José Vida Soria

José Luis Monereo Pérez

Cristó bal Mo lina lVauarrete
Rosa Quesada Segura

N
MANTJAL
DE SE,GT]RIDAD
SOCIAL

,+
rucn0§
U
 o

CAPÍTULO I

GURACIÓN CBNERAL DEL «SISTEMA»

)AD S9CIAL (FORMACIÓN Y EVOLUCIÓN
ffiruco-cRiTrcA pE ra SEGURTDAD socrAl
IIESCRIPCION DEL SISTEMA Y SU FUTURO)
ffi- Unplantearniento general.-l. La «Políüca» y el «Derecho» de la Seguri-
i Un esbozo histórico-críüco de la Seguridad Social y su evolución.-A) Los oríge-
b dementales». Beneficencia y Socorros Mutuos.-B) Las tecnicas de ayuda: de la
L r-{ccocia; de la Beneficencia Pública a la Asistencia Social.--C) Las tecnicas de
Édd Mutualismo al Seguro Social.-D) El nacimiento de los Seguros Sociales. Las
-ryosabilidaó>.-E) «Estado Social» y Seguridad Social. Sistemas de Preüsión So-
¡s <<doctrinales» e institucional:aactóo normativa. El Plan Beveridge y la nueva
Del discurso a la norma: constitucionalización e intemacionalización de los
É¿Se¡¡r¡¿a¿-F) Social.--C) La etapa de la «crisis» de la Seguridad Social: de los «discursos»
Ül¡emiento» a las «prácticas» de la «racionalización» (reducción) de la protección.-Il.
**W y Asistencia Social en el Ordenarniento jurídico. Aproximación jurídico-conceptual:
ff
¡-hGE¡1Jn.
furilico-práctica de base terminológica. Iwtituciones de Seguridal Social y de «Asisten-
La concepttmción normativa (témicoJegislativa) de la Seguridad Social. Pailoú-
W fua¡lc de fuentes del Derecha positivo de la Seguridad Social.-|. Los antecedentes inme-
,h-t E sistema normativo en 1963: la Ley de Bases de la Seguridad Social y su proceso
t-a «legislación ügente» como problema. Textos Articulados, Refundidos y nolIna-
f,qUentaria. El Texto Refundido de La Ley General de la Seguridad Social de l9%.-4.
lrede
-rr-3.
lectura» parala Seguridad Social y la Asistencia social en el Orden Constitucional.
th¡de política jurídicaparael legislador.-A) La Seguridad Social como «función del Esta-
D¡runo «derecho subjetivopúblico» de los ciudadanos.-B) Lacompetencia del Estado ydelas
fHüdes Autónomas en materia de Seguridad Social.-S. El Orden jurídico intemacional y
da¡io de la Seguridad Social.-A) Las normas intemacionales de Seguridad Social.-B) So-
bf¡qis¡encia de un «Derecho Comunitario de la Seguridad Social».-{) LaCartade Derechos
hentales de la Unión Europea (2007).-Mna aproximación sistemática a la Seguridad So-
tr bestructurabasicadel«Sistemanormativo» de la Seguridad Social.-t. Estructura de laLey.-
[l
rzlor significativo de los Títulos I y II de la Ley. Estudio del Título I.-A) El Dere.cho de los
ddenos a la Seguridad Social.-B) La Seguridad Social como competencia del Estado, y de
üAr,r público.-C) La diüsión del Sistema en prestaciones contributivas y prestaciones «no
m¡tutivas».-D) El tema del «Régimen General» y de los «Regímenes Especiales».----a) Origen,
contenido y evolución de los Regimenes Especiales-á) Los rasgos genéricos de los Regí-
c-tito,Espesiales---<) Los procesos de integración de los Regímenes Especiales.-V La construc-
clia & m «Derecho comúr»¡ de la Seguridad Social.-Yl. Repmsando oíticarnmte el sistema de Se-
gtülad Social.

I. INTRODUCCIÓN. UN PLANTEAMIENTO GENERAL

l. Le «PorÍrrcA» y EL <<DeREcHo» DE LA SBcunIoro Socw
Dentro de la siempre convencional división del Ordenamiento y de la Ciencia
Jurídicas en «ramas», se puede hablar hoy, y así se hace comúnmente ya, del «De-

l2tl
22 MANUALDESEGURIDADSoCIAL

recho de la Seguridad Sociab>, también denominada «Instituciones de Seguridad D-

Social»>, cuando se incluyen en el estudio aspectos políticos (político-jurídicos),
junto a los característicos de «técnica jurídica», «Seguridad Social» simplemente,
r&
cuando a los aspectos estrictamente jurídicos y políticos se le añaden otros, de ín-
dole fundamentalmente económica, actuarial o sociológica, cosa que resulta
inevitable en esta materia para una cabal comprensión de las normas correspon-
dientes.
Se trata, en todo caso, de un intento de agrupación u ordenación sistemática
de las Instituciones jurídicas, que, dentro del Ordenamiento general y en el ámbi-
to del Derecho público, se ocupan de la organizació¡ de la actividad de los Pode-
res públicos Estado esencialmente-, encaminada a implantar e instru-
-del
mentar un determinado «Sistema de Solidaridad Social». Este Sistema se
caracterizaia por la directa prestación de medios a los ciudada-
-«provisión»»-
nos, en dinero o en especie, para subvenir sus <<situaciones de necesidad»>, econó-
micas y de carácter individual (es decir, «no colectivas>», ni <<generales»>), cuando
éstos no pueden por sí mismos hacerles frente de manera suficiente. Este conjun-
to de «situaciones de necesidad» de los ciudadanos individualmente considerados
no atiende a cualquier necesidad, por relevante que sea percibida por los ciudada-
nos, sino que se identifica con aquellos acontecimientos considerados por cada
«comunidad político-jurídica» como atendibles desde el punto de vista social. No
obstante, existe ya un «ideal de cobertura»> convencionalmente asumido de forma
difundida, que por lo general se vincula a la protección frente a las necesidades
derivadas de la incapacidad o imposibilidad, temporal o definitiva, de procurarse
rentas del trabajo (disminución o anulación de ganancias y/o aumento de gastos).
Pero esta primera aproximación no es suficientemente expresiva cuando se
trata de delimitar a su través lo que sea la específica materia propia de ese <«Dere-
cho de la Seguridad Social», o de esas «Instituciones de Seguridad Sociab>;tarea
ésta ineludible por otra parte, cuando se trata de estudiar, con alguna profundi-
dad, y en todo caso con rigor, todo fenómeno jurídico, lo que sintéticamente pue-
de resumirse, por lo que aquí interesa, en el conocimiento de las normas objeto de
estudio, para saber interpretarlas y aplicarlas, tanto con una razonable certeza
-lointelectual abunda-
técnica que hoy no como dentro de unas mínimas exigencias de
coherencia que aún es más infrecuente-.
Y es aquí donde se -lo
encuentra la primera gran dificultad. Resulta que la expre-
sión, común y generalizada, de «Seguridad Sociab>, no es vez más, en el
campo de las ciencias sociales- unívoca. -una
Desechados algunos planteamientos que diluyen el concepto en toda tarea de
<<buen gobierno» y garantía de «estabilidad social»> (Simón BorÍve& Discurso de
Angostura, 18l9), y prescindiendo de incursiones cronísticas en búsqueda del ori-
gen de la expresión, se puede intentar una aclaración de la multivocidad de la ex-
presión en los siguientes términos:
Desde un punto de vista muy general, y fundamentalmente político, «Seguri-
dad Sociab» aparece frecuentemente como equivalente a <<Protección Social»>,
dentro de lo que puede considerarse esquema típico de un «Estado social»
jurídica-, o <<Estado de Bienestar)) económica y so-
-perspectiva
ciológica-, frente a los esquemas de los «Estados -perspectiva
liberales» anteriores, y en cier-
 LA coNFrGURecróN cpNpnAL DEL «SISTEMA» DE sEGURIDAD socIAL 23

: Seguridad to modo distinto a los de los «Estados socialistas». El Estado social desarrolla
rjurídicos), una política de solidaridad («interviene>>) en las más diversas materias (Econo-
mplemente, mía, Fiscalidad, Educación, Vivienda, Salud, etc.), que extiende las clásicas fun-
rtros, de ín- .-iones (tareas) de todo Estado y que toma como punto de referencia la situación
¡ue resulta de la población, o de la sociedad, y que se apoya en una idea de Solidaridad so-
correspon- .-ial, como instrumento de igualdad, o de un concepto de Justicia social. Dentro
de ese conjunto de acciones, la última sería la «Protección Social», instrumentada
sistemática ¿ través del reconocimiento de técnicas o «<prestaciones sociales>» (actividad públi-
en el ámbi- {.'a «prestacionab>), otorgadas a los individuos, en los casos de necesidad, ya alu-
le los Pode- didos, socialmente atendibles.
r e instru- Pero aun así esa expresión, aunque imprescindible para erupeza\ es, sin em-
'cargo,
Sistema se demasiado amplia como para ser definidora de un conjunto concreto de
¡s ciudada- instituciones jurídicas. Máxime en la actualidad, cuando asistimos a un uso, doc-
dr>, econó- rinal, jurisprudencial y legislativo, diferenciado de los conceptos «Seguridad So-
»), cuando ;al» y «Protección Social». Aunque es el primero y no el segundo el que cuenta
ste conjun- con una expresa formulación constitucional, como se verá.
nsiderados No obstante, desde este punto de vista amplio, que atienda a esas Institucio-
x ciudada- aes de Protección Social, «Seguridad Social» habría sido hasta hace bien poco
s por cada -rempo la mejor fórmula de síntesis o de conjunto de los dos grandes ámbitos de
social. No i-otervención en esta materia, es decir, las Instituciones de «Asistencia Social» (an-
o de forma te: llamadas «Asistencia pública» y, mucho antes, «Beneficencia>r, que existen
ncesidades ;on diversa configuración, finalidad, y eficacia, con anterioridad al Estado so-
procurarse ;ral). y las Instituciones mucho más modernas, que se agrupan bajo la denomina-
de gastos). ¡tin de «Previsión Social» (en principio llamadas más simplemente <<Seguros So-
cuando se ;ales»).
cse «Dere- La expresión «Seguridad Sociab> así entendida es ya suficiente, a efectos de
ial»; tarea '.arios tipos de estudios ----económicos, políticos o sociológicos, sobre todo-.
profundi- Pero. desde los puntos de vista institucional estricto y jurídico sobre todo, sigue
Dente pue- s;endo insuficiente. En efecto: los dos conjuntos (Asistencia y Previsión Sociales)
r objeto de :.r tienen una misma finalidad específica, no son Instituciones homogéneas, no
)e certeza :onstruyen mecanismos jurídicos homogéneos, y no se rigen por las mismas nor-
pncias de m¡i !,s necesario, pues, seguir ese proceso de individualización o especificación.
Y en este proceso está claro que es determinante, máxime con la evolución
cla expre- ;onvergente experimentada en la mayor parte de los países occidentales <<desarro-
nás, en el )dos», el dato jurídico-positivo, más bien el legislativo, aunque éste no sea siem-
pre bien nunca- ni unívoco ni estático. En efecto, desde el punto de vista
a tarea de -más jurídico, se ha de tener en cuenta que la expresión «Seguridad So-
strictamente
iscurso de :¡al" dependerá de lo que el Ordenamiento jurídico de cada Estado haya decidido
Ia del ori- que así se denomine, e integrará lo que decida específicamente que forma parte
lde la ex- oel mismo. A estos efectos, conviene igualmente advertir que la denominación di-
irere en atención a cada tradición y experiencia jurídico-políticas. Incluso la coin-
, «Seguri- .¡ciencia de nombres o etiquetas no siempre identihca unos mismos contenidos.
, Social», -A,sí, Seguridad Social en Estados Unidos de América, en Nueva Zelanda,Ca-
o social» :adá. por un lado, o los paises nórdicos de Europa, por otro, no equivale a lo que
dca y so- ,a expresión significa en los países europeos, en Inglaterra o en los de la Europa
y en cier- Jrantinental, o en Estados de su influencia, como son (o han sido) los Estados de
24 MANUALDESEGURIDADSoCIAL tL{cm
América Central y del Sur. En el «modelo europeo continental», entre los que se rlrc&rc¡ri
ha de ubicar a España, «Seguridad Social», por el momento, no es otra cosa sino btrf¡rlitl
un <<Sistema avanzado>>
-sofisticado,
si se quiere-, por un lado, e <<inacabado»», Hhr.rrrr¡
por otro, de «Seguros Sociales». h,ffi¡¡mdr
Este Sistema se inauguró, como se verá, a finales del xtx, en Alemania, y fue
asumido inmediatamente por el resto de países europeos, a raiz de una f&g
-*¿¡af,f
blemente insospechada- enorme eficacia política y social, en conjunción-proba-
casi as- al;ftEt
trológica con los acontecimientos históricos de todo tipo propios del «viejo con-
tinente». Pero que sea un Sistema <<avanzado»» y «dinámico», en permanente
fGne&d
tdr"opIú-{
evolución, no quiere decir que este dinamismo implique siempre un <<cambio a ñccrbü
mejor»», pues si no en su conjunto obstante las serias embestidas ideológico- &dd.r,r
políticas contra él y los procesos -no
globales de reforma (Alemania, Francia, Aus- fh&qd
tria,Italia...)-, sí un número significativo y creciente de sus «ramas» aparecen t-rh&
fuertemente cuestionadas y «maltrechas». rüDGr d phoi
Este Manual se dedica al estudio de las instituciones jurídicas, que instru- hGñt'
mentan en concreto ese Sistema normativo en España. Por supuesto, incluye las Jl¡irtsabq
gEñ¡drrlh:
necesarias alusiones al Sistema de Asistencia Social, y al de Servicios Sociales
<<interno»r, dejando fuera, por tanto, el abigarrado, prolijo y heterogéneo mundo bil'riüdor
de lo que ya se conoce como «Sistemas de Acción Social» moderna y ten-
dencialmente superadora de la «vieja» Asistencia Social-, -fase
y que están siendo
pergeñados básicamente por las Comunidades Autónomas. Naturalmente, las I tt¿rrrry,*,,
relaciones entre ambos Social y Seguridad Social-, incluidos dentro
-Acción Social, no son ni unívocas, ni pacíficas, ni está- ffitb/ii
del macroconcepto de Protección
ticas. ürnu-rcrL
É¡türi¡-ü
!h&.a{rry!
2. UN Bssozo rusrónrco-cRÍrrco DE LA SEGURI»ao Socnl y su nvorucróN r¡gr¿qrlr
rüF¡F
A) Los orígenes. Las «técnicas elementales». Beneficencia y Socoruos Mutuos r.r-p¡dar
.||htrqaral
La Seguridad Social actual es la resultante de un proceso histórico largo, fÉ¡-oll&u
complejo y nunca acabado ---+ inacabable-, de técnicas «ideadas» y puestas en hbprü
práctica -luedan fuera de observación las utopías más o menos rigurosamente hs§¡
enunciadas, y las fórmulas de programas políticos, ideológicos, etc.-, para afron- dtr¡¡¡nlcrdi
tar la protección de los ciudadanos frente a las situaciones de necesidad económi- rLG-rúd
ca que puede sufrir, por lo general derivada de la imposibilidad de trabajar, que se brcm&bi
pueden presentar a lo largo de su vida. Inicialmente se centrará en la «clase obre- Etq-d"ht-
ra» --defensa conservadora frente a la «cuestión social»>- pero gradualmente irá Hhd(¡c:trlt
ampliando los colectivos de atención, aspirando a incluir a todos los ciudadanos. Ldc_Érrir
IJn recuento cronístico y erudito de tales técnicas ha sido campo de meritoria Erccspif
investigación por parte de historiadores de 1o social (Uñe Sanrnou, Ruunu nn 6-rlrfr-
Anues), y ha sido retomado por modernos expertos (Ucrrev, PÉnsz LnñBRo, ffnn-ü
BrRNco RoonÍcusz, BoRRAJo, DB lR VILLA, DBsoBr¡-reoo, MoNToyA Mu-c,tg dc.I
Veeuen CesellpnÍe...). Su consideración es muy útil para lograr una cabal com- -ú-
fr-¡rü¡l
prensión de los que hoy es nuestra Seguridad Social, que no es sino sucesora de ctuüril
alguna de esas técnicas. Pero ésta no es la ocasión de reincidir en ese intento, y ni le<üd
 ¡.-¡ro\FrcuRACróN csNpner. DEL «sISTEMA» DE sEGURIDAD socrAl 25

,, entre los que se
es otra cosa sino
), e <<inacabado»>,
Alemania, y fue
de una
njunción-proba-
casi as-
n del «viejo con-
, en permanente
rc un <<cambio a
tidas ideológico-
ia, Francia, Aus-
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resto, incluye las
ervicios Sociales
emgéneo mundo
;moderna y ten-
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I rigurosamente
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lrabajar, que se
ila «clase obre-
ldualmente irá
be ciudadanos.
bde meritoria
X¡, Rutrlnu op
Ennz Luñnno,
bva Merceg I
fi¡l& runrmirlo. Sí, en cambio, es útil y casi necesario un examen crítico de
'hÉ hitos de ese proceso.
- Err.exo y Augusto VnNtunt, en sus monumentales y ya clásicos Trata-
¿\¡rüron al respecto un paradigma que ha sido seguido desde entonces casi
!ffiñte Distinguieron por lo que aquí interesa, entre técnicas de «ayudo>
¡iEúde «provisióru>. La «ayuda» se obtiene cuando ya se ha producido la
rh- & nccesidad ha actualizado el riesgo o evento en daño-, de modo
-se
f:GEEr de <<asistir» a --<<salir en ayuda de»»- quien la experimenta para su-
É. opliarla. La «provisión» es propiamente la acción de prever, más la de
Éccr los medios que previsiblemente servirán para remediar esa situación
üreddad para cuando llegue, si llega, pues algunas son inciertas o aleatorias.
tho d€ esas dos grandes maneras (técnicas) de afrontar <<situaciones de ne-
É- ss han desarrollado múltiples formulas que venían a instrumentarlas,
rct el plano individual como el ámbito colectivo o social. Indagando en la
hisencuentran hasta los más pintorescos y antiguos ejemplos al respecto.
§a:resan las que tienen una proyección social, dejando las individuales e in-
kri-dos (limosna, caridad o filantropía, en el caso de la <<Asistencia», y el
bhdividual o el seguro privado, en'el caso de la Provisión/Previsión).
f Ls técnicas de ayuda: de la Caridad a la Beneficencia; de la BeneJicencia
Iüu a la Asistencia Social
k s¡¡ mayor simplicidad organizativay urgencia, las técnicas de «ayuda»» son
Éi¡ hs más antiguas. Al margen de la «asistencia famiüar» -incluso bajo su
hElización moderna como «obligación de alimentos» del Código Civil-, que
ciria siendo, al menos para España, el «principal servicio social»» de atención
¡«ibdos para personas dependientes, las «instituciones caritativas»
s o no- pueden ser, y son de hecho, el ejemplo de lo que aquí se está -religio-
tratando.
lúsconstituyen los ejemplos más relevantes de las denominadas técnicas ines-
trfll?s o indiferenciadas de atención asistencial a necesidades sociales.
hr lo que refiere a la «Caridad organizadD) ---{uya <<esencia»> bien puede ha-
h-rp úansmutado en el contemporáneo «<voluntariado sociab»- pasó al poder
rd (Estado) en el inicio de la ciülización moderna europea (al hilo de la Reforma
yhC-ontrarreforma), qug de este modo, aceptaba entre sus primigenios cometidos
h protección de los indigenteg naturalmente con toda clase de límites y cautelas.
Ecspañol Juan Luis Vrves (De subventione pauperis\ se ha ganado el título de ada-
E doctrinal en esta causa; y la Ley de pobres británica (Poor Law,1661) la de ser
bwña originaria de los sistemas normativos europeos de «Asistencia Pública».
El nuevo espíritu de esta concepción de la solidaridad social se plasma en la
Cmstitución francesa de 1793, donde la Convención declara que «los socorros
púHicos son una deuda sagrada. La Sociedad debe la subsistencia a los ciudada-

oc infortunadoq bien sea procurándoles trabajo, bien asegurándoles los medios

ha cabal com- & subsistencia a los que no se encuentran en condiciones de trabajar». Pero en
b sucesora de e mismo año se va todavía mucho más allá: por Decreto de 9 de maÍzo de 1793
r intento, y ni r declara «deuda nacional»» la asistencia a los pobreq se incorporan al Estado los
26 MANUAL DE SEGURIDAD SoCIAL L{ CON-F!(II

bienes de los hospitales y fundaciones piadosas, mandando que se pongan en lr<pfef¡aciC

venta (en el contexto de las desamortizaciones en España), se regula la forma de -
Gpmbteeadi
ejercer la caridad privada y se prohíbe la mendicidad, ordenando el estableci- It[{r cs¡ahsD, d
miento de medidas de represión para los mendigos <<robustos>>. -
túrycpodúri
La Beneficencia pública ocupó desde entonces un lugar en todas las teorizacio- Lrgrs¡bocrri
nes e instituciones de los Estados liberales posteriores. Con un carácter restringido bo- prtferiblcu
en cuanto a su campo de acción, dirigido a la lucha contra los casos extremos de rer(L ErQlof l;
pobreza-lo que hoy se llama, si bien el término es más amplio y abarca más co- ,mr¿im&l¡uo,r
lectivos, «Exclusión social»-, y lleno de cautelas políticas y jurídicas para evitar
los posibles <«abusos>> y «excesos» a que pudiera dar lugar la formula asistencial.
- Lerpreorirn
En ese marco la Beneficencia pública se mantuvo durante el siglo xD(, y bien en- -r¡*csfucrr
tbbd6dispúi
trado el xx. Ni la irrupción de las Revoluciones industriales ni el advenimiento de D,
lateona del servicio público en el liberalismo tardío modificaron sustancialmente
la situación de la Beneficencia como una institución difusa y marginal. - Yprfin-m
lerGñhrebl
En esta época, para España, la Constitución de Cádiz de 1812, en su artículo ^ki¡rrftinp6rp¡
321,habia puesto a cargo de los Ayuntamientos «cuidar de los hospitales, hospi- pftihd
cios, casas de expósitos y demás establecimientos de beneficencia, bajo las reglas qr&ryrif
que se prescriban» que, más de siglo y medio después, otra Constitu- rft.!rf,f
-anótesela desafectación a las Entidades Locales de la Asis-
ción, la de 1978, consagrará trliHcslci¡¡r
tencia y se la otorgaráen exclusiva a las Comunidades Autónomas, herederas ins- Gtorlcirgl
titucionales de este «Sistema»-. La primera Ley General de Beneficencia, de 6 -
de febrero de L822, se propuso ante todo racionalizar el sistema de beneficencia ¡ ¡¡!e¡:f gf;
pública, en dos planos. tEErffi-
Por un lado, en el plazo organrr;ativo, mandó constituir en todos los pueblos
una Junta Municipal de Beneficencia (art. 1; en los municipios <<de mucho vecin- kc¡acrili
dario» debían además constituirse Juntas Parroquiales dependientes de aquéllas: dErri¡D UlSiGlm{
arts. 17 ss.) y reorganizó todos los establecimientos instituyendo pues un «proto- 6,rilr'oh¡¡f
sistemor de solidaridad territorial (la Ley de Beneficencia de 1849 se mantuvo f,b,rrizdO¡¡f
vigente casi siglo y medio, ¡hasta 19941). Hasta hoy mismo es idea comúnmente G--hü
aceptada que las Instituciones de Beneficencia pública se podrían caracterizar so- H.he¡s¡
bre la base de unos rasgos comunes. Aunque esos rasgos tienen la virtud de ser fr.¡FEbi*/
expresivos de una idea general, no es tan cierto que respondan a una Institución úr*q*orh
jurídica generalizaday uniforme, porque en las muchas y muy diversas acciones y rhlÉLrfü
organizaciones, dedicadas a esa tarea, hubo y hay diferencias notables. La <<Bene- ú&-niiryr
ficencia pública» como institución no ha sido perfilada más que doctrinalmente, Brrfrfb{
nunca traducida a fórmulas legales homogéneas y sistematizadoras.
De todos modos es útil reseñar cuáles eran, y hasta hace muy poco han segui- frffib¡
-E3I,Ff,
do siendo, las más importantes de esas características. A saber: 5rHür
Érr*nt
-
Las acciones de ese tipo se dirigían a todos los ciudadanos, no sólo a los Grr¡rd
trabaj adores asalariados.

-
Su financiación cargaba sobre el Presupuesto público (del Estado o de la bhirrü
Entidad pública correspondiente), y no existían pues cotizaciones específicas.
-
Las contingencias que se protegían eran variadas, y respondían todas a es- ür
tados actualizados de necesidad, por lo general de carácter sanitario y de vivien- FhH
da, o acogimiento. ¡¡AcrLl
 LA coNFIGURecróN cENEnAL DEL «srsrEMA» DE sEGURTDAD socrAl 27

pe se pongan en Las prestaciones podían ser eran preferiblemente- en especie, y ex-

Egula la forma de -
cepcionalmente en dinero -lo
de emergencia-.
mdo el estableci- No estaban, desde -ayudas
luego, predeterminadas con carácter de continuidad,
-
de modo que podían instaurarse y anularse.
üas las teorizacio- Lagestión era llevada a cabo por el ente público correspondiente, de modo
¡rácter restringido - o preferiblemente
directo de modo indirecto (a través de fórmulas análogas a las
cesos extremos de contratas o, mejor, a las concesiones públicas; por ejemplo un <<concesionario>>,
>y abarca más co- con ánimo de lucro, se encargaba de gestionar un hospital de beneficencia).
üdicas para evitar Las prestaciones a otorgar no daban lugar a un derecho subjetivo perfecto
rmula asistencial. -
oryos titulares fueran sus posibles beneficiarios, sino que dependían básicamente
fo xo<, y bien en- de los fondos disponibles al respecto en lo que hoy se diría cada ejercicio econó-
tadvenimiento de mico.
por fin, como colofon de todas esas cautelas, las eventuales prestaciones
tr sustancialmente
qginal. - Y se filtraban
a otorgar por medio de la llamada <<prueba de necesidad», es decir, la
Jl2, en su artículo demostración por parte del potencial beneficiario de la carencia de otros recursos
üospitales, hospi- pra subvenir la necesidad, o simplemente la total carencia de recursos (en un
lh" bajo las reglas rasgo de exasperación burocratista se instauró en España hasta no hace más de
t4 otra Constitu- senta años, la llamada «Cartilla de pobre» de pobreza- para acreditar
bcales de la Asis- con agilidad esa circunstancia). -DNI
ng herederas ins- En ocasiones la cautela llegaba al extremo de que quien accedía a presta-
lcneficencia, de 6 - de beneficencia
ciones lo general internamientos sanitarios, o de huérfa-
n de beneficencia no§, indigentes, etc.- -por
perdían sus derechos ciudadanos (derecho al sufragio),
mientras se mantuvieran como beneficiarios de las prestaciones
lodos los pueblos
:de mucho vecin- Est¿s características permiten adivinar sin esfuerzo que las acciones de Bene-
butes ¿e aquéllas: 6cencia no tuvieran virtualidad práctica social. Ni siquiera la de evitar desórde-
) fles un «proto- rc sociales o inestabilidades políticas. Pero ni los políticos del momento, ni me-
f&49 se mantuvo rc los teorizadores del Sistema liberal, 1o pretendieron.
hea comúnmente Como se ha dicho ya, este estado de cosas dura hasta prácticamente la actua-
h*".t"rirur.o- nad. Sin embargo, la evolución de los hechos y de las concepciones político-so-
I t" "irtu¿ de ser cie¡es, a partir básicamente del segundo tercio del siglo xx, determinan una ac-
truna Institución ci¡n de impulso a las clásicas acciones de Beneficencia. Este impulso va paralelo
l.*"r acciones y e h paulatina aparición de las concepciones que dieron en formar el Estado pres-
fúles La «Bene- r¡dor de servicios y en fin el Estado de Bienestar.
)doctrinalmente, Es muy grétfrcaal respecto la evolución que experimenta el mismo nombre de
h" tras acciones y, por tanto, esas Instituciones, que se agrupan bajo la denomina-
lpoco han segui- cin «Beneficencia»», evolución terminológica que deriva a la más edulcorada de
I rAsistencia Pública», primero, y muy poco después, ya generalizadamente, ala
apresión «Asistencia Sociab», que es la que hoy se utiliza comúnmente.
no sólo a los Como es natural, la evolución de las Instituciones es algo más que un cambio
& nombrq y conlleva en este caso la suavización o la desaparición de las caracte-
Estado o de la ri$ius limitativas de la eficacia social de la institución que antes se han recopila-
do como definitorias de este sector de la actividad pública, como medio de poten-
todas a es- cisrla.
y de vivien- Aunque la finalidad social de todas estas acciones era algo más compleja, si-
!r centrada en la lucha pura y simple contra la miseria, en nombre de la solida-
28 MANUAL DE SEGURIDAD SOCIAL L* imtml
ridad, la caridad, o la prevención de desórdenes sociales mayores (lo que hoy se É-c[
diría «exclusión social»>). La Asistencia Social se revaloriza en los últimos años hru,dllüür{
del siglo xx, pero con nuevas características y funciones político-sociales, y un c-¡--l
nuevo protagonismo en los Estados (todos), que caminan por la senda actual del ¡l-rr¡Eú
neoliberalismo. ¡,htrÉh(
Grle
C) Las técnicas de Provisión Social: del Mutualismo al Seguro Social LrÚamr elE
La técnica de «Previsión/Provisión» más incisiva es la clásica institución del
«Seguro privado». Ya que el ahorro
[Étb
-GEI
el individual ni el colectivo- pudo ser-
vir eficazmente a finalidades sociales,-ni y menos a quien no tenía posibilidades de qred
reservar algo de sus ganancias, que no llegaban a subvenir sus necesidades coti- r{rre¡{
dianas y elementales. Además, el espíritu previsor en que se basa no es cualidad
innata que compartan ni todos los mortales ni todas las culturas. *f-trü hfl
hú,icrn
Estas técnicas el Mutualismo- se suelen calificar a nuestros efec- DTEI
tos como «técnicas -incluido
inespecíficas» o indiferenciadas de protección social «previ-
sional»», frente a las cuales surgirán, en gran medida como reelaboración de aqué- E-r
llas, las específicas, o diferenciadas Sociales, Seguridad Social-.
A través del seguro privado un -Seguros
asegurador, mediante precio y con ánimo de -{-rsrÚ
ffid
lucro, garantiza a los asegurados la percepción de cantidades predeterminadas üm**(
cuando el riesgo asegurado se actualiza, esto es, cuando se convierte en siniestro; tFfn¡§fl
ello mediante la utilización de la técnica actuarial de la dispersión de riesgos, que h.er-f
-DGil
impone naturalmente que haya un colectivo asegurado (el seguro de un individuo ü,ndl
aislado es prácticamente inconcebible; y, por el contrario, es estadísticamente in- retu8
concebible que todo un colectivo, homogéneo en sus riesgos, sufra a la vez el si- motuIt
niestro asegurado...). La técnica del seguro privado es, sin embargo, inadecuada tñúI
parala cobertura de los denominados «riesgos sociales»». Aparte de compartir los ür7--r
inconvenientes del ahorro ya dichos, el ánimo de lucro hace caro el aseguramien- qrüreH
to, además de que provoca una decisiva selección negativa de los riesgos a asegu- ü,'Ü16;{n
rar (riesgos malos, que son precisamente los que afectan a los trabajadores y las ¡fuúhlffir
clases bajas en general). La virtualidad del seguro privado es, pues, limitadísima úmFd
en el orden social. ffi,FGr
A corregir esta limitación, y desde muy antiguo, especialmente se organizaron b.b-
compañías Mutuas (mutualidades, con diversas pero análogas denominaciones) ,bflldrrf,(
de aseguramiento Mutuos o Mutualismo-, en donde el colectivo de úúbIüd
asegurados venia a -Seguros
sustituir a la entidad mercantil aseguradora
atención mutualista-. Es pues el colectivo, generalmente identificado -principio
de
por la per-
r¡¡rc¡d
lilD;trbf
tenencia a una misma actividad económica o profesión, el que decide voluntaria- hp¡nt
mente asumir su propia protección frente a necesidades sociales futuras, repartir rSl
las cargas entre todos ellos y gestionar colectivamente los fondos creados a tales
fines. De este modo, se intentaba suprimir el ánimo de lucro y sus secuelas nega-
tivas.
En el ámbito de la clase obrera estos intentos de autoorganización se multipli-
caron y se consolidaron, con diversas características y pujanza, en función de los
diferentes marcos culturales. Primero en el régimen gremial, con organizaciones
 LA CoNFIGURAcIÓN c¡NenaI- DEL «SISTEMA» DE SEGURIDAD SoCIAL 29

(lo que hoy se periféricas del gremio mismo. Otras veces, en cambio, fuera de ese contexto, e in-
; últimos años .-luso contra é1, a base de organizaciones «horizontales>» de los oficiales gremiales.
-sociales, y un Esas organizaciones pervivieron con el advenimiento del nuevo régimen liberal y
nda actual del ,a primera y balbuciente Revolución industrial en el ámbito de la industria, que
era la que «producía»» trabajadores sometidos al mismo régimen de vida y de ne-
,=sidades. En definitiva, erar, caldo de cultivo apfo para la autoorganizaciónpara
ia defensa de intereses colectivos.
:ial Las Mutuas de Previsión Social, y otras organizaciones de ayuda mutua, fue-
nrrn de hecho toleradas por el nuevo régimen, que habían abolido los gremios y en
rnstitución del general todas las organizaciones colectivas de carácter económico-social, sobre la
,o-- pudo ser- ba¡e de los principios individualistas más esenciales del liberalismo radical. Las
nibilidades de -''rganizaciones mutuales han pervivido hasta la actualidad, y se muestran útiles
coti- ea algunos sectores corporativo-profesionales.
=sidades
ro es cualidad En todo caso, las Mutuas de ayuda y aseguramiento en su momento tuvieron
una más que dudosa eftcacia. Su dilema fundamental era el de siempre: o las cuo-
nuestros efec- 'rs o aport&ciones mutuales eran cuantiosas y, por tanto, caras, o las ayudas que
social «previ- ¡trían dar a los beneficiarios serían siempre escasas; por otra parte, su incierta
tción de aqué- rermanencia las hacía poco fiables parula cobertura de determinados riesgos, es-
bcial-. wialmente los de a largo plazo. En todo caso, esas entidades sí fueron efectivas
con ánimo de cn determinados sectores de asistencia. Así, por ejemplo, en Alemania, las «Cajas
determinadas cb asistencia médico», muy numerosas y desarrolladas, sirvieron de base para el
n en siniestro; wsterior Seguro Social de enfermedad.
b riesgos, que Pero, además, se produjo una coincidencia histórica, más pintoresca que deci-
; un individuo sr.r¿- para consolidar su falta de virtualidad social. Se trató del uso inicial que el
¡ticamente in- ¡rcrimiento obrero hizo de esas organizaciones mutuas para apoyar su autoorga-
a la vez el si- r..¡ción: en efecto, las primeras coligaciones y asociaciones obreras utilizaron las
o, inadecuada ::audades mutuas como camuflaje jurídico para desarrollar su organización y sus
compartir los annidades; aparte de eso, el movimiento obrero no dudó en usar como incipientes
aseguramien- s-tas de resistencia los fondos mutuales, con lo cual los fines asistenciales se esfu-
¡§gos a asegu- E¡aron, si es que alguna vezhabian tenido base consolidada. Esta situación acom-
rjadores y las mña a toda la Historia social del siglo xtx. Y desde luego, no impide que el movi-
,limil¿di5i¡¡¿ ur¡€nto obrero, paralelamente, desarrolle su originaria vertiente reivindicativa
rrrolucionaria, que se acrecienta y se consolida en el ámbito de la política general.
;organizaron Precisamenté, h situación en ese ámbito es cada vez más tensa y desestabiliza-
ominaciones) iir¡ra del orden social capitalista. Alemania, país de Revolución industrial más
lcolectivo de ¡¡rdia entre las potencias europeas, sorprenderá con el primer gran «hito» de los
principio de orr genéricamente se denomina «la Seguridad Social»», y que no es otro que la
lo por la per- ":¡rención>», sobre la técnica del aseguramiento colectivo, de los «Seguros Socia-
I voluntaria- ss». primera gran técnica específica de Previsión Social.
rras, repartir
eados a tales
rrrelas nega- D¡ El nacimiento de los Seguros Sociales. Las técnicas <<de responsabilidad»

l se multipli- En efecto, el gobierno del canciller VoN Blsuancr en Alemania anuncia casi
nción de los rorpresivamente en el Parlamento, en 1883, la creación de unos «Seguros Socia-
,anizaciones Ls,- Su sentido político está y estará marcado por la frase del discurso corres-
30 MANUALDESEGURIDADSoCIAL *r aXfr[

pondiente en donde el canciller dice: «Con estas medidas [...] vamos a cortar la üui u !a ¡rssü
hierba debajo de los pies a los señores socialdemócratas.)) En esa estela política, hürr {rr}gr ¡¡a{l
entre 1883 y 1889, se instauran, en Alemania, los grandes ejes de la protección so-
cial «previsional»>: los seguros de enfermedad, de accidentes de trabajo y de inva-
lidez y vejez. Se trata de la aparición de la primera gran medida política ---+l pri- ts r"É¡¡¡¡¡¡i
mer gran hito- y normativa de institucionalización del «Seguro Social», que fr¿.m
pervive hasta la actualidad, aunque su significación institucional haya ido experi- .fr .P'lril tÉul
mentando relevantes alteraciones.
-decisivas-de la medida, su sentido de <<contención» de la
El sentido nada filantrópico fin nr rrirmpo
desestabilización social, es palmario. El Seguro Social está dirigido a los obreros I - qfra ra-i
industriales, e incluso sólo en principio a los de más baja cualificación; se basa en redhrrlrsr
wa cotización parcialmente empresarial, en una gestión pública o semipública, dffi Ém N,Er{
no lucrativa, que da lugar a Cajas independientes, y, sobre todo, la adscripción al m rt¡¡mqsor§¡
Seguro Social es obligatoria. Como la «Legislación Social Obrera>, en el ámbito Eil¡r[ufrc
del trabajo por cuenta ajena,la «Legislación de Seguros Sociales» se evidencia -,lblrlErri.§¡l¡ t3l
como una colosal medida defensiva y de reacción conservadora frente al peligro ülm¡Isth
subversivo de la «Cuestión Social»>. 0r¡¡¡u. rm.ulF
No sorprenderá, pues, que esta técnica de Seguro Social coincida en el tiempo repm.hrt
prácticamente con otra dirigida a la protección contra accidentes de trabajo, ba- Fwnre¡ot
- SE¡üt) ú
sada en una concepción evolucionada de la responsabilidad empresarial. Inglate-
rra lo instaura en 1897 con la Workmen's Compensation Act, y Francia promulga h¡ln¡ L tltf (l
el 9 de abril de 1898 su primera Ley sobre Accidentes de Trabajo. En España se Fmo¡ FurmF
aprobará una Ley del mismo tipo en 1900, aunque en ella sólo se declaraba la res- ñfifmüm "rm
ponsabilidad empresarial por los accidentes de trabajo de sus obreros, es decir, úlr +:m ,üA-r
que no era propiamente un Seguro Social lo que se establecía. El mecanismo de nrpr#
esta otra técnica puede describirse así: en principio el empresario es responsable rt@ mfnd
de los efectos de los accidentes de sus trabajadores, por aplicación de la normati- T- F@ .&
"ur
va general de carácter civil, lo cual no tiene prácticamente virtualidad social pro- m'iirr-r¡r*k
tectora alguna. Una evolución doctrinal, jurisprudencial y al final normativa (Fna"úE
hace modificar ese mecanismo de responsabilidad hacia la responsabilidad obje- h¡¡.5l rnrp p
tiva, según la cual el empleador es legalmente responsable de los accidentes de sus ülüsuu Ífu
trabajadores por el hecho de serlo. Y <<puede>», en un principio (y después «está ilúl"¡ütru,LI
obligado a») legalmente, asegurar esa responsabilidad que pesa sobre é1. El ase- ü ü.mo:n sr
guramiento es obligatorio pero se puede llevar a cabo con entidades privadas, ÜL5r¡c-
mutuas empresariales, o públicas. El Seguro de Accidentes, con ser considerado üÉGú
un Seguro Social, es seguro de responsabilidad empresarial; y así persiste, con ru{!!ü&cr
modalizaciones, hasta la actualidad, en donde se inserta en el Sistema legal e ins- ro.:úüE"qt
titucional de la Seguridad Social. mc,¡trfrt
El proceso de la implantación de los Seguros Sociales siguió varios caminos, ertmü
en sintonía con las concepciones político-jurídicas de cada época: en concreto se ret¡hr
arbitró esencialmente la fórmula de «libertad subsidiada», que suponía la volun- ,üühñiI
tariedad de adscripción al sistema y la colaboración pública en la financiación del lh,u,ni
seguro (técnicas de incentivos, que siguen utilizándose hoy día), hasta la plena ,ür.üü:.üt
implantación del principio de obligatoriedad. üo¡¡ú
La virtualidad política y quizás social de los Seguros Sociales fue indudable, #lre1
rátpida, y generalizada en todos los países de Europa. No lo fue en Estados Uni- ܧrBrll'l
 LA coNFrcuRAcróN GsNrnar DEL «srsrEMA» DE sEGURTDAD socrAl 3 I

|amos a cortar la & ni en países de su influencia, aunque paradójicamente el término «Seguridad

sa estela política, ¡aid» haga especial aparición en la legislación norteamericana.
,la protección so-
trabajo y de inva-
politica ---el pri- Fl tEstado social» y Seguridad Social. Sistemas de Previsión Social.
uro Social», que hotdament o s « do c t r inale s » e ins t i tuc ionali z ac ión normat iv a.
I haya ido experi- El Plan Beveridge y la nueva Seguridad Social

ontención» de la En los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, en los países de Euro-
ilo a los obreros p se siguen desarrollando experiencias expansivas de los Seguros Sociales; y se
ación; se basa en &r¡rrolla alavezuna «acción de sistematización» de las instituciones correspon-
a o semipública, fu€s En algunos países de cultura mediterránea se empieza autihzar la expre-
la adscripción al ú «Previsión Social»», junto a la de «Seguros Sociales»>, para referirse a los sis-
m», en el ámbito E¡ normativos en los que esas acciones de sistematización o coordinación en
leo> se evidencia hexpansiva se traducen. En cualquier caso se trata de evoluciones y perfeccio-
ftiente al peligro Eientos del Sistema de Seguros Sociales tradicional.
krro, en la perspectiva y con la metodología que aquí se está utilizando, el si-
sila en el tiempo É¡te gran hito de la evolución de la Seguridad Social está constituido por la
nde trabajo, ba- Triión de lo que se llamó por primera vez, de un modo consolidado, la <«Segu-
rcsarial. Inglate- ürd Social». Ello se produce a la estela de la gran depresión económica de los
la¡cia promulga ---to6 Unidos (1929), de la Segunda Guerra Mundial y, sobre todo, de la pos-
b. En España se lrra en Europa, acontecimientos que ocupan más de una década y que se inte-
declaraba la res- mlacionan de modo indudable.
Étreros, es decir, I-a gran depresión estadounidense ----cuyos efectos duraron más de diez años
I mecanismo de ¡ p golpeó evidentemente a Europa- desembocó, por lo que aquí interesa, en
b es responsable r scrie de grandes medidas político-económicag que se agruparon bajo la de-
rde la normati- ninación de New Deal, y específicamente, en la emanación de una Ley deno-
5ad social pro- úda Social Security Act (1935). Es en ella donde por primera vez se usa esta
Ioal normativa rycsión en un texto normativo. De ahí quizás su popularidad y su simbolismo.
rabilidad obje- fre l-y (qug por cierto, dio lugar a debates intensísimos sobre las competencias
hidentes de sus &l Estado federal y de los Estados federados, resueltos en cuenta
¡,después «está c r<ar¡iso a navegantes>» en España- afu¡or del Estado -téngase
federal, tanto en Es-
pb,re é1. El ase- & Unidos como en Canadá, después) inauguró una vía nueva de protección
hdes privadas, Gi¡|. ciertamente, pero se ha de advertir que, a nuestros efectos, su considera-
hr considerado aón p¡¡sds resultar engañosa. Ciertamente, el mecanismo protector que se ins-
f persistq con r¿ba era de carácter asistencial (Asistencia Social) y bastante limitado. No es
ha legal e ins- ddo, pues, que se trasplantara sin más a la cultura social europea.
! Antes de hSegunda Guerra Mundial, en Inglaterraaparccelá figura de Kny-
irios caminos, G. y de sus obras de teoría económica, que aportan al pensamiento político-
ln concreto se @ómico y alaacción política una nueva forma de manejar las crisis de la eco-
mía la volun- ria liberal, manera que se denomina casi ritualmente como «keynesianismo)).
hciacióndel fcr¡amba de activar la economía, convirtiendo al sector público en su dinamiza-
lasta la plena fu. a base de operar sobre «la oferto>. El presupuesto público debía ser el dina-
I il-dor de la oferta, promoviendo obras (actividad económica) que generarían
bc indudable, .rdeo, salarios (por lo que aquí interesa), consumidores en suma, y al final de-
Estados Uni- arDd4 que a su vez a¡imana nuevas ofertas, arrastrando pues el ciclo económi-
32 MANUAL DE SEGURIDAD SoCIAL -úttü
co general. Las tesis keynesianas han perdurado y perduran, mal que pese a sus
agoreros, que no han sabido ofrecer hasta hoy mismo una alternativa sino la del
-I.ff
br¡ui@l
neoliberalismo más pesimista que se conoce.
Naturalmente que las teorías keynesianas no tuvieron efectos taumatúrgicos.
-l:nd
trqm,'*!Eti
Sin embargo, la posguerra en Europa ofreció un caldo de cultivo ideal para su rtl¡r@r¡¡
puesta en práctica. El Plan Marshall estadounidense, que ayudó decisivamente, y i
antes que a nadie, a la industria de ese país, supuso inversiones masivas gra- ft Un¡;q I
tuitas, desde luego- en Europa, para su reconstrucción, que caminaron -noen la .-fuoef¡r
senda de la animación de la oferta keynesiana. rrDlb:lrll
Por su parte, ese tipo nuevo de economía (capitalista, desde luego, pese a que ñt¡nr¡ir
ingenuos socialdemócratas y socialistas, después de recuperarse de la sorpresa, la @Üil
asimilaron a sus programas) dio lugar a, o coincidió con, una nueva forma (técni- lhnuüd
ca"/tecnología) de producción, la producción piramidal e intensiva de bienes de rñcElr
equipo y de consumo, que reclamaba un tipo de trabajo relativamente innovado, Éo Lml Ú¡
en el que se acomodaban con cierta facilidad las reivindicaciones de estabilidad, Sfmu¡d!h
carrera profesional, salarios presenciales y más poder adquisitivo. Ello dio lugar 'tmn¡A-Ü
,H-,:n¡¡r¡flüü
ala aparición de una «nueva clase obrera», que era precisamente la enorme fuen-
te de los consumidores, tan necesarios al sistema, como ya se ha dicho. nnr.wfl
En ese «lecho» económico y tecnológico se produce una inmensa transforma- mmlrlE
ción del signo de las relaciones laborales y, como consecuencia la necesidad de mrumr\o-
transformación de los sistemas de protección social (Seguridad Social). Todo ello Ühbuagm
se desarrolla paulatinamente, y no sin tensiones sociales, durante los años 1946 a &ehl
1960-1963.
Por otra partg en el Reino Unido aparece en esa época el llamado Plan Beverid-
ge: son dos famosos Informes, el primero, de 1942, titulado Social Insurance and $n ih ¡iuanrr¡
AUied Services, y el segundo Full Employement in a Free Society, de 1944. En ellos e om..............."ffi
se contenían las propuestas básicas para una reforma radical de los sistemas de
Protección Social inglesa, en dos direcciones: la reorganaación administrativa de S¡a:r¡uü
un sistema caótico e ineftcaz y, en definitiva, obsoleto; y la orientación de esa reor- {pii@m,Li
§anaación en función de las doctrinas keynesianas. Wl BEVERIocE, miembro del
Partido Liberal, traspasado al Conservador, no muy afortunado en la política y so- re3E
bre todo buen conocedor de las instituciones británicas de Protección Social, pro- i¡fr,CEq
puso un plan de reforma de la Seguridad Social como una parte de la lucha general m.É Euuq',
contra los «cinco gigantes» (necesidad, enfermedad, ignorancia, miseriayvagancia). ürhÉü¡a'c
Ese fue el inicio de una reconstrucción de los sistemas de Previsión Social y el ffi.rdq
nacimiento de la Seguridad Social moderna, un sistema que acompañaría al indi- üreud
viduo, en frase de W. CHUncHILL, «desde la cuna hasta la tumba». En realidad el S§ron*
programa que se inauguraba era todo el programa de lo que después se teorizó Ñ J¡6F
bajo el nombre de Estado social, o Estado de Bienestar, aunque en la práctica se ül@r
limitó a la reorganizaciónprofunda de lo que hasta entonces era materia de Segu- Ümtull
ros Sociales y Asistencia Pública. El éxito de sus formulaciones fue fulminante. úür ffiilI
Renunciando aquí a la descripción detallada del nuevo sistema, en el marco p,rcf
de este Manual sí puede ser provechoso recordar sus rasgos básicos: 'q&Ilurr«[E
$t@rfÉüh
la universalidad y la generalización de determinadas prestaciones (la sani-
- señaladamente);
taria, 5m¡rl

8[, mal que pese a sus
¡ alternativa sino la del
efectos taumatúrgicos.
p cultivo ideal para su
Eudó decisivamente, y
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-no
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,i¡tcnsiva de bienes de
&tivamente innovado,
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Ente la enorme fuen-
rrha dicho.
Linmensa transforma-
Fcia la necesidad de
füd Social). Todo ello
h¡rnte los años 1946 a
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frmade Plan Beverid-
b fudal Insurance and
[ry, de 1944. En ellos
¡rl de los sistemas de
miembro del
en la política y so-
ión Social, pro-
la lucha general
al indi-
. En realidad el
después se teorizó
en la práctica se
materia de Segu-
fue fulminante.
en el marco
(la sani-
LA coNFIGUR^c.cróI,r ceNEnAL DEL «srsrEMA» DE sEGURTDAD socrAl 33
la uniformizaciót y presupuestanzaciór de la prestaciones de Seguridad
- (elemento éste permanentemente olvidado), y
Social
la inclusión en un solo Sistema de medidas de Previsión social, moderniza-
da, -y otro de Asistencia, que desempeñaría un papel residual. Todo ello dentro de
hs competencias básicas del Estado central.
Se trataba, en suma, de fundir en un mismo Sistema unitario y completo
de Seguridad Social- los múltiples regímenes de Seguros y de Asisten-
-Sistema
cia Pública hasta el momento existentes. Con una fuerza inusual, el discurso
Fonto se tradujo en normas, y las normas en prácticas, de modo que la oleada de
transformaciones a la estela del Plan Beveridge fue inmediata.
Se ha de recordar una vez más que se estaba ya plenamente dentro de un nue-
rcmodelo de Estado, que, denominado «de Bienestar»>, yahabia saltado o irrum-
1úlo en los textos constitucionales de los países más desarrollados -Derecho
Cmstitucional Social-, así como en los textos internacionales Social
l¡rcrnacional-.Laconformación del Estado prestador de servicios-Derecho
a la comuni-
üd' a la población, dentro del cual el Sistema de Seguridad Social, como conjun-
b más consolidado de «derechos de prestación sociab> o «libertad real>», se cons-
riuyó naturalmente en su núcleo, anclará sus fundamentos en el máximo plano
Emativo. No obstante, lo hará de una forma notablemente peculiar
-más
de-
üItada y equívoca- respecto a los principios, técnicas y garantías típicos de los
*rochos de libertad» e «igualdad>» formales.
F} Del discurso a la norma: constitucionalización e internacionalización
dc los derechos de Seguridad Social
En el plano de las normas y de las prácticas, los hitos más rutilantes de esa
¿FE fueron la instauración de la Seguridad Social de Nueva Zela¡da ---cons-
aúla prácticamente desde la nada y, por tanto, sin las rémoras de la tradición-,
¡-r:rmente presupuestarizada y universal, de Canadá, Australia y los países
rfficos de Europa (auténticos mitos de la época, hoy también en crisis). Por su
Fte en Europa, las profundas transformaciones del sistema británico acapara-
r La atención, ensombreciendo las de Francia y, en menor medida, de Italia, en
lr¡le, sin embargo, se seguían produciendo avances significativos, ahora ya con
dniversal modelo del sistema inglés.
Este movimiento inmenso, de construcción en realidad del Estado de Bienes-
E süpuso la época de la euforia de la Seguridad Social, que se manifestó muy
cfEsivamente en los textos internacionales. De este modo, aunque sabemos que
GG textos tienen un reducido valor institucional y coactivo concretog mucho
ri¡ en esta materia <<sociab», la Seguridad Social se va conformando como una
É¿eimprescindible del entramado normativo e institucional de todo Estado «ci-
rüzado» y <<decente>» Son de las décadas de los cincuenta, sesenta
-«digno»>-.
ypincipios de los setenta: el Convenio número 102 OIT (1952), relativo a la Nor-
r minim¿ de Seguridad Social, acompañado de una Recomendación sobre
*írrma más avanzada de Seguridad Sociab», y precedido y continuado por hasta
34 MANUAL DE SEGURIDAD SoCIAL - d :r¡Fa3L-

dieciséis Convenios complementarios. Asimismo, se destaca laCarta Social Euro- Ñ;¡mr "¡,¿ g;.Etrr¡ I

pea (1961, luego revisada en 1996), que llegó a declarar el compromiso (¡todavía m.,. S,rr¡r §¡ J¿IE¡ffi
vigente!) de los Estados miembros de conseguir un «Régimen cada vez más gene- Gfr@fii[m ¡ur' rluu cr
roso>> de Seguridad Social (Carta Social Europea); y el minucioso como frnom, i;rr s*:urfu
irrelevante- Código Europeo de Seguridad Social del Consejo-tande Europa (1972). 'imu ¡n .s.¿mX¿iC
Por su parte, las Constituciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial ya ,il tl 1i@..8¡*
incluyeron menciones a los derechos de Seguridad Social, aunque de una manera Íüum,¡ilE r JEEII -
heterogénea. Se emplean en ellas expresiones que no siempre utilizan la de Segu- ¡¡ ¡ | "rilttr:"¡ ¡e Sq
ridad Social; se define ésta como <<derecho subjetivo>>, o como objetivo protector ¡F qflE A- :;rm*'¡ú
del Estado. En los Estados federales (Alemania y Austria), dado el principio de lElrf "m fltuo¡r*
<<autonomía territorial»>, se trazan las delimitaciones competenciales, y se distin- n ¡r, q¡rnr" :r:rui
gue en algunas Seguridad Social de Asistencia Social. I!@[ ñlü§ rnfq
De este modo, la regulación ganará en <<seriedad» y «estabilidad» institucio- *m" -¿ §@*(
nal, si bien es igualmente claro que ninguna Constitución se ha atrevido nunca a :l:u .c l¡¡¡
formular --en lo bueno y en lo malo- un «modelo», por tanto, un <<compromi- Füe 0B=ñh
so>» concreto o determinado de Seguridad Social. Precisamente, sobre la base de
-m ü,¡*ml¡ Ú
ciertas lecturas de los textos constitucionales, se produciría justo el fenómeno nidl:m. '*r:dli
contrario al señalado antes la necesidad, se teoriza su discurso y se for- Dihrh¡i¡ra 3W
maliza en normas para -nacida
su actualización práctica, aunque imperfecta-. En efec- &rb ür,ql¡ ¿qv .[,r
to, a partir de la recepción normativa constitucional se «avanzan» propuestas '"' l ¡mú ut+:nd
doctrinales de revisión y «progresión» del Sistema, bien en la línea de la denomi- lü thmm. Elfr
nada «Seguridad Social integral» y la «Seguridad Social ofensiva>> (galimatías ,er ro l{cnj
nunca aclarado), o de la «deslaboralización>> de los Sistemas para apuntar, con És r!ü .uur: Fl
una fase intermedia de «profesionalización>> todo trabajador-, en la di- [rih,Sryrd3u
rección universalizadora. -para flhmü¡f
Asimismo, se postula el paso de la consideración de los «riesgos» hacia la pro- bryúrru
tección de las «situaciones de necesidad»; la asimilación de las cotizaciones a la Hdturliü¡n-B
figura de los tributos, y el control presupuestario de los regímenes financieros "& rriü
(presupuestarización de los Sistemas), con la proyección de buena parte de las ÜlfuurOptÜ
técnicas y principios constitucionales para el Sistema impositivo. El principio de r-rthh¡rL¡¡l
solidaridad social llevará a postular el principio de <<automaticidad de las presta- re!l'.ñhd
ciones>>, que rompe la interdependencia ----económica y jurídica- entre cotiza- ü@ú
ciones y prestaciones, es decir, abandono del esquema típico del seguro, mientras fü.ül m,rmfll
que el dominio de la técnica del Servicio Público en la provisión de las necesida- ü,o¡nlrulblr
des socioeconómicas llevará a la inclusión de la Seguridad Social dentro de estas üt@,e ülñil,
técnicas institucionales y normativas. Por supuesto, y como corolario de 1a idea 5rureh
de Servicio Público, el principio intervencionista en la economía, también consa- ürimrUülffi*¡m¡hr
grado en las Constituciones, llevará a postular la gestión pública y uniforme de fuufr
las instituciones con técnicas lisa y llanamente de organización administrativa, ülürurmi
abandonando como aspiración, Ltna vez más, las técnicas mutualistas, salvo,
como sucederá en España y en otros países europeos, para determinados ámbitos fiIllür-nñiñül
profesionales liberales- y empleados públicos de Ü,mm*-I
la Administración General del Estado, así como los militares-.-funcionarios
-profesiones
'l0u¡ ¡rrh
ütrun,

ffiü.ud ltlnl
España no pudo estar en la primera línea de esa oleada de transformaciones iüühm
por causa de su trayectoria política: la crisis prerrepublicana, el corto período re-
 ¡,ACI,§FIGLRAC¡ÓN CPN¡NAT DEL «SISTEMA» DE SEGURIDAD SOCIAL 35

Carta Social Euro- lr grrra civil, la autarquía de los primeros momentos del franquis-
npromiso (¡todavía brihimos años de la Monarquía, primer cuarto de siglo xx, se carac-
ca,davezmás gene- F r'n2 evolución progresiva en la línea tradicional de los Seguros
n minucioso como Lccsrudiosos del tema han afirmado que el período de la II República
r de Europa (1972). irrce decisivo en el desarrollo de los Seguros Sociales. No parece que
Guerra Mundial ya ncüro. aunque la labor de «Gobiernos progresistas>» fuera todo lo me-
que de una manera - quiera pensar. Y no podía serlo, dados los ritmos que la evolución
milizan la de Segu- izs imponen, y las condiciones
de Seguridad Social socioeconómtcas
r objetivo protector como sabemos. Además, el período republicano no fue monolítico en
ado el principio de hlitica Social, ni pacíhco como para que medidas del género permea-
rciales, y se distin- iü p,roductivo, y social por consecuencia. Aparte, España, en la época,
n pis industrial en donde los modelos de Seguros Sociales pudieran con-
üilidad» institucio- I-e simple comparación de las innovaciones legales, con los datos de la
ra atrevido nunca a L rta¡ de las clases obreras en la época, es al respecto demostrativa de lo
Ito, un «compromi- diciendo.
úe, sobre la base de años del franquismo se caracterizaron por la implantación de
fimsros
justo el fenómeno --l-
ü¡ltb social mimética de la Italia fascista, cosa que se comprueba con extre-
n discurso y se for- ¡rh-a¡d comparando las declaraciones del Fuero del Tiabajo (1938) con las
rfecta-. En efec- übGúra del Lavoro. Pero fue ciertamente en el período franquista cuando se
anun» propuestas F§ron los más significativos avances en materia de Seguros Sociales y de Se-
lúnea de la denomi- dd Social. El Fuero del Trabajo fue seguido por la Ley de Principios Funda-
k¡siva» (galimatías
¡ para apuntar, con ftslz real que permitiera concretarlo, se declaraba el «derecho» de los españo-
lajador-, en la di- br[r Seguridad Social (como derecho subjetivo perfecto, decía la doctrina).
Tbe paradigmas institucionales concretog mucho más interesantes que las de-
l¡Eo$) hacia la pro- +Érimes solemnes, que avalan esa observación fueron la reorganización del
¡ cotizaciones a la lEirlr) familiar. También la del celebre, aún con vigencia residual, SOVI (Seguro
henes financieros ü¡lorio de Vejez e Invalidez), la instauración del primer «Seguro Obligatorio
hena parte de las & Efermedad>> (1942-1944), con sus consecuencias colaterales. También, en la
bu. El principio de familiar, la instauración del Plus Famiüar (1953), como forma efectiva de la
übd de las presta- pión familiar dentro de los sistemas de protección,la instauración del siste-
-r mplementario
be- entre cotiza- de prestaciones denominado Mutualismo Laboral y, final-
f eguro, mientras tEtc. la instauración por primera vez del «Seguro de Desempleo» (1962), que co-
h de las necesida- 'a- con todas las limitaciones que se quiera, el edificio de la Previsión Social.
irl dentro de estas A partir de 1957 ya se había empezado a hablar de la reordenación coherente
Lolario de la idea &m sistema de Previsión que culminó, sólo parcialmente y de modo rudimenta-
h, también consa- ¡ir en 1959 con la organización de lo que se denominó el Régimen de los «Segu-
lca y uniforme de m Sociales unificados», que convivieron, desde luego, con el Mutualismo Labo-
h administrativa, rrl y otras instituciones <<no unificadas>>.
Etualistas, salvo, Pero fue, en realidad, en 1963 cuando de verdad se culminó la edificación del
hinados ámbitos pimer sistema normativo global, llamado, con desmesura y lo que ahora
h.frncionarios de resá viendo- con desafortunada impropiedad, de Seguridad -porSocial.
t l-aLey de Bases de 1963 aftmaba, en efecto, que había «llegado el momento
de operar el tránsito de un conjunto de Seguros Sociales a un sistema de Seguri-
h¡nsformaciones dad Social»>. Una de sus directrices era la «tendencia ala unidad» (sin perjuicio
mrto período re- de la existencia de Regímenes Especiales junto al General). Asimismo, se decía, la
36 MANUALDESEGURIDADSOCIAL

Seguridad Social, «entendida como sistema de superación de los esquemas clási-

cos de Previsión y Seguros Sociales, exige inexcusablemente un Régimen comple-
mentario de Asistencia Sociab>. No obstante, advierte, no se trataría <<tanto de ur
Régimen complementario de la Seguridad Social como Sistema cuanto de un Ré-
gimen complementario de sus prestaciones». En el fondo la Ley 1o que trató, in-
tentó y consiguió fue reorganizar y rcordenar lo que ya existía en materia de Pre-
visión Social/Seguros Sociales, tarea nada baladí, pero que no llegaba a ser lo que
el título de la Ley sugería, que en gran medida sigue siendo un desiderátum y una
asignatura pendiente.
A partir de 1963, y sobre todo con la Ley de Seguridad Social de 1966, se ini-
cia una época de continuas reformas parciales del Sistema, que, sin embargo, se
mantiene como tal hasta hoy mismo (esto se analizará, con algún detenimiento
más en el próximo apartado). En definitiva,la década de los sesenta, con todas
sus deficiencias y todavía pendientes de resolver- fue la época de auge
de la Seguridad -muchas
Social en España, hasta promover una perspectiva de su función
como preeminente instrumento de redistribución de la renta, al margen de una
política fiscal adecuada al respecto.

G) La etapa de la «crisis» de la Seguridad Social: de los «discursos»

del «desmantelamiento¡» a las «prácticas» de la «racionalización»
(reducción) de la protección

En cambio, especialmente en los países con un Sistema mucho más <<maduro»

que el nuestro, durante la década de los setenta se empiezan a manifestar las pri-
meras dificultades del Estado de Bienestar célebre «crisis fiscal del Esta-
do»»-. Y dentro de ellas las dificultades para-la
sostener la viabilidad financiera de
los Sistemas de la Seguridad Social en Europa, que ocupan ya un peso decisivo en
el Gasto Social. Comienza entonces su última etapa, que llega a la actualidad.
Toda la crisis proviene de su financiación, naturalmente, aunque otros factores
tecnológicos, económicos e ideológicos- acompañan el «dis-
-demográficos,
curso)) de cambio- y las «prácticas>» legales- de la cri-
-proyectos
sis financiera. -reformas
El fenómeno de la crisis de la Seguridad Social es complejísimo, y por tanto di-
ficil de esquematizar, sobre todo por el momento, que a su vez se caracteriza por la
ausencia de alternativas globales y reales al modelo clásico. Laetapa que comenzó
en esa década es precisamente la actual y se caracteriza por lurta, a veces agónica,
lucha por conseryar el Sistema, sabiendo que su «futuro» es muy incierto. Pero sa-
biendo también que no es posible, ni desde el punto de vista político, ni social
-la
contestación social de las drásticas reformas hoy propuestas en unos de los Otroru
«paraísos» de la seguridad social, Alemania, así lo avala-, ni económico
---el
coste en términos de <<inseguridad social» o conflictividad laboral es mayor-,
des_
mantelarlo, según las versiones más radicales de los discursos de reforma.
IJna muestra relevante de_la encrucijad,a actual de los Sistemas de seguridad
Social aparece en el lnforme del Gobierno español paralaelaboración
dei-«tibro
blanco sobre el crecimiento la competitividad y el empleo>r
iriu* blanco Delors,
I LA CoNFIGURECIÓN CT,N¡NAL DEL «SISTEMA¡> DE SEGURIDAD SOCIAL 37

¡csquemas clási- de la Comisión Europea, tomo II, Bruselas, 1993). Se trata de un párrafo que vale
lÉgimen comple- h pena reproducir por su sinceridad e insolencia y porque describe gráficamente
Eía <<tanto de un b que estaba (y está) sucediendo, no sólo en España, sino en toda Europa:
ct¡anto de un Ré-
I b que trató, in- [...] La realidad es que para muchos ciudadanos europeos el Estado de bienes-
amateria de Pre- tar es ya un puro concepto nocional. En su actual configuración hay muy pocos sis-
pebaa ser lo que temas europeos de protección social que puedan sincera y honestamente seguir
manteniendo ante sus ciudadanos la promesa de proporcionar indehnidamente los
hsiderátum y una servicios y las transferencias que hoy generan. El problema real no es pues si esta-
t mos o no decididos a abandonar los actuales esquemas de protección y solidaridad,
hl de 1966, se ini- sino más bien si estamos preparados para explicar qué tipo de medidas vamos a
adoptar ahora para evitar que la quiebra de los mecanismos tradicionales hunda a
§ sin embargo, se
la sociedad en el desconcierto la intranquilidad y la más profunda frustración.
bfu detenimiento
;Enta, con todas
blaépoca de auge Desde luego, puede considerarse como el diagnóstico más cínico, y sincero a
fta de su función bvez, que buena parte de las políticas oficiales comparten, pero que ninguna es
f margen de una apaz de admitir explícitamente. En esta dirección, que enfatiza la necesidad de
i
profundas reformas, si bien con discursos oficiales algo más matizados o transac-
tionales, podemos encontrar otras muchas manifestaciones. Desde el Informe del
I Consejo de Europa («La Seguridad Social en una sociedad cambiante», de 1989)
;¡ps» hst¿ la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al
ffiD» Comité Económico y Social de Bruselas («Promover las normas fundamentales
t.
del trabajo y mejorar la gobernanza social en el contexto de la mundialización»,
de l8 de julio de 2001), pasando, a nivel nacional, por el diagnóstico previo a los
lo-as <<maduro»» .Pactos de Toledo» (1997,2003), porque éstos, aunque se refieren a pensiones, en
mifestar las pri- rcalidad tienen validez general.
b ñscal del Esta- En el fondo coinciden en la expresión de la voluntad de proseguir la dificil tarea
lüd financiera de de mantener el Sistema, y en no dar sino soluciones parciales, que a su vez coinci-
tpeso decisivo en den en tfazat un diseño que consiste en ir <<consolidando» los costes
t e la actualidad. mínimos pero sin posibilidad de crecer- y «racionalizando»-mantener los costes
que haya que reducir- el ámbito de acción de la Seguridad Social -reducir
clásica. En para-
lE otros factores ldo, se trata de ir difundiendo una pérdida de confianza en el Sistema
:qañan el «dis- -imprescin-
h¡a es- de la cri- ffile en un sistema de reparto o solidaridad intergeneracional e interterritorial-,
5 de modo que se acepte sin «violencia»> el retorno al sector privado de una parte de
E, y por tanto di- cse iímbito y convertir el resto en un nuevo sistema híbrido de Seguro Social con
)a¡acteriza por la ¡ócnicas propias de la Asistencia Social, para las que ya se pide la colaboración, o se
rolera la «injerencia»», de las Comunidades Autónomas En la Sociología ya se habla
§aquecomenzó
I, a veces agónica, con naturalidad del Welfare Mix (Estado de Bienestar mixto, público/privado); o
)hcierto. Pero sa- d Workfare State (basado en técnicas de ayuda por el trabajo) -reducción de las
hD, ni social políticas de garantías de renta para promover la ayuda mediante más oportunida-
mos -la
de los otrora des de empleo, o formación, sea aquél temporal o de «bajo coste»-.
i monómico ---cl Los factores de esa crisis empezaron a delimitarse refiriéndolos al envejeci-
dcsmayor-, des- miento de la población, la baja natalidad en todos los países, los cambios de las
rrtf,orma. ctructuras familiares, el desempleo, la precaruación del trabajo como conse-
ims de Seguridad cuencia de nuevos métodos de trabajo y de vertiginosas modificaciones tecnológi-
ración del «Libro cas En realidad, todo converge en la constatación del déficit económico actual de
bo blanco Delors, h Seguridad Social.
38 MANUAL DE SEGURIDAD SOCIAL :rs]

A todo ello se ha de añadir algo que en casi todos los estudios se da por des- 1ü '!lullE§ír;* :f :f¡t
contado, pero que no se aborda directamente, que es el hecho de que, en un mer- 3ú@r. E {:i :L.rolr:
cado mundial, el Sistema europeo de solidaridad supone un aumento del coste de @[&]Eñi{:mü}i :.]:rtl{'
la mano de obra y, por ello, se presenta como una rémora para la competitivi- }sn-: :c ¿ A
dad... Sin perjuicio de considerar la protección social como un eje del denomina- ü&r¡i¡rmüi} d :"¿O 1
do «modelo de desarrollo económico sostenible>>, no sólo ecológicamente sino ¡@!E i¡§ :t--:;.:{cs
desde el punto de vista social, lo cierto es que, cuando pasamos del discurso a las 'r rEL l[!t "sr],f- §u se
prácticas, pesa mucho más en las políticas comunitarias la idea de mejorar la ca- l@irif1 ;j: ,e [ñ
pacidad competitiva de Europa respecto de Estados Unidos, que la de mantener, 'ti-*¡* Ju r;5 \§ü
por supuesto no a toda costa, e1 «modelo social» produce un mayor coste i¡ll@ülmEii]l tr, rlE:
del factor trabajo- europeo en los términos clásicos. -que
En esta situación no deja de ü rc& ut-ll g
influir también esa percepción de la falta de alternativas políticas y económicas, rwmrru. m.:üf¡[&I[¡
siempre presente pero ahora ohcialmente confirmado con la desaparición del i-=tñ.i:l,:- r i
«peligro» que suponían los Estados comunistas del Este de Europa. milEflUlltll:r ,-l¡!l d
En España, la crisis de los setenta y ochenta coincidió con el cambio de régi- ,@ülclii l!: j:gfE¡
men político, cosa que no influyó de manera inmediata y manifiesta en el orden _¡ülr {!5,]rtr¡r: :¡¡¡
institucional de la Seguridad Social. En 1978 sólo se reformaría significativamen- "mm, il msii;:-J;[rDeE
te la estructura de gestión del Sistema, debiendo esperar a 1985 (Ley 2611985, pri- *úüni E:effi
mera ley de «racionalización» del Sistema) para comenzar las me- urotrl.rn¡¡gn ¡prffl

didas de reestructuración de la-recorte-

acción protectora, frecuentemente en clave de rü irüE:.i.: idS
disminución de su virtualidad; si se quiere, en clave de «consolidación» lmcrqflrfl[ rumr h
mantenimiento- del sistema protector. No obstante, no puede silenciarse -puro
que, ;JroüIn]m.¡u.¡fl
dadas las carencias que en esta época acumulaba nuestro Sistema en orden a la '[Ü {flüür]i[Er.ür €!
protección, podemos encontrar al mismo tiempo algunos ejemplos de reformas ü @m§Mr¡" ¡sr F
de <<mejora>> del Sistema, si bien, por lo general, en la línea de introducir o refor- try {ft tr: ¡cüs ¡
zar su dimensión «asistencial>> universal en lo subjetivo- iüüMTils:l o,Uh
pero de «mínimos>» baja calidad -tendencialmente
de las prestaciones-. trle ry=fi§¡
Una descripción esquemática de esa evolución puede hacerse en los siguientes ,lbrqmmu:¡lllrrl .u,E
términos panorámicos (el detalle se ofrecerá en cada Capítulo): ,ry, ¡ü ffimr:t¡ ü
En lo que se refiere al ámbito subjetivo del Sistema, se han producido amplia- lrüL rffi"ú¡ür-U ¡¡1j
ciones significativas de la cobertura, al tiempo que se ha profundizado en su sim- ün =,cu rÍrnur
plificación. Los Pactos de Toledo propusieron la progresiva desaparición de los & u¡m"mrcr.¡hs
Regímenes Especiales, y ello se ha traducido en la aparición de medidas parciales ru¡lnr nür u ¡rr
al respecto, y en la profundización de la acción protectora de los trabajadores au- r&lü,riltfir*-1'm t¡
tónomos, como correlato de una política de incentivación del autoempleo, lleva- llm mrttm'm.u;¿r,ling

da a cabo por los Gobiernos. Paralelamente a esas medidas se ha abierto una im- rü{fi¡ñ}r rnri¡ E
portante vía de generalización de la protección, cosa que no puede juzgarse sino E* ¡Uf¿ rnr,rhr g
como positiva. En dos grandes direcciones: generalización de la asistencia sanita- il@irrnü :ur dc
ria y pensiones no contributivas (Ley 2611990), más asistenciales que universales, ffiuil J@¡rjaüI
dado su carácter selectivo, núcleo principal de la Seguridad Social no contributiva. lhr ü -¡;r.rl*
Por lo que reltere a la política de cotizaciones, cuestión clave en el plano del ü d tru¡&.s
sistema económico-financiero de nuestra Seguridad Social, ha sido materia de es- ill{ilñffillurrfifl; & q
pecial atención por los empleadores, que insisten en la necesidad de disminuir su G¡mr¡d
cuantía como medio de abaratar el coste de la mano de obra. Pues bien, los suce- ,i0¡mr 4 r
sivos Gobiernos han realizado una política selectiva en ese sentido, acudiendo a *llh l'"nnl
técnicas de bonificaciones de cuotas, por 1o general ligadas a políticas de creación *rru5r ¡r ütr
 LA coNFrcuRACtóN cB¡mnal DEL «sISTEMA» DE sEGURTDAD socrAl 39

por des-
os se da & puestos de trabajo, contemplándose muy recientemente tanto la <<penaliza-
tqug en un mef- oón» de los contratos temporales como la posibilidad de aplicar, en otro caso,
ento del coste de reducciones importantes en los tipos de cotización empresarial.
a la competitivi- Dentro de la Acción Protectora, no cabe duda de que, junto al desempleo, las
iedel denomina- peasiones se han visto como el gran problema del Sistema de Seguridad Social.
6gicamente sino Sobre sus posibles soluciones han versado, según se ha dicho, el Pacto de Toledo
hl discurso a las y su revisión. Su contenido, que se estudiará con detalle más adelante, significa la
k mejorar la ca- roducción de la protección pública en ese campo, pero con efecto retardado. Los
; la de mantener, cfectos de los Acuerdos se verán dentro de algunos años, cuando los trabajadores
i un mayor coste rtualmente en actividad vayan entrando en edades pensionables. En definitiva,
nción no deja de r puede afirmar que se ha producido una disminución material de la acción pro-
m y económicas, Etora en pensiones, disminución que irá creciendo en los años inmediatos.
desaparición del En cambio, se ha apostado, incluso con un volumen de recursos públicos im-
?4. Fortantes deducciones fiscales, esto es, ingresos vía impuestos que se ha
lcambio de régi- üccidido no -vías
ingresar en Hacienda Pública-, por la potenciación de la llamada
kta en el orden -no siempre con propiedad, como se verá-, «Seguridad Social complementa-
ÉgFificativamen- r¡r». El instrumento prioritario ha sido la incentivación fiscal de los Planes y
J42611985,pri- Fmdos de pensiones, que marcha en paralelo con las pensiones públicas.
¡rnenzar las me- También dentro de la Acción Protectora, y evidenciando el carácter cadavez
¡nte en clave de ris selectivo del Sistema en su protección, destaca la potenciación de medidas de
Hación» g:otección para las <<minusvalías», siguiendo una pauta europea y el mandato
E
-puro
silenciarse que, cmstitucional (art. 49 CE). Pero al mismo tiempo se ha producido un recorte
na en orden a la ú!- sustancial en la tradicional protección de la «invalidez» -incapacidad para
plos de reformas d tmbajo- por parte del Sistema de Seguridad Social; disminución que se pro-
üoducir o refor- b»ln ya no sólo a través de las normas, sino también a través del control admi-
n lo subjetivo- ñqr:etivo judicial- del reconocimiento concreto de las situaciones fácticas
-y a prestaciones por ese concepto. Aun críticos con lo que supone
qrc d¡n derecho
lcn los siguientes & ejcrcicio de controles disciplinarios a través de instrumentos de protección so-
I .rL no seremos nosotros quienes neguemos excesos y abusos al respecto, que era,
lnducido amplia- I cL necesario atajar para el fraude fiscal, por cierto-.
Izado en su sim- -también
Fn esta misma dirección y contexto, el tratamiento protector de las incapaci-
§arición de los ürdes temporales (enfermedad y accidentes) ha sufrido remodelaciones que se
Hidas parciales dinan por la privatizaciín de su gestión (Mutuas) y por la parcial privatización
Itabajadores au- & h protección (a cargo del empleador). Las reformas en este campo están clara-
lúoempleo, lleva- 1ffilte orientadas a la lucha contra el fraude, aunque sus efectos disfuncionales
labierto una im- ñilencian una mala concepción, y peor práctica, de la misma.
Ddejuzgarse sino Fs una lucha contra el fraude que está también especialmente presente en la
tbtencia sanita- potmión por desempleo, donde se han dado muchos y no siempre coherentes
lque universales, qrrbios de actitud (RD-Ley 512002y Ley 4512002). Aquí no sólo incide, en la po-
loo contributiva. lLr de racionalización --esto es, reducción del gasto-, la preocupación por
ren el plano del !:¡ierel fraude, sino las medidas puras de sostenibilidad económica del Sistema,
lo materia de es- r- perjuicio de que la erradicación de la llamada <<cultura> del subsidio esté
I de disminuir su e-'pre incidiendo en las múltiples reformas legales.
Er bien, los suce- Como medidas de racionalización y reajuste también encontramos cambios
llo, acudiendo a ¡¡ !a dirección de acentuar las denominadas políticas «ofensivas» o <<activas>»
lizs de creación <mbiar la vertiente dineraria y «pasiva» de las prestaciones de Seguridad So-
40 MANUALDESEGURIDADSoCIAI _ ¡ lTrriFE

cial por el ofrecimiento de medidas preventivas del riesgo-. Así, sucederia, a ti- f b ScgrrU
tulo de ejemplo, en: rurrMq!*
accidentes de trabajo, a través de la construcción de un auténtico subsiste- ü&l*frF
ma -de prevención de riesgos laborales, cuyas primeras evaluaciones no son muy ,ürllmrord
positivas; ¡fhrE Gt*cr
activación de la protección por desempleo, incidiendo, más que en la ga- rÜ-u{tu¡*
- de sustitución de rentas, en el reforzamiento
rantia de los compromisos con la in- ilb.ü§.!rl
serción del «subsidiado»» ----compromisos de actividad, rentas activas de inser- ,mlhMtuunry
ción, colocación adecuada, formación, trabajos de colaboración social...-; úh§4rfr
en protección familiar: pese a los intentos de mejora de las prestaciones ür¡m¡mmÍ:l
-
económicas, absolutamente frustrados, como se verá, se opta por otra dirección I crarr*sü
incentivadora, como es la política fiscal por cuidados de hijos-, la pro- tFm'§<¡ñ{
gramación de un renovado conjunto de-ayudas
medidas protectoras de la familia nume- *'Érúir
rosa, con la derogación de la vieja Ley de 1971 y la aprobación de una nueva en illtp& mrrú
2003, si bien ha quedado de momento sólo en buenas intenciones, y la apuesta, drxr-u
más desde el ámbito laboral y de los servicios sociales autonómicos locales-, (Fhmto'Éf
por otro tipo de medidas, como la creación de guarderías. -y tb,tud&q
púr.MFr
Se puede decir ahora que la más reciente evolución del Sistema se produce en fu¡ru*nClt
dos direcciones: rffimu*,nrüff
La primera trataria de una nueva corrección de lo que podríamos llamar lrd¡b¡i
-
<<entropías>» del Sistema (defectos puntuales que se producen con la evolución de trre.ryG(*
los acontecimientos y siempre en clave de reducción de gastos); correcciones en memc¿üÉ
suma en el régimen jurídico de las prestaciones concretas (en jubilación, viude- ftnffimq¡
dad, etc.), pero manteniendo el Sistema; es decir una nueva <<vuelta de tuerca>>, en üEa[ü-
el proceso de recorte a que antes se ha aludido. Esa línea estaría representada por hÑlrt r¡.'mohr
la Ley 4012007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, de hf;rntirü §rfl
la que se dará cuenta ampliamente en este libro, y a la que aquí sólo se alude. llm,TrEg*
Y una segunda dirección expansiva teóricamente importante, pero inci- ü@G¡&{
- todavía, que vendría a suponer
piente la introducción de una nueva prestación so- hru¡r *§c¡rt
cial,la definición de una nueva situación de necesidad protegida, que es la <<Depen- f "ryttr
dencio>, instaurada por Ley 3912006, de 14 de diciembre, de Promoción de la [hWwrd
Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia. (Sin rreq6tt
negar en absoluto la trascendencia de esa nueva medida protectora, que se anallza- lntplgreil
rá adecuadamente en su lugar en este Manual, que la implementación de esta nue-

m, g,§-I.IInI
va situación de necesidad protegida, además de sus inevitables incertidumbres eco-
nómico-presupuestarias, traerá está trayendo- problemas de gestión e
incluso de concepción del Sistema -ya
de Seguridad Social, notablemente importantes.) E¡lh EN- ffiII
M]rTDICI}{
En suma, se puede decir que la Seguridad Social atraviesa una ya- m.{TrcAI
época de transitoriedad, que todavía no ha terminado. Es preocupante,-larga sobre Df §EGILX
todo, el hecho de que no existan soluciones coherentes al respecto. Y quizás más
preocupante que no se vislumbren con claridady certeza. fthcmt
La doctrina especializada habla de un proceso de «asistencialización»» de la 1lH[,thmkci¡r
seguridad social, acompañado de un resurgimiento de otro proceso de privatiza-
ción tácito. Parece que ambos fenómenos son evidentes.
I rmcoüft
mffimuulrr,q
 LA coNFIGURecróN cBNsnAL DEL «sISTEMA» DE sEGURIDAD socIAL 4l
lsí, sucederí a, a ti- Que la Seguridad Social se <<asistencialice»> no es en sí un fenómeno que deba
ñtiderarse negativo; antes al contrario, debería juzgarse como positivo y sobre
rr¡téntico subsiste- do dentro de las previsiones constitucionales. El problema, sin embargo, es dilu-
:iones no son muy oder qué se pretende y qué se consigue con esa asistencialización. Y es de temer
p lo que se esté consiguiendo es establecer un mínimo de ayuda más o menos
más que enla ga- ,d¡rmizado, y mínimo, que vendría a cambiar nada menos que el signo de todo
romisos con la in- d$tema de Seguridad Social. Recuérdese que Asistencia Social equivalía a lucha
I activas de inser- mtra la exclusión y la miseria, a la lucha contra el umbral de la pobreza; y qug en
h social...-; cbio,la Seguridad Social tenía como fin conseguir el mantenimiento de los ni-
h las prestaciones Éeconómicos (el poder adquisitivo individual, en suma) de los individuos.
por otra dirección l'es precisamente ese sentido de la Seguridad Social el que se está diluyendo,
ide hijos-, la pro- so por causas que derivan del propio Sistema. No obstante, una cuestión
fc la familia nume- ffie quedar suficientemente clara: el desmantelamiento de la Seguridad Social, o
n de una nueva en l| signo de sus reformas bajo los eufemísticos términos de <<racionalizacl,ón>> y
on6 y la apuesta, msolidacióo», no es ningún fatalismo, ni económico, ni social, ni político, sino
fuos locales-, pe depende siempre de concretas decisiones político-económicas y sociales.
-y Como claro debe quedar que, según lecciones inolvidables de historia, si algo
qnEmos que permanezca et su <<sustanci»», debe estar dispuesto a cambiar sig-
lrlla se produce en dicativa¡¡snte en sus existencias, en sus modelos o formas concretos. La cues-
uim no es nada fácrly, aunque en los diagnósticos suele haber mayor coinciden-
rpodríamos llamar ¡ir no sucede lo mismo en las soluciones prueba de ello es la diversidad
b,n la evolución de ü matices que cada uno de los autores de-buena
este libro mantiene, aun dentro de una
D) correcciones en rfuión crítica ampliamente compartida, al respecto-.
ifribilación, viude- En definitiva, parece que la «nueva sociedad postindustrial»> no es capaz de
iha ae tuerca», en lrntener en los mismos términos que en el pasado un formidable Sistema de So-
i rcpresentada por úda¡idad, como ha sido en buena parte es, con sus deficiencias y carencias-
guridad Social, de h §eguridad Social. Ahora-y bien, lo que no se puede hurtar a los ciudadanos es la
I solo se alude. rfonÉnte pregunta: ¿se quiere mantener esa política de solidaridad? El común-
iurtante, pero inci-
,Eñte aceptado evidenciado- dinamismo evolutivo de lo que haya de enten-
-y Sociab> en cada lugar y en cada momento histórico
fuse por «Seguridad se pre-
ha prestación so-
I que es la «Depen- Gta hoy especialmente incierto; aquí y en toda Europa está cambiando muy
i Promoción de la &rta pero inexorablemente, combinando perspectivas poco halagüeñas con algu-
ldependencia. (Sin ms <<mensajes de confianza>> lanzados recientemente, quién sabe si más como
üra, que se analiza- mrsalgia que como garantia.
hc¡On de esta nue-
hcertidumbres eco-
[mas de sestión U. SEGURIDAD SOCIAL Y ASISTENCIA SOCIAL
|- rmportantes.)
e
EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO. APROXIMACIÓN
Ftnte JURÍDICo-CoNCEPTUAL: UNA CUESTIÓN JURÍDICo-
¡ ma PRÁCTICA DE BASE TERMINOLÓGICA. INSTITUCIONES
-largaya-
¡oocupante, sobre DE SEGURIDAD SOCIAL Y DE ASISTENCIA SOCIAL
plo. Y quizás más
I Se ha estudiado, aquí y
hasta ahora, el proceso de formación de la Seguridad
mialización» de la §rial, desde el punto de vista general y político-jurídico evolutivo.
reso de privatiza- Y se ha podido comprobar cómo bajo esa expresión se comprenden muy di-
lcrvs fórmulas, según cada país y según cadaépocahistórica, que se basan natu-
42 MANUAL DE SEGURIDAD SOCIAL -{ :tf

ralmente en diversas construcciones institucionales, con diversos contenidos, di- üünüGú

versas técnicas de organización y financiación, y diversos contenidos protectores. I |n .m ld¡
Ya se ha dicho que el fenómeno es normal y aceptable si se tiene en cuenta, por redI
una parte, que Seguridad Social es expresión polivalente, que se usa indistinta- fEitffirír,t ¡h
mente para denominar en su conjunto unas determinadas «Políticas» y unas üm{l@¡b
«Instituciones jurídicas»; y, por otra, que, en cada momento, cada Estado, al ins- qrcotrlE
tituir formalmente su fórmula concreta puede decidir qué es lo que entiende por *"^reJ'rrr
«Seguridad Social». thrrr
Precisamente por eso es necesario que se estudie ahora lo que por Seguridad üü-ü'
Social se entiende en sentido jurídico estricto, es decir, qué se entiende por Segu- -f ^,¡Gr
ridad Social en nuestro Ordenamiento normativo. p¡r¡tUrdrym¡f
El estudio así restringido a instituciones jurídicas es, como se verá, imprescin- r¡5r,r¡ li'ftü.i
dible, si es que se quiere tener una visión rigurosa de cómo está organizada la pro- d c¡pnr &l
tección social en un Estado y en un momento determinado, y si se quiere ¡*;!ürr- (tr
debe- adquirir los conocimientos técnicos imprescindibles para poder aplicar -se
en U[a,rrr" !lf.
lapráctica la normativa correspondiente. No obstante, antes de entrar en el análi- üüirmm(Irú
sis particularizado de cada conjunto normativo organizador de cada rama de 4¡,q¡ -l ¡firIl fr
prestaciones o técnica protectora de situaciones sociales de necesidad de los ciu- ryrbErEl
dadanos españoles de los que residen, cualquiera que sea su nacionalidad, en h-
-y
nuestro país-, es necesario intentar clarificar una cuestión general que enmarca k.mruñ.
todo el planteamiento de delimitación conceptual también político-jurídica, Ultmu¡b
como se verá en el debate del reparto constitucional-y de competencias en esta ma- ,kc. c5¡¡ ¡
teria-. ebNruiñ
Nos referimos a la tan traída y llevada distinción entre <<Seguridad y
Social»> ruiib,(,i@
«Asistencia Social», en otro tiempo claray ahora completamente evanescente, lo eqffi,i
que no es irrelevante. fli.ü !ür --'-{
A este respecto conviene recordar que tanto la «tradicionab» «vieja»-
-oSociales-,
nur fmci!
Asistencia Social como la «tradicional>» Previsión Social hrGErnnr
-Seguros
tienen una finalidad en parte equivalente y en parte diferente. Equivalente, por- ,ln * U¡,¡rdi
que ambas pretenden atende¡ desde las exigencias del principio de solidaridad üt,&qm&
social y a través del sector público, situaciones de necesidad económica de los in- fuurer
dividuos de sus familias-. Diferente, porque ambas tienen finalidades políti- tE*F--- |L¡
-yespecíficas
co-sociales o concretas distintas, aunque complementarias, como se üm ¡r¡r trrE
ha indicado: la «vieja» Asistencia Social ha venido siendo es en buena medi-
-y
da- instrumento de lucha contra el umbral de la miseria, mientras que la «clási-
ca» Previsión Social buscaba garantizar rentas suficientes de sustitución de la ÚiL L{ COBrc
pérdida de rentas del trabajo. w Lr§
Respondiendo a este esquema dual, en el Derecho español, como por lo de- IIEL §ISil
más en casi todos los europeos continentales, ha existido siempre y ha pervivido m LT§B
hasta ahora una clara distinción entre los sistemas de Previsión Social (Seguridad
Social después) y Asistencia Pública (Asistencia Social, después). En los momen- ,iür, üldm l"vnqg
tos actuales, sin embargo, esa diferenciación se muestra notablemente difusa, en
la medida en que la <<nueva>> Asistencia Social Social- ha desplazado tc u omalni
-Acción
sus fronteras hacia la función de garantía de rentas universales, y la <<contempo- ry ü S'¿¡Érf'.
ránea> Seguridad Social ha hecho lo propio respecto de realidades como la <<ex- r*r" u¡ ¡triüt
clusión sociab>. pdlrc.rúrr

f,sos contenidos, di-
¡tenidos protectores.
tiene en cuenta, por
rc se usa indistinta-
,<<Políticas» y unas
cada Estado, al ins-
lo que entiende por
)que por Seguridad
rentiende por Segu-
) Ge verá, imprescin-
iorganizada la pro-
, y si se quiere
rra poder aplicar-se
en
lcentrar en el análi-
r de cada rama de
residad de los ciu-
a¡ nacionalidad, en
reral que enmarca
h poütico-juridica,
fEncias en esta ma-
Iguridad Sociab> y
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t DE LA SEGURIDAD SOCIAL. PANORAMICA
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LA CoNFIGURAcIóN ceNpn¡,L DEL «sISTEMA» DE sEGURIDAD socIAL 43
Es útil señalar en este momento cómo esa diferenciación, vigente hasta hoy, se
rdleja con total claridad en la Constitución republicana de 1931. Su artículo 43
+*omendaba al Estado la «asistencia a los enfermos y ancianos y protección a la
na¡ernidad y a la infancia» Asistencia Social como <<Derecho de Emergen-
-la
drs» para <<pobres»» y <<enfermos»»-. En cambio, el artículo 45 se ocupaba de la
rpotección del trabajo», y el artículo 46 atribuye a la legislación social la regula-
c¡ón- entre otras materias, de <<los casos de seguro de enfermedad, accidente, paro
lbrzoso, vejez, invalidez y muerte»» Seguridad Social como <<Derecho de Ren-
¡r¡ de Sustitucióru> garanfizadas para-lalos trabajadores-.
Siguiendo esa pauta, el Fuero del Trabajo, en 1938, se refería a la «Previsión»
y ¡ los <<Seguros Sociales» (punto X), de manera diferenciada; el Fuero de los Es-
¡rñoles, en L945, a la «Asistencia»> a través del «Seguro Social» (art. 28), diferen-
cnndo éstos de las instituciones de «Asistencia». Típico reflejo de un Estado
desional, ésta queda reenviada a las Corporaciones, a la Iglesia y a los par-
- ¡^res (art.29). En 1958, laLey de Principios del Movimiento Nacional (pun-
¡ D(l proclamaba el «derecho» de los españoles a los «beneficios de la Asisten-
e y* Seguridad Sociales>». Históricamente, pues, la distinción ha estado clara en
nldm los textos normativos, de mayor o menor alcance jurídico vincu-
hE-. -fierza
hr supuesto, en este libro nos ocupamos del segundo Sistema, el de Seguri-
rld Social, si bien en la híbrida o mixta conformación que tiene actualmente. No
ft¡nte, será imposible no referirnos a la evolución experimentada por el segun-
&. tr Asistencia Social en su contemporánea o renovada fase, acuñada o forjada
c¡ hs Comunidades Autónomas. Su delimitación y la exposición de las relaciones
&mplementariedad y de conflicto entre ambos se hará, o al menos se intenta-
¡l- ca el tema que remitimos- específicamente dedicado a la distinción en-
: h -al
Asistencia Social <<interna>» al Sistema de Seguridad Social y la Asistencia
grhl (€xterna», según una diluida fórmula, inventada por el Tfibunal Constitu-
E¡¡ y por él mismo arrumbada recientemente (STC 23912002). Una sacudida
r¡ de una historia reciente muy convulsa que evidencia, de nuevo, que no hay
ftión tecnico-conceptual posible para este conflicto más que de <«com-
ciasrF- fuera de un acuerdo político, aunque hoy-algoeso parezca casi ciencia-
k¡m por las tensiones territoriales.
I. IA CONCEPTUACIÓN NORMATIVA GÉCNICO-LEGISLATIVA)
DEL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO POSITIVO
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
L l-m -c,\TTceDENTES INMEDTATos
En el orden jurídico-institucional español la expresión «Seguridad Sociabr es,
rm se ha dicho, relativamente reciente. Además, como en otras experiencias ju-
0ú¡r. ha atravesado, desde sus orígenes al actual modelo inspirado por la CE,
p &ses diferentes a lo largo de esta historia, aunque sea corta.