A
Sobre la potestad punitiva de la Dirección del Trabajo
y la prescripción
Comentario de sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago
en causa Rol N°1956-2016.
Francisco Ruay Sáez.
Abogado. Licenciado en Ciencias Jurídicas y
Sociales, Universidad de Chile. Magíster
en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en
la Universidad de Chile. Ayudante del Departamento
de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la
Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.
I.- Introducción
En las siguientes líneas se desarrolla un comentario de
jurisprudencia de la sentencia dictada por la Corte de
Apelaciones de Santiago, el 28 de noviembre de 2016,
en causa Rol N°1956-2016. La causa versa sobre el
reclamo de multas cursadas a una ISAPRE, la cual
pretende ser impugnada en sede jurisdiccional por en-
contrarse prescrita la facultad sancionatoria del Estado
administrador. El tema analizado tanto en la sentencia
de fondo como en la sentencia del tribunal ad quem
se relaciona con el análisis de la prescriptibilidad de la
función punitiva de la Dirección del Trabajo, y la posibi-
lidad de integración normativa ante la ausencia de una
disposición legal que otorgue cobertura a dicha hipótesis,
teniendo en consideración la vigencia del principio de
prescriptibilidad respecto de la administración pública.
El Estado, en sus diversas dimensiones de actuación
se encuentra sujeto al principio de juridicidad1, sea cual
fuese la esfera de intervención jurídica que despliega.
Una de las funciones del Estado es la administrativa, y
1
Soto Kloss ha referido que el mencionado principio constitu-
cional de juridicidad consistiría en “la sujeción integral a Derecho
de los órganos del Estado tanto en su ser como en su obrar”. Soto
Kloss, E.: Derecho Administrativo: Bases fundamentales. Tomo II:
El Principio de Juridicidad. Editorial Jurídica de Chile, Santiago
de Chile, 1996, p. 24.
Revista Laboral Chilena, Febrero-Marzo 2018
dentro de aquella, se le mandata una tarea específica
en materia de administración referida al ámbito laboral.
En dicho contexto el Estado legislador ha consagrado
su faz administrativa laboral y le ha encomendado el
desarrollo de la función fiscalizadora y sancionatoria de
la norma jurídica laboral especifícamente a la Dirección
del Trabajo, órgano que, a su vez, la ejecuta a través
de las diversas unidades administrativas denominadas
Inspecciones del Trabajo2.
La supervigilancia y fiscalización del cumplimiento de
la norma laboral ha sido comprendida correctamente
como una acción de interés general. En ese sentido se
ha señalado que “por su importancia tutelar, la acción
59
inspectora trasciende el interés privado de las partes
y la necesidad de recurrir al proceso judicial (por más
rápido y expedito que sea en el ámbito laboral) por ello
es calificada como acción de interés general, ya que el
derecho del trabajo es una disciplina que ha establecido
límites a la autonomía contractual del derecho civil,
justamente por razones de interés común de todos los
ciudadanos”3.
Velar por el estricto cumplimiento de la legislación laboral
es una de las tareas encomendadas por el legislador a
la Dirección del Trabajo4, y el reverso de dicha facultad
fiscalizadora e investigativa, en Chile, es precisamente
la faz sancionatoria que resguardaría la eficacia de
los poderes desplegados por el Estado en el ejercicio
2
DFL Nº2, de 1967 que Dispone la Reestructuración y Fija las
Funciones de la Dirección del Trabajo.
3
Vega Ruíz, María Luz. “Administración del trabajo: asegurar la
gobernanza a través de la aplicación de la ley en América Latina:
el papel central de la inspección del trabajo”, En: “Inspección del
Trabajo para el Siglo XXI", Oficina Internacional del Trabajo, OIT,
Santiago de Chile, 2010. p. 23.
4
La función fiscalizadora “es la función de mayor relevancia
que debe cumplir la Dirección del Trabajo”. Aguayo Mohr, Cristián
y Skoknic Larrazábal, Ivo Antonio. Fiscalización laboral. Editorial
Thomson Reuters, Santiago de Chile, 2014. p. 7.
 A NALISIS
de su función ejecutiva o administrativa, conferida por
el legislador. La necesaria celeridad en la cautela del
cumplimiento de la norma laboral requieren que el
Estado administrador ejecute activamente sus facul-
tades fiscalizadoras, y eventualmente, sancionatorias,
restando aún determinar la naturaleza de esta última,
en su posible carácter ontológico retributivo, represivo
o eventualmente disuasivo, lo que guía a desarrollar un
análisis específico sobre la naturaleza de la potestad
punitiva del Estado, cuestión que evidentemente por
su extensión no será desarrollada profusamente en las
líneas que siguen5.
La función fiscalizadora en cuanto a la vigilancia y res-
guardo del respeto de la legislación laboral, es de la más
alta importancia al interior de un Estado de Derecho,
y así ha sido reconocido por la OIT6. Sin embargo, en
relación con la consagración de potestades punitivas
otorgadas a esta unidad administrativa, la técnica le-
gislativa ha sido variada7 dependiendo en último caso
de la configuración democrática que resulta otorgada
por cada Estado nacional; consagrando algunos, por
60 ejemplo, unidades especiales sancionatorias diversas
del ente fiscalizador, o incluso, la necesidad de recurrir
al tribunal previo a la aplicación de una sanción por
incumplimiento laboral.
En este sentido, se ha destacado que “(e)n algunos
casos, los inspectores están facultados para imponer
multas directamente por infracciones detectadas durante
una visita de inspección. Sin embargo, no es el caso de
todos los países. En Francia, por poner un ejemplo, los
inspectores del trabajo no están capacitados legalmente
para imponer multas pecuniarias -como haría un agente
de policía al emitir una multa de tráfico. Los inspectores
franceses pueden únicamente notificar la existencia
de una infracción y proponer un tipo de acción a la au-
toridad administrativa o judicial competente, que será
la única capacitada para imponer la multa o cualquier
otra sanción. Esta forma de proceder limita mucho la
capacidad del inspector de interpelar al infractor en el
acto, pero por otra parte puede ser considerado como
una garantía de transparencia y coherencia de la ad-
ministración en la imposición de las multas, así como
5
Al efecto consultar: Pozo Silva, Nelson. Pena punitiva y san-
ción administrativa. Editorial Librotecnia, Santiago de Chile, 2017.
6
Vega Ruíz, María Luz, Op. Cit. pp. 24-25
7
Vega Ruíz, María Luz, Op. Cit. p. 33.
Revista Laboral Chilena, Febrero-Marzo 2018
una manera de minimizar los posibles abusos de poder
de los inspectores, por ejemplo mediante sobornos”8.
Por otro lado, en relación a otra experiencia compa-
rada se destaca que “(e)n varios países africanos, el
inspector no está facultado para imponer las multas
directamente. Este es el caso de Sudáfrica, donde es
competencia exclusiva del tribunal. Algo similar ocurre
en Etiopía, Kenya y Tanzania (continental), donde las
multas las impone el Tribunal del Distrito. En Lesotho, el
departamento jurídico del Ministerio de Trabajo y Empleo
transmite los casos de incumplimiento persistente al
Tribunal de Primera Instancia para su tramitación. En
Kenya, el artículo 33 de la Ley sobre seguridad y salud
en el trabajo de 2007 prevé la facultad del funcionario
de la SST para tratar el caso de violación previa trans-
misión al tribunal de primera instancia, facultad de la
que no disponen los inspectores del resto del país”9.
Por su parte, en nuestro país, se ha encargado al mismo
órgano administrativo la fiscalización laboral, investiga-
ción, y aplicación de la sanción administrativa, resul-
tando incluso en ciertos casos que todas estas etapas
procedimentales lógicas en un régimen sancionatorio
terminan siendo concentradas en un solo acto continuo
y conclusivo, que decanta en la multa, que puede ser
cursada en el acto mismo10.
Ahora, si bien es cierto que desde su fundación la OIT
ha promovido el deber fiscalizador del Estado en materia
de cumplimiento de la legislación laboral, ha quedado en
8
Vega Ruíz, María Luz y Robert, René. Sanciones de la Ins-
pección del Trabajo: Legislación y práctica de los sistemas nacio-
nales de Inspección del Trabajo. Documento de Trabajo Núm. 26,
Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, 2013 pp. 15-16.
9
Vega Ruíz, María Luz y Robert, René. Op. Cit. Pp. 23-24.
10
“en algunos países de Asia Central, los inspectores no tienen
tales facultades. En Armenia, el inspector no impone multas in
situ, únicamente registra la infracción administrativa y sugiere la
imposición de una multa. El procedimiento administrativo sólo lo
iniciarán los directores de las oficinas territoriales o los directores
adjuntos y el director del servicio de inspección, según la cuantía
de la multa. En Serbia y Montenegro la situación es parecida, los
inspectores no pueden imponer multas directamente en el momento
de la infracción, excepto en algunos casos contemplados en la
ley. La legislación libanesa no confiere a los inspectores el poder
de emitir multas por infracciones de la SST, salvo autorización
por escrito del empleador. Los inspectores no tienen la facultad
en estos casos de imponer multas directamente. Los inspectores
del trabajo de Kenia no están facultados legalmente para imponer
multas in situ, únicamente transmitirán al empleador un aviso de
cumplimiento con un plazo máximo para subsanar la irregularidad”.
Vega Ruíz, María Luz y Robert, René. Op. cit. pp. 16-17.
cierta medida delegado a cada Estado democrático la
determinación de un mecanismo idóneo de fiscalización
y sanción de infracciones en la materia. En otros térmi-
nos, le ha encomendado a cada Estado el despliegue
de una función investigadora y fiscalizadora, en aras
de velar por el estricto cumplimiento de la legislación
laboral; y se ha encargado, por su parte, de regular dicho
deber de protección en diversos instrumentos interna-
cionales con la finalidad de velar por la protección de
los trabajadores11, sin embargo, es precisamente desde
la cooperación de los diversos actores en la materia, y
de los diversos órganos estatales, desde donde debe
derivar la correcta determinación de un sistema de
fiscalización y sanción de incumplimientos laborales.
Las potestades sancionatorias de las que se encuen-
tra dotada la Dirección del Trabajo, por tanto, han de
encontrarse sujetas a lo que nuestro ordenamiento
jurídico señale, y en particular, conforme al principio de
juridicidad a lo dispuesto en la Constitución y las leyes12.
En nuestro ordenamiento jurídico nacional no contamos
con un sistema normativo completo y suficiente que
regule de manera general el ejercicio de la faz punitiva
del Estado (sancionatoria), ni menos con una regulación
acabada de las facultades sancionatorias de la Dirección
del Trabajo, en particular, y por lo mismo, la evaluación
de legitimidad de su ejercicio ha quedado entregada a
una discusión doctrinaria y jurisprudencial que tiende a
derivar las consecuencias prácticas aplicables a cada
caso desde la determinación del origen (la dimensión
ontológica de la potestad en comento), o fuente última
de legitimidad de las potestades ejercidas.
La delimitación de las potestades ejercidas por el Estado
en el contexto del despliegue de su función punitiva
o sancionatoria queda sujeta a las consideraciones
doctrinarias que evalúen su integración por analogía
con otros sistemas regulatorios, como ocurriría con el
11
Entre otros: Convenios N°81 de 1947 Convenio relativo a la
inspección del trabajo en la industria y el comercio, Recomendación
sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), Convenio N°129
Convenio relativo a la inspección del trabajo en la agricultura de
1969, ambos convenios no ratificados por Chile.
12
En relación a la dispersión de la regulación sancionatoria
y fiscalizadora del Estado en Chile ver: Lara, José Luis. “Proce-
dimientos de fiscalización/sanción y Ley Nº 19.880: ¿suficiencia
de la supletoriedad?” En: Sanciones administrativas x jornadas
de derecho administrativo asociación de derecho administrativo,
Editorial Thomson Reuters, Santiago, Chile, 2014 pp. 283-300.
Revista Laboral Chilena, Febrero-Marzo 2018
Derecho Penal; o con la elucubración de la existencia
de un orden sancionatorio administrativo propio, bajo
sus propios principios, y con una lógica interna que no
sea deudora de otra rama jurídica.
Un problema jurídico se plantea en la materia cuando
una de las instituciones centrales sobre la cual se
erige el Estado de Derecho contemporáneo, como
es la prescripción, queda lanzada a la más absoluta
indeterminación en cuanto a su procedencia y apli-
cabilidad. La institución de la prescripción enlaza de
manera lógica con las nociones de seguridad jurídica,
y de manera consecuencial con la certeza jurídica, al
no existir fórmula textual normativa que le consagre, y
dejar sujeta toda consideración sobre la materia a la
labor del juzgador de turno.
¿Existe una limitación en el tiempo para que la autoridad
laboral ejerza su potestad sancionatoria? ¿O será que
al tomar conocimiento de una infracción, la autoridad
laboral puede imponer sanciones sin importar el tiempo
transcurrido desde la falta y aun incluso habiéndose ésta
corregido? La procedencia de la prescripción en materia
laboral sancionatoria, de naturaleza administrativa, no 61
ha sido resuelta de manera expresa, literal y clara por la
legislación nacional, y por lo mismo es preciso abordar
las posibilidades de delimitación y análisis de ésta.
Sin perjuicio de lo señalado, al no haber norma expresa
en el ámbito administrativo sancionador, en general,
la doctrina nacional13 y la jurisprudencia de nuestros
Tribunales de Justicia y el Tribunal Constitucional, han
sostenido que el estatuto normativo que rige el ejerci-
cio de la potestad sancionatoria del Estado es el del
Derecho penal14. Si bien no hay texto normativo que
regule expresamente la procedencia de la prescripción
en materia sancionatoria laboral (en general en ningu-
no de los ámbitos administrativos sancionatorios del
Estado en Chile), este silencio en ningún caso puede
entenderse negativamente, o como un rechazo de su
procedencia, pues esto último habría requerido una
mención expresa del legislador, habida cuenta que
uno de los principios centrales sobre los que se erige
13
Por todos: Cordero Quinzacara, Eduardo. Derecho Admi-
nistrativo Sancionador: bases y principios en el derecho chileno,
Legal Publishing/Thomson Reuters, Santiago, 2014.
14
"(...) aún en el silencio de la ley, las infracciones y sanciones
administrativas han de someterse a los efectos jurídicos de la
prescripción". Considerando quinto de la sentencia de la Corte
Suprema de Justicia de fecha 22 de Septiembre de 2011, causa
rol 6.068-2009
 A NALISIS
el Estado de Derecho es el de seguridad jurídica15
vinculado irresolublemente al principio de prescripción
(prescriptibilidad)16, y en el caso particular de la función
punitiva del Estado, los principios inspiradores del
orden penal han de aplicarse, “por regla general”, al
derecho administrativo sancionador. Conforme a esta
línea argumental, para este caso de silencio de la ley
las infracciones y sanciones administrativas han de
someterse a los efectos jurídicos de la prescripción de
las faltas en materia penal, de acuerdo a lo establecido
en el artículo 94 del Código Penal.
Se entiende que el Derecho Administrativo Sancio-
nador y el Derecho Penal tienen origen común en el
ius puniendi único del Estado, esto es, la potestad de
que están dotados determinados órganos públicos del
Estado para ejercer conductas represivas o imponer
sanciones a los particulares. De ahí que la jurisprudencia
administrativa señale que la sanción “(…) constituye una
manifestación del ius puniendi, esto es, del ejercicio de
la potestad sancionatoria del Estado”17.
62 Encontramos, entonces, la relación existente entre el
Derecho Penal y Administrativo Sancionador: ambas
constituyen una manifestación del ius puniendi estatal.
A mayor abundamiento, existe, sobre ello, consenso
generalizado en nuestra jurisprudencia. En ese sentido,
nuestra Corte Suprema afirma que: “[c]omo bien es
sabido, nuestro país carece de una normativa general
sobre el ámbito sancionatorio administrativo, respon-
diendo la legislación, más bien, a un carácter sectorial.
Además, existe cierto consenso jurídico en cuanto a que
la sanción penal y la sanción administrativa constituyen
manifestaciones del ejercicio de un único poder estatal
sancionatorio, el denominado ius puniendi estatal”18.
15
Soto Kloss, Eduardo. Derecho. Administrativo. Temas
fundamentales. Tercera edición actualizada, Abeledo Perrot,
Legalpublishing-Thomson Reuters, 2012 pp. 581 y ss.
16
Un análisis relevante sobre la aplicación del régimen su-
pletorio de prescripción aplicable a infracciones y sanciones
administrativas, y una visión crítica de la aplicación analógica
de las normas penales ver: Vallejo Carretón, Rodrigo. “Acerca
del régimen supletorio de prescripción aplicable a las infraccio-
nes y sanciones administrativas”. En: Revista de Derecho de la
Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Valparaíso, n. 47,
p. 281-301, dic. 2016
17
Dictamen N° 24.574 de 23 de abril de 2013 de la Contraloría
General de la República.
18
Considerando noveno, causa nº 1079/2014 (otros). Reso-
lución nº 239440 de corte suprema, sala tercera (constitucional)
de 30 de octubre de 2014.
Revista Laboral Chilena, Febrero-Marzo 2018
A su vez, la Contraloría General de la República ha
dicho que “la potestad disciplinaria es una manifesta-
ción de potestad sancionatoria del Estado, la que, a su
vez, es junto a la potestad punitiva penal, una de las
manifestaciones del ius puniendi general del Estado”19.
Finalmente, el Tribunal Constitucional ha sentenciado
que “[a]ún cuando las sanciones administrativas y las
penas difieren en algunos aspectos, ambas pertene-
cen a una misma actividad sancionadora del Estado
-el llamado ius puniendi- y están, con matices, sujetas
al estatuto constitucional establecido en el numeral 3°
del artículo 19”20.
Respecto de la modalidad del plazo o extensión del
tiempo con que cuenta la Administración para ejercer
las acciones destinadas a fiscalizar y sancionar los
ilícitos ubicados en el ámbito de su potestad represiva,
nuestra Corte Suprema con fecha 2 de Abril de 2012, en
causa Rol N° 2501-2010, caratulada: “Martins, Alejandro
Raúl y otro con Instituto de Salud Pública”, señaló que
la prescripción de las faltas en materia administrativa
en ausencia de norma expresa, deben regirse por las
normas del Código Penal; específicamente los artículos
94 y 97 del Código Penal. En la parte pertinente señaló
el fallo que: “(…) en ausencia de una regla específica,
las infracciones y sanciones administrativas deben
prescribir en el plazo de seis meses establecido para
las faltas en los artículos 94 y 97 del Código Penal”.
Asimismo la Corte de Apelaciones de Santiago, aco-
giendo una reclamación administrativa en contra de la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles, en la
causa Rol N°1772-08, de fecha 14 de octubre de 2009,
señaló que: “(…) en efecto, tratándose de una falta, el
derecho común aplicable es el Código Penal, especial-
mente su artículo 94 en cuanto dispone que respecto
de dicho ilícito la acción prescribe en seis meses (…)”.
En el mismo sentido se ha pronunciado la Contraloría
General de la República, en Dictamen N°62.188 de fecha
9 de noviembre de 2009, al ser consultada acerca de
la aplicación de las normas relativas a la prescripción
contenidas en el Código Penal a las infracciones y
sanciones reguladas en el Código Sanitario y por ende
a la potestad sancionatoria de los Organismos de la
Administración del Estado. Al respecto advirtió que:
19
Dictámenes N°s 50.013 de 2000 y 14.571 de 2005, entre otros.
20
Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de
Iberoamericana de Energía IBENER S.A., respecto del artículo 3°
N° 17, inciso 4° y N° 23, inciso 1° , 15, 16 N° 2 y 16 A de la Ley
18.410, en la causa Rol N° 5.816-2004 de la Corte de Apelaciones
de Santiago (2006).
 “Ahora bien, puesto que la analogía consiste, precisa-
mente, en extender una norma jurídica, por identidad
de razón, a casos no comprendidos expresamente
en ella, resulta que los artículos 94 y 97 del Código
Penal, en lo que interesa a la prescripción de las
faltas, en cuanto se refieren a la potestad de ciertos
órganos del Estado para imponer sanciones, parti-
cipan de una misma naturaleza con la preceptiva
sanitaria que otorga idéntica potestad a la autoridad
administrativa.
Atendido lo anterior, tal como ha sido precisado por la
jurisprudencia de esta Entidad de Control, contenida
en sus dictámenes N°s.14.571, de 2005, 28.226, de
2007, y 30.070, de 2008, la inexistencia de normas
de prescripción en el Código Sanitario, tanto respecto
de las infracciones como de las sanciones previstas
en esa normativa, permite aplicarles los preceptos
correspondientes del Código Penal, referidos a las
faltas”. Por ello, ya sea que se considere que las
reglas sobre prescripción limitan las potestades san-
cionadoras del Estado -puesto que las acotan a su
efectivo ejercicio dentro de cierto plazo-, ya sea que
se estime que ellas inciden en los derechos de las
personas -en cuanto dejan su esfera de intereses a
salvo del poder sancionador-, es indudable que tales
reglas también se deben aplicar, extensivamente y
por analogía, en aquellos ámbitos sectoriales en los
que el silencio o las omisiones del legislador no las
han considerado”.
Del mismo modo, en Dictamen N°24.574 de fecha 23 de
Abril de 2013, manifiesta que: “(…) ante la inexistencia
de una norma especial que regule la prescripción de
las infracciones consultadas y en virtud del principio
de la seguridad jurídica y de la garantía constitucional
relativa a la igual protección de la ley en el ejercicio
de los derechos de las personas, se deben considerar
las normas pertinentes sobre prescripción del derecho
penal, estimando del caso aplicar, para las infracciones
de la especie, la prescripción prevista para las faltas en
el artículo 94 del Código Penal, de seis meses”.
La Contraloría General de la República, analizando
en específico el régimen bajo el cual se sujetaría la
Dirección del Trabajo en el ejercicio de su facultad fis-
calizadora, ha reiterado, precisamente, la anterior idea
en el Dictamen N°59.466 de fecha 17 de Julio de 2015
que señala: “en relación a la potestad sancionatoria de
la Administración y a la prescripción respectiva, es del
caso precisar que la jurisprudencia de esta Entidad de
Control ha sostenido que no habiendo regulación espe-
Revista Laboral Chilena, Febrero-Marzo 2018
cial al respecto, se debe recurrir a las normas generales
sobre la materia, en cuanto a que la acción que posee la
Dirección del Trabajo para perseguir la responsabilidad
de los infractores a la normativa pertinente, se extingue
por prescripción en el plazo de seis meses contado
desde el día en que se hubiere cometido el ilícito, de
conformidad con la regla contenida en los artículos 94
y 95 del Código Penal respecto de las faltas (aplica los
dictámenes N°s. 13.479, de 2012; 65.297, de 2013, y
17.885, de 2014)”.
A su vez en relación al ejercicio de la potestad fiscaliza-
dora, que anticiparía al ejercicio de la potencia sancio-
natoria del Estado, señalan Aguayo y Skoknic que: “el
periodo de los documentos a revisar en la fiscalización
debiera ser, por regla general, de 6 meses hacia atrás,
contados desde la denuncia y hasta el momento de
la visita, tanto en el aspecto laboral como previsional.
Excepcionalmente se establece en la normativa interna
que en los casos que exista un daño severo de dere-
chos laborales se dispondrá la fiscalización laboral de
un lapso superior a seis meses”21.
Aquél es el escenario normativo en que nos encontra- 63
mos. A continuación pasaremos a revisar en particular
el caso en análisis.
II. Conflicto sobre el que se pronuncia la sentencia
En el presente caso Isapre Consalud S.A. presenta
reclamo judicial en contra de resolución de multa
8352/16/21 N°1 y N°2 cursada por la Inspección Co-
munal del Trabajo Santiago Norte, que fue notificada
con fecha 25 de abril de 2016, y cuya fecha de emisión
es de 22 de abril de 2016.
En virtud de dicha resolución se impusieron al recla-
mante dos multas, respecto de las cuales se interpone
la reclamación y respecto de las cuales los hechos que
se señalan como constitutivos de infracción serían los
siguientes:
Multa 8352/16/21 N°1. "No pagar íntegramente las remu-
neraciones consistentes en sueldo base respecto de la
trabajadora (…) según el siguiente detalle: - septiembre
de 2014: se pagó un total de 0 días trabajados de un
total de 14. Octubre de 2014: Se pagó un total de 15 días
trabajados de un total de 30. Lo anterior es constatado
21
Aguayo Mohr, Cristián y Skoknic Larrazábal, Ivo Antonio.
Fiscalización laboral. Editorial Thomson Reuters, Santiago de
Chile, 2014 p. 50.
 A NALISIS
del cruce de información entre el registro de asistencia
y los comprobantes de pago de remuneraciones".
En virtud de dichos hechos se constata la infracción del
artículo 55 inciso 1 en relación con los artículos 7 y 506
del Código del Trabajo. La multa ascendió a 60 UTM.
Multa 8352/16/21 N° 2. "Efectuar deducciones de las
remuneraciones sin contar con el acuerdo por escrito
entre el empleador y la trabajadora (…), lo anterior según
el siguiente detalle: - octubre de 2014 bajo el concepto
de sobregiro mes anterior, por un monto de $91.413”.
En virtud de dichos hechos se constata la infracción de
los artículos 58 inciso 3° y 506 del Código del Trabajo.
La multa impuesta por esta infracción fue de 40 UTM.
Ambas infracciones habrían sido constatadas en el curso
de una fiscalización efectuada a la reclamante el día 22
de Abril de 2016, es decir, el mismo día de emisión de
la resolución de multa cuestionada. Sin embargo, de la
sola lectura de ambas multas se desprende que los su-
64 puestos hechos infraccionales acaecieron en los meses
de septiembre y octubre del año 2014, esto es casi un
año y medio previo al curse y notificación de la multa.
El reclamante expone en el contenido del reclamo una
serie de argumentos que permitirían concluir que lo
procedente en este caso es dejar sin efecto las multas
cursadas. Todas esas consideraciones se encuentran
atravesadas por la idea de que la facultad de fiscalizar
un hecho infraccional, y consecuencialmente poder
sancionarlo por el Estado, prescribe en un plazo de
6 meses desde acaecido el hecho. Sin embargo, tal
como hemos señalado, lo solicitado por el reclamante
es que “se dejen sin efecto las multas reclamadas”,
más no solicita en el petitorio expresamente que se
declare la prescripción de la facultad de fiscalizar del
Estado administrador, lo que, como veremos, traerá
consecuencias en las consideraciones esenciales del
fallo de instancia y el de nulidad pronunciado por la
Corte de Apelaciones.
Entre la serie de argumentos que esgrime el reclamante
para dejar sin efecto las multas, señala los siguientes:
1.1. “Las multas adolecen de un grave defecto, consis-
tente en el hecho de que la reclamada, al efectuar la
fiscalización que derivó en las multas finalmente cur-
sadas, tomó en consideración periodos que exceden
con holgura el plazo de fiscalización de seis meses
contados desde la fecha de ocurrencia de la infracción,
Revista Laboral Chilena, Febrero-Marzo 2018
que ha sido normado y establecido por la propia auto-
ridad recurrida en consideración además a la uniforme
y nutrida jurisprudencia administrativa, judicial y de la
Contraloría General de la República, en relación a hacer
aplicable a este tipo de infracciones la prescripción de
seis meses contempladas para las faltas establecidas
en el Código Penal”.
1.2. Además una vulneración manifiesta de normas,
reglas y principios que regulan el derecho administrativo
sancionador. En particular los principios de eficacia y
eficiencia administrativa.
Al respecto, la Ley Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado establece
en su artículo 11 que "Las autoridades y funcionarios
facultados para elaborar planes o dictar normas, deberán
velar permanentemente por el cumplimiento de aquéllos
y la aplicación de éstas, dentro del ámbito de sus atri-
buciones, sin perjuicio de las obligaciones propias del
personal de su dependencia". Según el reclamante esto
quiere decir que la reclamada incurre en vulneración de
tales principios, al desconocer precisamente los proce-
sos, instrucciones y normas que la propia Dirección del
Trabajo ha establecido para efectos del desarrollo de
la función fiscalizadora por parte de sus dependientes.
El mismo precepto en su inciso final indica que "Este
control se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia en
el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos,
como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones".
1.3. Desconoce las instrucciones y procedimientos esta-
blecidos por el propio órgano fiscalizador, contraviniendo
además el principio del debido proceso -en este caso
administrativo-, consagrado en el inciso 6° del artículo
19 N°3 de la Constitución Política de la República, que
impone la obligación de que la actuación desarrollada
por la autoridad fiscalizadora observe entre otros pará-
metros, el plazo de tiempo que la propia autoridad ha
establecido para efectos de desarrollar la actividad que
desempeña por mandato legal.
1.4. Contraloría General de la República, como órgano
encargado de ejercer el control de juridicidad de los actos
de la Administración, se ha pronunciado expresamente
respecto al plazo de prescripción de las infracciones a
la ley laboral, mediante Dictamen N°59.446 de 27 de
julio de 2015. Mismo criterio en dictamen N°65.297 de
10 de octubre de 2013, y dictámenes N°28.226 de 2007
y N°13.479 de 2012.
1.5. De acuerdo con tal criterio, para sancionar infraccio-
nes que carezcan de una regulación expresa en relación
con la materia enunciada, debe considerarse el plazo de
prescripción de la acción penal de seis meses relativo a
las faltas, señalado en el artículo 94 del Código Penal,
término que corre desde que se hubiere cometido el
ilícito, con arreglo al artículo 95 del mismo texto legal.
1.6. La Corte Suprema se ha pronunciado en el mismo
sentido en resolución que resuelve casación en el fondo
de fecha 25 de noviembre de 2013, en ingreso corte
N°7559-2012.
El reclamado, la autoridad laboral administrativa, no
contesta la demanda ni menos se presenta a la audien-
cia preparatoria ni a la audiencia de juicio. Por tanto, el
tribunal estima que la presente causa sólo versa sobre
una determinación o calificación jurídica relacionada
con el efecto de las multas. De la lectura del reclamo
podemos desprender que el argumento que se reitera
a través de sus páginas, por medio de las citas a juris-
prudencia administrativa y judicial, es el de la prescrip-
tibilidad de la función fiscalizadora de la Dirección del
Trabajo. Sin embargo, en el petitorio el reclamante no
realiza ninguna solicitud expresa sobre la declaración de
prescripción, ni menos ordena lógicamente el texto del
reclamo de manera tal que se pueda comprender que
aquella es una cuestión que ha de ser especialmente
resuelta por el tribunal, sino que se suma a una serie de
argumentos adicionales, entre los cuales encontramos
la infracción a los principios de eficiencia y eficacia, lo
que cobrará manifiesta relevancia en la resolución de
fondo del asunto.
III. Resolución del tribunal de instancia
El tribunal de instancia resuelve no pronunciándose
directamente sobre la prescriptibilidad de las facul-
tades sancionatorias de la Dirección del Trabajo y la
oportunidad en que han sido ejercidas, sino lo hace
más bien centrándose en una de las argumentaciones
vagamente desarrollada por el reclamante, cual fue la
mención a la Circular N°88 del 5 de julio de 2001 dictada
por la Dirección del Trabajo y que “Establece Manual
de Procedimientos de Fiscalización”.
En ese sentido, el tribunal acude al texto regulatorio
y desde un análisis literal del texto desprende que en
realidad en ninguno de sus apartados la Dirección del
Trabajo ha establecido para sí, de manera vinculante, un
plazo fatal de 6 meses para proceder a la fiscalización
de algún hecho denunciado y que por el contrario, las
Revista Laboral Chilena, Febrero-Marzo 2018
menciones a supuestos plazos, como el de 6 meses,
que se hace en dicho instrumento normativo, son simple-
mente ilustrativos y no fatales, pudiendo por tanto, si así
lo estima la autoridad laboral, extender temporalmente
su facultad sancionatoria más allá de dicho lapso, y que
precisamente la norma regulatoria se ha establecido
para velar por la eficiencia del servicio, principio que se
ha cumplido a cabalidad en el presente caso.
Señala además, que distinto hubiese sido que el recla-
mante intentare directamente alegar la prescripción,
cuestión que no ocurre en este caso.
En ese sentido, resuelve que “al no haberse indicado
que al no haberse vulnerado por la reclamada los pro-
cedimientos establecidos en la circular N°88, al haber
cursado multas por infracciones ocurridas en los meses
de septiembre y octubre de 2014, pues dicha circular
no establece un plazo fatal, único e imperativo para
la realización de la labor fiscalizadora, el actuar de la
reclamada se ha ajustado a Derecho, y no ha vulnerado
los principios de eficacia, eficiencia, probidad y lega-
lidad de los actos administrativos, debiendo entonces
rechazarse el reclamo deducido en todas sus partes 65
como se dirá en lo resolutivo del fallo”.
IV. Recurso de nulidad
El reclamante presenta un recurso de nulidad infracción
de ley pues el tribunal no ha aplicado en el caso de ma-
rras las normas que regularían las potestades del ente
administrador en materia sancionatoria, y en especial,
los artículos 94 y 95 del Código Penal.
La Corte de Apelaciones resuelve de manera precisa
y sucinta señalando, después de efectuar una relación
de lo acaecido previamente, que: “5°) Que, la sentencia
en el considerando transcrito precedentemente, explicó
lata y coherentemente la decisión adoptada, en cuan-
to a que el plazo establecido en la Circular N°88 en
caso alguno es un plazo fatal, único e imperativo, de
tal forma que la actuación de la reclamada se ajustó
a derecho. De esta forma, no se configura el vicio que
por esta vía se denuncia, razón por la cual el recurso
será desestimado”.
De esta manera la Corte de Apelaciones resuelve
simplemente haciendo un análisis de legalidad de la
actuación en cuanto a su relación con los principios de
eficacia y eficiencia, como lo había efectuado el tribunal
del grado, sin siquiera pronunciarse sobre el resto de las
argumentaciones que había desplegado el reclamante
en su libelo pretensor.
 A NALISIS
V.- Comentario
La resolución que adopta tanto el tribunal de instancia
como la Corte se encuentran condicionados desde un
inicio por la deficiencia en el petitorio del reclamante,
pues su libelo carece de una organización y exposición
armónica de cada uno de los argumentos que fundan
su pretensión de dejar sin efecto la multa cursada, y
evidentemente, se encuentra ausente la petición de
declaración de la prescripción de la facultad sanciona-
toria y fiscalizadora que detenta el órgano administrativo
(Dirección del Trabajo).
Sin perjuicio de lo anterior, tanto el magistrado de
fondo, como la Corte, centran el análisis de juridicidad
de la potestad fiscalizadora en un instrumento norma-
tivo auto regulado por la propia administración, y con
efectos internos, como lo es una circular, lo que implica
a lo menos dos falencias críticas. En primer lugar, los
magistrados no desarrollan una argumentación jurídica
suficientemente sólida que les permita sostener que el
asunto sería resuelto simplemente por el texto literal
66 contenido en una circular de la propia Dirección del
Trabajo. No se encuentra ningún análisis pormenorizado
sobre la materia de derecho sobre la que versa el litigio
en cuestión, cuál es la posibilidad y procedencia de
declaración de prescriptibilidad de las facultades san-
cionatorias y fiscalizadoras de la Dirección del Trabajo.
En efecto, el tribunal de fondo se limita a señalar que
“distinto hubiese sido que el reclamante expresamente
solicitara la prescripción”. En otras palabras, si bien no se
solicitó por el reclamante de manera expresa y precisa
que la facultad de fiscalización se encontrase prescrita,
si dicha consideración es una entre otras que otorgan
fundamento a la pretensión de que resulte quedar sin
efecto las multas cursadas. Si deseaba rechazar la pre-
tensión el demandante al menos debió haber referido por
qué razón la norma contenida en la respectiva circular
es suficiente para resolver el asunto litigioso concreto,
o en otras palabras, por qué razón específicamente
no cabe aceptar ninguna de las alegaciones restantes
esgrimidas por el reclamante.
Por otra parte, y en un análisis más cercano al análisis
ontológico del ejercicio del ius puniendi estatal, antes
de señalar que la norma contenida en una circular se-
ría suficiente para resolver que no hay problemas de
prescripción, ni de legalidad, ni eficiencia y eficacia, es
preciso analizar si es que la circular es un instrumento
jurídico idóneo para la regulación de la prescriptibilidad
de las facultades sancionatorias del Estado, lo cual
parece que vulnera manifiestamente lo dispuesto en
Revista Laboral Chilena, Febrero-Marzo 2018
los artículos 6° y 7° de la Constitución, que regulan el
principio de juridicidad. En primer lugar, permitir dicha
posibilidad implica sostener que el Estado, en tanto
entidad administrativa, sería capaz de darse a sí mismo
normas de actuación que además tienen efectos res-
pecto de terceros. O sea, la facultad nomogenética del
Estado administrativo no se limitaría a la regulación de
funcionamiento interno, sino que tendría incluso alcan-
ce respecto de los ciudadanos afectados. En segundo
lugar, de dicha consideración resulta más gravoso para
los particulares aún que el Estado dispondría para sí y
para terceros los límites de las garantías individuales,
pues al fin y al cabo, el reverso garantista de la pres-
cripción es el de la certeza y seguridad jurídica, que
se volvería impredecible para los particulares sujetos a
fiscalización. La consolidación de situaciones jurídicas
concretas, y especialmente perniciosas como es el caso
de una sanción administrativa, quedarían entregadas al
arbitrio administrativo, lo que además afecta conside-
rablemente el debido proceso y el derecho a defensa
de los particulares.
La prescripción, como institución fundamental de nuestro
ordenamiento jurídico -y en general de todo ordena-
miento jurídico heredero del sistema del Civil Law- no
sólo viene a representar la realización de clausura de
un sistema basado en el principio de seguridad y cer-
teza jurídica, sino que incluso es manifestación de un
sistema de garantías en donde ha de regir un criterio
de interpretación de la aplicación del ius puniendi que
tenga en consideración el pro libertatis. La prescripción
se transforma en la institución que solidifica y representa
el sitial fundamental de la seguridad y certeza jurídica en
nuestro ordenamiento, pero a la vez, representa también
un lugar más de protección a los particulares ante las
actuaciones del Estado, en miras de la primacía de la
persona humana.
La doctrina nacional ha señalado que el denominado
“Derecho administrativo sancionador” ha visto aparecer
entre sus filas una serie de principios que han de ser
considerados sustantivos en la realización de los pro-
cedimientos administrativos, en general, y en particular,
respecto de aquellos que tienen como resolución de
cierre la dictación de una medida sancionatoria. Dentro
de dichos principios cobra especial relevancia el principio
de prescriptibilidad22, que a falta de regulación legal de
aplicación genérica ha debido remitirse a los preceptos
22
Eduardo Cordero Q. Derecho Administrativo Sancionador:
bases y principios en el derecho chileno, Legal Publishing/Thom-
son Reuters, Santiago, 2014, pp. 267-270.
contenidos en el Código Penal, artículos 94 y siguientes,
sobre la prescripción de las faltas.
En este sentido, si bien el reclamante pudo haber in-
currido en algún defecto, por especialidad, en su libelo
pretensor, aquello no justifica la carencia de desarrollo
argumentativo de las que padecen tanto la sentencia
definitiva como la resolución que rechaza el recurso
de nulidad. La falencia argumentativa del judicial es
inexcusable.
BIBLIOGRAFIA
Aguayo Mohr, Cristián y Skoknic Larrazábal, Ivo An-
tonio. Fiscalización laboral. Editorial Thomson Reuters,
Santiago de Chile, 2014
Cordero Quinzacara, Eduardo. Derecho Administrati-
vo Sancionador : bases y principios en el derecho chileno,
Legal Publishing/Thomson Reuters, Santiago
Lara, José Luis. “Procedimientos de fiscalización/san-
ción y Ley Nº 19.880: ¿suficiencia de la supletoriedad?”
En: Sanciones administrativas x jornadas de derecho admi-
nistrativo asociación de derecho administrativo, Editorial
Thomson Reuters, Santiago, Chile, 2014 pp. 283-300
Pozo Silva, Nelson. Pena punitiva y sanción adminis-
trativa. Editorial Librotecnia, Santiago de Chile, 2017
Soto Kloss, E.: Derecho Administrativo: Bases fun-
damentales. Tomo II: El Principio de Juridicidad. Editorial
Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1996
Soto Kloss, Eduardo. Derecho. Administrativo. Temas
fundamentales. Tercera edición actualizada, Abeledo Pe-
rrot, Legalpublishing-Thomson Reuters, 2012
Vallejo Garreton, Rodrigo. “Acerca del régimen
supletorio de prescripción aplicable a las infracciones y
sanciones administrativas”. En: Revista de Derecho de la
Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Valparaíso,
n. 47, p. 281-301, dic. 2016
Vega Ruíz, María Luz y Robert, René. Sanciones de
la Inspección del Trabajo: Legislación y práctica de los
sistemas nacionales de Inspección del Trabajo. Documen-
to de Trabajo Núm. 26, Organización Internacional del
Trabajo, Ginebra, 2013
Vega Ruíz, María Luz. “Administración del trabajo:
asegurar la gobernanza a través de la aplicación de la
ley en América Latina: el papel central de la inspección
del trabajo”,En: “Inspección del Trabajo para el Siglo 67
XXI, Oficina Internacional del Trabajo, OIT, Santiago
de Chile, 2010

En la vida uno tiene que saber

reconocer las oportunidades.

María Teresa Ruiz González.

Astrónoma chilena.
Galardonada con el Premio Nacional de Ciencias Exactas y el
Premio L'Oréal-UNESCO a Mujeres en Ciencia en 2017.
Presidenta de la Academia Chilena de Ciencias.
Primera mujer en estudiar astronomía
en la Universidad de Chile y la primera
en doctorarse en astrofísica en la Universidad de Princeton.

Revista Laboral Chilena, Febrero-Marzo 2018