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GESTIÓN DE LA COMUNICACIÓN PÚBLICA

EMPRESAS, GRUPOS E INSTITUCIONES EN EL ESCENARIO PÚBLICO

COLECCIÓN BOSCH COMUNICACIÓN Dirigida por Marcial Murciano

1. Historia de la comunicación Vol. 1 Del lenguaje a la escritura Raymond Williams (ed.)

2. Historia de la comunicación Vol. 2 De la imprenta a nuestros días Raymond Williams (ed.)

3. El periodista en el espacio público José Luis Dader

4. Estructura y dinámica de la comunicación internacional Marcial Murciano

5. Periodismo de precisión Philip Meyer

6. Televisión e interés público Jay G. Blumler (ed.)

7. Los grupos multimedia Juan C. Miguel de Bustos

8. Metodologías cualitativas de investigación en comunicación de masas

K. B. Jensen / N. W. Jankowski (eds.)

9. Introducción a los estudios culturales

M. Barker / A Beezer (eds.)

10. La transición de la televisión Giuseppe Richeri

11. Información audiovisual Francisco Sanabria

12. El diseño en prensa diaria Jesús Canga

13. Periodismo de servicio María Pilar Diezhandino

14. La invención de la comunicación Armand Mattelart

15. Gabinetes de comunicación Txema Ramírez

16. Texto y contexto en los medios de comunicación Roberto Grandi

17. Los efectos de la nueva comunicación Roger Silverstone / Eric Hirsch (eds.)

18. La investigación científica de los medios de comunicación

R. D. Wimmer / J. R. Dominick

19. Manual de periodismo científico Manuel Calvo Hernando

20. La comunicación en la historia David Crowley / Paul Heyer

21. La comunicación en la empresa y en las organizaciones Antonio Lucas Marín

22. Cine e historia Michele Lagny

23. La semiótica social de la comunicación de masas Klaus Bruhn Jensen

24. Economía política y estudios culturales

M. Ferguson / P. Golding (eds.)

25. Los cinco principios básicos de la cinematrografía

Joseph W. Mascelli

26. El diario digital José Ignacio Armentia

27. Tecnología de la información audiovisual Iñaki Zabaleta

28. El profesional de las relaciones externas Miguel Ángel Vázquez Burgos

29. Teoría y técnica de la información digital y analógica en televisión y radio Iñaki Zabaleta

30. El déficit mediático Bernardo Díaz Nosty

LUCIANO H. ELIZALDE

GESTIÓN DE LA COMUNICACIÓN PÚBLICA

EMPRESAS, GRUPOSEINSTITUCIONES EN EL ESCENARIO PÚBLICO

LUCIANO H. ELIZALDE GESTIÓN DE LA COMUNICACIÓN PÚBLICA EMPRESAS, GRUPOSEINSTITUCIONES EN EL ESCENARIO PÚBLICO

Es propiedad,

© 2009, Luciano H. Elizalde

Para la presente edición

© 2009, Editorial Bosch, S.A. Comte d’Urgell, 51 bis. 08011 Barcelona http://www.bosch.es

Primera edición: mayo, 2009

ISBN: 978-84-9790-482-7 Depósito legal: B. 20.708-2009

Impresión y encuadernación:

Ingrapuva / La Noográfica Passeig del Comerç, 122 - 08203 Sabadell (Barcelona)

Esta obra no puede ser reproducida, almacenada o transmitida, en todo o en parte; en cualquier forma o por cualquier medio (digital, electrónico, mecánico, óptico, grabación, fotocopia o cualquier otro) sin permiso previo del propietario del copyright.

Impreso en España

0

Solamente para Marina

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«Una dificultad inherente a la solución de cualquier problema estratégico es el de las percepciones. Las percepciones son evaluaciones subjetivas, a las que se arriba normalmente con sólo la limitada información disponible, siendo necesario transformarlas en políticas a aplicarse en el ámbito

incierto de la política interna e internacional. Los programas estratégicos

no son el producto de planificadores expertos que determinan

racionalmente las acciones necesarias para lograr los objetivos buscados. Más bien, son el resultado de controversias, negociaciones y regateos entre grupos de diferentes intereses y visiones. Es por eso que el proceso merece un cuidadoso estudio».

) (

RICHARD G. STILWELL

Teniente General Ex Jefe de Operaciones del Estado Mayor General del Ejército de los Estados Unidos

«El sigilo –que diplomáticamente se denomina discreción, así como los arcana imperii, los misterios del Gobierno– y el engaño, la deliberada falsedad y la pura mentira, utilizados como medios legítimos para el logro de fines políticos, nos han acompañado desde el comienzo de la Historia conocida».

HANNAH ARENDT

«La mentira en política. Reflexiones sobre los Documentos del Pentágono», en Crisis de la República.

0

Índice

Prólogo

11

Prefacio

19

1. Asuntos públicos y perspectiva comunicativa de análisis

23

1. Introducción

23

2. Asuntos públicos

24

3. Las dos caras de un asunto público: autonomía y exhibición

25

4. La gestión de los asuntos públicos

27

5. La perspectiva comunicativa de este trabajo

34

Esquema general

36

2. La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde basti- dores

37

1. El problema de las restricciones internas

37

2. Principios filosóficos de la estrategia de asuntos públicos

39

2.1. «Conocerse a sí mismo»

39

2.2. Exhiba el consenso, oculte el disenso

39

2.3. Afecte las relaciones de interdependencia para cam- biar las relaciones de poder

40

2.4. Aumente el consenso por ser un elemento central en las relaciones de interdependencia

41

6

Gestión de la comunicación pública

2.5. Utilice la comunicación como mecanismo de cons-

trucción de consenso

41

3. Estructura y funciones de la comunicación corporativa

42

3.1. Fines estratégicos de la comunicación corporativa

43

3.2. Recursos de la estructura de comunicación corporativa

45

3.3. Un ejemplo hipotético: una fábrica de armas

47

4. Problemas dentro de la estructura de comunicación

50

4.1. Problemas de gestión. Restricciones internas

50

4.2. El problema clave: la relación entre la comunicación

pública y los asuntos jurídicos. Semejanzas, diferen- cias y acoplamientos posibles

52

5. El Modelo ABCD de los asuntos públicos

55

6. Jugadores sociales e instituciones

57

7. La gestión de problemas y de soluciones en el escenario público. Métodos de resolución de problemas o de búsque- da de soluciones

57

7.1. Problemas y soluciones como planteos estratégicos de una corporación

58

7.2. Problemas y soluciones en el escenario público

58

7.3. Análisis en los que se plantean representaciones de problemas y de soluciones para agentes y actores so- ciales

60

7.4. El «problema» en el escenario público y las «solucio-

nes» como campañas, representaciones o temas públi- cos

61

8. El problema del perfil de exposición: el índice de desempe- ño público

62

9. Metodología de análisis de los asuntos públicos

63

9.1.

Marco teórico: análisis histórico, análisis sistémico y método clínico

64

9.1.1. Algunos supuestos de nuestros modelos men- tales

66

 

A)

¿Para qué una estrategia de asuntos públi-

 

cos? Toma de conciencia sobre la necesi- dad de una estrategia de asuntos públicos

66

9.1.2. Información y conocimiento para la acción

67

9.1.3. De la discusión y la negociación emocional al planeamiento estructurado

68

Índice

7

 

9.2.

Análisis y proceso de definición de estrategias de asuntos públicos

69

 

A) Método histórico

70

B) Método interpretativo

71

C) Método sistémico

73

Esquema general

76

3.

Escenario público (EP) y gestión de los asuntos públicos. Estrategias, jugadores, mecanismos

77

1. El problema de los asuntos públicos

77

2. Principios del escenario público (EP): relaciones de poder y proceso sistémico. El problema de los asuntos públicos desde

 

el punto de vista de la teoría del poder. Bucles de complejidad

79

3. Mecanismos de gestión del EP

83

 

3.1. Escenario mediatizado

84

3.2. Escenario judicial

85

3.3. Escenario de negociación pública

85

3.4. Escenario de acciones de «hechos»

85

4. Índice de desempeño público (IDP)

86

5. Dinámica y modelo sistémico del proceso público: escena- rio público, controversia y consenso

90

 

5.1. Posición de poder

91

5.2. Estructura de poder corporativo

91

5.3. Autonomía y autarquía

92

5.4. Contradicción

94

5.5. Asunto público justo o injusto

94

5.6. Disputa sobre la autonomía y/o sobre la autarquía

95

5.7. Desempeño público

95

5.8. Consenso o disenso

96

6. Estructura del escenario público

96

 

6.1. Jugadores sociales

96

6.2. Principios de organización del Escenario Público Cultural (EPC)

98

6.3. Temas culturales

99

6.4. Reglas del EP

100

7. El escenario público ampliado

103

 

7.1.

Comunicación profunda en el escenario público am- pliado

103

8

Gestión de la comunicación pública

8.

Conclusiones

108

Esquema general

 

110

4. Institucionalización y legitimación

 

111

1. Institución y organización: la formación de lo «corporativo»

112

 

1.1. Corporación

 

112

1.2. Organizaciones

114

1.3. Instituciones

115

1.4. Acciones

para

la

institucionalización.

Proceso

de

construcción de una institución

 

116

1.4.1. Asignar funciones de status a las funciones instrumentales

117

1.4.2. Relacionar las funciones con temas de rele- vancia colectiva

118

1.4.3. Tipificar las relaciones con jugadores sociales

118

1.4.4. Establecer objetivaciones impersonales

 

119

1.4.5. Desarrollo de varias formas de control social por medio de las funciones

119

1.4.6. Desarrollo de una «lógica» y de un «relato» que exponga esta lógica

120

1.4.7. Relaciones con otras instituciones

 

120

1.4.8. Legitimar las funciones y las relaciones por medio de conocimiento

120

1.4.9. Sedimentación de la estructura objetiva de las

reglas y de los símbolos

 

121

2. Asuntos públicos e institucionalización

122

3. Rentabilidad corporativa y proceso de institucionalización

 

y sus funciones para los asuntos públicos

 

123

4. Conclusiones

 

125

5. Reputación, credibilidad y confianza en el marco de las cri- sis sociales colectivas

127

1. Introducción y problema

 

127

2. Primer punto: ¿cómo definir la crisis?

 

129

3. Segundo punto: ¿es factible planificar la recuperación de la confianza?

131

 

3.1.

Primera cuestión: la diferencia entre reputación y prestigio y la función social de la reputación

132

Índice

9

 

3.2. Segunda cuestión: la credibilidad como conocimiento racional

134

3.3. Tercera cuestión: la confianza, la desconfianza y la no confianza como mecanismos emocionales

138

3.4. Última cuestión: ¿tiene la comunicación algo que ver con la confianza? La construcción comunicativa de la confianza: fallos y soluciones de la comunicación

140

4.

Conclusiones

143

Esquema general

144

6. Problemas de consenso: la percepción del peligro y la co- municación del riesgo

145

1. Introducción

145

2. Definición de «riesgo»

149

3. El riesgo en la sociedad tardomoderna

151

 

3.1. La sociedad del riesgo (U. Beck)

152

3.2. Sistemas institucionales y el origen del riesgo (A. Giddens)

153

3.3. Lo normal y la percepción del peligro (N. Luhmann).

155

4. El riesgo y los principales mecanismos comunicativos im-

 

plicados

156

4.1. Expectativas de agentes y actores

157

4.2. Interpretaciones y contextos psicológicos: el marco de la responsabilidad sobre los «problemas»

157

4.3. Otras interpretaciones: imputaciones y atribuciones de culpa

160

4.4. Fallos de entendimiento

162

4.5. Risk communication. La respuesta al riesgo desde la gestión comunicativa

164

5. Conclusiones

169

7. La disolución del consenso: conflicto y enfrentamiento en el escenario público

171

1. Introducción y problema

171

2. Comunicación calculada. Juegos de comunicación para re- solución de conflictos

173

 

2.1.

Comunicación orientada al entendimiento y comuni- cación orientada por el cálculo

174

10

Gestión de la comunicación pública

 

2.2. Juegos de comunicación calculada

175

2.2.1. Categorías de análisis de los juegos

175

2.2.2. Principales juegos de comunicación de cálculo

y principios estratégicos de los juegos de cál- culo dentro de conflictos

177

A) Juego de comunicación teatral

178

B) Juego de comunicación moral

180

C) Juego de comunicación judicial

183

D) Juego de comunicación bélica

185

E) Juego de comunicación diplomática

188

F) Juego de comunicación de mercado

191

G) Juego de comunicación deportiva

192

2.3. Modelos de resolución de conflictos basados en prin- cipios objetivos. Ventajas y problemas

194

 

3.

Conflictos mediatizados

196

 

3.1. Desinformación

197

3.2. Campañas de descrédito personal o corporativo

198

3.3. Activismo

198

8.

Problemas graves para la construcción de consenso: crisis y gestión de la complejidad

203

1. Introducción

203

2. Diez principios generales de funcionamiento de una crisis pública

204

3. Estrategias para actuar en la crisis

208

 

3.1. Proceso de la crisis. Origen, activación y efectos de la crisis

209

3.2. Opciones estratégicas de gestión de la crisis: no apari- ción, control y consenso

212

3.3. Las restricciones al consenso

213

A) Crisis técnica o de gestión corporativa

214

B) Crisis moral o de gestión del consenso

216

3.4. Sistemas de crisis y respuestas comunicativas

221

 

4. Conclusiones

224

Esquema general

225

1

Prólogo

Escribir una presentación para el libro de un amigo es asunto más deli-

cado de lo que parece, no falto de asperezas, porque ¿qué va a decir un

amigo del libro de su amigo? Y Luciano Elizalde

montarme a aquel verano de La Laguna de hace una quincena de años o más, tantos que a mí ya me pesa el esfuerzo de recordar las largas sesiones del seminario en que nos conocimos. Pero no deja de ser un género literario, cuyos áureos precedentes po- drían eximir al prologuista de mayores justificaciones. Aunque, si bien se mira, la historia del género de las presentaciones es bien reciente. En rea- lidad, en la tradición clásica, ocurría a la inversa, y eran más bien los auto- res de libros quienes escribían dedicatorias a los amigos, dando testimonio de agradecimiento a los protectores o valedores, hoy los llamaríamos «pa- trocinadores», o, como comienza a extenderse en los aledaños del idioma, antaño cervantino y hasta hace poco borgiano, haciendo uso de los exa- bruptos anglicistas, los que algunos llaman «esponsors» con grave daño para la prosodia, la fonética, la gramática y no sé cuántas cosas más. Esta inversión del sentido originario de las presentaciones, que ha llevado a convertir la costumbre originaria de las dedicatorias en el uso actual de los prólogos, puede tener, sin embargo, sentido para el caso de la incorporación de mi presentación al libro de Luciano Elizalde. La dedicatoria procede del agradecimiento, y agradecer vale tanto como

En fin, no voy a re-

12

Gestión de la comunicación pública

reconocer, implícita o explícitamente, una deuda contraída por el autor a quien dedica lo escrito. Como en el caso del prologuista la relación co- municativa se invierte, es natural que también se invierta la relación de gratitud. Al menos así resulta en este caso: hay que agradecer al autor que invite al prologuista a comparecer como presentador de unas páginas que no ha escrito y cuyo mérito, cuya bondad o excelencia, competen únicamente a su autor. Es, pues, de justicia consignar mi gratitud a la invitación de Luciano Elizalde de que sume graciosamente mi firma a la suya anticipando un testimonio que sirva, sin mérito alguno por mi parte, de presentación a su trabajo. Parafrasearé la dedicatoria de Erasmo a Tomás Moro en su ensayo Elogio de la necedad para solicitar al autor que «no solo recibas gustoso este discursillo como un recuerdo de tu amigo, sino que también lo tomes

bajo tu protección, pues, desde el momento en que te lo escribo, es ya tuyo

y no mío». Así que tú sabrás, Luciano, qué es lo que hay que hacer con

estos párrafos, y tuya la responsabilidad de asumir las consecuencias de su redacción. ¿Para quién o para qué se escribe un prólogo? Como queda de mani- fiesto en la dedicatoria de Erasmo a Moro, un prólogo es la expresión de alguna relación personal presupuesta entre el presentador y el autor. Pero es también una incitación del autor a que el prologuista establezca bajo su

responsabilidad una relación con el texto que sirva, a su vez, de mediación entre el autor, el libro y el anónimo e imprevisible lector. Aparte de cum- plir con la cortesía de responder a una invitación, el prólogo se justifica a

sí mismo si contiene algún valor añadido al de introducir unas páginas que

se presentan por sí solas. Y lo que creo que queda como función de este testimonio introductorio es advertir al lector el aspecto por el que, el tra- bajo al que estas palabras introducen, merece especial atención. El tema al que dedica su atención Luciano Elizalde tiene la paradójica condición de ser, a la vez, simple y complejo, actual y permanente. Abor- dando el comentario por su faceta más simplificada y permanente, el tema de estas páginas se refiere a la relación entre apariencia y autenticidad. Lo que se analiza es un tema en cierto modo intemporal, del que, puestos a buscar precedentes, podría llevarnos hasta los diálogos platónicos: si es más conveniente representar o simular lo que se es, que ser realmente lo que se aparenta. Dicho de otro modo, si lo que importa ante los demás es

alcanzar una elevada reputación independientemente de que esa aprecia- ción ajena responda o no a la realidad de las intenciones y de la conducta.

Prólogo

13

En sus Quaestiones naturalia, Séneca abrió el cauce para el moderno debate de esta cuestión cuando reparó en que nunquam sumus singuli, nunca llegamos a ser plenamente nosotros mismos. Lo que Séneca advirtió es que ni siquiera sabemos en qué consiste la autenticidad personal, pero, antici- pándose a teorías modernas del simulacro y del psicoanálisis, propuso como tarea moral el gnosce te ipsum socrático. Si conocernos a nosotros mismos es una tarea ética, ¿cómo vamos a pretender que los demás conozcan de nosotros lo que nosotros mismos desconocemos? Parafraseando a Heide- gger, Luciano Elizalde responde en estas páginas que «el ser es esencial- mente en tanto que aparece». Es decir, solo llegamos a conocernos a través de lo que aparentamos ser. Lo cual no deja de ser equívoco, porque es bien sabido que juzgar las apariencias es un camino engañoso. Como se ve, el asunto de fondo es enrevesado. Fue Maquiavelo el pri- mero en afrontar el tema desde una perspectiva que hoy llamaríamos es- tratégica, ofreciendo al príncipe recomendaciones de cómo había de ser su conducta para mantener indemne su primacía personal en bien, claro está, del interés de la república: «En general, los hombres juzgan más por los ojos que por las manos, y, si es propio a todos ver, tocar solo está al alcan- ce de un corto número de privilegiados. Cada cual ve lo que el príncipe parece ser, pero pocos comprenden lo que es realmente y estos pocos no se atreven a contradecir la opinión del vulgo». Dicho en términos colo- quiales y más expresivos, «ningún gran hombre lo es a los ojos de su ayu- da de cámara». El aspecto específico y actual del tema se refiere a que el bien de la re- pública depende de la aceptación por la opinión pública de la utilidad y eficacia de su servicio. Si no hay reputación, no hay confianza, y sin con- fianza, no se puede gobernar a largo plazo. En toda sociedad, y con más motivo en la democracia moderna, esa aceptación por la opinión, el cré- dito social de una institución, no se regala ni se impone, se gana o se ad- quiere, y hay que mantenerla porque de ella depende su prosperidad. Al- canzar prestigio se convierte en un fin estratégico de toda compañía, porque la confianza social es una condición del éxito o de la supervivencia a largo plazo. Lo que se cuestionan estas páginas, que ahora presento, es el volumen de la inversión que hay que realizar para proyectar, asegurar y extender ese prestigio en la sociedad circundante. Naturalmente, hay algo de ma- quiavelismo en esa actitud, aunque, si bien se mira, el consejo de Maquia- velo al Príncipe concluía advirtiendo que el mejor modo de parecer lo que

14

Gestión de la comunicación pública

se

estrategia, se trata de subordinar la estrategia a un fin de ética social. En

una sociedad post-industrial no basta solo con que las instituciones hagan bien lo que ofrecen, también tienen que saber presentar bien lo que hacen.

Y de lo primero que hay que convencer es que la institución de que se

trate colabora, aunque sea negativamente, no perjudicando o no dañando,

con el bien del conjunto del que forma parte.

A causa de los excesos cometidos durante tiempo, llámense expolia-

ción, abuso, sobreexplotación, o tan actuales, como el afán especulativo, la

burbuja, el caso es que la sociedad moderna resulta hipersensible a las extralimitaciones de las grandes multinacionales, de los gobiernos y de las organizaciones. El cuidado y mantenimiento del bien ambiente se ha con- vertido en lo que Taylor denominó un «hiperbien» común de las comuni- dades modernas. La pretensión de autenticidad, de la que surgen iniciati- vas como Greenpeace o las ONG, es un síntoma de la facilidad con que se adultera lo que alardea de testimonio auténtico. Gobiernos, empresas, corporaciones compiten por mostrar al elector, al contribuyente o al clien-

te su interés por contribuir o, al menos, no perjudicar ese valor unánime-

mente respetado y tan fácilmente manipulable. La urdimbre de esta relación entre una gran institución y su atención al bienestar del conjunto social se denomina actualmente «responsabilidad social corporativa» o RSC. Todas las instituciones dedican parte de su

presupuesto a publicitar que sus productos son vehículos, si no ecológicos,

al menos inocuos. Actualmente, el aspecto distintivo de esa labor difusora

consiste en que el público potencial pueda apreciar como valor añadido de

la oferta que la labor de producción, tantas veces sospechosa o puesta en

entredicho por el justificado recelo de que los motivos económicos pueden inducir a abusos contaminantes, no perjudica esos hiperbienes ecológicos o globalmente protegidos de cuya preservación depende, se dice, el bie- nestar común. En la sociedad global, múltiple e interdependiente, el porvenir y la efi- cacia de cualquier gran institución, sea de naturaleza política, como las que integran la administración pública, o sea mercantil, como las grandes corporaciones que se disputan el mercado, no depende solo ni directa- mente de la utilidad inmediata del servicio que prestan o de los bienes que producen, sino que, en aspectos decisivos, ha de asegurar el reconoci-

miento de su implicación en la responsabilidad social por parte de la opi- nión pública. En la medida en que el prestigio depende de la distribución

es consiste en ser lo que se aparenta. No se trata, por tanto, de mera

Prólogo

15

de bienes y servicios a una gran clientela dispersa y anónima, necesita invertir recursos para asegurar ese crédito. En todo caso, la desconfianza o el descrédito por un deficiente o falso compromiso, son el peligro que ha de evitar. Lo mismo que se habla de clientela potencial se puede hablar de ciuda- dano, de elector, de consumidor o de contribuyente. Cualquiera de estas palabras designa un tipo de relación entre una institución que ofrece un servicio, un bien o una utilidad, y un destinatario disperso y numeroso cuya aceptación se requiere. De la amplitud de ese destinatario depende la estabilidad y el porvenir de la institución oferente. Presentar una «imagen» atractiva, estable y coherente de la gestión, del producto, de su utilidad social y del cuidado o atención por responder a las exigencias comunes y no perjudicar a los bienes colectivos, es una condición para afianzar esa relación de confianza entre la corporación y la opinión pública. Y aquí es donde se conecta con el tema concreto afrontado por Luciano Elizalde en el libro que no comento, porque el libro ha de hablar y habla por sí mismo, no a través de un comentario. Y ese es su principal valor en este caso, lo que, afortunadamente, hace bastante fácil el encargo de intro- ducirlo. El lector puede encontrar un amplio resumen en el primer capítulo y no es la función de estas líneas ser redundantes con las del autor. Luciano Elizalde se propone acotar las condiciones necesarias o im- prescindibles para que empresas e instituciones públicas consigan el más amplio reconocimiento social, con el mínimo costo, de la utilidad pública de la labor que realizan. El sentido de la investigación se basa en analizar la complejidad de esa labor que, para ser eficaz, ha de ser realizada por profesionales experimentados en la tupida trama de la comunicación social engendrada por los medios. El estudio de los procesos de la comunicación que condicionan, constriñen y transmiten los mensajes, que alguien ha de elaborar con criterios adecuados y estrategias eficaces, es una perspectiva analítica que permite comprender la complicada urdimbre de las relacio- nes que se establecen entre gabinetes de comunicación, opinión pública y difusión de la imagen corporativa. La prensa, la radio, la televisión, las nuevas pantallas de Internet y los móviles son los recursos técnicos que posibilitan esa relación entre una institución y, llamémosla así, su clientela. Las instituciones se ven obliga- das a gestionar sus negocios en el «espacio público» engendrado por los medios de comunicación. El supuesto del que parte Luciano Elizalde es que el entramado que forman estos medios es tan complejo que no es

16

Gestión de la comunicación pública

posible ser eficaz en la transmisión o la gestión de la imagen adecuada y del servicio aportado, si no es a través del trabajo profesional de especia- listas en la comunicación. Lo cual significa que es necesario adoptar una perspectiva complementaria a las habitualmente consignadas por los pro- fesionales del marketing y de la construcción de la imagen corporativa de una organización. Es verdad, como advertía Maquiavelo, que «los hombres juzgan más por los ojos que por las manos». Reza el refrán que «sin buen reclamo no hay buena caza», y ya Aristóteles apreció que la vestidura del macho for- ma parte del ritual de atracción de la hembra. El prestigio corporativo depende, tanto o más que de la calidad, del servicio o del producto, de la eficacia al proyectar una imagen en el espacio público que sea aceptada socialmente. La expresión ‘tener buena imagen’, que es prácticamente un fin de los gabinetes de imagen, tiene sentido, sin duda, justamente porque tendemos a juzgar más por lo mucho que está al alcance de la vista que por lo que poco podemos llegar a tocar con las manos. El propio rótulo de ‘gabinete de imagen’, tan frecuente, refleja la impronta del pragmatismo maquiavélico: hay que presentar las apariencias que deseamos ver. Pero eso no significa que la estrategia al servicio de la eficacia sea un valor por sí mismo, porque tampoco Maquiavelo era tan maquiavélico como expre- sa la adjetivación de su nombre. La idea de responsabilidad social corpo- rativa implica un riesgo que las corporaciones tratan de vender, es un arma de doble filo, pues incluye en sí misma la vara de medir de la imagen que se proyecta. El no estar a la altura de la figura que se transmite puede ser más dañino para la propia imagen que el prescindir de toda estrategia para difundir una apariencia respetable. Y es mérito de este libro problematizar esta cuestión y descomponerla sistemáticamente hasta sus últimas conse- cuencias. Podría medirse la reputación como el grado de reconocimiento social de la labor que realiza una institución. Está claro que ese reconocimiento se basa en la difusión de una imagen en el espacio público, urdido por los medios de comunicación, que suscite en el público la confianza en su actividad. Lo más importante de estas páginas radica en el poderoso análi- sis descriptivo que desmenuza la interdependencia de los múltiples as- pectos que hay que tener en cuenta en la tarea especializada de proyectar una imagen adecuada y eficaz. Terminaré con una puntualización conceptual que puede ser útil para el lector de este importante trabajo. La palabra ‘público’, como cualquier

Prólogo

17

palabra, tiene usos textuales diferentes, y es posible emplearla con senti- dos diversos. En un trabajo tan minucioso, exhaustivo y riguroso como el abordado por Luciano en este libro, es necesario tener en cuenta esta pe- culiaridad del uso de las palabras. La noción de ‘espacio público’ es des- criptiva y tiene por correlato al «público» presente en ese «espacio», como cuando se habla de los espectadores de una sala de teatro o de los que llenan un campo de fútbol. Si vale la redundancia, el campo de tenis es un espacio público para los asistentes. Todo espectáculo es público en ese sentido y lo es específicamente el creado por los medios de comunicación. Respecto a ese espacio, todos somos espectadores, y las instituciones tienen que gestionar adecuadamente su imagen para que al proyectarse, enjuiciarse y comprenderse en ese «espacio», tenga los efectos previstos como deseables por sus diseñadores. A ese sentido descriptivo de la palabra ‘público’, de uso sociológico, se puede contraponer un uso normativo, como cuando se habla del «inte- rés público», de la «función pública» o del «ministerio público», como ocurre en el uso jurídico y en el político. La palabra ‘público’ en la expre- sión ‘derecho público’ es de naturaleza estatal y compete a la gestión política. Pero eso no significa que el derecho público haya de aplicarse a la vida en «público». Esto es importante tenerlo en cuenta para compren- der la articulación de lo «público» y de lo «privado», porque esa articula- ción tiene sentido distinto según la acepción de «público» que se utilice. Cuando Elizalde habla de la gestión en el espacio público puede referirse a la gestión de los asuntos privados en público, a lo que se hace a la vista del espacio público comunicativo, en la plaza pública o común, a todo lo cual es aplicable el derecho privado. Lo privado no es, pues, necesariamente sinónimo de lo que se hace en intimidad, fuera de la vista, en otra acep- ción de «privado». Así, por ejemplo, cuando se oye decir que la religión es un asunto privado, no significa que no sea un asunto «público», o que no deba ser reconocido por el Estado como un aspecto mayoritariamente compartido, si lo es, en el espacio público, o que deba excluirse de ese «espacio» por ser «público»; lo que se puntualiza es que no es un asunto «político», o de «derecho público», no que no concierna a la vida en co- mún o a la vida social compartida por todos.

Luis NÚÑEZ LADEVÉZE

Universidad San Pablo CEU de Madrid

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Prefacio

El trabajo que se presenta a continuación no pretende ser un texto de actualización teórica. En realidad intenta desarrollar una matriz básica, aunque de cierta complejidad, para el análisis, la preparación estratégica y la discusión de problemas de asuntos públicos desde una perspectiva co- municativa. Y lo desarrollará al expresar algunas relaciones conceptuales que muestren problemas centrales que la sociedad actual tiene con la ges- tión de los asuntos públicos, las características y las condiciones del esce- nario público, la manera en que las distintas formas de la comunicación calculada colaboran en esta gestión y los diferentes aspectos que provocan las situaciones de crisis públicas. El contexto teórico de estos problemas es un análisis de los asuntos públicos desde la perspectiva de la comuni- cación. Esto no es demasiado común aún hoy en la ciencia social, ya que es más fácil encontrarse con el tratamiento de este problema desde la perspectiva de la teoría política, de la ciencia económica o de la sociolo- gía. Sin embargo, todavía no se ha desarrollado con suficiente inde- pendencia una línea de análisis que estudie a los asuntos públicos desde una perspectiva específicamente comunicativa. Esto no significa que no haya una tradición importante en comunicación política, es decir, una línea que estudia problemas de comunicación política protagonizados por las empresas, organismos estatales, organizaciones sociales y grupos polí- ticos. Pero lo que se pretende delinear aquí es un análisis de los asuntos

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públicos desde una matriz comunicativa. Esto significa que la comunica- ción no es principalmente un objeto de estudio, sino una perspectiva desde la cual es posible observar, analizar y obtener conclusiones fácticas sobre ciertos problemas. Por otro lado, se tratará de facilitar el trabajo de aquellos que tienen que cumplir roles académicos, en el grado o en el posgrado, en la medida en que pretendan obtener un marco de análisis orientado a las conclusio- nes prácticas. En definitiva, el estudio se conforma de una serie de refle- xiones sistematizadas para ayudar a pensar y a analizar los temas que se involucran en el estudio y en la gestión de los asuntos públicos. El libro es una extensión de mi tarea en la docencia y en la capacitación de ejecuti- vos, de directivos y de funcionarios, de profesionales en general, sobre el tema. Tres teorías funcionan como marcos de referencia del análisis de los asuntos públicos: una teoría de los problemas y de las soluciones sociales; una teoría de los jugadores sociales y, tercero, una teoría integrada de la comunicación. En primer lugar, se ha modificado el punto de vista sobre los issues management. Esta perspectiva de gestión de los temas públicos ha tenido bastante importancia en los últimos años. Sin embargo, es posi- ble simplificar la perspectiva al mismo tiempo de profundizar en el análi- sis si se aplica una técnica y una teoría de los problemas y soluciones de los jugadores. La comunicación de los asuntos públicos se orienta a resol- ver ciertos problemas por medio de soluciones en diferentes procesos de negociación o de acciones en el escenario público. De acuerdo con la teo- ría del pensamiento y de la evolución de Karl R. Popper, los seres huma- nos intentan resolver problemas; la solución de problemas se produce fun- damentalmente por medio de teorías más o menos seguras; el escenario público es un modo menos objetivo y estable que la «ciencia» para pro- poner y plantear problemas y soluciones. En realidad es más natural el planteamiento de «problemas» que la introducción de «temas». En segundo término, se ha profundizado en la «teoría del jugador». La perspectiva del jugador social significa considerar a las personas, a ciertos grupos sociales organizados y a las corporaciones (como son las empresas, los organismos estatales, los gremios, las ONG, etcétera) con capacidad re- lativa de reflexión, de decisión y de acción. Esto permite partir de un su- puesto muy fuerte acerca del control de las decisiones y de la dificultad de modificar este proceso de decisión, de gestión y de acción de otro agente o de la estructura del agente del cual uno forma parte. Pero también la teoría

Prefacio

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del jugador integra la «teoría del actor social», es decir, la teoría de la inte- racción estratégica y de las influencias que las situaciones de interacción generan en las decisiones de los jugadores (agentes). Los autores centrales que permiten desarrollar una teoría del jugador social son Thomas Schelling (teoría de juegos), Norbert Elias (sociología de los procesos), Erving Goffman (microsociología de la interacción), Gregory Bateson (perspectiva cibernética) y Ronald Laing (psicología de la interacción). Cada uno de ellos, desde diferentes perspectivas, aporta componentes teóricos centrales para la formación de una teoría amplia y operativa de los jugadores sociales. Finalmente, este trabajo incluye un resumen de una teoría de la comu- nicación integrada, es decir, de una teoría de la comunicación que parte de tres funciones antropológicas: la de representar simbólicamente algo, la de establecer relaciones subjetivas entre los jugadores sociales y, tercero, la de coordinar y ajustar expectativas impersonales y sistémicas. Estas tres funciones cubren la mayoría de los aspectos estratégicos de la comunica- ción, como también de aquellos que generan complejidades y patologías. Más allá de la cortesía habitual, creo verdaderamente que un libro nun- ca es un producto completamente individual. Al contrario, siempre lleva algo de carga colectiva, aunque convencionalmente sea incluido bajo la responsabilidad de alguien en particular, o sea, del autor. Por eso, los agra- decimientos deben hacer referencia a quienes han aportado a la obra, in- cluso sin ser conscientes de ello. Por otra parte, y en mi caso particular, escribir un libro también es una «tarea familiar»; por eso no sería justo que deje de reconocerles a mis hijos –de mayor a menor, Bautista, Cesira, Pedro y Nuria– la paciencia que me han tenido, ya que han soportado menos tiempo de salidas y un poco menos de atención de mi parte (por otro lado, compensada con creces por la cantidad y calidad de tiempo que les brinda su mamá). Para terminar, quiero reconocer, la participación que mis padres han tenido en este libro; particularmente de ellos he aprendido a sobrellevar las dificultades de los últimos tiempos, que, por otra parte, sumadas a las debilidades propias –sean éstas corporales, psicológicas o intelectuales (juntas y por separado)– restringen la capacidad de pensar y de escribir. Si las he podido dirigir y canalizar hasta lograr cierto resultado final, solamente fue posible gracias a lo que ellos me han enseñado con el ejemplo de tantos años de esfuerzos y paciencia.

L. H. E. Buenos Aires, diciembre de 2008

1.

Introducción

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Asuntos públicos y perspectiva comunicativa de análisis

‘Percepciones’, ‘estrategias’ y ‘engaños’. Estas son algunas de las pa- labras más importantes de los fragmentos elegidos para el comienzo de este libro. Y son fragmentos de personas que dedicaron sus vidas a objeti- vos bastante diferentes. Uno, el teniente general Richard G. Stilwell, dedi- cado toda su vida a la estrategia militar y a las fuerzas armadas norteame- ricanas. La otra, nada más y nada menos que la filósofa Hannah Arendt, una de las mentes filosóficas más importantes del siglo XX. ¿Por qué elegir fragmentos de personalidades tan distintas? Primero porque los asuntos públicos son parte de la «política», tanto como lo es la guerra, pero también como lo han sido siempre las estrategias y los engaños. Se- gundo, porque se plantea la relación entre los asuntos públicos y la fun- ción de la comunicación en la gestión de los asuntos públicos en la socie- dad actual. El general Stilwell lo plantea clara y directamente aplicado a un ámbito aparentemente tan poco comunicativo como la guerra: la estra- tegia depende de percepciones, de las percepciones que uno puede generar en su adversario, en su enemigo y también en sus amigos; las decisiones que uno debe condicionar en los demás dependen de la comunicación; sin embargo, esta dimensión estratégica y casi natural en un ámbito es anti- natural y degradante en otro: Arendt lamenta la función casi eterna que el

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Gestión de la comunicación pública

engaño y la manipulación han tenido en la historia de la política. De algu- na manera, este trabajo es un desarrollo de estas reflexiones de ambos: los asuntos públicos deberían ser analizados desde una perspectiva comunica- tiva. La comunicación permite una nueva perspectiva de análisis. Los asuntos públicos se han analizado desde el punto de vista político, econó- mico, estadístico, psicológico. Poco se ha hecho desde el punto de vista de la comunicación. Por lo tanto, es necesario plantearse el análisis, la discu- sión y la gestión de los asuntos públicos desde una «perspectiva comuni- cativa». Esto significa que los problemas se observarán desde lo que se denomina «el ciclo de retroalimentación no compulsiva», es decir, la rela- ción «agente-mensaje-agente» (AMA). Este ciclo de retroalimentación básico tiene la función de establecer las condiciones de partida de la pers- pectiva comunicativa: los emisores y los receptores son en realidad «agen- tes», es decir, entidades con capacidad de decisión controlada de atención, de percepción, de cognición y de acción; en segundo lugar, los «mensa- jes», por otro lado, son entidades que únicamente tienen cierta capacidad de condicionar las aptitudes de atención, percepción, cognición y de ac- ción, pero no de determinar estos procesos.

2. Asuntos públicos

El problema que tratará de resolverse a lo largo de estas páginas es el de la gestión de los asuntos públicos que condicionan la vida de las corpora- ciones modernas: ¿cómo actuar y decidir, dentro de ciertos límites morales, ideológicos o políticos, sobre aquellos asuntos en los que no podemos ni de- bemos tener toda la capacidad de decisión ni de control? La respuesta a este interrogante se elabora por medio de la teoría política, la sociología de la comunicación y la teoría del management. Para conseguir esbozar una res- puesta aplicada –un «conocimiento para la acción», según las palabras de Chris Argirys– en relación con este tipo de interrogante, se debería explicar, primero, de qué manera y bajo qué condiciones en cierta sociedad –con determinadas instituciones y con especiales características de los jugadores sociales– se hace factible y real cierta diferencia entre lo que es privado y lo que es público. Y esta diferencia social, junto con el problema esencial de la política por lo «público», llega, desde hace relativamente poco tiempo, a ser un problema que resolver por los encargados en gestionar y de dirigir todo tipo de corporaciones, tanto las que no tienen fines de lucro como aquellas

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que se dirigen a la rentabilidad económica. Saber determinar con cierta precisión el proceso de privatización o de publicitación de cierto tema social o tipo de asunto pasó de ser una cuestión meramente académica a ser un interrogante práctico, vinculado con la gestión corporativa. Sobre este tema se tratará de estudiar el modo en que las corporaciones modernas (empresas, organizaciones no gubernamentales y sin fines de lucro, organismos estatales, grupos sociales y políticos) gestionan aquellos asuntos sobre los cuales no alcanzan a tener tanta autonomía. A partir de esta situación de déficit de autonomía, se hace necesario pensar en la comu- nicación. En este sentido, la perspectiva comunicativa puede definirse en tres principios: primero, la comunicación puede ser considerada como un modelo o paradigma de gestión corporativa. La comunicación es un meca- nismo de influencia importante pero, al mismo tiempo, muy inestable e imprevisible. Es el mecanismo social básico, aunque a su vez no permite ajustar ni controlar con demasiada precisión los resultados de su aplicación. Esto ha llevado a que no se la haya incorporado como modelo que guíe la gestión corporativa, y ha llegado la hora de hacerlo. Segundo, que la comu- nicación se transforme en un mecanismo de solución de problemas. En la medida en que la comunicación sea considerada un mecanismo de resolu- ción de problemas, es posible que existan más posibilidades y opciones antes de llegar a conflictos, enfrentamientos y entredichos. La comunicación orientada al entendimiento debería ser la primera opción; la segunda, la utilización de la comunicación, sea orientada al entendimiento u orientada estratégicamente. Lo que se pretende con esto es que la comunicación se considere un mecanismo de gestión. Finalmente, que esta solución de pro- blemas y que el uso de la comunicación mejore las condiciones de la vida democrática en la que no solo tienen que participar los actores políticos tradicionales, sino nuevos actores políticos. La gestión comunicativa de los asuntos públicos debería tener como consecuencia una incorporación de valores y de procedimientos democráticos. La búsqueda del consenso no solo es un objetivo político básico, sino que es esencial que se generen me- ta-reglas sobre los medios habilitados para conseguir el consenso.

3. Las dos caras de un asunto público: autonomía y exhibición

La gestión de los asuntos públicos es un área de gestión corporativa lejana para quien dirige una empresa privada, y muy cercana para quien se

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Gestión de la comunicación pública

encuentra en funciones gubernamentales o dentro del Tercer Sector. Sin embargo, todos los jugadores corporativos, y en cualquier nivel de funcio- namiento (local, regional, nacional, internacional) hayan problemas origi- nados en déficit de empowerment déficit de autonomía. Este déficit de autonomía es la clave misma para comprender los problemas y las solu- ciones de los asuntos públicos corporativos. Por lo general, el problema de autonomía se transforma antes de ser problema de autonomía o luego de ser planteado como problema de autonomía, como un problema de exhibi- ción o de publicidad. Esto significa que existe una interdependencia entre los motivos de generación de un asunto público, o, expresado de otro modo, los asuntos públicos tienen dos caras de una misma moneda: el problema de la autonomía y el problema de la publicidad. El problema de la autonomía relativa de los jugadores para tomar decisiones o plantear soluciones a sus problemas se resuelve por medio de restablecer la dife- rencia entre lo que es propio y lo que es común o no-propio. Un ejemplo de esto es el problema del tabaco. Fumar era una acción privada, una ac- ción social sobre la que una persona tenía cierta autonomía de decisión. Sin embargo, después de una lenta toma de conciencia acerca de los efec- tos sobre los llamados fumadores pasivos, la acción social de fumar se transformó en una acción pública. Pero este problema de autonomía se fue transformando por medio de la segunda cara de la moneda del asunto: la publicidad y la exhibición de un conocimiento científico y cuasi-científico sobre los efectos del estar cerca de un fumador mientras fuma cigarrillos. La publicidad, la exhibición y el ocultamiento de ciertas cuestiones modi- fican la percepción de personas, de grupos y de organizaciones, lo cual ge- nera una nueva idea de los límites y alcances de lo propio y de lo común; como consecuencia, se modifica la frontera entre lo privado y lo público. La lección que se puede obtener de esto es que la línea que delimita lo privado de lo público se desarrolla, se transforma y afecta a los jugadores sociales de una manera tangible. Lo mismo sucede con el problema del medio ambiente, el de la comida, el del cuidado médico, el de la educa- ción infantil, el de la desigualdad entre los sexos en el trabajo o en la cuestión de la discriminación étnica. Esta transformación se podría obser- var en el cartel en un simple local de comidas: «Prohibido entrar con animales». ¿Qué sucedería si la «asociación defensora de animales» co- mienza una campaña para doblegar este tipo de disposición legal o con- vencional, que afecta a una cantidad muy importante de personas? ¿Qué derechos tiene, en una sociedad democrática, el grupo de personas que

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poseen mascotas para presionar, argumentar e intentar persuadir a le- gisladores, funcionarios, jueces y fiscales, a la prensa y al resto de la opi- nión pública, para que se modifique esta norma legal? De acuerdo con el sistema democrático, no sólo es posible, sino que es necesario que este tipo de grupo se movilice o se exprese, y participe de debates públicos sobre problemas públicos. Las empresas, las ONG, el Estado, los grupos o los partidos deben comprender que la diferencia entre lo privado y lo público se construye, y que la construcción, si bien puede resultar ética o no ética, correcta o incorrecta, de todos modos, siempre demanda la tarea de conseguir con- senso –primero sobre «valores» y después sobre temas concretos– y de transformarlo en procesos institucionales que regulen el escenario públi- co.

4. La gestión de los asuntos públicos

El análisis y la gestión de los asuntos públicos se orientan a saber có- mo conseguir que el consenso presione o genere condiciones de decisión y de acción favorables a los propios intereses; expresado de otro modo, gestionar los asuntos públicos implica diluir o disolver el disenso en nues- tra contra para que los agentes que toman decisiones lo hagan de acuerdo con nuestros intereses. El problema sobre el contenido verdadero o falso, ético o corrupto del consenso es una cuestión que no se tratará direc- tamente aquí, con excepción de aquellos contextos en los que los valores de cierto jugador generen consecuencias fácticas sobre sus propias deci- siones o las decisiones de otros jugadores. Los asuntos públicos son los asuntos políticos de una corporación. Y política aquí significa lo que quería decir para el mundo clásico: las cues- tiones sociales y morales que eran de común preocupación y determina- ción para las personas. Por esto, la gestión de los asuntos públicos implica modificar o actuar sobre aquello que no es propio de alguien, sino que es compartido y que, por lo tanto, es mucho más preciado en la medida que afecta a una sociedad completa o a grupos que la forman. La gestión de los temas de la comunidad (capítulo segundo) requiere de algunas matrices básicas que permitan observar y analizar las diferentes decisiones y problemas, sobre todo poner en claro el punto de vista de los asuntos públicos en la gestión corporativa. Saber qué hacer y cómo actuar

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Gestión de la comunicación pública

ante un problema originado en un asunto público demanda saber de qué manera se debería observar y analizar un asunto público. El punto de vista de los asuntos públicos significa considerar la necesidad, los medios y los problemas de generar consensos a favor o en contra, y de frenar el disenso en contra. En definitiva, el punto de vista de los asuntos públicos se resume en la idea del llamado «factor C». La sociedad actual está altamente mediatiza- da. La mediatización implica las siguientes relaciones estructurales:

a) La relación entre un jugador A y un jugador B se mantiene como

un asunto privado, conflictivo o no, mientras no afecte a un tercero, es decir, el factor C.

b) Los efectos de la relación entre A y B sobre C pueden darse con

conocimiento o no de C, aunque el efecto aumenta y las consecuencias se

expanden a partir de que C es consciente de cómo se encuentra afectado por la relación entre A y B.

c) El problema tiene un nivel de complejidad superior a partir de que

la prensa y los medios de comunicación desarrollaron un proceso de des-

intermediación y re-intermediación; el factor D conecta la relación entre A

y B con C, modificando la percepción que los tres tienen sobre el tema en cuestión X.

La primera cuestión que es necesario comprender es que la gestión de los asuntos públicos comienza en una «zona no pública» de la vida corpo- rativa. La «gestión entre bastidores» es el proceso de preparación, inves- tigación, análisis, decisión y ejecución de acciones y de comunicaciones que sucede fuera de la vista y de los oídos de la mayoría de los agentes y actores sociales. La gestión de los asuntos públicos debe considerar toda variable que condicione la obtención de consenso o la producción de disensos públicos. Para esto, y desde el punto de vista de la comunica-

ción, las dimensiones que deben tratarse son: a) el monitoreo y el análisis del entorno y de los entornos pasados y futuros con el fin de conocer las relaciones de interdependencia que se generan con los jugadores sociales

y con el sistema político social; b) las relaciones con stakeholders; esta-

blecer, pautar, delimitar y pensar la manera de llevar adelante las relacio- nes corporativas con aquellos jugadores que tienen o pueden tener cierta

implicación en las decisiones de la corporación; c) las relaciones con la prensa en tanto es un jugador especial; la sociedad mediática no deja

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demasiado lugar para esconderse cuando la prensa no quiere que uno se esconda; la prensa y los medios que forman parte de los grupos empresa- rios que producen y distribuyen contenidos, tanto de entretenimiento como de información, generan unas condiciones de «publicidad», de exposición y de discusión que no siempre es posible evadir; d) el control del discurso y de la imagen o estructura simbólica corporativa, de tal modo que la corporación tenga la capacidad de hacerse comprender, de generar posibilidades de identificación y de percepción en el escenario público; e) el control y la preparación para adelantarse y/o responder a los problemas públicos (crisis y conflictos) que afecten tanto a los aspectos organizativos como a los institucionales; f) el control sobre la coordina- ción, en ciertas coyunturas, de la información sobre asuntos públicos dentro de la organización corporativa; la gestión de los asuntos públicos implica también colaborar en el proceso de «traducción» del discurso público y de las apariciones públicas complejas a las audiencias internas; g) finalmente, coordinar decisiones y acciones con las áreas jurídicas de la corporación. Por otro lado, estas dimensiones pueden ser enfocadas desde el punto de vista de un análisis que integre el método «interpretati- vo», el método «histórico» y el método de análisis «sistémico» con el objeto de definir las formas de comunicación como mecanismo de cam- bio: a) en primer lugar, es importante conocer la «historia» del asunto, la forma en que evolucionó para conocer «patrones» de comportamiento; b) después es necesario saber acerca de los «problemas subjetivos» de los jugadores; jugadores y problemas deben ser identificados; c) los jugado- res y sus problemas vienen asociados con «soluciones» públicas y/o pri- vadas; d) los problemas y las soluciones de los jugadores permiten com- prender todas las formas de «fines» que tienen: sus «intereses» a largo plazo; sus «metas» de coyuntura y sus «objetivos» tácticos para alcanzar las metas, pero que pueden contradecir los intereses; e) para llegar a sus intereses o a sus metas, en realidad, los jugadores deberían anular las «restricciones» que tienen, externas e internas, de razonabilidad, de inter- dependencia, de comunicación, etcétera; f) a partir de comparar los pro- blemas y las soluciones, las estrategias de los jugadores con sus restric- ciones, se puede pasar a pensar en «opciones» estratégicas (metas y obje- tivos, medios, acciones, políticas). Para finalizar, es necesario trabajar en la relación entre la oficina de asuntos públicos institucionales y la de asuntos jurídicos; comprender las relaciones es central para definir de modo tangible una estrategia, ya que el derecho es un sistema formaliza-

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Gestión de la comunicación pública

do de comunicación, de definición de expectativas y de generación de sanciones pautadas con anticipación. En resumen, la gestión de los asuntos públicos debería sustentarse en el conocimiento social acerca de la forma en que la sociedad, en un momento histórico, define lo que es «común» y «particular» para distinguir qué es aquello que debemos considerar que no podemos controlar con autarquía o con autonomía completa. Una vez definido el efecto de la diferencia de lo común y lo particular sobre la actividad específica, es necesario gestionar el proceso político de aumento de consenso por medio de las diferentes «metas» y de los «recursos» o «medios» que la corporación tiene; estos re- cursos deberían ser usados para establecer un diagnóstico del «desempeño público óptimo» (DPO) para la corporación. Determinar el índice de DPO es importante en tanto permite saber en qué medida es necesario actuar más o menos dentro del escenario público y cómo es factible hacerlo del mejor modo posible. Pero la estrategia de asuntos públicos tiene tres me- dios básicos: medios de comunicación del escenario público, medios de comunicación privada (negociación, lobbying), medios de producción de hechos reales y medios de acción jurídica. Lo más complejo para el mana- gement de asuntos públicos es la coordinación y el acoplamiento estraté- gico entre la gestión de la comunicación pública y la gestión jurídica de los problemas. Luego (capítulo tercero), es necesario analizar las funciones y las es- tructuras del escenario público. El problema de los asuntos públicos de una corporación se debe tratar de comprender dentro de la estructura y del sistema del escenario público. El escenario público es un sistema de ac- tuación, de dramatización, de representación y de expresión que sirve para alcanzar diferentes metas sociales: primero, para presionar moralmente a los jugadores por medio de críticas y de sanciones sociales, de escrutinio y evaluaciones sociales; segundo, para exponer ante el público a una perso- na, sus intenciones, valores y carácter moral, como también para conocer mejor un «tema» por medio de descripciones, argumentos e hipótesis o representaciones que se objetivan por medio de la exposición, de la discu- sión y del reconocimiento. El escenario público se estructura sobre la base de principios y valores de una determinada cultura política (en la que existen instituciones centrales y periféricas), y cuenta con determinados jugadores sociales que cumplen diferentes funciones; estos jugadores utilizan ciertos mecanismos de gestión del escenario público. En síntesis, el escenario público es una estructura y un sistema de instituciones de

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expresión, de ocultamiento y de control, que debería ser mejor conocido de lo que es por los jugadores, si estos pretenden ser efectivos en sus deci- siones y acciones. Por otro lado, este capítulo termina con un tema más o menos novedo- so: el de la comunicación profunda. La comunicación profunda no es una estrategia de comunicación, sino una doctrina que sirve de base para desa- rrollar una estrategia. La doctrina se genera sobre la base de analizar la es- tructura de los medios de comunicación y de la producción simbólica en la actualidad; la transformación de productos «simbólicos intangibles» en «tangibles simbólicos» que estos medios desarrollan junto con otras cor- poraciones, grupos y personas que, tradicionalmente, no cumplían esta función. La formación de un sistema informativo global, que enlaza regio- nes y problemas locales, nacionales y transnacionales (Fraser, 2007) no permite que un jugador social reduzca sus objetivos de consenso, sino que debería plantearse de qué manera puede aumentar sus capacidades de ganarlo. En este sentido, las tecnologías digitales, que se fusionan por medio de una convergencia real, hacen posible que el escenario público mediático sea más democrático, menos factible de controlar de modo centralizado y más complejo de controlar. La doctrina del escenario públi- co ampliado o de la comunicación profunda se orienta a gestionar los asuntos públicos sobre la base de los stakeholders o los grupos de interés de segundo orden. Los grupos de interés de primer orden son aquellos que una corporación o un grupo saben que se encuentran afectados por ellos, y que sus decisiones afectarán a estos grupos de interés. Sin embargo, esto era razonable en una sociedad de baja conectividad y de baja democratiza- ción funcional. En una sociedad en la que la conectividad tecnológica es alta y la democratización funcional es intensa y va en aumento, es necesa- rio afectar a quienes afectan a nuestros stakeholders: los stakeholders de segundo orden. Esto permite una influencia directa e indirecta sobre juga- dores que condicionan el problema del empowerment, genera condiciones «de ambiente cultural» más acordes a la actividad que la corporación o el grupo desarrolla. Por otro lado, el capítulo tercero trata de la segunda fase de la gestión de los asuntos públicos: la de la gestión en el escenario público, es decir, la «gestión expuesta». La gestión del escenario público depende, primero, de la definición de asunto público de modo operativo para la corporación; segundo, es necesario comprender el proceso sistémico de generación de un asunto público y de su transformación en un asunto problemático;

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Gestión de la comunicación pública

tercero, es necesario saber cuáles son los mecanismos y espacios de ges- tión del escenario público; finalmente, la gestión en el escenario público depende del grado de desempeño público que tiene posibilidades de des- plegar cada uno de los jugadores. Los capítulos cuarto y quinto tratan sobre los mecanismos de construc- ción de consenso en el escenario público. En el primero de los dos, se exponen algunas ideas generales sobre el proceso de institucionalización. Esto se realiza sobre la base de dos teorías: el institucionalismo económico de Douglass North y de Oliver Williamson, por un lado, y la teoría de las instituciones de John Searle. El punto de vista central del capítulo se en- cuentra en la diferencia entre la idea de comunicación institucional –muy común dentro del management corporativo– y la institucionalización por medio de la comunicación, que es aún más importante. La institucionali- zación, la producción de hechos institucionales, es lo que realmente modi- fica el entorno social, lo que hace posible que un jugador sea influyente y genere acciones que modifiquen la percepción –y como resultado, las decisiones y las acciones– de otros jugadores o de observadores, que pro- duzca, en definitiva, un ambiente cultural proclive a sus intereses y a su concepción de la autonomía. La gestión de los asuntos públicos se realiza sobre la base del nivel de institucionalización que tiene la corporación o que puede lograr a lo largo de cierto tiempo. La institucionalización es un proceso de consolidación y de estabilización de los modelos, símbolos, relatos, mitos y reglas morales que la corporación genera o generó para producir un cierto contexto sociocultural. El proceso de institucionaliza- ción incluye, sobre todo, un trabajo estratégico de desarrollo y proyección de un discurso público y de una imagen o construcción perceptiva que per- mita influir sobre alguien, de tal modo que condicione sus pensamientos, emociones, decisiones y acciones. El capítulo quinto también trata acerca de un mecanismo de generación de consenso, pero este tiene relevancia individual: la reputación. La repu- tación continúa siendo, en la actualidad, un recurso, un dispositivo y un mecanismo simbólico-comunicativo de gran importancia para alcanzar niveles mayores de consenso. La reputación influye sobre la «credibili- dad», sobre la «legitimidad» y sobre la «confianza», y permite ser lo que inicia un futuro proceso de institucionalización. La reputación es una categoría central en una economía compleja. La mayoría de los servicios y de los productos se consumen porque están precedidos por la reputación que han logrado generar sus compañías. La reputación es un mecanismo

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de influencia social que solo se percibe cuando falta o cuando cambia. Pero es un mecanismo poderoso para generar condicionamientos e influir sobre los demás. Estamos en una sociedad de la reputación y hay una política de la reputación, una economía de la reputación y una cultura de la reputación. Quiero decir que la reputación no ha desaparecido para dejar lugar a la discusión racional ni a la negociación pura. La reputación es un mecanismo que continúa funcionando y que es necesario o conve- niente dirigir y orientar. A partir del capítulo seis comienza el análisis de un problema com- plementario al consenso. Este capítulo es el primero que trata sobre los problemas de producción de disenso. El primero de ellos es el «riesgo». El riesgo es una medida de percepción. Es un «constructo subjetivo» acerca del nivel de peligro que se considera acerca de alguien o de algo. El riesgo aparece como resultado del avance superimpactante de la tecnología sobre el planeta y sobre cada una de las actividades humanas, por un lado, y de un proceso de democratización funcional que se hace observable en el aumento de grupos y organizaciones con derechos a expresarse y a tratar de influir en las decisiones de empresas y gobiernos, por otro. La tecnolo- gía genera una serie de efectos que no son evidentes, que generan discu- sión y que son contradictorios en tanto resuelven un problema y aumentan las condiciones para generar otro problema, de naturaleza diferente. Sin embargo, este rasgo obtuso de los efectos de la tecnología junto con la capacidad de expresión y de manifestación más común entre grupos y organizaciones de la sociedad civil hacen necesario que se deba realizar un esfuerzo sistemático para explicar y comunicar acerca del origen, de las características, de la naturaleza y de los efectos de la tecnología sobre el medio ambiente no humano y sobre la existencia humana. En la misma dirección, el capítulo siete tiene como tema el conflicto. La dificultad de este capítulo es que el conflicto es un tema que ha sido analizado y estudiado de manera detallada desde hace mucho tiempo. Sin embargo, lo que se expone aquí son las estrategias de los conflictos en el escenario público dramático. Los conflictos son enfrentamientos en los que los jugadores utilizan también los medios de comunicación para au- mentar el consenso que les permita obtener el objetivo que pretenden. Los conflictos sociales colectivos no son algo particular de la sociedad posmo- derna. Sin embargo, es posible identificar algunos rasgos propios de los conflictos que se suceden en esta sociedad. Y uno de estos atributos es el hecho de que los conflictos se realizan, cada vez más, como relaciones

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Gestión de la comunicación pública

sociales que deben implicar a medios tecnológicos de comunicación y de información, a las instituciones de la comunicación colectiva (como la prensa o la publicidad) y a la opinión pública en tanto son receptores o audiencias de programas de televisión o radio, lectores de diarios o usua- rios de Internet. La gestión de los asuntos públicos podría definirse, por esencia, como una gestión de conflictos. En la actual coyuntura, estos conflictos son mediáticos y mediatizados, con lo cual las partes están expuestas a otros problemas adicionales, por un lado, y por otro los con- flictos suponen un grado de complejidad y de sofisticación superior a los que se daban en sociedades anteriores. Finalmente, el capítulo ocho analiza el proceso de generación, gestión y consecuencias de las crisis públicas. El objetivo es presentar una clasifi- cación de los diferentes tipos de crisis que se pueden encontrar en una cor- poración y las estrategias de comunicación que pueden servir para tratar de mejorar el rendimiento de consenso en cada uno de estos problemas. El capítulo se apoya en un trabajo anterior (Elizalde, 2004b), pero agrega la clasificación y categorización de las diferentes crisis, además de las estra- tegias de comunicación que pueden colaborar en su solución. Los asuntos públicos que se experimentan como «crisis» son los más difíciles de resol- ver y aquellos que generan los efectos más negativos y perjudiciales para los implicados.

5. La perspectiva comunicativa de este trabajo

¿Qué significa que se analizarán los asuntos públicos y la gestión de los asuntos públicos desde la perspectiva de la comunicación? Significa que, aunque se tomen categorías provenientes de la teoría política o de la teoría social, de la psicología o de la teoría de juegos, principalmente, se considerará como matriz de análisis a la teoría de la comunicación. La teoría de la comunicación está formada por un conjunto de supues- tos, principios filosóficos, conjeturas y teorías específicas acerca del fun- cionamiento y de los cambios generados por la manera en que se producen «mensajes», que tienen aptitud de cambiar, condicionar y/o modelar la ca- pacidad de decisión de los jugadores sociales. La perspectiva comunicativa no debería llevar a un reduccionismo o a un «comunicacionismo», es decir, a la idea de que «todo es comunica- ción» o que cualquier problema se resuelve con comunicación. En reali-

Asuntos públicos y perspectiva comunicativa de análisis

35

dad, más allá de lo que uno puede pensar, en este trabajo no se parte de la idea de que todo es comunicación. Pero se acepta un principio relevante:

cualquier acontecimiento o acción puede ser transformado en un hecho comunicativo, aunque intrínsecamente no lo sea. Esto quiere decir que es posible, aunque no necesario, hacer una «lectura» comunicativa de las ac- ciones, interpretaciones, decisiones, órdenes y relaciones que se desarro- llan dentro y fuera de las corporaciones. Los asuntos públicos son, por partida doble, un problema comunicati- vo. Primero, porque son asuntos sobre los que no puede actuarse con «au- tarquía» y sólo con una autonomía muy relativa, casi nula en relación con otros asuntos llamados privados. Como «asuntos no privados», los asuntos públicos son aquellos en los que pretenden participar o realmente partici- pan, en sus decisiones y ejecuciones, varios jugadores sociales. Esto im- plica coordinar la manera de definir, decidir y ejecutar un plan para cierto fin. Y este proceso de coordinación implica gestionar y dominar ciertas es- trategias de comunicación. En segundo término, los asuntos públicos son cuestiones que fácilmente pasan a estar en el escenario público, es decir, son expuestos a millones de personas que miran televisión, escuchan ra- dio, navegan por Internet o leen diarios, revistas y periódicos. Los asuntos públicos son asuntos no secretos, exhibidos, expuestos. Y al tener este rasgo, entonces, es necesario plantear la resolución del problema implícito en el asunto público también comunicativamente. En definitiva, la comunicación es un mecanismo doblemente impor- tante para gestionar los asuntos públicos: para coordinar a los diferentes jugadores que participan o pretenden participar, por un lado, y para pre- sentar, exponer, diferenciar y proyectar ciertas cuestiones en el escenario público, por el otro. La comunicación cumple tres funciones generales en las que es necesa- rio implicarla para gestionar los asuntos públicos: primero, establece rela- ciones entre los jugadores; segundo, construye y proyecta representaciones sobre objetos y jugadores, sobre relaciones entre jugadores entre sí, sobre relaciones entre objetos (proyectos, programas, políticas, decisiones, et- cétera); en definitiva, la comunicación sirve para conocer ciertas repre- sentaciones simbólicas sobre el mundo. Finalmente, la comunicación funciona como coordinadora de sistemas de relaciones impersonales o no subjetivas entre jugadores; el objetivo es proveer de informes o de noticias (en el sentido más básico del término, no en el sentido periodístico) para que los jugadores decidan, pero sin importar las características subjetivas

36

Gestión de la comunicación pública

de los jugadores, sino sobre la base de los criterios propios del sistema en cuestión. En la medida en que es necesario participar, entrar o salir, decir o no decir, aparecer o no aparecer en el escenario público, y en tanto el proceso de persuasión privado denominado lobbying también depende, entre otras cosas, de algunas variables comunicativas, es necesario analizar de qué manera la comunicación realizada alrededor de un asunto público afecta la estructura de gestión de la comunicación y al programa de comunicación de una corporación.

Esquema general

afecta la estructura de gestión de la comunicación y al programa de comunicación de una corporación.

2

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

1. El problema de las restricciones internas

Las corporaciones modernas (empresas, asociaciones no guberna- mentales y sin fines de lucro, Estado) actúan para que su «poder» au- mente o no descienda en términos relativos. Y esto las lleva a pensar, a decidir y a actuar en relación con el «escenario público» para resolver «problemas» que sólo se pueden «solucionar» con la tolerancia, la cola- boración o la no obstaculización de otras corporaciones, sean agentes y/o actores sociales. Por esto, las corporaciones, los grupos menos organiza- dos y hasta ciertas personas sociales, deben tomar decisiones acerca de si deben entrar o no en el escenario público, cómo deben hacerlo, cuáles serán las consecuencias en cada caso y qué pueden ganar o perder con una u otra decisión. A continuación se plantearán algunas consideraciones relativas al fun- cionamiento de una oficina, área, departamento o unidad funcional dentro de la corporación, que debe monitorear, analizar, planear, decidir y actuar sobre asuntos de baja autonomía para la corporación. La gestión de los asuntos públicos, en definitiva, está relacionada con la gestión del escena- rio público desde una concepción estratégica; esto significa que el objetivo será descomponer ciertos procesos de decisión y de acción para reconocer la manera en que se gestiona la escena pública y los asuntos públicos. Por

38

Gestión de la comunicación pública

supuesto que a esta concepción estratégica le hace falta un aprendizaje táctico del cual depende la primera dimensión depende. El verdadero manejo de la estrategia está en el control de la táctica. Esto lo saben quie- nes tienen muy buenas ideas, pero no son capaces de articularlas en la realidad. La gestión de los asuntos públicos de una corporación es siempre un problema de dirección estratégica, lo sepan o no los directores y los miembros del área o de departamentos cercanos a la función. Difícilmente en una situación en la que la corporación tenga que aparecer en el escena- rio público o negociar para no aparecer, no se encuentre comprometido el director general, directa o indirectamente. Por lo tanto, más que nunca, este tipo de actividad se debería plantear desde el punto de vista más gene- ral y alto posible desde el lado de la estrategia corporativa. La manera de analizar la gestión y de obtener recomendaciones gene- rales para las decisiones en el escenario público se sustentará en la teoría sociológica y en la teoría de la comunicación. Ambas permiten un amplio marco teórico al mismo tiempo que suficientemente profundo como para analizar los cambios, la resistencia de los agentes sociales a los cambios y la manera de mejorar la obtención de ellos. La gestión de los asuntos públicos aquí presentada se tratará desde la perspectiva de la «solución de problemas», ya que permite mantener un punto de vista suficientemente estratégico de acuerdo con los intereses de la corporación, y además es un punto de vista compatible con el concepto de «mundo 3» de Popper, es decir, de «conocimiento objetivo», de teorías presentadas, discutidas y descartadas acerca de ciertos problemas. Esto mismo sucede en el escenario público: ante un problema determinado, los diferentes interesados o implicados generan versiones, explicaciones y conjeturas de sentido común en la mayoría de los casos, o un poco más técnicas en otros, respecto a las que, a lo largo de un tiempo determinado, alguna termina siendo aceptada por la prensa, las empresas, el gobierno o una organización internacional, y otras son descartadas u olvidadas. Para hacer esto es necesario hacer un análisis social básico. Este análisis per- mite conocer lo básico de las relaciones sociales dentro de las que se de- ben resolver problemas y dar soluciones. Los siguientes pasos analíticos están pensados para analizar la situa- ción en la que se encuentra cierto jugador en el escenario público y sus posibilidades de crear una estrategia que mejore sus «posiciones de po- der», aumentando los niveles de consenso o bajando los de disenso.

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

39

El objetivo del análisis y de la creación de la estrategia es determinar cómo se le plantea una situación de disenso o de bajo consenso al jugador

A o B de parte de C, y cómo es posible restablecer la situación de equili-

brio de consenso para alcanzar las metas corporativas normalmente defi-

nidas para su política. En síntesis, la cuestión pasa por preguntarse cómo

es que funciona el disenso que se ha establecido en la situación y cómo

restablecer el consenso necesario y suficiente que permita continuar con la estrategia corporativa del jugador en cuestión.

2.

Principios filosóficos de la estrategia de asuntos públicos

2.1.

«Conocerse a sí mismo»

Cada corporación y persona que debe emprender una acción para al- canzar cierto objetivo necesita realizar un proceso previo de auto- conocimiento. Esto no puede ser tomado a la ligera en tanto que de ello dependerán las decisiones y el tipo de acciones que se realizarán para

llegar a la meta definida, o incluso a plantearse cierta meta o no. Sin este adecuado autoconocimiento, uno no sabe si puede aplicar cierta acción o

si la opción analizada es la que mejor corresponde con su propia estructura

psíquica, axiológica y social. Cualquier estrategia planeada o elegida co- mo opción debería partir de un profundo autoconocimiento, de las limita- ciones, de los antecedentes, de las competencias, de los intereses y de las metas estables de la propia corporación y de quienes actúan en ella y por ella.

2.2. Exhiba el consenso, oculte el disenso

Este es el fin inherente de una estrategia de asuntos públicos. Carl Schmitt (1990: 43 y ss.) se burlaba de la esperanza que la burguesía había puesto en la discusión como mecanismo de construcción del consenso. Casi cien años después, el triste diagnóstico de Schmitt sigue en vigencia: la discusión racional no ha ganado demasiado terreno a la hora de determinar

políticas públicas o de resolver conflictos comunitarios. Incluso, en el mejor

de los casos, cuando la «verdad» parece ser más o menos evidente –aunque

parezca ingenuo decirlo, sin esto no podemos construir ninguna forma de sociedad estable– el proceso de gestión del escenario público es tan com-

40

Gestión de la comunicación pública

plejo que esta «verdad evidente» puede ser percibida como «no verdad». En este sentido, la discusión y la crítica racional aparecen como mecanismos relevantes para lograr el consenso sobre la verdad. Pero no son, en ningún

sentido, infalibles, ni siquiera indispensables, desde el punto de vista fáctico.

Y si además se analiza cuál es el mecanismo más efectivo, entonces es

necesario decirlo claramente: el consenso público es lo que genera fuerza,

fortaleza, autonomía y hasta cierta autarquía a las decisiones de los jugado- res sociales. Para llegar a saber de qué manera es posible encontrar el apoyo

de otros, o de qué manera es factible conseguir coordinar acciones para

alcanzar ciertos objetivos, es necesario «conocerse a sí mismo», saber cuá- les son las limitaciones propias, pero también es relevante preguntarse acer-

ca del consenso que se tiene y del disenso que ha generado. Mao Tse Tung

definió su estrategia con un principio casi trivial, expresado, por otro lado,

de manera poética: «Todos los principios orientadores de las operaciones

militares provienen de un solo principio básico: hacer todo lo posible por

conservar las propias fuerzas y aniquilar las del enemigo» (1967: 169). Del mismo modo, pero aplicado al problema de los asuntos públicos, se podría decir: el principio general de la gestión de los asuntos públicos es exhibir el consenso y ocultar el disenso hacia las propias posiciones. Este es un prin- cipio minimalista. Es lo que se necesita como mínimo para llegar al consen- so, meta final de cualquier gestión sobre los asuntos públicos. La «exhibi- ción de consenso» permite aumentar la sensación de apoyo, de seguridad y, al contrario, de anormalidad y de aislamiento de los otros, o de la otra parte. «Ocultar el disenso» es una medida preventiva, como se dijo antes, mini- malista. Ocultando el disenso no se soluciona un problema, ni tampoco es la medida que más coincide con los principios filosóficos de la teoría política moderna o de la filosofía del Estado de derecho. Sin embargo, el funciona- miento fáctico del escenario público en la actualidad muestra la efectividad

de este principio general. Los equilibrios de consentimiento se alcanzan,

luego de una controversia, cuando se acalla el disenso y no siempre por medio de alcanzar un consenso definitivo que, por otro lado, es casi una medida imposible de alcanzar.

2.3. Afecte las relaciones de interdependencia para cambiar las relaciones de poder

El poder es, además, una relación social. Como cualquier otra relación social –aunque muy especial– el poder es «la» relación de interdependen-

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

41

cia por excelencia. Y el acuerdo con otros, o el hecho de conseguir la aceptación de nuestros puntos de vista, son necesidades que se deben satisfacer. Asimismo, las dependencias que los diferentes jugadores tienen de ciertos recursos controlados por otros jugadores se encuentran condi- cionadas por el modo de percibirlas y de interpretarlas. El consenso o la aceptación de una atmósfera semántica común lleva a que reconozcamos ciertas «necesidades» y ciertas formas de «satisfacerlas». Concertar cuáles son estas necesidades y de qué formas podemos satisfacerlas es la base misma del poder generado por el consenso.

2.4. Aumente el consenso por ser un elemento central en las relaciones de interdependencia

¿Por qué el consenso es central? Porque es el mecanismo generador de «poder», en tanto los seres humanos necesitamos consenso para convivir,

para que los conflictos, entredichos, controversias y crisis no terminen por romper la estabilidad básica de la vida social. El consenso, en todas sus formas, determina finalmente bajo qué principio se ordenará la comunidad

y quiénes administrarán estos principios. Hannah Arendt (1973) considera

que la base misma del poder es la concertación de la acción social, es decir, el acuerdo para actuar, o el consentimiento entre las partes. En el caso de la gestión de los asuntos públicos, la relación entre poder y con- senso se acerca. La necesidad de poder legítimo no sólo son los gobiernos. Todos y cada uno de los jugadores sociales (empresas, grupos, mo- vimientos sociales, organizaciones sociales y políticas) necesitan concertar acciones con otros, necesitan «habilitaciones» para la acción y para tomar ciertas decisiones.

2.5. Utilice la comunicación como mecanismo de construcción de consenso

La comunicación puede ser un mecanismo de disenso o de consenso. Más allá de algunas consideraciones filosóficas sobre la inherencia de la comunicación como mecanismo de entendimiento (Habermas, 1998), aumentar la cantidad o modificar el tipo de mensajes que alguien expresa

o exhibe no lleva, necesariamente, a un mayor acuerdo. Orientar la comu-

nicación hacia el consenso que uno necesita depende de una estrategia y de un cierto cálculo sobre el modo en que es posible acoplar las diferentes

42

Gestión de la comunicación pública

percepciones, controlar los mensajes propios que pueden irritar o descon- trolar emocionalmente a ciertos jugadores, contener las propias respuestas a los mensajes de otros jugadores para no generar situaciones de disenso de las que es muy difícil salir luego.

3. Estructura y funciones de la comunicación corporativa

Los asuntos públicos, dentro de este trabajo, están definidos como parte de la gestión comunicativa de la corporación. Esto significa que deben ser comprendidos como una parte más de la estructura de decisión y gestión comunicativa. Las diferentes funciones corporativas de la comunicación se diferen- cian en tanto ha aumentado en complejidad el ambiente corporativo y social en el que funcionan las organizaciones. La comunicación tiene tanto de «estrategia» como de «táctica». Si cru- zamos las dos dimensiones, puede dar un diagrama que permita observar las diferencias y el entrecruzamiento de la comunicación.

Recursos

 

Negociación

Discurso

Problemas y

 

Com.

Funciones

Monitoreo

con

e imagen

soluciones

Prensa

interna

estratégicas

stakeholders

Core business

           

(«clientes»)

Institucionalidad

           

(ambiente)

Comunicación

           

interna (auto

control)

Asuntos

           

públicos

(habilitaciones)

Asuntos

           

jurídicos

(litigios,

contratos)

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

43

3.1. Fines estratégicos de la comunicación corporativa

La comunicación, como se expuso en la introducción, será considerada como un mecanismo de «gestión». La gestión es un proceso controlado de análisis, decisión, ejecución y de evaluación de las consecuencias. La comunicación como mecanismo de gestión controla de modo laxo los procesos corporativos. En lugar de controlar de modo exacto o rígido (co- mo un tablero de control, por ejemplo), la comunicación controla por medio del efecto que los mensajes tienen en las personas que perciben, piensan, se emocionan y actúan. Este proceso de gestión se orienta a gene- rar relaciones, producir y exponer representaciones simbólicas, y a coordi- nar decisiones impersonales entre los diferentes jugadores sociales. Y, desde el punto de vista estratégico, las relaciones, las representaciones y las coordinaciones se definen en cinco fines: alcanzar a los clientes, gene- rar un ambiente institucional positivo, conseguir el consenso que habilite a la corporación, coordinarse internamente y asegurar las posiciones jurídi- cas de la corporación.

1) El core business o los clientes corporativos. La principal tarea de cualquier corporación está relacionada con cierto tipo de «cliente». Los clientes son el grupo de dependencia más importante para una corpora- ción. El Estado o cada uno de sus organismos cuenta con clientes, las ONG tienen clientes, los grupos sociales y las empresas, por supuesto, están condicionadas por clientes. Es decir, se relacionan con un grupo de personas tipificadas que reclaman cierta atención a sus necesidades.

2) La comunicación institucional y el ambiente social. Las corpo- raciones no pueden existir en aislamiento. Se desarrollan dentro de un «ambiente» sociocultural. Este ambiente es un conjunto de valores, nor- mas, modelos cognitivos o esquemas de pensamiento, representaciones, temas, etcétera. Las corporaciones dependen de este ambiente para tomar decisiones. Se definen en este ambiente y pueden ser presionadas por este ambiente, o mejor, por los jugadores sociales que articulan estos medios sociales (valores, normas, leyes, creencias, conocimiento, representacio- nes) para cambiar algo de las corporaciones. Con lo cual las corporaciones no sólo deben atender a sus clientes, sino que deben actuar para influir y desarrollar un ambiente institucional, sociocultural, que las beneficie. En este sentido, las corporaciones actúan como «instituciones». Y la comuni-

44

Gestión de la comunicación pública

cación institucional es el medio para desarrollar un ambiente sociocultural flexible y más fácil para adaptarse a sus necesidades.

3) La gestión de los asuntos públicos o la forma de conseguir habi- litaciones informales. En tercer lugar, la comunicación debería colaborar en el proceso de conseguir consensos específicos, habilitaciones de otros jugadores sociales. Esta actividad se relaciona directamente con la prime- ra, en tanto es necesario conseguir «habilitaciones» para atender las nece- sidades de los clientes, y con la segunda función, ya que la forma más fácil de obtener consensos es dentro de un ambiente institucional compati- ble con las características institucionales de la corporación.

La gestión del autocontrol. La comunicación interna es el proce-

so de control de las percepciones, decisiones, acciones y relaciones de las personas que tienen papeles dentro de la estructura de la organización de la corporación. Aunque la gestión de los asuntos públicos se considere como algo alejado de la comunicación interna, en realidad, en un proceso de gestión del escenario público sería demasiado inconveniente que las audiencias o públicos que dependen directamente de la corporación –y de los que la corporación también depende– mostraran signos de disenso explícitos o dirigidos expresamente en contra de la propia corporación. Pensar en los grupos que forman la estructura de personal (sus familias y sus conocidos) como audiencias que deben ser contenidas, informadas y vinculadas con el asunto público en cuestión es una de las tareas básicas que deben ser coordinadas con quienes son responsables de las comunica- ciones internas y de los recursos humanos.

4)

5) La gestión de la responsabilidad jurídica. La relación entre la dirección de comunicación o, más específicamente, la oficina de asuntos públicos y la de asuntos jurídicos, ha sido un problema histórico desde que las compañías han incorporado a sus estructuras a ambas funciones. Pero, más allá de quién no comprende más la función de la otra parte o quién es el culpable principal del desentendimiento entre una y otra, la cuestión pasa por incorporar el principio de gestión que dice que no es posible que ambas formas de gestión de problemas, de litigios y de responsabilidades puedan ir por caminos diferentes. Creo que la diferencia más importante entre unos y otros es que los abogados cuentan con una serie de opciones precisas y establecidas con antelación de los efectos que tendrán sus ac-

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

45

ciones, mientras que la dirección de comunicación y de asuntos públicos nunca puede asegurar las opciones mínimas, ya que el grado de indetermi- nación es mucho más alto.

3.2. Recursos de la estructura de comunicación corporativa

Una corporación moderna –organismo estatal, empresa, grupo social, organización sin fines de lucro, medio de comunicación– cuenta con re- cursos organizados para producir, distribuir y recepcionar «mensajes», es

decir, lo que hace posible que la corporación se «entere» de lo que sucede en su entorno o dentro de ella (si es posible aún separar ambas funciones)

y lo condiciona de acuerdo con sus intereses.

1) Monitoreo, recolección y análisis. La primera de las funciones que debe considerar una corporación es la «recepción» de mensajes. La forma de hacerlo es creando una «unidad de inteligencia», es decir, una función que le permita obtener información relevante, analizarla y utili- zarla para tomar decisiones. El monitoreo, la recolección y el análisis se realizan sobre la base de identificar «datos» (Goldratt, 1997, Arquilla y Ronfelt, 1997), transformarlos en «información» por medio del análisis, y distribuirlos para que se transformen en «conocimiento», es decir, en un saber consciente para ser usado para la acción. En la función de inteligen- cia hay dos tipos de análisis que son centrales: primero, el análisis de los jugadores o de los stakeholders, y segundo, la identificación y el análisis de los issues o temas que aparecen en el escenario público.

2) Relaciones con stakeholders. La teoría de stakeholders (Jawahar

y McLaughlin, 2001: 398 y ss.; Schneider, 2002: 209 y ss.) ha desarrolla-

do cierta contundencia teórica en los últimos años. Sin embargo, no siem- pre se la ha considerado a la hora de establecer relaciones en el marco de la gestión de asuntos públicos. Los implicados en la corporación, en sus asuntos o en la definición de proyectos, objetivos o políticas corporativas necesitan ser tratados como «implicados», aunque limitando este punto de vista a varias consideraciones sociológicas o culturales. Esta definición de «implicados» depende del marco de legitimidad en el que actúan los juga- dores, de las instituciones que delimitan, habilitan o frenan ciertos tipos de

actos sociales o de reacciones, el marco de comunicación dialógica ge- nerada (Cragg, 2002: 134, Freeman y Phillips, 2002: 340) y desarrollada

46

Gestión de la comunicación pública

por el encuentro entre los jugadores implicados (Scott y Lane, 2000: 45-

47).

3) Discurso e imagen públicos. El desarrollo personal (Back, Bun- ker, Dunnagan, 1972: 349-350) e impersonal de ciertos rasgos simbólicos (Holtgraves, 1992: 155) de elementos discursivos diferenciadores y argu- mentadores sobre la corporación, las personas, las actividades, los valores, las metas y los medios usados por la corporación permiten generar una serie de expectativas y de percepciones que son condicionantes para las decisiones de la propia corporación pero, fundamentalmente, para otros jugadores sociales.

4) Gestión de urgencias públicas. La función de pensar en las ur- gencias públicas (Meznar y Nigh, 1995: 977-978) por anticipado es un modo de adaptarse a los requerimientos del escenario público de la socie- dad actual. Las urgencias comienzan con las percepciones de peligro que ciertos jugadores tienen de la corporación y de sus actividades. Son ries- gos que se generan con independencia de la comunicación de imagen y del discurso público de la corporación. Aunque el discurso y la imagen pú- blicos afectan los riesgos, sin embargo, la generación de riesgos suele darse por vías independientes de la comunicación institucionalizada de las corporaciones. Justamente, la comunicación institucionalizada suele no tener la credibilidad estructural necesaria y suficiente para aplacar el mie- do y la sensación de incertidumbre. Lo ideal sería que la comunicación institucional (discurso e imagen) disolvieran estas percepciones negativas. Sin embargo, suelen fortalecerlas. Por lo tanto, es conveniente generar una comunicación de riesgo específica. Algo similar sucede con los conflictos públicos. El enfrentamiento público entre la corporación y otros jugadores sucede con independencia de la comunicación institucionalizada. Pensar en el manejo de un enfrentamiento público implica tener una meta clara de por qué entrar en el conflicto y cómo salir de él, qué efectos tiene sobre el discurso y la imagen públicos y cómo puede afectar sobre los aspectos comunes en los que la corporación se encuentra implicada. La forma más grave de urgencia pública es lo que se denomina cri- sis. Toda corporación debería asignar recursos humanos, financieros y tecnológicos a la preparación razonable y prudente de situaciones de crisis que son probables para la corporación y que generarían cambios estructurales.

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

47

5) Comunicación interna. La gestión de los asuntos públicos es, tal vez, el campo de gestión más alejado de la comunicación interna de la corporación (Greenbaum, Holden, Spataro, 1983: 70 y ss.). Sin embargo, el análisis, la decisión y la ejecución de una campaña de asuntos públicos necesitan y requieren que se considere el modo y el tiempo en que el pú- blico corporativo recibirá los cambios que se gestionan. La orquestación de una campaña de asuntos públicos debería contar con la ayuda de las personas de comunicación interna (Heidar y Saglie, 2003: 223 y ss.; Zorn, 2002: 44 y ss.); sobre todo, en la fase de ejecución, aunque también po- drían ser consideradas desde el principio, para analizar las repercusiones internas de un acontecimiento que tiene, fundamentalmente, objetivos en públicos y temas externos y comunitarios.

3.3. Un ejemplo hipotético: una fábrica de armas

La fabricación y comercialización de armas de guerra es un negocio poco común como actividad privada no estatal, por lo menos en el nivel del conocimiento público. Sin embargo, algún día podría serlo. Usando este ejemplo como un caso hipotético, es posible pensar en el entrecruza- miento de las diferentes dimensiones corporativas que se deberían consi- derar desde el punto de vista de la comunicación estratégica.

Recursos

 

Negociación

 

Gestión de

urgencias

Relaciones con la prensa

Comunicación

interna

Funciones

Monitoreo

con

Discurso e

imagen

estratégicas

stakeholders

 

Core busi-

Análisis de los clientes y de la forma de comuni- carse con ellos.

Negociación

Este tipo de industria no tiene proble- mas de co- municación

Manifesta-

Trato periodís- tico, publicita- rio y político con la prensa, ya que esta suele ser muy crítica con una tarea de pro- ducción como esta.

Comunicación interna de orden sistémico y representativo (misión, visión, valores), al mismo tiempo, del control de la información sobre la produc- ción y el uso de ciertos produc- tos.

ness («clien-

económica

ciones públi- cas de los vecinos en contra de la empresa.

tes»)

con provee-

dores, clien-

tes, emplea-

dos, vecinos.

 
 

vinculados con sus clientes.

Una crisis puede origi- narse en la evaluación negativa de alguno de los clientes de la empresa. El Estado podría estar impli- cado y verse también perjudicado.

48

Gestión de la comunicación pública

Recursos

 

Negociación

 

Gestión de

urgencias

Relaciones con la prensa

Comunicación

interna

Funciones

Monitoreo

con

Discurso e

imagen

estratégicas

stakeholders

 

Institucio-

La estructura de investiga- ción debe determinar cuáles son los valores y rasgos que mejor per- mitirían adaptar a la empresa al contexto institucional en el que se encuentra.

Desde una ONG hasta entidades como las fuerzas de seguridad y los clubes de tiro serían jugadores que necesi- tan ser tratados.

El desarrollo

Valores, relatos, historias sobre el uso

de las armas, modelos

Crítica a los valores de la empresa por parte de una organización pacifista.

Los mensajes que aparecen en la prensa deberían coin- cidir con el proyecto de

La comunica- ción dentro de la organización debe estar enmarcada en los valores o rasgos institu- cionales.

nalidad (am-

biente)

interpretati-

 

institucionali-

vos.

dad.

Las institu-

 

ciones que

actualmente

regulan los valores y los códigos de lo «correcto» hacen que este sea un negocio no aceptado

públicamen-

de relaciones

que produz-

 

can crédito

social.

te. El discur- so público debe pensarse para mejorar esta adapta- ción.

Comunica-

La estructura de control de la comunica- ción interna debería trabajar con los emplea- dos para saber qué problemas de conciencia, qué situacio- nes cotidia- nas viven ellos y sus familias en relación con el tipo de producto de la compañía.

Desarrollo

Importancia

El discurso y la imagen de la compañía no sólo, deben pen- sarse hacia

Los mecanis- mos de manejo de urgencias o de inestabili- dades se orientan tam- bién a prever y a controlar los problemas internos y los mecanismos de producción, de distribución y de consumo de mensajes dentro de la corporación.

El personal de una compañía de este tipo debería tener cierto grado de coincidencia con los valores de la compañía, teniendo en cuenta que se encuentra en oposición con los valores públicos impe- rantes.

ción interna

de valores,

histórica por

(autocontrol)

modelos,

las armas.

reglas y

Los emplea- dos de la compañía deberían conocer los valores y principios sobre los que se apoyan la producción y distribución de productos bélicos.

esquemas

que generen

un microcli-

las audien- cias externas, sino que es central el

ma cultural

para los

empleados y

sus familias.

conocimien-

to, acepta- ción e identi- ficación con los valores y rasgos defi- nidos para el discurso institucional.

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

49

Recursos

 

Negociación

 

Gestión de

urgencias

Relaciones con la prensa

Comunicación

interna

Funciones

Monitoreo

con

Discurso e

imagen

estratégicas

stakeholders

 

Asuntos

Los jugado- res impor- tantes son los gobiernos y los pacifis- tas. Los primeros estarán interesados en cierta producción, mientras que los segundos actuarán en contra.

Por lo gene- ral se mane- jan con el lobbying, aunque puede resul- tar que en algunos casos deban salir al escenario público para buscar cierto consenso.

El discurso y la imagen o reputación son meca- nismos cen-

Controlar y pensar en los problemas y urgencias en relación con los asuntos públicos es una de las principales funciones que cumple esta estructura.

Escándalos, conflictos, operaciones de prensa y crisis son hechos que deberían ser tratados por la estructura de gestión de la informa- ción en contextos de urgencias.

Los asuntos públicos son el objeto básico

Quienes tienen la responsabili- dad de hacer la comunicación interna deberían obtener una imagen clara de cómo deben comunicar internamente los asuntos públicos, y quienes gestio- nan los asuntos públicos debe- rían recibir el asesoramiento de quienes hacen la comu- nicación inter- na.

públicos

(AP) (habili-

taciones)

de las noticias y del interés de los periodistas.

trales para mejorar el manejo de los asuntos públicos.

Con discur- sos o percep- ciones erró- neas es posible que los problemas públicos aumenten en el Parlamen- to, entre las ONG o con la prensa.

La noticiabili- dad de las «ar- mas» y de sus efectos marca un punto central en la relación que la empresa debe- ría tener con la prensa.

No es una relación nor- mal. La fabri- cación de armas es una industria «polí- tica» y «ética- mente» inco- rrecta.

Asuntos

Las cuestio-

Tratos,

La imagen y el discurso corporativo deben ser coordinados con asuntos jurídicos. Esto no significa que AJ establezca el discurso o

En el equipo de manejo de crisis y de

AJ debe aseso- rar a la empre- sa acerca de los problemas, normas y antecedentes judiciales sobre derecho de la informa- ción. Esto es central para establecer una relación con la

AJ y Recursos humanos deben trabajar en la capacitación del personal sobre la información confidencial y pública que debería ser manipulada. Asuntos públi- cos trabaja con ambas áreas para asegurarse de que no se produzcan filtraciones dirigidas o no dirigidas.

jurídicos

nes jurídicas

compromi-

(AJ) (liti-

no son

sos y acuer-

gios, con-

problemáti-

dos con los proveedores, los emplea- dos, los

comprado-

conflictos debe partici- par AJ. Pero no debe imponer su estrategia en todas las

oportunida-

tratos)

cas en la medida en que no haya un «ataque» al sector que genere cambios en

res.

las reglas del juego.

defina rasgos de la imagen pública.

des.

Significa que el discurso público de la empresa debería conocer los límites y los alcances del marco jurídi- co para establecer una posición discursiva.

prensa desde el punto de vista judicial.

50

Gestión de la comunicación pública

En definitiva, la gestión de la comunicación puede condicionar el mo- do de gestionar una corporación. Ahora es necesario plantearse algunos problemas que surgen dentro de la propia estructura de gestión de la co- municación corporativa, ya que afectan la gestión de los asuntos públicos y, por lo tanto, también al proceso de decisión y de gestión de la corpora- ción como sistema.

4. Problemas dentro de la estructura de comunicación

La empresa como corporación moderna central se orienta, sobre todo, por objetivos privados. En este sentido, es el tipo de corporación más alejada del escenario público y de la gestión de los asuntos públicos. Por lo tanto, sería necesario analizar desde su concepción y desde la perspecti- va del management empresario cuáles son los problemas con los que se encuentra a la hora de pensar y gestionar los asuntos públicos. A continua- ción se utilizará la matriz de «metas» y de «recursos» de gestión comuni- cativa para identificar y analizar los efectos de los problemas de comuni- cación corporativa, relacionados especialmente con los asuntos públicos, que afectan a las compañías privadas.

4.1. Problemas de gestión. Restricciones internas

4.1.1. Problemas de estrategia en relación con los asuntos jurídicos.

La falta de relevancia de algunas áreas de comunicación, de relaciones gubernamentales o de relaciones institucionales hace que exista un choque con los asuntos jurídicos de las compañías. Los asuntos jurídicos son algo

así como la seguridad básica que busca la política de una compañía. Se ha hablado, en sentido general, de un proceso de «juridización» de la socie- dad en la medida en que las relaciones sociales, y las relaciones sociales contradictorias, se enmarcan, todas ellas, bajo los esquemas regulatorios del derecho positivo. Esto hace que las empresas tengan un gran respeto por los procesos judiciales. Sin embargo, los procesos judiciales son me- nos contundentes que los procesos de juzgamiento mediático.

4.1.2. Problemas de la estrategia en relación con la comunicación

Las ventas y la imagen

desarrollada suelen ser contradictorias con las situaciones reales vincula-

institucional y la comunicación de marketing.

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

51

das con los asuntos públicos. Para que las comunicaciones de marketing y la comunicación de imagen sean compatibles con los asuntos públicos se debe buscar que estas áreas de comunicación corporativa apoyen a los asuntos públicos, en tanto los asuntos públicos que son la zona menos au- tónoma de un jugador social. Muchas veces las compañías no son cohe- rentes en el manejo de la política de imagen y de la política estricta de los asuntos públicos.

4.1.3. Problemas con la comunicación interna. El proceso de

aprendizaje interno de la necesidad de cuidar los efectos indirectos de las acciones realizadas, aunque sean en beneficio de la compañía, es central para ahorrarse problemas y para mantener cohesionado al personal. El ma- nejo de los asuntos públicos no es algo de lo que debería estar totalmente ajena la estructura de gestión de la comunicación interna. Los asuntos públicos, positivos o negativos para la corporación, son acontecimientos muy interesantes y relevantes para los empleados de una corporación.

4.1.4. Problemas de gestión con la prensa. La prensa y los medios

de comunicación son un factor central en la formación de las nuevas fronteras entre lo público y lo privado. La relación con los medios, con la prensa y con los periodistas debe realizarse dentro de un vínculo a largo plazo y saber que siempre será «tenso», ya que esa es la función de la prensa. No poder hablar por las restricciones jurídicas, por las res- tricciones de marketing y las internas hace que la prensa sea aún más inci- siva.

4.1.5. Problemas de issues management. Analizar los temas exter-

nos permite evaluar escenarios posibles y comprender frames y esquemas sobre los cuales los observadores analizarán nuestras decisiones y accio- nes. Las restricciones pueden establecerse de acuerdo con la falta de com- prensión de la formación y definición de estructuras temáticas que se transforman en estructuras de afectividad.

4.1.6. La Responsabilidad social empresarial (RSE) desde el punto

de vista de los asuntos públicos. Los intereses del Estado, del Tercer Sector y de los medios de comunicación. La «responsabilidad» es el modo moral de responder que tenemos de acuerdo con una política y una filoso- fía corporativa. La respuesta moral de las empresas a aquellas cuestiones

52

Gestión de la comunicación pública

que no son de interés privado está en el orden de la filosofía corporativa y de la política de la compañía.

4.2. El problema clave: la relación entre la comunicación pública y los asuntos jurídicos. Semejanzas, diferencias y acoplamientos posibles

4.2.1. Las funciones de los asuntos jurídicos abarcan tantos espacios

de las corporaciones empresariales como la comunicación. Esto no significa que la función del manejo de los asuntos públicos debería estar

por encima del resto de las áreas de una empresa. Alcanzaría con que asuntos públicos vigilara las acciones y los comportamientos privados y públicos de cada área para saber qué tipo de acción o de acontecimiento podría transformarse en una cuestión pública.

4.2.2. Mientras que es muy difícil refutar a un abogado de empresa

acerca de las consecuencias sobre ciertas acciones o elecciones, parece- ría muy fácil opinar sobre las decisiones que se deben tomar en materia de comunicación pública y gestión de la imagen pública. Hay una dife- rencia muy amplia entre los profesionales de la comunicación y los del derecho en relación con el conocimiento técnico que tienen sobre los pro- blemas que deben manejar cada uno. No sólo son menos exactos los pro- blemas relacionados con la comunicación, sino que además, y por lo gene- ral, los profesionales de la comunicación cuentan con pocas herramientas de análisis y con una ausencia casi total de teoría operativa (doctrina). En general, sólo utilizan el conocimiento empírico, ganado a partir de muchos años de trabajo profesional.

4.2.3. Esta falta de conocimiento técnico puede hacer que se desva-

loricen dentro de la organización, las funciones de comunicación. Muy pocos son los CEO que realmente valoran tener a su lado a una persona que conozca el modo de gestionar con seriedad y precisión los problemas de la opinión pública, el periodismo, la competencia y los empleados, cuando estos aparecen en el escenario público. Esto se debe, sobre todo, a la ausencia de una medida objetiva de las consecuencias negativas que produce sobre las personas y sobre la organización el uso no sistemático de la comunicación pública. Sin embargo, será cada vez más un tema para la alta dirección de una empresa y de cualquier otro tipo de corporación, todo lo relacionado con el escenario público, la exposición ante la opinión

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

53

pública y la relación con los medios de comunicación colectiva. No sólo los cambios en la cultura política de la mayoría de las sociedades en la actualidad, sino la misma transformación que llevará hacia la alta direc- ción de las compañías, de las organizaciones sociales y de las corporacio- nes políticas a una generación diferente de ejecutivos, que ubicará en el centro de la preocupación de estas personas a las cuestiones de comunica- ción, de distribución de información, de reputación y, sobre todo, de con- senso.

4.2.4. Desde el punto de vista de los asuntos jurídicos, se podría di-

vidir a la empresa en las siguientes dimensiones analíticas.

Dimensión jurídica

Dimensión comunicativa

La empresa es sujeto de derecho.

La empresa es sujeto de comunicación.

La empresa es una institución formal.

La empresa es una institución informal.

Implica responsabilidad jurídica.

Implica responsabilidad social.

AJ soluciona «litigios» codificados formal- mente.

AP soluciona conflictos no codificados formalmente.

La empresa es regulada por derecho societa- rio en su organización interna.

La empresa se define por sus comunicacio- nes públicas y sus comunicaciones privadas.

La empresa es regulada por el derecho labo- ral en diferentes roles laborales

La empresa se organiza de acuerdo con la comunicación entre los diferentes papeles y niveles jerárquicos.

La empresa es regulada por el derecho co- mercial, en su faz económica.

Una empresa utiliza la comunicación de marketing, las promociones y la publicidad para llegar a sus clientes.

Con una mirada comunicativa acerca de los asuntos jurídicos, estos se transforman en una serie de reglas, instrucciones y modos formalizados de comunicación. De este modo, es posible darse cuenta de la necesidad de acoplar a la comunicación formal (jurídica) con la comunicación no formal.

4.2.5. Las funciones que cumple o debería cumplir quien se encuen-

tra en el área de Asuntos públicos en relación con la estructura del nego- cio de la corporación con fines de lucro.

En relación con el plan comercial, los asuntos públicos pueden ser

generados por la publicidad (por ejemplo, imágenes o textos que ofenden

1)

54

Gestión de la comunicación pública

o que molestan a algún grupo) o por el mismo servicio o producto (por ejemplo, una empresa que fabrica o comercializa armas, o juguetes con material dudoso, o que hace programas de televisión en los que aparecen

personajes maltratados que tienen asidero en la realidad). Los asuntos públicos deberían gestionar la presentación pública de los servicios y pro- ductos y de su comunicación considerando la posibilidad de que puedan resultar problemáticos para alguien. 2) En relación con el equipo humano que realizará el negocio, el área de asuntos públicos debería analizar en qué medida las acciones de la corporación pueden afectar negativamente en el escenario público sus motivaciones y sus emociones. Asuntos públicos debería trabajar junto con comunicación interna para mejorar la adaptabilidad del equipo huma- no a las tareas que debe realizar, sin considerar si son asuntos internos o externos, sólo analizando si pueden o no influir sobre su motivación y sobre la reputación de la corporación para ellos.

En relación con el plan de operaciones, y sobre todo en relación

con los proveedores, la Oficina de asuntos públicos (OAP) debería inten- tar intervenir para descender los costos de transacción, colaborando con asuntos jurídicos y nunca actuando por su lado. 4) En relación con el análisis del riesgo, la OAP es central: debería encargarse de realizar los estudios de vulnerabilidades y de riesgo de co- municación; sean estos los que se derivan de los riesgos operativos y jurí- dicos, como también aquellos que son esencialmente comunicativos, es decir, los que dependen fundamentalmente de la percepción, del conoci- miento y del aprendizaje. 5) En relación con el plan financiero, desde el plan de negocio, pa- sando por el balance y las cuentas de resultado, hasta la presentación del top management deberían ser centrales para convencer a los inversores posibles y a los accionistas del grado de consolidación de la empresa. Aquí es central el problema de la relación entre reputación, credibilidad y confianza/fiabilidad. 6) Finalmente, en relación con el área de asuntos jurídicos y de acuerdo con lo que se dijo antes, los asuntos públicos deberían comple- mentar el análisis preciso de las consecuencias formales del derecho, el análisis de las posibilidades borrosas de las reacciones humanas y, sobre todo, de las reacciones colectivas (conductas macrosociales) producidas

por relaciones impersonales.

3)

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

55

5. El Modelo ABCD de los asuntos públicos

El problema general de asuntos públicos se puede comprender sobre la base del modelo ABCD. El modelo fue presentado por Dayan y Katz (1995: 170 y ss.) para explicar el proceso de evolución de los medios de comunicación en la historia de las sociedades occidentales. El modelo puede pecar de simplificador, pero tiene la ventaja de permitir observar una serie de variables de manera muy directa, sobre todo si es necesario analizar el modo de tomar una decisión. El modelo ABCD considera que, en las sociedades pre-mediáticas, las relaciones entre los jugadores A y B (un gobierno y un gremio, por ejem- plo) eran representadas a los observadores C (pueblo, opinión pública) por uno de los dos (A y/o B). El apoyo buscado por A y por B en otros juga- dores o en los observadores C se realizaba gracias a la imagen que se lograba implantar en C. Esto fue así durante mucho tiempo, hasta que las relaciones sociales fueron intermediadas por un nuevo jugador: la prensa. Este fue un jugador que sólo tenía como interés y tarea básica des- intermediar y re-intermediar al resto de los jugadores (A, B y C). Las consecuencias de este doble proceso de des-intermediación y re- intermediación fue el aumento de poder de los medios de comunicación, de la prensa y de los periodistas, sobre todo en la medida en que su tarea y sus posiciones se fueron institucionalizando. Ahora bien, es posible utilizar el modelo ABCD para analizar la forma- ción de los asuntos públicos y para comprender el modo de encarar su ges- tión en el escenario público. En el contexto de la sociedad actual, los juga- dores sociales colectivos tienen necesidad de utilizar el escenario público para buscar consenso de otros jugadores o de observadores, es decir, de jugadores sociales que cumplen la función de diferenciar semánticamente lo que sucede en el escenario público y que, a posteriori, transformarán esa diferenciación en una decisión de voto, de consumo, de apoyo o de disenso. Esta necesidad de entrar en el contexto del escenario público se acelera, sobre todo, en situaciones conflictivas. Sin embargo, mientras que las rela- ciones entre los jugadores A y B sean conflictivas, pero no impliquen o generen ciertas «consecuencias» (Dewey, 1991) sobre terceros, es decir, sobre otros jugadores (C), el problema podrá ser considerado como un tema de «negociación privada». Pero cuando aparece el «factor C», el problema se transforma en una cuestión de asuntos públicos. Y esto es porque existen ciertas instituciones y reglas sociales que regulan el alcance de los efectos

56

Gestión de la comunicación pública

de las interacciones de los jugadores sociales (personas, grupos, corporacio- nes), haciendo que algunos de estos efectos queden limitados a los propios litigantes, mientras que otras consecuencias trascienden el marco de la inte- racción, afectando a los jugadores C. Pero los asuntos públicos no solo se originan en el «factor C». Existe, desde este punto de vista, un segundo grado o nivel del problema de los asuntos públicos: es el contexto en el que la relación entre A, B y C apare- ce intermediada por el «factor D»: la prensa, los medios de comunicación,

el mediador, el «facilitador», etcétera. Con la aparición del «factor D», los

asuntos públicos ascienden de grado de complejidad y, por lo tanto, la posibilidad de controlar las variables que permitan conseguir el consenso de una manera más sencilla para alguna de las partes implicadas directa- mente (A y B) se torna muy difícil. Pero no solo es complejo para A y para B. La mediatización extrema del escenario público actual ha llevado

a opacar y a oscurecer el funcionamiento necesario e imperativamente

transparente, según dictan las instituciones modernas, con el fin de mante- ner un mayor control de parte de los ciudadanos (en este caso funcionando como jugadores u observadores C) sobre los procesos de interés público. El análisis de la situación pasa por comprender las características de

cada uno de los factores del asunto (A, B, C y D); las relaciones históricas

y actuales que mantienen, las posibilidades de cambiar sus relaciones y el modo en que se puede hacer para que otros que no estaban dentro del pro- blema entren a favor de nuestra «posición» y de nuestros «intereses».

favor de nuestra «posición» y de nuestros «intereses». En conclusión, las decisiones gerenciales en el mundo

En conclusión, las decisiones gerenciales en el mundo actual no pue- den realizarse sin considerar el punto de vista del proceso de mediatiza- ción (des-intermediación y re-intermediación). La función concedida por

el Estado de derecho al escenario público fue central. Los cambios actua-

les, la ascendente complejidad de este contexto institucional, no implican anular los principios modernos del funcionamiento de la comunicación

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

57

pública. Al contrario, deberían ser interpretados como procesos de trans- formación en los que el escenario público se utiliza con las «funciones manifiestas» institucionalizadas por la modernidad, pero también con las «funciones latentes» construidas e instauradas en la modernidad tardía (Merton, 1992: 123).

6. Jugadores sociales e instituciones

Además del modelo ABCD, el otro modelo básico que sustenta el aná- lisis es la relación entre jugadores sociales e instituciones sociales. Los jugadores son entidades con dos funciones: a) agentes sociales, «deciso- res», y b) actores sociales, es decir, actuantes. Pero ni las decisiones ni la forma e interpretación de las acciones se realizan solo desde la individua- lidad del jugador. Al contrario, el jugador se encuentra condicionado por reglas, modelos, esquemas, representaciones que provienen de las institu- ciones. Las instituciones y los jugadores se transforman mutuamente por medio de los hechos institucionales y de las intervenciones de los jugado- res en las instituciones. Estos cambios son los que se denominan «histo- ria». Los niveles de análisis son tres: 1) jugadores, sus características, 2) relaciones subjetivas y objetivas entre jugadores, 3) instituciones que caracterizan a la cultura política. En conclusión, el análisis de los asuntos públicos es el análisis de las funciones de los jugadores en el modelo ABCD: sus características, sus relaciones y las instituciones que desarrollan la relación pública o la rela- ción privada. Por lo tanto, una de las primeras actividades de análisis será la identificación de los jugadores y observadores, y sus funciones en el campo de actividad en el que se encuentran actuando (política nacional, política medioambiental, negocios inmobiliarios, relaciones laborales, sector metalúrgico, etcétera).

7. La gestión de problemas y de soluciones en el escenario público. Métodos de resolución de problemas o de búsqueda de soluciones

La perspectiva que se presentará a continuación proviene y se origina de una adaptación de la gnoseología evolutiva de Karl Popper. Popper

58

Gestión de la comunicación pública

(1992) considera que el conocimiento humano adquiere un grado mayor de objetividad en la medida en que es presentado en forma de «teoría», de «hipótesis», de «fórmula», de «programa técnico», es decir, de elementos simbólicos que se expresan, se exponen públicamente y se discuten. Este proceso de presentación de un problema y de la exposición de soluciones alternativas que genera la cultura humana y lo que Popper denomina el «mundo 3» (la zona de realidad del conocimiento objetivo), también está relacionado con el «escenario público» no científico, con un escenario de exposición de cultura no elevada o aristocrática. Las corporaciones plan- tean «problemas» que los afectan a ellos y a otros; y presentan «solucio- nes» a esos problemas; muchas veces, estas soluciones son rechazadas por otros jugadores interesados, con lo cual la situación deriva en un proceso de discusión, de controversia, de conflictividad, de enfrentamiento y hasta de crisis.

7.1. Problemas y soluciones como planteos estratégicos de una corporación

Las corporaciones tienen estrategias generales, relacionadas con su co- re business. Estas estrategias plantean problemas que resolver. Los pro- blemas no siempre se ubican o se pueden ubicar dentro del empowerment

o aumento de la autonomía de una corporación. En la medida en que una

corporación tenga y mantenga una cierta estrategia, deberá solucionar una

serie de problemas que son medios o fines para la misma estrategia. Ahora

bien, estos problemas tienen diferentes tipos de soluciones en relación con

la autonomía de resolución.

7.2. Problemas y soluciones en el escenario público

¿Qué sucede cuando una corporación no tiene la capacidad para alcan- zar la solución de un problema por sus propios medios? ¿Qué sucede si las soluciones que cree alcanzar son obstaculizadas por otros agentes y acto- res sociales (proveedores, gremios, organismos de control gubernamental,

clientes furiosos, etcétera)? Las corporaciones tienen metas, deseos (rea- listas o fantásticos), intereses y necesidades que quieren o deben satis- facer. Para alcanzarlos deben buscar «soluciones» a ciertos «problemas». Tanto las «soluciones» como los «problemas» pueden ser asuntos privados

o asuntos públicos. Esta es una diferencia clave para comprender el proce-

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

59

so de planteo de las preguntas del problema y de la búsqueda de so- luciones. Si es un asunto privado, entonces el problema podría ser resuelto con un alto grado de autonomía y sin necesidad de que sea conocido por otros. Si el asunto es público, entonces el problema y/o la solución implican a otros actores y agentes sociales. Cuando esto sucede, aparece la po- sibilidad y la necesidad de actuar ante los demás, de establecer algún tipo de posición delante de otros actores y agentes sociales. Las cuestiones prácticas que salen en esta primera parte de la gestión y estrategia corpo- rativa son:

¿Cuál es la situación problemática para cada uno de los jugadores? ¿Qué solución trae aparejada la situación problemática del juga-

dor?

¿Para quién es un problema lo que se plantea? ¿Quién debe resolverlo y con qué recursos? ¿Son el problema y/o las soluciones al problema un asunto privado

o un asunto público? 6) En caso de ser un asunto público: ¿cuáles son las definiciones que los actores y agentes tienen del problema y de las soluciones? ¿Cómo pueden ser representados el problema y la solución delante de los demás, de acuerdo con los intereses, metas y deseos estratégicos de la corpora- ción?

1)

2)

3)

4)

5)

Desde el punto de vista teórico, ha sido importante la perspectiva de Karl R. Popper acerca de que la vida en general, y la vida humana en particular, sea un proceso de dar soluciones a problemas. En especial su teoría del mundo 3, es decir, del conocimiento objetivo que funciona en la dimensión pública de la sociedad humana, es central para comprender de un modo amplio lo que hacen las corporaciones cuando se relacionan entre sí.

Por otro lado, llama la atención el modo en que Henry Kissinger (1979: 235), en sus memorias y declaraciones públicas, insiste acerca de la importancia de cómo se plantea un problema y de qué manera su forma de plantearlo condiciona el hecho de encontrarle una solución. Su punto de vista es complementario al de Popper, entre otras cosas porque proviene de la práctica de la gestión política y corporativa. Desde ahí es posible preguntarse cómo se debe plantear un «problema público» para que tenga

60

Gestión de la comunicación pública

una «solución pública», es decir, un problema que no se puede resolver con autonomía y que necesita, para que otros sean parte de la solución o del problema, convencerlos, activarlos, movilizarlos. De todos modos, hay que comprender que la existencia de representa- ciones diferentes de problemas y de soluciones no significa que sea el único ni el principal motivo para que los agentes se movilicen o actúen. En realidad, muchas veces las acciones de los agentes dependen de juegos de relaciones, de entramados de vínculos que son invisibles o no cons- cientes para ellos mismos. Esto lleva a aplicar «modelos de intenciones». Los dos modelos más generalizados son: (1) el modelo conspirativo, (2) el modelo de la confusión. El primero es mucho más habitual en las relacio- nes sistemáticas de poder. En la comunidad de inteligencia se dice: «Pri- mero y siempre pensar mal, y después estar equivocado». La teoría de la sospecha es el modo en que funcionan las relaciones de poder. Sin embar- go, en otras circunstancias solo funciona una serie de acciones que con- funden a los jugadores.

7.3. Análisis en los que se plantean representaciones de problemas y de soluciones para agentes y actores sociales

El análisis de los problemas y de las soluciones, desde el punto de vista de los asuntos públicos, podría ser considerado, a priori, desde los si- guientes puntos de vista:

Problemas/soluciones

Objetivos

Subjetivos

Comunicativos

   

No comunicativos

   

En primer lugar, un problema y una solución no siempre se representan juntos. El problema puede aparecer antes o después de la solución. Tam- bién es posible que tanto el problema como la solución puedan aparecer de modo explícito o latente. Identificación del problema y de la solución del jugador. Los pro- blemas pueden identificarse por una «pregunta» explícita o subyacente que aparece en cierta representación analizada (noticia, declaración pública, conversación, etcétera). También un problema puede deducirse del conocimiento previo que se tiene de las posiciones de los agentes: en

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

61

tanto dos o más agentes mantengan intereses contradictorios es posible que se genere un problema, en tanto la solución no se encuentra para am- bos. Los problemas-soluciones no siempre están relacionados con un solo agente o actor social. Pueden ser impuestos paulatinamente, por ejemplo, por una moda. Pueden ser importados de otras sociedades. Pueden ser tematizados por la prensa o incorporados a la agenda por el gobierno de turno. Segundo, es posible observar y analizar los problemas y las soluciones desde un punto de vista «objetivo», es decir, desde el punto de vista exter- no al jugador; puede ser desde la concepción del observador, o desde el punto de vista jurídico, económico o político. Además, soluciones y pro- blemas pueden analizarse desde la perspectiva subjetiva: esto significa observar la forma en que cada jugador agente y actor presenta el problema y la solución al problema. Tercero, después de aplicar ambos o solo uno de los puntos de vista de análisis, es posible determinar en qué medida el problema y la solución del problema son cuestiones de comunicación. Esto implica preguntarse hasta dónde el problema es generado por un fallo de comunicación entre agentes sociales, o en qué medida la solución presentada o buscada puede ser una cuestión de comunicación.

7.4. El «problema» en el escenario público y las «soluciones» como campañas, representaciones o temas públicos

El escenario público funciona como un proceso de presentación y «di- gestión» de problemas y de soluciones. Aparecen como problemas subje- tivos (controversias) u objetivos (en forma de exposición de preguntas y de respuestas) y continúan como una serie de exposición de soluciones co- municativas, al principio, hasta que el propio desarrollo y evolución del problema dentro del escenario público hace que permanezcan ciertos pro- blemas y ciertas soluciones, y que otros desaparezcan. En esta dinámica es necesario actuar comunicativamente. Si se observa el proceso de gestión de los asuntos públicos desde la perspectiva de «problemas/soluciones», entonces es posible establecer una estrategia de representación del pro- blema, de la solución y de la relación que cada jugador tiene con el pro- blema y con la soluciones. La gestión de un asunto público implica pensar en el desarrollo de una «versión» que incluya:

62

Gestión de la comunicación pública

a) la presentación del problema, su historia, es decir, el desarrollo de

un esquema narrativo que exponga el problema desde el punto de vista propio, pero verosímil;

b) la presentación de una solución entre otras soluciones y en rela-

ción con los intereses propios;

c) finalmente, las intenciones, identidades y efectos emocionales que

la representación tendrá en los afectados.

En síntesis, parte del éxito en la gestión del asunto público se centrará en que la versión publicada que «sobreviva» al proceso «orgánico» del escena- rio público sea la que uno presenta. Un primer paso para que sea aceptada y utilizada por los diferentes jugadores en la presentación del problema y de la solución es que sea comunicativamente pensada en detalle. El segundo paso es comprender cuáles son las posibilidades reales y cómo se capitalizarían mejor si es necesario exhibirse en el marco del escenario público para con- seguir apoyo o consenso para la solución que uno plantea o para detener la solución o la forma de plantear el problema que otro ha presentado.

8. El problema del perfil de exposición: el índice de desempeño público

La segunda cuestión central para definir si se pretende hacer una es- trategia de asuntos públicos es determinar el tipo de desempeño público o de «perfil de exposición» que se debería tener. El problema del «perfil» suele ser tratado como algo mucho más arbitrario de lo que en realidad es. Dentro de este trabajo se denominará al perfil de exposición «índice de desempeño público». El IDE pretende establecer cuatro aspectos diferen- ciales que determinarán una estrategia de asuntos públicos (tanto como la definición del problema):

a) el grado y la forma de exhibición que se ha tenido en el pasado,

b) el grado y la forma de exhibición que se «quiere tener»,

c) el grado y la forma de exhibición que se «debería tener»,

d) el grado y la forma de exhibición que se «puede tener».

Para determinar las diferencias y las identidades entre cada una de es- tas posiciones, es posible analizar y relacionar dos dimensiones:

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

63

A) El grado de autonomía o de heteronomía que tiene el jugador en

relación con sus actividades normales.

B) El grado de exhibición y de ocultamiento que se ha tenido, se tie-

ne y se debería tener de acuerdo con el escenario público.

9. Metodología de análisis de los asuntos públicos

A continuación se intentarán aclarar algunas cuestiones relativas al

análisis estratégico para la gestión de los asuntos públicos. El objetivo práctico es que sirva como material de discusión y de guía para aquellos que, en empresas, en organismos estatales y en agencias (sindicatos, parti- dos y ONG) deben y necesitan tomar decisiones estratégicas en relación con el escenario público. En primer lugar, porque siempre es necesario repasar y reflexionar

acerca de la burocracia del análisis y de la gestión y, después, porque el hecho de tener que actuar y decir, aparecer u ocultarse en el escenario público implica ser racionales, tener cierto capital psicológico para sopor- tar el proceso y tratar de ir hacia su profesionalización del mismo. Por otro lado, la falta de perspectiva política, sobre todo en las corpo- raciones empresariales, lleva a que se deba considerar como modelos a las corporaciones estatales y a las agencias culturales que, en contraposición a las primeras, tienen experiencia sobre la manera de actuar y de intervenir en situaciones públicas en el escenario público. La diferencia entre las tres corporaciones es que las estatales y las agencias tienen como razón de ser el ámbito de lo común, es decir, tienen como principal misión desarrollar

y

construir el «bien común», distribuirlo y definirlo. El poco contacto de

la

empresa con lo común y su tendencia a buscar lo privado, lo propio y lo

particular la ha llevado a no tener una buena preparación para la acción pública y la gestión de asuntos públicos. Esto, sin embargo, no significa

que existan excepciones en ambos principios generales: se pueden encon- trar ejemplos de empresas que son «sabias» en el proceso de actuar en el escenario público y de organismos estatales y culturales que han mostrado poca habilidad en las intervenciones públicas.

En tercer lugar, también hay razones científicas para escribir un trabajo

de este tipo. La investigación científica con estudios de casos permite

derivar la metodología de análisis desde los fines cercanos a la explicación

y a la comprensión científicas hasta la práctica del análisis profesional pa-

64

Gestión de la comunicación pública

ra quienes deben intervenir cotidianamente en situaciones reales. No veo mejor aplicación de la investigación científica que el hecho de que aque- llos que están empeñados en la gestión de situaciones reales puedan utili- zar sus resultados, conclusiones, incluso muchas veces sus aproxima- ciones provisionales. El objetivo de un trabajo de aplicación como este sería la paulatina sustitución del sentido común (cuando haga falta), que usan todavía los profesionales, por un conocimiento mejor sustentado y asegurado por la investigación sistemática. En el análisis de los asuntos públicos es posible encontrar aspectos particulares, propios de los asuntos públicos, aunque también atributos generales o comunes en relación con otros tipos de asuntos (económicos, culturales, psicológicos, empresarios, sindicales, etcétera). El siguiente análisis pretende unir, de un modo crítico, ambas perspectivas para obte- ner una serie de pasos, lo más simples posibles, con el fin de alcanzar el resultado más detallado posible.

9.1. Marco teórico: análisis histórico, análisis sistémico y método clínico

El resultado del planteamiento que en este trabajo se realiza sobre el análisis estratégico de los asuntos públicos está motivado en las dos prin- cipales corrientes de análisis político que han sido utilizados en los Esta- dos modernos. La combinación de teorías y métodos están relacionados con lo que se denomina triangulación (Jick, 1979): se utilizan las fortale- zas de cada teoría y método para anular las debilidades de cada una. La triangulación realizada aquí se conformó con dos perspectivas: por un lado, el análisis histórico, es decir, el estudio preciso, detallado y crono- lógico de hechos y de patrones de hechos que anteceden a la toma de decisiones de los que deben planificar o analizar opciones; y, por otro, el análisis sistémico, que pretende desarrollar una imagen panorámica de la realidad sin perder las conexiones particulares 1 . Las características más

1. El motivo que me llevó a combinar ambos puntos de vista es el hecho de haberme

encontrado con las conclusiones a las que llegaron, por vías y en contextos distintos, Marga- ret Thatcher y Henry Kissinger. Thatcher (1994: 401) consideró concluyente el análisis que aportaron los historiadores acerca de la ex URSS, antes de la caída del Muro de Berlín. Desde su punto de vista, la perspectiva histórica –que marcaba más diferencias que simili- tudes entre la URSS y el sistema político democrático– estuvo más en lo cierto que el punto de vista de los analistas de sistemas. Kissinger, por otro lado, valora –aunque no sin críti-

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

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importantes del método histórico son: concentración en lo particular y en lo detallado, relaciones lineales entre uno y otro hecho, análisis de perío- dos y de sus atributos sociales, políticos, culturales, económicos o psicoló- gicos. Esto tiene muchas ventajas, pero también deriva en sesgos para tomar decisiones. Estos sesgos deberían anularse por medio de las princi- pales características del método sistémico: visión del todo y de la parte, relación interna-externa, relaciones fijas y cambiantes, procesos automáti- cos y procesos voluntarios. Estas dicotomías también desarrollan sesgos; el más importante es la imagen de una realidad despersonalizada y con au- sencia de individualidad o de particularidad. Esto se debe a que la teoría de sistemas presenta unas categorías que permite, perfectamente, compa- rar «mesas» con «países». Sin embargo, esta debilidad o fortaleza –depen- de el contexto– se fortalece con el uso del método histórico: las relaciones análogas entre sistemas aparentemente similares se vuelven distintivos al observar con la «lupa» histórica. Por otro lado, el método del análisis sistémico es mejor que el método de análisis histórico para el manejo de complejidades; el uso poco cuida- doso del análisis histórico tiende a simplificar, por medio de la observa- ción de hechos, las interrelaciones entre los componentes que son causas y consecuencias. Mientras que el método histórico es fuerte en su capacidad de identificar expectativas y valores subjetivos, el método sistémico in- serta a estos en los procesos de interrelaciones, que permite entenderlos en otro tipo de lógica. En definitiva, un método observa la dinámica personal, particular y subjetiva (estudios históricos), mientras que el otro tiene ma- yor capacidad para dar cuenta de la dinámica de interdependencia, de interrelaciones complejas e imágenes de la realidad formadas incons- cientemente (análisis sistémico). En segundo orden, la combinación del método histórico y del método sistémico permite llegar a un diagnóstico en donde aparecen vinculados los aspectos individuales y particulares, por un lado, y los globales y es- tructurales por otro. Pero el diagnóstico no tendría sentido sin propuestas o programas de solución. Para esto, lo anterior se transforma en la primera parte del método clínico: el análisis de lo objetivo desde un punto de vista

cas– el resultado del análisis de sistemas; refiriéndose al método usado en el Departamento de Estado y en el Pentágono dice: «Los analistas de sistemas estuvieron más veces acerta- dos que equivocados; pero pronto aprendieron que la forma en que se formula una pregunta puede, a menudo, predeterminar su respuesta» (Kissinger, 1979: 37).

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Gestión de la comunicación pública

subjetivo, es decir, se consideran los hechos desde la perspectiva de un jugador interesado, crítico, observador, que focaliza en ciertos aspectos para que puedan intervenir con modificaciones (tratamiento) estratégicas. A continuación presentaré, primero, algunos presupuestos en forma de «principios psicológicos» básicos sobre los cuales es necesario (y nunca suficiente) preparar el trabajo de análisis estratégico de situaciones y de asuntos públicos (1); luego, en segundo término, desarrollaré en cinco pasos un proceso de análisis y de construcción de estrategias para la ges- tión y el conocimiento de los asuntos públicos (2).

9.1.1. Algunos supuestos de nuestros modelos mentales

A) ¿Para qué una estrategia de asuntos públicos? Toma de conciencia sobre la necesidad de una estrategia de asuntos públicos

La definición de una estrategia de asuntos públicos implica que las ideas, proyectos y acciones que se desarrollan en el área de asuntos públi- cos de una corporación se correspondan y sean compatibles con la estrate- gia corporativa diseñada en la dirección general o por quienes cumplen las funciones directivas más altas en jerarquía. No me refiero con esto al problema de la jerarquía que debería o no tener el área de asuntos públi- cos, sino al hecho de que alguien piense estrategias de asuntos públicos con un grado de abstracción suficiente como para que permita diseñar una política de asuntos públicos racional y que esta no sea solo un conjunto de acciones producto de la desesperación del momento o de la respuesta a las urgencias. Definir una estrategia de asuntos públicos demanda, en primer lugar, la toma de conciencia de que cualquier corporación tiene que tener algún objetivo o interés en que su participación en la definición de lo que es común o público, dentro de la sociedad en la que existe, tenga determina- das características. Es decir, definir para la gestión de los asuntos públicos una estrategia implica tomar una posición dentro de la definición de lo común o público, para delimitar su autonomía o soberanía como agente y actor económico. Para un sindicato o para un ministerio provincial o nacional esto no es difícil porque sus propios objetivos generales los llevan a tener que parti- cipar en la formación y definición de lo común. Sin embargo, es mucho más difícil, desde el punto de vista conceptual, llegar a hacerlo para una

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

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empresa. La empresa, que encuentra su razón y misión en objetivos parti- culares y privados, debe ser mucho más perspicaz para desarrollar unos objetivos o intereses estratégicos que le permitan entrar, salir, actuar y decir algo en el escenario público de un modo calculado. Para hacerlo, las corporaciones se deberían preguntar: ¿cómo quiero participar en lo común? ¿De qué manera quiero o deseo que me perciban

en la participación de lo común? ¿Cuál es la definición de lo común que

pretendo para mi ámbito social de existencia? ¿Hasta dónde deseo tener

mi autonomía?

9.1.2. Información y conocimiento para la acción

El segundo presupuesto que se debe considerar para analizar y desa- rrollar una estrategia de asuntos públicos es satisfacer de modo adecuado

un sistema de información, es decir, un proceso sistemático y metódico,

con capacidad de ser usado, que tenga capacidad de adquirir conocimien-

tos que sirvan para el desarrollo de la estrategia, la elección de opciones,

la toma de decisión y el desarrollo de las estructuras nuevas y necesarias

para la aplicación de un plan. Este no es lugar para desarrollar las líneas argumentales de cómo orga- nizar, dirigir y qué hacer con un sistema de adquisición y uso de conoci- miento necesarios para tomar decisiones en el escenario público. Solo hay

que tener conciencia de que se hace muy difícil decidir estratégicamente si

no se cuenta con algún grado de información y de conocimiento que per-

mita bajar la incertidumbre. «La inteligencia constituye el requisito principal para una buena for- mación de opciones de decisión, o por lo menos para evitar que sean exce- sivamente malas», dice Yehezkel Dror (1990: 157). El profesor Dror se refiere al proceso de inteligencia como a un proceso de mejoramiento en

la conformación de la imagen de la realidad que tienen quienes deben

tomar decisiones que afectarán el futuro. Un sistema de inteligencia sobre el escenario público permitirá bajar el nivel de error y estimular la pro- ducción de las opciones para la toma de decisión. Algunos principios básicos que considera Dror que deben tener en cuenta quienes tienen responsabilidades de proyectar el futuro son:

a) Parta de un reconocimiento y definición de las prioridades y me-

tas estratégicas (Dror, 1990: 181 y ss.). Todo proceso de búsqueda y de

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Gestión de la comunicación pública

tabulación de información y de conocimiento debería depender de la «me- ta» y de los «indicadores de medición» de la meta (Goldratt, 1997).

b) Reconocer los puntos donde se originan las distorsiones de imá-

genes de la realidad (Dror, 1990: 163 y ss.). Esto puede ser muy complejo de conseguir, pero es necesario trabajar en pos del objetivo. Lo que se pretende con un sistema de inteligencia es tener una mejor imagen de la

realidad, con lo cual conocer en detalle los focos de distorsión de la reali- dad es central.

c) Establecer una unidad de inteligencia adaptada completamente a

las necesidades, intereses y medios de la corporación (Dror, 1990:167 y ss.). Esto significa que no hay reglas previas al análisis de las necesidades y de las metas de la organización.

d) Desarrollar formatos de inteligencia de diferentes funciones y ca-

racterísticas (Dror, 1990: 171 y ss.). Es necesario darle forma burocrática al proceso de búsqueda, obtención y uso de conocimiento. Reuniones,

papeles, informes, etcétera, todo lo que puede ser utilizado por alguien para tomar decisiones.

e) Integre la inteligencia a sus procesos de formulación de opcio-

nes de decisión. (Dror, 1990: 178 y ss.). El punto anterior debe conside- rar este problema. La información es lo que permite tomar decisiones con un grado mayor de certidumbre. Luego de obtener información esta- ríamos, teóricamente, más capacitados para decidir o para hacer una hipótesis, ya que no deberíamos pensar sobre una base de impro- babilidad absoluta.

9.1.3. De la discusión y la negociación emocional al planeamiento estructurado

Por mucho tiempo, en las corporaciones empresariales y estatales –las que más experiencias tienen sobre el proceso de planificación– los planes estratégicos, vitales para cumplir sus objetivos, no se diseñaban de un modo completamente sistemático. Eran el resultado de rencillas, peleas y de diferencias por el poder de la corporación entre grupos internos. La dia- léctica entre la centralización absoluta de la planificación y de las decisio- nes, por un lado, o un mayor grado de descentralización, traen cada una sus propios problemas. La primera tiene como ventaja la posibilidad de controlar mejor el proceso de pensamiento, de aplicación y de decisión, pero puede caer en ineficacias de falta de perspectiva o de errores por

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

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ausencia de tiempo para analizar otras variables. La descentralización ayuda a que existan más observadores y profesionales en el proceso de análisis, pero puede generar un estado de mayor desorden y complejidad, ya que no es posible ponerse de acuerdo en las funciones de cada persona, departamento o área en cuestión. Por lo tanto, el equilibrio entre centrali- zación-descentralización del proceso de planificación estratégica y de toma de decisión es una cuestión que debe ser estudiada con precisión en cada corporación.

9.2. Análisis y proceso de definición de estrategias de asuntos públicos

El hecho de reunir en un solo paper el proceso de análisis con el de la formación y expresión de una estrategia se debe a la convicción de que no es posible establecer una con fundamentos racionales sin una previa etapa de análisis y de búsqueda de conocimientos realistas acerca del campo de realidad sobre el que es necesario actuar. El análisis y la definición de la estrategia es el resultado de la con- fluencia de dos métodos diferentes que pueden sintetizarse en cinco pasos:

A) «Método histórico»

Primero: trabajar con los hechos; identificar y analizar los hechos que caracterizan a la situación para estar seguros de tener una imagen más o menos realista del caso. Realice un esquema con los «períodos» que los diferentes hechos delimitan como antecedentes.

B) «Método interpretativo»

Segundo: identificar las estrategias; analizar las estrategias (racionali- dades) de los agentes y actores que participan en los hechos a los fi- nes de relacionar lo objetivo (los hechos, la interdependencia) con lo subjetivo (los intereses, los valores y las acciones de los participan- tes).

Tercero: aislar y analizar las consecuencias de los hechos sobre los participantes; diferencie de acuerdo con sus condicionamientos positi- vos (oportunidades) o negativos (desventajas) en relación con los agentes y asegúrese de que haya o no una relación buscada entre estra- tegia y hecho.

70

Gestión de la comunicación pública

C) «Método sistémico»

Cuarto: buscar puntos de apalancamiento y de restricción en la rela- ción entre sistema y entorno; volviendo al análisis de los hechos y de las estrategias, explorar y determinar cuáles son las causas precisas o puntos de determinación que llevan a la formación de oportunidades y de desventajas.

Quinto: definir una nueva estrategia; establecer el modo de intervenir y de buscar nuevas opciones que capitalicen las oportunidades y anulen las amenazas.

A continuación se expondrá, con un poco de detalle y precisión, cada uno de estos pasos.

A) Método histórico

1)

Identifique y analice los principales hechos que determinan y ca-

racterizan el suceso o situación del caso

Una situación controvertida en la que participan varios agentes y acto- res está definida por un conjunto de hechos, tal vez imposibles de medir en su totalidad. Por eso, el objetivo del primer paso del análisis es selec- cionar algunos hechos, los que se consideran fundamentales. Los «he- chos» son todo aquello que los protagonistas experimentaron, pudiendo o no haberlo evitado. Tienen ciertos participantes, ya sea en el papel de agentes (decisores) y/o actores (protagonistas de las acciones) que cam- bian los hechos, pero que también se encuentran determinados y condicio- nados por estos. Los hechos (políticos, culturales, económicos, sociales, tecnológicos, periodísticos, sindicales, etcétera) suceden y los participan- tes los experimentan: sufren o gozan, actúan o se paralizan, son parte de la causa o de la consecuencia. En el análisis, no todos los hechos tienen la misma importancia para la conformación de la situación. Hay hechos que han sido determinantes y otros que no han tenido consecuencias relevantes para la definición de la situación. Para identificar los hechos determinantes y analizarlos sería conveniente diferenciarlos de acuerdo con dos criterios: hechos de caracte- rísticas repetidas y que forman patrones, por un lado, y hechos excepcio- nales o raros, por otro:

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

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1.1. Pautas de hechos. Hechos que tienen la misma estructura inter-

na, que tienen las mismas causas y/o medios y/o consecuencias; pueden tener los mismos protagonistas o el mismo contexto.

1.2. Hechos excepcionales. Hechos excepcionales desde el punto de

vista histórico y contextual.

La estructura de estos hechos, sus relaciones fijas, forman procesos de interdependencia. Los actores y agentes quedan limitados en sus compor- tamientos y en sus modos de razonar (racionalidad) por estos hechos, ya que no siempre los pueden modificar de acuerdo con sus deseos y as- piraciones.

B) Método interpretativo

2)

Analice los principales elementos de la estrategia de los actores

de los hechos (fines, medios, consecuencias)

Una vez identificados y entendidos los principales hechos, es necesario tratar de determinar algunos aspectos de la estrategia que han empleado los agentes y actores en el marco de los hechos. El objetivo de este paso es definir los tres aspectos esenciales de la racionalidad o estrategia de los agentes y actores: los fines que guían el comportamiento de un agente, los medios (acciones) que son usados para alcanzarlos, las consecuencias buscadas y no buscadas de las acciones y de los fines.

Definir las estrategias y racionalidades después de los hechos implica una decisión metodológica: se considera que los agentes y actores tienen opciones de decisión y acción pero se encuentran, en la mayoría de los casos, dentro de estructuras de incertidumbre, de desin- formación, que les impiden observar más y mejor la realidad y que los llevan a la miopía (Elster). Por lo tanto, comenzar con los hechos y continuar por las estrategias implica definir los hechos como condi- ciones de las estrategias: las estrategias pueden modificarse dentro de limitadas condiciones estructurales puestas por los hechos y sus inter- dependencias.

2.1. Fines (intereses, valores, objetivos, metas, misión, intenciones).

Trate de determinar cuáles son los intereses últimos de los agentes y acto-

72

Gestión de la comunicación pública

res. Pregúntese «para qué», es decir, qué motivos hacia el futuro tienen los jugadores para haber decidido lo que decidieron. También es necesario preguntarse «por qué» (motivos históricos o genéticos): qué experiencias

pueden haber generado valores e intereses pasados que determinen el presente. En tercer lugar, es necesario saber que existen intereses o valores que actúan en un nivel no intencional o consciente para los jugadores; estos dependen de experiencias culturales que calan en aspectos psico- lógicos.

2.2. Medios (acciones, políticas, recursos, compromisos, alianzas).

Analice los hechos como si fuesen el resultado de la confluencia o conci- liación entre los fines y los medios. La relación entre los intereses y los medios (las acciones y sus características) determinarán los hechos. Si hay compatibilidad entre fines y medios, los resultados (los hechos) deberían ser de acuerdo con los deseos de los jugadores.

2.3. Efectos (resultados). Hay que considerar si dentro de la relación

fines-medios los agentes y actores pensaron o no acerca de los efectos que generarían sus acciones y políticas. Esto permite analizar los efectos de sus estrategias y las intenciones en relación con ellas.

– Diferencie las consecuencias entre «oportunidades» (posibilidades) y «desventajas» (problemas) para cada actor: una vez identificados los efectos subjetivos y los resultados buscados y no buscados de las estrate- gias o de las decisiones, es necesario diferenciarlas entre consecuencias positivas y negativas de los hechos, para cada uno de los agentes y actores que participan en la situación, de acuerdo con los hechos analizados. El objetivo de este tercer paso es diferenciar entre aspectos positivos y nega- tivos del contexto y de las circunstancias que experimentan cada uno de los agentes y actores. La diferenciación entre oportunidades y restriccio- nes es evidentemente importante: permite saber las condiciones del con- texto de los agentes y actores para decidir y para actuar. Esto es fácil ob- servarlo en el caso de una crisis: lo que para un actor es una crisis, para otro es una oportunidad para alcanzar sus objetivos. Con lo cual es necesa- rio hacerse una idea (lo más exacta posible) de las condiciones del con- texto de acción. Se debería hacer una lista de las principales oportunidades y restriccio- nes para cada agente y actor dentro del escenario público. Desde el punto de vista del rendimiento de un sistema en relación con su entorno:

La gestión de los asuntos públicos. Un análisis desde bastidores

73

a) las oportunidades son las condiciones que aumentan, activan o

dejan que el sistema alcance sus propios fines, intereses y objetivos;

b) las desventajas son, al contrario, las condiciones que frenan la

performance del sistema, que detienen su desarrollo, su crecimiento, que no lo dejan alcanzar los fines propuestos.

3)

Analizar las desventajas (amenazas y condiciones negativas) para

los intereses generales y específicos

1)

Delimitación de la amenaza/condición negativa.

2)

Evaluación de la amenaza/condición negativa.

2.1.

Capacidad del jugador interesado.

2.2.