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Os Artigos Federalistas

A contribuição de James Madison, Alexander Hamilton e


John Jay para o surgimento do Federalismo no Brasil

Rogério de Araújo Lima

Sumário
1. Introdução. 2. Federalismo: origem his-
tórica. 2.1. Federalismo norte-americano. 2.2. A
contribuição de James Madison, Alexander Ha-
milton e John Jay para o surgimento do federalis-
mo moderno. 3. Características do federalismo.
4. Federalismo no Brasil. 4.1. Estrutura político-
-constitucional do Brasil: do período colonial ao
período republicano. 5. Considerações finais.

1. Introdução
A leitura das obras dos clássicos da fi-
losofia política tem sido sistematicamente
relegada a segundo plano em boa parte das
universidades brasileiras, que substituem
a imprescindível leitura dessas obras por
“manuais”, que, não raro, resultam numa
espécie de vulgata do pensamento político
clássico.
O acesso ao texto original fica restrito
aos estudantes dos programas de pós-
-graduação que contemplam o estudo da
filosofia política clássica na sua estrutura
curricular, tornando o conhecimento acerca
da contribuição teórica dos clássicos um
Rogério de Araújo Lima é Professor Assis- privilégio de poucos.
tente III e Chefe do Departamento do Curso Dentro desse contexto, e partindo do
de Direito do Centro de Ensino Superior do
entendimento de que o estudo dos clássicos
Seridó (CERES), da Universidade Federal do Rio
Grande do Norte (UFRN). Mestre em Ciências da filosofia política a partir de suas obras
Jurídicas pela Universidade Federal da Paraí- – e não somente das dos seus comentado-
ba (UFPB). Especialista em Direito Tributário res – é de fundamental importância para a
pala Universidade Anhanguera-UNIDERP. real compreensão de destacados institutos
Advogado. políticos e jurídicos do mundo contem-

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porâneo, passaremos a desenvolver uma ência norte-americana no período compre-
discussão em torno do princípio político- endido entre 1776 e 1787, cuja teorização
-constitucional do federalismo adotado é atribuída a James Madison1, Alexander
pelo Brasil desde a sua independência, Hamilton2 e John Jay3, autores da obra “Os
tomando como base a obra “The Federalist Artigos Federalistas”.
Papers”, de James Madison, Alexander No que diz respeito às possíveis expe-
Hamilton e John Jay (1993). riências de federalismo antes do século
Nessa obra, considerada por Thomas Je- XVIII, é valiosa a lição de Sahid Maluf
fferson o melhor comentário jamais escrito (1995, p. 166):
sobre princípios de governo, estão traçadas “A forma federativa moderna não
as bases teóricas da estrutura política eleita se estruturou sobre bases teóricas.
pelo Brasil, tais como republicanismo, pre- Ela é produto de uma experiência
sidencialismo, democracia representativa e 1
James Madison (1751-1836), considerado o “pai”
federalismo. da Constituição dos Estados Unidos, nasceu na Virgí-
O objeto do estudo que ora se inicia será nia, em uma antiga e influente família. Completou seus
o federalismo, considerado a realização estudos no College of New Jersey, atual Universidade
mais alta dos princípios do constituciona- de Princeton, sendo eleito para o Congresso em 1780.
Escritor infatigável, meticuloso planejador e estrategis-
lismo e que tem nos “ensaios do Federalist, ta, teve participação decisiva na Convenção Constitu-
que Hamilton publicou entre 1787 e 1788, cional e em negociações internacionais do novo país,
em colaboração com Jay e Madison, para incluindo-se a compra da Louisiana aos franceses e
sustentar a ratificação da Constituição fe- o acordo com a Espanha sobre a livre navegação do
Mississipi. Foi secretário de Estado durante o governo
deral americana [...], a primeira e uma das de Thomas Jefferson, junto com quem criou o Partido
mais completas formulações da teoria do Republicano. Exerceu a Presidência dos EUA por dois
Estado federal” (LEVI, 1998, p. 480). mandatos (MADISON; HAMILTON, JAY, 1993).
Para compreender o federalismo exis-
2
Alexander Hamilton (1757-1804) nasceu nas
Antilhas e foi para a América com dezesseis anos de
tente hoje no Brasil, procurar-se-á, num idade. Durante a Guerra da Independência, emergiu
primeiro momento, rememorar as suas do anonimato como capitão de artilharia, depois
origens históricas, com ênfase no sistema tenente-coronel e, finalmente, ajudante-de-campo de
federativo norte-americano e na respectiva George Washington, comandante-em-chefe do Exérci-
to rebelde. Depois da guerra, estudou Direito e exerceu
teorização em “Os Artigos Federalistas”. a profissão em Nova York. Em 1782, entrou para o
Em seguida, serão descritas e analisadas Congresso. Na Convenção Constitucional, liderou a
as características da forma federada de facção favorável a um governo central forte, em detri-
Estado, passando-se imediatamente a mento do poder dos Estados. Depois da aprovação da
Constituição, foi nomeado para o primeiro gabinete
vislumbrá-las no contexto brasileiro, cujas de Washington como secretário do Tesouro, criando
peculiaridades em relação ao modelo her- então a infraestrutura financeira do Estado americano.
dado do sistema norte-americano serão Morreu com 47 anos, em consequência de ferimentos
assinaladas. recebidos em duelo contra Aaron Burr, seu adversário
político (Idem).
3
John Jay (1745-1829), filho de um abastado co-
2. Federalismo: origem histórica merciante de Nova York, estudou na Universidade
de Columbia. Jurista e diplomata, estabeleceu sólida
Sobre a gênese da forma de Estado reputação intelectual ainda durante a dominação in-
glesa. Foi autor da Constituição de seu Estado natal,
denominada federalista, a maioria dos es- promulgada em 1777 e importante fonte de ideias
tudiosos converge ao afirmar que se trata para a Constituição Federal. Presidiu o Congresso
de um fenômeno moderno, de um debate Continental em 1778. Em 1783, como ministro das Re-
recente, que teria surgido, de fato, no século lações Exteriores, foi o principal arquiteto do tratado
de paz com a Grã-Bretanha, tornando-se em seguida
XVIII, a partir da Constituição dos Estados o primeiro presidente da Suprema Corte dos Estados
Unidos da América, datada de 1787. Seria o Unidos. Depois de dois mandatos como governador
federalismo, dessa forma, fruto da experi- de Nova York, retirou-se da vida pública (Idem).

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bem-sucedida – a experiência norte- ção da concepção moderna de federalismo,
-americana. As federações ensaiadas bem como que as experiências pretéritas
na Antigüidade, todas elas, foram não passaram de alianças com objetivos
instáveis e efêmeras. Extinguiram- pontuais e por tempo determinado. Diante
-se antes que pudessem comprovar disso, necessário se faz iniciar um estudo
resultados positivos em função dos mais detalhado acerca das bases do sistema
problemas que as inspiraram. Apenas federativo dos Estados Unidos da América,
a Suíça manteve-se até agora, conser- sob a óptica nacionalista dos autores de “Os
vando, em linhas gerais, os princípios Artigos Federalistas”, responsáveis pelo
básicos da antiga Confederação Hel- arcabouço político-jurídico da Constituição
vética, de natureza federativa, o que Americana de 1787.
se explica pela sua geografia e pela
presença constante de um inimigo 2.1. Federalismo norte-americano
temível à sua ilharga. Os exemplos Como ficou assentado anteriormente, a
históricos foram experiências de forma federativa que conhecemos na atuali-
descentralização política, que é dade é produto da experiência vivida pelos
característica primacial do sistema Estados Unidos da América, sobretudo no
federativo. A simples descentrali- período compreendido entre a declaração
zação administrativa consistente na da sua independência (1776) e a aprovação
autonomia de circunscrições locais da sua Constituição (1787), esta considera-
(províncias, comunas, conselhos, da como marco do federalismo moderno.
municípios, cantões, departamentos Vivendo sob o jugo da dominação bri-
ou distritos), como ocorria na Grécia tânica por longo período, as treze colônias
antiga e ocorre na Espanha atual, é norte-americanas declararam-se indepen-
sistema municipalista, e não fede- dentes em 1776. Segundo lição do Professor
rativo.” Fredys Orlando Sorto (1996, p. 134):
No mesmo sentido, Dalmo de Abreu “As colônias tinham desfrutado de
Dallari (1998, p. 255), referindo-se à im- ampla liberdade durante a adminis-
possibilidade da existência de federação tração colonial [...]. Após a Guerra
na Antiguidade e na Idade Média, enuncia: dos Sete Anos (1763), que culminou
“Na realidade, conforme se verá, com o Tratado de Paris, a Inglaterra
o Estado Federal é um fenômeno impôs restrições ao comércio colo-
moderno, que só aparece no século nial e taxou vários produtos. Foram
XVIII, não tendo sido conhecido na tributados o açúcar (Sugar Act, 1764)
Antigüidade e na Idade Média. Sem e todo o material impresso nas colô-
dúvida, houve muitas alianças entre nias (Stamp Act, 1765). Este último
Estados antes do século XVIII, mas imposto, instituído pela denominada
quase sempre temporárias e limita- Lei do Selo, provocou violenta reação
das a determinados objetivos, não dos colonos, que constituíram uma
implicando a totalidade dos interes- associação chamada Filhos da Liber-
ses de todos os integrantes. O Estado dade, para combater a referida lei.”
Federal nasceu, realmente, com a Embora tais impostos tenham sido
Constituição dos Estados Unidos da revogados, muitos outros os sucederam, e
América, em 1787”. em virtude deles aumentaram ainda mais
Fica evidente, a partir de tais observa- as tensões que conduziram os colonos in-
ções, que o contexto norte-americano do satisfeitos à realização de dois congressos
século XVIII pode ser apontado como o continentais, ambos em Filadélfia, tendo
ambiente no qual se desenvolveu a teoriza- o primeiro ocorrido em 1774 e o segundo,

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em 1775. Neste foi declarada guerra à In- mando do magistrado, era destituído
glaterra. Um ano depois, declarar-se-ia a de maior parte do seu poder, mas em
independência das treze colônias. Inicia-se, muitos Estados o Judiciário também
aí, a formação do Estado americano4. foi tornado subserviente aos legis-
Para consolidar a independência, as lativos. Decisões judiciais e prazos
treze colônias, constituídas agora em de mandato eram controlados pelos
Estados livres, necessitavam se unir para legisladores, bem como salários e
fazer face à reação da Inglaterra. Dessarte, emolumentos [...]. Praticamente todas
visando primordialmente à defesa comum, as noções tradicionais de separação
uniram-se, em 1781, sob a forma contratual dos poderes foram abandonadas nos
de Confederação de Estados. Estados. O pressuposto dominante
Essa forma de união de Estados foi era que um governo livre é aquele em
instituída por um tratado, denominado que o legislativo era o próprio povo.”
“Artigos da Confederação”, que criou o Havia no regime da “política da liberda-
Congresso Continental, única instituição de” uma verdadeira desordem nas relações
central com funções integradoras, e esta- entre as colônias:
beleceu, no seu segundo artigo, que “cada “Sete dos treze Estados imprimiam
Estado conserva sua soberania, liberdade seu próprio dinheiro. Muitos pas-
e independência”, criando um mecanismo savam leis tarifárias contrárias aos
que não passaria de “uma frouxa aliança interesses dos seus vizinhos. Nove
de Estados soberanos e independentes” dos treze tinham sua própria mari-
(KRAMNICK, 1993, p. 9). nha, e freqüentemente apreendiam
A maior fragilidade dos Artigos da Con- navios de outros Estados. Havia
federação consistiu em não ter estabelecido contínua disputa sobre limites, além
nenhum braço executivo para o governo de reivindicações conflitantes sobre
central, muito menos um poder judiciário os territórios do oeste” (KRAMNICK,
central. E o congresso continental, que era 1993, p. 9).
um legislativo unicameral, não possuía Para pôr fim ao caos instalado na
praticamente nenhum poder. América sob os Artigos da Confederação,
Enquanto isso, à revelia dos Artigos realizou-se um esforço, tendo à frente James
da Confederação, os treze Estados, que Madison, Alexander Hamilton e George
possuíam Constituições próprias, viviam Washington, que culminaria na Convenção
sob a égide da denominada “política da de Filadélfia, a qual transformaria a frágil
liberdade”, isto é, uma política na qual Confederação em uma união mais íntima
havia o predomínio absoluto do legislativo. e definitiva: a forma federativa de Estado.
Sobre a excessiva liberdade exercida A América, a partir daquele momento,
pelos Estados, Isaac Kramnick dá-nos a passaria a ser estruturada sob os auspícios
seguinte lição (1993, p. 9): de uma Constituição e não mais de um
“A política de liberdade nos Estados Tratado. Deixaria de lado uma frágil aliança
significava a dominância absoluta do de Estados para consolidar uma estreita
legislativo. Não somente o governa- ligação entre o povo. Estava formada a
dor, que representava o princípio do federação norte-americana.
No entanto, para consolidar em definiti-
4
Já em 1643, quatro das treze colônias britânicas vo essa nova forma de Estado, necessitava-
haviam constituído a “Confederação da Nova Inglater- -se, segundo o artigo de número sete da
ra”, sob inspiração de uma necessária união america-
na. Entretanto, para as demais colônias, pouco ligadas
Constituição de 1787, da ratificação desta
entre si, foi a luta pela independência que determinou por parte dos Estados. Estabeleceu-se o
a necessidade e a utilidade da União. evento que geraria um dos mais importan-

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tes debates políticos que a humanidade já que se seguem: a utilidade da União
vivenciou. para a vossa prosperidade política – a
insuficiência da atual Confederação
2.2. A contribuição de James Madison, para preservar essa União – a ne-
Alexander Hamilton e John Jay para o cessidade, para a consecução dessa
surgimento do federalismo moderno meta, de um governo pelo menos
Entre os clássicos da filosofia política, tão vigoroso quanto o proposto – a
merecem destaque James Madison, Ale- conformidade da Constituição pro-
xander Hamilton e John Jay, pela valiosa posta com os verdadeiros princípios
contribuição que deram à teoria política, do governo republicano – sua analo-
com a obra magistral que resultou dos gia com vossa própria constituição
seus esforços em busca da ratificação da estadual – e finalmente, a segurança
Constituição dos Estados Unidos após a adicional que sua adoção proporcio-
Convenção de Filadélfia. Trata-se da obra nará à preservação dessa espécie de
“Os Artigos Federalistas”. governo, à liberdade e à proprieda-
Ela surgiu, repita-se, no contexto da rati- de” (KRAMNICK, 1993, p. 96).
ficação da Constituição dos Estados Unidos Em que pese o relevante legado que
de 1787. Corresponde a um conjunto de herdamos dos autores de “Os Artigos
85 artigos assinados por “Publius” (pseu- Federalistas”, como o presidencialismo, o
dônimo coletivo utilizado por Madison, republicanismo e a democracia represen-
Hamilton e Jay) e publicados na imprensa tativa, o nosso estudo se dará em torno da
de Nova York entre os anos de 1787 e 1788. contribuição deles para o surgimento da
A obra estruturou-se da seguinte forma: forma federada de Estado que conhecemos
“A primeira seção, números 1-37, hoje5.
delineia em grande detalhe os pro- Como já ficou consolidado:
blemas e inadequações dos artigos da “A experiência demonstrou, em pou-
Confederação e de confederações em co tempo, que os laços estabelecidos
geral. Ela é seguida por uma seção, pela confederação eram demasiado
números 38-51, dedicada a apresentar frágeis e que a união dela resultante
os princípios gerais da Constitui- era pouco eficaz. Embora houvesse
ção e investigar se esses princípios um sentimento de solidariedade ge-
atendem ou não da melhor forma às neralizado, havia também conflitos
necessidades da União. Em seguida de interesses, que prejudicavam a
descrevem-se os braços separados ação conjunta e ameaçavam a própria
do novo governo federal: números subsistência da Confederação. Para
52-61 dedicados à Câmara dos Repre- proceder à revisão dos Artigos da
sentantes, números 61-65 ao Senado, Confederação, corrigindo as falhas
números 66-77 à Presidência, núme- e lacunas já reveladas pela prática,
ros 78-83 ao judiciário federal. Dois os Estados, através de representan-
artigos conclusivos completam o todo tes, reuniram-se em Convenção na
coerente esboçado por Hamilton no Cidade de Filadélfia, em maio de
no 1, em 27 de outubro” (KRAMNI- 1787, ausente apenas o pequeno
CK, 1993, p. 77). Estado de Rhode Island. Desde logo,
O conteúdo sobre o qual os federalistas porém, revelaram-se duas posições
se debruçariam foi exposto por Hamilton 5
Aliás, pode-se até argumentar que fora do Estado
no Art. 1 do “The Federalist Papers”: federado seria, senão impossível, extremamente difícil
“Proponho-me discutir, numa série a existência do presidencialismo, do republicanismo
de artigos, os interessantes tópicos e da democracia representativa.

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substancialmente diversas, entre os siderar (p. 160-161). [...] Em nosso
membros da Convenção. De um lado caso, sob a Confederação, exige-se a
estavam os que pretendiam, tão-só, a concorrência de treze vontades sobe-
revisão das cláusulas do Tratado e, de ranas para a completa execução de
outro, uma corrente que pretendia ir toda medida importante que precede
muito além, propondo a aprovação a União. Aconteceu o que era de espe-
de uma Constituição comum a to- rar. As medidas da União não foram
dos os Estados, com a conseqüente executadas; as infrações dos Estados
formação de um governo ao qual foram crescendo passo a passo até um
todos se submetessem. Em outras extremo em que, por fim, travaram
palavras, propunham que a confe- todas as rodas do governo nacional,
deração se convertesse em federação, levando-o a uma terrível paralisia.
constituindo-se um Estado Federal” Neste momento o Congresso mal
(DALLARI, 1998, p. 256). tem meios para manter as formas
Assim, a necessidade de um poder cen- de administração até que os Estados
tral corretor das falhas do modelo existente tenham tempo de chegar a um acordo
sob os “Artigos da Confederação”, bem quanto a um substituto mais sólido
como de um governo forte que propicias- para a atual sombra de governo fede-
se a segurança da incipiente nação, levou ral” (MADISON; HAMILTON; JAY,
“Publius” a propugnar uma forma federa- 1993, p. 164).
tiva de Estado, único modelo no qual seria Noutra passagem de “Os Artigos Fede-
possível alcançar tais objetivos. ralistas” (MADISON; HAMILTON; JAY,
A respeito, no artigo 15, assim se pro- 1993), o mesmo Hamilton, que possuía
nunciou Alexander Hamilton: uma visão grandiloquente para os Estados
“O vício enorme e radical na cons- Unidos, enuncia:
trução da Confederação atual está “Sob um governo nacional vigoroso,
no princípio da legislação para a força e os recursos naturais do país,
Estados ou governo em seu caráter dirigidos para um interesse comum,
de corporações ou coletividades, em frustrariam todas as combinações do
contraposição à legislação para os ciúme europeu para limitar nosso
indivíduos que os compõem. Embora crescimento. Essa situação elimina-
não se estenda a todos os poderes ria até a razão dessas combinações,
conferidos à União, esse princípio convencendo da inviabilidade de
invade e governa aqueles de que seu sucesso. Um comércio ativo, uma
depende a eficácia dos demais. Ex- navegação extensa, uma marinha
ceto no tocante à norma de rateio, os florescente seriam então o resultado
Estados Unidos têm direito ilimitado inevitável, por necessidade moral e
a requisitar homens e dinheiro; mas física. Poderíamos desafiar as artes
não têm autoridade para mobilizá-los mesquinhas de políticos mesquinhos
por meio de normas que se estendam e tentar controlar ou alterar o curso
aos cidadãos individuais da América. irresistível e imutável da natureza
A conseqüência é que, embora em (p. 142). [...] A União nos permitirá
teoria as resoluções da União refe- isso. A desunião acrescentará mais
rentes a essas questões sejam leis que uma vítima aos seus triunfos. Que
se aplicam constitucionalmente aos os americanos desdenhem ser os
seus membros, na prática elas são instrumentos da grandeza européia!
meras recomendações que os Estados Que os treze Estados, congregando
podem escolher observar ou descon- numa união firme e indissolúvel,

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concorram para a construção de um facilmente a decisões comuns. Em
grande sistema americano, acima do segundo lugar, como acontece mais
controle de toda força ou influência freqüentemente, se existem diver-
transatlântica e capaz de ditar os gências, as decisões não podem ficar
termos da relação entre o Velho e o senão em compromissos entre inte-
Novo Mundo!” (p. 145). resses contrastantes [...]. Em terceiro
Em várias outras passagens do texto do lugar, se as posições dos Estados são
“The Federalist Papers”, os seus autores inconciliáveis, isto é, tão distantes que
condenam a confederação e defendem a não permitam um compromisso, en-
forma federativa de Estado, do que surge tão nenhuma decisão será possível.”
a teorização da concepção moderna de Para combater essa instável fórmula po-
federalismo. lítica, surgiu, no contexto norte-americano,
“Publius” acabara de construir a “mais a forma federativa de Estado, cujas caracte-
preciosa fonte para o conhecimento das rísticas fundamentais passamos a analisar.
idéias e dos objetivos que inspiraram a Para tanto, recorreremos à doutrina de
formação dos Estados Unidos da América” Sahid Maluf e Dalmo de Abreu Dallari.
(DALLARI, 1998, p. 257). Partindo do modelo norte-americano,
que sobre nós exerceu e exerce forte influên-
cia, Sahid Maluf (1995, p. 166-167) descreve
3. Características do federalismo
como características essenciais do sistema
A concepção moderna de federalismo federativo: a) distribuição do poder de go-
nasceu num contexto no qual os seus teó- verno em dois planos harmônicos, federal
ricos tinham por objetivo pôr fim à frágil e provincial (ou central e local); b) sistema
aliança proporcionada por uma forma de judiciarista, consistente na maior amplitude
união de Estados: a confederação. do Poder Judiciário; c) composição bicame-
Considerada uma fórmula política ral do Poder Legislativo (Câmara dos De-
instável, a confederação corresponde a putados e Senado Federal); e d) constância
uma união contratual entre Estados que, dos princípios fundamentais da federação
de forma permanente, busca assegurar a e da República.
defesa externa e a paz interna. Dalmo de Abreu Dallari, por sua vez,
Apesar de na confederação existir um aborda o tema das características do Estado
órgão central, este sempre se subordina ao federal relacionando-o, na medida do pos-
poder dos Estados, o que representa maior sível, à sua “antagônica forma”, o modelo
indício da fragilidade própria a esse tipo confederativo, destacando as diferenças
de união. existentes entre ambos. Assim, para Dallari
Importante consideração a esse respeito (1998, p. 275-259):
é feita por Lucio Levi (1998, p. 219): “A união faz nascer um novo Estado,
“Já que o vínculo confederativo não e, concomitantemente, aqueles que
modifica a estrutura das relações en- aderiram à federação perdem a con-
tre os Estados, uma vontade política dição de Estados [...]. A base jurídica
unitária só se forma quando o equi- do Estado Federal é uma Constitui-
líbrio político impele nessa direção; ção, não um tratado [...]. Na federa-
mas não impede graves conflitos e ção não existe o direito de secessão.
profundas divisões em caso contrá- Uma vez efetivada a adesão de um
rio. Podem apresentar três situações Estado, este não pode mais se retirar
típicas. Em primeiro lugar, se existe por meios legais [...]. Só o Estado Fe-
uma perfeita convergência de interes- deral tem soberania. Os Estados que
se entre os Estados, é possível chegar ingressarem na federação perdem

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sua soberania no momento mesmo A adoção do princípio federativo pelo
do ingresso, preservando, contudo, Brasil tem como base teórica a Constituição
uma autonomia política limitada [...]. Americana de 1787. Isso não significa, no
No Estado Federal, as atribuições da entanto, que o federalismo no Brasil seja
União e das unidades federadas são idêntico ao dos Estados Unidos, como
fixadas na Constituição, por meio de oportunamente lembra Paulo José Leite Fa-
uma distribuição de competências rias, ao afirmar que “o exemplo americano
[...]. A cada esfera de competência se desempenhou um certo papel, embora os
atribui renda própria [...]. O poder constituintes da Venezuela, Grã-Colômbia,
político é compartilhado pela União México, Argentina – e mais tarde do Brasil
e pelas unidades federadas [...]. Os – não tenham de modo algum simples-
cidadãos do Estado que adere à mente copiado a Constituição americana”
federação adquirem a cidadania do (FARIAS, 1998, p. 156).
Estado Federal e perdem a anterior.” De observar que, mesmo se reconhecen-
Realizadas tais observações em torno do que o “tipo” de federalismo adotado por
dos atributos inerentes ao modelo fede- diversos países de várias partes do mundo
ralista de formação dos estados, passa-se tenha sido “adaptado” ou até se configu-
a analisar especialmente o federalismo rado “em oposição ao modelo federalista
brasileiro. clássico americano” (FARIAS, 1998, p. 156),
não se deve perder de vista que foi a partir
dele, do sistema americano, que a forma
4. Federalismo no Brasil
federativa de Estado se difundiu e passou
Adotado por vários países do mundo – a ser aplicada em vários países do globo.
entre eles o Brasil –, o federalismo não foi o Nesse contexto, estrutura político-
único legado deixado por James Madison, -constitucional do Brasil compreende três
Alexander Hamilton e John Jay para a pos- grandes fases: a colonial, a monárquica e a
teridade. Somam-se à forma federativa de republicana.
Estado a instituição do republicanismo, do Embora o Brasil só tenha assumido a
presidencialismo e da democracia represen- forma federativa de Estado com a procla-
tativa, que, por razões metodológicas, não mação da República em 1889, é possível,
serão objeto deste trabalho. segundo ensinamento de Sahid Maluf,
Já no primeiro artigo da Constituição encontrar, em período anterior a este,
do Brasil de 1988, está insculpida a forma evidências de que estávamos caminhando
federativa de Estado, cujo texto enuncia: naturalmente para tal modelo. Como asse-
“Art. 1o A República Federativa do Brasil, vera o autor (1995, p. 169):
formada pela união indissolúvel dos Esta- “Os primeiros sistemas adminis-
dos e Municípios e do Distrito Federal (...)” trativos adotados por Portugal, as
(destaque nosso). governadorias gerais, as feitorias, as
Esse artigo encontra-se inserto no Tí- capitanias, traçaram os rumos pelos
tulo I da nossa Constituição, que consagra quais a nação brasileira caminharia
os princípios fundamentais da República fatalmente para a forma federativa.
Federativa do Brasil, princípios esses que, A enormidade do território, as varia-
na doutrina de Gomes Canotilho e Vital ções climáticas, a diferenciação dos
Moreira, citados por José Afonso da Silva grupos étnicos, toda uma série imen-
(1998, p. 98), “visam essencialmente definir sa de fatores naturais ou sociológicos
e caracterizar a colectividade política e o tornaram a descentralização política
Estado e enumerar as principais opções um imperativo indeclinável da rea-
político-constitucionais”. lidade social, geográfica e histórica.”

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4.1. Estrutura político-constitucional dividida em dois ‘Estados’: o Estado
do Brasil: do período colonial ao do Brasil, compreendendo todas as
período republicano capitanias, que se estendem desde o
Rio Grande do Norte até São Vicen-
Até a elevação do Brasil à categoria de
te, ao sul; e o Estado do Maranhão,
Reino Unido a Portugal, fato que ocorreu
abarcando as capitanias do Ceará
em 1815, o nosso país viveu, durante a fase
denominada colonial, sob uma estrutura até o extremo norte. Sob o impulso
político-constitucional que teve como mo- de fatores e interesses econômicos,
delos, primeiro, as capitanias hereditárias; sociais e geográficos, esses dois ‘Esta-
segundo, as governadorias-gerais. dos’ fragmentam-se e surgem novos
No sistema das capitanias hereditárias, centros autônomos subordinados a
o território da Colônia foi dividido em doze poderes político-administrativos re-
partes, que foram doadas a particulares gionais e locais efetivos. As próprias
chamados donatários; na verdade, portu- capitanias se subdividem tangidas
gueses considerados ilustres por terem se por novos interesses econômicos,
destacado em guerras na África e na Ásia. que se vão formando na evolução
Segundo José Afonso da Silva (1998, colonial” (SILVA, 1998, p.73).
p. 71): A fratura do governo geral provocou
“Das doze capitanias, poucas pros- a sua divisão em governos regionais, que,
peraram, mas serviram para criar por sua vez, dividiram-se em capitanias
núcleos de povoamento dispersos e gerais; destas destacaram-se capitanias
quase sem contato uns com os outros, que, inicialmente subordinadas a elas,
contribuindo para a formação de tornaram-se depois autônomas, formando
centros de interesses econômicos e um intrincado sistema de divisão do poder,
sociais diferenciados nas várias re- que Oliveira Viana, citado por José Afonso
giões do território da colônia, o que da Silva (1998, p. 73), vai chamar de “go-
veio a repercutir na estruturação do vernículos locais”:
futuro Estado brasileiro.” “Em cada um desses centros admi-
Sendo sua única fonte comum a Metró- nistrativos o capitão-general distribui
pole, esse conjunto de regiões autônomas, os representantes de sua autoridade
sem nenhum vínculo entre si, teve como aos órgãos locais do governo geral:
principal característica a pulverização do os ‘ouvidores’, os ‘juízes de fora’, os
poder político e administrativo. ‘capitães-mores’ das vilas e aldeias,
Quinze anos após a concessão da os ‘comandantes de destacamentos’
primeira capitania hereditária, doada dos povoados, os ‘chefes de presídios’
em 1534 a Duarte Coelho (Capitania de fronteirinhos, os ‘capitães-mores’ re-
Pernambuco), é instituído o sistema de gentes das regiões recém descobertas,
governadorias-gerais. os regimentos da ‘tropa de linha’ das
Buscava-se com esse novo modelo in- fronteiras, os batalhões de ‘milicia-
troduzir um elemento unitário que pudesse nos’, os ‘terços de ordenanças’, as
frear a dispersão política e administrativa ‘patrulhas volantes’ dos confins das
estabelecida com o sistema das capitanias. regiões do ouro. Estes centros de
Tal objetivo estava fadado ao insucesso: autoridade local, subordinados, em
“O sistema unitário, inaugurado com tese, ao governo-geral da capitania,
Tomé de Sousa, rompe-se em 1572, acabam, porém, tornando-se prati-
instituindo-se o duplo governo da camente independentes do poder
colônia, que retoma a unidade cinco central, encarnado na alta autorida-
anos depois. Em 1621 é a colônia de do capitão-general. Formam-se

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governículos locais, representados duravam, sedimentadas nos três séculos de
pela autoridade todo-poderosa dos vida colonial” (SILVA, 1998, p. 75).
capitães-mores das aldeias; os pró- Esse foi um cenário bastante propício
prios caudilhos locais, insulados nos para o debate das ideias que fervilhavam na
seus latifúndios, nas solidões dos Europa, tais como Democracia, Liberalismo
altos sertões, eximem-se, pela sua e Constitucionalismo.
mesma inacessibilidade, à pressão Em torno dessas e de outras discussões,
disciplinar da autoridade pública; e se agigantou-se o ideal da independência
fazem centros de autoridade efetiva, entre os brasileiros. Assim,
monopolizando a autoridade política, “O Príncipe-Regente [...], percebendo
a autoridade judiciária e a autoridade que a independência estava inapela-
militar dos poderes constituídos.” velmente decretada pela opinião pú-
Restavam, assim, esboçados os traços blica, teve a habilidade de colocar-se
gerais estruturantes do sistema político- à frente da revolução, transformado-a
-constitucional, que culminaria com a In- num golpe de Estado. Foi esse fato
dependência, trazendo a lume o problema que encaminhou o problema político
da unidade nacional e da instituição do para a solução monárquica. Doutro
federalismo como modelo adequado para modo, a revolução seria triunfante, e
solucioná-lo. o Estado brasileiro nasceria republi-
A fase monárquica vivenciada pelo cano” (MALUF, 1995, p. 359).
Brasil ocorreu em função da vinda de D. Com a independência vem o problema
João VI e sua comitiva, instalada no Rio de da unidade nacional, cujo ponto nevrálgico
Janeiro em 1808. foi o excessivo poder regional e também
A fixação da família real no Brasil exer- local. O remédio: o constitucionalismo, que
ceria forte influência em relação ao modelo traria consigo o liberalismo, a divisão de
político-constitucional a ser adotado. Na poderes e, mais tarde, o federalismo.
observação de Sahid Maluf (1995, p. 359): O grande desafio que doravante se
“Com a transmigração da Corte de colocava era estabelecer um mecanismo
D. João VI e a abertura dos portos ao que pudesse equacionar as bases sobre as
comércio exterior, em 1808, tendo o quais estava fundamentado o novo forma-
Brasil adquirido a condição de reino- to político-constitucional com um regime
-unido a Portugal e Algarves, um irre- monárquico-absolutista, não tolerado pelos
sistível anseio de libertação dominou defensores dos princípios em voga.6
o país. Dali por diante [...] a evolução Da Constituição Política do Império
das idéias, na colônia, se caracterizou do Brasil de 1824 resultou um sistema
por uma tendência pronunciada e político-constitucional centralizador com
constante para a independência, para o poder concentrado no monarca, e que só
a forma republicana de governo e sucumbiria em 1889, depois de várias ten-
para o regime federativo.” tativas frustradas de implantação de uma
Isso não se deu por acaso. Mesmo com monarquia federalista no Brasil.
a organização do poder que a Coroa im-
primiu, criando, por exemplo, o Conselho 6
Os estadistas do Império e construtores da na-
cionalidade tinham pela frente uma tarefa ingente e
de Estado, a Intendência Geral da Polícia e difícil: conseguir construir a unidade do poder segun-
o Conselho Militar, não foi possível obter do esses princípios que não toleravam o absolutismo.
êxito além dos limites do Rio de Janeiro, E conseguiram-no dentro dos limites permitidos pela
sendo que “pouca influência exerceu no realidade vigente, montando, mediante a Constitui-
ção de 1924, um mecanismo centralizador capaz de
interior do país, onde a fragmentação e propiciar a obtenção dos objetivos pretendidos, como
diferenciação do poder real e efetivo per- provou a história do Império (SILVA, 1998, p. 76).

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Na taxativa afirmação de José Afonso Nesse contexto, seria desarrazoado
da Silva (1998, p. 79): supor que o processo de implantação da
“Tomba o Império sob o impacto forma federativa de estado no Brasil fosse
das novas condições materiais, que “idêntico” ao norte-americano. Trata-se de
possibilitaram o domínio dessas realidades distintas, mas que buscam se fun-
velhas idéias com roupagens novas, damentar na mesma fonte, que foi a opor-
e ‘um dia, por uma bela manhã, uma tunidade de teorização do que vinha a ser o
simples passeata militar’ proclama a federalismo realizada com grandiloquência
República Federativa por um decreto por James Madison, Alexander Hamilton e
(o de n. 1, de 15.11.1889, art. 1o).” John Jay em “Os Artigos Federalistas”.
Com o fim do Império e consagrado o O que se defendeu no início deste ensaio
regime republicano, reuniram-se as pro- foi exatamente a necessidade da visita aos
víncias do Brasil por meio da federação, clássicos da filosofia política para a real
forma de Estado estabelecida oficialmente compreensão do contexto em que se insere
em todas as suas Constituições a partir da a forma federativa de estado adotada pelo
de 1891. Brasil. E tal se realizou ao se analisar o tex-
Em que pese a inquestionável influên- to original redigido por “Publius” (James
cia da Constituição norte-americana sobre Madison, Alexander Hamilton e John Jay),
a nossa opção por tal ou qual modelo que evidencia as vantagens da adoção de
político-constitucional, ensina-nos Sahid tal sistema para a unidade nacional.
Maluf (1995, p. 169) que, “contrariamente A federação desenvolvida no Brasil,
ao exemplo norte-americano, o federalismo de cunho predominantemente orgânico e
brasileiro surgiu como resultado fatal de pautada na hierarquia do poder central
um movimento de dentro para fora e não (União), pode ser objeto de críticas das mais
de fora para dentro; de força centrífuga e variadas, mas há algo que não pode ser
não centrípeta; de origem natural-histórica olvidado: não há no mundo atual nenhum
e não artificial”. Porém – reconhece o emi- modelo de foma de Estado melhor do que
nente constitucionalista –, “a Constituição o apregoado pelos “federalistas”. Pode – e
de 1891 estruturou o federalismo brasileiro até deve – ser rediscutida e aperfeiçoada,
segundo o modelo norte-americano. Ajus- porém nunca suprimida.
tou a um sistema jurídico-constitucional
estrangeiro uma realidade completamente
diversa” (MALUF, 1995, p. 170). Talvez a Referências
isso possa ser atribuído o fracasso, a inefi-
cácia social dessa Constituição, mas não se ALMEIDA FILHO, Agassiz de. Glória política de
pode negar-lhe a gênese institucional do um império tropical. Revista de Informação Legislativa,
federaismo no Brasil. Brasília, a. 38, n. 149, p. 91-109, jan./mar. 2001.
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experiência norte-americana, necessário lismo de proteção das liberdades individuais. Revista
se faz reconhecer a forte influência dos de Informação Legislativa, Brasília, v. 35, n. 138, p. 155-
“Artigos Federalistas” e da Constituição 184, abr./jun. 1998.
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