta finalidad
determina que el principio constitucional de la
responsabilidad administrativa debe ser fortalecido y
acentuado mediante una interpretación extensiva y no
restrictiva, de la misma forma el legislador al desarrollar
los sistemas de responsabilidad administrativa debe
adecuarse al parámetro constitucional de una
29
responsabilidad administrativa objetiva y directa,

estándole vedado establecer conductas administrativas
exentas o inmunes a éste y menoscabando los derechos
fundamentales resarcitorio y al buen funcionamiento de
los servicios públicos de los que son titulares todos los
administrados. De otra parte, la responsabilidad
administrativa permite actuar los principios
constitucionales de eficiencia y eficacia administrativas
(artículos 140, inciso 8°, en cuanto le impone al Poder
Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de
los servicios y dependencias administrativas”, el 139,
inciso 4°, en la medida que incorpora el concepto de
“buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el
principio de “eficiencia de la administración”), puesto que,
el deber de reparar o indemnizar las lesiones antijurídicas
infligidas a los administrados les impone actuar de forma
correcta, ponderada, reflexiva y ajustada a Derecho. De
acuerdo con estos dos principios que informan la
organización y función administrativas, las
administraciones públicas deben prestar servicios
públicos de buena calidad con altos estándares para la
debida satisfacción de las necesidades de los
administrados que son sus destinatarios y ejercer
cumplida y normalmente sus competencias. La eficiencia
y la eficacia son, entonces, obligaciones o imperativos
constitucionales que necesariamente obligan a los entes
públicos a actuar responsablemente en el ejercicio de la
función administrativa en sus diversas manifestaciones
(actuaciones materiales o técnicas y actividad formal).
Como correlato de tales deberes constitucionales de las
administraciones públicas, los administrados son titulares
del derecho fundamental innominado al buen y eficiente
funcionamiento de los servicios públicos, con elevados
estándares de calidad, el cual se puede inferir, a contrario
sensu, de los supracitados artículos 140, inciso 8°, 139,
inciso 4° y 191 de la Constitución Política).”
12.- Revisión o control jurisdiccional de la función administrativa 28.
De acuerdo con este principio todas las manifestaciones posibles de la

función administrativa deben ser pasibles del control o de la revisión
jurisdiccional, óptimamente, por una jurisdicción especializada como la
contencioso-administrativa. Por lo general, esa fiscalización jurisdiccional debe
ser, idóneamente, universal o plenaria, de manera que no queden reductos o
ámbitos exentos de control de legalidad ejercido por la jurisdicción contencioso-
administrativa en sus diversas instancias.
28
V. SAITTA (Fabio), Principio di giustiziabilitá dell’azione amministrativa. En Studi sui principi
del Diritto amministrativo, pp. 225-256.
30
Sobre el particular, la Sala Constitucional en el Voto No. 9928-2010,

señaló lo siguiente:
CONSIDERANDO:
(…) IV.- REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA Y
LA ATRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL DE UNA
COMPETENCIA. El constituyente originario y el poder
reformador se ocuparon de definir la competencia
material y, por consiguiente, la extensión y alcances de
dos jurisdicciones esenciales para el Estado Social y
Democrático de Derecho. En efecto, en los ordinales 10 y
48 se establece la competencia material de la jurisdicción
constitucional y, en el numeral 49, la de la jurisdicción
contencioso-administrativa. Lo anterior deja patente, en la
voluntad del constituyente originario y del poder
reformador, la trascendencia tanto del control de
constitucionalidad como de legalidad de los poderes
públicos en aras de garantizar el goce y ejercicio efectivos
de los derechos fundamentales y humanos consagrados,
respectivamente, en el texto constitucional y los
instrumentos del Derecho Internacional Público. Sin duda
alguna, tales preceptos constitucionales encarnan lo que
la doctrina ha denominado la cláusula regia del Estado
Constitucional de Derecho. En lo que se refiere,
particularmente, a la jurisdicción contencioso-
administrativa, el artículo 49 constitucional, después de la
reforma parcial por virtud de la Ley No. 3124 de 25 de
junio de 1963, dispone lo siguiente:
“Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa
como atribución del Poder Judicial, con el objeto de
garantizar la legalidad de la función administrativa del
Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de
derecho público.
La desviación de poder será motivo de impugnación de
los actos administrativos.
La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los
intereses legítimos de los administrados”.
(…)
2°) El poder reformador definió, con meridiana claridad, la

competencia material de la jurisdicción contencioso-
administrativa, al indicar que su objeto es “garantizar la
legalidad de la función administrativa”. Cabe acotar que la
norma constitucional no distingue, de modo que a ese
orden jurisdiccional especializado le compete la
31
fiscalización de cualquier manifestación específica de la

función administrativa, sin excepciones. El constituyente
derivado consagró, así, una justicia administrativa
plenaria y universal, evitando que haya reductos o
ámbitos de la función administrativa exentos del control o
fiscalización de legalidad. La “función administrativa” es
un concepto jurídico indeterminado, empleado por el
poder reformador a partir de 1963, que comprende o
engloba cualquier manifestación específica o concreta de
ésta, esto es, toda conducta administrativa -por acción u
omisión- (v. gr. la actividad formal, las actuaciones
materiales y las omisiones formales y materiales), así
como la figura complementaria, más dinámica y flexible,
de la relación jurídica-administrativa.”
13.- Igualdad, no discriminación29 e inderogabilidad singular de la norma
Este principio constitucional demanda que la ley no puede hacer

distinciones que no obedezcan a motivos objetivos y razonables que impongan
un trato diferenciado (artículo 33 de la Constitución). Si el trato diferenciado
carece de base objetiva y razonable se produce una discriminación.
El principio de igualdad o no discriminación, tiene gran importancia
tratándose de la función administrativa, por cuanto, al momento de dictar actos
administrativos formales, sean de eficacia y alcance singular o general, las
administraciones públicas deben abstenerse de incurrir en un trato
discriminatorio. Por consiguiente, tratándose de normas de carácter
administrativo, por ejemplo, los reglamentos, el principio asume grandes
implicaciones, sobre todo si se toma en consideración el sub-principio de la
inderogabilidad singular del reglamento, recogido en el artículo 13 de la LGAP,
el cual impide que el mismo sea derogado para situaciones específicas o
concretas. El “principio de inderogabilidad singular de la norma” ha sido
admitido por la Sala Constitucional como un “principio general de rango
constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico,
como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad”
(Votos Nos. 7294-98 y 95-2009). En el Voto No. 398-2005, reiterado en
sentencias posteriores, la Sala Constitucional estimó lo siguiente:
“El principio de la inderogabilidad singular es muy propio y

particular de la potestad administrativa reglamentaria,
esto es, de la facultad de todo jerarca administrativo de
dictar reglamentos internos de organización o servicio, o
bien, del Poder Ejecutivo de emitir disposiciones
reglamentarias ejecutivas de una ley, sector del
ordenamiento jurídico en el que funge como un límite
sustancial al ejercicio de esa prerrogativa (…) la
29
V. ILIOPOULOU (Anastasia), Le principe d’égalité et de no-discrimination. En Droit
Administratif Européen –Direction Jean-Bernard Auby et Jacqueline Dutheil de la Rochere-,
Bruxelles, Bruylant, 2007, pp. 435 y ss. VILLACORTA MANCEBO (Luis), Principio de igualdad
y Estado Social, Cantabria, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cantabria, 2006.
32
inderogabilidad singular de los reglamentos

administrativos surgió como un instituto para garantizar
que una norma administrativa de alcance general y
abstracto, no sea excepcionada o desaplicada
casuísticamente, esto es, para determinados casos
particulares, todo en resguardo del principio constitucional
de la igualdad de los destinatarios –efectos externos-
frente a la misma (artículo 33 de la Constitución Política)”.
Incluso, la Sala Constitucional ha proyectado el principio de igualdad y

de la no discriminación al terreno procesal contencioso-administrativo, así en el
Voto No. 3669-2006 declaró inconstitucional el agotamiento preceptivo de la vía
administrativa –salvo en materia municipal y de contratación administrativa,
supuestos contemplados constitucionalmente-, al estimarlo un privilegio
injustificado de las administraciones públicas. Asimismo, en el Voto No. 17306-
2008 se declaró inconstitucional el artículo 83, inciso 9°, de la derogada Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1966 que
impedía, en el proceso especial tributario, solicitar la suspensión de la
ejecución del acto impugnado como medida cautelar, al estimar que se
violentaba el principio de igualdad.
14.- Necesidad y urgencia
El principio de necesidad, de profunda raigambre constitucional,

empodera a los poderes públicos para que en circunstancias anómalas,
puedan crear un ordenamiento jurídico ad hoc que se ajuste a la urgencia de
las mismas, trastrocando el orden de las competencias asignadas conforme al
principio de legalidad en condiciones normales.
La Sala Constitucional ha aceptado la vigencia del principio de
necesidad y urgencia, bajo circunstancias excepcionales como las que
menciona el artículo 180, párrafo 3°, de la Constitución de 1949, sea
“únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de
guerra, conmoción interna o calamidad pública”, situaciones y conceptos
jurídicos indeterminados frente a los que las administraciones públicas pueden
desplazar el principio de legalidad por el de necesidad (Votos de la Sala
Constitucional Nos. 3410-1992, 1369-2001, 13910-2005, 6336-2006, 333-2007
y 1557-2007).
33

Principios Constitucionales Que Rigen A Las Administraciones Públicas

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Principios Constitucionales Que Rigen A Las Administraciones Públicas

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Principios constitucionales que rigen a las Administraciones Públicas-Ernesto Jinesta L.

Principios constitucionales que rigen a las

Ernesto Jinesta L.1

Sumario: Introducción. I.- Aproximación y valor de los principios

Con el advenimiento del “Estado Constitucional de Derecho” 2 y el

específicamente, del Derecho Administrativo, cobra gran relevancia el estudio

los reglamentos administrativos, de una abundante jurisprudencia

haya efectuado la jurisprudencia constitucional, dada la preeminencia y valor

I.- Aproximación y valor de los principios generales del Derecho Constitucional

1.- Aproximación conceptual

Ocuparse de la definición de los principios generales del Derecho

Respecto de las normas escritas, los principios generales mantienen un

para facilitar la aplicación del Derecho ante las antinomias o contradicciones

3.- Incorporación al ordenamiento jurídico, valor normativo y jerarquía

Independientemente de su valor tradicional como fuente del Derecho, en

ordenamiento jurídico administrativo y colocar en la cúspide a la “Constitución

El artículo 8° dispone que “El ordenamiento administrativo se entenderá

El ordinal 9.2 al consagrar el principio de la autonomía del Derecho

La relevancia de los principios generales es puesta en evidencia cuando

Cabe advertir que el artículo 11.1 LGAP, al consagrar el principio de

Evidentemente, la LGAP de 2 de mayo 1978, no solo incorporó como

generales de Derecho, sino también, los del Derecho Constitucional,

Luego de la LGAP de 1978 algunas leyes administrativas sectoriales han

Como ya se anotó, el hito determinante en la plena positivización y

extiende a todos los órdenes jurisdiccionales para lograr la plenitud hermética

II.- Principios generales del Derecho Constitucional rectores de la conducta de

Como se indicó, a modo de aclaración metodológica, de seguido se

1.- Legalidad13 y reserva de ley

Aunque no le corresponde a la Sala Constitucional velar por la legalidad

De lo que sí se ha ocupado de custodiar de manera más celosa la Sala

1. El régimen jurídico de los derechos constitucionales

Sobre sendos principios, la Sala Constitucional en el Voto No. 1739-1992

mayo de 2004; 1809-06 del 15 de febrero de 2006 y

Asimismo, en el Voto No. 3410-92 ese órgano especializado de la Corte

“El principio de legalidad (...) significa que los actos y

2.- Eficacia y eficiencia14

La eficacia y eficiencia como principios rectores de la conducta

incuestionables que hacen surgir como correlato, lo que ese Tribunal ha

“Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las

3.- Protección de la confianza legítima17

A partir del Voto No. 10171-2010, la Sala Constitucional señaló lo

“Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

revocación o dejación sin efectos del acto, hace crecer en

El quebranto del principio de la confianza legítima

El principio de la confianza legítima, junto con el de la

certidumbre de las relaciones con los poderes públicos,

4.- Proporcionalidad y razonabilidad18

La Sala Constitucional en reiterados pronunciamientos ha indicado que

En el Voto No. 732-2001, la Sala Constitucional señaló lo siguiente:

“V.- DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD COMO

doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa,

Siguiendo la doctrina alemana, la Sala Constitucional ha considerado que

"(...) La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido

En el Voto No. 8858-98, la Sala Constitucional volvió a referirse a los

“Así, un acto limitativo de derechos es razonable cuando

cumple con una triple condición: es necesario, idóneo y

En el Voto No. 1739-92, la Sala Constitucional estimó que debe

Conviene indicar, que el principio de razonabilidad y proporcionalidad

“Deberá ser (…) proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando

5.- Interdicción de la arbitrariedad19

Sobre este principio, la Sala Constitucional en el Voto No. 11155-07,

Derecho. En esencia, el principio de interdicción de la