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Ciudadanía y derechos sociales. Una reflexión sobre México (Citizenship and Social Rights: A
Reflection on Mexico)
Author(s): Sara Gordon Rapoport
Source: Revista Mexicana de Sociología, Vol. 63, No. 3 (Jul. - Sep., 2001), pp. 193-210
Published by: Universidad Nacional Autónoma de México
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3541246
Accessed: 27-03-2018 04:14 UTC
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Ciudadania y derechos sociales.
Una reflexi6n sobre Mexico
Resumen: Los derechos sociales como criterio de Abstract: Social rights as an assignment citerion in
social policy are becoming increasingly important
asignacion en politica social cobran cada vez mayor
influencia entre diversos actores politicos y en among various political actors and in international
organismos internacionales, entre otras razones
organizations, partl because they enable the criterion
porque permiten usar el criteiro de universalidad paraof universality to be used to provide social welfare
prestar servicios de asistencia social y de bienestar and
A well-being services. On the bases of this statment,
the article seeks to discuss the implications involved
partir de eUo se discuten las implicaciones de postular
a la ciudadania como base de la atencidn al bienestar,
in postulating citizens as the basis for ensuring well-
y discutir las dificultades y los obstdculos, para
being. It also discusses the difficulties and obstacles
involved in this concept, in order to evaluate its
evaluar si este concepto puede sevir como principio
possibilities of serving as an effective principl of
efectivo de asignaci6n en Mexico, y las condiciones
assignment in Mexico and the conditions in which it
en que podria aplicarse. Se aborda esta reflexi6n en
dos planos, uno teorico-conceptual y el otro could be applied. The text approaches this reflection
instrumental, ligado este iltimo a condiciones de on two levels, one theoretico-conceptual the other
operacidn. instrumental, the latter being linked to operating
conditions.
Palabras clave: ciudadania, derechos sociales, criterios distributivos, atenci6n al bienestar, justicia so-
cial en Mexico.
Key words:. citizenship, social rights, distribution criteria, attention to welfare, social justice in Mex
INTRODUCCION
[193]
? 2001 Institlto de Investigaciones Sociales. Revista Mexicana de Socioogia, vol. 63, nfim. 3, jtlio-septiembre, 2001, Me
D. F., pp. 193-210. ISSN: 0188-2503/01/0630.-07/ USD 1.50 ($ 5.00)
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194 REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGiA, NiUM. 3, VOL. 63, JULIO-SEPTIEMBRE DE 2001
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CIIUDADANIA Y DERECHOS SOCIALES EN MEXICO 195
LA CIUDADANIA
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196 REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGiA, NUM. 3, VOL. 63, JULIO-SEPTIEMBRE DE 2001
social. El ambito civil abarca los derechos necesarios a la libertad individual (libertad
personal, de palabra, pensamiento, fe, propiedad y posibilidad de suscribir contratos
y el derecho a lajusticia); el ambito politico involucra el derecho a participar en el
ejercicio del poder politico, sea como miembro de un cuerpo dotado de autoridad
politica, o como elector de los miembros de tal cuerpo y, por iltimo, el ambito social
abarca tanto el derecho a un modicum de bienestar econ6mico y seguridad, como a to-
mar parte en el conjunto de la herencia social y a vivir la vida de un ser civilizado, de
acuerdo con los estandares prevalecientes en la sociedad (Marshall, 1950).
El concepto de ciudadania social fundamentado por Marshall contempla, de mane-
ra paralela a los derechos, una dimensi6n de obligaciones: un ciudadano debe traba-
jar, pagar impuestos, enviar a sus hijos a la escuela y cumplir con el servicio militar,
entre otras responsabilidades.
El incluir distintos tipos de derechos en un solo concepto, el de ciudadania, permi-
te'a Marshall conciliar los valores y principios de la democracia liberal (civiles y politi-
cos) con preocupaciones por el bienestar material (sociales), e incorporar a la perte-
nencia que da la ciudadania la posibilidad de compensar los efectos del mercado. La
idea central es que hay un tipo de igualdad social asociada al concepto de pertenencia
total a una comunidad que no es consistente con las desigualdades que distinguen a
los diversos niveles econ6micos de una sociedad. La igualaci6n de los individuos liga-
da a la ciudadania social es una igualdad de estatus y es considerada por Marshall mas
importante que la igualdad de ingresos. Asi, la igualdad humana basica de pertenen-
cia es enriquecida con nuevos contenidos, dotada de un conjunto de derechos e iden-
tificada con el status de ciudadania. La viabilidad econ6mica de la aplicacion universal
de los derechos sociales, esta dada en lo fundamental a partir de la participaci6n de
los individuos en el mercado de trabajo, lo cual se explica porque Marshall sistematiz6
su concepci6n en una etapa de pleno empleo.
Varios autores han serialado la debilidad te6rica del postulado de Marshall. Aun-
que ha recibido diversas criticas,1 nos centraremos en las relacionadas con la potencia
del concepto para servir como criterio de asignacion de bienestar. La principal critica
reside precisamente en el hecho de confundir en un mismo concepto derechos que
tienen una estructura distinta. Los derechos sociales no pueden ser colocados en el
mismo plano que los civiles y los politicos, que en la tradici6n liberal son universales.
Aunque no todos los derechos civiles son universales, ya que los derechos de propie-
I Entre otras criticas, se ha senalado el fuerte contenido evolucionista de este concepto, ya que
Marshall present6 el desarrollo de los derechos de ciudadania como un proceso gradual, ocurrido de
modo espontiineo a partir de las instituciones de mercado y gracias a la benevolente protecci6n del
Estado y no como producto del conflicto politico y social (A. Giddens, 1982). Tambien se ha indicado
el caracter anglo centrico de su analisis, ya que retoma inicamente la experiencia de Inglaterra (Turner,
1986, Mann, 1987), y se le ha criticado por no elaborar una explicaci6n causal sobre por que se desarrolla
la ciudadania (Turner, 1993), ni efectuar un analisis profundo sobre el Estado y las condiciones politicas
que favorecen su surgimiento y mantenimiento (Turner, 1986). En el ambito de los derechos, se ha
senialado el caracter heteregeneo de los derechos civiles, ya que no se puede equiparar el derecho a
la huelga y el derecho a la propiedad (Giddens, 1982).
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CIUDADANIA Y DERECHOS SOCIALES EN MEXICO 197
dad y de firmar contratos no se aplican a todos, dado que se puede ser titular o no, esos
derechos y los politicos le crean al Estado obligaciones de respeto: a la inmunidad de
las personas, a la inviolabilidad del domicilio; en ese sentido, su acci6n o falta de ac-
ci6n esta claramente delimitada. En cambio, los derechos sociales obligan al Estado a
proporcionar prestaciones especificas que para ser satisfechas requieren del cumpli-
miento previo de complejas condiciones econ6micas, administrativas y profesionales
(Barbalet, 1988). Preguntas tales como Ccuiles servicios particulares deben ser incor-
porados a los derechos sociales y ser distribuidos bajo criterios no mercantiles, o jcual
debe ser el nivel de los beneficios otorgados?, son cuestiones que no pueden ser esta-
blecidas con el mismo caracter met6dico con el que se procede en los derechos civiles
y los derechos politicos. Mientras estos ultimos establecen las reglas del juego, los
derechos sociales representan el resultado del funcionamiento de estas reglas en
interaccion con el mercado (Sgritta, 1993).
Por otra parte, los derechos sociales no son en si mismos derechos de participaci6n
en una comunidad nacional comin, sino s6lo condiciones practicas que permiten esta
participacion. Ademas, a diferencia de los derechos civiles y los politicos, que son
universales y formales, los sociales tienen sentido solo si se conciben como aspiracio-
nes a prestaciones concretas, y estas iltimas no pueden ser universales sino particula-
res y selectivas (Barbalet, 1988; Zolo, 1994). Ligado a este caracter especifico, se halla
el hecho de que no esta claro en que deben concretarse los derechos a la salud, a la
educacion o a la vivienda. En general, estos derechos se definen en terminos de pres-
taciones minimas o medias, tales como nivel minimo de instrucci6n, o un nivel prome-
dio de atencion a la salud, pero el derecho al trabajo es una expectativa que no es
formalizable, respecto de la cual el aparato ptiblico carece de medios efectivos de lar-
go plazo, a menos que intervenga en las reglas del mercado, de donde provienen en
buena medida los recursos necesarios para pagar los servicios (Zolo, 1994).
Adicionalmente, dado que los derechos sociales implican expectativas que tienen
como objeto prestaciones puiblicas (transferencias, nivel minimo de instrucci6n, salud
y bienestar, etc.), traen consigo requerimientos organizativos y de procedimiento, y
demandan un elevado monto de recursos. Su cumplimiento esta muy relacionado
con la existencia de una economia de mercado bien desarrollada, una solida infraes-
tructura administrativa y profesional, y un eficiente aparato fiscal.
La definici6n de los contenidos y del monto de las prestaciones sociales depende,
en mayor medida que los derechos civiles y los politicos, de la disponibilidad de recur-
sos economicos y financieros generados en el mercado, y tambien esta ligada a decisio-
nes discrecionales de la administracion puiblica, aljuego de equilibrios de fuerza y a
reivindicaciones politicas y sociales que surgen, con frecuencia de manera conflictira,
en la sociedad. En virtud de su elevado costo y de su incidencia en los mecanismos de
acumulacion de la riqueza y de la captacion fiscal, los derechos sociales tienen un ca-
racter mucho mas aleatorio que las acciones dirigidas a proteger los derechos civiles y
los politicos. Asi, mientras la inefectividad del derecho al trabajo es un rasgo totalmen-
te normal en el Estado social de derecho, no lo son la inviolabilidad del domicilio o las
garantias a la propiedad privada (Barbalet, 1988; Zolo, 1994).
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198 REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGiA, NiUM. 3, VOL. 63, JULIO-SEPTIEMBRE DE 2001
Por otra parte, es preciso distinguir entre la noci6n de "derecho social", entendida
como demanda de atenci6n puiblica garantizada por la posibilidad de recurrir ajuicio
para lograr su satisfacci6n, y la noci6n de "servicio social", entendida como provisi6n
de asistencia ofrecida por el sistema politico en virtud de una exigencia sistemica de
integracion social, de legitimaci6n politicay de orden publico. En ese mismo sentido,
es necesario diferenciar el reconocimiento de los derechos sociales del ciudadano y
las politicas sociales. Estas tambi6n desempefian importantes funciones en el piano
de la integraci6n social, de la seguridad politica y del desarrollo econ6mico y, en gran
medida, estAn subordinadas a estos objetivos. Por este motivo, algunos autores sugie-
ren que mas que derechos, las prestaciones de atencion puiblica deben ser considera-
das como condiciones de oportunidad (conditional oportunities), es decir, instrumen-
tos que dan acceso al ejercicio efectivo de los derechos civiles y politicos (Barbalet,
1988; Santoro, 1994:109).
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CIUDADANIA Y DERECHOS SOCIALES EN MEXICO 199
2 El articulo 123, vigente hasta ahora, estableci6 el derecho al trabajo y diversos derechos
comprendidos en el ambito laboral, comojornada maxima (ocho horas), derecho de huelga, prohibici6n
del trabajo a menores de 14 afios, un dia de descanso semanal, salario minimo, responsabilidad
empresarial en accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, etcetera.
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200 REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGiA, NUM. 3, VOL. 63, JULIO-SEPTIEMBRE DE 2001
I Diversos estudios han documentado la reducci6n de ingresos de la poblaci6n asalariada, asi como
la limitaci6n del gasto social del presupuesto federal que, dado el crecimiento de la poblaci6n y la
inflaci6n, signific6 la reducci6n de este gasto.
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CIUDADANiA Y DERECHOS SOCIALES EN MEXICO 201
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202 REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGiA, NUM. 3, VOL. 63, JULIO-SEPIlEMBRE DE 2001
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CIUIDADANIA Y DERECHOS SOCIALES EN MEXICO 203
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204 REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGiA, NUM. 3, VOL. 63, JULIO-SEPTIEMBRE DE 2001
Esas circunstancias han influido en que la vigencia efectiva de los derechos sociales
haya estado a la zaga de los derechos politicos, sobre todo a partir de la segunda decada
de los afios noventa. Respecto de los derechos civiles, aunque no se conoce con pre-
cisi6n las caracteristicas del reconocimiento efectivo de esos derechos a los grupos de
poblacion mas pobres y con mayor vulnerabilidad social, podemos afirmar que en t6r-
minos generales tienen mayor vigencia que los sociales. Se requieren investigaciones
de caso a fin de conocer de modo preciso esta problemaitica.
Un asunto importante es que el financiamiento de los servicios de atenci6n impli-
ca, ademais de una extendida economia de mercado, un aparato fiscal muy solido, que
logre obtener los recursos necesarios. Esto remite a dos conjuntos de problemas: por
una parte, el que se refiere a la capacidad recaudatoria del Estado, central para hacer
efectiva la obligaci6n de los ciudadanos de pagar impuestos y, por la otra, a la existen-
cia de una estructura en la que el empleo formal est6 suficientemente extendido.
En lo que se refiere a los impuestos, un problema grave es la insuficiente recauda-
ci6n fiscal que lleva al presupuesto del gobierno federal a descansar en buena medida
en las aportaciones de Pemex. Segun datos de la OCDE, excluyendo el IVA y el Impues-
to Especial sobre Producci6n y Servicios, esas aportaciones han representado entre el
15 y el 25% de los ingresos del gobierno federal durante los iltimos afios (OCDE, 2000:
61, nota 23).
CUADRO 1
En 1998, los ingresos tributarios, integrados por los impuestos sobre la renta, el IVA,
Especial a Productos y Servicios, al Comercio Exterior y otros significaron 10.5%
PIB y 11.2 % en 1999,8 como se ilustra en el cuadro 2.
8 Segdn un estudio de la OCDE, este aumento se logr6 en virtud de la aplicaci6n de las siguient
medidas: la eliminaci6n del regimen de deducci6n inmediata y un estrechamiento de las reglas
consolidaci6n fiscal para el impuesto sobre las empresas, el aumento de la tasa marginal maxima p
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CIUDADANiA Y DERECHOS SOCIALES EN MEXICO 205
En dolares por habitante, Mexico s6lo recauda 724, ocupando el ultimo lugar de
tributaci6n entre los paises miembros de la OCDE (OCDE, 1997).
CUADRO 2
el impuesto al ingreso de las personas fisicas, el incremento de algunos aranceles de importaci6n, asi
como medidas que fortalecen la capacidad de las autoridades tributarias para combatir la evasi6n (OCDE,
2000:63).
9 Esta definici6n fue aprobada por la Decimoquinta Conferencia Internacional de Estadisticas del
Trabajo, realizada en 1993. INEGI, 2000:2.
10 En la elaboracion de estos calculos se utilizaron la Encuesta Nacional de Micronegocios del INEGI,
complementada con datos del Sistema de Cuentas Nacionales. Datos de 1998. Bajo una definici6n
semejante, que considera el empleo informal como la parte proporcional de la poblaci6n ocupada que
es propietaria de negocios carentes de registro de sus trabajadores, en 1996 INEGI calculaba que el
empleo informal representaba 21.7% de la poblaci6n ocupada.
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206 REVISTA MEXICANA DE SOCIOLOGIA, NUM. 3, VOL. 63, JULIO-SEPTIEMBRE DE 2001
aproximado con los que establecen otras fuentes para las areas mas urbanizadas,11 que
es de 27.4%, pero difieren si se toman en cuenta aireas urbanas y rurales, excluyendo
la agricultura, ya que el porcentaje del sector informal se eleva a 54.12
La generacion informal de recursos implica por lo menos dos asuntos: por una par-
te, el que concierne al caraicter precario del empleo, determinado por relaciones labo-
rales basadas a menudo en el parentescosy/o en lazos personales y sociales, que traen
consigo o bien la falta de pago, el pago en especie, o salarios muy bajos, asi como la
carencia de prestaciones y, por la otra, el que se refiere a temas fiscales.
Respecto de la precariedad del empleo, datos de la Encuesta Nacional de Empleo
de 1999 sobre poblaci6n ocupada segin ingreso y tipo de prestaciones muestran cla-
ramente que entre la poblaci6n que recibe salarios mas bajos se da la mayor propor-
ci6n de carencia de prestaciones de seguridad social. En efecto, la poblaci6n ocupada
que recibe menos de tres salarios minimos representa 65.8%, de la cual 66.2% carece
de prestaciones. Si agregamos las cifras de quienes no reciben ingresos o reciben in-
gresos no monetarios, que representan 12.9% de la poblaci6n ocupada, la proporci6n
llega a 84.4%, ya que constituyen 20% de quienes no reciben prestaciones. La caren-
cia de prestaciones entre quienes no reciben ingresos o reciben ingresos no moneta-
rios asciende a 99.9%. En conjunto, 64% de la poblaci6n ocupada carece de prestacio-
nes de seguridad social en todo el pais.13
En lo que se refiere a los temas fiscales, dado que la mayor parte de las actividades
econ6micas informales en el pais generan bajos ingresos o son de subsistencia, s6lo
representan una base muy limitada de imposici6n al ingreso. Los bajos ingresos que
prevalecen en el pais -la media del ingreso nacional es de 3.8 salarios minimos- ha
llevado a la SHCP a otorgar un subsidio fiscal que elimina el gravamen sobre impuesto
al trabajo a quienes perciben ingresos menores a 3.2 salarios minimos.
Por otra parte, la elevada incidencia de la pobreza determina la necesidad de
instrumentar programas dirigidos a los sectores de menores ingresos, tanto para desa-
rrollar capacidades individuales como para ampliar las oportunidades de esos secto-
res. Pero ademas, la existencia de graves desigualdades sociales hacen necesaria la
aplicaci6n de politicas especificas que permitan a amplios sectores de la poblaci6n
remontar el bajo lugar que ocupan en la distribucion del ingreso. En el marco de las
caracteristicas de acceso a los derechos en Mexico que convierten a las organizaciones
en los sujetos fuertes de la ciudadanfa, la atenci6n de las desigualdades no puede ser
abordada solo como derechos sociales universales.
Por iltimo, la complejidad de la problematica involucrada en la atenci6n del bie
estar tambien configura fuertes limites al establecimiento de mecanismosjuridic
efectivos que permitan demandar por la via legal la satisfacci6n de reivindicacion
sociales.
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CIUDADANIA Y DERECHOS SOCIALES EN MEXICO 207
REFLEXIONES FINALES
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