Lunes 26 de junio de 2017 · Nº 14

dínamo
El rol de las empresas públicas

Y a dónde van
Ilustración: Ramiro Alonso
 02 LUNEs 26·jun·2017
La Santísima Trinidad y el gobierno corporativo
U
no de los conceptos más com-
plejos de la fe cristiana, pero a
la vez fundamento de esta, es
la doctrina de la Santísima Trinidad.
Esta doctrina permitió incorporar el
cristianismo como religión del Impe-
rio Romano, ya que validaba la adora-
ción a Jesucristo. La Santísima Trinidad
consiste en aceptar la idea de que Dios
es uno y tres al mismo tiempo: Dios es
Dios, y a la vez es el Padre, el Hijo y el
Espíritu Santo.
¿A qué viene esta introducción re-
ligiosa? ¿Este no era un artículo sobre
las empresas públicas? El punto es que
este concepto religioso (perdón, Batlle)
es muy interesante para conceptualizar
a las empresas públicas en Uruguay, ya
que también son una y tres al mismo
tiempo: son empresas públicas, y a la
vez son empresas comerciales, instru-
mentos de política macroeconómica
y agentes de desarrollo. El problema
es que la conjunción de estas funcio-
nes genera resultados extraños, en la
medida en que se las intenta evaluar
con el primer concepto, se las utiliza de
acuerdo con el segundo y se las defien-
de siguiendo al tercero. Amén.
En primer lugar, existe una ten-
sión entre la visión comercial y el uso
como instrumento de política macro-
económica. Esta tensión se visualiza
en la discusión de cada cambio tarifa-
rio, cuando se contrastan las visiones
particulares de las empresas y la visión
global del Ministerio de Economía y
Finanzas. Pero también se detecta en
las debilidades de los estudios que
intentan examinar la eficiencia de las
Redactor responsable: Lucas Silva / Edición y coordinación: Natalia Uval / Ilustraciones: Ramiro Alonso / Corrección: Karina Puga / Textos: Fernando
Con el apoyo de:
Esponda, Marcos Otheguy, Pedro Apezteguía, María Simón, Jorge Molinari, Gabriel Soto.
dínamo
empresas públicas por medio, exclu-
sivamente, de sus resultados econó-
micos, sobre todo en contextos en los
que sus principales variables pueden
responder a objetivos no comerciales.
Si los resultados de la empresa em-
peoran porque las tarifas se ajustan
con el objetivo de abatir la inflación,
¿se puede concluir que su gestión ha
empeorado? Si los resultados mejoran
porque las tarifas se ajustan teniendo
en cuenta el déficit fiscal, ¿se puede
decir que su gestión ha mejorado?
También existe una tensión entre
la concepción de empresa comercial
y la de agente de desarrollo. Por po-
ner un ejemplo, el desarrollo de la
electrificación rural es una política
desarrollada por UTE que ha permi-
tido a Uruguay ser uno de los países
con mayores tasas de electrificación.
Esta política, que tiene importantes
justificaciones desde el punto de vis-
ta del desarrollo económico y social
del país, no tiene una justificación
comercial, implica pérdidas, y la de-
cisión de impulsarla tiene asidero en
la concepción de la empresa pública
como agente de desarrollo.
Un ejemplo interesante de con-
vivencia de las tres dimensiones es
el caso de ANCAP. La empresa tuvo
que ser recapitalizada a principios
de 2016, y si uno analiza la discusión
parlamentaria, tanto en sala como en
la comisión investigadora, encuen-
tra tres relatos paralelos. ¿La empre-
sa tuvo que ser recapitalizada porque
fracasó su gestión comercial? ¿Fue
un sacrificio necesario en el marco
de una política de desarrollo nacional?
¿Fue por culpa de decisiones de política
macroeconómica, ajenas a la empresa?
La posibilidad de que efectivamente
convivan tres relatos resulta un poco
frustrante, dificulta la realización de
diagnósticos y genera como respues-
ta la voluntad de romper la Santísima
Trinidad y decantarse por convertir a
las empresas públicas en empresas ex-
clusivamente comerciales. Pero… ¿es
esta la solución más apropiada?
Nuevas religiones: el gobierno
corporativo
El cristianismo tuvo, a lo largo de su
historia, cambios de visiones y discu-
siones que desembocaron en diferen-
tes ramas, como el anglicanismo, el
protestantismo y el calvinismo. Cada
una de ellas tenía detrás diferentes gru-
pos de poder y se centraba en algún
aspecto teológico o reglamentario par-
ticular: la Biblia como única fuente, la
posibilidad de los pastores de contraer
matrimonio, la cantidad de sacramen-
tos, la autoridad de Dios.
En el marco de las empresas pú-
blicas, una nueva corriente viene co-
brando fuerza: la agenda del gobierno
corporativo. Esta corriente centra su
análisis en el gobierno de las empre-
sas (“gobernanza” es el anglicismo de
moda), y la definición técnica sería:
el conjunto de principios y normas
que regulan el diseño, la integración
y el funcionamiento de los órganos de
gobierno de la empresa. Más allá de
esta definición, los documentos que
desarrollan este concepto incorporan
elementos que trascienden la mera di-
mensión administrativa. El documento
de cabecera sobre gobierno corpora-
tivo de la Organización para la Coo-
peración y el Desarrollo Económicos
es elaborado por el Grupo de Trabajo
sobre Privatización y Gobierno Cor-
porativo de Activos Públicos, y plan-
tea que “el buen gobierno corporativo
de las empresas públicas constituye un
importante requisito previo para lle-
var a cabo una privatización efectiva
desde el punto de vista económico”. En
un documento elaborado por el Ban-
co Mundial, titulado con el aséptico
nombre de “Gobierno corporativo en
empresas estatales. Un conjunto de
herramientas” –material que fuera re-
partido en las jornadas sobre gobierno
corporativo organizadas por la Oficina
de Planeamiento y Presupuesto el año
pasado–, se encuentran frases como
“las reformas del gobierno corporativo
deberían estar acompañadas de otras
reformas, tales como la reestructura-
ción y privatización de las empresas
estatales”.
Sin embargo, más allá de la génesis
del concepto, hay propuestas que se
enmarcan en el discurso del gobierno
corporativo que resultan interesantes y
no están necesariamente atadas a una
agenda privatizadora. Por nombrar al-
gunas: la identificación del papel del
accionista en una unidad centraliza-
da; las mejoras en la contabilidad de
las empresas públicas para diferenciar
diferentes tipos de costos; los cambios
en la contabilidad del déficit fiscal de
forma de evitar el sesgo anti inversión

pública; el desfasaje entre los ciclos de
los directorios de las empresas públicas
y los ciclos electorales; la profesionali-
zación de los directorios; la no presen-
cia de los ministerios en los directorios
de las empresas; la separación clara de
las funciones regulatorias y las funcio-
nes de propiedad.
La principal preocupación del go-
bierno corporativo es la vieja y querida
discusión sobre la eficiencia del sector
público. Más allá de cada una de las
propuestas puntuales, en su retórica
subyace una definición global implí-
cita: concebir a las empresas públicas
como empresas comerciales. Es decir,
escoge como preferida y absoluta sólo
una faceta de la Santísima Trinidad.
Tomar partido por esta definición no
es algo menor, sobre todo en Uruguay;
es, en realidad, una definición previa,
y más profunda, a la discusión sobre
gobierno corporativo, que refiere a cuál
debe ser el rol de las empresas públicas.
La importancia del tamaño de Dios
Cuentan que un periodista ateo le pre-
guntó a la madre Teresa de Calcuta si
Dios es grande o pequeño, a lo que la
futura santa respondió: “Dios es tan pe-
queño que cabe dentro de mi corazón,
y tan grande que no cabe en tu cabeza”.
De esta forma, la madre Teresa se sal-
teaba con gran elegancia el problema
del tamaño de Dios.
Sin embargo, la opción de eludir
el problema del tamaño no resulta
válido cuando hablamos de empresas
públicas. La retórica del gobierno cor-
porativo relaciona los problemas de efi-
ciencia con la ausencia de una unidad
que ejerza la propiedad de la empresa,
y para corregir este problema plantea
la creación de una unidad centralizada
que se encargue de esta dimensión: un
holding de empresas públicas. El ejem-
plo estrella que se suele citar es el caso
dínamo
empresa grande que puede influir de
forma significativa en las grandes varia-
bles macroeconómicas. Plantear una
perspectiva exclusivamente comer-
cial es relativamente sencillo para las
primeras, pero no para las segundas,
cuyo impacto no es una cuestión de
opinión, sino un dato de la realidad: en
el caso de Uruguay, en la inflación –al
punto de que se elaboran indicadores
específicos que excluyen a las tarifas–,
el déficit fiscal –el Ministerio de Eco-
nomía y Finanzas propone disminuir
un punto porcentual de déficit fiscal
a partir de las empresas públicas– y la
inversión –un cuarto de la inversión de
la economía es del sector público, del
cual la mitad correspondió a las em-
presas públicas–.
La lección del Concilio de
Constantinopla
El Concilio de Constantinopla ratificó
oficialmente, en el año 381, la doctri-
na de la Santísima Trinidad, luego de
siglos de discusiones teológicas. Esta
visión permitió que conviviera la ado-
ración al Padre, al Hijo y al Espíritu San-
to, todas en el mismo nivel de jerarquía,
dándole fortaleza y unidad a la iglesia
católica. El arrianismo, que negaba la
divinidad de Jesucristo, y la doctrina
de Macedonio de Constantinopla, que
negaba la divinidad del Espíritu Santo,
fueron condenados como heréticos.
[...]
La solución que aparece implícita
en el paquete de medidas del gobierno
corporativo es cercenar las pretensio-
nes de utilizar a las empresas públicas
como agentes de desarrollo o instru-
mentos de política macroeconómica.
Sin ánimo de asumir definiciones au-
de Chile, donde el «La principal preocupación toritarias ni de declarar hereje a nadie,
Sistema de Em- sería prudente tomar nota del Concilio
del gobierno corporativo es
presas Públicas de Constantinopla, reconocer la exis-
(SEP) representa la vieja y querida discusión tencia de las tres dimensiones de las
los intereses del empresas públicas y, en lugar de in-
sobre la eficiencia del sector
Estado en las em- tentar negar dos de ellas, enfocar los
presas públicas público. Más allá de cada esfuerzos en aprender a administrar
y aconseja sobre las tensiones que esta trinidad genera.
una de las propuestas
la designación y Aprender a administrar las tensio-
la remoción de puntuales, en su retórica nes resulta no sólo conveniente, sino
los integrantes necesario, porque estas aparecen in-
subyace una definición
de los directo- cluso sin que uno se lo proponga o se
rios. Tomando global implícita: concebir a dé cuenta. Por ejemplo, desde el ám-
este ejemplo, se bito técnico-académico se suele car-
las empresas públicas como
plantea crear una gar las tintas sobre el sistema político
unidad similar empresas comerciales». al plantearse que desde un lugar más
en Uruguay, y se “técnico” se entiende la necesidad de
menciona como que las empresas públicas se conduz-
empresas objeto can de forma comercial, pero luego en
del control de dicha unidad a Antel, los cargos de conducción los políticos
a UTE y a ANCAP. caen en la tentación de utilizarlas como
Sin embargo, si bien es verdad instrumentos de política macroeco-
que el SEP chileno supervisa el fun- nómica. Sin embargo, también es fre-
cionamiento de más de 20 empresas cuente ver, entre los propios técnicos y
estatales en Chile, también es verdad analistas, argumentos que responden
que Codelco (Corporación Nacional a las diferentes dimensiones según
del Cobre de Chile), su principal em- la preocupación del momento: en el
presa estatal –que representa la mitad programa de la mañana, cuando el
de las exportaciones chilenas y 15% de tema es la eficiencia de las empresas
la recaudación tributaria total–, no es públicas, aparece la visión comercial
controlada por este organismo. Tampo- y la necesidad de buenos resultados
co están en el SEP la ENAP (la ANCAP económicos; en el informativo de la
chilena) ni Banco Estado (el Banco Re- tarde, cuando se habla de inflación,
pública chileno). de déficit fiscal o del rol contracíclico
La experiencia chilena nos ense- de las políticas de inversión del Esta-
ña las virtudes asociadas con crear un do, los mismos analistas solicitan a las
holding de empresas públicas, pero empresas públicas acciones que las en-
también nos muestra que ellos no han marcan como instrumentos de política
incluido a las grandes empresas en este macroeconómica.
esquema. El trasfondo de esta decisión La idea de lograr un equilibrio
radica en una de las leyes de la dialéc- entre las tres dimensiones no sólo es
tica: diferencias cuantitativas generan recomendable para los partidarios de
saltos cualitativos. El salto cualitativo, una visión exclusivamente comercial,
en el caso de las empresas públicas, sino también para aquellos que se
es la diferencia entre una empresa pe- inclinan por concebir a las empresas
queña cuyas decisiones tienen impac- públicas como agentes de desarrollo.
tos marginales en la economía y una Es más, estos últimos deberían ser los
LUNes 26·jun·2017 03
primeros en apostar por una visión in-
tegral. No son pocos los casos en que,
luego de una etapa de primacía de la
visión de desarrollo, acompañada de
un deterioro de los aspectos comercia-
les, se llega a un escenario de debilidad
empresarial tal que se hace imposible
continuar por ese sendero. La historia
nos demuestra que una visión desarro-
llista estrecha, ajena a las otras dimen-
siones, puede terminar generando las
condiciones de su propia destrucción,
cavando su propia tumba bajo el canto
del desarrollo.
Al césar lo que es del césar, y a Dios
lo que es de Dios
Tras su entrada en Jerusalén, durante
sus debates con los principales sacer-
dotes, Jesucristo eludió una trampa que
le tendieron algunos de los fariseos y
herodianos, quienes lo interrogaron
acerca del pago de los tributos al cé-
sar. Jesús les respondió sentenciando:
“Al césar lo que es del césar, y a Dios
lo que es de Dios”. Este pasaje de la
Biblia es frecuentemente utilizado
como enseñanza de lo adecuado que
resulta separar los temas terrenales de
los espirituales.
Un mecanismo similar para mejo-
rar la administración de las tensiones
de la Santísima Trinidad de las empre-
sas públicas –que también se recoge en
algunos documentos de gobierno cor-
porativo, vale decirlo– es profundizar
en la contabilización separada de las
diferentes acciones, de forma de po-
der evaluar con mayor claridad cada
una de las dimensiones. Avanzar en la
explicitación de paramétricas y subsi-
dios cruzados permitiría separar la paja
del trigo, asignando costos y resultados
que responden a diferentes facetas de
una misma empresa.
Volvamos a ejemplificar. En un
momento de la discusión sobre los re-
sultados deficitarios de ANCAP, surgió
la hipótesis de que la pérdida de 120
millones de dólares en 2014 se debía
al subsidio al boleto –que muestra la
mezcla entre un resultado comercial y
un objetivo de desarrollo–. Esta hipó-
tesis pudo ser rápidamente descartada,
ya que en este caso sí existe un subsidio
claro y explícito que se presenta de for-
ma contable, que no afecta el resultado
de ANCAP, puesto que este actúa so-
lamente como agente de retención, y
que permite diferenciar las diferentes
facetas de la Santísima Trinidad.
La discusión sobre gobierno cor-
porativo presenta varias propuestas,
muchas de ellas beneficiosas e intere-
santes para mejorar la eficiencia de las
empresas públicas. Sin embargo, im-
portaciones acríticas de esta corriente
pueden resultar contraproducentes. La
concepción de las empresas públicas
como meras empresas comerciales
no es un buen punto de partida para
elaborar diagnósticos o recomenda-
ciones, ni un buen punto de llegada
para trazarse objetivos, sobre todo en
las empresas grandes, dada la impor-
tancia que tienen en la economía de un
país como Uruguay. Asumir la Santísi-
ma Trinidad de las empresas públicas
como una potencia, no un problema, e
intentar mejorar la administración de
las tensiones que esto genera resulta
central en la discusión actual sobre las
empresas públicas uruguayas. ■
Fernando Esponda
 04 lunes 26·jun·2017
Los desafíos del desarrollo
y las empresas públicas
Desde un proyecto de izquierda, pensar y hablar de empresas públicas debe
estar relacionado directamente con los desafíos del desarrollo. No cualquier
desarrollo, sino uno que ponga el foco en el crecimiento de la economía, en la
distribución de la riqueza y específicamente en la sustentabilidad ambiental.
E
l economista surcoreano Ha-Joon
Chang, lejos de sostener una vi-
sión económica de raigambre
marxista, afirma que si bien los mer-
cados son mecanismos poderosos de
promoción del desarrollo económico,
con frecuencia no logran promover el
dinamismo y la justicia social impres-
cindibles para un desarrollo sostenible.
Por otra parte, existe una amplia
gama de bienes públicos que serían
provistos de manera insuficiente e
inequitativa si quedaran sólo en manos
de los incentivos del mercado: infraes-
tructura, educación, seguridad, salud,
y cada vez más la energía y las teleco-
municaciones. Su provisión y acceso
no puede responder a una exclusiva
lógica de mercado, por lo menos para
un proyecto en clave de izquierda.
Ha-Joon Chang afirma que para
pretender un desarrollo de largo alcan-
ce y políticamente sostenible es preciso
hallar mecanismos que den respuesta
a las necesidades básicas de todos. Por
tanto, el mecanismo tradicional para la
provisión de tales bienes públicos es la
recaudación de impuestos y la provi-
sión pública.
Pero, si bien estas afirmaciones
en buena medida son avaladas por la
historia económica, la polémica con-
tinúa entre quienes afirman que la
intervención del Estado distorsiona el
funcionamiento de la economía, que
las empresas públicas son ineficientes
y que deberían ser desarrolladas por
privados, y quienes seguimos soste-
niendo que deben ser impulsadas y re-
guladas por el Estado. Hoy en Uruguay
observamos cómo este debate vuelve a
la agenda política.
Un poco de historia
La experiencia japonesa muestra que la
planificación estatal puede jugar un rol
importante en el desarrollo de la eco-
nomía. Algunos argumentan que este
caso es una excepción y que la regla ge-
neral es que los países que triunfaron,
como Estados Unidos, Gran Bretaña,
Francia y Alemania, lo hicieron por me-
dio del libre mercado. Sin embargo, la
realidad indica que justamente estos
países fueron pioneros en la protección
industrial, en la intervención estatal,
y que ahora, cuando llegaron a donde
están, parecen haber “pateado la es-
calera” para que nadie más suba. En
nombre del libre mercado y del libre
comercio, quizás nada más proteccio-
nista que los países industriales del
siglo XVIII. Desde el siglo XIX hasta
los años 30, Estados Unidos ha teni-
do las tarifas más altas y los subsidios
más fuertes para proteger a sus sectores
industriales.
En el mainstream, las empresas del
Estado tienen un mal nombre, pero lo
cierto es que en muchos países existen
grandes empresas públicas que contri-
buyen mucho al desarrollo económico.
Por ejemplo, si nos detenemos en el
caso de Singapur. Si uno lee la prensa
especializada o las revistas económi-
cas, sólo va a encontrar referencias a
que ese país promueve el libre mer-
cado o que tiene mecanismos muy
benévolos para promover la inversión
extranjera, pero no se dice que casi
la totalidad de la tierra es propiedad
estatal, que casi 85% de las viviendas
las proporciona el Estado y que 22%
del Producto Interno Bruto es gene-
rado directamente por empresas de
producción estatales. Por lo expuesto,
Singapur es una economía en la que,
por un lado, tenemos el libre mercado,
pero, por otro, es la más controlada por
el Estado en todo el mundo.
Las empresas pueden funcionar
mal o bien, pero eso no tiene nada que
ver con la propiedad.
En la década del 90, bajo la égida
del Consenso de Washington, la mira-
da hegemónica afirmaba la necesidad
de privatizar las empresas públicas. Sin
embargo, a partir de la crisis mundial
de 2008, es creciente la opinión favora-
ble al desarrollo de las empresas públi-
cas. Por cierto, en la actualidad es in-
negable la importancia de un número
significativo de empresas públicas en
el desarrollo económico mundial: gran
parte de la explotación de reservas de
petróleo y gas se realiza por empresas
de dominio público, por citar sólo un
nuevo ejemplo.
Qué pasó en Uruguay
Si repasamos la historia nacional, po-
demos observar que los principales
empujes modernizadores ocurrieron
a partir de la nacionalización o la crea-
ción de empresas públicas o empresas
de dominio estatal. A lo largo de buena
parte del siglo XX, la política de inter-
vención del Estado uruguayo en las ac-
tividades económicas, si bien no fue
objeto de formulación expresa, siguió
ciertas líneas fáciles de percibir. Ade-
más de los puertos, cuya construcción
y operación se consideró una prolonga-
ción de las actividades aduaneras y, por
lo tanto, fueron administrados por el
Estado desde una época relativamente
temprana, los primeros sectores hacia
donde el Estado extendió su actividad
fueron la banca, los seguros y la ge-
neración de energía. Así, el Banco de
la República, que fue creado en 1896
como una empresa mixta, pasó a con-
trol del Estado en 1903, precisamente
el año en que comenzó la administra-
ción de José Batlle y Ordoñez. Desde
ese momento hasta fines de la década
del 60, tenemos un período de crea-
ción de empresas públicas y de esta-
tización de empresas privadas.
En el trabajo que hicieron Rosa-
rio Domingo y Leandro Zipitría para
el Departamento de Economía de la
Facultad de Ciencias Sociales deno-
minado Marco regulatorio y empresas
dínamo
públicas, citando a Benjamín Nahum
se describen los objetivos de los gobier-
nos en la primera mitad del siglo XX
para desarrollar las empresas públicas.
Podemos resumirlos de la siguiente
manera: bajar el precio de los servicios,
mejorar la calidad de estos, contribuir
a las necesidades fiscales y sociales del
Estado, y consolidar la soberanía na-
cional y el desarrollo. El Estado como
representante superior de los intereses
de la sociedad, por encima de clases
sociales, como impulsor del progreso
mediante el crecimiento sostenido de
la economía, lo que le otorgaba el dere-
cho a “invadir” el campo de la actividad
económica privada, dado que el inte-
rés general es superior al particular de
las empresas. Defensa de la soberanía
económica, como respuesta al poderío
de las empresas extranjeras.
Este empuje para la creación de
empresas públicas y la estatización
de empresas privadas consolidando
una matriz de desarrollo comenzó a
emigrar a partir de la situación general
de los 60 y de algunos resultados ne-
gativos de las empresas públicas. No
podemos obviar que fue también en
estos años que se aceleraron procesos
de globalización, liberación y desre-
gulación de mercados a escala mun-
dial. Procesos que se profundizaron
en la década del 80 y que tuvieron su
máxima expresión en los 90, bajo las
recetas del Consenso de Washington.
Uruguay detuvo esa “embestida bagua-
la” por medio del plebiscito de 1992. De
todas formas, varias modificaciones se
realizaron en las cartas orgánicas de las
empresas públicas, lo que permitió la
asociación con terceros y la licitación
de servicios.
Cuando el Frente Amplio asumió el
gobierno en 2005, poco quedaba de los
objetivos descriptos para las empresas
públicas en la primera mitad del siglo
XX. Por el contrario, se encadenaban
décadas de desinversión e intentos
privatizadores. Hoy nos encontramos
frente a un nuevo impulso moderniza-
dor: la política industrial y las empresas
públicas cumplen un rol fundamental
en el proyecto de desarrollo nacional
que la izquierda ha venido impulsando.
Esto no ha estado exento de po-
lémica, no sólo en la derecha y sus
enfoques neoliberales –ahora detrás
del discurso “gerencialista”, que inten-
ta ocultar su vocación privatizadora–,
sino también en la izquierda, en la que
estos enfoques han existido ayer y hoy.
En el presente, las empresas públi-
cas han recobrado protagonismo como
palanca de desarrollo nacional. Es im-
posible explicar los éxitos de la política
económica de los gobiernos frenteam-
plistas sin el rol que estas han cumplido.
Repasemos algunos datos:
• Luego de casi 20 años de inver-
sión nula, en 2009 ANCAP triplicó la
inversión del año anterior y en 2010
casi la quintuplicó. En este período
se invirtieron más de 1.200 millones
de dólares.
• Con su política de expansión de la
fibra óptica en el hogar y otras in-
versiones, Antel casi cuadriplicó las
inversiones de períodos anteriores.
Entre 2012 y 2015 se invirtieron más
de 1.300 millones de dólares.
• A partir de 2013 se observa un cam-
bio radical en la dinámica de inver-
sión de UTE. Entre 2013 y 2016 la em-
presa invirtió más de 1.500 millones
de dólares, casi la misma cantidad
que se invirtió durante los 14 años
anteriores.
• OSE quizá es la empresa que
muestra el cambio más radical: pasó
a invertir cada año entre el doble y
el triple de lo que se invirtió hasta
2005. Desde 2008, la empresa lleva
invertidos aproximadamente 700 mi-
llones de dólares, más del doble de
lo invertido durante los nueve años
anteriores.
Para nosotros es muy claro que
esta política desplegada en las empre-
sas públicas ha permitido que Uruguay
siga creciendo en un contexto adverso
y captando inversión extranjera, conso-
lidando una infraestructura en materia
de telecomunicaciones y de generación
de energía indispensables para que la
producción nacional se estabilice y
sobre todo se proyecte hacia el futuro.
No concebimos un proyecto libe-
ralizador, sustentable, sin contar con
sectores productivos estratégicos. El
rol de las empresas públicas como
dinamizadoras de la economía y el
desarrollo social es insustituible. Si no
existieran empresas públicas en secto-
res estratégicos, buena parte de la po-
blación no accedería al saneamiento,
a la electrificación, a la fibra óptica, ya
que realizar estas inversiones en buena
parte del territorio nacional no ofrece
rentabilidad.
Finalmente, queremos aportar dos
aspectos que entendemos necesarios
para la consolidación de los procesos
de desarrollo de las empresas públicas.
En las últimas décadas se han creado
redes de sociedades anónimas alre-
dedor de la empresa pública “madre”.
Estas son de capital público, bajo la
órbita del derecho privado. Es posible
que su funcionamiento contribuya a
aumentar la velocidad en la toma de
decisiones y a la concreción de deter-
minadas actividades que las empresas
públicas realizan. Sin embargo, cree-
mos que en algún caso se necesita
un mayor control de las inversiones
de esta red de empresas, sin que esto
signifique un detenimiento en sus ca-
pacidades de ejecución ni la creación
de un superpoder ministerial. Por otra
parte, es absolutamente necesaria la
coordinación sistemática de las em-
presas públicas, que compartan in-
fraestructura y experiencias de gestión
direccionadas en un proyecto nacio-
nal. Hoy este proyecto nacional está
marcado por el programa de gobierno
del Frente Amplio. No es menor que
todos nos ajustemos a él y a la identi-
dad de nuestra izquierda.■
Marcos Otheguy
 dínamo
De aquello
no hablamos
D
esde las primeras décadas del
siglo pasado, las empresas pú-
blicas uruguayas han sido tema
permanente de discusión, pero mucho
más lo han sido los entes autonómos,
que son la figura jurídica sobre la cual
se ha basado su constitución y desa-
rrollo. La disputa interpartidaria por su
dirección, la lucha por los excedentes
económicos de su actividad, cliente-
lismo y politiquería, campo de experi-
mentos y plataforma de lanzamiento
de candidaturas, fuente de errores,
pérdidas y ganancias de recursos pú-
blicos de magnitudes fabulosas son los
trazos gruesos de su historia. Pero no
encontrará el lector ninguna referencia
en ninguna de las constituciones que
ha tenido el país, ni una sola referencia
a los objetivos de interés nacional a que
deben atenerse las empresas públicas.
Los uruguayos no hemos definido
en nuestra carta magna para qué las
queremos. Tampoco lo hicimos en las
cartas orgánicas ni en las leyes cons-
titutivas. Cometidos operativos, atri-
buciones institucionales, monopolios,
privilegios comerciales, estructuras or-
ganizativas, etcétera. Pero de para qué
las queremos, ni una palabra. De eso
no se habla. Sin
embargo, los uru-
[...]
guayos valoran
mucho los servi-
cios públicos que
llegan a sus hoga-
res, y valoran, fun-
damentalmente,
a las empresas
«Hoy nadie se atreve a
estatales que los
dudar de que las empresas prestan.
Protestamos
públicas deben ser de los
por supuestas o
uruguayos. Las concebimos reales fallas en
la eficiencia y los
como usinas generadoras
servicios, por las
directas e indirectas de tarifas; unas veces
nos preguntamos
bienes públicos de alto valor
el motivo por el
estratégico». cual hacen lo que
hacen y otras por
el motivo por el
cual no lo hacen.
Las queremos
más chicas o más
grandes, que inviertan más o menos,
con más o menos funcionarios, pero las
queremos. Son parte de nuestro ADN y
por ello su transformación es tan dis-
cutida, lenta y azarosa, y resistente a
experimentos de transgenia.
En 1992 derrotamos la receta pri-
vatizadora. En 2003, la coalición neoli-
beral se fue al mazo sin gritar al derogar
sin pelear su propia ley de privatización
de la telefonía celular estatal, y no pudo
evitar la caída en diciembre del intento
de asociación de ANCAP. En 2004, un
plebiscito marcó la estatización cons-
titucional de los servicios de agua y
saneamiento.
Hoy nadie se atreve a dudar de
que las empresas públicas deben ser
de los uruguayos. Las concebimos
como usinas generadoras directas e
indirectas de bienes públicos de alto
valor estratégico: suministran ser-
vicios esenciales para ciudadanos y
empresas; son tractores de cadenas de
proveedores de enorme importancia,
agentes de intervención y regulación
en varios mercados; generan ingresos
que sus propietarios (todos nosotros,
representados por el gobierno que
elegimos) dirigen a la prestación de
otros servicios u obras, y son fuente
de investigación, innovación, etcétera.
En definitiva, pueden ser –tienen mu-
chas condiciones para ello– agentes
de desarrollo.
Alejados los intentos de venderlas,
las empresas públicas han logrado con-
solidarse prestando los servicios en-
comendados con mayor calidad, cada
día de los últimos 12 años, y aportando
significativamente al proceso de desa-
rrollo económico y social que desde
2005 se viene desarrollando. Pero,
como todas las grandes empresas en
el siglo XXI, están sometidas a desa-
fíos extremos que para ser superados
requieren de visión de largo plazo, de
apoyo, de liderazgo, de gestión eficien-
te y transparente, y de cambios.
En los próximos años debemos ser
protagonistas del nacimiento de un
tipo de empresas públicas de nueva
generación. El desarrollo de las comu-
nicaciones, los avances informáticos y
la revolución permanente en las for-
mas de acceso a los contenidos audio-
visuales ponen en tensión permanente
a Antel. En los próximos años, Antel
deberá afrontar cambios sensibles en
su estructura de ingresos, en la forma y
el fondo de los servicios a prestar y en
las formas de insertarse en las comu-
nicaciones globales.
Los requerimientos energéticos
asociados con el desarrollo económico
y el bienestar social y los cambios en la
matriz energética requerirán de siste-
mas de administración cada día más
sofisticados y de ágil adaptación. Su-
perados los temas de la sustentabilidad
y la disponibilidad, habrá que trabajar
fuertemente en la disminución relativa
de los costos, a fin de mejorar la com-
petitividad del país y pensar en nuevas
formas institucionales para la acción
pública en el mercado y los servicios
de la energía.
El abastecimiento de agua pota-
ble y las exigencias medioambientales
aplicables al tratamiento de los efluen-
tes provenientes del saneamiento en
forma previa a su vertido a las corrien-
tes de agua obligan a repensar las
formas de financiamiento de la OSE,
con el fin de compatibilizar la defen-
sa medioambiental, la universaliza-
ción de los sistemas de saneamiento
y el acceso al agua potable a tarifas
razonables.
Las necesidades de infraestructu-
ras de transporte ferroviario continúan
poniendo al país frente al desafío de
recrear una estructura funcional es-
pecializada en la administración del
mantenimiento y el desarrollo de las
infraestructuras y de desarrollar un
operador eficiente del transporte de
carga en competencia y en un marco
de creciente multimodalidad de los
medios de transporte.
El crecimiento de la producción
nacional exportable, el incremento
del comercio, las necesidades de un
desarrollo territorial más equilibra-
do y un posicionamiento geopolítico
lunes 26·jun·2017 05
inteligente obligan a que las políticas
de puertos se concatenen con las de-
finiciones nacionales vinculadas con
nuestras relaciones exteriores.
Podríamos continuar, empresa
por empresa, enumerando desafíos
que obligan a pensar los cambios re-
queridos para servir mejor al desarrollo
nacional. Pero, en términos globales,
estos son:
1. Establecer nuevas formas de
gobierno corporativo que forta-
lezcan sus órganos de dirección
y de control, e incrementen la
transparencia y la rendición de
cuentas. Las normas constitucio-
nales que establecen los roles del
Poder Ejecutivo en relación con las
empresas públicas (resoluciones,
presupuestos, inversiones) son
mayormente rituales e inhábiles
para asegurar el ajuste de las tra-
yectorias a las políticas nacionales.
Sin modificaciones constituciona-
les podría pensarse, por ejemplo,
en la participación de ministros de
Estado en los directorios.
2. Las empresas públicas deberían
adoptar los estándares de conta-
bilidad y auditoría exigibles a las
sociedades que operan en los mer-
cados de valores, y la información
financiera y no financiera debería
revelarse con base en estándares
internacionales.
3. Establecer mecanismos de pla-
nificación estratégica intercorpo-
rativa, que les permitan funcionar
como un holding que maximice su
contribución a la agenda de desa-
rrollo y la política fiscal y tributaria
del gobierno nacional.
4. Diseñar acuerdos de largo plazo
que establezcan los compromisos
de los funcionarios de todos los
niveles de responsabilidad con el
devenir de la empresa a la luz de
los principios constitucionales que
establecen que los funcionarios es-
tán para la función y que todos los
ciudadanos son iguales ante la ley.
La Constitución exige mayorías
especiales para resolver varias cues-
tiones relativas a los entes autónomos
y los servicios descentralizados, pro-
curando amplios acuerdos para ase-
gurar su desarrollo.
Es responsabilidad de la izquier-
da buscar los acuerdos, pero, en cual-
quier caso, no podremos rehuir nuestra
responsabilidad de ejecutar los cam-
bios, los ajustes y las actualizaciones
posibles.
Finalmente, ya no hay más lugar
para pactos que impliquen la cuoti-
ficación política de los directorios de
los entes autónomos (que Luis Alberto
de Herrera llamó Pacto del Chinchu-
lín). La transparencia y el control de la
gestión no la garantizan las personas,
sino las normas de gobierno corpora-
tivo y sus modalidades de rendición de
cuentas. Los directores deben compar-
tir el rumbo estratégico de la empresa
y este debe asegurarse, aportando a la
ejecución de las políticas de desarrollo
económico y social definidas por sus
propietarios. ■
Pedro Apezteguía
 06 LUNEs 26·jun·2017
Regulación y empresas públicas
Q uiero distinguir un poco entre ser-
vicios públicos y empresas públi-
cas, y reflexionar sobre su correla-
to: la regulación y las políticas públicas.
Hay servicios públicos dados por
empresas privadas, como el transporte
urbano, por ejemplo. En estos casos la
necesidad de regulación aumenta: se
debe regular muy bien, para que no se
coarte la capacidad de innovar, pero se
garantice el servicio al usuario o ciuda-
dano y, por otra parte, los derechos de
los trabajadores.
En el mundo hubo una moda tal
de privatizar que en algunos foros tuve
que comparar a Uruguay con esos gru-
pos testigo que, cuando se prueba un
medicamento, adhieren a otro trata-
miento o toman un placebo, diciendo
“alguien tenía que hacer otra cosa por
rigor científico”. Y no nos fue tan mal,
nada mal en suma. Otros privatizaron
y luego nacionalizaron, si pudieron,
como el curioso caso de Carlos Menem
y Cristina Fernández, pertenecientes
a un mismo partido, pero esto es un
comentario colateral.
Hay quien cree que es mejor pri-
vatizar y que debido a la competencia
las tarifas bajarían, lo que redundaría
en un beneficio al ciudadano. La expe-
riencia de la telefonía celular muestra
que, sin monopolio del Estado y con
competencia, las tarifas no son excep-
cionalmente bajas. La competencia no
es tal; las multinacionales se dividen los
mercados y acuerdan entre sí. Dado el
tamaño de estas empresas –más de 200
veces el de Antel–, la competencia no
es fácil para Antel y, sin embargo, Antel
siguió creciendo.
Las empresas públicas en algún
momento de la historia de Uruguay
funcionaron sin regulación porque
se la consideraba implícita; ahora sa-
bemos que es necesaria. En algunos
países está dentro de la concepción de
defensa del consumidor.
Una pregunta pertinente es si la
regulación permitiría llevar adelan-
te políticas sociales sin necesidad de
empresas públicas. Sí, si está muy
bien hecha, y no deja de ser una op-
ción peligrosa. Me tocó oír, con cierto
escándalo, a operadores de empresas
de telecomunicaciones que opinaban
que para qué pagar impuestos a esta-
dos ineficientes y corruptos, que sería
mucho mejor que ellos mismos dieran
a su costo el servicio en zonas pobres
o alejadas. Es obvio que, aun en la
discutible hipótesis de que fueran ho-
nestísimos y dieran buen servicio a sus
costos, esas políticas de atención social
pasarían por fuera de todo control de la
democracia. Por increíble que parezca,
hay quienes opinan así.
Estas empresas dan al Estado una
manera de expresar sus políticas en
forma directa, lo que no es menor. En
Uruguay hay una diferencia clara en-
tre el Estado y el gobierno; esto es tan
fuerte que hay que aclararlo y a veces
[...]
«Para mejorar la eficiencia
habría que implementar
mejoras en la administración
del personal; por ejemplo,
que ciertas jefaturas
estratégicas fueran
encargaturas, y no
cargos fijos».
dínamo
otros lenguajes no permiten expresar
el matiz. Es importante: los medios de
comunicación del Estado no son del
gobierno; cuando entrevistan a alguien
del gobierno no son complacientes, y
me alegro de que así sea. Por ese mo-
tivo, las empresas públicas de Uruguay
tienen particularidades.
Si bien no son empresas en el sen-
tido estricto, creo necesario decir algo
más sobre los medios de comunicación
y de la cultura, como el SODRE, las ra-
dios, el canal. A veces se los compara
con privados, pero no corresponde,
porque están para hacer lo que los pri-
vados no hacen. Importa mucho que
tengan público, pero no deben guiarse
por el rating a corto plazo, pues para
hacer lo mismo que los privados no
vale la pena que sean del Estado.
Volvamos a las empresas propia-
mente dichas y a algunos ejemplos de
la expresión directa de las políticas.
¿Hubiera podido implementarse el
Plan Ceibal para todo el país y en el
tiempo en que se hizo sin empresa
pública? La energía eólica, muchas
veces concedida a privados, ¿sería tan
segura y estratégicamente confiable
si el Estado no hubiera conservado la
llave de la transmisión?
Su principal contra es el concepto
difuso entre utilidades para el accionis-
ta e impuestos incluidos en las tarifas. Y
para las empresas no es una ecuación
fácil; me remito al ejemplo de Antel,
en competencia con multinacionales
gigantescas, que tiene que dar un buen
servicio donde es rentable y donde no
lo es, y encima generar utilidades para
aportar al erario. Esto debe transparen-
tarse mucho mejor en el proyecto polí-
tico, porque abona un doble discurso
nefasto: “son nuestras y las queremos,
pero las tarifas esconden impuestos,
pero no son eficientes, etcétera”.
Otro tema que se debe deslindar
en el proyecto es cómo se decide si la
empresa pública es conveniente para
los ciudadanos o no. Esto pasa por la
forma en que se calcula un balance en
sentido genérico. ¿Priorizamos que la
empresa sea superavitaria en sí misma
o incluimos su servicio a la sociedad?
Lo segundo es admisible, pero hay que
ser muy cuidadoso y claro. Por ejemplo,
los trenes en Europa no son superavita-
rios como empresa, pero se sabe lo que
costaría no tenerlos en combustible,
rutas, ambiente, seguridad y más. No
necesariamente es una mácula reque-
rir aporte presupuestal en lugar de dar
beneficios, pero el intercambio debería
ser tan claro como que el Estado com-
pra servicios de utilidad social. Esas
cuentas hay que hacerlas, y en Uruguay
no están claras.
Para mejorar su eficiencia habría
que implementar mejoras en la ad-
ministración del personal; por ejem-
plo, que ciertas jefaturas estratégicas
fueran encargaturas, y no cargos fijos.
Sin duda debería haber más investiga-
ción y desarrollo, pues la inversión del
Estado se puede hacer mejor cuando
se sabe más. En este sentido, me pre-
ocupa que las empresas públicas no
usen aun más a la Universidad de la
República o a institutos de investiga-
ción como el Clemente Estable, como
sus laboratorios y observatorios, con
acuerdos a muy largo plazo y objetivos
fijados año a año. Así, además, los pro-
fesionales que serán en gran parte sus
empleados tendrán competencias más
adecuadas para las empresas o para lo
que las empresas hacen. Algo hay ya
en este sentido, como la cooperación
para implementar posgrados en cier-
tas especialidades. También hay con-
tradicciones o falta de conciencia de
que hay que desarrollar conocimien-
to local, conectado al mundo y a la
vez endógeno.■
María Simon

La revolución
eólica uruguaya
E
n los últimos años, la matriz eléc-
trica uruguaya vivió importantes
cambios. Hubo un aumento de la
generación de energías renovables no
convencionales (ERNC) y también un
aumento de la generación privada. La
generación de ERNC, como porcenta-
je de la generación total, pasó de 6%
en 2012 a 33% en 2016; asimismo, de
un magro 1% de generación eólica en
2012, Uruguay alcanzó 25% en 2016. En
2012, 5% de la energía provino de ge-
neradores privados, y en 2016 este gua-
rismo ascendió a 28%. Estos cambios
son dos caras del mismo fenómeno: la
estrategia de incorporación de energía
eólica con fuerte apuesta a la inversión
del sector privado.
En relación con la propiedad de los
parques, se destacan dos elementos:
en primer lugar, mayoritariamente la
potencia eólica instalada es de propie-
dad privada; en segundo lugar, el ter-
cio desarrollado por UTE por medio de
modalidades alternativas de inversión,
y le correspondía sólo 7% del total a la
inversión pública tradicional.
Bajo el amparo de la política ener-
gética consensuada en un acuerdo
multipartidario, el desarrollo eólico
uruguayo contó con dos instrumentos
claves que favorecieron la instalación
de inversiones privadas: por un lado,
contratos a largo plazo con UTE; por
otro, exoneraciones impositivas en
el marco de la ley de promoción de
inversiones.
La mayoría de los parques eólicos
en Uruguay se instaló teniendo como
punto de partida un contrato a 20 años
con UTE, denominado Power Purchase
Agreement. Este elemento es de vital
importancia, y debe tenerse en cuen-
ta en cualquier análisis del mercado
eléctrico que se quiera realizar: en
Uruguay, el desarrollo de la energía
eólica privada no se dio en el marco
del juego del libre mercado, sino bajo
un régimen monopsónico, en el que el
gran actor estatal aseguró la compra de
la energía mediante contratos por 20
años; asumió, de esta forma, el riesgo
de demanda del negocio y facilitó por
esta vía la obtención de financiamiento
por parte de los agentes privados.
En líneas generales, los contratos
privados con UTE tuvieron las siguien-
tes características:
• Contratos de compraventa de ener-
gía eléctrica por 20 años.
• Un premio por entrada anticipada
asociado a un precio mayor de la
energía vendida.
• La garantía de que UTE compra la
totalidad de la energía potencialmen-
te generada.
• Un contrato con UTE, con un his-
torial de cumplimiento total de sus
obligaciones de pago.
• En caso de que UTE incumpla, res-
ponderá subsidiariamente el Estado.
Como se mencionó, en la incorpo-
ración de generación eólica tuvo una
destacada participación el sector priva-
do, que se asentó en contratos a largo
plazo con UTE y exoneraciones tributa-
rias. Esta participación debe analizar-
se a la luz de las características econó-
micas del sector, y en particular de las
características técnicas y económicas
dínamo
[...]
«Existe también una
tercera vía: rediscutir
las reglas contables
de la administración
pública, en particular la
relación existente entre
la inversión pública y el
déficit fiscal, habida cuenta
de los problemas que
tiene el criterio utilizado
actualmente».
de la generación eólica. Las variables
claves que determinan la eficiencia de
un negocio varían dependiendo de las
características económicas de este.
En un negocio eólico en el cual la
venta de energía está asegurada, la va-
riable clave es la tasa de interés. La pre-
gunta en términos de eficiencia debería
ser cuál es el mecanismo de inversión
por el que se obtiene una menor tasa
de interés. En este marco, una posible
explicación de la decisión de recorrer
el camino de las modalidades alterna-
tivas de inversión, o de la apuesta por la
inversión privada, podría basarse en las
eventuales dificultades de la empresa
pública estatal para acceder a financia-
miento, o que el mismo fuese más caro
que estas opciones.
La posición financiera de UTE no
parecía una debilidad a la hora de to-
mar financiamiento. Inclusive, la po-
sición financiera de UTE operó positi-
vamente en los desarrollos realizados
por medio de modalidades alternativas
de inversión, en las que tanto las mo-
dalidades de sociedad anónima como
de fideicomiso buscan descargar en la
empresa estatal UTE la garantía final
del repago de la deuda, mitigando por
esta vía los diferentes riesgos del nego-
cio. Adicionalmente, la fortaleza finan-
ciera de UTE también fue decisiva en
el desarrollo de generadores privados.
En este marco, algunas preguntas
surgen naturalmente: si una mayor
proporción de la inversión hubiera sido
realizada por UTE, ¿podrían haberse
logrado ahorros en términos de costo
de financiamiento?, ¿de qué magnitud?
Si bien un hecho recurrente en los pro-
yectos de este tipo es que el Estado sue-
le conseguir financiamiento a menores
tasas que el sector privado, no se cuenta
con datos públicos como para realizar
un análisis concreto de esta dimensión.
Sin embargo, en términos cuantitati-
vos –y salvando las distancias– se logró
identificar algunas estimaciones de la
diferencia en el costo del financiamien-
to, fundamentalmente para literatura
relacionada con los contratos de par-
ticipación público-privada.
De haber sido realizada por UTE,
esta importante inversión hubiera teni-
do como contrapartida un importante
aumento del endeudamiento de la em-
presa, que podría llevar a una altera-
ción de su situación financiera y, por
lo tanto, del acceso a financiamiento
de la propia empresa. Sin embargo,
es necesario resaltar que la estrate-
gia desarrollada no fue inocua para
las cuentas financieras de UTE. Por el
contrario, implicó un aumento muy
importante del pasivo, que, si bien no
se vio asociado con el crecimiento de la
categoría “pasivos financieros”, impli-
có la aparición del concepto “pasivos
por concesión de servicios”. Este tipo de
pasivos explica el importante aumento
del pasivo total de la empresa de los
últimos años –que casi se duplica–, que
llegó a representar casi 40% del total
en 2015.
El camino escogido parece haber
sido eficaz, en la medida en que permi-
tió con creces lograr los objetivos plan-
teados en términos de incorporación
de energía eólica en el sistema eléctrico
uruguayo. Sin embargo, en términos de
eficiencia, la información no es con-
cluyente: hay elementos que muestran
que una estrategia posible, basada en
mayor proporción de inversión pública
tradicional, podría haber sido más efi-
ciente, por lo menos en cuanto a obte-
ner menores tasas de financiamiento y
evitar las exoneraciones fiscales.
Sin embargo, por lo menos a ni-
vel del debate público, es difícil en-
contrar con claridad una posición a
nivel gubernamental, o del conjunto
del espectro político, que proponga la
LUNes 26·jun·2017 07
posibilidad de haber viabilizado una
proporción mayor de las inversiones
por medio de UTE. ¿Por qué no se con-
sideró esta posibilidad? ¿Cuáles fueron
los fundamentos que determinaron el
mix entre inversión privada, inversión
pública y modalidades alternativas de
inversión pública para desarrollar la
generación eólica en Uruguay?
Una posibilidad es que haya otros
componentes económicos adiciona-
les, basados en consideraciones de
eficiencia, que no están tomados en el
presente artículo y que posicionen a la
estrategia como óptima desde el punto
de vista económico. Otra posibilidad es
que, en realidad, la respuesta a estas
preguntas no deba buscarse en el área
económica, sino en el área contable.
La lógica de la inversión de las em-
presas públicas en Uruguay se define a
partir de la programación presupues-
tal y financiera aprobada por el Poder
Ejecutivo, que pauta, entre otras co-
sas, un tope a la inversión, y considera
principalmente su impacto en el déficit
fiscal. Los proyectos de inversión que
no estén incluidos en este tope no ne-
cesariamente serán descartados, sino
que podrán ser viabilizados por moda-
lidades que se computen como gasto,
y no como inversión. Esta lógica de-
termina fuertemente la modalidad de
inversión, y ha signado la evolución re-
ciente de la matriz eléctrica uruguaya.
Según nuestros cálculos, a pesar de
las ventajas que podría tener una estra-
tegia en la que UTE hubiera realizado
directamente una proporción mayor
de la inversión, esto hubiera generado
un fuerte impacto en el déficit fiscal:
lo habría elevado a valores mayores a
5%. Alcanzar niveles de déficit fiscal
sustantivamente más altos que los que
se configuraron podría haber llevado,
entre otras cosas, a una sensación de
mayor desequilibrio fiscal, a una baja
en las calificaciones de riesgo del país
y, quizás, a la pérdida del investment
grade, elemento vital para la estrategia
de desarrollo de Uruguay.
De esta forma, como contrapartida
a mantener a raya al déficit fiscal, se
optó por utilizar modalidades alterna-
tivas y por la inversión privada para el
desarrollo de la matriz eléctrica uru-
guaya. En este escenario, el margen de
maniobra del gobierno parece reducir-
se a dos opciones: realizar la inversión
desde el Estado, a riesgo de realizar un
aumento excesivo del déficit fiscal que
repercuta negativamente en el creci-
miento y el desarrollo del país, o rea-
lizarlo mediante inversión privada y
modalidades alternativas, asumiendo
sobrecostos asociados al financiamien-
to y a las exoneraciones tributarias.
Sin embargo, esta dicotomía no es
la única posible. Existe también una
tercera vía: rediscutir las reglas conta-
bles de la administración pública, en
particular la relación existente entre
la inversión pública y el déficit fiscal,
habida cuenta de los problemas que
tiene el criterio utilizado actualmente.■
Versión actualizada y editada del
artículo “La dimensión contable de la
revolución eólica uruguaya”, de Jorge
Molinari y Fernando Esponda.
 08 LUNEs 26·jun·2017
Las empresas públicas en un
proyecto de izquierda
Hablar del rol de las empresas públicas y de qué papel deben jugar en un
proyecto político refiere directamente a los objetivos que ese proyecto se
plantea, ya que aquellas son instrumentos muy importantes en cualquier
estructura estatal, pero han sido particularmente determinantes en el caso
de la formación social, económica y política de Uruguay.
L
a izquierda social y política
atraviesa tiempos complejos en
cuanto a los desafíos que la rea-
lidad presenta, sobre la que también
inciden la acción, el programa y la es-
trategia desplegada. El pragmatismo
como forma política de resolver la con-
tradicción entre lo deseable y lo posi-
ble parece haberse hecho dueño del
escenario, y las condiciones difíciles
que impone el capital se transforman
de a poco en las reglas para determinar
la estrategia y la táctica.
Lo deseable, más que la consecu-
ción objetiva de avances en un senti-
do transformador, es el rumbo que se
asume, ya que la dirección del proyecto
desplegado determina el objetivo final,
más allá de los tiempos. Lo posible lo
determina la correlación de fuerzas
existente, y en ese terreno responder
a la síntesis que el poder económico
plantea significa en muchos casos con-
solidar lo que no se quiere.
El papel que se les ha asignado
a las empresas públicas no financie-
ras ha ido cambiando a lo largo de la
historia de Uruguay. Los diferentes
rumbos no solamente eran amolda-
dos según la necesidad en cada etapa
histórica del sistema global y la con-
secuente inserción internacional que
este determinaba para Uruguay, sino
que fueron resultado de correlaciones
de fuerza absolutamente dinámicas,
que a nivel social y político marcaban
su síntesis en concordancia o confron-
tación con los procesos económicos y
políticos mundiales.
Mucha agua ha corrido y corre aún
bajo el puente desde aquel impulso de
fines del siglo XIX al incremento de la
actividad del Estado en la economía
como parte de un proceso de moder-
nización y consolidación, hasta la im-
pronta ideológica y material absolu-
tamente prescindente de estas que se
impuso en la década del 90. Muchos
cambios de rumbo que siempre deja-
ron su huella.
En la izquierda social y política hay
importantes contradicciones acerca
del rol que deben tener las empresas
públicas. Existe una fuerte tensión en-
tre visiones contrapuestas, tensiones
que siempre existieron y que se mani-
festaban, por ejemplo, por medio de
las posiciones respecto de las distintas
luchas emprendidas en defensa del pa-
trimonio público, pero que se acentua-
ron desde el momento en que el Frente
Amplio asumió el gobierno, en 2005.
En un contexto económico de
crecimiento sostenido por el boom
del precio de los commodities, dichas
contradicciones quedaron parcialmen-
te solapadas y existió margen para que
se tornara bastante difuso el modelo
a impulsar, pero luego de 2015 la si-
tuación cambió, y las condicionantes
económicas marcaron la necesidad de
dínamo
establecer un rumbo claro. Mientras
algunos planteaban que era necesario
potenciar la inversión para dinamizar
la economía y generar empleo, otras
voces, mayoritarias, se enfocaron en la
necesidad de maximizar las transferen-
cias a rentas generales para equilibrar
las cuentas.
Esta contradicción actualmente se
está resolviendo en favor de una visión
absolutamente desarticuladora de las
empresas públicas, no en el sentido
de la concepción neoliberal de los 90,
pero hay que entender que detrás del
tan buscado “resultado fiscal” vienen
políticas regresivas que posibilitan el
avance del capital privado sobre el pa-
trimonio público.
El gobierno
[...]
uruguayo sigue
apegado a las vie-
jas recetas fondo-
potable, saneamiento, energía, comu- en varios casos se crean para absorber
monetaristas que
nicaciones, entre otros. Esta dimensión empresas privadas fundidas o en franca
impiden la expan-
del derecho es la principal agredida retirada. Pueden utilizarse al mismo
sión del Estado.
cuando avanza el capital privado, ya tiempo como usinas de producción de
Es ahí que encon-
«Para un proyecto político que la mercantilización de cualquier conocimiento y tecnología que dispute
tramos el tope de
actividad busca la ganancia por enci- soberanía en el escenario económico y
endeudamiento y de izquierda, más allá de las
ma del interés público. Es imposible político internacional.
particularmente
distintas concepciones que consolidar una democracia sin demo- A su vez, el capital privado nun-
el modo de con-
cratizar el acceso a los derechos y los ca desarrollará un proceso intenso de
tabilidad de las puedan convivir en su seno,
servicios fundamentales. inversión si la rentabilidad no va en
finanzas públi-
la dinámica redistributiva Las empresas públicas inciden consonancia, y al hablar de servicios
cas. Este último
fuertemente en la distribución de la públicos no existe otra figura que asu-
determina que las de la riqueza en un sentido
riqueza. Para un proyecto político de ma la responsabilidad y la decisión de
inversiones sean
socializante debería ser un izquierda, más allá de las distintas con- invertir más allá de la tasa de retorno.
contabilizadas
cepciones que puedan convivir en su Son fuente sustancial de recursos
como gastos en el componente central».
seno, la dinámica redistributiva de la ri- para el Estado. La rentabilidad de las
año fiscal corrien-
queza en un sentido socializante debe- empresas públicas puede transferirse
te y no se amorti-
ría ser un componente central. Pero acá directamente a las arcas estatales; la
cen en el tiempo,
hay que ser bien claros: redistribuir la única limitante a esta circunstancia son
lo que determina
riqueza no puede significar multipli- las transferencias que por medio de
un desfasaje en
car y expandir el consumo; redistribuir diferentes lazos se trasladan al sector
los equilibrios macroeconómicos que
significa también resignificar el acceso privado. Esta desviación hacia el sector
genera y aumenta el déficit fiscal.
a la producción material que busca privado es la forma en que el capital
Es absolutamente válido identificar
atender las necesidades humanas. Re- va ampliando sus escenarios de mer-
profundas dificultades de gestión, pero
orientar el excedente económico a la cantilización y apropiación de riqueza,
estas no se resolverán si se continúa con
atención de los servicios públicos in- acumulando por desposesión.
la estrategia de prescindir de los trabaja-
crementando su calidad y garantizan- A modo de conclusión, es impres-
dores en esta órbita de las discusiones.
do su universalidad es una dinámica cindible identificar que se está des-
Existen diversos niveles de análisis
esencialmente redistributiva. plegando actualmente un proceso de
que deben estar presentes para escla-
Pero tiene otra arista fundamental desarticulación de las empresas públi-
recer tanto el papel que deben jugar en
en su incidencia en la distribución de la cas, que es reflejo del modelo de desa-
un proyecto político de izquierda como
riqueza: al ser servicios básicos impres- rrollo, retrayéndolas de su propio rol
el que juegan efectivamente hoy. Todos
cindibles, las tarifas públicas inciden social y dejando espacio al capital pri-
los niveles se interrelacionan en forma
sobre la enorme mayoría de la pobla- vado para mercantilizar servicios. Este
dinámica, y juntos sintetizan estricta-
ción. Las tarifas son instrumentos que proceso ha requerido la deslegitima-
mente el proyecto de país impulsado.
podrían utilizarse para alivianar peso ción de las herramientas sindicales y
Identificarlos acerca elementos sustan-
en los sectores más humildes y recargar el debilitamiento del respaldo popular
ciales para definir el futuro.
a los más pudientes, o, por el contrario, por medio del cuestionamiento de las
Las empresas públicas garantizan
para consolidar las diferencias sociales. propias posibilidades de las empresas
el acceso a derechos. Para el modo de
Pueden dinamizar el desarrollo, el públicas de dar respuestas a los proble-
producción capitalista, los derechos
conocimiento, la tecnología y el em- mas de la población. Se torna histórica-
de la población son una anormalidad,
pleo. Las empresas públicas tienen el mente impostergable cambiar la forma
ya que el ejercicio de los derechos es,
potencial innegable de reinvertir sus de contabilizar las finanzas públicas y
en definitiva, una limitante al patrón
resultados financieros en ampliación adoptar otro modelo que propicie, o
de acumulación. Hay derechos bási-
y expansión material, y en la investiga- por lo menos no entorpezca, la expan-
cos que se garantizan desde distintos
ción y la generación de conocimiento y sión estatal. ■
ámbitos estatales; en lo que refiere a
tecnología innovadora. Históricamente
las empresas públicas, garantizan el
han sido dinamizadoras de la obra pú- Gabriel Soto
acceso a servicios imprescindibles Presidente de AUTE
blica y el empleo, incluso en su génesis;
para el desarrollo de la vida: agua