Improbidade Administrativa

DIREITO
ADMINISTRATIVO
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
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Sumário
1. Introdução........................................................................................................................................... 3
2. Fonte Constitucional........................................................................................................................ 3
3. Competência legislativa .................................................................................................................. 5
4. Natureza jurídica ............................................................................................................................... 6
5. Elementos da improbidade administrativa ................................................................................ 8
6. Sujeito Passivo DO ATO ................................................................................................................. 8
7. Sujeito ativo DO ATO ..................................................................................................................... 11
8. Ato de Improbidade ........................................................................................................................ 16
8.1. Enriquecimento ilícito: ............................................................................................................... 17
8.2. Dano ao erário: .......................................................................................................................... 19
8.3. Violação a princípios: ................................................................................................................ 22
9. Elemento Subjetivo ........................................................................................................................ 24
10. Sanções........................................................................................................................................... 25
10. Ação de Improbidade................................................................................................................... 31
11. Medidas cautelares na LIA - arts. 7º e 16, Lei 8.429/92 ....................................................... 47
CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO

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ATUALIZADO ATÉ 08/04/2017
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVAi
1. Introdução
O que significa improbidade administrativa?

Estamos falando do termo técnico de corrupção administrativa, que se promove com
o desvirtuamento da função pública. Há uma afronta à ordem jurídica.
Ela se revela:
a) vantagens patrimoniais indevidas
b) exercício nocivo da função pública, tráfico de influências, favorecimento de uma
minoria em detrimento da grande maioria.
Probidade e Moralidade
PROBIDADE está relacionada à honestidade, correção de conduta, boa administração,
com o PRINCÍPIO DA MORALIDADE. Elas se equivalem, sendo a moralidade o princípio e
improbidade lesão ao próprio princípio - José Afonso da Silva.
2. Fonte Constitucional
A improbidade na Constituição está no art. 14, §9º, CF (improbidade no período

eleitoral – caráter preventivo); art. 15, inciso V, CF (suspensão dos direitos políticos em caso
de improbidade); art. 85, V, CF (improbidade na qualidade de crime de responsabilidade do
Presidente da República); art. 37, §4º, CF (medidas e sanções de improbidade – Lei nº
8.429/92). A Constituição definiu sanções, a natureza jurídica, mas deixou à lei ordinária a
regulação do assunto.
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e
secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua
cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de
mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das

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eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo
ou emprego na administração direta ou indireta.
Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos
casos de:
V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a
perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma
e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível (Da função atualmente
ocupada, mesmo que não seja a função na qual foi praticado o ato de improbidade).
Entende-se que o art. 37, §4º da CRF é norma de eficácia limitada, estando hoje
regulamentada pela Lei 8429/99.
#OUSESABER: O STJ consolidou entendimento no sentido de que a Lei de Improbidade

Administrativa (Lei nº 8.429/92) NÃO pode ser aplicada retroativamente a fatos anteriores à
sua entrada em vigor, ainda que ocorridos após a edição da CF/88. Confira-se:
ADMINISTRATIVO. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO RETROATIVA A

FATOS POSTERIORES À EDIÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. IMPOSSIBILIDADE.
1. A Lei de Improbidade Administrativa NÃO pode ser aplicada retroativamente para alcançar fatos
anteriores a sua vigência, ainda que ocorridos após a edição da Constituição Federal de 1988. 2. A
observância da garantia constitucional da irretroatividade da lei mais gravosa, esteio da segurança
jurídica e das garantias do cidadão, não impede a reparação do dano ao erário, tendo em vista que,
de há muito, o princípio da responsabilidade subjetiva se acha incrustado em nosso sistema jurídico.
(...) (STJ, REsp 1129121/GO, rel. Min. ELIANA CALMON, 2ª Turma, julgado em 03/05/2012).
ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDORES DA POLÍCIA

RODOVIÁRIAS FEDERAL. LEI N. 8.429/92. IRRETROATIVIDADE. FATOS ANTERIORES À SUA
VIGÊNCIA. FATOS POSTERIORES. AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO. RECURSO
ESPECIAL PROVIDO. A Lei n. 8.429/1992, assim como as normas penais, não se aplica a fatos a
ela anteriores. (...) (STJ, REsp 1327792 / CE, rel. Min. CESAR ASFOR ROCHA, 2ª Turma, julgado
em 26/06/2012)
Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem
contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:
I - a existência da União;

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II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos
Poderes constitucionais das unidades da Federação;
III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;
IV - a segurança interna do País;
V - a probidade na administração;
VI - a lei orçamentária;
VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.
Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas
de processo e julgamento.
3. Competência legislativa
A competência para legislar sobre o assunto é da União, apesar da Constituição não

afirmar isso expressamente. Contudo, analisando a necessidade de regulamentar as
medidas sancionatórias (direitos políticos, indisponibilidade de bens, ressarcimento do erário
e perda de função, que são de competência da União), concluímos pela União (art. 22, I,
CF). Por isso, foi editada a Lei nº 8.429/92.
Ex. Direitos políticos – direito eleitoral – União.
Indisponibilidade e ressarcimento – direito civil – União.
Perda da função – político penal – União
OBS. nas questões que envolvem direito eleitoral, civil ou político penal a
competência é privativa da União, sendo a lei considerada federal, tendo os estados
competência suplementar. Já quanto aos dispositivos que envolvem direito administrativo –
declaração de bens do servidor, apuração dos fatos na via administrativa, afastamento
cautelar do agente – a competência é concorrente, sendo a lei considerada federal, podendo
os estados legislarem de outra forma.
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial
e do trabalho;

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ADI 2182 foi decidida pelo STF, discutindo a inconstitucionalidade formal da lei de
improbidade, mas a ação foi julgada improcedente, afastando a tese de
inconstitucionalidade.
ADI 4295 – discute 13 artigos da lei 8429, por considerar os dispositivos
excessivamente abrangentes. Está pendente.
4. Natureza jurídica
A improbidade não é ilícito penal, tem natureza jurídica de ilícito civil, dependendo de
ação civil (ADI 2797). Não exclui os crimes porventura praticados, devendo o ilícito penal ser
processado mediante ação penal. A mesma conduta também pode considerar uma infração
administrativa (funcional), sendo processado por PAD (Lei nº 8.112/90).
Ilícito penal: NÃO se trata de um ilícito penal, porque as suas sanções são
totalmente distintas das criminais. A própria CF demonstra que não se trata de crime: § 4º -
sem prejuízo da ação penal cabível.
Ilícito administrativo: As sanções também têm natureza totalmente diferente. Quem
irá definir o ilícito administrativo é servidor. Outra distinção reside no fato de que a infração
funcional é punida na via administrativa, por meio de processo administrativo. Já as sanções
por improbidade administrativa estão sujeitas à reserva de jurisdição, segundo o STF: “Ato
de improbidade: a aplicação das penalidades previstas na Lei n. 8.429/92 não incumbe à
Administração, eis que privativa do Poder Judiciário. Verificada a prática de atos de
improbidade no âmbito administrativo, caberia representação ao Ministério Público para
ajuizamento da competente ação, não a aplicação da pena de demissão” (STF, RMS 24699,
Relator(a): Min. EROS GRAU, Primeira Turma, julgado em 30/11/2004).
Ilícito cível: São atos que equivalem a ILÍCITOS CÍVEIS, entendidos como de
natureza extrapenal.
Ilícito de ato de improbidade: Há quem afirme que diante do caput do artigo 12, há
uma natureza autônoma de ilícito de ato de improbidade do qual decorre uma
RESPONSABILIDADE POLÍTICO-ADMINISTRATIVA. Que será apurada por meio de um
processo civil, não tem natureza criminal.
Uma mesma conduta pode dar origem a três ações diferentes (ação civil, ação penal
e processo disciplinar) e também decisões diferentes em cada um dos processos. Em regra,

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uma decisão não influência a outra. Chamamos esse fenômeno de independência de
instâncias.
A condenação pela Justiça Eleitoral ao pagamento de multa por infringência às
disposições contidas na Lei n. 9.504/1997 (Lei das Eleições) não impede a imposição de
nenhuma das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa),
inclusive da multa civil, pelo ato de improbidade decorrente da mesma conduta. STJ. 2ª
Turma. AgRg no AREsp 606.352-SP, Rel. Min. Assusete Magalhães, julgado em 15/12/2015
(Info 576).
Excepcionalmente, haverá comunicação das instâncias. Se no processo penal o
agente for absolvido por inexistência de fato, por negativa de autoria, ele também será
absolvido no processo civil e administrativo (absolvição geral), comunicando-se as instâncias
(art. 935, CC; art. 126, Lei nº 8.112/90 e art. 66, CPP).
Art. 935. A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar

mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se
acharem decididas no juízo criminal.
Art. 66. Não obstante a sentença absolutória no juízo criminal, a ação civil poderá ser
proposta quando não tiver sido, categoricamente, reconhecida a inexistência material do
fato.
Art. 126. A responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso de absolvição

criminal que negue a existência do fato ou sua autoria.
A absolvição penal por insuficiência de provas não se comunica, não atingindo o

processo civil nem disciplinar. Se a lei penal exigir o elemento subjetivo doloso e o agente
praticou o ato por culpa, será absolvido, mas essa decisão também não vai gerar nenhuma
consequência para as demais instâncias.
Caso no processo penal seja reconhecida uma excludente penal (exemplos: estado
de necessidade, legítima defesa, exercício regular de direito etc.), o agente pode ser
absolvido penalmente, mas não originará absolvição geral. Contudo, a excludente faz coisa
julgada no processo civil. É possível ser condenado civilmente, mas não será preciso discutir
novamente a excludente.
O ato de improbidade é ilícito civil, mas também atinge a seara política (perda da
função e suspensão dos direitos políticos). Questiona-se se é possível processar o agente
por improbidade na ação de natureza civil (sanção política) e por crime de responsabilidade

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(sanção política)? Haveria bis in idem? NÃO! A improbidade é julgada pelo Poder Judiciário,
enquanto que o crime de responsabilidade é julgado pela Casa Parlamentar.
5. Elementos da improbidade administrativa
O ato de improbidade administrativa, para acarretar a aplicação das sanções previstas

no art. 37 da CF/88, exige a presença dos seguintes elementos:
 Sujeito ativo (agente público). No processo ele é sujeito passivo.
 Sujeito passivo (vítima). No processo ele é sujeito ativo.
 Ato danoso
 Elemento Subjetivo: culpa ou dolo
 Sanções
6. Sujeito Passivo DO ATO

O ato de improbidade está intimamente ligado ao cenário público. O sujeito passivo
está elencado no art. 1º da Lei nº 8.429/92. Quem sofre os efeitos dos atos de improbidade,
contra quem se pratica o ato ímprobo. Não se restringe às entidades da administração
pública direita e indireta.
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não,
contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao
patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou
concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos
na forma desta lei. Sujeitos passivos principais
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade
praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo,
fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o
erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da
receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre
a contribuição dos cofres públicos. Sujeitos passivos secundários.
 - Administração Direta: entes políticos (União, Estados, Municípios e DF)

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 - Administração Indireta: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e
sociedades de economia mista. A lei é de 1992, e até 1991 existia uma discussão se
a fundação estaria incluída ou não na Administração Indireta. Agora já é pacificado
que sim. Elas estão incluídas.
 - Territórios
 Empresas incorporadas – Não precisava dizer isso. Quando ela é incorporada passa
a fazer parte da Administração.
 Pessoas jurídicas para cuja criação ou custeio haja concorrido ou concorra com seu
patrimônio ou receita anual com mais 50% - CAPUT. Ex. Município doou imóvel que
equivale a 70% do patrimônio da entidade.
 Pessoas que o poder público participe com MENOS DE 50%
 Pessoas subvencionadas ou beneficiadas, incentivadas. Ex. Hospital que recebe
isenção de um imposto. Um terreno doado a uma empresa – aqui também há a
limitação.
As pessoas jurídicas elencadas no caput estão sujeitas a toda ação de improbidade.
Diferentemente, as pessoas jurídicas do §1º, a ação de improbidade terá uma discussão
limitada, restrita ao que repercutir nos cofres públicos, como as pessoas jurídicas cuja
criação ou custeio o Poder Público tenha concorrido com menos de 50% do seu patrimônio
ou receita anual.
E se for exatamente 50%? Parágrafo único.

Pessoas que o poder público participe com MAIS DE 50%: submetem-se a TODAS as
regras da Lei 8429/92. Pode-se aplicar o artigo 9o. (ENRIQUECIMENTO ILÍCITO), no artigo
10 (DANO AO ERÁRIO) e no artigo 11 (VIOLAÇÃO À PRINCÍPIO).
Pessoas que o poder público participe com MENOS DE 50%: submetem-se somente
às previsões referentes a DANOS PATRIMONIAIS; somente haverá a responsabilidade por
ato de improbidade até o limite do patrimônio que for público, o que ultrapassar a pessoa
jurídica irá discutir por via própria; somente se aplica o artigo 10 (DANO AO ERÁRIO);
Ex. servidor de pessoa do parágrafo primeiro desviou 500.000, dos quais 100.000
vinham dos cofres públicos. A ação de improbidade vai versar apenas sobre os 100.000. No
caput seria a totalidade.
Pessoas subvencionadas ou beneficiadas: submetem-se somente às previsões

referentes a DANOS PATRIMONIAIS; somente haverá a responsabilidade por ato de
improbidade até o limite do patrimônio que for público, o que ultrapassar a pessoa jurídica irá
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discutir por via própria; somente se aplica o artigo 10 (DANO AO ERÁRIO); só vai obedecer
à lei de improbidade se o benefício não for genérico, NÃO coletivo. Os incentivos fiscais
concedidos a toda e qualquer pessoa jurídica que queira se instalar no local, não é causa de
fiscalização decorrente da lei de improbidade pelo fato de receber esse benefício.
Observações:
- Conselho de classe? SIM – é autarquia. Se um empregado da OAB desviar dinheiro
ele responderá por improbidade.
- Sindicato? SIM – ele recebe contribuição sindical (valores públicos). Funcionário
levou o computador para casa. O sindicato é pessoa jurídica de direito privado e recebe
contribuição sindical (PARAFISCALIDADE: transferência da capacidade tributária), para se
manter. Contribuição é tributo. A contribuição é um benefício fiscal, então o sindicado está
submetido à lei de improbidade administrativa.
- Partido Político? SIM. Lembre-se do fundo partidário – tem dinheiro público.
- ONGs? OSCIPS. Serviços Sociais Autônomos, Organizações Sociais? SIM. Na sua
maioria (principalmente o terceiro setor, os entes de cooperação) tem relações com o
Estado.
OSCIP pode sofrer ato de improbidade? Como recebe dinheiro público em
decorrência de termo de parceria, está submetida à lei de improbidade – caput ou parágrafo
único.
SERVIÇO SOCIAL AUTÔNOMO também está submetido à lei de improbidade. –
caput.
Concessionárias/permissionárias? Não, se remuneradas por tarifas.
Improbidade administrativa e conduta direcionada a particular: não ensejam o

reconhecimento de ato de improbidade administrativa eventuais abusos perpetrados
por agentes públicos durante abordagem policial, caso o ofendido pela conduta seja
particular que não estava no exercício de função pública. STJ. 1ª Turma. REsp
1.558.038-PE, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 27/10/2015 (Info 573).
- O fato de a probidade ser atributo de toda atuação do agente público pode suscitar o
equívoco interpretativo de que qualquer falta por ele praticada, por si só, representaria
quebra desse atributo e, com isso, faria com que ele ficasse sujeito às sanções da Lei nº
8.429/92.
- Contudo, o conceito jurídico de ato de improbidade administrativa, por ser uma
sanção, não pode ser um conceito elástico, isto é, não pode ser ampliado para
abranger situações que não tenham sido contempladas expressamente pelo
legislador.
- Para fins de concurso, é importante guardar o precedente acima, que pode ser
cobrado em uma prova, mas é possível que, no futuro, esse entendimento seja revisto.

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7. Sujeito ativo DO ATO
Quem pode praticar ato de improbidade?
 O agente público SUJEITO ATIVO PRÓPRIO

Função publica
Temporário ou permanente
Com ou sem remuneração
Qualquer vínculo - eleição, nomeação, contratado.
Cargo/emprego/função/mandato
Obs. o agente pode se valer do corpo jurídico do órgão para se defender ou contratar
advogado as suas custas? STJ:
 Praticou ato como representante do órgão – sim
 Em benefício próprio – não.
Obs2. Parecerista responde por ato de improbidade? Ato enunciativo. Em regra, não.
Somente quando houver dolo , culpa intensa, erro grave e inescusável.
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda
que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação
ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas
entidades mencionadas no artigo anterior.
 Terceiros que induzam ou concorram para a prática do ato, ou dele se beneficie, sob
qualquer forma. SUJEITO ATIVO IMPRÓPRIO. Basta que ocorra uma dessas:
concorrer, induzir ou se beneficiar. Importante observar que esse terceiro não pode
praticar o ato de improbidade isoladamente. O ato deve ser praticado por um agente
público mediante induzimento, concorrência ou beneficiamento do terceiro.
Obs. tendo se referido apenas a essas três condutas, a instigação não acarreta a
responsabilidade do terceiro.
Obs. terceiro só responde dolosamente

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Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não
sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se
beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Emagis 33.13 Segundo posição sedimentada no STJ, nas ações civis públicas por
improbidade administrativa, NÃO HÁ litisconsórcio passivo necessário entre o agente público
e os terceiros beneficiados com o ato ímprobo; cabe ao autor da ação indicar quem repute
responsável pelo ato, sem prejuízo a que acuse, em nova demanda, outro agente cuja
responsabilidade anteriormente não havia sido divisada (STJ, Segunda Turma, EDcl no
AgRg no REsp 1314061, Rel. Min. Huberto Martins, DJe de 05/08/2013)
O STJ entende que não é possível demandar por ação de improbidade

exclusivamente o terceiro beneficiado (Info 535).
Obs1. Pessoa Jurídica - SIM

A pessoa jurídica pode ser responsabilizada por ato de improbidade administrativa
com base no art. 3º, ou seja, sendo terceiro beneficiado. Pessoa jurídica pode ser sujeito
ativo de ato de improbidade? A lei fala no agente público (que exerce uma função pública)
ou aquele que se beneficiou com a prática do ato. Se a pessoa jurídica se beneficia com a
prática do ato de improbidade, responderá por ato de improbidade.
Pessoa jurídica de direito privado, ainda que não integrante da Administração Pública,
pode figurar como ré em ação de improbidade administrativa, ainda que desacompanhada
de seus sócios. CORRETO. Tem apoio não apenas no art. 3º recém referido mas também
em recente precedente do STJ. Com efeito, uma empresa particular também pode ter
concorrido para a prática do ato de improbidade, ou então dele se beneficiado, atraindo a
incidência do art. 3º da Lei 8.429/92. Por outro lado, não se nega a existência jurídica de tal
ente, que não se confunde com a pessoa (física) dos seus sócios; daí não haver, na lei,
qualquer exigência de que os sócios também sejam demandados na ação de improbidade
(STJ, Primeira Turma, REsp 970393, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe de 29/06/2012).
Obs2. Herdeiro - SIM

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O herdeiro pode ser chamado a responder por ato de improbidade? Sim, na sanção
patrimonial até o limite da herança. Art. 8º CAI MUITO
Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer

ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança
OBS3. AGENTE POLÍTICO - SIM
Segundo o STF, a CF/88 distinguiu o regime de responsabilização político-

administrativa dos agentes políticos do regime aplicável aos demais agentes públicos, razão
pela qual aqueles (agentes políticos) não estão sujeitos à disciplina da Lei 8.429/92.
“O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de responsabilidade dos
agentes políticos dos demais agentes públicos. A Constituição não admite a concorrência
entre dois regimes de responsabilidade político-administrativa para os agentes políticos: o
previsto no art. 37, § 4º (regulado pela Lei n° 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, "c",
(disciplinado pela Lei n° 1.079/1950). Se a competência para processar e julgar a ação de
improbidade (CF, art. 37, § 4º) pudesse abranger também atos praticados pelos agentes
políticos, submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-
rogante do disposto no art. 102, I, "c", da Constituição.” (STF, Rcl 2138, Relator(a): Min.
NELSON JOBIM, Relator(a) p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES (ART.38,IV,b, DO RISTF),
Tribunal Pleno, julgado em 13/06/2007
O STJ diverge dessa orientação. Para o Tribunal da Cidadania, somente o Presidente

da República não está submetido à Lei de Improbidade Administrativa, porque foi o único
caso em que o constituinte originário previu expressamente que o ato de improbidade por
ele praticado consubstanciaria crime de responsabilidade (Art. 85, V, CF). Para os demais
agentes políticos, não há qualquer norma imunizante nesse sentido, de forma que estão
sujeitos às duas esferas de responsabilização: por improbidade administrativa e por crime de
responsabilidade. Veja-se:
CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE CONTRA GOVERNADOR

DE ESTADO. DUPLO REGIME SANCIONATÓRIO DOS AGENTES POLÍTICOS:
LEGITIMIDADE. FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO: RECONHECIMENTO.
USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO STJ. PROCEDÊNCIA PARCIAL DA RECLAMAÇÃO.
1. Excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República
(art. 85, V), cujo julgamento se dá em regime especial pelo Senado Federal (art. 86), não há
norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de
14
responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, §
4.º. Seria incompatível com a Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional
que impusesse imunidade dessa natureza.” (STJ, Rcl 2790/SC, Rel. Ministro TEORI ALBINO
ZAVASCKI, CORTE ESPECIAL, julgado em 02/12/2009, DJe 04/03/2010)
É aquele que representa o Estado, está no comando e direção de cada um dos

Poderes. A maioria da doutrina inclui os magistrados, membros do Ministério Público e
conselheiros de contas. O agente político responde por improbidade?
Observa-se que o agente político responde por crime de responsabilidade. A
improbidade administrativa atinge a seara política, haveria bis in idem? Não, são campos
diferentes, um ilícito civil e outro ilícito político.
Sobre a competência, observa-se que muitos agentes políticos tem foro privilegiado
para o crime comum. Houve uma alteração no art. 84, §§1º e2º, CPP (Lei nº 10.628/2002),
definindo que o mesmo competente para o crime comum o é para o ato de improbidade,
estabelecendo o foro privilegiado para o ato de improbidade. Contudo, o foro para o crime
comum foi previsto pela Constituição Federal, não sendo possível a lei ordinária atribuir
prerrogativa de foro para outros atos.
Na ADI 2797 e ADI 2860 o STF reconheceu que não há foro privilegiado, devendo o
julgamento por ato de improbidade ocorrer na primeira instância.
a) Recl. 2138 STF: decidiu que quando o agente político responde por crime de
responsabilidade, não responderá por ato de improbidade. Porém, a composição do
STF quando da conclusão da decisão tinha sido alterada. Essa posição foi superada.
b) A nova composição do STF decidiu que o agente político responde por improbidade
(mesmo que esteja respondendo por crime de responsabilidade), na primeira
instância. O Presidente da República está excluído da ação de improbidade, em
razão do art. 85, V, CF.
Os ministros do STF ressalvaram que quanto a eles o ato de improbidade será
julgado pelo próprio STF e não pela primeira instância. Por essa razão, o STJ proferiu
algumas decisões posicionando-se favoravelmente ao foro por prerrogativa de função.
Contudo, essa posição é minoritária.
Obs4. Funcionário de fato

É aquele que pratica o ato, mesmo com a nomeação ilegal ou inconstitucional;
enquanto exerce a função pública, irá responder por improbidade administrativa. Alguns
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doutrinadores colocam uma exigência: exercício de função com a anuência do poder
público. Há para os doutrinadores a distinção entre:
 AGENTE DE FATO NECESSÁRIO: aquele que participa em situação
excepcional. EXEMPLOS: caso de guerra e de calamidade pública.
 AGENTE DE FATO PUTATIVO: aquele que é investido sem a prestação do
concurso.
Nos dois casos acima, a administração anuiu e sendo assim responderão por atos de
improbidade.
Obs5. Estagiário - DIVERGÊNCIA

TRF 5 diverge sobre a possibilidade de se considerar estagiário como agente público.
Veja-se:
“O estagiário tem legitimidade para figurar no polo passivo de ação de improbidade,
por se equiparar a agente público para efeito de aplicação das penalidades nela prescritas.
O termo "agente público, servidor ou não" a que se refere o art. 1º da Lei nº 8.429/92 é
abrangente o suficiente para não se permitir se exclua os estagiários do seu alcance.”
(TRF5, PROCESSO: 00058815920124050000, AG125057/CE, RELATOR:
DESEMBARGADOR FEDERAL IVAN LIRA DE CARVALHO (CONVOCADO), Quarta Turma,
JULGAMENTO: 25/09/2012, PUBLICAÇÃO: DJE 27/09/2012 - Página 614)
“Não é possível enquadrar o estagiário de empresa pública federal como agente
público, para fins de caracterização de ato de improbidade administrativa e de imposição das
penalidades previstas na Lei nº 8.429/92. (...) O estagiário não exerce mandato, não ocupa
cargo, não mantém relação de emprego e não desempenha função pública” (TRF5,
PROCESSO: 200381000165642, AC503515/CE, RELATOR: DESEMBARGADOR
FEDERAL ÉLIO WANDERLEY DE SIQUEIRA FILHO (CONVOCADO), Terceira Turma,
#ENTENDIMENTOJURISPRUDENCIAL #STJ:
O estagiário que atua no serviço público, ainda que transitoriamente,
remunerado ou não, está sujeito a responsabilização por ato de improbidade
administrativa. Isso porque o conceito de agente público para fins de improbidade
abrange não apenas os servidores públicos, mas todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,
contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo,
emprego ou função na Administração Pública.
Além disso, é possível aplicar a lei de improbidade mesmo para quem não é
agente público, mas induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele
se beneficie sob qualquer forma, direta ou indireta. É o caso do chamado "terceiro",
definido pelo art. 3º da Lei nº 8.429/92.

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STJ. 2ª Turma. REsp 1.352.035-RS, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em
18/8/2015 (Info 568)1.
Obs6. Advogados - NÃO

Alguns doutrinadores estão entendendo que os advogados, porque exercem função
essencial à justiça, o que é uma função pública, é agente público; quando tumultua o
processo, estaria praticando ato de improbidade. CORRENTE MAJORITÁRIA: os
advogados não praticam ato de improbidade porque não têm vínculo com a administração
pública.
Obs7. Árbitro - NÃO

O árbitro (justiça arbitral) pode praticar ato de improbidade? O árbitro não compõe o
PJ. É uma função pública, mas também não há vínculo com a administração, assim também
não será sujeito ativo do ato de improbidade.
8. Ato de Improbidade
O ato de improbidade não precisa ser um ato administrativo, pode ser simplesmente
uma conduta. Na LIA, o ato de improbidade é dividido em três categorias: atos que geram
enriquecimento ilícito (art. 9º), dano ao erário (art. 10) e violação a princípios da
Administração Pública (art. 11).
Obs. o Estatuto da Cidade - lei 10.257/01 – criou uma quarta categoria quando manda
aplicar a lei 8429. Atos e omissões relativos à ordem urbanística. O único sujeito ativo é o
Prefeito – os demais que concorram para o ato respondem pela 8.429. Exige-se o dolo.
Dispensa enriquecimento ou dano – se houver aplica a 8.429. Conduta comissiva ou
omissiva.
1 Esse entendimento foi cobrado pela banca CESPE na prova do TJDFT/2016 e foi considerada correta a
seguinte alternativa: “O estagiário de órgão público, independentemente do recebimento de remuneração,
está sujeito à responsabilização por ato de improbidade administrativa.”
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Não há necessidade de dano econômico. A aprovação das contas pelo Tribunal de
Contas não é suficiente para afastar a configuração. O Tribunal de Contas faz uma análise
por amostragem, podendo passar despercebido o ato de improbidade.
Princípio da subsunção/Princípio da detração. - prevalece a mais conduta mais grave,
quando uma mesma conduta viola mais de um dispositivo. Se forem várias condutas, as
sanções podem ser cumuladas, se compatíveis. Por exemplo, mesmo diante dessa última
hipótese, não se poderia aplicar cumulativamente a suspensão ou a perda de função,
somando-se os prazos.
Obs. deve-se atentar para as sanções impostas em outras instâncias. Se já perdeu o

cargo na via administrativa, não se aplica mais, por óbvio.
Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe:

I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de
ressarcimento; (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).
II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo Tribunal ou
Conselho de Contas.
8.1. Enriquecimento ilícito:
É um rol exemplificativo, diz respeito à fraude na licitação ou contrato, à evolução patrimonial

incompatível do sujeito, recebimento de presentes (analisar a conduta do servidor). É o ilícito
de improbidade mais grave. DOLO GENÉRICO.
 Dispensa o dano ao erário. Ex. receber propina de terceiro.
 Dolo
 Não admite tentativa. Só pune quando consumado
 Atos comissivos
Enriquecimento ilícito consiste em lograr uma vantagem econômica indevida. Pode

enriquecer ilicitamente sem que haja perda para o erário, sendo lesado um terceiro.
Assim, o prejuízo pode ser da administração pública, mas pode ser suportado por terceiro.
A simples comprovação de que o agente tem mais do que ganha é suficiente para
puni-lo. Muitos doutrinadores estão defendendo que deve existir uma inversão do ônus da
prova, cabendo ao agente a comprovação de onde saiu o patrimônio. Isso é interessante,
porque a inversão fica justificada em decorrência da obrigação que o agente público tem de
declarar os bens.

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STJ, DIREITO ADMINISTRATIVO. INQUÉRITO CIVIL PARA APURAÇÃO DE ATOS DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Não é possível impedir o prosseguimento de inquérito
civil instaurado com a finalidade de apurar possível incompatibilidade entre a evolução
patrimonial de vereadores e seus respectivos rendimentos, ainda que o referido
procedimento tenha-se originado a partir de denúncia anônima, na hipótese em que
realizadas administrativamente as investigações necessárias para a formação de juízo de
valor sobre a veracidade da notícia. Nos termos do art. 22 da Lei 8.429/1992, o MP pode,
mesmo de ofício, requisitar a instauração de inquérito policial ou procedimento administrativo
para apurar qualquer ilícito previsto no mencionado diploma legal. Ressalte-se que o art. 13
dessa lei obriga os agentes públicos a disponibilizar periodicamente informações sobre seus
bens e evolução patrimonial. Vale destacar que os agentes políticos sujeitam-se a uma
diminuição na esfera de privacidade e intimidade, de modo que se mostra ilegítima a
pretensão de não revelar fatos relacionados à evolução patrimonial. Precedentes. RMS
38.010-RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 4/4/2013. INFO 522.
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir

qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato,
função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e
notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra
vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou
presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado
por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou
locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no
art. 1° por preço superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou
locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao
valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de
qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas
no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros
contratados por essas entidades;

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V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a
exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de
usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer
declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço,
ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens
fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função
pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio
ou à renda do agente público;
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento
para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado
por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba
pública de qualquer natureza;
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir
ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.
8.2. Dano ao erário:
Admite qualquer tipo de dano. A aplicação é para um prejuízo geral (dano à natureza
estética). Segundo o STJ abrange o patrimônio em sua integralidade, não necessariamente
o patrimônio econômico (REsp 1.130754). Também traz um rol exemplificativo. DOLO OU
CULPA.
“A configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de

Improbidade Administrativa (atos de Improbidade Administrativa que causam prejuízo ao
erário), à luz da atual jurisprudência do STJ, exige a presença do efetivo dano ao erário
(critério objetivo) e, ao menos, culpa
Atenção para as condutas: transferência de patrimônio sem as formalidades legais

(exemplo: doação ou venda de bens), negligência na gestão de contratos, negligência na
arrecadação tributária. É um ato de gravidade intermediária.
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 Dano ao erário – qualquer tipo de lesão
 Não precisa haver enriquecimento ilícito – ex. realizou operação financeira sem
observar as normas legais, de forma que o órgão perdeu dinheiro.
 Dolo ou culpa – DDD – DANO DISPENSA O DOLO.
 Não cabe tentativa
 Comissivo ou omissivo
PROPAGANDA: o administrador, na forma do artigo 37, § 1o, CF/88, não pode fazer
divulgação pessoal por meio da propaganda institucional.
DOAÇÃO DE BEM PÚBLICO e LIBERAÇÃO DE PAGAMENTO DE IPTU: são feitos
normalmente em época de eleição, são atos de improbidade administrativa por dano ao
erário.
CELEBRAÇÃO de contrato com o particular, que deve um pagamento mensal.
Mesmo diante da falta de pagamento a administração permanece inerte, haverá o dano ao
erário, porque o Administrador estará liberando o pagamento do particular, isso é
improbidade administrativa.
Princípio da subsunção
Exemplo¹: fraude à licitação com superfaturamento. Se o lucro do superfaturamento foi
dividido entre o agente e o terceiro, houve enriquecimento ilícito e dano ao erário. Contudo,
a imputação tem que ocorrer pelo ato mais grave, no caso o enriquecimento ilícito.
Exemplo²: se o agente não se beneficiou com o enriquecimento ilícito, o agente causou tão
somente o dano ao erário. Porém, o terceiro obteve enriquecimento ilícito. Nessa hipótese a
imputação é pelo ato mais grave praticado pelo agente público e não pelo terceiro. Aqui os
dois responderão por dano ao erário. Quem define o ato de improbidade é a ação do agente.
Se um ato violar os 03 dispositivos (9º, 10 e 11)? Podem ser aplicados dois artigos ao
mesmo tempo? O entendimento é o de que somente seja cabível a indicação em somente
um dos artigos, preferindo sempre a conduta mais grave.
Capitulado o comportamento do agente, daí será estendida a capitulação para o
terceiro, como no concurso de agentes do CP (teoria monista).
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação
ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação,
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta
lei, e notadamente:

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I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de
pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas,
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º
desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à
espécie;
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins
educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e
regulamentares aplicáveis à espécie;
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de
qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por
parte delas, por preço inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior
ao de mercado;
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou
aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais
ou regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito
à conservação do patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de
qualquer forma para a sua aplicação irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos
ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades
mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou
terceiros contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços
públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na
lei; (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação
orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei.
22
*#NOVIDADELEGISLATIVA: Importante ressaltar que a LC 157/2016 alterou a Lei nº
8.429/92 e determinou que administrador público que conceder, aplicar ou manter benefício
em contrariedade ao que estabelece o art. 8ºA, caput e § 1º comete ato de improbidade
administrativa. Confira o artigo que foi acrescentado na Lei de Improbidade:
Art. 10-A. Constitui ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão para
conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que
dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de
2003.
A pessoa que praticar o ato de improbidade do art. 10-A está sujeita às seguintes
penalidades: • perda da função pública; • suspensão dos direitos políticos de 5 a 8
anos e • multa civil de até 3 vezes o valor do benefício financeiro ou tributário
concedido.
8.3. Violação a princípios:
É um rol exemplificativo. São exemplos: o desvio de finalidade, não publicação dos atos e
contratos, quebra do sigilo funcional, contratação sem concurso público, concessão inicial de
vantagens em concursos públicos. DOLO GENÉRICO.
 Dolo
 Comissivo ou omissivo
 Dispensável – enriquecimento e dano
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da
administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na
regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva
permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva
divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de
mercadoria, bem ou serviço.

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*LEI 13.425/20172: Pratica ato de improbidade administrativa (art. 11 da Lei nº 8.429/92) o
Prefeito que, no prazo máximo de 2 anos a contar da vigência da Lei nº 13.425/2017, deixar
de editar normas especiais de prevenção e combate a incêndio e a desastres para locais de
grande concentração e circulação de pessoas. #NOVIDADELEGISLATIVA
A inobservância dos princípios somente se configurará em ato de improbidade,

quando estiver acompanhada de carga de desonestidade, intenção desonesta. É preciso
que tenha ocorrido dolo (para alguns doutrinadores, dolo ou culpa), essa é a posição do
STJ: RESP 480.387; RESP 269.683 e RESP 534.575.
Cf. art. 12 da Lei n. 12.813/2012 (Dispõe sobre o conflito de interesses no exercício
de cargo ou emprego do Poder Executivo federal e impedimentos posteriores ao exercício
do cargo ou emprego).
STJ: Configura ato de improbidade administrativa a conduta de professor da rede
pública de ensino que, aproveitando-se dessa condição, assedie sexualmente seus alunos.
REsp 1.255.120-SC, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 21/5/2013. INFO 523.
STJ, DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LAUDO
MÉDICO PARA SI PRÓPRIO. Emitir laudo médico de sua competência em seu próprio
benefício caracteriza ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da
Administração Pública (art. 11 da Lei n. 8.429/1992). AgRg no AREsp 73.968-SP, Rel. Min.
Benedito Gonçalves, julgado em 2/10/2012. 1ª Turma. Info 505.
Emagis 30.11 O só-fato de o servidor ter acumulado indevidamente 2 cargos públicos
não é suficiente para a configuração de ato de improbidade a ser punido com as graves
sanções previstas na Lei 8.429/92. Sobretudo se não houve qualquer espécie de dano ao
Erário – porque os serviços foram, efetivamente, prestados -, de regra ter-se-á mera
irregularidade administrativa a ser apurada nas vias próprias, mas não se mostrará suficiente
para justificar a imposição das penalidades dispostas na LIA (STJ, Segunda Turma, AgRg
no REsp 1245622, Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 24/06/2011)
Observações: o ato de improbidade independe do controle do Tribunal de Contas,
independe de dano econômico, salvo quanto a pena de ressarcimento.
*#DefensoriaPública #MinistérioPúblico: A tortura de preso custodiado em delegacia

praticada por policial constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princípios da administração pública. STJ. 1ª Seção. REsp 1.177.910-SE, Rel. Ministro
Herman Benjamin, julgado em 26/8/2015 (Info 577). A defesa alegou que não ficou
caracterizado ato de improbidade, uma vez que este pressupõe, obrigatoriamente, uma
lesão direta à própria Administração e não a terceiros, haja vista que o bem jurídico que se
2 A Lei nº 13.425/2017 entra em vigor após decorridos 180 de sua publicação oficial (31/03/2017).
24
deseja proteger é a probidade na Administração Pública. No caso concreto, não teria havido
lesão à Administração, mas apenas ao particular (preso). Ainda segundo a tese invocada, a
improbidade administrativa caracteriza-se como um ato imoral com feição de corrupção de
natureza econômica, conduta inexistente no tipo penal de tortura, cujo bem jurídico protegido
é completamente diverso da Lei de Improbidade. Para o STJ, é injustificável que a tortura
praticada por servidor público, um dos atos mais gravosos à dignidade da pessoa humana e
aos direitos humanos, seja punido apenas no âmbito disciplinar, civil e penal, afastando-se a
aplicação da Lei da Improbidade Administrativa. Eventual punição administrativa do servidor
não impede a aplicação das penas da Lei de Improbidade Administrativa, porque os
objetivos de ambas as esferas são diversos e as penalidades previstas na Lei nº 8.429/92
mais amplas. - A Lei nº 8.429/92 não prevê expressamente quais seriam as vítimas mediatas
ou imediatas da atividade ímproba para fins de configuração do ato ilícito. Essa ausência de
menção explícita certamente decorre do fato de que o ato de improbidade, muitas vezes, é
um fenômeno pluriofensivo, ou seja, atinge, de maneira concomitante, diferentes bens
jurídicos e diversas pessoas. Para saber se a conduta pode ser caracterizada como ato de
improbidade, é primordial verificar se, dentre os bens jurídicos atingidos pela postura do
agente público, algum deles está relacionado com o interesse público. Se houver, pode-se
concluir que a própria Administração Pública estará igualmente vulnerada e, dessa forma,
ficará caracterizado o ato de improbidade para os fins do art. 1º da Lei nº 8.429/92. - A
tortura perpetrada por policiais contra presos mantidos sob a sua custódia tem reflexo
jurídico imediato, que é o de gerar obrigação indenizatória ao Estado, nos termos do art. 37,
§ 6º, da CF/88. Há aí, como consequência, interesse direto da Administração Pública. - O
agente público incumbido da missão de garantir o respeito à ordem pública, como é o caso
do policial, ao descumprir com suas obrigações legais e constitucionais de forma frontal,
mais que atentar apenas contra um indivíduo, atinge toda a coletividade e a corporação a
que pertence de forma imediata. - O legislador, ao prever, no art. 11 da Lei nº 8.429/92, que
constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração
pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de lealdade às instituições, findou
por tornar de interesse público, e da própria Administração, a proteção da legitimidade
social, da imagem e das atribuições dos entes/entidades estatais. Daí resulta que atividade
que atente gravemente contra esses bens imateriais tem a potencialidade de ser
considerada improbidade administrativa. Na hipótese dos autos, o ato ímprobo se
caracteriza também pelo fato de que as vítimas foram torturadas, em instalações públicas,
ou melhor, na Delegacia de Polícia.
9. Elemento Subjetivo
 Art. 10: culpa ou dolo;

 Art. 9º e 11: dolo, no mínimo genérico (STJ REsp 1354614; 1.178.877)
Artigo Deve existir o dolo
9o
Artigo Pode ser o dolo ou a culpa por força da lei DDD – DANO DISPENSA O DOLO.
10

25
A maioria dos doutrinadores exige o dolo.
Há casos nos quais a conduta do agente, mesmo culposa (desobediência de
Artigo formalidade legal de empenho), que não causa enriquecimento ilícito ou prejuízo
11 ao erário. Nesses casos, alguns doutrinadores afirmam que basta a culpa, já que
o administrador somente pode fazer o que a lei autoriza. Para o MP essa é a
melhor teoria, ou seja, CULPA ou DOLO.
Recentemente o STJ apreciou a questão do elemento subjetivo (Primeira Turma.

REsp 1.192.056-DF, Rel. para o acórdão Min. Benedito Gonçalves, julgado em 17/4/2012.).
Abaixo segue o enfrentamento do acórdão realizado pelo site dizerodireito, que é bastante
didático sobre o tema:
“A configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de
Improbidade Administrativa (atos de Improbidade Administrativa que causam prejuízo ao
erário), à luz da atual jurisprudência do STJ, exige a presença do efetivo dano ao erário
(critério objetivo) e, ao menos, culpa, o mesmo não ocorrendo com os tipos previstos nos
arts. 9o e 11 da mesma lei (enriquecimento ilícito e atos de Improbidade Administrativa que
atentam contra os princípios da Administração Pública), os quais se prendem ao volitivo do
agente (critério subjetivo) e exige-se o dolo (AgRg no REsp 1225495/PR, Rel. Min. Benedito
Gonçalves, Primeira Turma, em 14/02/2012)
Nos casos do art. 11 da Lei 8.429/1992 não se exige o chamado “dolo especifico”
(expressão em desuso no direito penal contemporâneo, mas ainda encontrada nos
julgados), exige-se o dolo chamado dolo genérico (direto ou eventual). Nos casos do art.
11, basta que o agente tenha agido com o DOLO GENERICO de realizar conduta que
atente contra os princípios da Administração Pública, não se exigindo a presença de
intenção especifica, pois a atuação deliberada em desrespeito às normas legais, cujo
desconhecimento é inescusável, evidencia a presença do dolo (AgRg no REsp
1230039/MG, Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 15/12/2011)
Esse dolo GENÉRICO abrange tanto o DOLO DIRETO como o DOLO EVENTUAL
10. Sanções
O juiz não pode misturar as sanções dos artigos de lei.

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Obs. o juiz não está adstrito às penalidades da petição inicial – STJ. A indicação
errada do dispositivo não impede que o juiz profira sentença com base em dispositivo
diverso.
As responsabilidades são distintas, garantido a aplicação de punições nas diversas
esferas (civil, penal, administrativa e improbidade). O dispositivo estabeleceu espécies de
penas além do previsto na própria CF (artigo 37, § 4 o): pagamento de multa civil, proibição
de contratar com o Poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios. O
STJ já se pronunciou (mas chegará ao STF por que se trata de interpretação constitucional):
ao apreciar o RESP 440178, afirmou que a lei pode criar penas, quem não pode é o
aplicador do direito. As sanções previstas no art. 12 da LIA podem ser aplicadas isolada ou
cumulativamente, devendo o juiz levar em conta, na respectiva fixação, a extensão do dano
causado e o proveito patrimonial obtido pelo agente.
a) Perda de bens e valores (devolução):

 Não cabe na violação de princípios
 Os bens têm que ser decorrentes de ato ilícito e acrescidos APÓS a prática da
improbidade (diferentemente do que ocorre na indisponibilidade).
b) Ressarcimento integral do dano

 Pode haver dano moral
 Correção monetária e juros desde a data em que se consumou o delito
 Não se aplica o I do art. 21 - “independe da efetiva ocorrência de dano”.
 O réu pode indenizar antes da ação ou da sentença – continua para aplicar as
demais penalidades – STJ
c) Perda da função pública

 Setor privado que recebeu apoio nos limites fixados no art. 1º - SIM
 Empregados de PJ contratadas, concessionárias e permissionárias – NÃO
 Aposentados – NÃO
 Mandato – cassação
 Servidor estatutário – demissão
 Servidor trabalhista ou temporário – rescisão
 Apenas função pública –revogação de designação.

27
 PR, Vice, Ministros STF, PGR, AGU, CNMP, CNJ e Ministros de Estado e
Comandantes das Forças Armadas (os 2 últimos quando conexos com o PR) –
Senado julga a perda da função.
 Deputados Federais, Estaduais e Senadores – por seus pares
 Magistrados, Mp, Tribunais de contas – regime específico
 Vereador, Prefeito e Governados – não têm prerrogativa.
 Obs. essas prerrogativas são apenas para a aplicação específica da pena de
perda de função pública
 Obs2. Se for aplicada na ação de improbidade a pena de suspensão de direitos
políticos o órgão responsável por decretar a perda da função, nessas situações
especiais, está vinculado.
O membro do Ministério Público pode ser processado e condenado por ato de

improbidade administrativa? SIM. É pacífico o entendimento de que o Promotor de Justiça
(ou Procurador da República) pode ser processado e condenado por ato de improbidade
administrativa, com fundamento na Lei 8.429/92. Mesmo gozando de vitaliciedade e a Lei
prevendo uma série de condições para a perda do cargo, o membro do MP, se for réu em
uma ação de improbidade administrativa, poderá ser condenado à perda da função pública?
O membro do MP pode ser réu em uma ação de improbidade de que trata a Lei 8.429/92 e,
ao final, ser condenado à perda do cargo mesmo sem ser adotado o procedimento da Lei
8.625/93 e da LC 75/93? SIM. O STJ decidiu que é possível, no âmbito de ação civil pública
de improbidade administrativa, a condenação de membro do Ministério Público à pena de
perda da função pública prevista no art. 12 da Lei 8.429/92. A Lei 8.625/93 (Lei Orgânica
Nacional do MP) e a LC 75/93 preveem uma série de regras para que possa ser ajuizada
ação civil pública de perda do cargo contra o membro do MP. Tais disposições impedem que
o membro do MP perca o cargo em ação de improbidade? NÃO. Segundo o STJ, o fato de
essas leis preverem a garantia da vitaliciedade aos membros do MP e a necessidade de
ação judicial para a aplicação da pena de demissão não significa que elas proíbam que o
membro do MP possa perder o cargo em razão de sentença proferida na ação civil pública
por ato de improbidade administrativa. Essas leis tratam dos casos em que houve um
procedimento administrativo no âmbito do MP para apuração de fatos imputados contra o
Promotor/Procurador e, sendo verificada qualquer das situações previstas nos incisos do §
1º do art. 38, deverá obter-se autorização do Conselho Superior para o ajuizamento de ação
civil específica. Desse modo, tais leis não cuidam de improbidade administrativa e, portanto,
nada interferem nas disposições da Lei 8.429/92. Informativo 560-STJ (17/04 a 03/05) –
Esquematizado por Márcio André Lopes Cavalcante | 3 Em outras palavras, existem as
28
ações previstas na LC 75/93 e na Lei 8.625/93, mas estas não excluem (não impedem) que
o membro do MP também seja processado e condenado pela Lei 8.429/92. Os dois sistemas
convivem harmonicamente. Um não exclui o outro. Se o membro do MP praticou um ato de
improbidade administrativa, ele poderá ser réu em uma ação civil e perder o cargo? Essa
ação deverá ser proposta segundo o rito da lei da carreira (LC 75/93 / Lei 8.625/93) ou
poderá ser proposta nos termos da Lei 8.429/92? SIM. O membro do MP que praticou ato de
improbidade administrativa poderá ser réu em uma ação civil e perder o cargo. Existem duas
hipóteses possíveis: • Instaurar o processo administrativo de que trata a lei da carreira (LC
75/93: MPU / Lei 8.625/93: MPE) e, ao final, o PGR ou o PGJ ajuizar ação civil de perda do
cargo contra o membro do MP. • Ser proposta ação de improbidade administrativa, nos
termos da Lei 8.429/92. Neste caso, não existe legitimidade exclusiva do PGR ou PGJ. A
ação poderá ser proposta até mesmo por um Promotor de Justiça (no caso do MPE) ou
Procurador da República (MPF) que atue em 1ª instância. STJ. 1ª Turma. REsp 1.191.613-
MG, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 19/3/2015 (Info 560).
d) Suspensão dos direitos políticos:

 A sentença tem que ser expressa para decretar essa suspensão. Não é efeito
automático como no processo penal.
 O período também deve ser expresso. Se for omissa, aplica-se o mínimo legal.
 Comunicar à Justiça Eleitoral para promover o cancelamento do registro
e) Multa civil
 O limite é fixado em lei
 A base de cálculo é fixada em lei: valor do acréscimo patrimonial, valor do
dano, valor da remuneração.
 O montante deve ser destinado à pessoa jurídica que sofreu o dano
f) Proibição de contratar e receber benefícios

 Não dá ensejo para a exclusão de benefícios genéricos.
No caso de condenação pela prática de ato de improbidade administrativa que atenta
contra os princípios da administração pública, as penalidades de suspensão dos direitos
políticos e de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios não podem ser fixadas abaixo de 3 anos, considerando que
este é o mínimo previsto no art. 12, III, da Lei nº 8.429/92. Não existe autorização na lei para
estipular sanções abaixo desse patamar. STJ. 2ª Turma. REsp 1.582.014-CE, Rel. Min.
Humberto Martins, julgado em 7/4/2016 (Info 581).
29
ART. 9º: enriquecimento ART. 10: dano ao erário ART. 11: violação a
ilícito princípios
Devolução do acrescido Devolução do acrescido
ilicitamente (perda dos ilicitamente pelo terceiro:
valores) nessa hipótese, a
devolução não é pelo
agente público – se o
agente tivesse se
enriquecido, configuraria a
conduta do art. 9º (mais
grave).
Exemplo: a ação do agente
é de dano ao erário, ele
não se enriqueceu. Mas,
com essa conduta, o
terceiro enriqueceu
ilicitamente. Mas, o agente
causou dano ao erário (art.
10) – quem define a
conduta é o agente.
Mas, o terceiro devolverá o
que acresceu ilicitamente.
Ressarcimento dos danos Ressarcimento dos Ressarcimento dos danos
causados à Administração: prejuízos (agente e causados à Administração
quando o administrador terceiro) pelo terceiro (se fosse
retira algo, a Administração causado pelo agente, o ato
deverá comprar algo para seria o do art. 10).
repor – há dano ao erário.
Perda de função: somente Perda de função: somente Perda de função: somente
com trânsito em julgado. com trânsito em julgado. com trânsito em julgado.
Suspensão de direitos Suspensão de direitos Suspensão de direitos
políticos de 8 a 10 anos: políticos de 5 a 8 anos. políticos de 3 a 5 anos.
somente com trânsito em
julgado.
Muitas vezes, essa

30
suspensão é maior do que
a penalidade por crime de
responsabilidade.
Multa civil de até 3 vezes o Multa civil de até 2 vezes o Multa civil de até 100 vezes
valor do enriquecimento valor do dano causado ao a remuneração mensal do
ilícito. erário. agente.
Proibição de contratar, Proibição de contratar, Proibição de contratar,
receber benefícios e receber benefícios e receber benefícios e
incentivos fiscais e incentivos fiscais e incentivos fiscais e
creditícios, por 10 anos creditícios pelo prazo de 5 creditícios pelo prazo de 3
(prazo fixo) – máx. da anos (prazo fixo) – mín. da anos (prazo fixo) – mín. da
suspensão. suspensão. suspensão.
Perda de função política e suspensão dos direitos políticos apenas com o trânsito em
julgado da decisão. Na verdade a efetiva aplicação de qualquer sanção requer o trânsito em
julgado – presunção de inocência.
PENA EM BLOCO é a aplicação de todas essas penas de uma vez, a maioria da

doutrina entende que não pode ser em bloco porque prejudica a individualização da pena. O
juiz pode escolher quais delas irá aplicar de acordo com a gravidade do ato
(proporcionalidade e razoabilidade), essa é a posição do STJ: RESP 505.068 e RESP
300.184. Essa discussão não cabe mais, pois o próprio legislador aderiu a essa posição ao
admitir que as sanções do art. 12 sejam aplicadas isoladas ou cumulativamente – lei
12.120/09.
Observação: Se o agente se aposentou antes do início da Ação de Improbidade

Administrativa, que resultou na sua condenação à perda da função pública, não é lícito
estender essa penalidade à perda da aposentadoria. Eventual cassação da aposentadoria
deve ocorrer na seara administrativa, e não no cumprimento de sentença da ação de
improbidade administrativa: “O direito à aposentadoria submete-se aos requisitos próprios do
regime jurídico contributivo, e sua extinção não é decorrência lógica da perda da função
pública posteriormente decretada. 4. A cassação do referido benefício previdenciário não
consta no título executivo nem constitui sanção prevista na Lei 8.429/1992. Ademais, é
incontroverso nos autos o fato de que a aposentadoria ocorreu após a conduta ímproba,
porém antes do ajuizamento da Ação Civil Pública. (...) a cassação da aposentadoria
ultrapassa os limites do título executivo, sem prejuízo de seu eventual cabimento como
31
penalidade administrativa disciplinar, com base no estatuto funcional ao qual estiver
submetido o recorrente.” (STJ, REsp 1186123/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN,
SEGUNDA TURMA, julgado em 02/12/2010, DJe 04/02/2011)
Emagis 13.13: Tanto a suspensão dos direitos políticos, quanto a perda da função
pública, pressupõem o trânsito em julgado da sentença condenatória (art. 20 da LIA), não
havendo possibilidade legal de que tais sanções se implementem antes disso. O que pode
ocorrer, sim, é o afastamento cautelar do servidor acusado (art. 20, p.u., LIA), situação que,
por óbvio, não se confunde com a perda (definitiva) da função pública; por outro lado, é
possível que ocorra inelegibilidade (eleitoral) antes do trânsito em julgado (LC 135/10), o
que, contudo, não se confunde com suspensão dos direitos políticos.
Ao contrário das hipóteses de cabimento da prisão preventiva, na improbidade o
afastamento se justifica apenas para garantia da instrução. Não há afastamento cautelar do
cargo para proteger a ordem pública, p. ex. (AgRg na SLS 1500/MG, Rel. Ministro ARI
PARGENDLER, CORTE ESPECIAL, julgado em 24/05/2012, DJe 06/06/2012).
ATENÇÃO: Existem algumas categorias funcionais (pela independência ou pela
relevância) que possuem regras especiais para a aplicação da perda de função pública; não
é vedação de aplicação, mas estabelecimento de procedimento específico. Exemplo: o juiz
vitaliciado somente pode perder a função pública diante do ajuizamento de uma ação própria
para esse fim, no Tribunal de vinculação do juiz.
A suspensão dos direitos políticos e a perda da função pública são penas. A
INDISPONIBILIDADE DE BENS é uma forma de se acautelar o posterior ressarcimento ao
erário não tendo natureza jurídica de pena
Princípio da adequação punitiva – a sanção tem que ser adequada ao sujeito. Ex.
perda de função apenas de agente público e não de terceiro.
Obs procedimento administrativo: STJ – mesmo sendo anônima pode haver o
procedimento se houver indícios suficientes. Afinal o procedimento poderia ser instaurado de
ofício.
10. Ação de Improbidade
Obs. ACP ou ação de improbidade? Muitos usam como sinônimos. José diz que são
procedimentos diferentes. São unânimes, no entanto, ao afirmar que se enquadra como
ação coletiva.

32
A) Natureza jurídica
Sua natureza jurídica é de ação civil pública, mas há divergência. A doutrina
MAJORITÁRIA defende que se trata de ação civil pública com algumas regras próprias.
Pode ser precedida de inquérito civil.
B) Legitimidade
Tem legitimidade para propor a ação o Ministério Público, a pessoa jurídica lesada. O
Ministério Público tem participação obrigatória, seja como autor da ação ou como custos
legis.
Qualquer pessoa pode representar um ato de improbidade. Dessa representação
poderá iniciar: processo administrativo, processo civil e processo penal.
Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para
que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade.
§ 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a
qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das
provas de que tenha conhecimento.
§ 2º A autoridade administrativa rejeitará a representação, em despacho fundamentado, se
esta não contiver as formalidades estabelecidas no § 1º deste artigo. A rejeição não impede
a representação ao Ministério Público, nos termos do art. 22 desta lei.
§ 3º Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a imediata
apuração dos fatos que, em se tratando de servidores federais, será processada na forma
prevista nos arts. 148 a 182 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990 e, em se tratando
de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos disciplinares.
Art. 15. A comissão processante dará conhecimento ao Ministério Público e ao Tribunal ou

Conselho de Contas da existência de procedimento administrativo para apurar a prática de
ato de improbidade.
Parágrafo único. O Ministério Público ou Tribunal ou Conselho de Contas poderá, a
requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.
Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao

Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a
decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente
ou causado dano ao patrimônio público.

33
§ 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825
do Código de Processo Civil (#ATENÇÃO: sem correspondência com o NCPC).
§ 2° Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens,
contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da
lei e dos tratados internacionais.
Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou
pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
§ 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput.
§ 2º A Fazenda Pública, quando for o caso, promoverá as ações necessárias à
complementação do ressarcimento do patrimônio público.
§ 3o No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, aplica-se, no que
couber, o disposto no § 3o do art. 6o da Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965.
§ 4º O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará obrigatoriamente,
como fiscal da lei, sob pena de nulidade.
§ 5o A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações
posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.
§ 6o A ação será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios
suficientes da existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da
impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação
vigente, inclusive as disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de Processo Civil
(#ATENÇÃO: correspondência ao art. 79/81, NCPC).
§ 7o Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a notificação do
requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser instruída com documentos
e justificações, dentro do prazo de quinze dias.
§ 8o Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada,
rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da
ação ou da inadequação da via eleita.
§ 9o Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar contestação.
§ 10. Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de instrumento.
§ 11. Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da ação de improbidade, o
juiz extinguirá o processo sem julgamento do mérito.
§ 12. Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos processos regidos por esta
Lei o disposto no art. 221, caput e § 1o, do Código de Processo Penal.

34
Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a
perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens,
conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.
Observação (Art. 17, §7º): Prevalece o entendimento de que a falta de notificação
prévia acarreta nulidade relativa. TRF5: “Na fase do contraditório preambular previsto no
artigo 17, parágrafo 7º, da Lei 8.429/92, é a manifestação por escrito dirigida ao recebimento
ou rejeição da petição inicial, após o que segue a ação de improbidade o rito ordinário, com
a citação da parte requerida para oferecer contestação. Sabe-se que a ausência da referida
proposta enseja, de regra, a nulidade relativa, mas não a nulidade absoluta.” (TRF5,
PROCESSO: 200181000197737, AC502748/CE, RELATOR: DESEMBARGADOR
FEDERAL SÉRGIO MURILO WANDERLEY QUEIROGA (CONVOCADO), Segunda Turma,
C) Competência: não há foro privilegiado. Essa é a posição prevalente do STF (ADI

2797 e 2860), com a declaração da inconstitucionalidade da Lei nº 10.628/02. A ação vai
tramitar na primeira instância.
JF- se houver interesse da União
Critério de prevenção – PROPOSITURA DA AÇÃO
Há muita polêmica, com a sua introdução não existia a prerrogativa de foro. Em 2002,
a Lei 10628 (Lei FHC) alterou o artigo 84, § 2O. CPP, estabelecendo a prerrogativa de foro
para as ações de improbidade administrativa. Ocorre que o citado dispositivo foi julgado
inconstitucional pelo STF (ADIs 2797 e 2860), sob a tese de que não poderia lei ordinária
ampliar o rol de competências taxativamente delimitadas pela CF/88. Sedimentada, pois, a
inexistência do foro privilegiado nas ações de improbidade administrativa, o STF
surpreendeu, reconhecendo sua competência originária para o julgamento de ação de
improbidade ajuizada contra o Min. Gilmar Mendes (competência implícita complementar).
Prevaleceu o entendimento de que juiz de primeiro grau não poderia conhecer de ação hábil
a acarretar a perda da função pública de Ministro do STF, sob pena de se desvirtuar a
própria estrutura do Judiciário (Pet 3211/DF). A partir daí, o STJ passou a sustentar que o
STF tinha modificado seu entendimento anterior, reconhecendo a existência de foro por
prerrogativa de função também nos casos de ação de improbidade.
Todavia, a evolução jurisprudencial demonstrou que o caso do Min. Gilmar Mendes foi
isolado, tendo o STF, em diversas oportunidades posteriores, rechaçado o foro privilegiado
nas ações de improbidade. Tal circunstância fez o STJ mudar novamente de entendimento,
voltando a asseverar que não há prerrogativa de foro em ação de improbidade. Enfim,

35
atualmente, pode-se afirmar que não há prerrogativa de foro em ação de improbidade
administrativa.
STF, Inexiste foro por prerrogativa de função nas ações de improbidade
administrativa. 2. Matéria já pacificada na jurisprudência da Suprema Corte. (AG. REG. NO
RE N. 590.136-MT, RELATOR: MIN. DIAS TOFFOLI, DJ 20 a 24 de maio de 2013) INFO
707.
PROCESSO CIVIL. COMPETÊNCIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
A ação de improbidade administrativa deve ser processada e julgada nas instâncias
ordinárias, ainda que proposta contra agente político que tenha foro privilegiado no âmbito
penal e nos crimes de responsabilidade. Agravo regimental desprovido. (AgRg na Rcl
12.514/MT, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, CORTE ESPECIAL, julgado em 16/09/2013,
DJe 26/09/2013)
Por expressa vedação legal, as ações de improbidade administrativa não podem ser
ajuizadas nos Juizados Especiais Federais (Art. 3º, §1º, I, Lei 10.259/2001).
D) Vedações: é vedado qualquer tipo de acordo, composição ou transação.
E) Medidas Cautelares: É possível a aplicação de medidas cautelares, com o

afastamento preventivo do servidor público pelo tempo que se fizer necessário para a
investigação. Será afastado sem comprometimento da sua remuneração (art. 20, parágrafo
único). Também é possível o sequestro para evitar a dilapidação do patrimônio.
Lei fala em sequestro, mas tem que ser arresto, porque não sabem quantos bens
serão necessários. Mesmo que o termo não seja adequado, devem ser os bens ligados
diretamente à conduta.
O sequestro/arresto pode ser requerido previamente à distribuição da ação principal,
concomitante com a oferta da inicial, ou mesmo durante o trâmite processual. Ou seja, a
cautelar pode ser preparatória ou incidental. Se preparatória, o requerente terá 30 dias
contados da efetivação da cautelar para ajuizar a ação principal no rito ordinário. O
sequestro implica ainda óbice à fruição dos bens que atinge e observará a disciplina da
indisponibilidade, devendo-se atentar que, em ambos os casos, o juiz deverá atuar atento
aos postulados da razoabilidade e da proporcionalidade;
Além disso, pode ser aplicada a indisponibilidade de bens.
OBS. só cabe, no caso de empresas, em relação ao sócio com função de direção À ÉPOCA
DO ATO LESIVO.
STJ, No caso de improbidade administrativa, admite-se a decretação da
indisponibilidade de bens também na hipótese em que a conduta tida como ímproba se
36
subsuma apenas ao disposto no art. 11 da Lei 8.429/1992, que trata dos atos que atentam
contra os princípios da administração pública. Pois também deve se levar em consideração
o valor de possível multa civil, que é sanção autônoma aplicável nos casos de condutas
ímprobas que atentem contra os princípios da Administração Pública. Precedentes. AgRg no
REsp 1.299.936-RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 18/4/2013. INFO 523.
Emagis 13.13 O decreto de indisponibilidade, assim como o sequestro de bens do
acusado, como medida de ordem cautelar que são, podem vir à baila antes mesmo do
recebimento da petição inicial da ação civil pública por improbidade administrativa (STJ,
Segunda Turma, AgRg no REsp 1317653, Rel. Min. Mauro Campbell, DJe de 13/03/2013 –
INFO 518). Inclusive, tendo sido instaurado procedimento administrativo para apurar a
improbidade, conforme permite o art. 14 da LIA, a indisponibilidade dos bens pode ser
decretada antes mesmo de encerrado esse procedimento.
STJ, DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
INDISPONIBILIDADE DE BENS. A decretação de indisponibilidade de bens em decorrência
da apuração de atos de improbidade administrativa deve observar o teor do art. 7º, parágrafo
único, da Lei n. 8.429/1992, limitando-se a constrição aos bens necessários ao
ressarcimento integral do dano, ainda que adquiridos anteriormente ao suposto ato de
improbidade, ou até mesmo ao início da vigência da referida lei. Precedentes citados: REsp
1.078.640-ES, DJe 23/3/2010, e REsp 1.040.254-CE, DJe 2/2/2010. AgRg no REsp
1.191.497-RS, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 20/11/2012. 2ª Turma. INFO 510.
Emagis 37.12 Segundo entendimento firmado pelo STJ, para a decretação da
indisponibilidade de bens, não se exige a presença do periculum in mora no caso concreto,
uma vez que já presumido pelo legislador. Assim, não é necessário demonstrar indícios de
dilapidação patrimonial, o que, como se sabe, na prática não é nada fácil de demonstrar e
dificultaria sobremaneira a decretação da indisponibilidade.
Segundo o STJ, o caráter de bem de família de imóvel não tem a força de obstar a
determinação de sua indisponibilidade nos autos de ação civil pública, pois tal medida não
implica em expropriação do bem (REsp 1204794/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda
Turma, julgado em 16/05/2013).
Informativo 533 STJ

37
3) A indisponibilidade pode ser decretada antes do recebimento da petição inicial da

ação de improbidade? SIM. A jurisprudência do STJ é no sentido de que a decretação da
indisponibilidade e do sequestro de bens em improbidade administrativa é possível antes do
recebimento da ação (AgRg no REsp 1317653/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques,
Segunda Turma, julgado em 07/03/2013, DJe 13/03/2013).
4) Tendo sido instaurado procedimento administrativo para apurar a improbidade,

conforme permite o art. 14 da LIA, a indisponibilidade dos bens pode ser decretada antes
mesmo de encerrado esse procedimento administrativo ? SIM. É nesse sentido a
jurisprudência do STJ.
5) Essa indisponibilidade dos bens pode ser decretada sem ouvir o réu? SIM. É
admissível a concessão de liminar inaudita altera pars para a decretação de
indisponibilidade e sequestro de bens, visando a assegurar o resultado útil da tutela
jurisdicional, qual seja, o ressarcimento ao Erário. Desse modo, o STJ entende que, ante

38
sua natureza acautelatória, a medida de indisponibilidade de bens em ação de improbidade
administrativa pode ser deferida nos autos da ação principal sem audiência da parte
adversa e, portanto, antes da notificação para defesa prévia (art. 17, § 7º da LIA).
6) Para que seja decretada a indisponibilidade dos bens da pessoa suspeita

de ter praticado ato de improbidade, exige-se a demonstração de fumus boni iuris e
periculum in mora? NÃO. Basta que se prove o fumus boni iuris, sendo o periculum in
mora presumido (implícito). Assim, é desnecessária a prova do periculum in mora
concreto, ou seja, de que os réus estejam dilapidando seu patrimônio, ou na iminência
de fazê-lo, exigindo-se apenas a demonstração de fumus boni iuris, consistente em
fundados indícios da prática de atos de improbidade. A medida cautelar de indisponibilidade
de bens, prevista na LIA, consiste em uma tutela de evidência, de forma que basta a
comprovação da verossimilhança das alegações, pois, pela própria natureza do bem
protegido, o legislador dispensou o requisito do perigo da demora.
7) Então, pode ser decretada a indisponibilidade dos bens ainda que o acusado não
esteja se desfazendo de seus bens? SIM. A indisponibilidade dos bens visa, justamente,
a evitar que ocorra a dilapidação patrimonial. Não é razoável aguardar atos concretos
direcionados à sua diminuição ou dissipação. Exigir a comprovação de que tal fato esteja
ocorrendo ou prestes a ocorrer tornaria difícil a efetivação da medida cautelar e, muitas
vezes, inócua (Min. Herman Benjamin). Vale ressaltar, no entanto, que a decretação da
indisponibilidade de bens, apesar da excepcionalidade legal expressa da desnecessidade da
demonstração do risco de dilapidação do patrimônio, não é uma medida de adoção
automática, devendo ser adequadamente fundamentada pelo magistrado, sob pena de
nulidade (art. 93, IX, da Constituição Federal), sobretudo por se tratar de constrição
patrimonial (REsp 1319515/ES).
8) Pode ser decretada a indisponibilidade sobre bens que o acusado possuía antes
da suposta prática do ato de improbidade? SIM. A indisponibilidade pode recair sobre
bens adquiridos tanto antes como depois da prática do ato de improbidade.
*#OUSESABER: A medida de indisponibilidade de bens, típica tutela de evidência

mencionada na Lei nº 8.429/92, visa assegurar o integral ressarcimento de eventual prejuízo
ao erário, considerando ainda em sua fixação o valor da multa civil correlata como sanção

39
autônoma do ato de improbidade. A indisponibilidade, assim, não se trata de uma sanção
propriamente dita em desfavor do agente improbo, mas sim uma garantia destinada a
ressarcir in totum os prejuízos suportados pelo erário. A partir de tal premissa, o Superior
Tribunal de Justiça, sob a égide do in dubio pro societate, tem admitido que o contraditório
seja diferido para permitir excepcionalmente a decretação da indisponibilidade dos bens do
requerido inaudita altera parte, visando garantir a efetividade da recomposição do patrimônio
público (REsp 1078640/ES, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 09/03/2010). O Tribunal da
Cidadania também admite que a medida cautelar de indisponibilidade venha a abranger
bens adquiridos antes do ato de improbidade, não exigindo eventual
contemporaneidade entre o patrimônio do réu e o ato ilegal qualificado pelo intuito
malsão do agente público (REsp 1204794/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma,
julgado em 16/05/2013).
9) A indisponibilidade pode recair sobre bem de família? SIM. Segundo o STJ, o

caráter de bem de família de imóvel não tem a força de obstar a determinação de sua
indisponibilidade nos autos de ação civil pública, pois tal medida não implica em
expropriação do bem (REsp 1204794/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado
em 16/05/2013).
Informativo 539 STJ – maio/2014

40
10) A indisponibilidade é decretada para assegurar apenas o ressarcimento dos
valores ao Erário ou também para custear o pagamento da multa civil? Para custear os dois.
A indisponibilidade de bens deve recair sobre o patrimônio do réu de modo suficiente a
garantir o integral ressarcimento de eventual prejuízo ao erário, levando-se em
consideração, ainda, o valor de possível multa civil como sanção autônoma (STJ. AgRg no
REsp 1311013 / RO). Vale ressaltar que é assegurado ao réu provar que a indisponibilidade
que recaiu sobre o seu patrimônio foi muito drástica e que não está garantindo seu mínimo
existencial.
11) A indisponibilidade pode ser determinada em bens com valor superior ao

mencionado na petição inicial da ação de improbidade (ex: a petição inicial narra um prejuízo
ao erário de 100 mil reais, mas o MP pede a indisponibilidade de 500 mil reais do
requerido)? SIM. É possível que se determine a indisponibilidade de bens em valor superior
ao indicado na inicial da ação, visando a garantir o integral ressarcimento de eventual
prejuízo ao erário, levando-se em consideração, até mesmo, o valor de possível multa civil
como sanção autônoma. Isso porque a indisponibilidade acautelatória prevista na Lei de
Improbidade Administrativa tem como finalidade a reparação integral dos danos que
porventura tenham sido causados ao erário (REsp 1.176.440-RO, Rel. Min. Napoleão Nunes
Maia Filho, julgado em 17/9/2013).
12) É necessário que o Ministério Público (ou outro autor da ação de improbidade),
ao formular o pedido de indisponibilidade, faça a indicação individualizada dos bens do réu?
NÃO. A jurisprudência do STJ está consolidada no sentido de que é desnecessária a
individualização dos bens sobre os quais se pretende fazer recair a indisponibilidade prevista
no art. 7º, parágrafo único, da Lei n. 8.429/92 (AgRg no REsp 1307137/BA, Rel. Min.
Mauro Campbell Marques, 2ª Turma, julgado em 25/09/2012). A individualização somente é
necessária para a concessão do “sequestro de bens”, previsto no art. 16 da Lei n.
8.429/92.
13) A indisponibilidade de bens constitui uma sanção? NÃO. A indisponibilidade de

bens não constitui propriamente uma sanção, mas medida de garantia destinada a
assegurar o ressarcimento ao erário (DPE/MA – CESPE – 2011).
Pode ser determinado, ainda, a investigação, o exame e o bloqueio de contas
bancárias.
Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o
trânsito em julgado da sentença condenatória.
41
Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar o
afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da
remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual.
Os valores devolvidos ao patrimônio público (ressarcimento) são destinados à pessoa

lesada.
F) Prescrição:
a) Em caso de mandato, cargo em comissão ou função de confiança: o prazo de

prescrição é de 05 anos após o fim do exercício do mandato, cargo ou função.
b) Para os demais servidores: o prazo é o mesmo estabelecido pelo estatuto para a
pena de demissão – 05 anos. O prazo começa a contar da data do conhecimento da
infração. Envolve também notários e oficiais de registro.
*#ATUALIZAÇÃO: Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta
lei podem ser propostas: III - até cinco anos da data da apresentação à administração
pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do
art. 1o desta Lei. (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)
Art. 1º. (...) Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de
improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou
incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou
custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do
patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à
repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
 Assim, entidade com menos de 50% de recursos públicos, a prescrição será de 05 anos
contados da prestação de contas final.
Quando o agente tem que reparar o Estado, prevalece o entendimento (amplamente majoritário)
de que o texto do art. 37, §5º, CF/88 consagra a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao
erário (STF RE 669069). A imprescritibilidade só ocorre para a pena de reparação civil.
O STF decidiu que "é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública
decorrente de ilícito civil." (RE 669069/MG).
Em embargos de declaração opostos contra esta decisão, o STF afirmou que:
a) O conceito de ilícito civil deve ser buscado pelo método de exclusão: não se
consideram ilícitos civis aqueles que decorram de infrações ao direito público, como
os de natureza penal, os decorrentes de atos de improbidade e assim por diante.
42
b) As questões relacionadas com o início do prazo prescricional não foram
examinadas no recurso extraordinário porque estão relacionadas com matéria
infraconstitucional, que devem ser decididas segundo a interpretação da legislação
ordinária.
c) Não deveria haver modulação dos efeitos, considerando que na jurisprudência do

STF não havia julgados afirmando que as pretensões de ilícito civil seriam
imprescritíveis. Logo, o acórdão do STF não frustrou a expectativa legítima da
Administração Pública. STF. Plenário. RE 669069/MG, Rel. Min. Teori Zavascki,
julgado em 3/2/2016 (repercussão geral) (Info 813). STF. Plenário. RE 669069
ED/MG, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 16/6/2016 (Info 830).
Obs. servidor que tem função de confiança – aplica o prazo do inciso I – do fim da
função.
OBS. vários réus – prazo começa a contar do desligamento do últimos dos réus.
Dizer o direito – nov.2014

1. Se o agente que praticou o ato ímprobo é servidor temporário (art. 37, IX, da
CF/88), o prazo prescricional será regido na forma do inciso I (vínculo temporário).
2.O prazo prescricional é interrompido com a propositura da ação ou com a
citação do réu?
Com a simples propositura. Segundo o STJ, nas ações civis por ato de improbidade
administrativa, interrompe-se a prescrição da pretensão condenatória com o mero
ajuizamento da ação dentro do prazo de 5 anos contado a partir do término do exercício de
mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança, ainda que a citação do réu seja
efetivada após esse prazo.
Assim, se a ação de improbidade foi ajuizada dentro do prazo prescricional, eventual demora
na citação do réu não prejudica a pretensão condenatória da parte autora.
STJ. 2ª Turma. REsp 1.391.212-PE, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 2/9/2014 (Info
546).
3. Existe prescrição intercorrente nas ações de improbidade administrativa? Ex:
se, depois de ajuizada a ação, a sentença demorar mais que 5 anos para ser prolatada,
poderemos considerar que houve prescrição?
NÃO. O art. 23 da Lei n. 8.429/92 regula o prazo prescricional para a propositura da ação
de improbidade administrativa. Logo, não haverá prescrição se a ação foi ajuizada no prazo,
tendo demorado, contudo, mais que 5 anos do ajuizamento para ser julgada (STJ. 2ª Turma.
REsp 1.289.993/RO, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 19/09/2013).

43
Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser
propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de
função de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis
com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou
emprego.
Havendo reeleição, o prazo prescricional na hipótese do art. 23, I, LIA começa a

correr a partir do término do segundo mandato, salvo no caso em que seja necessária a
desincompatibilização (Chefes do Executivo que desejem se candidatar a outros cargos
devem renunciar 6 meses antes do pleito), pois haverá a interrupção do mandato.
INFORMATIVO 571 - STJ

O prazo prescricional em ação de improbidade administrativa movida contra prefeito
reeleito só se inicia após o término do segundo mandato, ainda que tenha havido
descontinuidade entre o primeiro e o segundo mandato em razão da anulação de pleito
eleitoral, com posse provisória do Presidente da Câmara, por determinação da Justiça
Eleitoral, antes da reeleição do prefeito em novas eleições convocadas. Ex: João foi Prefeito
no período jan/2001 a dez/2004 (primeiro mandato). Em 2002 ele praticou um ato de
improbidade administrativa. Em out/2004 concorreu e conseguiu ser reeleito para um novo
mandato (que seria de jan/2005 a dez/2008). Ocorre que não chegou a tomar posse em 1º
de janeiro de 2005, pois teve seu registro de candidatura cassado em virtude de condenação
na Justiça Eleitoral. Tomou posse o Presidente da Câmara Municipal. O TRE marcou nova
eleição para o Município e João foi novamente eleito, tendo tomado posse em fevereiro de
2006. Desse modo, João ficou fora da Prefeitura durante 1 ano e 1 mês, período no qual o
Município foi comandado pelo Presidente da Câmara. Em 2008, acabou o segundo mandato
de João. O prazo prescricional quanto à improbidade praticada em 2002 somente se iniciou
em dezembro de 2008 com o término do segundo mandato. STJ. 2ª Turma. REsp 1.414.757-
RN, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 6/10/2015 (Info 571).
A LIA só cuidou do prazo prescricional do agente público. Diante dessa omissão, o

STJ passou a assentar que “no que respeita às sanções propriamente ditas, o particular se
submete ao mesmo prazo prescricional aplicado ao agente público envolvido na conduta
ímproba.” (STJ, REsp 1038762/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA,
julgado em 18/08/2009, DJe 31/08/2009)
ATENÇÃO: como conclusão da regra, para cada servidor a regra de prescrição estará
prevista em seu estatuto. A lei 8.112 afirma que o prazo começa a contar a partir da data em

44
que o fato se tornou conhecido. Da mesma forma, fala-se na aplicação do prazo previsto na
lei penal, porque a lei 8.112/90 (art. 142, §2º) expressamente prevê essa possibilidade. A
aplicação do prazo prescricional penal, quando o ato ímprobo também seja crime, depende
de previsão no estatuto do servidor.
Se o agente que pratica o ato ímprobo o faz no exercício cumulativo de cargo efetivo
e de cargo em comissão, o STJ entende que prevalece o fato de ele ocupar o cargo efetivo
para a contagem do prazo de prescrição, seguindo, portanto, a regra do art. 23, II, LIA. É
que, com a exoneração/destituição do cargo em comissão, o vínculo não cessa com a
Administração (STJ, REsp 1060529/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES,
SEGUNDA TURMA, julgado em 08/09/2009, DJe 18/09/2009)
G) Tipo penal:
Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade contra agente público ou
terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe inocente.
Pena: detenção de seis a dez meses e multa.
Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar o denunciado
pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado.
H) Pedido
 Declaratório: juiz reconhece a conduta
 Condenatório: aplica as sanções
Constatando-se inúmeras irregularidades em cadeia pública – superlotação, celas

sem condições mínimas de salubridade para a permanência de presos, notadamente em

45
razão de defeitos estruturais, de ausência de ventilação, de iluminação e de instalações
sanitárias adequadas, desrespeito à integridade física e moral dos detentos, havendo,
inclusive, relato de que as visitas íntimas seriam realizadas dentro das próprias celas e em
grupos, e que existiriam detentas acomodadas improvisadamente –, a alegação de ausência
de previsão orçamentária não impede que seja julgada procedente ação civil publica que,
entre outras medidas, objetive obrigar o Estado a adotar providências administrativas e
respectiva previsão orçamentária para reformar a referida cadeia pública ou construir nova
unidade, mormente quando não houver comprovação objetiva da incapacidade econômico-
financeira da pessoa estatal. STJ. 2ª Turma. REsp 1.389.952-MT, Rel. Min. Herman
Benjamin, julgado em 3/6/2014 (Info 543).
ATENÇÃO – MATERIAL DE PROCESSO CIVIL – PROCEDIMENTOS ESPECIAIS –

VOCÊ AINDA NÃO LEU.
- Ainda que proferida por juízo absolutamente incompetente, é válida a decisão que,
em ação civil pública proposta para apuração de ato de improbidade administrativa, tenha
determinado, até que haja pronunciamento do juízo competente, a indisponibilidade dos
bens do réu a fim de assegurar o ressarcimento de suposto dano ao patrimônio público.
Informativo STJ n. 524.
- A petição inicial na ação por ato de improbidade administrativa deve conter

elementos que comprovem a existência de indícios da prática de ato ímprobo, bem como de
sua autoria. Informativo STJ n. 506.
Há controvérsias acerca da natureza da ação civil que tem por objeto atos de
improbidade administrativa. A maioria da doutrina sustenta não haver impedimento de se
pleitear a aplicação das sanções por atos de improbidade mediante ação civil pública
(Alexandre de Moraes, Maria Sylvia Zanella di Pietro, STJ), eis que a Lei de Improbidade
Administrativa não é, em sua essência, lei de ritos, mas sim de direito material, enquanto a
Lei da ACP é eminentemente processual. Assim, para viabilizar o direito material posto na
primeira seria a segunda o meio processual adequado.
Há, contudo, quem defenda (Tucci, Arnold Wald) que as pretensões das “ações civis
públicas” e das “ações de improbidade administrativa” são diversas, regidas por
procedimentos diversos, razão pela qual seria mais adequado entender que elas não se
confundem. Defendem haver “ação civil de improbidade administrativa”, procedimento
autônomo.
46
De qualquer forma, é ação de conhecimento regida por procedimento especial,
regulado pela Lei n.º 8.429/92, Lei de Improbidade Administrativa – LIA.
Destaque-se que o procedimento previsto na LIA foi sobremaneira alterado pela MP
n.º 2.225-45/01, que acrescentou os §§ 6º a 12 ao art. 17. Parte da doutrina defende a
inconstitucionalidade da referida MP nesse ponto, eis que a CF/88 veda a edição de MP’s
sobre matéria processual. O STF, contudo, até o momento não proferiu qualquer decisão
pela inconstitucionalidade dos dispositivos.
A petição inicial deve ser instruída com documentos que demonstrem indícios
suficientes de prática de atos de improbidade pelo demandado ou com argumentos
fundados da sua impossibilidade. Os fatos devem ser descritos detalhadamente e
especificadas as razões pelas quais são os mesmos considerados atos de improbidade.
Há fase preliminar de admissibilidade da ação, com contraditório. Assim,
considerando em termos a inicial, deve o juiz determinar a notificação do demandado para
se manifestar por escrito, apenas após o que decidir-se-á acerca da admissibilidade da
ação. Rejeitada esta, pode o juiz, se for o caso, condenar o autor por litigância de má-fé.
Recebida a inicial, deve, então, ser citado o demandado para contestar o pedido.
São legitimados ativos para a propositura da demanda o MP (em qualquer caso) e as
pessoas jurídicas elencadas no art. 1º, LIA, neste caso quando os atos de improbidade
sejam contra elas praticados por qualquer agente, servidor ou não. O MP, quando não
houver proposto a ação, atuará obrigatoriamente como fiscal da lei. A pessoa jurídica
interessada, se não houver ajuizado a demanda, deve ser citada para integrar a lide no pólo
ativo, passivo, ou abster-se de contestar, nos termos do § 3o do art. 6o, Lei no 4.717/65,
aplicável à ação civil de improbidade por força do art. 17, §3º.
É competente o juiz de primeiro grau do foro do local onde ocorreu o dano. Destaque-
se que o STF “concluiu o julgamento da ADIn 2797 (15.9.05, Inf/STF 401) e declarou a
inconstitucionalidade dos §§ 1º e 2º, do art. 84, do C. Proc. Penal, inseridos pelo art. 1º da
L. 10.628/02” (Rcl-AgR, DJ 23.06.2006). Assim, não mais se cogita de foro por prerrogativa
de função no caso de ação que tenha por objeto ato de improbidade.
É vedada a realização de transação, acordo ou conciliação (§ 1º).
A ação tem por objeto a declaração da prática de ato de improbidade administrativa, a
imposição das sanções pertinentes, assim como a condenação dos responsáveis a ressarcir
integralmente o Erário pelos danos provocados, e ao perdimento de bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao seu patrimônio, se for o caso.
A declaração da prática de ato de improbidade pode, em alguns casos, resultar na
desconstituição do ato ou contrato. Pode exigir, ainda, o exame incidental de

47
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, que apenas constará da fundamentação da
sentença e, portanto, não é alcançado pela coisa julgada substancial.
A sentença de mérito na aça civil de improbidade administrativa apresenta, de regra,
três capítulos: declaratório (reconhecimento de que foi praticado ato de improbidade),
constitutivo (desconstituição do ato e a constituição de nova situação jurídica) e
condenatório (às sanções estabelecidas e ao perdimento de bens havidos ilicitamente). No
caso de condenação à reparação civil ou à perda dos bens havidos ilicitamente, a sentença
deverá determinar o pagamento ou a reversão dos bens em favor do órgão ou entidade
lesada pelo ato de improbidade.
11. Medidas cautelares na LIA - arts. 7º e 16, Lei 8.429/92
A LIA prevê duas providências cautelares, uma no art. 7º, e outra no art. 16. A
primeira refere-se à indisponibilidade dos bens do indiciado em inquérito civil ou
procedimento administrativo; a segunda, ao sequestro dos bens do agente ou terceiro que
tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.
Como toda medida cautelar, as providências previstas em ambos os artigos visa a
efetividade do provimento jurisdicional a ser proferido no processo principal, a “ação de
improbidade administrativa”. Têm como pressupostos o fumus boni iuris e o periculum in
mora.
De se observar que não está o titular da ação de improbidade limitado às medidas
cautelares previstas na LIA. Pode, perante a real necessidade, pleitear qualquer medida
cautelar adequada, nominadas ou inominadas.
Observe-se que a indisponibilidade dos bens do agente, segundo o parágrafo único
do art. 7º, LIA, limita-se aos bens que assegurem a integral reparação do dano, ou sobre o
acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito, ainda que tais bens hajam sido
adquiridos antes dos alegados atos de improbidade (STJ: AGRMC 11.139, DJ 27.03.2006,
REsp 439.918, DJ 12.12.2005). Assim, deve ser indicado na petição inicial o valor do dano
ou acréscimo patrimonial ilícito.
Quanto à indisponibilidade de bens, dos acórdãos do STJ que pesquisei, dois
merecem ser citados:
PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO

JURISDICIONAL. INOCORRÊNCIA. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MEDIDA CAUTELAR DE SEQÜESTRO.

48
REQUERIMENTO NA INICIAL DA AÇÃO PRINCIPAL. POSSIBILIDADE.
1. Tendo o acórdão “a quo” decidido fundamentadamente a totalidade das
questões suscitadas no agravo de instrumento, não há cogitar de sua
nulidade por negativa de prestação jurisdicional.
2. A falta de prequestionamento do tema federal impede o conhecimento do
recurso especial.
3. O seqüestro, previsto no art. 16 da Lei 8.429/92, é medida cautelar
especial que, assim como a indisponibilidade instituída em seu art. 7º,
destina-se a garantir as bases patrimoniais da futura execução da sentença
condenatória de ressarcimento de danos ou de restituição dos bens e
valores havidos ilicitamente por ato de improbidade.
4. Estabelece o citado art. 16 que "o pedido de seqüestro será processado
de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil".
A regra não é absoluta, justificando-se a previsão de ajuizamento de ação
cautelar autônoma quando a medida seja requerida por provocação da
comissão processante incumbida de investigar os fatos supostamente
caracterizadores da improbidade, no âmbito da investigação preliminar —
antes, portanto, da existência de processo judicial.
5. Não há, porém, qualquer impedimento a que seja formulado o mesmo
pedido de medida cautelar de seqüestro incidentalmente, inclusive nos
próprios autos da ação principal, como permite o art. 273, § 7º, do CPC. Em
qualquer caso, será indispensável a demonstração da verossimilhança do
direito e do risco de dano, requisitos inerentes a qualquer medida cautelar.
6. Sendo assim, não se pode reconhecer qualquer irregularidade na decisão
que deferiu o seqüestro, até porque a decretação de nulidade em função do
apontado vício formal não poderia prescindir da indicação de prejuízo dele
decorrente (pas de nulité sans grief), o que não ocorreu, no caso.
7. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, improvido.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA - MINISTÉRIO PÚBLICO - LEGITIMIDADE -

RESSARCIMENTO DE DANO AO ERÁRIO - SEQÜESTRO DE BEM
ADQUIRIDO ANTES DO ATO ILÍCITO - IMPOSSIBILIDADE.
Tem o Ministério Público legitimidade para propor ação civil pública visando
ao ressarcimento de dano ao erário.
A Lei nº 8.429/92, que tem caráter geral, não pode ser aplicada
retroativamente para alcançar bens adquiridos antes de sua vigência, e a
49
indisponibilidade dos bens só pode atingir os bens adquiridos após o ato tido
como criminoso.
Recurso parcialmente provido.
Não obstante a LIA, em seu art. 16, faça menção à decretação de seqüestro,
deve-se entender como arresto, eis que esta é a medida cautelar adequada
à apreensão cautelar de quaisquer bens, enquanto àquela limita-se à coisa
certa.
A elas se aplicam as regras do CPC acerca dos procedimentos cautelares.
STF
Plenário
Improbidade Administrativa e Competência - 5
O STF concluiu julgamento de reclamação proposta pela União contra o Juiz

Federal Substituto da 14ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal e
contra o relator da apelação interposta perante o TRF da 1ª Região, na qual
se alegava usurpação da competência originária do STF para o julgamento
de crime de responsabilidade cometido por Ministro de Estado (CF, art. 102,
I, c) — v. Informativos 291, 413 e 457. Na espécie, o juízo federal de 1ª
instância julgara procedente pedido formulado em ação civil pública por
improbidade administrativa e condenara o então Ministro-Chefe da
Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República nas
penalidades do art. 12 da Lei 8.429/92 e do art. 37, § 4º, da CF, em virtude
da solicitação e utilização indevidas de aeronaves da Força Aérea Brasileira
- FAB, bem como da fruição de Hotel de Trânsito da Aeronáutica.
Rcl 2.138/DF, rel. orig. Min. Nelson Jobim, rel. p/ o acórdão Min. Gilmar
Mendes, 13.6.2007. (Rcl-2138) (Informativo STF 471).

Inicialmente, o STF, por maioria, rejeitou a preliminar de prejudicialidade,
tendo em conta que o réu daquela ação, apesar de cessada sua investidura
como Ministro de Estado, atualmente seria chefe de missão diplomática de
caráter permanente, mantendo, por isso, a prerrogativa de ser julgado
perante o Supremo, por força do disposto no art. 102, I, c, da CF (“Art. 102.
Compete ao Supremo Tribunal Federal...: I - processar e julgar,
originariamente: ... c) nas infrações penais comuns e nos crimes de
50
responsabilidade... os chefes de missão diplomática de caráter
permanente;”). Vencidos, no ponto, os Ministros Joaquim Barbosa, Carlos
Britto, Celso de Mello e Sepúlveda Pertence, que acolhiam a preliminar, sob
os fundamentos de ausência de tipo legal relativamente a chefe de missão
diplomática e de, considerada a jurisprudência do STF no sentido de que a
legitimidade ativa para denúncia por crime de responsabilidade é do
Ministério Público Federal, ter este sustentado a inexistência de crime de
responsabilidade. Em seguida, o STF, também por maioria, rejeitou a
questão de ordem suscitada pelo Min. Marco Aurélio, no sentido de
sobrestar o julgamento da reclamação para aguardar-se o pregão de outro
processo em que se tivesse a possibilidade de participação do Colegiado
atual. Vencidos, quanto a essa questão, os Ministros Marco Aurélio, Joaquim
Barbosa e Celso de Mello.

Quanto ao mérito, o STF, por maioria, julgou procedente a reclamação para
assentar a competência do STF para julgar o feito e declarar extinto o
processo em curso no juízo reclamado. Após fazer distinção entre os
regimes de responsabilidade político-administrativa previstos na CF, quais
sejam, o do art. 37, § 4º, regulado pela Lei 8.429/92, e o regime de crime de
responsabilidade fixado no art. 102, I, c, da CF e disciplinado pela Lei
1.079/50, entendeu-se que os agentes políticos, por estarem regidos por
normas especiais de responsabilidade, não respondem por improbidade
administrativa com base na Lei 8.429/92, mas apenas por crime de
responsabilidade em ação que somente pode ser proposta perante o STF
nos termos do art. 102, I, c, da CF. Vencidos, quanto ao mérito, por julgarem
improcedente a reclamação, os Ministros Carlos Velloso, Marco Aurélio,
Celso de Mello, estes acompanhando o primeiro, Sepúlveda Pertence, que
se reportava ao voto que proferira na ADI 2797/DF (DJU de 19.12.2006), e
Joaquim Barbosa (VOTAÇÃO: 6X5). O Min. Carlos Velloso (voto vencido),
tecendo considerações sobre a necessidade de preservar-se a observância
do princípio da moralidade, e afirmando que os agentes políticos respondem
pelos crimes de responsabilidade tipificados nas respectivas leis especiais
(CF, art. 85, parágrafo único), mas, em relação ao que não estivesse
51
tipificado como crime de responsabilidade, e estivesse definido como ato de
improbidade, deveriam responder na forma da lei própria, isto é, a Lei
8.429/92, aplicável a qualquer agente público, concluía que, na hipótese dos
autos, as tipificações da Lei 8.429/92, invocadas na ação civil pública, não
se enquadravam como crime de responsabilidade definido na Lei 1.079/50 e
que a competência para julgar a ação seria do juízo federal de 1º grau.

O Min. Joaquim Barbosa (voto vencido) acompanhou o voto vencido do Min.
Carlos Velloso quanto à conclusão de que os fatos em razão dos quais o
Ministério Público Federal ajuizara a ação de improbidade não se
enquadravam nas tipificações da Lei 1.079/50 e de que não seria aplicável,
portanto, o art. 102, I, c, da CF. Em acréscimo a esses fundamentos,
asseverava, também, a existência, no Brasil, de disciplinas normativas
diversas em matéria de improbidade, as quais, embora visando à
preservação da moralidade na Administração Pública, possuiriam objetivos
constitucionais diversos: a específica da Lei 8.429/92, que disciplina o art.
37, § 4º, da CF, de tipificação cerrada e de incidência sobre um amplo rol de
possíveis acusados, incluindo até mesmo pessoas que não tenham vínculo
funcional com a Administração Pública; e a referente à exigência de
probidade que a Constituição faz em relação aos agentes políticos,
especialmente ao Chefe do Poder Executivo e aos Ministros de Estado (art.
85, V), a qual, no plano infraconstitucional, se completa com o art. 9º da Lei
1.079/1950. Esclarecia que o art. 37, § 4º, da CF traduziria concretização do
princípio da moralidade administrativa inscrito no caput desse mesmo artigo,
por meio do qual se teria buscado coibir a prática de atos desonestos e
antiéticos, aplicando-se, aos acusados as várias e drásticas penas previstas
na Lei 8.429/92. Já o tratamento jurídico da improbidade prevista no art. 85,
V, da CF e na Lei 1.079/50, direcionada aos fins políticos, ou seja, de
apuração da responsabilização política, assumiria outra roupagem, porque o
objetivo constitucional visado seria o de lançar no ostracismo político o
agente político faltoso, cujas ações configurassem um risco para o estado de
Direito; a natureza política e os objetivos constitucionais pretendidos com
esse instituto explicariam a razão da aplicação de apenas duas punições ao
52
agente político: perda do cargo e inabilitação para o exercício de funções
públicas por 8 anos.
Dessa forma, estar-se-ia diante de entidades distintas que não se excluiriam

e poderiam ser processadas separadamente, em procedimentos autônomos,
com resultados diversos, não obstante desencadeados pelos mesmos fatos.
Salientando que nosso ordenamento jurídico admitiria, em matéria de
responsabilização dos agentes políticos, a coexistência de um regime
político com um regime puramente penal, afirmava não haver razão para
esse mesmo ordenamento impedir a coabitação entre responsabilização
política e improbidade administrativa. Entendia que eximir os agentes
políticos da ação de improbidade administrativa, além de gerar situação de
perplexidade que violaria os princípios isonômico e republicano, seria um
desastre para a Administração Pública, um retrocesso institucional. Por fim,
considerava que a solução então preconizada pela maioria dos Ministros, ao
criar nova hipótese de competência originária para o Supremo (CF, art. 102),
estaria rompendo com a jurisprudência tradicional, segundo a qual a
competência da Corte só poderia ser estabelecida mediante norma de
estatura constitucional, sendo insuscetível de extensões a situações outras
que não as previstas no próprio texto constitucional. Destarte, a ação
proposta deveria ter seu curso normal perante as instâncias ordinárias.
Este material foi produzido pelos coaches com base em anotações pessoais de aulas,
i
referências e trechos de doutrina, informativos de jurisprudência, enunciados de súmulas,

artigos de lei, anotações oriundas de questões, entre outros, além de estar em constante
processo de atualização legislativa e jurisprudencial pela equipe do Ciclos R3.

Improbidade Administrativa

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DIREITO

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