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EL PROCEDIMIENTO DE COBRANZA COACTIVA

COMO MANIFESTACION DE LA POTESTAD DE


LA ADMINISTRACION PUBLICA DE EJECUCION
FORZOSA DE SUS ACTOS

Jorge Danós Ordoñez


Abogado
Profesor de Derecho Administrativo
Pontificia Universidad Católica del Perú

El procedimiento de cobranza coactiva constituye


sin duda alguna una de las más intensas manifesta-
ciones de las potestades que nuestro ordenamiento
confiere a la administración pública para ejecutar
por sí misma sus decisiones, sin necesidad de reque-
rir el auxilio de los tribunales.

Mediante el procedimiento de cobranza coactiva las


entidades que forman parte de la administración
pública persiguen el cobro forzoso de acreencias
El procedimiento de cobranza coactiva regulado en pecuniarias de derecho público, independientemen-
el Código Tributario y en el Decreto Ley N° 17355, te de la voluntad del obligado, estando facultadas
adolece de ciertas imprecisiones que han contribuído para detraer del patrimonio jurídico del deudor
a los frecuentes abusos cometidos por lo auxiliares bienes y derechos hasta la satisfacción de lo adeuda-
coactivos que, en el ejercicio de sus funciones, se do.
muestran como una manifestación abusiva del po-
der de la Administración Pública. Su configuración actual como un procedimiento de
carácter exclusivamente administrativo data del
Preocupado por esta situación, el autor analiza en Decreto Ley N° 17355, promulgado el31 de diciem-
el presente artículo, la naturaleza, características bre de 1968, que creó la figura de los denominados
de este procedimiento, así como su adecuación a "Jueces Coactivos" designados por el Banco de la
algunos principios estructurales del Derecho Admi- Nación y a los que se les encarga el ejercicio de los
nistrativo tales como: la autotutela administrati- actos de apremio o coerción sobre los deudores.
va, la presunción de legalidad de los actos y su
ejecutoriedad. Como se sabe, dicho Decreto Ley No 17355 sigue
vigente hasta la fecha, con muy pocas modificacio-
En este orden de ideas, en aras de preservar las nes1, entre ellas es importante resaltar que se ha
garantías de los partículares, el autor concluye corregido la errónea denominación de "Jueces Co-
precisando las modificaciones legislativas y el nue- activos" por la más apropiada de "Ejecutores Coac-
vo rol que le corresponde desempeñar a los ejecutores tivos"2, que pone en evidencia el carácter meramen-
coactivos. te administrativo del procedimiento.

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Sin embargo, el ámbito del Decreto Ley No 17355 se coactivos y sus auxiliares que utilizan indistinta-
ha circunscrito a la ejecución de aquellas acreencias mente reglas de una u otra norma.
de derecho público de la administración estatal
distintas a las tributarias, para las que rigen más Más aún, se puede afirmar sin temor a incurrir en
bien las reglas establecidas en los artículos 114° al exageraciones, que en la realidad son frecuentes los
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123° del Código Tributario . abusos cometidos al amparo del procedimiento de
cobranza coactiva por cuanto muchas veces ni
Actualmente, el marco legislativo del procedimien- ejecutores y menos aún los auxiliares coactivos tie-
to de cobranza coactiva está contenido en dos cuer- nen certeza del marco normativo que los rige o del
pos legales: el Código Tributario, el cual, en los carácter meramente administrativo de sus actuacio-
dispositivos antes citados establece las reglas para el nes. Los excesos incurridos, constatables principal-
cobro coercitivo de las deudas tributarias, concepto mente a nivel de la administración municipal, en la
que conforme al artículo 28° de dicho Código com- aplicación de la cobranza coactiva, ya sea porque
prende al tributo, las multas, los intereses y el recar- muchas veces se inicia el procedimiento sinhabérsele
go; y por otra parte el Decreto Ley No 17355 y sus notificado al afectado previamente la resolución
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modificatorias, que regula el cobro de otras obliga- que sirve de título para la cobranza o porque se
ciones pecuniarias de carácter público, " .. distintas traban indiscriminadamente los denominados" em-
de las obligaciones comerciales o civiles de derecho bargos preventivos" con propósitos muchas veces
privado ... " (inciso f, artículo 2°, in fine), como es el cercanos a la extorsión , ha traído consigo la
caso de las multas que puede imponer la administra- desligitimación de la cobranza coactiva que se expe-
ción a quienes cometan infracciones de índole admi- rimenta como una manifestación abusiva del poder
nistrativa, diferente a las de carácter tributario. de la administración pública.

Las reglas de cobranza coactiva del Código Tributa- En tal sentido urge darle al procedimiento de co-
rio son aplicadas por SUNAT, ADUANAS, los go- branza coactiva su verdadera dimensión, para que
biernos locales cuando actúan como acreedores de no se desnaturalize su carácter de mecanismo de
obligaciones tributarias y, por otras entidades esta- ejecución forzosa de actos administrativos disponi-
tales que administran algunos tributos, tales como ble por entidades estatales que necesariamente de-
SENATI, SENCICO, etc. El Decreto Ley No 17355 berían estar orientadas al servicio del interés públi-
que también regula la ejecución forzosa de obras, la co.
suspensión, paralización o destrucción de las mis-
mas (inciso g, artículo 2°, in fine), disciplina el trámi- El propósito de este trabajo es analizar la naturaleza
te de la cobranza coactiva de todos los demás entes y las características más importantes del procedi-
estatales e inclusive de los gobiernos locales cuando miento de cobranza coactiva desde la perspectiva
pretenden la ejecución forzosa de obligaciones de del derecho administrativo a fin de determinar su
carácter público que no participan de la naturaleza correspondencia con algunos de los principios es-
tributaria. tructurales de dicha rama del derecho, tales como:
la autotutela administrativa, la presunción de lega-
La existencia de dos cuerpos legales que disciplinan lidad de los actos administrativos y su ejecutoriedad,
el trámite del procedimiento de cobranza coactiva etc. No se pretende realizar un análisis exegético de
de ingresos públicos, necesariamente originados las normas que regulan el procedimiento, sino po-
como consecuencia de una relación jurídica pública, ner en claro que la cobranza coactiva es uno más de
ha traído consigo cierta dosis de confusión en la los distintos medios que la ley pone al alcance de la
aplicación de sus reglas por parte de los ejecutores autoridad administrativa como poder público para
hacer cumplir sus decisiones.

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l. NATURALEZA DEL PROCEDIMIEN- Dicha tesis es rebatida en base a dos consideracio-
TO DE COBRANZA COACTIVA nes: en primer lugar, en el procedimiento coactivo
están ausentes la notas de neutralidad e indepen-
Se trata a no dudarlo de un procedimiento de carác- dencia propias de los órganos jurisdiccionales, por-
ter exclusivamente administrativo. Al respecto que la cobranza coactiva es ejercitada por un órgano
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ANTONIO LO PEZ DIAZ señala que el análisis de de la administración acreedora de las obligaciones
la naturaleza del procedimiento de cobranza coacti- que se pretenden forzosamente satisfacer. Por regla
va puede llevarse a cabo atendiendo al aspecto general, en los procedimientos administrativos los
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subjetivo, es decir a los órganos que lo impulsan; y entes públicos actúan como juez y parte , lo que no
al aspecto objetivo, en función de la naturaleza de sucede con los órganos judiciales que actúan como
las actuaciones que comprende. terceros a quienes se les encomienda la función de
decir el derecho. En segundo lugar, otro aspecto que
En lo referido al aspecto subjetivo, es claro que se distingue a la función administrativa de la jurisdic-
trata de un procedimiento llevado a cabo por fun- cional estriba en el carácter de cosa juzgada de las
cionarios administrativos que no forman parte de la decisiones jurisdiccionales, mientras que por man-
organización judicial. Los ejecutores coactivos y sus dato constitucional las actuaciones administrativas
auxiliares son designados por las entidades públi- siempre son susceptibles de revisión judicia{
cas a quienes la ley les confiere expresamente esa
atribución sin ceñirse a las reglas constitucionales En conclusión, el procedimiento de cobranza coac-
que rigen la selección de magistrados judiciales. tiva indiscutiblemente es un trámite de carácter
administrativo que las leyes ponen a disposición de
Es significativo apreciar el cambio paulatino que se las entidades estatales para ejecutar por sí mismas
ha experimentado respecto de la ubicación de los sus acreencias de naturaleza pública.
ejecutores coactivos, los cuales a tenor de los dis-
puesto por el artículo 9° del Decreto Ley N° 17355, 2. FUNDAMENTO DEL PROCEDIMIEN-
serían funcionarios no integrados en la jerarquía TO DE COBRANZA COACTIVA
administrativa de las entidades acreedoras quienes
estaban supeditadas a los servicios que les brinden La doctrina administrativa señala que se han ensa-
los ejecutores designados por el Banco de la Nación yado múltiples respuestas para explicar y justificar
y que posteriormente, desde finales de la década la titularidad por parte de la administración pública
anterior, han pasado a ser asimilados en la organiza- del poder para ejecutar el cobro forzoso de cantida-
ción de las entidades públicas con facultades para des líquidas a su favor mediante la imposición de
designarlos. apremios sobre el patrimonio de los particulares,
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sin necesidad de acudir al auxilio de los jueces •
Si bien desde una perspectiva subjetiva la naturale-
za administrativa del procedimiento de ejecución El sector mayoritario opina que constituye una
coactiva es aceptada pacíficamente por la doctrina manifestación clara del principio de autotutela en
mayoritaria, existen algunos autores que defienden cuya virtud las entidades de la administración pú-
posturas jurisdiccionalistas argumentando que la blica ostentan la prerrogativa para ejecutar por sí
ejecución forzosa contra el administrado por el im- mismas sus propios actos administrativos sin inter-
pago de obligaciones pecuniarias supone necesaria- vención judicial previa.
mente el ejercicio de una función materialmente
jurisdiccional.

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. · . ·• t4 Recaüdación de deuda$ t#butarias ényía d.:! apré~~o";J~~WJode~stu,4io~ F~scal<:!$M~\C!~l~9iit~adtid.1 ~92: Esta parté del·
trabajo es tributaria de !o expn~sadopór qicl\o a.u,to; en¡~ p~giJ1¡r~1,5$y s~o > ·• ( . . .· ·.•.• · • · ·•·•·•·• > •••.•.•.•.•.•. •··..·•·• •· · ·•·• ••·• .•. •.•. •·• ••.· >•· · .·. ·· ·.·•· . • ... .•. ··
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~l:i¡¡ J:i9t~s~q~<inY~~tt~py¡¡ en e~Bi'J'lsió¡T', ~PN~
·· 117, 198S;pg. 3~2; CARLOS MLJ3JN, ~·r.a
C]3C N"7, 1990; pg. lO ; P,NT()NJQ~OP.E4PIJ\.:Z, op~i>Sit fi$sJ~~ ~}~~- > . ... .. . . . .. .
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A decir de GARCIA DE ENTERRIA , mientras que Otros sectores de la doctrina consideran que el
en las sociedades actuales rige el principio de "paz fundamento de la potestad de la administración
jurídica" o de la heterotutela, de modo que cual- para procurarse el cobro de sus acreencias de carác-
quier conflicto entre los particulares, ya se trate del ter público se encuentra en diferentes principios,
reconocimiento de un derecho o de obtener la ejecu- tales como: el de la presunción de legalidad o vali-
ción de un acto, debe ser obligatoriamente sometido dez de los actos administrativos, en cuya virtud los
al conocimiento de los órganos judiciales para su actos de la administración pública se presumen
resolución, salvo que se trate de alguno de los ajustados a derecho ostentando plena fuerza obliga-
supuestos verdaderamente excepcionales en que la toria mientras no sean invalidados; o en el principio
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legislación admite la autotutela privada ; en cam- de eficacia administrativa, derivado del cual se esti-
bio el principio de autotutela administrativa faculta ma necesario proveer los mecanismos para asegu-
a los órganos de la administración pública para rar la efectividad de las actuaciones de la adminis-
ejecutar sus propios actos utilizando la coacción tración pública.
directa sobre los administrados a través de los me-
dios que prevé la legislación. 3. LIMITES CONSTITUCIONALES
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Como hemos señalado en alguna oportunidad , si La facultad de la administración pública para ejecu-
bien la autotutela administrativa, como otras im- tar forzosamente sus decisiones no es irrestricta,
portantes potestades de la administración pública sino que obviamente está sujeta a las limitaciones
nacional, no posee un refrendo explícito en nuestro que impone la Constitución, sin perjuicio de otros
texto constitucional, sí está expresamente prevista límites que puedan establecer las leyes.
en normas de rango legal; tal es el caso de los
artículos 92° a 95° del Texto Unico Ordenado de la Como se sabe, algunos de los derechos fundamen-
Ley de normas generales de procedimientos admi- tales consagrados por la Constitución establecen de
nistrativos, aprobado mediante Decreto Supremo manera expresa límites referidos específicamente a
N° 02-94-JUS y de las normas pertinentes del Códi- las potestades administrativas, tal es el caso del
go Tributario que facultan a las entidades encarga- numeral13) del artículo 2°, el cual prohíbe la disolu-
das de administrar tributos para imponer sanciones ción de las asociaciones, fundaciones y otras formas
consistentes en: cierre de locales, comiso de bienes, de organizaciones jurídicas por decisión adminis-
multas; por citar sólo el caso de dos de la numerosas trativa y, es también el caso del numeral 10) del
leyes que otorgan potestad a la administración para citado precepto constitucional que prohibe la incau-
la ejecución forzosa de sus decisiones. tación o sustracción por orden administrativa de
libros, comprobantes y documentos contables y ad-
Desde la perspectiva indicada, el procedimiento de ministrativos, salvo por orden judicial.
cobranza coactiva no es sino una modalidad especí-
fica de los mecanismos de que disponen los entes En lo que respecta a la cobranza coactiva, es eviden-
públicos para la ejecución forzosa de sus actos ad- te que los órganos de la administración encargados
ministrativos. La singularidad de dicho procedi- de la ejecución no pueden imponer ningún tipo de
miento estriba en que versa sobre el cobro a favor de restricción a la libertad personal o de tránsito de los
la administración de obligaciones líquidas surgidas deudores sometidos a su actuación.
como consecuencia de una relación jurídica pública,
facultándose al órgano encargado de la ejecución Asimismo, en virtud del derecho a la inviolabilidad
para afectar al patrimonio jurídico del deudor del domicilio recogido por elnurneral9) del artículo
detrayendo la cantidad de dinero o de bienes nece- 2° de la Constitución, los ejecutores coactivos están
sarios para satisfacer el importe adeudado. prohibidos de ingresar al domicilio de los partícula-

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res, salvo que obtengan el consentimiento de los A) PRESUPUESTOS OBJETIVOS
afectados o recaben la respectiva autorización judi-
cial.13 1) Caracter público de la deuda ejecutable coactiva-
mente
Cabe discutir si es que la protección otorgada por el
derecho a la inviolabilidad del domicilio debe al- La administración pública sólo puede ejercer las
canzar también al de las personas jurídicas o es tan potestades que el ordenamiento le confiere para
sólo predicable para las personas naturales. En esa recaudar coactivamente sus ingresos cuando éstos
materia, el Código Tributario, en el numeral S) de su se hayan generado como consecuencia de una rela-
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artículo 62° referido a las facultades de la adminis- ción jurídica de carácter público . Tal es el caso de
tración para practicar inspecciones en locales, pare- los ingresos tributarios y de otros ingresos que no
ciera exigir la intervención judicial únicamente cuan- tienen ese carácter pero que se fundamentan en la
do se trate de domicilios de particulares "o cuando potestad de imperio de los poderes públicos, como
los locales estuvieren cerrados". las multas, etc.

En otros ordenamientos, como es el caso español, la Por ende, sería totalmente improcedente el cobro de
jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de los acreencias surgidas a raíz de la actuación de los
tribunales ordinarios dispensan al domicilio de las entes estatales en el ámbito del Derecho privado
personas jurídicas de análoga protección que el de cuando la administración opera como un particular
las personas naturales, tal es el caso de la sentencia sometida a las reglas del derecho común, corflo
del Tribunal Supremo Español del 22 de Enero de sucede cuando realiza operaciones de carácter civil
14 o empresarial como arrendar o vender bienes, casos
1993 que anuló un precepto del denominado "Re-
glamento general de la inspección de los tributos" en los que obligatoriamente deberá ventilar sus
que permitía a la administración tributaria el ingre- controversias con los particulares mediante los pro-
so a locales de los contribuyentes fuera de la jornada cedimientos ordinarios ante el poder judicial, por-
de trabajo, sin necesidad de obtener mandamiento que de lo contrario se estarían vulnerando los dere-
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judicial. chos constitucionales de defensa, a la igualdad, a la
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tutela jurisdiccional y al debido proceso .
4. PRESUPUESTOS DEL PROCEDIMIEN-
TO DE COBRANZA COACTIVA En tal sentido, creemos que en virtud del carácter
meramente administrativo del procedimiento de
Podemos distinguir: A) los de carácter cobranza coactiva como mecanismo asignado a los
marcadamente objetivo, como son los referidos a (1) órganos de la administración pública para el cobro
la naturaleza pública de las deudas susceptibles de forzoso de sus acreencias de naturaleza pública y
ejecución coactiva y (2) la necesidad de la existencia del necesario respeto que se debe dispensar a los
de un acto declarativo previo o título ejecutivo de la derechos constitucionales antes aludidos, debe
deuda; y B) los presupuestos de carácter subjetivo, acotarse el ámbito de actuación de la cobranza coac-
a fin de precisar (1) qué tipo de sujetos pueden tiva de modo que sólo puedan considerarse deudas
recurrir a la cobranza coactiva de sus acreencias y susceptibles de ejecución coactiva a aquellas naci-
(2) qué órganos son los encargados de tramitar el das en virtud de una relación jurídica regida por el
procedimiento. derecho público. Por esa razón debe interpretarse
correctamente el inciso f) del artículo 2° del Decreto

•La. fínalidad del derecho a la. inviolabilidad.del dorrücilio e$pr?t~~er lo~~lllbít~~ ~k q~~$~d~r~qU~)~ín~\ri¡~dk~yla vida privada•
11

de las .personas.. EDtiAROO E~PIN TE~fl.;'\PO,<Jfundarrwnt0 y~kiin¡;e#~l.~e~~hofiJ!1dal'l)ent.P a !A i.nyiola~ílid¡iddel óon:údlío".


¡<evístadelCEC. N''.8. t99l.pg,49ns. ·· · ·· ·· · ·· · ·· · ·. · · ·· .· · · · ···
14
.·Publicada en "A~uaüdad;urídica Ara~¿di". N'~H~ d~~~:~6~~i~~~(~~ái~~············•··•···
1~. . .. :... :: .. ·.:: ~:. <· ... . .. ·. .:: ;.: ;: :·:.: :: :::!:: :·:·: ~ :..>:::.~:::.::_:y:::::.:!::::::·::::::::::::??:::)~:.:;~ :j.:: ~:~;_:/h::.:::::<>:.: ·:.::: :.:.: ;:~: : : :::/:"::··: :.:.:. :.·.~>-::: :::.s. _: :.>:·~·::.::. ·"·: ·:.: . . .. : :· ·.:: .:. :
· ALEJANDRO NIETO sostien~ ql.lé la .i~violabiliq<~d del?pri1ipli? Q~)~s .w~t~f9il~ i~pdi~as .ni.et¡~ ~n alcanl'e diferente a la que
corresponde al domicilio de bs per$pn¡¡sfl~teas, da ¡jo quE:> ep a<¡,l,ii'i!sl,lpue~to n0 ~po~iql~tel)~r en cu~nt¡¡Jos aspectos deJa íntin:údad,
deia."pnvandad ", que es propia del domícUio de las personas (~c¡;~sTrEri:C~A0~ a4minisqativos cuya eíecuci(Jn ptéci$a \ll1a entrada
domíci!íaria".RAPN''H2~J9$7.pg~l9.•..•...·.•.· .· .· ·····•·····•••<•.••••.••••·• i . (··.••••>• /••·•··•·•·••• >).······•••·••·•·.•·•·····•·>•.•••••".·.··•••······•• i· ..•••·.· ·. ··•
1:~- .:. :: .... :::::. . .:: . . . . . : :; :·: ~::: . :;.: : . ·. . .:. :_:.: :. ::::: .·:· :::::: :.:.:::.::::: . :.: : :· · : .:.: -:·: : :.::::·>h?)¡) :·:.::r:·:·:.::-:-:.: :> :·::·:.:.:··:·.::;:)/::: :) ·: : :.·: ·:}:·:·
· ANTONIO LOPEZDIAZ: opusdt. pg. !tí~ yJQRJ)I SOPENA@II.;,qpusdt.pg; 37.•······· ..
1
?• En tal sentido es.•lamentabie.constatar• q~e·.~··la· tesolud(JJ··d~.f~~~~l~·~·e·~pti~~bf~·d~.i·~5,• e~~~ie~.~e··~•1~ss~94,. recaída.en u9.
procedin:úentode.amparo~laSala<;;on~t~tpcionaly5ocial~elaqi.rt~püJ're~hajf~a~~p~~9~\l€J~~~9#fic~t\Óa!?ublif"1dei.;imaejecute
el cobro coactivo de arriel)dós deriv-¡~p{)s de un contrato ~e a!qllil~tptii'l.tt¡ile~l!i$( ·. ·· ··· ··· · ·· · · ··· ·· ·

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Ley No 17355 en la parte que señala que puede do de la deuda pecuniaria que le imputa la adminis-
ejecutarse coactivamente: tración.

"cualquier otro cobro no precisado en la anterior Por las razones expuestas no queda lugar a dudas
enumeración, siempre que corresponda a obliga- que la ausencia de un acto administrativo que sirva
ciones a favor de cualquier entidad del Sector Públi- de título declarativo para el cobro de una deuda
co Nacional proveniente de sus bienes, derechos o pecuniaria y la omisión de su notificación al afecta-
servicios distintos de las obligaciones comerciales o do impide el inicio de todo procedimiento de co-
civiles de derecho privado, así como los que en branza coactiva tendiente a su ejecución, por ello es
forma expresa asuman el carácter de actos de coer- manifiestamente ilegal la practica abusiva en que
ción o de ejecución forzosa". incurren la mayor parte de las municipalidades al
pretender el cobro coactivo de multas originadas en
2) El acto administrativo que declare la existen- supuestas infracciones de tránsito o de otro tipo,
cia de una deuda que no constan en un acto administrativo formal y
menos aún se intenta siquiera notificar a los afecta-
La recaudación coactiva exige como presupuesto dos.
inexcusable para su viabilidad, la existencia de un
acto administrativo previo que practique la liquida- Si además se tiene en cuenta que el necesario agota-
ción del importe debido, ya sea que se trate de una miento de la vía administrativa mediante la interpo-
deuda tributaria o de una multa para citar los dos sición de todos los recursos administrativos que la
tipos más frecuentes de ingresos públicos cobrables ley habilita a los afectados es un requisito indispen-
coactivamente, así como su exteriorización o notifi- sable para recurrir ante el Poder Judicial, es eviden-
cación formal al sujeto obligado. te que proceder a la cobranza coactiva de una deuda
respecto de la cual no se la ha dado la posibilidad al
Sólo procede la ejecución coactiva de aquellas deu- particular de defenderse constituye un atentado
das cuya existencia está amparada por un acto ad- contra los derechos fundamentales a la tutela judi-
ministrativo válido que determine el importe de lo cial y a la defensa de los sujetos afectados.
debido y que haya sido debidamente puesto en
conocimiento del particular para darle la posibili- Al respecto, el artículo 116a del Código Tributario
dad de proceder al pago voluntario de la deuda o, en vigente establece un listado de los conceptos que
caso de disconformidad, para permitirle la califica como deudas tributarias exigibles
impugnación de la legalidad de dicho acto adminis- coactivamente, las cuales en su totalidad figuran en
trativo. actos administrativos que han quedado consenti-
dos al haber vencido el plazo para su impugnación
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En opinión de ANTONIO LOPEZ DIAZ , las razo- o constan en actos que constituyen un pronuncia-
nes fundamentales por las que es preciso que antes miento en última instancia administrativa.
de iniciarse el procedimiento de cobranza coactiva
se haya dictado el respectivo acto administrativo En la legislación española, las leyes que regulan el
que establezca la existencia de un débito son las denominado procedimiento de apremio no sólo
siguientes: en primer lugar, porque como quiera requieren la existencia de un acto administrativo
que la cobranza coactiva es una modalidad de ejecu- previo que declare la exigibilidad de un crédito de
ción forzosa de las decisiones de la administración derecho público a favor de la administración, sino
pública, es obvio que sólo puede hacerse cumplir lo que además es indispensable la concurrencia de
dispuesto por un acto administrativo que surta otro requisito de carácter formal consistente en la
plenos efectos para lo cual se requiere como condi- emisión de un "título ejecutivo" que sirva de prueba
ción de eficacia que sea debidamente notificado al fehaciente para acreditar la existencia del débito y
afectado, en segundo lugar porque de lo contrario se que se encuentra pendiente de cobro. Dicho título
le estaría privando gravemente al particular la posi- acreditativo de una deuda en favor de la adminis-
bilidad de interponer los recursos que la ley le tración es el único documento que atribuye al titular
franquea para cuestionar la existencia o el conteni-

1~ ' ' '


Op cit. pgs+ 208 y209,

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del derecho la legitimación para iniciar el trámite de de potestades atribuidas por la ley, de lo contrario,
ejecución forzosa. si se atribuyera facultades coactivas a los particula-
res o, a entes estatales actuando bajo el régimen
B. PRESUPUESTOS SUBJETIVOS privado, se estaría transgrediendo el principio de
separación de poderes y respecto de los afectados,
1) Entes que pueden recurrir al procedimiento se estaría violentando sus derechos constituciona-
de cobranza coactiva les a la igualdad, a la tutela judicial, al debido
proceso y a la defensa.
El artículo 1o del Decreto Ley No 17355 confiere
dicha prerrogativa a los entes que forman parte de 2) Organos competentes para la ejecución
"la administración pública del sector público nacio-
nal" por lo que se entiende que comprende a todas Son los denominados "ejecutores coactivos", es de-
las entidades estatales. Asimismo, el artículo 114° cir funcionarios letrados designados por las entida-
del Código Tributario reconoce dicha facultad a los des estatales a quienes la ley les ha conferido expre-
órganos de la administración tributaria en general, samente dicha atribución.
es decir a SUNAT, ADUANAS, los gobiernos loca-
les para el cobro de los tributos que administren y a Es preciso tener en cuenta que no todos los entes
otros organismos administradores de tributos como facultados para recaudar sus acreencias de derecho
SENA TI, SENCICO, etc. público mediante el procedimiento de cobranza
coactiva tienen correlativamente potestad para de-
Como se observa las mencionadas leyes atribuyen signar sus propios ejecutores.
facultades coactivas a los entes públicos expresados
en forma genérica, lo que se explica en función de su Hasta mediados de la década pasada, los ejecutores
carácter de mecanismo de ejecución forzosa de ac- coactivos designados por el Banco de la Nación eran
tos administrativos. Por tal razón es criticable que los únicos competentes para tramitar los procedi-
durante la década pasada diversas leyes permitie- mientos de cobranza coactiva, en virtud de los dis-
ron que empresas estatales organizadas bajo formas puesto por el artículo 9° del Decreto Ley No 17355, de
jurídicas privadas !Y' utilizaran el procedimiento co- modo que las entidades administradoras de tribu-
activo para el cobro de ingresos derivados de rela- tos, tanto las del gobierno central como los munici-
ciones jurídicas ceñidas al derecho privado. Esa fue pios, dependían de los servicios de los ejecutores del
también la errónea intención del Decreto Ley No mencionado Banco.
25897 que creó el Sistema Privado de Administra-
doras de Fondos de Pensiones, el cual, en sus artícu- Sin embargo, de manera progresiva diferentes le-
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los 36° y 37", otorgaba facultades a las Administra- yes , fueron ampliando el número de entidades que
doras de Fondos de Pensiones-AFPs para entablar podían designar sus propios ejecutores, así sucedió
la cobranza coactiva de las aportaciones adeudadas, con los Municipios, con el Instituto Peruano de
no obstante su carácter de empresas privadas, situa- Seguridad Social, con SUNAT, ADUANAS, y otras
ción que inclusive fue objeto de reglamentación por entidades a quienes las leyes han otorgado también
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la Superintendencia de Fondos de Pensiones , pero potestad para nombrar ejecutores coactivos y no
que finalmente ha sido oportunamente corregida depender de los funcionarios del Banco de la Na-
por la ley N" 26336 de 23 de julio de 1994, que ha ción.
configurado un procedimiento expeditivo para que
las mencionadas AFPs demanden el cobro de sus Como se señaló al comienzo de este trabajo, se
acreencias ante el Poder Judicial. aprecia un cambio importante en la tónica que ins-
piró la expedición del Decreto Ley No 17355 que a
Es evidente que la cobranza coactiva de ingresos tenor de sus considerandos entendía que una de las
públicos es una facultad que sólo tiene justificación garantías de los particulares afectados por un proce-
cuando el titular es una entidad estatal en ejercicio dimiento de cobranza coactiva consistía en que el

Los casos más no torios fueron los de la Empresa Í\ja<;io11al de Pu~rtbs~¡:¡N;\PU,I& Corpor;~ciónReruana d~ Aereop\leitos•COW'AC
1
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y J¡¡ Compai\ía Peruana de Vapore~..CPV, a quienes dartículo28jf' d(:'lDecr~tqLegíslativc¡ N~ 39'8l~Qtorgé facgltade~ coactivas.·

~~ La Resolución N" 17~93-EF/SAFP.deja Superint~nd~nciade iffdeoct~bre.Je•i99'3,regul~h1prácticamente lll1 protediillíento


especial de cobranza coactiva.· · · · ·· · · · · · · ··
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El artículo 312" de la Ley N" 24767 de Presupuesto para 1988 ~r:itióqu~JaS InUrticípalidád~s q~i~nárán eterutorel) coactiv(JS, el
artículo 274" de la Ley N" 24977de presupuesto para 1989 extendió 4k:hii facultada! IPSSy el pecret(} Le~islativo80~asicomoel artú;ulc:i
279" del Decreto LegislatÍV() 556,le otorgaron igualpotestadaSU~AJ, · · ·

THEMIS
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trámite de la ejecución corría a cargo de un "letrado trae consigo que los ejecutores no estén en condicio-
responsable" no dependiente del mismo órgano nes de cumplir con un rol de filtro o de control de las
que encomendaba el cobro, sino del Banco de la acreencias que se pretenda cobrar, porque su de-
Nación, que en ese entonces cumplía las funciones pendencia orgánica y laboral con la entidad que los
de órgano encargado de la recaudación de los ingre- designó, restringe las posibilidades de que puedan
sos tributarios del gobierno central. rechazar la ejecución de actos administrativos mu-
chas veces carentes de los más elementales requisi-
En los últimos años es evidente que por la conjun- tos de validez. Por tanto, a fin de preservar la
ción de diversos factores, entre los que se cuenta la garantía de los particulares, debería promoverse la
reducción del rol del Banco de la Nación, la regla se modificación de la legislación de cobranza coactiva
ha invertido y se aprecia más bien que la tendencia para precisar el rol de filtro que le corresponde a los
se orienta hacia permitir que se incremente el núme- ejecutores coactivos en tutela de la regularidad del
ro de entidades estatales que cuentan con sus pro- procedimiento y precisar las responsabilidades ci-
pios ejecutores coactivos, como sucede con SUNAT, viles y penales en que incurren los ejecutores coac-
ADUANAS y los municipios, entre otros casos. Esto tivos en caso de incumplimiento de sus deberes.

JORGE E. ORIHUELA IBERICO

NOTARIO· ABOGADO

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