Derecho Administrativo

– DERECHO ADMINISTRATIVO –
BOLILLA I
1. CONCEPTOS FUNDAMENTALES DE LA TEORÍA DEL ESTADO. ELEMENTOS

Y FUNCIÓNES. TEORÍAS.
Montesquieu, partiendo de la hipótesis certera de que todo hombre que tiene

el poder tiende a abusar de él, concibió su famosa teoría de la separación de los
poderes. De su obra “El Espíritu de las Leyes”, surge su Teoría de la separación de
poderes del Estado: el poder es uno solo que reparte sus porciones en diferentes
órganos.
Se trata de la “separación de funciones” y no de la “separación de poderes”,
ya que el poder es uno sólo, pero se mantiene el principio de que ella tiene por
finalidad coordinar el ejercicio del poder público y evitar que pueda ser fuente de
despotismo o arbitrariedad. Esto no implica que la división de poderes significa que
cada uno de los tres poderes sea “soberano en su esfera”, es decir que cada poder
legisle, administre y juzgue en lo relativo a su propia actividad; lo esencial es la
división de funciones y no sólo la división en órganos. Sin embrago, “la división de
poderes” se manifiesta en una “separación de funciones” correlativa de una
separación de “órganos.” El Estado tendrá así tres tipos de órganos: legislativos,
judiciales y administrativos.
ESTADO: Es la perfecta organización jurídico-política de la comunidad que procura

el bien común.
El Estado puede actuar como persona de derecho privado, cuando contrata
con particulares en un mismo plano de igualdad (Ej.: vender un inmueble de su
propiedad privada) o como persona de derecho público, cuando no hay plano de
igualdad y aplica su poder público para regular la actividad de los individuos.
Se relaciona al Estado con el Derecho Administrativo porque este es la rama
del derecho público que estudia la organización y actuación del Estado con respecto
a los individuos.
El Estado es un organismo, una institución con fines y elementos propios
(poder organizado, participación voluntaria de sus miembros, etc.). Esa institución
supera a las personas físicas que la componen, en poder y duración; pero sus
integrantes (órganos) tienen limitada su actuación por el principio de especialidad:
solo pueden hacer actividades que estén relacionadas con la idea, fin u objeto de la
institución.
PODER PUBLICO: Es el poder del Estado, uno, único y dividido en tres funciones.
La Teoría de la separación de poderes surge de la obra de Montesquieu, quien al
dividirlo logra el equilibrio, mediante fuerzas de controles recíprocos entre estos tres
poderes (Legislativo: su función primordial es sancionar leyes; Ejecutivo: su función
primordial es ejecutar o poner en vigencia las leyes; Judicial: su función primordial es
administrar justicia) impidiendo a un poder invadir la esfera de los otros 2.
El estado es dinámico y ejerce su poder para alcanzar los fines detallados en el
Preámbulo de la CN (bienestar general, bien común, libertad, justicia, etc.). Esta
actividad que realiza el Estado para cumplir sus fines, es lo que se llama funciones
del Estado y son tres:
 Función Legislativa: Es el dictado de normas jurídicas generales hecho
por el Congreso. La función legislativa es únicamente realizada por el Poder
Legislativo. Se ocupa de dictar, alterar o suspender las leyes, siempre que
sean conformes a la CN. Las leyes son normas jurídicas de alcance general,
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abstractas, de cumplimiento obligatorio y dirigidas a un número indeterminado

o determinable de personas.” Tiene Dos elementos: a) uno material, objetivo,
que conceptúa cual es el contenido de la función legislativa (el dictado de
normas jurídicas generales); b) otro orgánico: que aclara que esta función es
únicamente realizada por el Poder legislativo.
a. Poder Ejecutivo: Puede emitir reglamentos, los cuales están
integrados por normas jurídicas generales emitidas unilateralmente por
la administración. Su contenido material es similar al contenido de las
leyes: ambos contienen normas jurídicas generales, sin embargo existe
una gradación jerárquica entre la ley y el reglamento, el segundo está
siempre sometido a la primera y no puede contradecirla en ningún caso,
pues si lo hace es considerado antijurídico; la ley en cambio puede
contradecir lo que expresa una ley anterior, sin ser por ello antijurídica:
simplemente deroga la ley a la que se opone. Los órganos
administrativos no ejercen función legislativa.
b. Poder Judicial: Los reglamentos que en algunas oportunidades
dicta la justicia para regir su funcionamiento interno no tienen el mismo
régimen jurídico de las leyes ni pueden oponérseles; pues están en una
gradación jerárquica inferior y no pueden ser considerados formalmente
como “función legislativa”. La jurisprudencia tampoco puede
considerarse como función legislativa, pues ella no es siquiera una regla
general, sino tan sólo la reiteración de un determinado criterio de
interpretación del orden jurídico, en cada caso concreto. En lo que
respecta a los fallos plenarios y su obligatoriedad, hay que distinguir dos
aspectos: a) en lo que respecta a las salas que integran la Cámara
respectiva, y b) en lo que respecta a los jueces inferiores. En el primer
punto hay un pronunciamiento jurisdiccional concreto: como las salas no
constituyen tribunales aislados sino que son parte de la Cámara, es
perfectamente razonable que deban ajustarse a la decisión de la
mayoría. En cuanto a los jueces inferiores: es inconstitucional exigir de
un juez que falle de acuerdo a la interpretación del derecho que hace un
tribunal superior, pues ya ha dicho también la Corte Suprema que “la
facultad de interpretación de los jueces y tribunales inferiores no tiene
más limitación que la que resulta de su propia conciencia de
magistrados”. El Poder Judicial no realiza función legislativa.
 Función Jurisdiccional: Es “la decisión con fuerza de verdad legal de
controversias entre partes con intereses contrapuestos, hecha por un órgano
imparcial e independiente”. El régimen jurídico de la función jurisdiccional sólo
se aplica a los actos materialmente jurisdiccionales realizados por órganos
jurisdiccionales. Dos elementos: a) uno material: que se refiere a lo que la
función es en sí misma (decisión con fuerza de verdad legal de controversias
entre partes) y b) uno orgánico: que se refiere al órgano o poder que realiza la
función (los jueces, órganos imparciales e independientes). Es la función
principal del Poder Judicial (integrado por la Corte Suprema de Justicia y
Tribunales Inferiores).
a. Poder Ejecutivo: está facultado por la ley para decidir con fuerza de
verdad legal algunas controversias entre particulares o entre ella misma y
los particulares; pero en este caso, la actividad desarrollada por el Poder
Ejecutivo es semejante materialmente a la actividad jurisdiccional, sin
tener igual régimen jurídico que ésta. El régimen jurídico propio de la
función jurisdiccional es que la decisión pueda ser definitiva y que sea
producida por un órgano imparcial e independiente: así lo exige el art. 18
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de la CN, cuando expresa que es inviolable la defensa en juicio de la

persona y de los derechos, y lo reafirma en el art. 95 de la misma, en
cuanto prohíbe al Poder Ejecutivo “arrogarse el conocimiento de causas
pendientes o restablecer las fenecidas”. Sería inconstitucional querer
atribuir a la administración la facultad de decidir controversias entre
particulares en forma definitiva, sin posibilidad de que éstos recurran ante
la justicia. El particular puede renunciar si quiere, a plantear la cuestión
ante la justicia, pero ello no altera la naturaleza de la actividad
desarrollada en tal caso por la administración, que sigue siendo
típicamente actividad administrativa. La Administración no ejerce en
ningún caso función jurisdiccional.
b. Poder Legislativo: El único caso en que podría decirse que el
Congreso ejerce función jurisdiccional es en el Juicio Político. Sin
embargo, se trata simplemente de la remoción de un funcionario público
(acto eminentemente administrativo) sujeto a ciertas garantías que
salvaguardan el derecho de defensa del interesado. El Poder Legislativo
no ejerce función jurisdiccional.
Fallo Fernández Arias, Elena y otros c. Poggio, José: La Corte Suprema de Justicia
de la Nación determinó declarar la inconstitucionalidad de las leyes 13.246, 13.897 y
14.451 que organizaban las Cámaras Paritarias de arrendamiento y aparcería
rurales por encontrar las mismas violatorias de los artículos 109 (antiguo art. 95) y
18 de la CN; en atención de: No admitir la revisión judicial de las decisiones
administrativas.
Cabe señalar que se determinó la inconstitucionalidad de las leyes por
considerarse que existía control judicial a través de recurso extraordinario pero que
este no era suficiente.
El art. 18 de la CN impone la garantía de que “ha de reconocerse a los
habitantes del país el derecho de ocurrir ante un órgano judicial en procura de
justicia”. Puede afirmarse que aunque el art. 18 no requiere multiplicidad de
instancias, debe entenderse que si impone una instancia judicial al menos.
CONTROL JUDICIAL SUFICIENTE quiere decir: a) Reconocimiento a los litigantes
del derecho de interponer recurso ante los jueces ordinarios; b) Negación a los
tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a
los hechos y al derecho controvertidos, con excepción de los supuestos en que,
existiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido la vía administrativa,
privándose voluntariamente de la judicial.
 Función Administrativa: El poder administrador es el que realiza la
mayor parte de la función administrativa, pero a diferencia de los otros
poderes que realizan su propia función y además la administrativa, él realiza
sólo la función administrativa, no correspondiéndole ni siquiera parte del
ejercicio de las otras funciones.
La Función Administrativa es “toda la actividad que realizan los órganos
administrativos, y la actividad que realizan los órganos legislativo y jurisdiccional,
excluidos respectivamente los hechos y actos materialmente legislativos y
jurisdiccionales”.
La función Ejecutiva se ocupa de que se cumpla la ley y de satisfacer los
intereses comunitarios impostergables. Es la función principal del Poder Ejecutivo (a
cargo del Presidente) dentro de la cual está la función administrativa.
a. Poder Legislativo: Cuando las cámaras nombran y remueven a su
personal; cuando otorgan una concesión para los servicios de confitería,
etc., cuando organizan y administran la Imprenta del Congreso, etc., en
todos estos casos el Poder Legislativo se encuentra realizando una
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función típicamente administrativa, que además se rige por el régimen

jurídico propio de la función administrativa.
b. Poder Judicial: Realiza una gran cantidad de funciones de tipo
administrativo: nombramientos, dirección y remoción de su personal;
suministros de papel, libros, máquinas, muebles, etc., todo ello constituye
ejercicio de la función administrativa.
LAS TRES FUNCIONES PERSIGUEN EL BIEN COMÚN, Y AUNQUE CADA

ÓRGANO TIENE ASIGNADA ESPECÍFICAMENTE UNA DE ESTAS FUNCIONES,
PUEDE REALIZAR (EN ALGUNOS CASOS) ALGUNA DE LAS OTRAS DOS.
Criterios para clasificar las funciones del Estado:

 Punto de vista Subjetivo (orgánico): Toma en cuenta al órgano que
realiza la función (teoría de la división de poderes de Montesquieu). De esta
manera solo habría actividad administrativa en el Poder Ejecutivo, actividad
Legislativa en el Legislativo, etc.
 Punto de vista Objetivo (funcional o material): Considera el contenido del
acto sin reparar en el órgano que lo cumple. Es el que debe aplicarse al
derecho administrativo ya que hay actividad materialmente administrativa en
el Poder Legislativo, en el Poder Judicial y en los entes públicos no estatales.
PODER DE POLICÍA Y POLICÍA

El Poder de policía tiene por objeto la promoción del bienestar general,
regulando derechos individuales, expresa o implícitamente por la CN. El poder de
policía se manifiesta a través de normas generales, abstractas, impersonales.
La Policía es la parte de la función administrativa que tiene por objeto la
ejecución de las leyes de policía. Se manifiesta a través de actos administrativos que
constituyen la individualización de la norma jurídica general.
El Estado si bien ejerce el poder de policía como actividad lícita, debe
asumirla como un deber. El incumplimiento de ese deber, al omitir la ejecución
mínima exigible para evitar daños a los administrados, torna en ilícita la abstracción.
Límites de las limitaciones: Puesto que la regulación policial es una limitación a la libertad
individual, aquélla está sujeta a los “límites-garantías”:
 Razonabilidad: Los derechos reconocidos no podrán ser alterados por
las leyes que reglamenten su ejercicio. Tienen que concurrir: fin público;
circunstancias justificantes; adecuación del medio elegido al fin propuesto;
ausencia de iniquidad manifiesta. Obliga a ponderar con prudencia las
consecuencias sociales de la decisión, para evitar la arbitrariedad.
 Intimidad.
 Legalidad: los derechos se ejercen según las leyes que reglamenten su
ejercicio. Las limitaciones que no tengan contenido legislativo son
inconstitucionales.
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2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. CONCEPTO. FUNCIONES. DELIMITACIÓN.

HISTORIA Y DERECHO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. ESTADO DE
POLICÍA Y ESTADO DE DERECHO. EL ESTADO DE DERECHO: DISTINTAS
VERSIONES; EVOLUCIÓN. ESTADO LIBERAL, INTERVENCIONISTA, DE
BIENESTAR, REGULADOR, SUBSIDIARIO. EVOLUCIÓN EN NUESTRO PAÍS Y
EN EL DERECHO COMPARADO. SU INFLUENCIA EN EL DERECHO
ADMINISTRATIVO Y EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
El derecho administrativo ha llegado a su actual estado de evolución

doctrinaria, legislativa y jurisprudencial a través de un proceso de acumulación y
adaptación de técnicas e instituciones provenientes de diversos periodos históricos.
El Estado del siglo XIX heredo y aplico muchas de las técnicas típicas del Estado
absoluto, este conservo, por su parte, numerosas instituciones de los siglos
anteriores.
ESTADO DE POLICÍA: Durante la Edad Moderna (en Francia hasta el siglo XVIII y
en Alemania hasta el siglo XIX) se afianzo la concepción del Estado de Policía,
basado en la necesidad de concentrar y consolidad el poder del príncipe, como
reacción contra la desmembración y disminución del poder que se opero en el
transcurso de la Edad Media. En dicho periodo la supremacía del príncipe lo
facultaba a ejercer sobre los administradores el poder necesario a fin de procurar el
orden público y el bienestar general. Ese sistema consagro un poder ilimitado.
La función pública aparece siempre cumplida por personas jurídicas públicas
estatales, es decir, por la Administración Pública, centralizada o descentralizada.
Si la organización feudal duró aproximadamente siete siglos, el denominado Estado
nacional absolutista no alcanzó más de tres centuria, ya que con todo vigor irrumpió
el Estado de derecho constitucional o Estado constitucional liberal que por supuesto
se configuró como una reacción tajante frente a aquella concepción que desplazaba.
El individuo pasaba a ser todo y el Estado nada.
El Estado tiene como principal contribución a la vida de la sociedad el de
dotarla sólo de seguridad, dejando librado los demás campos del quehacer a la
iniciativa individual.
Ya en el Siglo XX y posteriormente a la Primera Guerra Mundial, se concretan en
algunos Estados sistemas contrapuestos a ese esquema estadual liberal. Son
ejemplos de ellos la Revolución Rusa con el triunfo del bolcheviquismo que instaura
un sistema colectivista a partir de un Estado socialista como paso previo a una
sociedad sin Estado y que se extiende a toda Europa oriental después de la
Segunda Guerra Mundial. La aparición del fascismo en Italia y el nacional socialismo
en Alemania tendientes ambas a la configuración de un estado bélico. Mussolini
expresa que ha llegado el tiempo del Estado: nada para el individuo, todo para el
Estado. A estos embates ideológicos contra el Estado de Derecho Liberal, se
agregan críticas situaciones de resquebrajamiento del sistema en aquellos Estados
que mantenían en plenitud el sistema originario: EE.UU. enfrentó la severa crisis de
1929, y Franklin Roosevelt con su “New Deal” y las ideas keynesianas de regulación
e intervención en el plano económico por parte del Estado, el que irá perfilando
aquel cambio.
El fenómeno de las nacionalizaciones y asunción por parte del Estado de
los servicios públicos en Europa, incluso su intervención en actividades comerciales
e industriales, dan cuenta de un viraje profundo del quehacer estatal que incidirá en
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el perfil de la Administración; sus funciones y cometidos. Desde esta perspectiva el

Estado pasa de ser un espectador inmóvil de la vida de la sociedad a ejercer un rol
protagónico. Esta Asunción generalizada de nuevas funciones, trae aparejado el
crecimiento desmesurado del aparato administrativo. Se asiste al surgimiento de la
Administración descentralizada, pero donde el Estado permanece siempre como
titular de esta nueva área de competencias, sin perjuicio de los problemas que se
plantean en cuanto a su caracterización jurídica al recurrirse a técnicas que
involucran figuras del derecho privado, el cual se inserta en el funcionamiento propio
de este tipo de entidades (entidades autárquicas, sociedades de economía mixta,
empresas del Estado, etc.)
La Administración Pública debe necesariamente abrirse al medio social:
nace la participación de particulares y asociaciones civiles en las funciones
administrativas típicas, a veces impulsado desde el propio Estado como una
colaboración o ayuda al cumplimiento de sus fines públicos, bajo control de la propia
Administración Pública ( exclúyase a aquellos particulares que se relacionan con la
Administración Pública por vía del contrato a través de una remuneración como
contraprestación, es decir, a los empleados públicos del Estado).
ENTES PÚBLICOS NO ESTATALES: Las asociaciones profesionales, que suponen

una asociación de personas – los profesionales- reunidos para la defensa de los
intereses comunes. Son aguzamientos a quienes se les otorga una personalidad
jurídica pública al dotárselas de ciertas prerrogativas del derecho privado – sin
participación del Estado- que les permite cumplir con mayor eficacia las funciones
asignadas entre las que se encuentra todo lo atinente al gobierno y contralor de las
profesiones para cuyo ejercicio se requiere título habilitante. Tales corporaciones
representativas de intereses profesionales aun económicos- sociales sectoriales no
integran los cuadros de la Administración Pública aun cuando ejerzan funciones
específicas que el Estado les confía y que son caracterizadas como administrativas.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación al forjar su caracterización las inserta
dentro del fenómeno de descentralización impuesto por el desmesurado crecimiento
del número de diplomados cuya actividad está sujeta al control del Estado. TOMAS
HTCHINSON, ubica el tema en el instituto de la sustitución: el sustituto se encuentra
sometido a una serie de controles por el Estado a semejanza de un control de tutela
sui generis, en la medida que ejerce potestades disciplinarias, policía sobre la
actividad, potestad certificante, pericial y sancionadora del intrusismo. Si bien existen
recursos administrativos para la impugnación de los actos de alcance individual que
se dicten, no todas las cuestiones litigiosas que se susciten serán presidenciables
ante los tribunales contenciosos- administrativos federales.
3. PRESUPUESTOS JURÍDICO Y POLÍTICO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:

ANÁLISIS, EVOLUCIÓN.
El Derecho Administrativo más que un derecho jurídico, es un derecho
político. Debe partirse puntualizando que la actividad de los particulares está
regulada por un derecho que se les impone externamente y el respeto de los
derechos y obligaciones está bajo la autoridad y la sanción de un poder externo y
superior el del Estado, pero resulta extraño que el Estado, acepte voluntariamente
considerarse también obligado por la ley.
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Se ha dicho que la separación de poderes no es esencialmente una

distribución de funciones que se corresponda con una división del trabajo sino una
repartición de atribuciones del poder de autoridad. LOCKE propugna la necesidad
que el Poder Ejecutivo y el Legislativo se separen colocándolos en distintas manos.
Esta separación del Ejecutivo y Legislativo propugnada por LOCKE no nace
teniendo en miras el principio de la división del trabajo sino que tiene su sustento en
la estructuración de un sistema que garantice la libertad de los hombres de donde
suerte la preeminencia del Legislativo frente al Ejecutivo. Con MONTESQUIEU se
plantea en concreto que el poder contenta contenga al poder para, a partir de allí,
establecer los lineamientos de la relación entre esos poderes. El que hace la ley no
la ejecuta ni la juzga, el que ejecuta la ley no la hace ni la juzga, ni quien juzga hace
o ejecuta la ley.
FRANCIA: En Francia se distinguen dos clases de leyes, las “civiles” que regulan
las relaciones entre los particulares y las “políticas” que regulan las relaciones entre
los particulares y la Administración de donde van a derivar la función judicial en la
aplicación de las leyes civiles y la función administrativa en la aplicación de las
políticas. El proceso de la función jurisdiccional en materia contencioso-
administrativa se va a cumplir dentro del propio poder administrador, pues, los actos
de la Administración, en virtud de esa interpretación de la división del poder en
órganos desvinculados entre si, únicamente pueden ser revisados por el mismo
poder que los dicta, aceptar lo contrario, es decir, su revisión por el judicial sería la
invasión de ese poder por el otro con lo que se violentaría el principio de la división
tan peculiarmente interpretado.
La función jurisdiccional contencioso-administrativa se organiza dentro del
poder administrador, pero a fin de satisfacer la tendencia a independizarse, siempre
latente en cuanto se refiere a la potestad jurisdiccional se divide a la administración
en dos mitades, una de las cuales tiene por función controlar la legalidad de la
actividad desplegada por la otra (administración pasiva o jurisdiccional, falsa
administración y administración activa o verdadera administración).
INGLATERRA: La separación de los poderes en Inglaterra se consuma en un

sistema de frenos y contrapesos en el gobierno, órganos no aislados coordinados
recíprocamente merced a una inteligente distribución entre ellos de las tres
funciones básicas, de modo que cada órgano posea algo de cada una de ellas y
pueda influir sobre los otros en la medida necesaria para asegurar el mantenimiento
de la separación y el equilibrio de las diversas posiciones en que queda organizado
el poder de autoridad en el Estado como garantía de la libertad. EE.UU., de acuerdo
a los constituyentes de Filadelfia, al nacer como Estado, también consagraron el
sistema de frenos y contrapesos, poniendo en manos del Poder Judicial toda la
función jurisdiccional del Estado. La jurisdicción es la función estatal dirigida a hacer
efectiva la sanción que la norma jurídica contiene cuando lo que ésta dispone no ha
sido voluntariamente cumplida por las partes. Esa sanción, que en último término
significa restablecer el derecho violado o desconocido, no puede ser aplicada por
una de esas partes, pues ello abriría el camino a la ley de la selva, al desorden, la
arbitrariedad, el abuso del más fuerte. El juez del Poder Judicial aplica la ley para
el restablecimiento del orden jurídico perturbado, en tanto la Administración la
aplica para el mejor funcionamiento de su actuación en aras del interés
general o bien común.
SISTEMAS: La fiscalización de los actos de la Administración Pública puede ser de

tres clases: política, administrativa y jurisdiccional. La política, se considera ejercida
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por el órgano legislativo, pero suele tener poca eficacia, pues, los parlamentos son
organismos cuyos miembros están guiados por preocupaciones de partido o grupo.
La fiscalización administrativa se efectúa dentro de la propia Administración a través
del sistema de recursos de reconsideración, reposición o revocatoria para que la
propia autoridad que dictó el acto la deje sin efecto: jerárquico o de alzada basado
en el principio de la jerarquía, propio de la organización administrativa que posibilita
el auto control por el cual la autoridad superior confirma, revoca y en ocasiones,
reforma la resolución del inferior. La fiscalización jurisdiccional para algunos
tribunales administrativos es algo que no puede transferirse a nuestro país, pues lo
impide nuestra concepción del principio de separación del poder tal cual esta
organizado, nos inclinamos por la fiscalización jurisdiccional por jueces del Poder
Judicial especializados en la materia. El proceso judicial ofrece mayores garantías
para el particular, el juez conoce y sabe ponderar las necesidades de la
Administración, tratando de conciliar así el bien común con el interés individual.
TRANSFORMACIONES: La proliferación de la legislación delegada, reglamentos

delegados, de habilitación o integración es impresionante. El traspaso del poder es
evidente: Los parlamentos siguen desempeñando su labor de emitir reglas jurídicas,
normas de conducta social, en aquellos campos que regulan el comportamiento
individual pero en materias económicas y sociales, que son las que constituyen hoy
el núcleo de la actividad estatal, asistamos a un desplazamiento del poder de
decisión desde el Legislativo al Ejecutivo. Para un diputado o senador el hecho de
retirar su apoyo al Ejecutivo, que es generalmente el jefe del partido o comparte por
lo menos la conducción del partido, constituye un suicidio político. De ahí entonces
que el Legislativo representa la voluntad del Ejecutivo mas que las del propio poder
que integra. Conciente o inconcientemente vamos nuevamente a la concentración
del poder en una sola mano y ello repercute en el individuo.
En nuestro país, dijo nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación que: los
jueces forman parte del Gobierno del Estado, pues así lo tiene ordenado nuestra
Constitución Nacional dado que los mismos ejercen las facultades que en forma
exclusiva y excluyente le otorga esa misma Ley Fundamental. Por tanto en el
ejercicio de sus funciones, frente a alguien que tiene un derecho subjetivo lesionado,
conoce, revisa y decide sin que ello signifique invadir esferas de poder
pertenecientes a otro u otros órganos, ni inmiscuirse en políticas de contenido
general que no le conciernen, pues decide en el caso concreto.
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4. DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO. ÁMBITO. SUS RASGOS

DEFINITORIOS Y PECULIARIDADES. LA ECUACIÓN DERECHO
ADMINISTRATIVO-ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. RELACIONES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO. LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN.
Para Cassagne, es la parte del derecho público interno que regula la

organización y las funciones de substancia administrativa, legislativa y jurisdiccional
del PE y de las entidades jurídicamente descentralizadas, las funciones
administrativas de los restantes órganos (PL y PJ) y en general todas aquellas
actividades realizadas por persona Públicas o privadas a quienes el ordenamiento
les atribuye potestades de poder público derogatorias o exorbitantes del derecho
privado. Entonces: DA= Función Administrativa de PJ, PL y PE (+ las funciones
legislativas y judiciales del PE) + las actividades de entes descentralizados y de
personas con poder público. Su fin es defender los intereses de la comunidad.
Es la rama del derecho público que regula la organización y el funcionamiento
de la Administración Pública y relación entre la administración pública y los
administrados.
El derecho administrativo es una porción del derecho público interno que regula:
a. La organización, funciones y potestades del PE (administrativa, legislativa y
jurisdiccional)
b. Y las funciones y potestades administrativas de los otros 2 poderes
(Legislativo y Judicial) que intervienen en el ejercicio del poder dentro del
Estado
El derecho administrativo es autónomo, tiene sus propios principios generales y
es paralelo al derecho privado.
Caracteres del Derecho Administrativo:
 Es de Derecho público: regula un sector de la actividad estatal y de los
entes no estatales que actúan en ejercicio de la función administrativa. El fin
del derecho público es satisfacer intereses colectivos o sociales.
 Es Dinámico: sus normas deben adaptarse a las transformación que se
producen en la sociedad, donde pueden surgir situaciones de emergencia que
el derecho debe resolver. Por ello el derecho administrativo dicta normas que
regulan la emergencia administrativa, social, económica, etc.
 Es Organizacional: responde al orden y regulación de cada uno de los
diferentes entres: nación, provincias, municipios, etc.
 Es exorbitante: tiene poderes que exceden la órbita del derecho privado.
Bases del derecho administrativo: el derecho administrativo parte de dos
principios fundamentales:
 Legalidad: este principio nos indica que la administración pública debe
subordinar su actuación al ordenamiento jurídico.
 Subsidiaridad: este principio nos indica que el Estado podrá intervenir
cuando este en juego el bien común y siempre que la iniciativa privada no
tenga soluciones o sean insuficientes.
Potestades o Prerrogativas de la Administración: Son los poderes irrenunciables,
intransferibles e imprescriptibles que tiene la Administración Publica para cumplir con
los objetivos del Estado, es decir, para satisfacer inmediatamente el bien común.
Esta potestad no tiene un objeto determinado, es genérico, abstracto (nace de una
ley que la crea y precisa su contenido para que sea razonable).
La administración pública tiene:
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 Potestad reglamentaria: Es el poder de emitir reglamentos de alcance

general y obligatorios (Art. 99 Inc. 2 CN).
 Potestad imperativa o de mando: Es el poder de dar órdenes y exigir su
cumplimiento.
 Potestad sancionadora: Es el poder de ejecutar los actos surgidos de las
otras potestades, a través de la fuerza, protección, etc.
 Potestad jurisdiccional: Es el poder excepcional (fación propia de los
jueces) de decidir controversias con fuerza de verdal legal.
Régimen exorbitante: El régimen administrativo es exorbitante del derecho privado
(excede su órbita) porque está compuesto por: las Potestades y las Garantías de los
particulares (creadas para contrarrestar el poder del Estado, ya que en la relación
entre Estado y particulares no hay igualdad entre las partes, ya que el Estado tiene
facultades de poder público).
Poder discrecional: Es el marco de libertad o atribuciones que se le da a la
Administración Por este poder la administración dicta actos libremente, aunque
susceptibles de posterior revisión judicial.
Características esenciales del Régimen Administrativo: La construcción del
derecho Administrativo se opero en el periodo comprendido entre el fin de la
Revolución Francesa y el Segundo Imperio. Las características peculiares eran las
siguientes:
 Una Administración fuertemente centralizada, con ordenación jerárquica
de órganos integrados por funcionarios, que permite la existencia de un
contralor administrativo por parte de los órganos superiores;
 Un conjunto de prerrogativas atribuidas a la Administración y derivadas
de su consideración como “poder jurídico”.
 El juzgamiento de la actividad administrativa ilegal por tribunales
administrativos. En Francia, tal función se asigna al Consejo de Estado,
juntamente con la misión de evacuar consultas.
En cambio, el sistema anglosajón se encontraba entonces regulado por una
concepción distinta, el "rule of law", según la cual:
 La descentralización o la autonomía de los entes locales era total y
absoluta, absorbiendo las competencias que en Europa continental
pertenecían a la Administración central;
 La actividad de los órganos administrativos se hallaba sometida a las
mismas reglas que los particulares, careciendo de prerrogativas de poder
público. La administración no constituía un poder jurídico
 La administración era juzgada siempre por tribunales ordinarios,
independientes del Poder Ejecutivo.
Actualmente se admite que la evolución que ha sufrido la Administración
pública en Inglaterra ha dado origen al verdadero Derecho Administrativo, ya que se
advierte la aparición y aumento de las prerrogativas estatales, una atenuación de las
autonomías de los entes locales y el surgimiento de tribunales especiales para
enjuiciar la actividad de la Administración Pública.
De todas las características que la doctrina clásica atribuía al régimen
administrativo la que determina su configuración autónoma, y, por ende, la del
Derecho Administrativo como derecho común de la Administración es la existencia
de un sistema de prerrogativas de poder público que influyen en un aumento de las
garantías del administrado, a efectos de compensar al poder público y mantener un
justo equilibrio entre ambas.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: DISTINTAS CONCEPCIONES:
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 Concepto orgánico: Se sostuvo que la función administrativa es la que

realiza el Poder Ejecutivo, criterio insuficiente por cuanto según hemos visto
los otros órganos estatales (legislativos y jurisdiccionales) también realizan
funciones administrativas.
 Concepto negativo: Se dijo que la función administrativa es la actividad
estatal que resta luego de excluidas la legislación y la jurisdicción, lo que no
resuelve nada.
 Concepto material: Se dijo que la función administrativa es “la actividad
práctica que el Estado desarrolla para cuidar, de modo inmediato, los
intereses públicos que asume en los fines propios” o “una de las funciones del
Estado que tiene por objeto la satisfacción directa e inmediata de las
necesidades colectivas por actos concretos, dentro del orden jurídico y de
acuerdo con los fines de la ley”.
Finalmente se produce un retorno al criterio orgánico. El concepto final sería:

la función administrativa es la función realizada por el conjunto de órganos
regidos por relaciones de dependencia que se revelan en el derecho a dar
instrucciones del órgano superior y en el deber de obedecerlas del órgano
inferior, a lo cual se observa que los otros órganos, también realizan funciones
administrativas.
FUNCIÓN DE GOBIERNO: Es la actividad que llevan a cabo los órganos Ejecutivo y

Legislativo (solamente si la Constitución expresamente les da esa facultad por
razones de oportunidad, merito o conveniencia) a través del dictado de actos
(políticos o de gobierno o institucionales) cuyo fin es lograr que subsistan las
instituciones organizadas por la Constitución nacional y que su actuación, como
representantes del país en el exterior, sea correcta. Estos actos están EXCENTOS
DEL CONTROL JUDICIAL por tener una marcada finalidad política indispensable
para el orden estatal. Son dictados por el Poder Ejecutivo o Legislativo en ejercicio
de una actividad discrecional. Ejemplos de actos políticos o de gobierno son: firmar
la paz o declarar la guerra, firmar tratados, declarar el Estado de Sitio, intervenir
provincias, vetar leyes, abrir y cerrar las Cesiones del Congreso, nombrar a los
Ministros de la Corte Suprema.
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA: Es la actividad de cualquiera de los tres órganos

estatales siempre que la naturaleza jurídica de esa actividad sea administrativa. La
tarea de administrar incluye:
 La actividad ejecutiva (hacer que se ejecute, cumpla y observe la ley).
 La actividad discrecional (celebrar contratos y demás actividades en
donde no hay una ley que impone una obligación.
LA ECUACIÓN DERECHO ADMINISTRATIVO-ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: El

Derecho Administrativo constituye una categoría histórica, que no admite su
identificación con aquellas concepciones doctrinarias sobre la administración pública
que pretender realizar su delimitación en forma absoluta.
La ruptura de la ecuación tradicional entre Administración Publica y Derecho
Administrativo responde, en consecuencia, a una ampliación del contenido de este
como producto de circunstancias históricas.
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BOLILLA II
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1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. NOCIÓN. CLASIFICACIÓN.

LA CONSTITUCIÓN NACIONAL: SU TRASCENDENCIA PARA EL DERECHO
ADMINISTRATIVO.
Las fuentes son los hechos, actos y formas de donde surgen los principios y
normas jurídicas que se aplican y componen el derecho administrativo, es decir, dan
origen al ordenamiento jurídico. Las fuentes regulan la función administrativa y
tienen una escala jerárquica dada por la CN (Art. 31).
Clasificación de las fuentes: Las fuentes reales o materiales son aquellas que no
son normas jurídicas pero que pueden hacerlas surgir o modificar (doctrina,
costumbre, principios generales del derecho y jurisprudencia). Las fuentes formales
son aquellas que dan origen al ordenamiento y que emanan de órganos estatales
competentes, son las normas o principios jurídicos (CN, Tratados, leyes,
reglamentos).
La Constitución: Es la fuente primaria de todas las ramas del derecho y toda norma
debe estar de acuerdo con ella. La Constitución estatuye el conjunto de principios y
normas supremas del ordenamiento positivo, cuya jerarquía normativa es superior a
la ley y al reglamento, imponiéndose a todos los actos que dicta la Administración
Pública. La primacía de la CN comprende según su Art. 31 no sólo los principios y
normas constitucionales sino también los tratados y las leyes dictadas por el
Congreso como consecuencia de las facultades que le atribuye la ley suprema.
La CN da el orden jerárquico de las normas, la categoría de los tratados y
tiene normas muy importante para el Derecho Administrativo:
 Sobre la relación del Estado con los particulares: Art. 14 y 28 (los
derechos y garantías reconocidos por la CN no pueden ser alterados por las
leyes que reglamentan su ejercicio ni por normas inferiores a las leyes); Art.
16 (igualdad e idoneidad para asumir la función Pública y que la igualdad es
la base para las cargas Publicas; el Estado es responsable como cualquiera
porque todos los somos iguales ante la ley); Art. 17 (expropiación); Art. 19
(principio de legalidad); Art. 21 (defensa nacional).
 Sobre la organización (Art. 87 a 90 y 14 bis – estabilidad del empleado
público) y actividad de la administración (Art. 99 y 100).
Las Constituciones provinciales también son fuente para su ordenamiento
provincial.
La Reforma de 1994 introdujo la figura del Jefe de Gabinete, pedido por
Alfonsín a Menem, ya que este quería el apoyo de la UCR. El PJ le otorgo funciones
acotadas: lo elije y destituye el Presidente; también por juicio político puede
destituirlo el Congreso. La Administración es manejada por el Jefe de Gabinete pero
limitada por el Presidente: prepara el presupuesto que luego eleva al Presidente y es
aprobado por el Congreso; si el Presidente no está, tiene autonomía; es el Ministro
con más categoría y funciones que da la CN.
2. LA LEY: ESPECIES Y LÍMITES. LOS TRATADOS: SU JERARQUÍA

NORMATIVA. INCIDENCIA DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994. EL
DECRETO LEY: CONCEPTO.
LOS TRATADOS: Una de las innovaciones introducidas por la reforma de 1994 es

que los tratados celebrados con las naciones extranjeras y con los organismos
internacionales (así como los concordatos suscriptos con la Santa Sede) se les
asigna una “jerarquía superior a las leyes”. (Art.75 Inc.22 CN). Los tratados son
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fuentes del Derecho Administrativo cuando obligan a los órganos o entidades

administrativas a realizar determinada actividad o cuando contienen disposiciones
de Derecho Administrativo aplicables en el ámbito interno del país.
Se reconoce jerarquía constitucional a once tratados internacionales sobre
Derechos Humanos los que, sin embargo, no forman parte de la Constitución,
jerarquía que se atribuye con una limitación importante: “ en las condiciones de su
vigencia”. Esta clase de tratados “no derogan artículo alguno de la primera parte de
esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías
por ella reconocidos”. Dicha jerarquía constitucional también la pueden alcanzar
otros tratados en el futuro siempre que se cumpla el procedimiento específico
previsto en la Constitución.
Los tratados internacionales son aquellos celebrados entre dos o más
Estados, que los obligan, y están destinados a producir determinados efectos
jurídicos: crear una obligación, resolver una ya existente o modificarla. Interesan al
Derecho administrativo porque hay tratados sobre materias (navegación, correo,
comunicaciones) que en el derecho interno son reguladas por aquel.
Tipos de Tratados:
 Tratados sobre Derechos Humanos (Art. 75, Inc. 22): tienen jerarquía
constitucional: son 11 tratados enumerados en la CN, más la Convención
Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas.
 Tratados en general: tienen jerarquía superior a las leyes.
 Tratados de Integración (Art. 75, Inc. 24): tienen jerarquía superior a las
leyes siempre y cuando exista Reciprocidad (un país acepta la jerarquía
superior a sus leyes internas de estos tratados, siempre y cuando el otro país
también lo acepte) y se firma con países latinoamericanos o con otros países.
Ej.: Tratado de Asunción (crea el MERCOSUR).
LA LEY: En sentido material, se entiende por ley todo acto o norma jurídica que
crea, modifica o extingue un derecho de carácter general y obligatorio; mientras que,
en sentido formal, le ley consiste en el acto emanado del órgano legislativo
(Congreso), conforme al procedimiento preestablecido y solo puede derogarse por
otra ley. La ley formal solo puede ser derogada o modificada por otra ley, dictada por
el órgano legislativo de acuerdo al procedimiento previsto salvo que el texto de la ley
hubiera autorizado al Poder Ejecutivo a derogarla o modificarla.
Caracteres de una ley:
 Obligatoria (su cumplimiento es obligatorio para los ciudadanos, y el
Estado puede acudir a la coacción para hacer valer el derecho de un tercero
surgido de un texto legal).
 Oportuna (esta en relación con las necesidades sociales que impone
dicha ley)
1. Permanente (no debe responder a una cuestión de momento).
2. General (se dicta para regular mediante normas jurídicas situaciones
abstractas, impersonales y objetivas, que se aplican o pueden aplicarse
a toda la comunidad, un sector o conjunto de individuos).
Irretroactividad (art 18 CN): Otro rasgo que suele atribuirse a la ley es el de su
irretroactividad, pero el Código Civil, admite la posibilidad que se dicten leyes
retroactivas a condición de que no afecten derechos amparados por garantías
constitucionales. La ley no puede aplicarse para atrás, para aplicar una ley en un
determinado delito, la ley debía estar vigente al momento de cometerse el delito. El
procedimiento cuenta con varias etapas: iniciativa, discusión, sanción, promulgación
y publicación. Al Derecho Administrativo le interesan la promulgación y la
publicación. La promulgación de las leyes la tiene a su cargo el Poder Ejecutivo y
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puede ser expresa o tácita: esto último ocurre cuando no aprueba un proyecto en el
término de 10 días hábiles. Antes de la promulgación, el Poder Ejecutivo se
encuentra posibilitado para ejercer la potestad constitucional de vetar la ley en forma
total o parcial siempre que las partes no observadas posean autonomía normativa y
su aprobación parcial no altere el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el
Congreso. En cuanto a la publicidad el Art. 2 del CC prescribe que: “las leyes no son
obligatorias sino después de su publicación, y desde el día que determinen. Si no
designan tiempo, serán obligatorias después de los ocho días siguientes al de su
publicación oficial.”
El artículo 19 establece que todo lo que no está prohibido, está permitido.
DECRETO-LEY: Es una norma jurídica dictada por el PE de un gobierno de facto, en

los cuales se suspende el Congreso. Se dice que es decreto por su forma y ley por
su contenido. En épocas de anormalidad constitucional (Gobierno de Facto), el
Poder Ejecutivo ha dictado actos obligatorios de alcance general, sobre materias
que debían ser reguladas por ley formal mediante instrumentos normativos
denominados decretos-leyes. Continúan su vigencia después de instalado un
gobierno de iure, sin exigirse ratificación por parte del Poder Legislativo.
JURISPRUDENCIA: Es la forma habitual, uniforme o constante de aplicar el

Derecho por parte de los órganos que realizan la función jurisdiccional. La
jurisprudencia ha jugado una función preponderante en la función de las principales
instituciones del Derecho Administrativo.
JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA: Es el conjunto de sentencias que
resolvieron casos iguales o similares de la misma manera o en el mismo sentido y se
unifica a través de los fallos plenarios o del recurso extraordinario. Es la
interpretación que hacen los jueces de las normas, en sus fallos a través de las
sentencias. Puede ser de dos tipos: sentencias del fuero contencioso administrativo
(Sede judicial) o dictámenes de la Procuración del Tesoro Nacional (sede
administrativa).
LA COSTUMBRE: Es el comportamiento uniforme y constante por un largo periodo

de tiempo que adopta la sociedad y que genera la convicción de que tal proceder
corresponde a una obligación jurídica. Las costumbres se clasifican en:
 Costumbre secundum legem (que sigue a la ley), cuando la ley hace
referencia a ella o cuando la costumbre está de acuerdo con sus normas.
 Costumbre praeter legem (anterior a la ley), es la que se refiere a
materias no reguladas por las leyes, llenado los vacíos legales creando
derecho.
 Costumbre contra legem (contraria a la ley), se configura cuando se
encuentra en contradicción con el ordenamiento jurídico positivo.
LA DOCTRINA: Es el conjunto de opiniones, comentarios y conclusiones de los

juristas que estudian el derecho y luego lo explican en sus obras, haciendo
observaciones, creando teorías y dando soluciones. Es incuestionable la influencia
de la doctrina de los jueces y legisladores y si bien no es fuente del ordenamiento
porque no crea Derecho, configura un ordenamiento auxiliar de fundamental
importancia tanto para la formación como para la interpretación del sistema jurídico.
ANALOGÍA: El artículo 16 del Código Civil establece que si una cuestión no puede
resolverse ni por las palabras ni por el espíritu de la ley, se atenderá a los principios
de las leyes análogas, y si aún la cuestión fuese dudosa, se resolverá por los
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principios generales del Derecho. La analogía consiste en la aplicación de un

precepto jurídico dictado para una determinada situación a otra que coincide con la
primera.
La analogía constituye una técnica de interpretación del Derecho. No es
fuente porque el propio ordenamiento obliga a la utilización de esta herramienta
jurídica ante la ausencia de normas positivas. Por ello, cuando por analogía se
aplican algunas disposiciones del Código Civil al Derecho Administrativo, la fuente
no es la analogía, sino las normas del Código Civil que resultan aplicables a través
de la técnica interpretativa.
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO: Son el origen o el fundamento de las

normas, es decir del ordenamiento y trata de impedir las arbitrariedades de los
poderes públicos. Se fundan en el respeto de la persona humana o en la naturaleza
de las cosas. Funcionan como orientadores e informadores del ordenamiento
permitiendo realizar una labor correctiva o extensiva de las normas, e integradora
del mismo frente a la carencia de normas que rijan una cuestión.
El artículo 16 Código Civil establece que cuando las controversias o
cuestiones jurídicas no pueden resolverse ni por las palabras ni por el espíritu de las
leyes o por las leyes análogas, los jueces deben aplicar el derecho según los
principios generales del derecho.
LA EQUIDAD: Constituye un principio de interpretación de las leyes, la equidad

acuerda un sentido valorativo o de justicia a las normas, a fin de evitar que la
igualdad abstracta de la ley, en su aplicación al caso concreto, se traduzca en una
desigualdad o injusticia. Se trata de la justicia del caso concreto.
REGLAMENTOS INTERNOS: Son declaraciones unilaterales de la Administración

que tienen efectos solamente dentro suyo, pero no frente a 3eros y pueden consistir
en ordenanzas, circulares, instrucciones de los superiores jerárquicos a los
inferiores.
3. LOS REGLAMENTOS: CONCEPTO, CLASIFICACIÓN, FUNDAMENTO Y

LÍMITES. LA REFORMA DEL AÑO 1994 EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL: SU
IMPORTANCIA EN MATERIA DE REGLAMENTOS.
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EL REGLAMENTO: Es un acto de carácter general y obligatorio (igual que la ley)

que dicta el Poder Ejecutivo (la ley es dictada por el PL) con efectos directos,
inmediatos y mediatos sobre los particulares en virtud de la atribución o facultad
expresa o implícita del Poder Constitucional o legal (en base a lo que la CN le otorga
al Presidente para dictarlas).
Los reglamentos constituyen fuentes del Derecho para la Administración
Pública, aún cuando proceden de ella misma, ya que integran el bloque de legalidad,
al cual los órganos administrativos deben ajustar su cometido.
Con la palabra Decreto se alude a los reglamentos del Poder Ejecutivo. Se
denomina decreto tanto al acto de contenido normativo, como al de alcance
particular. Se llaman “decisiones administrativas” a los actos realizados por el Jefe
de Gabinete dictados en ejercicio de la administración general del país,
independientemente de su contenido normativo.
Los reglamentos de autoridades subordinadas al Poder Ejecutivo (ministros,
secretarios de Estado, directores, etc.) reciben el nombre de resoluciones o
disposiciones. Con el término ordenanzas se denomina a los reglamentos o actos
de alcance particular dictados por los órganos representativos municipales (Consejo
Deliberante, Sala de Representantes, etc.).
La doctrina reconoce cuatro clases de reglamentos:
Reglamentos autónomos o independientes (Art. 99 Inc. 1 CN): Son aquellas
normas de carácter general que dicta el PE sobre materias que son de su exclusiva
competencia y regulación, por lo tanto excluye la intervención del legislador.
El concepto de reglamento autónomo se vincula, esencialmente con la
llamada zona de reserva de la administración, cuya titularidad está a cargo del Poder
Ejecutivo. Marienhoff y Cassagne afirman que son aquellas normas generales que
dicta la Administración, sobre materias que pertenecen a la zona de reserva, es
decir, sobre temas privativos de su competencia no regulados por una ley. Como
existe una zona de reserva de la ley que no puede ser invadida por el poder
administrador, también hay una zona de reserva de la Administración en la cual el
Poder Legislativo carece de imperio. Para otros Gordillo, esta zona de reserva de la
administración no existe, y sostiene que el único que tiene esta zona de reserva en
la CN es el PL.
Reglamentos ejecutivos o de ejecución (Art. 99 Inc. 2 CN): Son actos que dicta el
Poder Ejecutivo con propósito de fijar los detalles o pormenores de las leyes
dictadas por el Congreso; es la facultad que tiene el Presidente de la Nación de
dictar los decretos reglamentarios de las leyes que sanciona el Congreso,
completándolas y detallando lo necesario para su aplicación.
Son los más importantes desde el punto de vista de la cantidad que se dictan.
Su fin es aclarar y explicar en detalle el contenido de las leyes completas que
reglamenta (y el fin que se propuso el autor).
Los reglamentos de ejecución poseen límites propios, el citado art. de la CN
establece un primer límite al prescribir que los reglamentos no pueden alterar el
espíritu de las leyes, so pretexto de reglamentarla (la función reglamentaria es
accesoria).
Reglamentos delegados (Art. 76 CN): Son actos de alcance general que dicta el
Poder Ejecutivo o Presidente sobre materias legislativas (ley en sentido material),
previa autorización del Congreso.
Se trata de normas generales dictadas por la Administración en base a una
autorización o habilitación del Poder Legislativo, regulando materias de competencia
del legislador. Se trata de una actividad de carácter excepcional de la
Administración, conteniendo normas sobre materias que, si bien deben ser
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reguladas por la ley, el Congreso ha decidido que lo sean por la Administración.

Algunas razones que tornan necesaria la existencia de delegación legislativa son:
falta de tiempo del Congreso, carácter técnico de algunos asuntos, aspectos
imprevisibles de algunas materias, exigencias de flexibilidad de ciertas normas, etc.
La delegación legislativa es una necesidad y no altera la división de poderes
por cuanto el legislador siempre delega dentro de ciertos límites y puede reasumir en
todo momento su potestad de legislar. La delegación legislativa debe ser siempre
expresa y especial, estableciéndose para cada caso y no en forma genérica. La
delegación debe estar sujeta a límites, por ejemplo se les prohíbe a los órganos
administrativos la facultad de crear delitos, contravenciones o impuestos, materias
que exigen la presencia de una ley en sentido formal.
El art 76 CN nos indica que se prohíbe la delegación legislativa (total o
parcial) en el Poder Ejecutivo. Pero da una excepción: podrá delegarse siempre que
se trate de temas relacionados con la Administración o Emergencia Publica, y
siempre que esa delegación se ejerza por un tiempo determinado y según las pautas
del Congreso. Esto implica que la delegación no puede recaer sobre materias como
penal, tributaria, electoral, etc.
La delegación legislativa puede ser:
 Delegación total o propia: cuando el PL le transfiere al PE la función de
dictar una ley, es decir que le delega la potestad legislativa (esta delegación
esta prohíba salvo la excepción del artículo 76).
 Delegación impropia: cuando el PL le transfiere al PE la tarea de reglar
los detalles necesarios para la ejecución de las leyes
El reglamento delegado estará ligado a la Comisión Bicameral quien analizara
la constitucionalidad del reglamento. La ley 26.122 creó esta Comisión bicameral, a
la cual el PE tenía que elevar dentro de los 10 días, el reglamento delegado. La
Comisión luego tiene 10 días para elevarla a ambas Cámaras, que si el reglamento
es rechazado se extingue; el tema es que no se establece el plazo que tienen las
Cámaras para expedirse, entonces mientras nada se diga el reglamento sigue
funcionando . Entonces esta ley fue un engaño porque si el Congreso no se expide,
la norma sigue dentro de la ley.
Reglamentos de necesidad y urgencia (Art. 99 Inc. 3 CN): Son los que dicta el
Poder Ejecutivo sobre materias legislativas sin autorización previa del congreso. Su
validez constitucional encuentra apoyo expreso en el Art. 99 Inc. 3 de la CN. Prohíbe
al Poder Ejecutivo emitir “en ningún caso” disposiciones de carácter legislativo, bajo
pena de nulidad absoluta e insanable; salvo ante casos excepcionales en donde:
 Fuera imposible aplicar el mecanismo de la CN para sancionar leyes (es
decir que existan razones de necesidad y urgencia, como por ejemplo: antes
grave crisis o riesgo social. Ej.: decreto de necesidad y urgencia 214/02 de
reordenamiento del sistema financiero, por medio del cual se pesificaron los
depósitos y las deudas ante la gran crisis económica.
 Siempre que los temas de esos reglamentos no sean sobre materia:
Penal, Tributaria, Electoral, de Partidos Políticos.
Para que un reglamento de necesidad y urgencia dictado por el PE tenga
validez, deberá:
 Ser aprobado por los ministros, conjuntamente con el Jefe de Gabinete.
 Pasados los 10 días de la emisión del decreto, el Jefe de Gabinete de
Ministros deberá someterlo a una Comisión Bicameral Permanente, quien
tendrá 10 días para analizarlo y elevar un dictamen al plenario de cada
Cámara para que lo traten expresamente.
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 El Congreso debe dictar una ley especial (con la mayoría absoluta de la

totalidad de los miembros de cada Cámara) que diga si el decreto es válido o
no. El artículo 82 manifiesta que no se acepta la sanción tacita del Congreso.
4. LAS FUENTES MATERIALES. LA COSTUMBRE. LA DOCTRINA. LA

ANALOGÍA. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.
– Ver puntos anteriores –
5. VALIDEZ ESPACIAL Y TEMPORAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

IMPORTANCIA DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEL AÑO 1994.
VALIDEZ ESPACIAL Y TEMPORAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: Con

respecto a la validez espacial se puede decir que si bien el d. adm. Es dinámico y
constante solo regula en el suelo argentino, eventualmente en las embajadas. Con
respecto a la validez temporal se puede decir que el acto administrativo es de
alcance general después de 8 días de su publicación salvo que la norma exprese
otra disposición.
IMPORTANCIA DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEL AÑO 1994: La reforma

constitucional de 1994 ha seguido la línea jurisprudencial adoptada por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, consagrando el principio de la superioridad de los
tratados y concordatos sobre las leyes (art 75, Inc. 22 “Los Tratados y concordatos
tienen jerarquía superior a las leyes”).
Pero además, con respecto a los denominados tratados de integración ha
incorporado el principio de la supremacía del derecho comunitario sobre el Derecho
interno (excepto la CN) al prescribir que “las normas dictadas en su consecuencia
(se refiere a los tratados) tienen jerarquía superior a las leyes” (Art. 75 Inc. 24).
A partir de la reforma los tratados de integración pueden delegar
competencias y jurisdicción a organizaciones supra estatales, a condición de que
ello se lleve a cabo en un marco jurídico de reciprocidad e igualdad, que respete el
orden democrático y los derechos humanos.
El efecto de la cláusula contenida en el artículo 75 inciso 22 CN es afirmar la
primacía de los tratados de integración respecto de las leyes; este principio ya había
sido establecido antes de la reforma constitucional, por la Corte Suprema de Justicia
de la Nación. Conforme al principio de primacía, los tratados nunca pueden ser
derogados por las leyes posteriores ni serles opuestas las leyes anteriores del
Derecho Interno de los países miembros.
Ello ni implica sentar el principio de la supremacía de dichos tratados frente a
la CN, cuya superior jerarquía se mantiene en el orden interno, aun en los sistemas
comunitarios europeos que han mitigado el control de constitucionalidad por parte de
los tribunales estatales. El Estado siempre conserva su soberanía, aunque
restringida por la “cesión sistemática” de competencias a entidades supra estatales,
lo que supone la transferencia tanto de la titularidad como de su ejercicio. En tal
sentido, los Estados no han renunciado a la potestad que poseen para denunciar los
tratados internacionales, asumiendo las responsabilidades consiguientes.
Para que la cesión sistemática de competencias no entre en colisión con el
ordenamiento constitucional debe respetar los límites establecidos en la CN sin que
ello obste a reconocer que, dentro de esta, se opera el nacimiento de una nueva
categoría constitucional, como es el derecho de la integración supra estatal.
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Esos límites pueden ser meramente temporales o revestir carácter formal,

como el artículo 75 inciso 24, 2da parte que consagra procedimientos para la
aprobación de los tratados de integración que contengan cesiones de competencias
y jurisdicción.
Los que poseen mayor entidad jurídica son los limites materiales de dichos tratados
de integración que tienen que celebrarse en condiciones de reciprocidad e igualdad
y respetar el orden democrático y los derechos humanos.
BOLILLA III
1. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. CONCEPTO. LOS ÓRGANOS

ADMINISTRATIVOS. CONCEPTO. ELEMENTOS. NATURALEZA. CLASIFICACIÓN.
Según Marienhoff, “es la estructuración y atribución de competencias” (es

decir, asignarle funciones a dichos órganos administrativos).
La organización administrativa es entonces, el conjunto de normas relativas a
la estructura técnico-jurídica de la administración publica; su composición (por
órganos y entes descentralizados como entidades autarquiítas y empresas del
estado), su funcionamiento, atribuciones, principios y limites.
Sus entes y órganos tienen asignadas funciones específicas y las formas de
organizarse son: centralizada, descentralizada, desconcentrada.
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PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: La

organización administrativa es el conjunto de normas que regulan las
atribuciones, la composición y el funcionamiento de un aparato administrativo.
Tiene por finalidad esencial que el trabajo y las relaciones entre sus diferentes
estructuras se lleve a cabo ordenadamente y para lograrlo surgen diversos
principios jurídicos. En la administración hay diferentes clases de relaciones:
 De coordinación (generan el principio de competencia).
 De subordinación (general el principios de jerarquía, centralización y
descentralización).
 Entre órganos (surgen los principios de competencia y jerarquía).
 Entre entes (surgen los principios de centralización y descentralización).
Dentro de un ente hay varios órganos, los cuales se ubican en forma
jerárquica y con diferentes funciones (competencias).
TEORÍA DEL ÓRGANO: El Estado es una persona jurídica, por lo tanto necesita
que una persona física idónea exteriorice su voluntad. Pero cómo se imputa a la
voluntad del Estado, el accionar de quienes lo representan?
Hay una misma voluntad, ya que el órgano forma parte del ente. Esta teoría
nos dice que el órgano integra, es decir, es parte de la organización y de la
estructura de la persona jurídica (Estado), por eso cuando aquél actúa, es como si lo
hiciera este último, sin necesidad de representación alguna, porque son la misma
cosa.
Aunque el acto sea nulo puede ser imputado al Estado porque fue dictado en
el ejercicio de las funciones administrativas. Esta teoría es un paso más para
imputar conducta estatal, dependiendo del reconocimiento exterior del acto.
Fallo Vadell c/ Prov. Bs. As.: La CSJN dijo que los actos de los funcionarios del
Estado y sus órganos, realizados para cumplir el fin de las entidades de que
dependen, se consideran propios del Estado y por lo tanto éste es responsable
directamente por todo daño que causen.
Órgano: Forma parte del Estado (persona jurídica pública estatal) y aunque no es
sujeto de derecho (no tiene personalidad jurídica), tiene potestades para actuar en el
mundo jurídico, y se establecen entre los órganos, vínculos jurídicos (relaciones
interorgánicas)
Agente: Es la persona física titular del órgano que, a través de su voluntad y en
virtud de la teoría del órgano, le imputa a los entes del Estado los actos que realiza.
Hay distintas relaciones entre los órganos del Estado (relaciones
interorgánicas): pueden ser:
 De colaboración (cuando un órgano colabora con el otro a través de
propuestas).
 De conflicto: cuando se plantea un problema de competencia entre los
órganos.
 De jerarquía (cuando uno le da órdenes a otro, puede ser dentro del
mismo órgano que haya relaciones jerárquicas o que un organismo sea
superior a otro).
 De consultiva: cuando la cabeza de un órgano pide a otra cabeza de
órgano un dictamen.
 De control: se vigilaran los actos que producen los órganos.
Clasificación de los órganos: Se pueden clasificar según su estructura o la función
que cumplen:
 Según su estructura
o Por su origen:
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a. Órganos constitucionales (nacen de la CN: Pte, Ministros,

etc.).
b. Órganos administrativos (nacen de leyes: Dirección General
Impositiva).
o Según cantidad de miembros del órgano:
a. Órgano unipersonal (integrado por una sola persona, Ej. PE) o
pluripersonal (integrado por varias personas, Ej. Corte suprema).
b. Órgano simple (integrado por un solo órgano que puede ser
unipersonal o colegiado) o complejo (integrado por dos o más
órganos unipersonales o colegiados).
 Según la función que cumplen los órganos:
o Órganos activos (administración activa): emiten y ejecutan actos
administrativos, Ej. PE.
o Órganos consultivos (administración consultiva): emiten actos
internos como informes o dictámenes para asesorar al PE, los cuales no
deben cumplirse obligatoriamente porque estos órganos no tienen poder
de decisión. Ej. Procuración del Tesoro Nacional.
o Órganos de control o contralor (administración de control): vigilan
los actos de los órganos activos ya sea a través de una autorización o de
una aprobación, como el Defensor del Pueblo, la Auditoria General de la
Nación, la Sindicatura, etc.
2. PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: LA

COMPETENCIA Y LA JERARQUÍA. CARACTERÍSTICAS Y CLASIFICACIÓN DE LA
COMPETENCIA. IMPRORROGABILIDAD: DELEGACIÓN Y AVOCACIÓN.
CONCEPTO, RÉGIMEN LEGAL.
LA JERARQUÍA ha sido definida en el siglo pasado como “el conjunto de

órganos armónicamente subordinados y coordinados”, aunque en realidad se
trata del principio que los reduce a unidad y la recíproca situación en que están
los órganos en una entidad.
Su noción difiere de las de autarquía y autonomía, pues mientras éstas
implican una relación entre sujetos, la jerarquía constituye una relación entre
órganos de una misma persona jurídica.
Si bien la jerarquía implica siempre una relación, ella se basa en la
preexistencia de una serie de órganos, caracterizados por dos figuras típicas de
toda organización: la línea y el grado. La línea jerárquica se forma por el
conjunto de órganos en sentido vertical, mientras que el grado es la posición o
situación jurídica que cada uno de los órganos ocupa en dicha línea, en sentido
horizontal. Sin embargo, existen también en la organización administrativa
órganos fuera de las líneas jerárquicas, que por lo común desarrollan
actividades de asesoramiento en el planeamiento general. Este tipo de órganos
constituye una institución que en la ciencia administrativa se denomina staff and
line.
En resumen, es la relación de subordinación existente entre los órganos
internos de un mismo ente administrativo. De esta forma hay una relación de
supremacía de órganos superiores sobre los inferiores y de subordinación de éstos a
aquellos.
La organización de la administración pública es piramidal: en la punta de
dicha figura se encuentra el Presidente de la Nación, de ahí para bajo se van
ubicando jerárquicamente los demás órganos.
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Control Jerárquico: Es el poder que tiene el órgano superior sobre el inferior dentro
de un mismo ente administrativo, por eso se aplica la desconcentración y
centralización, mientras que el control administrativo se da entre sujetos, entes con
diferentes niveles de poder, en la descentralización. A través de este poder se
expresa la jerarquía.
LA COMPETENCIA es “el conjunto o círculo de atribuciones y deberes

que corresponden a los órganos y sujetos públicos estatales o bien con un
alcance jurídico más preciso, como la aptitud de obrar o legal de un órgano o
ente del Estado”. Consiste en la aptitud legal para ejercer dichas potestades y
ser titular de ellas.
Hay que distinguir entre competencia y atribución, sosteniendo que,
mientras la primera se refiere a la emanación de los actos como una
derivación directa del principio de articulación, la segunda se relaciona con el
poder genéricamente considerado e implica el otorgamiento con carácter ne-
cesario y único de una determinada facultad a un órgano.
Esa competencia tiene una raíz objetiva, ya que no surge más de la sola
voluntad del monarca o funcionario, sino que se hallará predeterminada por la
norma. Este principio de objetivación de la competencia no implica, la eliminación de
la actuación discrecional en la elección del criterio o de la oportunidad para dictar el
pertinente acto administrativo, pero exige que la aptitud legal del ente o del órgano
de la Administración se base en una norma objetiva.
Existe una diferencia fundamental entre capacidad y competencia,
pues, mientras el ejercicio de la primera cae dentro del arbitrio de su titular
(amplio), el ejercicio de la competencia puede ser obligatorio. Además, la
competencia es de carácter restrictiva y la capacidad de carácter facultativo.
Clases de competencia
En razón de la materia: Las atribuciones se distribuyen según la especialidad de
cada organo y se aplica el principio de especialidad. Hay incompetencia en
razón de la materia cuando: el órgano administrativo realiza un acto que
corresponde al órgano judicial o legislativo; cuando una autoridad administrativa,
dentro de una misma esfera, realiza un acto que es competencia en razón de la
materia de otra autoridad también administrativa.
La violación de la competencia en razón de la materia, admite cierta
discriminación según que el acto emanado del órgano administrativo
constituya una materia propia de la ley formal (Órgano Legislativo) o del
Órgano Judicial. En ambos casos se habla de incompetencia “radical”.
Pero siempre, tanto en el supuesto de la incompetencia llamada
“radical” como en el de la autoridad que invade la competencia de otra de la
misma esfera administrativa, se está en presencia de una incompetencia en
razón de la materia.
En razón del grado o jerarquía: Se denomina también “vertical” y se encuentra
vinculada a la jerarquía. La organización administrativa se integra
generalmente en base a una estructura piramidal, en cuya cúspide se ubica el
órgano superior, constituyéndose además por un conjunto de escalones je-
rárquicos cuyo rango decrece a medida que se alejan del órgano superior. El
grado es así la posición que cada órgano tiene en la estructura jerárquica. Se
relaciona con las jurisdicciones en las cuales actúa cada órgano.
En razón del lugar o del territorio: Se refiere a la determinación de la
competencia en base a circunscripciones territoriales, que limitan
geográficamente el campo de acción de los órganos y sujetos. Puede ocurrir
23/65
que dos entidades (v.gr. provincias) tengan atribuidas idénticas competencias

constitucionales respecto a la materia, pero distintas en razón del lugar.
En razón del tiempo: Las atribuciones se distribuyen según el período que duran.
Si bien, en general, la competencia es permanente, en algunos casos es temporaria
(Ej. Atribución de declarar Estado de sitio cuando el Congreso está en receso; la
intervención federal a una provincia). Por ejemplo, cuando un ministro renuncia,
termina su competencia en razón del tiempo.
Caracteres:
 Es objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la
aptitud legal en base al principio de la especialidad.
 En principio, resulta obligatoria, cuando el órgano no tenga
atribuida la libertad de escoger el contenido de la decisión o el
momento para dictarla.
 Es improrrogable, lo cual se funda en la circunstancia de hallarse
establecida en interés público por una norma estatal.
 Es irrenunciable, perteneciendo al órgano y no a la persona física
que lo integra.
DIFERENCIA ENTRE COMPETENCIA Y CAPACIDAD: En Derecho Civil, la

capacidad es la regla y la excepción es la incapacidad (es decir que la
persona es capaz de adquirir y ejercer todo derecho y obligación, salvo
aquello para lo que esta incapacitado). En cambio en la competencia, la regla
general es la especialidad (es decir, que sólo es apto para realizar aquello
para lo que se le dio competencia específicamente) mientras que la excepción
es la es la competencia, es decir que para todo lo que no esté expresamente
autorizado por ley, será incompetente. La competencia es restrictiva y
obligatoria.
Competencia Capacidad
Por reglas, es incompetente Por regla, es capaz
Es de ejercicio obligatorio Es de ejercicio facultativo
Es de carácter temporal Es de carácter permanente
Es de derecho público Es de derecho privado
Es improrrogable (3 excepciones:
técnicas de organización
administrativa)
EXCEPCIONES A LA IMPRORROGABILIDAD DE LA COMPETENCIA:
AVOCACIÓN: Es una excepción al principio de improrrogabilidad en virtud de la

cual, el superior puede asumir el ejercicio de una competencia que es del inferior.
La avocación, que funciona en un plano opuesto a la delegación es una
técnica que hace a la dinámica de toda organización y que, por tanto, asume un
carácter transitorio y para actuaciones determinadas. Ella consiste en la asunción
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por parte del órgano superior de la competencia para conocer y decidir en un acto o
asunto que correspondía a las facultades atribuidas al órgano inferior.
Su razón de ser radica en la conveniencia de armonizar el principio de
la improrrogabilidad con la eficacia y celeridad que debe caracterizar en
ciertos casos a la acción administrativa.
En cuanto a su fundamento jurídico, cabe considerar que se trata de
una institución que proviene de la potestad jerárquica. Resulta a nuestro
juicio, una obligada consecuencia de dicha fundamentación jurídica, la
imposibilidad de admitir la avocación en las relaciones entre las entidades
descentralizadas y el jefe de la Administración, por cuanto allí no hay
técnicamente una completa jerarquía sino tan sólo control administrativo o de
tutela. Se trata, entonces, de una relación entre órganos de una misma
persona pública estatal, cuya procedencia, si bien no requiere norma que
expresamente la autorice (como la delegación), no obsta a reconocerle un
carácter excepcional.
No procede la avocación en los casos en que una norma expresa
dispusiera lo contrario, y cuando la competencia hubiera sido atribuida al órgano
inferior en virtud de una idoneidad especial, ya que en tal caso la fundamentación de
esta figura no puede justificar la emisión de actos por parte de quienes carecen
precisamente de esa idoneidad específicamente reconocida (Vg.: si un ministro se
avoca a la emisión del dictamen del servicio jurídico permanente).
SUSTITUCIÓN: Es una excepción al principio de improrrogabilidad en virtud de

la cual una persona sustituye a otra original de la competencia.
La diferenciación entre la suplencia y la delegación consiste en que en
la primera no existe propiamente una transferencia de competencia de un
órgano a otro sino que consiste en una modificación de la titularidad del
órgano, en razón de que el titular del mismo se halla en la imposibilidad de
ejercer la competencia. La suplencia, en principio, no repercute en la compe-
tencia del órgano cuyo titular no pueda ejercerla (v.gr. en caso de enfermedad).
Ella se efectúa ope legis, en forma automática, siendo total, a diferencia de la
delegación, que sólo puede referirse a competencias concretas hay requiere
una declaración de voluntad del de1egante.
La sustitución configura una excepción al principio de la
improrrogabilidad de la competencia siendo necesario que una norma expresa
la autorice.
DELEGACIÓN: Es una excepción al principio de improrrogabilidad en virtud

de la cual el superior encomienda al inferior una determinada competencia (el
ejercicio se trasfiere, no la titularidad).
Hay que discriminar dos especies fundamentales:
 Delegación legislativa: Es totalmente extraña a la relación
jerárquica. Se opera cuando el Órgano Legislativo delega, dentro de los
límites que le marca la correcta interpretación constitucional, el ejercicio
de facultades en el Ejecutivo. En tal sentido, la Corte Suprema de
Justicia de la Nación ha expresado que “es jurisprudencia conocida de
esta Corte la que admite tal delegación de las facultades del Congreso
para que las ejerza más allá de las ordinarias de reglamentación que le
otorga el artículo 99 de la Ley Fundamental, aunque dentro de los límites
previstos en su artículo 28.
 Delegación administrativa.
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3. SISTEMAS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: LA CENTRALIZACIÓN, LA

DESCENTRALIZACIÓN, LA CONCENTRACIÓN Y LA DESCONCENTRACIÓN.
CONCEPTO, RÉGIMEN JURÍDICO Y EFECTOS.
Son formas de hacer efectiva la actividad de la Administración Pública a

través de la agrupación o distribución de competencias.
CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN
La Centralización es el sistema de organización administrativa en virtud
de la cual, las facultades decisorias están atribuidas a los órganos centrales
de un sujeto.
La Descentralización es el sistema de organización administrativa en
virtud de la cual se atribuyen competencias a personas jurídicas (diferentes a
los entes privados).
Se puede afirmar que un país adopta el principio de la centralización
cuando todas las cuestiones de importancia son resueltas por los órganos
centrales de la Administración, mientras que, cuando las facultades decisorias
se encuentran también adjudicadas a entidades que constituyen la llamada
Administración descentralizada o indirecta del Estado, la técnica utilizada se
denomina descentralización.
La existencia de personalidad jurídica en el organismo estatal al cual se
le encomiendan nuevas actividades o simplemente se le transfieren las
competencias ya existentes, constituye un presupuesto de la
descentralización administrativa, mientras que en la centralización las
facultades decisorias se encuentran reunidas en los órganos de la
Administración Central.
Si la competencia se halla asignada a la administración directa del
Estado, la descentralización recibe, en tal caso, el nombre de jerárquica o
burocrática, mientras que cuando las facultades decisorias se encuentran atri-
buidas a la administración indirecta del Estado, es decir, a una entidad con
personalidad jurídica propia que asume los fines específicos del Estado, se
habla de descentralización autárquica.
La descentralización plantea siempre una relación entre sujetos
estatales, es decir, se trata de una relación ínteradministrativa, a diferencia de
la desconcentración que implica siempre la configuración de una relación
interorgánica.
CONCENTRACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN
La Concentración es el sistema de organización administrativa en virtud
del cual el órgano superior manda todo.
La Desconcentración es el sistema de organización administrativa en
virtud del cual se distribuyen en porciones de competencias en el ente (el
órgano superior transfiere competencias) –la titularidad la tiene el órgano
inferior- (diferente de la delegación).
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En un plano distinto a la centralización y descentralización, aparecen

también como técnicas de agrupación o distribución permanente de
competencias la concentración y la desconcentración. Mientras la
descentralización tiene como presupuesto la idea de atribución de personalidad
jurídica y una relación intersubjetiva, la desconcentración entraña una típica
relación interorgánica en el marco de la propia entidad estatal.
Tanto la concentración como la desconcentración constituyen principios
organizativos que se dan en el marco de una misma persona pública estatal,
por lo que bien pueden tener lugar en la Administración Central como dentro de
algunas de las entidades descentralizadas.
Existirá concentración siempre que las facultades decisorias se
encuentren reunidas en los órganos superiores de la Administración Central, o
bien, cuando esa agrupación de facultades se opera en los órganos directivos
de las entidades que integran la llamada Administración indirecta.
A la inversa, cuando las competencias decisorias se asignan a órganos
inferiores de la Administración centralizada o descentralizada (en el sentido que
asignamos a este vocablo) el fenómeno recibe el nombre técnico de
“desconcentración”.
VENTAJAS E INCONVENIENTES DE LA CENTRALIZACIÓN

Ventajas de la centralización:
 La unidad de acción en la gestión estatal, al eliminarse las con-
tradicciones que pueden presentarse en un régimen de des-
centralización.
 Mejoramiento de las condiciones de prestación de aquellos
servicios públicos que satisfacen una necesidad más general,
dividiendo la retribución entre todos los administrados del país. En el
mismo sentido, al adecuarse el factor de escala de la actividad
prestacional, se pueden producir mayores economías presupuestarias.
 Se asegura el cumplimiento y celeridad de las decisiones a través
del control jerárquico y, consecuentemente, de las prerrogativas que
derivan del mismo: avocación, impartir instrucciones, órdenes, etcétera.
Desventajas:
 Lleva a un “centralismo burocrático” impropio de un buen régimen
político administrativo, que se traduce en la extensión de un verdadero
formalismo procesal que retarda la acción expeditiva que puede
alcanzarse dentro de la práctica administrativa.
 Se dificulta el “acceso externo”, que consiste en la posibilidad de
que los administrados puedan acceder a la estructura jerárquicamente
centralizada para obtener o brindar información, propiciar decisiones
administrativas e impugnarlas;
VENTAJAS E INCONVENIENTES DE LA DESCONCENTRACIÓN

Ventajas de la descentralización:
 Descongestionar el poder, originando una mayor celeridad en la
resolución de los asuntos administrativos.
 Acercar la Administración a los administrados adecuando la
actuación de los órganos a las necesidades que debe satisfacer la
acción administrativa.
 Afirmar la idea de responsabilidad y la iniciativa de los cuadros
intermedios de la burocracia al atribuírseles la resolución o dirección de
asuntos importantes, haciendo posible que quien deba decidir posea un
27/65
conocimiento más profundo; específico y directo de los problemas que se

trata de resolver y las necesidades que debe satisfacer la Administración.
Desventajas de la desconcentración:
 Si muchas cuestiones de la misma naturaleza pudieran ser re-
sueltas en forma conjunta se operaría una mejor racionalización de
recursos humanos y presupuestarios.
 Pérdida de la unidad de criterio en la resolución de cuestiones
administrativas, acentuando el favoritismo al dejarse influir .por las
condiciones particulares de cada asunto.
En conclusión, puede reconocerse que el sistema de la descon-
centración administrativa resulta ventajoso cuando se lo utiliza en forma
racional y su necesidad se encuentra justificada, no discutiéndose su
conveniencia en aquellos casos en que por ella se asignan funciones de
importancia secundaria, en forma predominantemente reglada.
DELEGACIÓN, DESCENTRALIZACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN.

(DIFERENCIAS)
 La delegación constituye en lo esencial una técnica transitoria de
transferencia de facultades de los órganos superiores hacia los
inferiores. Ella hace, por lo tanto, a la dinámica de la organización y no
implica la creación de un nuevo organismo.
 En la descentralización y desconcentración, la técnica de
transferencia o asignación de nuevas competencias se opera en forma
permanente, teniendo el respectivo acto que las dispone un carácter
constitutivo, ya que produce el nacimiento de un ente (dotado de
personalidad jurídica propia) o de un órgano (en la desconcentración)
con facultades decisorias, que antes no existía.
 Una vez producida la delegación, el delegante puede retomar la
facultad de la que se ha desprendido temporalmente.
 En la desconcentración se genera una asignación de competencia
propia en un órgano inferior, que excepcionalmente podrá corresponder
al superior mediante el instituto de la avocación, la cual no procede en
la descentralización.
De todo ello se sigue que en materia de responsabilidad existen
también reglas diferentes.
 En la delegación, el superior es responsable respecto a la manera
en que sea realizada por el inferior.
 En la descentralización y desconcentración hay una verdadera
limitación a la responsabilidad del superior que queda restringida al
campo de supervisión en que pueda ejercitar un contralor normal y
razonable sobre los actos del ente descentralizado y órgano des
concentrado.
Se afirma que ella consiste en la distribución de funciones que hace el
Poder Ejecutivo a órganos administrativos, que se encuentren vinculados a él
a través del “control administrativo”, según los casos. La llamada imputación
funcional va siempre ligada a la creación de un ente u órgano y, en este
sentido, puede considerarse como una de las consecuencias tanto de la
descentralización como de la desconcentración.
En materia de desconcentración, la facultad de distribuir cometidos o
imputar funciones es una facultad propia del Poder Ejecutivo (por extensión
también de cada persona pública estatal dentro de sus competencias)
integrante de la zona de reserva de la Administración 106.
28/65
Respecto de la descentralización, dicha facultad se vincula con las

atribuciones para crear la entidad descentralizada, que puede pertenecer al
Poder Legislativo o al Poder Ejecutivo, .de acuerdo a lo que determinen los
textos constitucionales y la interpretación que de ellos se realice.
RÉGIMEN JURÍDICO. EFECTOS: El régimen jurídico aplicado es el de la Ley

Nacional de Procedimientos Administrativos Nº 19.549. En ella, el Título II sobre la
“Competencia del Órgano”, en su Art. 3º expresa “La competencia de los órganos
administrativos será la que resulte, según los casos de la Constitución Nacional, de
las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye
una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable, a
menos que la delegación o sustitución estuvieren autorizadas; la avocación será
procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario”. Los Arts. 4º, 5º y
6º también se refieren a este ámbito de la Administración.
A su vez, entre las diferentes fuentes que regulan la función administrativa e
integran su régimen jurídico encontramos: la Constitución Nacional y tratados de
derechos humanos, tratados de integración, tratados internacionales, normas de
organizaciones supraestatales, leyes nacionales, decretos de necesidad y urgencia,
constituciones provinciales, tratados locales, leyes provinciales, normativa municipal,
actos, reglamentos y contratos, jurisprudencia administrativa, laudos arbitrales,
principios generales del derecho y la costumbre administrativa.
4. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN PARTICULAR. LA ADMINISTRACIÓN

CENTRAL: EL PODER EJECUTIVO, LA JEFATURA DE GABINETE, LOS
MINISTERIOS.
La Administración Pública es el conjunto de órganos y entes estatales organizados

(de distintas formas según el país).
La separación de poderes determina que el Poder Ejecutivo tenga a su cargo
fundamentalmente la función administrativa, si bien también ejerce funciones o
actividades legislativas o normativas y jurisdiccionales, su estructura se encuentra
preparada esencialmente para el ejercicio de aquella función.
Los otros poderes del Estado, Legislativo y Judicial, no obstante que
desempeñan también funciones administrativas, tienen como misión principal
legislar o juzgar, respectivamente, contando con una organización apta para
el ejercicio de su función principal.
Nuestro país ha adoptado el sistema federal de gobierno, el cual
supone la coexistencia de dos órdenes de autoridades y distintas
organizaciones administrativas. Cada una de las provincias conserva todo el
poder no delegado (Art. 121 CN), dándose sus propias instituciones y
rigiéndose por ellas (Arts. 5º y 122 CN).
El sistema federal estructura, en consecuencia, la organización del
Estado. Esa circunstancia torna necesario realizar el análisis de los distintos
órdenes organizativos que lo integran (Nación, provincias y municipios) de
acuerdo a las normas y principios que estatuye la Constitución Nacional.
En la organización administrativa nacional, cuya titularidad corresponde
al P. Ejecutivo, existen dos estructuras básicas: la Administración Central y la
Administración Descentralizada, ambas bajo la dirección de aquel Poder (Art.
99, inc 1º CN). La Administración Central no implica la institución de una
nueva persona jurídica y su principio organizativo esencial, es el de la
jerarquía que, en algunos casos, se encuentra atenuada (administración
29/65
jurisdiccional o de contralor). En cambio, la Administración Descentralizada

supone la creación de nuevas entidades con personalidad jurídica propia
vinculadas al Poder Ejecutivo mediante las llamadas relaciones de “tutela” o
de “control administrativo”.
EL PODER EJECUTIVO NACIONAL: Lo ejerce un ciudadano con el título de

Presidente de la Nación Argentina (Art. 87 CN). El Poder Ejecutivo es
unipersonal: lo ejerce el Presidente de la República, quien es jefe de Estado y
de Gobierno. Ni los ministros (que son asistentes del Presidente) ni el
Vicepresidente (que actúa solo en caso de acefalía del Presidente) integran
este poder.
El Presidente y Vicepresidente son elegidos directamente por el pueblo a
través del voto universal y no pueden ser removidos de su mandato salvo que sean
sometidos a juicio político.
Características de la figura del Presidente:
 Supremo: Es el único jefe de Estado, es decir que representa a la
Nación en el ámbito internacional (pero no esta por encima de los otros
dos poderes).
 Jefe de Gobierno cabeza de la administración: Es el superior
jerárquico de todos los órganos creados en el ámbito del Poder
Ejecutivo y tiene el control sobre las entidades descentralizadas.
 Comandante en Jefe de todas las Fuerzas Armadas del país.
 Representa al país en el exterior y ante organismos
internacionales.
El Art. 100 Inc. 1º, establece que le corresponde al Jefe de Gabinete (quien
esta subordinado a la voluntad del presidente como si fuera su secretario general),
ejercer la administración general del país, mientras que el Presidente es el
responsable político de la administración general del país.
Atribuciones del Poder Ejecutivo (Art. 99 CN): Son todas las funciones no
atribuidas a los otros dos poderes:
Facultades Políticas o de Gobierno (Inc. 1, 4, 11, 15):
 Es el jefe de Estado, de gobierno, Comandante en Jefe de todas las
Fuerzas Armadas del país: ejercito, marina y fuerza aérea (tiene a su cargo
los poderes militares de mando y organización, manejando tropas, elementos
bélicos, etc.).
 Es el responsable político de la administración general del país.
 Firma tratados con otros países, declara la guerra y ordena represalias
con autorización y aprobación del Congreso.
Facultades Normativas (Inc. 2):
 Dicta los decretos reglamentarios de las leyes (completas) que sanciona
el Congreso, para aclarar y explicar en detalle su contenido. Es decir que
reglamenta las leyes del Poder Legislativo.
 Dicta los reglamentos delegados (Art. 76) para completar y poner en
vigencia las leyes marco dictadas por el Congreso.
 Dicta decretos de necesidad y urgencia y reglamentos autónomos.
Facultades Colegislativas (Incs. 3, 8, 9):
 Promulga las leyes (participa en su formación, controlando al Congreso,
a través de su promulgación y haciéndola publicar).
 Abre anualmente las sesiones del Congreso y las prorroga.
Facultades Administrativas (Incs. 1, 5, 6, 7, 10, 13, 15, 16, 17):
30/65
 Es el titular de la función administrativa; da jubilaciones, pensiones y

licencias y controla la recaudación de rentas e inversión.
 Nombra y remueve empleados (Jefe de Gabinete, Ministros, etc.).
 Pide informes administrativos a los empleados de la administración,
controla y resuelve conflictos de los órganos administrativos.
 Declara el Estado de Sitio por ataque exterior (con acuerdo del Senado)
o por conmoción interior (solo si el Congreso esta en receso).
 Puede indultar (perdón absoluto de una pena impuesta por sentencia
firme de un tribunal competente) o conmutar penas (cambio de pena mayor
por una menor, reduciendo la sanción) siempre que no sea de delitos
establecidos en la Constitución Nacional.
 Podrá arrestar o trasladar a las personas detenidas de un lugar a otro del
país salvo que ellas prefieran irse al exterior; pero no podrá aplicar penas ni
condenar, ya que es una función judicial.
Jurisdiccionales: Son aceptadas siempre que exista control judicial posterior
suficiente con amplitud de debate y prueba.
LA JEFATURA DE GABINETE (Art. 100): Fue creado para atenuar el poder del
Presidente controlándolo, pero en realidad no fue así porque hay una relación de
jerarquita entre ambos: el Presidente, al que el Jefe de Gabinete debe controlar, esta
sobre él jerárquicamente, lo nombra y remueve, le da instrucciones y supervisa el
ejercicio de sus funciones, puede asumir aquellas funciones del Jefe de Gabinete
que no sean exclusivas, etc.
Es difícil que pueda controlarlo porque sabe que, ante cualquier freno que
ponga a la actividad del Presidente, este lo podrá remover y poner a otro
complaciente de sus actos en su lugar.
El Jefe de Gabinete es colaborador inmediato del Presidente, actúa como un
ministro mas, aunque esta por encima de los demás, que se ocupa de la parte
administrativa delegada por el Presidente.
Atribuciones del Jefe de Gabinete: Son las delegadas por el Presidente y dadas
por la Constitución Nacional.
 Concurre a las sesiones del Congreso y participa, pero no vota. Preside
las reuniones del Gabinete de Ministros si falta el Presidente.
 Prepara el Presupuesto.
 Hace recaudar las rentas y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional,
tarea que antes realizaban organismos especiales como la DGI, Dirección
General de Aduanas, etc.
 Ejerce la administración general del país y es responsable políticamente
frente al Congreso.
 Refrenda los decretos que ejercen facultades delegadas por el
Congreso.
 Refrenda, junto con los ministros, los decretos que dicta el Presidente de
necesidad y urgencia y los que promulgan parcialmente leyes.
 Pide informes a los Ministros, convoca a reunión de Gabinete y ejerce
sobre ellos avocación de competencia y nombra empleados.
LOS MINISTERIOS: Cada uno de los ministros integra el órgano ministerial que
depende jerárquicamente del órgano ejecutivo, quien los nombra y remueve.
Antes de la reforma los ministros eran 8, ahora su numero, 10, y competencia fue
establecida por la Ley de Ministerios y su última modificación (decreto 355/02).
31/65
Funciones: Tienen funciones como jefe de su ministerio y como secretarios del

Presidente:
 Refrendan y legalizan los actos del Presidente para que tengan eficacia.
 Tienen la responsabilidad política individual por los actos del Presidente
que ellos mismos autorizan. Si la autorización la hacen en conjunto varios
ministros, la responsabilidad será solidaria. Ante la responsabilidad se aplica
el juicio político.
 Nunca podrán tomar resoluciones privativas del Presidente o del Jefe de
Gabinete, ni siquiera ante casos de emergencia o estados de necesidad;
solamente podrán tomar resoluciones de tipo económicas o administrativas
relacionadas con su departamento.
 Deben presentarle al Congreso, al abrir las sesiones ordinarias, un
resumen o informe detallado (llamado memoria) de cómo marchan los
negocios de la Nación en sus respectivos departamentos.
OBLIGACIONES EN COMÚN DEL JEFE DE GABINETE Y LOS MINISTROS:

 Deben presentar al Congreso un informe sobre lo realizado en su
departamento correspondiente.
 El Congreso puede pedirles explicaciones o informes cuando quiera (Art.
71).
El Congreso puede someterlos a juicio político (Arts. 53, 59 y 60).
SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN (SIGEN): Se encarga del control interno

de la Administración Pública, depende del PE, tiene personalidad jurídica propia,
autarquía administrativa y financiera, es un órgano de supervisión a cargo de un
funcionario llamado Síndico General de la Nación, nombrado por el Presidente.
Sus Funciones:
 Control contable y financiero interno del sector público.
 Da información sobre cómo se comporta el sistema financiero del sector
público, en forma oportuna y confiable para localizar quien es responsable por
cada área. Periódicamente informa a la opinión pública.
Está compuesta por Unidades de Auditoria Interna que juntan información,
detectan irregularidades e informan a la SIGEN. Si la SIGEN detecta alguna
irregularidad la informa al Presidente y a la AGN. Funciona en todo el sector público
nacional y NO controla los actos del Presidente.
PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN: Es el asesor jurídico de la

Administración Pública Nacional (asesora jurídicamente al Presidente, ministros y
titulares de entes descentralizados).
Sus funciones:
 Lleva el control de todos los juicios en que el Estado es parte y lo
representa en juicio.
 Dictamina.
 Asesora a los abogados del Estado.
 Depende jerárquicamente del Ministerio de Justicia.
ENTES REGULADORES: Monitorean el cumplimiento de los contratos de concesión

de servicios públicos. Son entidades autárquicas, que reciben las quejas y
sugerencias de los consumidores en audiencias públicas.
32/65
FISCALÍA NACIONAL DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS: Depende del

Ministerio Público. Investiga y lleva a la justicia las sospechas comunicada por la
Sindicatura, sobre la conducta delictuosa de los funcionarios públicos.
AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN (A.G.N.): Se encarga del control externo

patrimonial, económico, financiero y operativo del sector público nacional. Tiene
rango constitucional.
El art 86 CN nos dice que este control lo realiza el PL a través de esta Auditoría, en
la práctica, la Auditoria prepara y presenta informes al Congreso y lo asesora a
efectos de que luego el Congreso sea el que controle. La Auditoria no depende
jerárquicamente del Congreso porque tiene autonomía funcional y personería
jurídica, de manera que no recibe instrucciones de ninguna autoridad, no integra
ningún poder.
Se encarga del control posterior de los estados contables y de la situación financiera
y presupuestaria de la administración.
Se compone de 7 miembros auditores (1 Presidente y 6 auditores generales) que
deben ser argentinos y tener título universitario de abogado o contador. Al
Presidente de la Auditoría (Art. 85 CN) lo debe elegir el partido opositor mayoritario,
para lograr transparencia en el organismo.
Duran 8 años en su cargo y pueden ser reelectos. Desarrollan un programa
de acción anual de control externo, el cual luego de ser aprobado por una comisión
lo envía al PE para que lo agregue al presupuesto gral.
Sus funciones:
 Controlar al Sector Público Nacional externo en lo relacionado con su
aspecto económico, financiero y operativo.
 Controlar la actividad de la administración pública.
 Intervenir en la aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e
inversión de los fondos públicos.
 Asesorar sobre el control en la actividad que desempeña la
administración pública
Se desempaña en todo el Sector Público Nacional.
COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE: Analiza los decretos de necesidad y

urgencia.
COMISIÓN REVISORA DE CUENTAS: Es un órgano del Congreso que se encarga

del control parlamentario. Está compuesto por 6 senadores y 6 diputados.
Funciones: aprobar el programa que desarrolla la AGN en el año, analizar el
proyecto de presupuesto de la AGN y mandárselo al Presidente, pedirle a la AGN
informes sobre su actividad, etc.
DEFENSOR DEL PUEBLO (OMBUDSMAN): Es un organismo de control

independiente, que nace con la reforma constitucional de 1994. Es el abogado del
pueblo.
Tiene autonomía funcional y su fin es defender los derechos e intereses
amparados en la CN y en los Tratados Internacionales frente a actos de la
Administración Pública Nacional. Controla y evita la corrupción logrando que el
pueblo tenga participación activa en defender sus derechos.
El defensor va a intervenir antes un ejercicio ilegítimo, irregular, abusivo,
arbitrario, discriminatorio, defectuoso, gravemente negligente o inoportuno de la
administración. Tuvo participación al defender a la comunidad frente al corralito
financiero.
33/65
No recibe órdenes de ninguna autoridad, tiene autonomía funcional. Forma de

actuar: recibe denuncias y las investiga; informa a la sociedad de forma pública y
masiva cualquier clase de irregularidad que haya detectado, etc. Su actividad no se
interrumpe durante el receso del Congreso. Su mandato dura 5 años y puede ser
reelegido una vez. Es nombrado y removido por el Congreso pero NO recibe
órdenes de él.
BOLILLA IV
1. LA PERSONIFICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. LA PLURALIDAD

DE FIGURAS JURÍDICAS. LAS PERSONAS PÚBLICAS: ESTATALES Y NO
ESTATALES; CRITERIOS DE DISTINCIÓN. PERSONAS JURÍDICAS DE BASE
PRIVADA Y EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS. ENTIDADES
AUTÁRQUICAS; EMPRESAS DEL ESTADO, FORMAS SOCIETARIAS; OTRAS
FORMAS DE GESTIÓN. LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA:
CONCEPTO, ALCANCES, RÉGIMEN JURÍDICO, EJEMPLOS.
El Estado realiza sus actividades a través de entidades de dos clases. Las

personas jurídicas pueden ser de carácter público o privado (Art. 33 Código Civil):
 Privadas: Son las empresas de propiedad privada del Estado o
aquellas donde el Estado participa en el capital. Realizan actividades
comerciales o industriales o explotan servicios públicos, pero organizados
bajo un régimen en donde predomina el Derecho Privado. Solamente
pueden ser socios el Estado Nacional, provincias, municipios, organismos
estatales y otras sociedades estatales. El capital es totalmente estatal. Ej.:
Sociedades de Estado, Sociedad de economía mixta, SA de participación
estatal mayoritaria.
Personas jurídicas privadas con patrimonio estatal: Entes creados por el
Estado, con personalidad de derecho privado pero siempre bajo su control.
Personas jurídicas privadas sin patrimonio estatal: pueden ser de interés
público (sindicatos) o de interés privado (la mayoría de las sociedades
civiles y comerciales) y el Estado no tiene nada que ver con ellas.
 Publicas: Son las entidades autárquicas y las empresas del Estado
(Estado nacional, provincias, municipios, entidades autárquicas y la Iglesia
católica). Estas a su vez pueden ser Estatales o No Estatales, que ambas se
rigen por el derecho público.
34/65
o Personas jurídicas de carácter público estatal: Tienen patrimonio

estatal, están directamente relacionados con el Estado y el Estado
interviene en su organización jurídica, son parte del Estado.
a) El Estado Nacional, las provincias y los municipios: El Estado
representa a toda la sociedad y organiza al país jurídica, política y
económicamente. Es primordial conocer su personalidad jurídica, y
conforme a nuestro sistema federal de gobierno, se debe reconocer
la personalidad jurídica de las provincias y de los municipios,
integrantes de la Nación o de las provincias.
b) Las entidades autárquicas: son organismos que se han
desprendido del Estado y que llevan a cabo funciones propias de
aquél, es decir, servicios públicos. Son autárquicas porque tienen
gobierno propio: Ej. Banco Central, Banco de la Nación Argentina,
Banco Hipotecario nacional, Universidades Nacionales, etc.
B. Personas jurídicas de carácter público no estatal: Se les aplica el

Derecho Público, tienen un fin de interés público, no son desempeñadas
por funcionarios públicos y el Estado controla su actividad aunque no
pertenecen a él.
 Iglesia Católica: proviene del hecho de que es el culto
sostenido por la Nación y el profesado por la mayoría de los
habitantes (Art 2 CN).
 Las Asociaciones de Profesionales: Por ejemplo: Colegio
Público de Abogados.
 Patrimonio no estatal, se paga cuota anual, los funcionarios no
son públicos, pero aplican derecho público y sus resoluciones son
apelables ante el fuero contencioso administrativo.
PERSONAS PÚBLICAS
ENTES AUTÁRQUICOS: Son aquellos que utiliza el Estado para realizar funciones
específicas en un momento determinado y sus características son:
 Tienen un fin estatal y su fin es social, de enseñanza, cultural, etc.
 Su patrimonio es íntegramente estatal y diferente del patrimonio del
Estado.
 Se les aplica un régimen jurídico de Derecho Público.
 Por ejemplo: municipios, universidades públicas, etc.
 Tiene capacidad para autoadministrarse pero de acuerdo a una norma
superior que la vigila.
 Las crea el PE y solo excepcionalmente el PL y las extingue el mismo
órgano que las creó.
 La administración central ejerce sobre ellas control administrativo o de
tutela, que consiste en verificar la legitimidad del acto.
EMPRESAS DEL ESTADO: Son aquellas que usa el Estado para realizar
actividades comerciales o industriales o de explotación de servicios públicos; se les
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aplica un régimen jurídico mixto (de derecho público y privado según las
características de los actos que realizan). Características:
 Su fin es prestar un servicio público industrial o comercial. Desarrollan
una actividad comercial o industrial.
 Argentina: las mayorías de las empresas del Estado se transformaron en
Sociedades del Estado (YPF, Aerolíneas Argentina, Ferrocarriles, etc.) y luego
fueron privatizadas.
 Tienen personalidad jurídica propia y se autoadministran.
 Son creadas y extinguidas por el Poder Ejecutivo, y funcionan bajo su
dependencia.
 Sus bienes son estatales y no pueden ser declaradas en quiebra
PERSONAS PRIVADAS
SOCIEDAD DEL ESTADO: Son aquellas que, con exclusión de toda participación de
capitales privados, constituyan el Estado nacional, los estados provinciales, los
municipios, los organismos estatales legalmente autorizados, etc., para desarrollar
actividades de carácter industrial o comercial, o explotar servicios públicos. No
pueden participar capitales privados. Se les aplica un régimen privado comercial. Por
ejemplo: Lotería Nacional
Características:
 Su base es la SA.
 No pueden incorporar capitales privados.
 No integran los cuadros de la Administración Pública.
 No pueden declararse en quiebra y su liquidación la hace el Poder
Ejecutivo previa autorización del Poder Legislativo.
SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA: Formadas por el Estado Nacional, estados
provinciales, municipalidades o entidades autárquicas dentro de sus facultades
legales y los capitales privados, para explotar empresas que satisfagan necesidades
colectivas o la implantación, el fomento o el desarrollo de las actividades
económicas. Por ejemplo: SOMISA.
Características:
 Los aportes del Estado son de cualquier clase.
 Número de socios: alcanza con 2 socios.
 El Presidente de la Sociedad, el síndico y 1/3 de los socios los nombra el
Estado.
 No pueden ser declaradas en quiebra, pero sí liquidadas.
SA CON PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYORITARIA: SA en donde el Estado
Nacional, estados provinciales, municipios, organismos estatales legalmente
autorizados, etc. son propietarios en forma individual o conjunta de acciones que
representen por lo menos el 51% del capital social. Por ejemplo: Talleres Navales
Dársena Norte.
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2. LAS RELACIONES ÍNTER ORGÁNICAS E INTER ADMINISTRATIVAS.

CONCEPTO Y CARACTERES. CONFLICTOS ÍNTER ORGÁNICOS E ÍNTER
ADMINISTRATIVOS. RESOLUCIÓN Y RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE.
Se ha visto que los órganos no son sujetos de derecho, careciendo, por ende,
de personalidad jurídica propia. Esta circunstancia no impide reconocer la existencia
de vínculos jurídicos entre los órganos de una misma persona jurídica estatal.
Este tipo de relaciones denominadas interorgánicas permite sustentar la idea
de una subjetividad interna, limitada a las vinculaciones que se traban en el seno de
una misma persona jurídica.
La actividad interorgánica, contrariamente a lo que se sostuvo antiguamente,
es considerada una actividad jurídica que debe encuadrarse en el ordenamiento,
observando el principio de unidad de acción que tiene que caracterizar el obrar de la
persona jurídica publica estatal de que se trate, ya que no cabe, en virtud del mismo,
admitir la existencia de voluntades contrapuestas (al menos en la llamada
administración activa). De lo contrario, no tendría sustento el poder jerárquico que
tiende precisamente a brindar unidad al poder que el Estado ejerce a través de sus
órganos al realizar la función administrativa.
Las relaciones interorgánicas se clasifican de distinta forma según sean: de
colaboración (propuestas); de conflicto (cuestiones de competencias positivas o
negativas); de jerarquía (ordenes); consultivas (pareceres o dictámenes de los
servicios jurídicos permanentes); y de control (observaciones de la Sindicatura
General de Empresas Publicas).
La juridicidad que poseen este tipo de relaciones hace que se les apliquen, en
principio, en forma supletoria o analógica, según sea l caso, los principios y normas
que rigen para el acto administrativo, aun cuando ostentan un régimen peculiar que
justifica su encuadre diferenciado.
A diferencia de las relaciones interorgánicas, que se dan entre distintos
órganos de un mismo ente, las relaciones ínter administrativas se dan entre
diferentes entes de la Administración Publica, y se rigen bajo los mismos criterios
que las relaciones Inter orgánicas.
RELACIONES ÍNTER ORGÁNICAS: (entre órganos d un mismo sujeto).- se

establecen entre órganos de la administración centralizada o entre órganos de una
misma persona jurídica estatal (Ej. Dentro de un ente autárquico). La actividad
puede ser interna (se dictan actos de administración, con efectos jurídicos dentro de
su ordenamiento interno) o externa (se dictan actos administrativos con efectos
jurídicos en terceros administrados)
RELACIONES ÍNTER ADMINISTRATIVAS: (entre sujetos).- se establecen entre dos
o mas personas jurídicas publicas estatales (Ej. Dos entidades autárquicas), o entre
la administración centralizada y una persona jurídica publica estatal.
CONFLICTOS INTER ORGÁNICOS E INTER ADMINISTRATIVOS: RESOLUCIÓN

Y RÉGIMEN JURÍDICO: Los conflictos interorgánicos, es decir, entre diferentes
órganos de un mismo ente, son solucionados por la primera autoridad en común de
ambos órganos. De la misma manera se da entre los conflictos interadministrativos.
Los conflictos pueden ser de competencia, de jurisdicción, etc.
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3. POTESTADES ADMINISTRATIVAS. CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN.

VINCULACIÓN Y LIBERTAD DE LA ADMINISTRACIÓN: FACULTADES
REGLADAS Y DISCRECIONALES. LÍMITES DE LAS FACULTADES
DISCRECIONALES.
POTESTADES ADMINISTRATIVAS. CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN: Son los

poderes irrenunciables, intransferibles e imprescriptibles que tiene la Administración
Pública para cumplir con los objetivos del Estado.
Esta potestad no tiene un objeto determinado, es genérico, abstracto (esto
significa que no nace de una relación jurídica, sino de una ley que la crea, atribuye y
precisa su contenido para que sea razonable; no hay ni deberes concretos ni sujetos
obligados).
La Administración Pública tiene:
 Potestad Reglamentaria: Es el poder de emitir reglamentos de alcance
general y obligatorios (Art. 99, Inc. 2º CN).
 Potestad Imperativa o de Mando: Es el poder de dar órdenes y exigir su
cumplimiento.
 Potestad Sancionadora: Es el poder de aplicar disciplina (al personal
interno o a otras personas).
 Potestad Ejecutiva: Es el poder de ejecutar los actos surgidos de las
otras potestades, a través de la fuerza, la protección, etc.
 Potestad Jurisdiccional: Es el poder excepcional, ya que es una función
propia de los jueces, de decidir controversias con fuerza de verdad legal.
VINCULACIÓN Y LIBERTAD DE LA ADMINISTRACIÓN: FACULTADES REGLADAS

Y DISCRECIONALES
Las facultades de un órgano administrativo están regladas cuando una norma
jurídica predetermina en forma concreta una conducta determinada que el particular
debe seguir, o sea cuando el orden jurídico establece de antemano qué es
específicamente lo que el órgano debe hacer en un caso concreto.
Las facultades del órgano serán discrecionales cuando el orden jurídico le
otorgue cierta libertad para elegir entre uno y otro curso de acción, para hacer una u
otra cosa, o hacerla de una u otra manera.
En un caso es la ley (Constitución, ley, reglamento) y en otro es el órgano
actuante, el que aprecia la oportunidad o conveniencia de la medida a tomarse.
En el primer caso, la ley se sustituye al criterio del órgano administrativo y
predetermina ella misma qué es lo conveniente al interés público; en tales casos el
administrador no tiene otro camino que obedecer a la ley y prescindir de su
apreciación personal sobre el mérito del acto.
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En el segundo caso, la ley permite al administrador que sea él quien aprecie

la oportunidad o conveniencia del acto a los intereses públicos; ella no predetermina
cuál es la situación de hecho ante la que se dictará el acto. Se trata principalmente
de la correspondencia entre el objeto del acto y las circunstancias de hecho
exteriores a él.
ASPECTOS QUE COMPRENDE LA REGULACIÓN: Esa predeterminación de la

conducta administrativa a través de normas jurídicas puede realizarse de
distintas maneras:
REGULACIÓN DIRECTA: Se trata de las normas jurídicas que se refieren
específicamente a la actividad administrativa: leyes de procedimiento, de
contabilidad, de presupuesto, etc.
Competencia. La ley siempre prevé en forma expresa o razonablemente implícita, la
competencia que tienen los órganos administrativos para actuar; generalmente
también la forma y el procedimiento en que deben exteriorizar sus declaraciones o
manifestaciones de voluntad.
Forma: El mismo decreto-ley 19.549 regula la forma del acto, cuando dice en su Art.
8º que “El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito [...] sólo por
excepción [...] podrá utilizarse una forma distinta” y en su Art. 7º, Inc. e), que el acto
“deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a
emitir el acto,” en particular “los hechos y antecedentes que le sirven de causa” (Inc.
b) y “el derecho aplicable”.
Procedimiento: También el procedimiento previo a la emanación del acto se halla
reglado en diversos aspectos, exigiéndose el dictamen jurídico cuando el acto
pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legítimos (Art. 7º, Inc. d) y el
cumplimiento de los procedimientos y trámites esenciales previstos expresa o
implícitamente por el ordenamiento jurídico.
Objeto: Una cuarta regulación directa de la actividad administrativa se encuentra en
relación al objeto del acto; por ejemplo: en la prohibición del objeto del acto (la así
llamada “violación de la ley”); ello consiste en que el órgano no podía dictar el acto
de que se trate, sea porque la ley (en sentido lato) lo prohibía de manera general,
sea porque la ley sólo lo autorizaba para ciertas circunstancias de hecho que en el
caso no se dieron. En este sentido dice el decreto-ley 19.549/72, Art. 7º, Inc. c), que
“el objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible; debe decidir todas las
peticiones formuladas.
En todos estos casos (competencia, forma, procedimiento, objeto prohibido
por la ley, objeto autorizado sólo para ciertas circunstancias de hecho) se trata de
una regulación impuesta directamente a la actividad administrativa. Otros ejemplos
de regulación directa de la actividad administrativa encontramos en las leyes de
ministerios, de administración financiera del Estado, de obras públicas, de
expropiaciones, estatutos del personal civil de la administración pública, normas
sobre contratos de suministros, etc.
REGULACIÓN INDIRECTA O INVERSA: En muchas situaciones la ley no

reglamenta la forma en que la administración puede actuar frente a los particulares,
sino las condiciones bajo las cuales los particulares no pueden ser molestados por la
administración
Comprende todos los casos en que la ley reglamenta no ya el derecho
subjetivo de la administración a actuar sobre los particulares, sino el derecho
subjetivo de los particulares a que nadie interfiera con sus actividades. Por ejemplo,
si la ley autoriza a la administración a realizar una obra pública y no establece la
forma concreta en que debe llevarla a cabo, no por ello tiene la administración
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discrecionalidad total: puesto que el derecho individual de propiedad sí está reglado

(en el Código Civil), cuando la administración en su actividad daña a un inmueble de
un particular (grietas, filtraciones, etc.), comete un hecho antijurídico y el particular
tiene el derecho subjetivo a invocar las consecuencias jurídicas pertinentes.
REGULACIÓN RESIDUAL: Cuando falta la regulación directa y también la inversa,

no entramos en la discrecionalidad administrativa, pues todavía el orden jurídico
prevé la solución de un tercer caso de colisión de derechos de la administración y
los particulares.
La Constitución argentina dispone en su artículo 28 que “los principios,
garantías y derechos reconocidos en los anteriores artículos, no podrán ser
alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio”; ello significa que ni las leyes ni
por lo tanto los actos de la administración pueden destruir la esencia de los derechos
subjetivos que ella reconoce y garantiza, al igual que el derecho internacional de los
derechos humanos. Así, aunque la actividad administrativa no se halle reglada ni en
forma directa ni en forma inversa, le resta esta regulación residual que ofrece la
Constitución cuando la actividad afecta la esencia del derecho.
REGULACIÓN TÉCNICA (ANTES LLAMADA “DISCRECIONALIDAD TÉCNICA”):

Por fin, la discrecionalidad que las normas jurídicas otorguen al administrador no
significa que éste pueda actuar en contra de las reglas de la técnica, cuando éstas
sean claras y uniformes.
Es preciso distinguir entre reglas estrictamente técnicas (indiscutibles e
indiscutidas, por lo general) y aspectos técnicos susceptibles de controversia. En el
primer caso, si desde el punto de vista de la técnica lo que la, administración ha
hecho o pretende hacer es indubitablemente erróneo, la actividad administrativa será
ilegítima; en cambio, si se trata de cuestiones técnicas en las que cabe admitir la
duda y los mismos técnicos no están de acuerdo en cuál es el criterio correcto,
entonces la libertad del administrador es más amplia y su conducta no será ilegítima
por haber elegido una de las posibles vías técnicas. Es interesante destacar que en
este punto se ha operado una importante evolución en el presente siglo.
DISCRECIONALIDAD CERO: La doctrina y jurisprudencia españolas han acuñado

el concepto de discrecionalidad cero, emparentada con el concepto de los principios
jurídicos indeterminados. En tales supuestos es posible que la conclusión del
examen de los hechos, en una cuestión aparentemente discrecional, lleve a la
determinación de que no existe sino una única posible solución justa y razonable al
caso, situación en la cual la solución deja de ser discrecional y se transforma en
reglada. El principio ha sido acertadamente recogido y aplicado en nuestro país.
LÍMITES DE LAS FACULTADES DISCRECIONALES: La discrecionalidad va a

tener ciertos límites, pues se va a mover dentro de un llamado “marco de
discrecionalidad”. Estos límites pueden ser rígidos (la ley) o elásticos (el bien común,
la razonabilidad, la equidad, la buena fe, etc.).
Los limites mas importantes son los principios de “legalidad” y “razonabilidad”:
 Legalidad: Significa que la discrecionalidad no va a poder ir mas allá de
lo que la ley dice, o bien contradecirla.
 Razonabilidad: Es una serie progresiva de sucesos lógicos. Esta ligada a
la lógica y a lo que es razonable para una sociedad o no.
La violación a la facultad reglada es ilegal. Cuando la discrecionalidad deja de
ser razonable, pasa a ser arbitraria, pero no es ilegal.
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BOLILLA V
1. SITUACIÓN Y RELACIÓN JURÍDICA. LA RELACIÓN JURÍDICO-

ADMINISTRATIVA: CONCEPTO, SUJETOS; CLASES Y ELEMENTOS
CONSTITUTIVOS. DEL “ADMINISTRADO” AL “CIUDADANO” O
“CONTRIBUYENTE”: SU SITUACIÓN JURÍDICA. SITUACIONES DE CARÁCTER
PASIVO. SUJECIONES, DERECHOS Y OBLIGACIONES.
Los ciudadanos, en la relación ciudadano-estado, son administrados, según el

concepto creado en Francia, cuando salieron de la idea de súbditos.
Según Francia, se es ciudadano cuando se vota, contribuyente cuando se
pagan impuestos, y cuando no esta ejerciendo ninguna de las dos anteriores, se es
administrado. Pero este concepto entiende que los administrados no tienen
derechos.
En EEUU se es ciudadano aunque no se pague o se vote.
SUJECIONES, DEBERES Y OBLIGACIONES: Son situaciones pasivas donde la

posición del particular consiste en soportar tanto el ejercicio genérico de las
potestades como el ejercicio concreto de los derechos subjetivos de la
Administración, a través de sujeciones y la imposición o establecimiento de deberes
y obligaciones.
La sujeción indica una situación según la cual las personas físicas o jurídicas
se encuentran sometidas a las potestades administrativas. Es, por lo tanto, el
anverso de la potestad que implica la posibilidad eventual de soportar las
consecuencias del ejercicio del poder jurídico que ella despliega sobre un ámbito
que le pertenece al administrado.
El ejercicio de la potestad supone el nacimiento de las demás figuras jurídicas
relevantes, esto es derechos subjetivos, intereses legítimos, deberes y obligaciones.
El deber, en sentido estricto, nace de la norma general y no de una relación
jurídica intersubjetiva (por ejemplo, el deber de cumplir con prescripciones legales de
policía sanitaria, vacunación, el deber de educación primaria, etc.). La obligación en
cambio, supone un vínculo proveniente de una relación jurídica de la cual surge el
poder reconocido a favor de otro sujeto a obtener el cumplimiento de la conducta
debida. En este caso, la conducta debida aparece impuesta en consideración a los
intereses propios del titular del derecho subjetivo.
Para que la Administración pueda exigir el cumplimiento del deber o la
sanción, en caso de incumplimiento, se requiere el dictado de un acto administrativo
que determine concretamente la obligación del administrado.
LA CARGA, LA FACULTAD Y EL STATUS:

Carga: Es el Cúmulo de obligaciones que todo ciudadano esta obligado a cumplir
por el hecho de vivir en sociedad (impuestos, etc.). La figura de la carga se distingue
de la obligación por las siguientes circunstancias:
 La carga se impone en interés propio y no ajeno, como la obligación.
 Mientras el incumplimiento de la obligación traduce la violación de la ley
o del contrato, en su caso, el incumplimiento de la carga esta previsto como
conducta ilícita cuyo efecto es precisamente no obtener el resultado previsto.
 La obligación es susceptible de ejecución forzada eventual o por un
tercero, mientras que tal posibilidad no se da en la carga.
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Facultades: Un sector de la doctrina española incluye entre las situaciones jurídicas

accesorias de carácter pasivo a la facultad. Sin embargo, parece prácticamente
imposible escindir la figura de la facultad tanto del llamado poder jurídico en sentido
genérico, como del derecho subjetivo, concebido como facultad moral o jurídica
(votar). El Derecho es el conjunto, mientras que un derecho es una facultad.
Status: Consiste en un complejo de derechos y deberes, no parece que esta figura
pueda incidir significativamente en el campo de las situaciones jurídicas subjetivas
activas y pasivas, aun cuando integren un status especial que tipifique la posición
jurídica de ciertos administrados (cargas + facultades = status).
2. LA POSICIÓN JURÍDICA DEL CIUDADANO EN SU RELACIÓN CON LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL. SITUACIONES DE CARÁCTER ACTIVO.
DERECHO SUBJETIVO E INTERÉS LEGITIMO: CONCEPTO, CONSECUENCIAS
DE LA DISTINCIÓN. CRITERIOS DE DIFERENCIACIÓN. EL INTERÉS SIMPLE.
LOS DERECHOS DE INCIDENCIA COLECTIVA: CONCEPTO, RÉGIMEN JURÍDICO
Y JURISPRUDENCIAL. LAS ACCIONES COLECTIVAS Y SU RECEPCIÓN
JURISPRUDENCIAL.
DISTINCION ENTRE DERECHO SUBJETIVO E INTERES LEGÍTIMO: Solamente

pueden acceder a las sedes administrativa y a la judicial quienes tienen un derecho
subjetivo, pero hay algunos que entienden que a veces se trata de un interés
legítimo (situación disminuida jurídicamente con respecto al derecho subjetivo).
En Italia, crean una competencia de Derecho Administrativo como una
jurisdicción especial. Se cuestionan entonces si el administrado tiene un derecho
subjetivo (de manera análoga a lo que ocurre en el derecho privado), por ejemplo
para impugnar un acto administrativo. Dijeron que no, sino que se trata de un
interés. Es así como a la jurisdicción contencioso-administrativa (administrativa, no
judicial), integrada por el Consejo de Estado, iban quienes tenían un interés legítimo.
Y a la justicia civil van los que tienen un derecho subjetivo, vgr. la responsabilidad
del Estado (institución que ya existía en el derecho civil). Nosotros tomamos esta
distinción que aparece tanto en la LNPA (sede administrativa) como en los distintos
códigos contencioso-administrativos (sede judicial) de las distintas provincias.
El derecho subjetivo supone la existencia de una situación jurídica plena,
consolidada, firme, definida, delimitada. Por ejemplo, si yo tengo el título de abogado
otorgado por la UBA, resulta ser que tengo el derecho subjetivo no solo para
poseerlo, sino también para ejercer como abogado; nadie me puede desconocer mi
título. Como también la empresa que sale en una licitación tiene el derecho subjetivo
para firmar el contrato. En el caso de un postulante a ser estudiante universitario,
tiene un interés legítimo, no un derecho subjetivo, porque todavía no está
considerado su derecho. Pero a su vez podemos diferenciarlo de otra posición
jurídica que también exige un comportamiento determinado de la administración, que
es la del interés simple
El interés legítimo sirve para proteger, amparar o bien para exigir de alguien
un determinado comportamiento. Por eso se habla de un “derecho de naturaleza
administrativa”. La consecuencia práctica que encontramos está referida a la gran
importancia de habilitar al titular de un interés legítimo porque puede hasta llegarse a
anular un acto administrativo.
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LOS DERECHOS DEBILITADOS: Con los derechos difusos y los de incidencia

colectiva se quiere ampliar el espectro de los legitimados para impugnar actos
estatales vgr. los ambientalistas pueden ejercerlos para impugnar actos de alguna
industria contaminante.
Para determinar quiénes son los legitimados activamente, la CN utiliza un
buen criterio: en el 2° párrafo del artículo 43 habla de los afectados, del Defensor del
Pueblo y de las asociaciones con esos fines a quienes les reconoce la acción de
amparo colectivo.
“El afectado” representa un concepto jurídico indeterminado. En varios fallos
de la Corte, cuando se trata de la acción declarativa de certeza, exige que quien la
invoque tenga un interés concreto que esté afectado directamente: que este interés
sea definido por su condición de afectado. Que es hecho lo esté molestando.
Con respecto a las “asociaciones”, mientras estén legitimadas, no interesa
que estén directamente afectadas o no, porque tienen un fin público reconocido por
el Derecho para que actúen contra cualquier acto que afecte al medio ambiente. Por
ejemplo, las asociaciones de usuarios en materia tarifaria tienen un derecho para
imponer este amparo.
SITUACIONES JURÍDICAS DE CARÁCTER ACTIVO. LOS DERECHOS

DEBILITADOS: Surgió en la doctrina italiana para distinguir un tipo especial de
situaciones jurídicas de carácter activo en las cuales el vínculo genera en forma
congénita, su propia revocabilidad por razones de interés públicas apreciadas
discrecionalmente o en forma reglada por la administración. Se trata de un derecho
debilitado en cuanto, en cualquier momento y sin indemnizar al particular, la
administración puede revocar el respectivo acto por razones de interés público.
EL LLAMADO INTERÉS SIMPLE Y SU PROTECCIÓN. EL INTERÉS DIFUSO O

COLECTIVO: La situación en que se encuentra la persona física o jurídica como
miembro de la comunidad es diferente. Su título no es ya singular, sino que actúa en
función del bien común o círculos de interés determinados, pero de carácter
genérico.
En tal situación el particular está habilitado para ejercer el derecho de
peticionar ante las autoridades, el cual en virtud a su rango constitucional (Art. 14
CN) no requiere de una ley que lo reconozca.
El interés difuso es un interés simple cualificado. La categoría del interés
colectivo implica la concurrencia de dos elementos: por un lado un elemento de
carácter subjetivo consistente en la pertenencia a una pluralidad determinada de
sujetos y, de otra parte, un dato normativo que es el que atribuye la juridicidad. Lo
que no se puede sostener es la existencia de acciones populares.
EL AMPARO CONSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS DE INCIDENCIA

RELATIVA: La CN reformada consagra la figura del amparo judicial de los llamados
derechos de incidencia colectiva (Art. 43). La formula constitucional abarca a los
titulares de derechos subjetivos, a los intereses personales y directos (intereses
legítimos), y a los intereses meramente colectivos (también llamados difusos),
aunque variando el reconocimiento de la legitimación en cada caso.
Cuando se trata de la violación de un derecho subjetivo o de un interés
legítimo, la aptitud para promover el proceso corresponde al “afectado” que es la
persona que sufre, concretamente, la lesión o amenaza de perjuicio, quien además
precisa acreditar la ilegalidad o arbitrariedad manifiesta del acto lesivo.
43/65
En cambio, la protección de los derechos de incidencia colectiva se opera a

través de una ampliación de la legitimación de personas que no se encuentran
personalmente afectadas por el acto lesivo como el Defensor del Pueblo y las
asociaciones que propendan a la defensa de esa clase de derechos o intereses (de
incidencia colectiva) lo que no implica consagrar una acción estrictamente objetiva,
ya que, en todos los supuestos se tendrá que acreditar tanto la arbitrariedad e
ilegalidad manifiesta como la lesión o amenaza de lesión a esos derechos.
SITUACIONES JURÍDICAS DE CARÁCTER PASIVO
DIFERENTES SITUACIONES PASIVAS: En las distintas situaciones pasivas, la

posición del particular consiste en soportar el ejercicio genérico de las potestades y
el ejercicio concreto de los derechos subjetivos de la administración a través de
sujeciones y la imposición o establecimiento de deberes y obligaciones.
La sujeción indica una situación según la cual las personas físicas o jurídicas
se encuentran sometidas a las potestades administrativas. Es, por lo tanto, el
anverso de la potestad.
El ejercicio de la potestad supone, el nacimiento de las demás figuras
jurídicas subjetivas, esto es derechos subjetivos, intereses legítimos, deberes y
obligaciones. El deber, en sentido estricto, nace de la norma general y no de una
relación jurídica intersubjetiva. La obligación, en cambio, supone un vínculo
proveniente de una relación jurídica de la cual surge el poder reconocido a favor de
otro sujeto a obtener el cumplimiento de la conducta de vida.
LA CARGA COMO SITUACIÓN JURÍDICA ACCESORIA DE CARÁCTER PASIVO.

LO ATINENTE A LA FACULTAD Y AL “STATUS”
La figura de la carga se distingue de la obligación por las siguientes circunstancias:
 La carga se impone en interés propio y no ajeno, como la obligación.
 Mientras el incumplimiento de la obligación traduce la violación de la ley
o del contrato, en su caso, el incumplimiento de la carga esta previsto como
conducta ilícita cuyo efecto es precisamente no obtener el resultado previsto.
 La obligación es susceptible de ejecución forzada eventual o por un
tercero, mientras que tal posibilidad no se da en la carga.
Un sector de la doctrina española incluye entre las situaciones jurídicas
accesorias de carácter pasivo a la facultad y al denominado status. Dicho status
consiste en un complejo de derechos y de deberes, y no parece que esta figura
pueda incidir significativamente en el campo de las situaciones jurídicas subjetivas
activas y pasivas.
LAS RELACIONES DE ESPECIAL SUJECIÓN: Como la que existe en el ámbito

castrense, las de los colegios públicos de profesionales respecto de sus integrantes,
empresas prestatarias de servicios públicos también lo están, los presos también
están en una relación de especial sujeción.
Se trata de una teoría que nace en Alemania en la década de 1920 y es
utilizada para describir la relación que existe, por ejemplo, en institutos de
enseñanza.
En un principio no se las consideraba sujetas al Derecho, sino como una mera
relación de subordinación que implicaba atenerse a lo que dicta el superior. Pero
después de la Segunda Guerra Mundial, variaron la posición: toda la actuación
administrativa Estatal está sujeta al Derecho, de ahí que también lo están las
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relaciones de especial sujeción. Las mismas deben ejercerse dentro del marco del
Derecho, para que no sean arbitrarias o ilegítimas.
Toda relación de especial sujeción supone una relación distinta de aquella que
es de una sujeción general. Todos nosotros estamos sujetos a la Autoridad Estatal y
a los que dice la ley. Pero existen ciertas relaciones en las cuales se puede estar
subordinado a las ordenes de otras personas: el abogado los está con respecto al
Colegio Público de Abogados (tiene la obligación de matricularse antes de ejercer,
además de estar sujeto a normas disciplinarias y a lo que resuelva el Tribunal de
Disciplina); el concesionario lo está al Ente Regulador.
El Estado, los funcionarios, tienen una relación de especial sujeción al
ordenamiento jurídico.
En el fallo “Gabrieli”, la Corte habla de sujeción especial. Los hechos
describen la situación de un médico militar que pidió autorización para casarse, y le
dijeron que no. Gabrieli lo impugnó y la Corte dijo que el Estado a través del Ejército
tiene potestad para negarle tal autorización. Si quiere hacerlo, debe abandonar al
Ejército.
El considerando 6° dice que nadie tiene un derecho absoluto, sino que su
ejercicio debe adecuarse a la ley que lo reglamenta. El considerando 9° habla de la
sujeción especial en la que se encuentra cierta categoría de personas. Además,
dicha sujeción es producto de su voluntad, y por lo tanto no tienen por qué
impugnarla.
Del el considerando 11° concluimos que esa sujeción será legal y jamás
extralegal; ya que no permite poner restricciones infundadas.
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BOLILLA VI
1. ACTIVIDAD JURÍDICA Y ACTIVIDAD MATERIAL DE LA ADMINISTRACIÓN.

EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO. SU VINCULACIÓN CON EL PRINCIPIO
DE LEGALIDAD. RELACIONES ENTRE EL ACTO ADMINISTRATIVO SINGULAR,
EL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL NORMATIVO Y NO NORMATIVO Y EL
CONTRATO ADMINISTRATIVO. EL ACTO INTERNO. CONCEPTO Y
CARACTERÍSTICAS.
Por su propia finalidad y naturaleza, la Administración Publica realiza una

actividad material y objetivamente administrativa, de alcance individual y concreta,
tendiente a satisfacer, en forma inmediata, las necesidades de bien común o interés
público. Tal es su actividad predominante, pero junto a esta, también realiza una
porción de actividad materialmente legislativa mediante el ejercicio de la potestad
reglamentaria que le atribuye la Constitución, y aunque de manera limitada y
restringida, la ley puede adjudicarle el ejercicio de la función jurisdiccional.
En el ámbito del Poder Ejecutivo la función administrativa regula una seria de
actuaciones diversas que se singularizan en actos internos e ínter orgánicos, actos
ínter subjetivos e ínter administrativos, y en el genero del acto administrativo el acto
administrativo unilateral (el acto administrativo propiamente dicho) y el contrato
administrativo (pero que se excluye porque tiene su propio régimen en el decreto
1023). Conforme al criterio objetivo, las categorías jurídicas aludidas no se agotan en
el Poder Ejecutivo sino que aparecen también en la función materialmente
administrativa que desarrollan los restantes poderes u órganos del Estado.
HECHOS ADMINISTRATIVOS: Son comportamientos materiales u operacionales

que traducen el ejercicio de una actividad física de los órganos administrativos, a
diferencia de los actos administrativos que traducen siempre el producto de una
declaración, es decir, una exteriorización al plano jurídico de un proceso intelectual.
LAS VIAS DE HECHO: Comprende todos aquellos actos materiales que, sin
alcanzar a configurar una declaración, implican una grave violación del
ordenamiento jurídico, y que generan la responsabilidad del Estado. En el
ordenamiento argentino debe implicar un ataque efectivo, un comportamiento
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material, que sea tangible, no bastando con la lesión potencial o una mera amenaza
de sufrir perjuicio. Esta regulada en el artículo 9 de la LNPA que dice: “La
administración se abstendrá: a) De comportamientos materiales que importen vías
de hecho administrativas, lesivas de un derecho o garantía constitucionales”. Estos
hacen que no sea necesario agotar la vía administrativa, sino que queda
automáticamente expedita la vía judicial.
ACTO ADMINISTRATIVO: Es toda declaración proveniente de un órgano estatal,

emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada por un
régimen administrativo, propio y típico del Derecho Público, que genera efectos
jurídicos individuales directos con relación a los administrados destinatarios del acto.
Es de carácter individual porque se excluyen los de carácter bilateral porque
tienen su propio régimen (contratos).
Deben producir efectos jurídicos de manera directa porque se excluyen los
actos preparatorios (dictámenes). Estos dictámenes son obligatorios si la norma
afecta derechos subjetivos o intereses legítimos, pero no son vinculantes. No son
recurribles, excepto en cuestión de los dictámenes del comité de preadjudicación.
A diferencia de lo que ocurre con los actos interorgánicos o internos de la
administración, producen efectos en el plano externo, es decir frente a los
administrados.
El acto administrativo adquiere vigencia mediante la notificación que debe
hacerse en forma personal y fehaciente, a diferencia de los reglamente que surten
efectos desde su publicación.
ACTOS INTERNOS Y ACTO ADMINISTRATIVO: El acto administrativo es aquel que

repercute de manera directa en los administrados. En cambio, los actos internos son
los que tienen efectos en el orden interno de la administración, y los que afecten de
manera indirecta a los administrados. Por administrados se entiende a toda persona
física, o jurídica de carácter privado o público no estatal.
En aquello supuestos en que el acto no afecte la relación jurídica sustancial,
el acto resultante configura un mero pronunciamiento administrativo carente de
presunción de legitimidad y ejecutoriedad. En tal caso, la consecuencia es que el
particular no conciente el acto cuando no lo impugna dentro del plazo de caducidad
del art. 25 LNPA.
2. ACTO DE GOBIERNO: ORIGEN Y EVOLUCIÓN DE LA TEORÍA. RÉGIMEN
JURÍDICO. EL ACTO INSTITUCIONAL: CONCEPTO, RÉGIMEN JURÍDICO. ACTO
JURISDICCIONAL: CONCEPTO, RÉGIMEN JURÍDICO.
ACTO DE GOBIERNO E INSTITUCIONALES:

TEORIA DEL ACTO DE GOBIERNO O POLITICO: La génesis se remonta al
Consejo de Estado francés y se traduce en que tales actos escapan a todo control
jurisdiccional, produciéndose en muchos casos una efectiva denegatoria de justicia.
Surge como una decisión del Consejo de Estado francés luego de la caída del
primer Imperio de limitar su competencia originaria a fin de no enfrentarse
abiertamente con los monarcas borbónicos y consolidar así su permanencia. Esto
hizo nacer la necesidad de buscar un fundamento para distinguir los actos no
susceptibles del control por el Tribunal Administrativo (actos de gobierno) de los
actos administrativos. En un primer periodo se apelo a la tesis del móvil político, pero
resultaba arbitraria porque bastaba con decir que un acto tenía su fundamento en un
móvil político para quedar exento del control. Luego finalizando el segundo Imperio
se abandono la teoría del móvil político para dar lugar a la del acto de gobierno, la
cual si bien hizo disminuir la arbitrariedad en la concepción de que un acto fuera
47/65
justiciable o no, no logro triunfar por la razón de que no se logro encontrar un criterio
valido para separar la actividad de gobierno de la administrativa y de allí derivaros
conceptos de acto de gobierno de los actos administrativos. Resulta prácticamente
imposible separar los respectivos campos de actuación sobre la base de una
concepción basada en la naturaleza intrínseca del acto. Por todo esto, la orientación
predominante en Franca pasó a tener como base una concepción empírica: solo
constituyen actos de gobierno aquellos comprendidos en la enumeración que lleva a
cabo el Consejo de Estado francés y el Tribunal de Conflictos.
En Italia se planteo algo similar a raíz de la norma de la ley que organizo el
Consejo de Estado, que excluye del enjuiciamiento del juez administrativo los actos
dictados en ejercicio del poder político.
En Alemania, si bien la concepción de los actos de gobierno no encontró un
eco similar, en razón de que la competencia se estableció en razón del principio de
enumeración, de la recersión doctrinaria que ha hecho Barnes Vázquez, surge que
salvo escasas excepciones no existen actos del ejecutivo, exentos del control
jurisdiccional.
La influencia también se proyecto en España, desde la antigua legislación del
contencioso-administrativo hasta la de 1956 que excluya de la jurisdicción
contencioso-administrativa ”las cuestiones que afecten a la defensa del territorio
nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y mando y
organización militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueran procedentes” lo
cual denota un progreso sobre la legislación anterior en cuanto no se entienden
incluidos en la enumeración los actos ministeriales y se establece que la prohibición
de anular el denominado acto de gobierno no obsta a la acción de daños y perjuicios
que corresponde entablar al administrado.
La innegable influencia que ejerció la doctrina gala en los juristas argentinos
hizo que se quisiera aplicar la tesis a nuestro ordenamiento. Sin embargo, esto es
imposible dado que las razón que llevaron al Consejo de Estado a restringir sus
funciones en aras de la supervivencia no tienen asidero en nuestro sistema, donde
el contralor jurisdiccional de la actividad de los órganos legislativo y ejecutivo se
halla encomendado, por principio constitucional, a un órgano separado e
independiente como es el judicial. La característica de no ser justiciable que
determinada doctrina le adjudicaba a un acto de gobierno, no es admisible en
nuestro sistema, dado que esto chocaría con los artículos 108, 109 y 116 de la CN
además de la dificultad que existe de separar los actos de gobierno de los actos
administrativos, sobre la base de la naturaleza intrínseca del mismo. Y tampoco
resulta conveniente el criterio de quienes encuentran el fundamento de la distinción
sobre la discrecionalidad o no del acto, dado que si bien, la mayoría de estos actos
es discrecional, también hay actos de este tipo que tienen algunos de sus efectos
reglados; y fundamentalmente porque el carácter reglado o discrecional de un acto
no se presenta en plenitud, sino que existen algunos aspectos parcialmente reglados
y otros parcialmente discrecionales.
TEORIA DEL ACTO INSTITUCIONAL: Fue elaborada por Marienhoff con el objeto
de independizar esta figura de la del acto de gobierno o político, la cual respondía a
u modelo distinto. “El acto institucional se vincula a la organización y subsistencia
del estado” sin generar relaciones directas o inmediatas con los particulares o
administrados. Su principal fundamento constitucional es el de la separación de
poderes, el cual impide que se rompa el equilibrio a favor de los jueces, de modo
que se evite el gobierno de los jueces.
El principal efecto de esta elaboración consistía en sustraer el acto
institucional tanto de la construcción del acto político como del acto administrativo,
estableciendo su carácter no justiciable. Sin embargo, no podemos perder de vista la
48/65
necesidad de adaptar la temática de las cuestiones al nuevo principio de la tutela

judicial efectiva, ampliando el escenario de los actos justiciables así como el relativo
al juzgamiento de las cuestiones políticas. Esta concepción torna necesario centrar
su configuración en las potestades que la Constitución atribuye en forma privativa a
los poderes fundamentales del Estado y a una razonable interpretación que
fundamente, en cada caso, su juzgamiento o no por parte de los jueces.
Igualmente resulta necesario separar las cuestiones atinentes a la
judiciabilidad de los actos institucionales, a la de los actos de ejecución de tales
actos. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, a partir del caso “Antonio, Sofía y
otro” se ha orientado hacia el reconocimiento de las facultades de los jueces para
ejercer un control de razonabilidad sobre los actos dictados por el Poder Ejecutivo
en uso de las atribuciones que le confiere el art. 23 CN
La Corte de pronuncio sobre el tema de los actos institucionales en el caso
“Bussi” del 2001 en el cual, sobre la base de que la Cámara de Diputados de la
Nación le negó su incorporación al cuerpo legislativo, rechazando su diploma de
diputado electo por la provincia de Tucumán, se planteaba si correspondía resolver “
a la luz de la Constitución Nacional y de las leyes 19.945 y 23.398 si en el marco del
art. 69 de aquella , la cámara de diputados esta facultada para rechazar el diploma
de un diputado nacional electo por razones de índole política que se pretenden
ocultar bajo un velo endeble de derecho y ética. Si la cama de diputados puede
añadir requisitos adicionales a los que taxativamente impone la Constitución. Si, en
definitiva, la cámara de diputados puede desconocer la voluntad manifestada en los
comicios por la ciudadanía”.
La cámara, al confirmar el fallo de primera instancia, rechazo in limine la
acción deducida, sobre la base de que la decisión legislativa constituía un acto
institucional. La Corte Suprema, al resolver el recurso extraordinario interpuesto,
declaro que la cuestión era justiciable y revoco la sentencia de cámara. Este fallo se
inspira en un conocido precedente de la Suprema Corte norteamericana (“Powell v.
Mc Cormack”).
En la doctrina hubo varias corrientes que sobre la posibilidad de juzgar o no
las cuestiones políticas. La postura amplia rechaza que las cuestiones políticas no
sean justiciables, basada en los artículos 116 y 18 de la CN una segunda postura
pone el acento en la naturaleza de los actos de sustancia política. Proponen definir
los actos políticos “por la particular relevancia política de su contenido” lo cual
significa una tautología. En general se acude a la figura del acto discrecional como
inherente a todo acto de naturaleza política. En una postura intermedia, se
encuentra Bianchi, el cual al hablar de las cuestiones políticas las precisa
sosteniendo que esta categoría se funda en la separación de poderes que impide
que los jueves invadan un área privativa del Congreso o del Presidente. Sin
embargo, esto no implica un ares exenta totalmente de control, como surge de las
dos excepciones doctrinariamente admitidas: A) aspectos formales o requisitos que
puedan ser justiciables si la Constitución o la ley los establece (control de legitimidad
del acto) B) cuando la decisión del Congreso o del Presidente, aun siendo
discrecional, resulta ser evidentemente irrazonable.
ACTO CONSTITUCIONAL: En el esquema de nuestra ley fundamental, la regla

general es que todos los actos son justiciables. Esto encuentra apoyo en dos
principios constitucionales: el que proclama el sistema judicialista (Arts.108, 109,
116), y el que prescribe la tutela judicial efectiva (Art. 8.1 Convención Americana
sobre derechos Humanos y artículos 8 y 9 del Pacto Internacional de Derecho civiles
y Políticos)
49/65
Al lado de los actos administrativos coexisten una serie de actos regidos

predominantemente por el derecho constitucional. Estos actos, a los que se pueden
calificar de actos constitucionales, actúan en un ámbito y cumplen una función de
superior jerarquía que los actos administrativos. Se trata de actos privativos del
Congreso o del Presidente, y se ejercen en el marco de las relaciones intrapoderes o
en el plano internacional. No generan efectos directos sobre los administrados.
No son directamente justiciables, sino que su juzgamiento se opera a través
de los actos administrativos que los ponen en ejecución y nada impide que, en tales
casos, los jueces se pronuncien sobre la inconstitucionalidad de la causa
antecedente del acto administrativo ejecutado, aun cuando sus efectos se limitan a
quienes fueron parte en la controversia.
3. VALIDEZ, VIGENCIA Y EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y

DIFERENCIAS. EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO. CONDICIONES E
INICIACIÓN DE SU EFICACIA. LA RETROACTIVIDAD DEL ACTO
ADMINISTRATIVO. LÍMITES.
4. ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO: RÉGIMEN

LEGAL. CARACTERES. PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD: CONCEPTO,
FUNDAMENTO, RÉGIMEN JURÍDICO. EJECUTORIEDAD: CONCEPTO, RÉGIMEN
JURÍDICO. LA EJECUTORIEDAD FRENTE A LA INTERPOSICIÓN DE RECURSOS
ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES. LA SUSPENSIÓN DE LOS ACTOS
EJECUTORIOS. LA REGLA “SOLVE ET REPETE”. LA INACTIVIDAD DE LA
ADMINISTRACIÓN.
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La voluntad estatal que comprende “tanto intención como fin”, constituye un

requisito presupuesto antes que un elemento del acto administrativo. La voluntad del
órgano administrativo que es una condición esencial para su validez. La voluntad
aparece subsumida en los elementos del acto.
La teoría del silencio administrativo a través de la cual se deduce la
voluntad real del órgano estatal ante la carencia de un pronunciamiento expreso de
su parte. En cualquier caso, para realizar tal integración de la voluntad
administrativa, se requiere una prescripción legal expresa que consagre tal
posibilidad. La aceptación del silencio administrativo demuestra que la voluntad
constituye una construcción que admite que ella se integre a través de la
configuración del silencio, el cual siempre constituye un mecanismo de defensa a
favor del administrado, único titular del derecho a conseguir la denegatoria por
silencio.
LA COMPETENCIA es “el conjunto o círculo de atribuciones y deberes

que corresponden a los órganos y sujetos públicos estatales o bien con un
alcance jurídico más preciso, como la aptitud de obrar o legal de un órgano o
ente del Estado”. Consiste en la aptitud legal para ejercer dichas potestades y
ser titular de ellas.
Hay que distinguir entre competencia y atribución, sosteniendo que,
mientras la primera se refiere a la emanación de los actos como una
derivación directa del principio de articulación, la segunda se relaciona con el
50/65
poder genéricamente considerado e implica el otorgamiento con carácter ne-

cesario y único de una determinada facultad a un órgano.
Esa competencia tiene una raíz objetiva, ya que no surge más de la sola
voluntad del monarca o funcionario, sino que se hallará predeterminada por la
norma. Este principio de objetivación de la competencia no implica, la eliminación de
la actuación discrecional en la elección del criterio o de la oportunidad para dictar el
pertinente acto administrativo, pero exige que la aptitud legal del ente o del órgano
de la Administración se base en una norma objetiva.
Existe una diferencia fundamental entre capacidad y competencia,
pues, mientras el ejercicio de la primera cae dentro del arbitrio de su titular
(amplio), el ejercicio de la competencia puede ser obligatorio. Además, la
competencia es de carácter restrictiva y la capacidad de carácter facultativo.
Clases de competencia
En razón de la materia: Las atribuciones se distribuyen según la especialidad de
cada organo y se aplica el principio de especialidad. Hay incompetencia en
razón de la materia cuando: el órgano administrativo realiza un acto que
corresponde al órgano judicial o legislativo; cuando una autoridad administrativa,
dentro de una misma esfera, realiza un acto que es competencia en razón de la
materia de otra autoridad también administrativa.
La violación de la competencia en razón de la materia, admite cierta
discriminación según que el acto emanado del órgano administrativo
constituya una materia propia de la ley formal (Órgano Legislativo) o del
Órgano Judicial. En ambos casos se habla de incompetencia “radical”.
Pero siempre, tanto en el supuesto de la incompetencia llamada
“radical” como en el de la autoridad que invade la competencia de otra de la
misma esfera administrativa, se está en presencia de una incompetencia en
razón de la materia.
En razón del grado o jerarquía: Se denomina también “vertical” y se encuentra
vinculada a la jerarquía. La organización administrativa se integra
generalmente en base a una estructura piramidal, en cuya cúspide se ubica el
órgano superior, constituyéndose además por un conjunto de escalones je-
rárquicos cuyo rango decrece a medida que se alejan del órgano superior. El
grado es así la posición que cada órgano tiene en la estructura jerárquica. Se
relaciona con las jurisdicciones en las cuales actúa cada órgano.
En razón del lugar o del territorio: Se refiere a la determinación de la
competencia en base a circunscripciones territoriales, que limitan
geográficamente el campo de acción de los órganos y sujetos. Puede ocurrir
que dos entidades (v.gr. provincias) tengan atribuidas idénticas competencias
constitucionales respecto a la materia, pero distintas en razón del lugar.
En razón del tiempo: Las atribuciones se distribuyen según el período que duran.
Si bien, en general, la competencia es permanente, en algunos casos es temporaria
(Ej. Atribución de declarar Estado de sitio cuando el Congreso está en receso; la
intervención federal a una provincia). Por ejemplo, cuando un ministro renuncia,
termina su competencia en razón del tiempo.
Caracteres:
 Es objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la
aptitud legal en base al principio de la especialidad.
 En principio, resulta obligatoria, cuando el órgano no tenga
atribuida la libertad de escoger el contenido de la decisión o el
momento para dictarla.
 Es improrrogable, lo cual se funda en la circunstancia de hallarse
establecida en interés público por una norma estatal.
51/65
 Es irrenunciable, perteneciendo al órgano y no a la persona física

que lo integra.
DIFERENCIA ENTRE COMPETENCIA Y CAPACIDAD: En Derecho Civil, la

capacidad es la regla y la excepción es la incapacidad (es decir que la
persona es capaz de adquirir y ejercer todo derecho y obligación, salvo
aquello para lo que esta incapacitado). En cambio en la competencia, la regla
general es la especialidad (es decir, que sólo es apto para realizar aquello
para lo que se le dio competencia específicamente) mientras que la excepción
es la es la competencia, es decir que para todo lo que no esté expresamente
autorizado por ley, será incompetente. La competencia es restrictiva y
obligatoria.
Competencia Capacidad
Por reglas, es incompetente Por regla, es capaz
Es de ejercicio obligatorio Es de ejercicio facultativo
Es de carácter temporal Es de carácter permanente
Es de derecho público Es de derecho privado
Es improrrogable (3 excepciones:
técnicas de organización
administrativa)
LA CAUSA: Consiste en las circunstancias y antecedentes de hecho y de derecho
que justifican el dictado del acto administrativo. En el Derecho Administrativo, lo que
interesa a los efectos de mantener la juridicidad del acto, es la razón de ser objetiva
que justifica su emisión, aunque en el fondo también constituya una respuesta al
porqué de su dictado.
EL OBJETO: Consiste en lo que el acto decide, certifica u opina, a través de la

declaración pertinente. Debe ser cierto, física y jurídicamente posible, lícito,
determinado, razonable, y moral; debe decidir todas las peticiones formuladas, pero
puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que
ello no afecte derechos adquiridos.
Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto administrativo
aparecerá predeterminado por la norma, mientras en el supuesto de que fuera
consecuencia del ejercicio de facultades discrecionales, el objeto del mismo debe
adaptarse al marco general normativo y al principio de legitimidad.
Lo esencial del objeto es su conformidad con el derecho objetivo. La
ilegalidad puede consistir tanto en la violación de la ley formal como en la de la CN o
de un reglamento.
LA FORMA: La exteriorización de la voluntad al plano jurídico recibe el nombre de

forma. Ella constituye un requisito esencial de validez del acto administrativo. Los
requisitos del procedimiento y los relativos a la publicidad constituyen requisito
formal porque implican la exteriorización de la voluntad estatal. Los vicios en tales
aspectos del acto configuran vicios de forma y no de la voluntad propiamente dicha.
En el Derecho. Administrativo las formas cumplen una función de garantía de
los derechos de los administrados, del orden, acierto, justicia y legalidad que deben
estar presentes en la actividad administrativa.
El acto administrativo debe expresarse como principio general por escrito, y
solo por excepciones pueden admitirse otras formas de documentar la voluntad
administrativa, cuando la naturaleza y circunstancias lo permitieren o exigieren.
52/65
Incluye que sea dado a conocer a quien lo afecta en sus derechos subjetivos o
intereses legítimos (notificación y publicación), como una garantía jurídica para la
protección de los administrados, la certeza y seguridad de las relaciones jurídicas.
Se admite excepcionalmente que la instrumentación de la voluntad
administrativa se opere en los siguientes supuestos:
 Silencio y ambigüedad: Se admite que la conducta omisiva o ambigua de
la administración, cuando se requiera de ella un pronunciamiento concreto,
sea interpretada como negativa. La norma legal exige la intervención activa
del administrado al obligarlo a requerir pronto despacho frente a la inactividad
de la administración como condición para que se opere el silencio, salvo que
una norma especial prevea un plazo expreso dentro del cual la administración
deba emitir un pronunciamiento concreto. El artículo 10 LNPA prescribe que
“si las normas especiales no previeran un plazo determinado para el
pronunciamiento, este no podrá exceder de 60 días. Vencido el plazo que
corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros
30 días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la
administración”. Se entiende que el silencio de la Administración implica una
respuesta negativa.
 Signos y señales: La doctrina admite también que la declaración del
órgano estatal pueda configurarse mediante signos y señales (acústicas,
telegráficas, luminosas, a través de carteles), por ejemplo indicadores de la
velocidad máxima en las rutas, aceptando la posibilidad de que cuando
concurren todos los requisitos pertinentes, la voluntad expresada a través de
signos, señales y carteles pueda dar origen a un acto administrativo.
 Actos tácitos: Se configuran cuando por consecuencia de la emisión de
un acto expreso surgen efectos jurídicos que presuponen la existencia de otro
acto. Por ejemplo, si luego de haberse aludido al procedimiento de licitación
pública, la administración mediante decisión legalmente fundada dispusiera la
contratación directa.
LA MOTIVACIÓN: Comprende la enunciación de las razones que han determinado

el dictado del acto, lo cual permite incluir la exteriorización de otro elemento
considerado esencial: la finalidad. Consiste en la exteriorización de las razones que
justifican y fundamentan la emisión del acto, que versan tanto en las circunstancias
de hecho y de derecho (causa) como en el interés público que se persigue con el
dictado del acto (finalidad).
La motivación debe efectuarse en el propio texto del acto administrativo ya
que este requisito integra el elemento forma. Deberá ser motivado, expresándose en
forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando además, la
causa.
Entre los actos que requieren motivación se ha señalado los siguientes:
 Los que traducen un juicio (por ejemplo: la decisión en un concurso).
 Los actos emitidos en ejercicio de facultades discrecionales.
 La revocación de un acto cuyo dictado requirió a su vez de motivación.
 Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
 Los que impliquen una modificación de alguna practica administrativa.
 Los que resuelvan recursos o se separen del criterio seguido en el
expediente y aquellos actos que se aparten del dictamen el órgano consultivo.
 El acto por cuyo merito se rechace una aprobación o autorización.
 En general, todos los actos que restringen la esfera jurídica de los
particulares.
53/65
LA FINALIDAD: Se relaciona con el aspecto funcional del acto, representado en el

fin concreto de interés público o bien común que por él se persigue.
La finalidad debe hallarse en el marco de la función administrativa y el
ordenamiento jurídico, apareciendo exigida como requisito de legalidad del acto,
tanto en la actividad reglada como en la discrecional.
El acto no puede perseguir otra finalidad directa o encubierta que el interés
público que prescriba la norma en ejercicio de una actividad reglada (fundamental
para averiguar la voluntad del acto) o del que surja de la confrontación con la función
administrativa que el órgano cumple, si la pertinente actividad fuere discrecional.
Cuando la actividad fuera reglada, bastará con confrontar la finalidad del acto con el
derecho objetivo para determinar o no su adecuación al interés público.
Nuestra legislación sanciona el acto que sea emitido por razones encubiertas
o para eludir la aplicación de una ley. El concepto violatorio comprende no solamente
el fin encubierto, sino también el fin que, directa o indirectamente no responda al
interés público concreto exigido para el caso en cuestión, cualquiera sea la índole de
la actividad (reglada o discrecional), teniendo presente “que las medidas que el acto
involucre deben ser adecuadas a aquella finalidad”.
PROCEDIMIENTO: “Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos

esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento
jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase
también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de
asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e
intereses legítimos”.
LAS CLÁUSULAS ACCIDENTALES O ACCESORIAS Y EL CONTENIDO DEL

ACTO: Dentro del contenido u objeto del acto administrativo es posible introducir
cláusulas que amplíen o restrinjan el contenido normal del acto. Las figuras jurídicas
que se incluyen por lo común bajo tal denominación (plazo, condición, modo)
pueden configurar requisitos de carácter esencial para la validez del acto, situación
que ocurrirá siempre que la respectiva cláusula no fuere separable y afectare la
esencia del acto dictado.
 Plazo: Indica el instante de tiempo en que el acto comienza a producir
efectos jurídicos (termino inicial), o bien, el momento en que los mismos
cesan (termino final). En el derecho administrativo los plazos de los actos
administrativos se computan por días corridos, salvo que una norma
expresamente dispusiera lo contrario, tal como ocurre en materia de
procedimientos administrativos.
 Condición: Convencimiento futuro e incierto al cual se subordina el
nacimiento o extinción de los efectos del acto administrativo, lo cual da origen,
respectivamente, a la condición suspensiva o resolutoria.
 Modo: Carga u obligación que se le impone a un particular administrado,
que la administración puede discrecionalmente incluir o no, pero que no
existiría si la respectiva cláusula accesoria no hubiera sido establecida.
 Otras cláusulas particulares: Reservas de revocación y de rescate:
constituiría un elemento accesorio del acto, la cláusula por la cual la
administración se reservase, en forma expresa, el derecho a revocar una
concesión de servicios públicos por razones de interés público siempre que la
respectiva cláusula no fuera confiscatoria e irrazonable.
CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
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LA PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD: Implica la suposición de que el acto

administrativo ha sido dictado en armonía con el ordenamiento jurídico. La
presunción de legitimidad produce dos consecuencias: la prohibición de que lo
jueces decreten de oficio la invalidez del acto administrativo, y la necesidad de
alegar y probar su ilegitimidad.
La presunción de legitimidad constituye un principio del acto administrativo que
encuentra fundamento en la presunción de validez que acompaña a los actos
estatales, principio en el que se basa el deber del administrado de cumplir el acto
administrativo.
EL PRINCIPIO DE LA EJECUTORIEDAD: Consiste en la facultad de los órganos

estatales que ejercen dicha función administrativa, para disponer la realización o
cumplimiento del acto, sin intervención judicial, dentro de los límites impuestos por el
ordenamiento jurídico. El derecho positivo argentino ha consagrado la existencia de
la ejecutoriedad con categoría de principio del acto administrativo en el art. 12 LNPA.
El fundamento del principio de la ejecutoriedad encuentra apoyo en los siguientes
argumentos:
 Halla su fundamento en el Art. 99 Inc. 1 CN, donde se le adjudica la
responsabilidad política de la Administración y la Jefatura del Gobierno
primordialmente al Poder Ejecutivo. No se funda en la zona de reserva.
 Debe diferenciarse la ejecución coactiva, es decir, la medida de
ejecución, de la facultad de disponerla sin intervención judicial; la ejecución
coactiva integra uno de los aspectos de la ejecutoriedad, ya que, no es
imprescindible en todos los casos que el acto se cumpla apelando a la
coacción.
 La dinámica constitucional impone la vigencia del principio de la
ejecutoriedad caracterizada por la realización de actividades administrativas
de singular gravitación en el orden social y económico.
 La propia sistemática constitucional conduce a tal interpretación en
cuanto el sistema que instituye la CN, apoyado en un equilibrio logrado a
través del establecimiento de frenos y contrapesos, podrá verse alterado en
perjuicio del Poder Ejecutivo, al impedirle que cada vez que desee poner en
cumplimiento un acto administrativo requiera el acuerdo del particular o
administrado o la intervención judicial, en caso de que no fuera posible
obtenerlo.
EJECUTORIEDAD IMPROPIA: Es precisamente la negación de la ejecutoriedad, ya

que, en tales casos, el acto carece en sede administrativa de fuerza ejecutoria,
debiendo acudirse al órgano judicial para obtener su cumplimiento. La lógica indica
que, si un sistema postula que ciertos actos de la Administración carecen de
ejecutoriedad, en el sentido de que su ejecución debe ser decidida por los jueces, no
puede sostenerse al propio tiempo que estos actos gozan de ejecutoriedad impropia,
pues, en tal caso, la ejecutoriedad surgirá de la sentencia judicial y no del acto
administrativo.
Los límites a la misma surgen del principio por el cual toda ejecución coactiva
del acto que recaiga sobre la persona o los bienes del administrado debe estar
dispuesta por los jueces. Entre los casos en que excepcionalmente se acepta que la
Administración pueda realizar la ejecución coactiva del acto administrativo
corresponde destacar los que se hallan relacionados con: la protección del dominio
público; demolición de un edificio que amenace ruina; incautación de bienes
55/65
muebles que impliquen un peligro inmediato para la salubridad y moralidad de los

habitantes; la decisión ejecutoria en la ocupación temporánea anormal
LA SUSPENSIÓN DEL ACTO EN SEDE ADMINISTRATIVA: La promoción de un

recurso en sede administrativa no provoca la suspensión de los efectos del acto
recurrido, salvo que una norma expresa dispusiera lo contrario o que el acto no
tuviera presunción de legitimidad por adolecer de nulidad manifiesta. La suspensión
de los efectos del acto administrativo se funda en los criterios del daño y de la
ilegalidad. Por el primero de ellos, el acto administrativo se suspende cuando su
ejecución genere mayores daños que los que engendre su suspensión. Si el
administrado demuestra de una manera patente, notoria e indubitable, la
configuración del daño que acarreará la ejecución del acto, junto al hecho de que
ella ocasione mayores perjuicios que su suspensión, ésta última debería resultar
obligatoria para la Administración.
El restante criterio versa sobre la ilegalidad del acto y se relaciona sobre el
carácter manifiesto o no del vicio que posea el acto administrativo, lo cual resulta
lógico en atención a que se trata de una medida provisoria que debe adoptarse
contemporáneamente a la promoción del recurso, de lo contrario, la actividad
administrativa no se interrumpiría. Para que la Administración pueda apreciar la
necesidad de decretar la suspensión en forma contemporánea a la petición del
administrado el vicio debe ser patente y surgir del propio acto administrativo, debe
tratarse de una nulidad manifiesta.
5. LA TEORÍA DE LAS NULIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO. LAS

NULIDADES COMO PROBLEMA DE LA TEORÍA GENERAL DEL DERECHO.
SOLUCIONES DEL CÓDIGO CIVIL Y DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO
ADMINISTRATIVO. EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL Y ESTADO ACTUAL DE LA
CUESTIÓN.
TEORIA DE LOS VICIOS

“Ganadera Los Lagos SA” representa el primer caso en el que la Corte dice
que existen dos tipos de nulidades: las absolutas y las relativas. La Corte estaba así
ampliando el sistema establecido en el Código Civil, adaptándolo al Derecho
Administrativo. Pueden ser actos nulos de nulidad absoluta o actos anulables. Los
actos administrativos no pueden ser declarados nulos de oficio por el Poder Judicial.
Un acto nulo no puede ser saneado, mientras que de ser anulable (defecto
intrascendente) es saneable. De carecer de uno de los elementos esenciales (Art.
7), el acto es nulo. De la misma manera, cuando algunos de estos están viciados.
El Art. 9 menciona a la vía de hecho administrativa. Esta existe cuando hay un
comportamiento material de la Administración que supone una violación manifiesta
de la ley, o, por ejemplo, está puesta en ejecución de un AA que no fue notificado.
Estamos hablando de un comportamiento material –no un AA- que por su grosera
oposición al derecho se llama vía de hecho..
Los efectos de la declaración de nulidad de un AA es retroactivamente “ex
tunc”, desde siempre. Ante un acto anulable, es “ex nunc”, para el futuro.
Se dice que un acto es nulo en el DA cuando uno, varios, o todos sus

elementos padecen de algún vicio grave. En cambio, será anulable cuando exista
algún vicio leve. Es decir, la gravedad del vicio es la que nos permite establecer tal
distinción.
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CARACTERISTICAS DEL ACTO NULO:

1. Todo acto nulo tiene efectos retroactivos.
2. Como principio general, en ningún caso puede ser declarado de oficio por el juez.
El fundamento se basa en el principio de defensa, por eso puede ser saneado
cuando se corre traslado a la parte según algunos doctrinarios. Lo cierto es que no
se hace.
3. Cuando la nulidad es absoluta, debe ser revocada en sede administrativa por
razones de ilegitimidad, a menos que el AA esté firme y consentido, y haya generado
derechos subjetivos que se estén cumpliendo. Según el Art. 17, en tales supuestos
tiene que acudirse a la sede judicial mediante la acción de lesividad. Lo que sí puede
es suspender los efectos en su propia sede (Art. 12)
4. Respecto de los particulares, la caducidad de la acción judicial es de 90 días
hábiles judiciales, desde la notificación. Si media recurso judicial, son 30(Art.25),
siempre que no exista otra norma especial que prevea un plazo distinto. Sin
embargo, para el Estado el plazo no cuenta.
5. No puede ser objeto de saneamiento.
CARACTERISTICAS DEL ACTO ANULABLE:

1. Puede ser subsanado.
2. Tiene efectos retroactivos, por el interés público y la moralidad que debe perseguir
el AA.
3. La Administración no puede revocarlo en su propia sede. Salvo que el interesado
conociera el vicio; que la anulación lo beneficiara al particular sin perjudicar a
terceros; o que el derecho hubiera sido otorgado expresa y válidamente a título
precario.
4. La impugnación judicial también está sujeta a plazo. El Estado también está
sujeto al plazo de prescripción civil, pero no al de caducidad (como el particular).
5. Tampoco puede declararlo el juez de oficio.
La LNPA no recoge la distinción entre nulidad manifiesta y la no-manifiesta;
Pero sí lo hace el DA por la ley 16.986 (amparo) junto con el Art. 43 CN.
CLASIFICACIÓN DE LAS NULIDADES EN MANIFIESTAS Y NO MANIFIESTAS:

Si el vicio que porta el acto administrativo, surge en forma patente y notoria
del mismo, sin necesidad de que deba realizarse una investigación de hecho para
comprobar su existencia, la clase de nulidad se denomina manifiesta. Por el
contrario, si para arribar a tal resultado, fuera necesario efectuar una indagación de
hecho en razón de que el vicio no surge palmariamente del propio acto, la nulidad
será no manifiesta.
En el derecho administrativo argentino, la categoría de las nulidades
manifiestas cumple una función básica en el orden del mantenimiento del principio
de legalidad, y por ende, representa una eficaz protección contra la ejecución de
actos administrativos portadores de vicios notorios, habida cuenta de la existencia
de la regla de la ejecutoriedad.
Aún antes de la sanción de la ley de amparo, la Corta había reconocido en
muchos casos la categoría de las nulidades o ilegalidades manifiestas. La principal
consecuencia que se desprende de la jurisprudencia de la CSJN elaborada en torno
a la ley de amparo es el abandono del criterio sentado en el caso “Los Lagos” al
restringir los alcances de la presunción de legitimidad del acto administrativo, ya que
la inteligencia de que siempre será necesario efectuar una investigación de hecho
para que el órgano judicial pueda disponer la extinción del acto administrativo,
resulta ahora inaplicable.
57/65
En conclusión, los actos administrativos que adolecen de vicios manifiestos

carecen de presunción de legitimidad, circunstancia que incide de un modo
determinante tanto en la suspensión de la ejecución y efectos del acto en sede
administrativa o judicial como respecto a la posibilidad de que la administración
disponga la existencia de un acto que adolece de nulidad absoluta.
VICIOS DE LOS ELEMENTOS DEL AA. (ART. 14, INC. B)

En la nulidad absoluta, se afecta en forma esencial un elemento del AA,
dependiendo del grado de gravedad.
Cassagne y Mairal no coinciden en que los supuestos de nulidad estén relacionados
con los elementos.
1. La competencia, en el Art. 7 está prevista como elemento, mientras que en el Art.
14, Inc. B) se prevé el vicio de la incompetencia. Como principio general, cuando
este tiene lugar, la nulidad es absoluta. Sin embargo, existen una serie de
salvedades al respecto, a saber:
 En razón de la materia, si lo que ocurre es que es competente otro
órgano del Estado, la nulidad es absoluta. Si lo es porque corresponde a otra
persona de la misma Administración, se dice (doctrinalmente y la
jurisprudencia en general) que la misma es relativa, salvo que se trate de un
vicio grosero o evidente, en cuyo caso sería absoluta.
 En razón del grado, es absoluta excepto que esté permitido por
delegación o sustitución: en estos supuestos, la nulidad es relativa.
 En razón del tiempo, en principio, es absoluta pero en doctrina se admite
que sea relativa cuando no afecte a terceros ni al interés público.
 Cuando un funcionario sea incapaz de derecho según alguna norma, por
ejemplo la civil, si dicta algún acto la nulidad es absoluta por falta de
competencia.
2. La causa también está contemplada en el Art.14 Inc. B). Se habla de falsa causa.
Cuando falta la causa o esta es falsa, el AA es nulo de nulidad absoluta; es
decir, se refiere a cuando no existen o son falsos los hechos o el derecho que se
invocan. Por ejemplo, un AA dictado según una ley derogada. En principio, es de
nulidad absoluta.
3. El objeto está referido en el Art. 14 Inc. B) en los supuestos en que el AA viole la
ley, considerada como bloque de legalidad. La indeterminación puede dar lugar a la
nulidad absoluta del AA por vicio en el objeto, así como también si no es física o
jurídicamente posible.
4. El Art. 7 habla de procedimiento, motivación y forma como elementos del AA,
mientras que el Art. 14, Inc. B) solo se refiere a las formas esenciales. Por ello es
que se dice que en este último concepto hay que incluir a los tres elementos
mencionados.
 El vicio en el procedimiento incluye tanto al debido proceso adjetivo
como al previo.
Los efectos de nulidad con relación al procedimiento, es por ejemplo el caso de la
omisión de licitación pública para otorgar concesión como cuando se omite la
audiencia pública.
El vicio en la motivación es fundamental determinarlo en los actos discrecionales.
Es causa de nulidad absoluta.
El vicio en la forma, considerada en sentido estricto, se analiza de la siguiente
manera: si no es escrito, padece nulidad absoluta. Si falta la indicación del lugar o de
la fecha, por sí solo no determina la nulidad absoluta, sino que es relativa, porque se
pueden conocer por otros medios. Si le falta la firma, directamente es inexistente.
58/65
5. La publicidad defectuosa pero que igualmente cumple con su finalidad, se dice

que se trata de una nulidad relativa. Si no hay publicidad, el AA es nulo de nulidad
absoluta.
6. La finalidad está contemplada así en el Art. 14 Inc. B), mientras que en Art. 7
está mencionada como fin. Al vicio que la afecta se lo llama desviación de poder,
que tiene lugar cuando el funcionario que lo dicta busca un fin personal o distinto al
de su competencia. Se trata de una indebida gestión del bien público.
También se dice que el acto es nulo por vicio en su finalidad cuando no es
razonable: es decir, hay una desproporción entre el objeto del AA y los medios que
emplea; como ser una sanción desmesurada. Se dice que es relativa cuando no está
excluido totalmente del fin público o legal.
6. LA EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO: ANULACIÓN Y REVOCACIÓN.

CONCEPTO, CLASES, RÉGIMEN LEGAL Y JURISPRUDENCIA. LA CADUCIDAD
DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO (Revocación, nulidad, derogación de

AA de alcance general y caducidad de AA contractuales)
La eliminación o supresión de los efectos jurídicos del acto administrativo se
designa con el término extinción, que comprende a aquellas situaciones en que el
acto cesa de operar sus efectos por causas normales o anormales sin que se
requiera el dictado de un acto específico.
Cuando el acto administrativo dictado plantea dudas en punto a su
interpretación, el órgano que lo dictó se halla facultado para emitir un acto aclaratorio
cuya interpretación tiene efectos retroactivos. El acto aclaratorio importa una
modificación del acto, mientras que la interpretación auténtica no se incorpora al
contenido del acto, sino que opera en su funcionamiento.
La rectificación, en cambio, se refiere a la corrección de un error material del
acto administrativo, especialmente cuando tal error sea manifiesto, y surja de la
confrontación con las constancias del propio acto, de lo contrario, se estaría ante el
vicio de error en la voluntad administrativa. La omisión intrascendente da lugar a la
rectificación del acto. La rectificación, si bien modifica materialmente el contenido del
primer acto, no altera su sustancia. Su procedencia es excepcional y tiene efectos
retroactivos.
Por reforma del acto administrativo, se entiende la extinción parcial del acto
administrativo o la ampliación de su objeto, por razones de ilegitimidad o de mérito,
oportunidad o conveniencia, la que puede realizarse por el propio órgano que dictó
el acto, o por el órgano superior, cuando se ejercita el control jerárquico. Cuando se
produzca la extinción parcial de acto, regirán los principios atinentes a la revocación
por razones de ilegitimidad o mérito (existirá o no la obligación de indemnizar al
administrado).
LAS CAUSALES DE EXTINCIÓN EN PARTICULAR. EL AGOTAMIENTO. LO

RELATIVO A LA IMPOSIBILIDAD DE CUMPLIR EL ACTO: En algunos supuestos
la existencia del acto cesa sin necesidad de que el órgano estatal emita declaración
alguna. Tal es lo que ocurre con el “agotamiento” del acto que se produce cuando el
acto ha sido cumplido produciendo todos sus efectos jurídicos.
También se opera la extinción de pleno derecho del acto cuando el mismo no
puede cumplirse por una imposibilidad física o jurídica de llevarlo a cabo. En el
primer supuesto hay invalidez originaria (vicio en el elemento sujeto) como si la
carencia se produce en el elemento objeto (imposibilidad física o jurídica) que
59/65
provoca la nulidad absoluta del acto. En el segundo caso, la imposibilidad de cumplir

el acto administrativo aparece con posterioridad al dictado del mismo, el acto no se
convierte en ilegítimo, sino de cumplimiento imposible y su extinción se produce sin
necesidad de declaración expresa de parte del órgano estatal
EXTINCIÓN QUE DEPENDE DE LA VOLUNTAD DEL ADMINISTRADO: La

extinción del acto administrativo puede operarse tanto a través de la renuncia del
administrado, siempre que no se trate de un derecho de orden público (que siempre
es irrenunciable), como también en el supuesto de que el particular no aceptara un
acto que requiera su asentimiento para su entrada en vigencia en cuyo caso el
rechazo del administrado tiene efectos retroactivos.
EXTINCIÓN DEL ACTO DEPUESTA POR LA ADMINISTRACIÓN. DISTINTOS

SUPUESTOS: Los principales medios de extinción del acto en sede administrativa
son la revocación y la caducidad.
 Revocación: Se debe tener en cuenta el órgano que decreta la extinción
del acto administrativo, denominando revocación a la que se opera en sede
administrativa, ya sea que fuese originada por razones de mérito o
conveniencia o que se funde en la ilegitimidad del acto, como consecuencia
de un vicio y reservando el término “anulación” para nominar la extinción del
acto ilegítimo dispuesta en sede judicial. Tal postura doctrinaria ha sido
acogida por el derecho positivo nacional.
 Caducidad: Es un medio particular de extinción del acto administrativo,
distinto de la revocación, a través del cual se sanciona el incumplimiento de
una obligación del particular o administrado, criterio que ha recogido el
derecho positivo nacional1.
No obstante haberse sostenido que la caducidad constituye un medio de
extinción propio y exclusivo de los contratos administrativos en razón de que
extinguen “relaciones” o “vínculos”, tales relaciones también pueden surgir del
acto administrativo unilateral.
CADUCIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO: Consiste en la eliminación del acto,

dispuesto unilateralmente por la administración en razón de que el particular no ha
cumplido con las obligaciones que emanan del acto administrativo. Se trata de una
sanción. Así ocurre con la autorización administrativa para la apertura y
funcionamiento de un local de comercio, que impone expresa o implícitamente la
obligación de cumplir con las reglamentaciones de higiene, bajo la sanción de
decretar la caducidad de los beneficios otorgados.
En el orden nacional se ha incorporado en la legislación el instituto de la
caducidad como medio de extinción de actos administrativos. Al respecto el artículo
21 de la LNPA exige para su procedencia que la administración cumpla dos
condiciones: la constitución en mora del incumplidor y la concesión de un plazo
razonable para que se cumpla con la obligación.
En cuanto a los efectos del acto de extinción por caducidad, en principio, el
mismo opera para el futuro sin efectos retroactivos.
CADUCIDAD Y MORA AUTOMÁTICA: La reforma introducida al artículo 509

Código Civil prescribió que en las obligaciones a plazo la mora del deudor se opera
de pleno derecho. La solución que estatuye el artículo 21 LNPA difiere de la
1
Art. 21 LNPA: “La Administración podrá declarar unilateralmente la caducidad de un acto administrativo cuando
el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero deberá mediar previa constitución en mora y
concesión de un plazo suplementario razonable al efecto”
60/65
prescripta en el Código Civil que si bien es una norma especial referida al

incumplimiento de una categoría de obligaciones (las llamadas a plazo) no puede
prevalecer sobre la norma general de la ley que rige la materia administrativa. Es
decir que en el derecho administrativo aun cuando se tratare de obligaciones a plazo
la administración debe cumplir con el deber que imperativamente le impone el
artículo 21 poniendo en mora al administrado y dándole al mismo un tiempo
razonable para que cumpla. Los requisitos establecidos en el Art.21 para que la
administración declare la caducidad de un acto administrativo solo pueden dejar de
cumplirse cuando una ley administrativa especial lo prescriba y siempre que se trate
de un mandato imperativo o de orden público, lo que conduce a la ilegitimidad de las
cláusulas especiales o accesorias de los actos y contratos administrativos que
establezcan la caducidad de pleno derecho o automática.
7. LA REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO REGULAR E IRREGULAR. LA

DOCTRINA DE LA DENOMINADA “COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA”.
EVOLUCIÓN JURISPRUDENCIAL Y ESTADO ACTUAL DE LA CUESTIÓN.
La LNPA prescribe la revocación del acto administrativo por razones de

ilegitimidad, separando la extinción del acto irregular (Art. 17) de la revocación del
acto regular (Art. 182), la que no procede, en principio. Estas normas se refieren pura
y exclusivamente a los actos administrativos de alcance individual, sin comprender a
los reglamentos.
ACTO IRREGULAR: El art.17 de la LNPA considera acto irregular a aquel afectado

por una nulidad absoluta, estableciendo la obligación para la Administración Pública
de decretar su extinción o sustitución. Para ello, será necesario que el órgano
administrativo compruebe debidamente la existencia de un vicio de nulidad absoluta,
no bastando la simple alegación por parte del administrado, salvo que la ilegitimidad
fuere manifiesta en cuyo caso la administración tendrá la obligación de revocar el
acto en forma inmediata. Sin embargo, la potestad revocatoria respecto del acto
irregular no reviste carácter absoluto, ya que si el acto estuviere firme y consentido y
hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, solo se podrá
impedir su subsistencia y la de los efectos aun pendientes mediante declaración
judicial de nulidad.
La expresión “acto consentido” puede entenderse que sea referido al
consentimiento expreso del particular o administrado; el concepto “derechos
subjetivos que se estén cumpliendo” comprende a cualquier tipo de actos
administrativos irregulares de estructura unilateral o bilateral, en su formación o en
sus efectos. La revocación por ilegitimidad no es viable cuando el derecho subjetivo
se ejerció o cumplió de manera inmediata, tal como ocurre con ciertas
2
Art. 18 LNPA:” El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los
administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin
embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere
conocido el vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y
si el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado,
modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que
causare a los administrados”.
61/65
autorizaciones que otorgue la administración pública cuando no generan relaciones

de tracto sucesivo y el acto se agota con su emisión y sus efectos son instantáneos.
ACTO REGULAR: El acto regular comprende tanto al acto valido como al que
padece una nulidad relativa. La ley prescribe en la primera parte del artículo 18 la
irrevocabilidad del acto administrativo regular que declare derechos subjetivos una
vez que haya sido notificado al particular, admitiéndose excepcionalmente la
revocación del acto administrativo regular cuando:
 El administrado hubiere conocido el vicio (no basta el mero conocimiento
del vicio, se requiere que este le sea imputable lo que ocurrirá cuando exista
mala fe o dolo).
 La revocación le favorece sin causar perjuicios a terceros.
 El derecho ha sido otorgado expresa y validamente a titulo precario (se
trata de un verdadero derecho subjetivo público aunque debilitado).
Sin embargo la estabilidad del acto regular cede en los siguientes casos:
 Cuando la revocación del acto afectado de nulidad relativa hubiera sido
pedida por el administrado luego de haber sido notificado el acto pero antes
de que el haya adquirido carácter firme.
 En el supuesto de que el acto afectado de nulidad relativa no hubieran
nacido derechos subjetivos.
REVOCACIÓN POR ILEGITIMIDAD SOBREVINIENTE O CAMBIO DEL DERECHO

OBJETIVO: Cuando una ley posterior al dictado del acto administrativo modifique las
condiciones de legalidad del acto que regían hasta ese momento, tornándolo
ilegitimo para el futuro como consecuencia del cambio que se opera en el derecho
objetivo, la administración puede preceder a revocar el acto, siempre que las
disposiciones legales o reglamentarias que motivan la extinción revistan carácter de
orden público, atribuyéndole la respectiva potestad y estableciendo el régimen
indemnizatorio correspondiente. Pensamos que no todo cambio del derecho objetivo
autoriza a la administración a revocar retroactivamente el acto por esta causal, que
se limita a aquellas situaciones que de continuar presentes den lugar a una invalidez
absoluta y sean incompatibles con el interés público legalmente calificada.
REVOCACIÓN POR RAZONES DE OPORTUNIDAD, MERITO O CONVENIENCIA:

La revocación por razones de oportunidad aparece como consecuencia de una
modificación de la situación de interés público, tenida en cuenta al dictar el acto, al
producirse un cambio en las condiciones de hecho existentes. Su fundamento da
origen a la obligación de indemnizar al administrado que haya sufrido el
correspondiente menoscabo patrimonial. El perjuicio que debería indemnizarse es el
valor objetivo del bien (comprende toda clase de derechos objeto de sacrificio
patrimonial) y los daños que sean una consecuencia directa e inmediata (con
exclusión del lucro cesante eventual o relativo a otros daños) por aplicación de las
reglas que rigen en materia de expropiación.
La administración debe depositar previamente en sede judicial (en caso de
que no hubiere acuerdo con el administrado) el importe de los perjuicios estimados
por aplicación del Art. 17 CN.
La facultad de revocar un acto en sede administrativa por razones de
oportunidad, merito o conveniencia, no es enteramente discrecional. Mientras la
norma no exija la concurrencia de condiciones de hecho especificas para que la
administración pueda revocar un acto se exige para su procedencia que el interés
público sea de igual orden y naturaleza que el del acto objeto de la relación y cuando
la administración disponga de facultades genéricas en orden a la apreciación del
62/65
interés público a fin de dictar el acto, “conservara una potestad de idéntica amplitud”
respecto de la revocación; en cambio cuando la atribución de emitir el acto se hallare
relacionada con el cumplimiento de condiciones de hecho especificas, la amplitud de
las facultades de revocación se limita a la inexistencia o desaparición de las
condiciones a que estaba vinculado el dictado del acto administrativo.
Si la revocación por oportunidad entraña el ejercicio de una potestad similar a
la expropiatoria habrá que cumplir con el requisito constitucional que exige el dictado
de una ley declarativa que califique el interés público que funda la revocación por
razones de oportunidad, en virtud de lo que prescribe el Art. 17 CN.
OTROS CASOS DE REVOCACIÓN: Incluye dos tipos de revocación, la que

favorece al administrado y aquella que se decreta cuando el derecho ha sido
concedido a titulo precario. La primera procede siempre, habida cuenta de que en tal
caso la potestad revocatoria no tiene los límites impuestos en orden a la protección
de los derechos individuales. La segunda, en virtud de la débil naturaleza del
derecho emergente, que no ha permitido consolidar una situación jurídica estable.
En ambos tipos de revocación, no procede indemnizar al administrado, ya que
mientras la revocación los favorece no cabe hablar de indemnizaciones.
EFECTOS DEL ACTO DE REVOCACIÓN: Lo esencial consiste en determinar si la

causal que genera la extinción del acto constituye un vicio del acto administrativo.
De ocurrir tal supuesto, la revocación por razones de ilegitimidad, los efectos del
acto se retrotraen en principio al momento en que se dicto el acto que se invalida.
En todos los demás supuestos (revocación de acto regular valido, revocación
por cambio del derecho objetivo o revocación por razones de oportunidad), el
principio es que el acto de extinción produce efectos para el futuro. Sin embargo, el
respeto de los derechos incorporados a la esfera jurídica del administrado debe
ceder frente a su incompatibilidad con el orden público.
EL PRINCIPIO DE LA IRREVOCABILIDAD. EVOLUCIÓN Y CRISIS DE LA

DENOMINADA “COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA”: La “cosa juzgada
administrativa” se distingue de la cosa juzgada judicial por dos aspectos esenciales:
se trata de una inmutabilidad estrictamente formal en el sentido de que nada impide
que el acto que tiene estabilidad en sede administrativa sea después extinguido por
el órgano judicial; porque siempre se admite la revocación favorable al administrado.
La regla en el acto administrativo unilateral es la de la inmutabilidad,
irrevocabilidad o estabilidad. La revocación constituye un instituto que sólo procede
en circunstancias de excepción; lo normal es la irrevocabilidad del acto. Si el
principio es el de la estabilidad, el planteo clásico “de la cosa juzgada administrativa”
pierde toda consistencia, ya que no corresponde examinar las condiciones que
deben darse para que un acto pueda ser revocado sino los requisitos que,
constituyendo una excepción al principio de la inmutabilidad, deben configurarse
para que proceda su extinción en sede administrativa.
ANÁLISIS DE LA DENOMINADA COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA, SEGÚN LA

JURISPRUDENCIA DE LA CSJN: La CSJN ha establecido un conjunto de
condiciones necesarias para su configuración a partir del caso “Elena Carmen de
Cantón v. Gobierno Nacional”. Fue en éste precedente donde se postuló por primera
vez el principio de la estabilidad o irrevocabilidad de cierta clase de actos
administrativos siempre que se dieran las siguientes características:
 Que se trate de actos dictados en ejercicio de facultades regladas que
hubieren dado lugar al nacimiento de derechos subjetivos.
63/65
 Que no exista una ley que autorice la revocación de esta clase de actos
en sede administrativa;
 Dichos actos, cuando sean regulares y causen estado, generan una
situación de cosa juzgada administrativa que impide su revocación por parte
de la Administración Pública. El concepto de acto regular se define como
aquel que reúne las condiciones esenciales de validez (forma y competencia).
 El acto que contiene un vicio de error en el cómputo de los servicios de
una jubilación se considera regular y la acción para demandar su invalidez
prescribe a los 2 años afirmándose que la prescripción constituye una
institución de orden público que como tal, es irrenunciable.
 Se extienden los efectos de la cosa juzgada judicial a los actos
jurisdiccionales administrativos, entre los cuales la Corte ubica al Poder
Ejecutivo que otorga una jubilación o pensión.
FALLO GANADERA LOS LAGOS S.A C/ NACIÓN ARGENTINA: 30/JUN/1941: La

sentencia apelada ha declarado prescripto el derecho para demandar a la Nación
sobre nulidad de un decreto dictado por el Poder Ejecutivo sobre concesión de
tierras, el que afectó a la actora, puesto que declaraba caducas las ventas hechas
sobre tales e informaba al respecto al Registro de la Propiedad.
Resumen: Por un decreto del año 1917 se declara caduca ciertas ventas hechas por
el Gobierno Nacional a los antecesores de ganadera Los Lagos en el dominio de los
lotes. El Gobierno interpone defensa alegando que la acción estaba prescripta
(atento el tiempo transcurrido desde la aplicación del decreto y el reclamo de la
actora). La Cámara no hizo lugar a la nulidad, en pos de la defendida. Ante el
recurso extraordinario impuesto, la CSJN declaro nulo de nulidad absoluta el decreto
porque había violado el artículo 95 de la Constitución al ejercer funciones judiciales,
declarando caduca la concesión de tierras que solamente podía ser declarada como
tal por sentencia judicial.
8. SANEAMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO. RATIFICACIÓN Y

CONFIRMACIÓN. PROCEDENCIA Y EFECTOS. LA CONVERSIÓN: SUPUESTOS
EN QUE PROCEDE. EFECTOS.
SANEAMIENTO O CONVALIDACIÓN: Cuando el defecto del acto administrativo da

lugar a la sanción, en principio de nulidad relativa, la Administración posee la
facultad de subsanar el vicio que lo invalida, cuya causal puede provenir tanto de un
comportamiento activo como de una omisión formal o de fondo respecto de uno o
más elementos del acto administrativo..
En materia de saneamiento o convalidación, cuando hubiere carencia
normativa se aplican las normas y principios incorporados al Código Civil, realizando
las adaptaciones que impone el derecho administrativo por su peculiar naturaleza.
Las especies de que se compone el género saneamiento o convalidación son: la
ratificación, confirmación y la conversión.
RATIFICACIÓN: El acto administrativo viciado de incompetencia en razón del grado,

puede ser ratificado por el órgano superior siempre que sean admisibles la
avocación y la delegación. La entidad de los defectos de incompetencia en razón de
la materia y del territorio (nulidad absoluta) torna imposible el saneamiento.
La ratificación que siempre es un acto unilateral tiene efectos retroactivos 3 y
aunque se haya sostenido que el acto que la disponga no tiene prescripta una forma
3
Art. 19 LNPA: “El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:
64/65
especial, es evidente que la misma forma debe ser compatible con la del acto
ratificado. Ello no obsta, a que pueda aceptarse una ratificación tácita del acto, que
surja de una conducta inequívoca del superior, expresada por actos o hechos
materiales que denoten la exteriorización de la voluntad de ratificar el acto
administrativo.
CONFIRMACIÓN: Por confirmación se entiende aquella especie de saneamiento por

la cual la Administración o el administrado (en el acto administrativo bilateral)
proceden a subsanar el vicio que lo afecta.
La diferencia con la ratificación es que ésta última debe ser realizada sólo por
el órgano superior con competencia para dictar el acto, en cambio la confirmación
puede efectuarla cualquier órgano sea superior o inferior.
En cuanto a la naturaleza, forma y efectos de la confirmación rigen las
mismas reglas que para la ratificación.
CONVERSIÓN: Consiste en el dictado de un nuevo acto administrativo a través del

cual se declara la voluntad de aprovechar los elementos válidos que contenía el acto
viciado, integrándolos en otro acto distinto y extinguiendo los elementos y cláusulas
afectadas de invalidez (absoluta o relativa). Si bien consagra una fisura al principio
que consagra la imposibilidad de subsanar un acto afectado de una invalidez erigida
en protección del orden público administrativo, tal como es la nulidad absoluta, no
ocasiona la quiebra del sistema en virtud de que la transformación del acto se hace
aprovechando sólo los elementos válidos del mismo y sin violentar el orden público
administrativo, importando siempre un carácter excepcional, ya que no son muchas
las situaciones en que se puede apelar a la conversión. En la conversión se opera la
transformación del acto con efectos para el futuro dejando sólo subsistentes los
elementos válidos.
 Conversión legal: Se produce sin intervención de la voluntad de quienes
han emitido el acto administrativo, por expresa disposición de la ley. No existe
en nuestro derecho positivo una norma que en forma expresa la autorice
genéricamente, lo cual demuestra que el principio, es su no procedencia.
 Conversión como acto bilateral: Es la conversión voluntaria, y es el único
tipo de conversión que consideramos pertinente en nuestro derecho. El acto
es bilateral para significar fundamentalmente 2 cosas: 1) que para que ella se
configure se necesita siempre el asentimiento del destinatario (particular o
administrado) del acto administrativo4; 2) que su fundamentación se apoya en
distintas razones según se la analice desde el ángulo de la Administración o
del particular o administrado.
Desde el plano de la persona pública Estado, la conversión constituye una
facultad que puede o no ejercer la administración. La conversión también puede
disponerse a pedido del administrado con fundamento en la afectación que a los
derechos del particular, provoca la subsistencia de la nulidad absoluta. También
pueden ser objeto de conversión los actos de nulidad relativa, ya que no existen
razones que justifiquen un apartamiento del principio general.
a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razón de grado y
siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes.
b) confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el vicio que lo afecte. Los efectos del saneamiento se
retrotraerán a la fecha de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación”.
4
Conf. Art. 20 LNPA: “Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro que fuere
válido, podrá efectuarse su conversión en éste, consintiéndolo el administrado”.
65/65

Derecho Administrativo

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– DERECHO ADMINISTRATIVO –

1. CONCEPTOS FUNDAMENTALES DE LA TEORÍA DEL ESTADO. ELEMENTOS

Montesquieu, partiendo de la hipótesis certera de que todo hombre que tiene

ESTADO: Es la perfecta organización jurídico-política de la comunidad que procura

abstractas, de cumplimiento obligatorio y dirigidas a un número indeterminado

de la CN, cuando expresa que es inviolable la defensa en juicio de la

función típicamente administrativa, que además se rige por el régimen

LAS TRES FUNCIONES PERSIGUEN EL BIEN COMÚN, Y AUNQUE CADA

Criterios para clasificar las funciones del Estado:

PODER DE POLICÍA Y POLICÍA

2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. CONCEPTO. FUNCIONES. DELIMITACIÓN.

El derecho administrativo ha llegado a su actual estado de evolución

el perfil de la Administración; sus funciones y cometidos. Desde esta perspectiva el

ENTES PÚBLICOS NO ESTATALES: Las asociaciones profesionales, que suponen

3. PRESUPUESTOS JURÍDICO Y POLÍTICO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:

Se ha dicho que la separación de poderes no es esencialmente una

INGLATERRA: La separación de los poderes en Inglaterra se consuma en un

SISTEMAS: La fiscalización de los actos de la Administración Pública puede ser de

TRANSFORMACIONES: La proliferación de la legislación delegada, reglamentos

4. DERECHO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO. ÁMBITO. SUS RASGOS

Para Cassagne, es la parte del derecho público interno que regula la

 Potestad reglamentaria: Es el poder de emitir reglamentos de alcance

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: DISTINTAS CONCEPCIONES:

 Concepto orgánico: Se sostuvo que la función administrativa es la que

Finalmente se produce un retorno al criterio orgánico. El concepto final sería:

FUNCIÓN DE GOBIERNO: Es la actividad que llevan a cabo los órganos Ejecutivo y

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA: Es la actividad de cualquiera de los tres órganos

LA ECUACIÓN DERECHO ADMINISTRATIVO-ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: El

1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. NOCIÓN. CLASIFICACIÓN.

2. LA LEY: ESPECIES Y LÍMITES. LOS TRATADOS: SU JERARQUÍA

LOS TRATADOS: Una de las innovaciones introducidas por la reforma de 1994 es

fuentes del Derecho Administrativo cuando obligan a los órganos o entidades

DECRETO-LEY: Es una norma jurídica dictada por el PE de un gobierno de facto, en

JURISPRUDENCIA: Es la forma habitual, uniforme o constante de aplicar el

LA COSTUMBRE: Es el comportamiento uniforme y constante por un largo periodo

LA DOCTRINA: Es el conjunto de opiniones, comentarios y conclusiones de los

principios generales del Derecho. La analogía consiste en la aplicación de un

PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO: Son el origen o el fundamento de las

LA EQUIDAD: Constituye un principio de interpretación de las leyes, la equidad

REGLAMENTOS INTERNOS: Son declaraciones unilaterales de la Administración

3. LOS REGLAMENTOS: CONCEPTO, CLASIFICACIÓN, FUNDAMENTO Y

EL REGLAMENTO: Es un acto de carácter general y obligatorio (igual que la ley)

reguladas por la ley, el Congreso ha decidido que lo sean por la Administración.

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