Área Descentralización, Gobiernos Regionales y Locales
Descentralización,
Imaginarios, estrategias locales y retos nacionales:
los factores de construcción pública del proceso de
descentralización en el Perú
Ficha Técnica
Autor : Ant. Ciro Apaza Cámara*
Título : Imaginarios, estrategias locales y retos
nacionales: los factores de construcción
pública del proceso de descentralización
en el Perú
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 38 - Diciem-
bre 2011
Sumario
1. Presentación del tema
2. Reflexiones conceptuales - Definición de
espacio
3. El poder central definiendo espacios
4. Espacios construidos desde poderes locales
5. Descentralización: imaginarios y percepcio-
nes
1. Presentación del tema
El problema del centralismo en nuestro
país no es nuevo ni ajeno a la literatura
académica, técnica y política. El tema ha
sido retratado desde diversos ángulos
y se han elaborado diversas propuestas
para contrarrestarlo. Muchas de ellas han
desembocado en una serie de reformas
públicas y procesos de regionalización que
se vienen dando principalmente desde
la década del 2000, cada una con sus
respectivos altibajos.
Como nos recuerda el Plan Bicentenario1,
la identificación del problema y el accio-
nar del aparato público respecto al mismo
no es reciente. Ya desde la década de los
60 se impulsó la industrialización sustituti-
* Antropólogo por la Pontificia Universidad Católica del Perú, con
estudios de interculturalidad, responsabilidad social corporativa
y especialista en temas de investigación de mercados. E-mail:
capaza@pucp.edu.pe.
1 Ceplan (2011) Plan Bicentenario – Perú hacia el 2021.
Área III
Gobiernos Regionales
y Locales
va y el desarrollo de la producción para el
mercado interno. Lamentablemente, estos
procesos fracasaron y, en ese contexto,
las reformas de apertura de la economía
nacional al comercio internacional y a la
privatización de las empresas públicas
acontecidas en los años noventa favore-
cieron la intensificación del rol centralista
del Estado. En términos simples, el Estado
se convirtió en la gran fábrica y despensa de
bienes y servicios del resto del país.
De ahí que Lima sea la gran concentradora
de población, PEA ocupada y productividad,
lo que ejemplifica claramente las desigualda-
des entre regiones. Situación que incluso se
repite entre las capitales de departamento
y las poblaciones en el interior de ellos. Por
ejemplo, según el INEI, Lima concentra al
27% de la población, seguida de Arequipa
con solamente un 3.1%. Esta situación se
agudiza al revisar las cifras que nos muestran
cómo solo Lima Metropolitana concentra al
39% de la PEA ocupada (y con La Libertad
en segundo lugar con 5.5% de la PEA ocu-
pada) y el 52% del PBI, seguida muy de lejos
por Arequipa con 5.9%.
Las cifras mostradas en el Plan Bicen-
tenario nos muestran que el hablar de
descentralización no es un tema repetido
y que, por el contrario, continúa en boga,
siendo esta una oportunidad histórica
única para poder hacer del actual proceso
de regionalización y de otorgamiento de
funciones el punto de partida para con-
trarrestar estas desigualdades.
Sin embargo, en este artículo buscaremos
dar una visión adicional acerca de la re-
gión y descentralización. Invitaremos a la
reflexión acerca de cómo se construyen los
espacios locales y regionales y lo haremos
tratando de dar lugar a una dimensión
que normalmente es considerada como
accesoria y a la que no se le otorga la im-
Actualidad Gubernamental
III
Informes Especiales
portancia que debe tener: pensaremos en
cómo se construye un espacio local desde
los imaginarios de la gente. Hablaremos
de la importancia de las identidades
culturales de una población al momento
de crear una delimitación administrativa
y cómo estas identidades son las que a
la larga aseguran el éxito de los procesos
administrativos de regionalización. Trata-
remos de ver cómo se construyen estas
identidades desde los poderes centrales y
locales y cómo influyen en el éxito o fra-
caso de los procesos de descentralización.
2. Reflexiones conceptuales - De-
finición de espacio
Existen dos grandes aproximaciones al
concepto espacio. La primera, que parte
desde la geografía, referente a un espacio
natural; y otra, que entiende al espacio
como una construcción sociocultural, y
también política, redefiniéndose así de
sociedad en sociedad, y, también, de
persona en persona.
Igualmente, existen diversas aproximaciones
teóricas para definir a los actores constructo-
res del espacio. Tomaremos en cuenta tres de
ellas, y estarán presentes, ya sea separadas
o en interacción, en todo el trabajo. Por un
lado, partiendo de Weber, entenderemos
que el gran constructor del espacio es el Esta-
do, puesto que la construcción del espacio es
una acción pública o política. Por otro lado,
asumiremos que la construcción del espacio
es algo definido culturalmente, ya sea me-
diante identidades regionales, ritos, fiestas,
etc., que no tiene que ver necesariamente
con espacios administrativos, sino más bien
con el sentido de pertenencia a un territorio.
Por último, tomaremos en cuenta al mer-
cado como un constructor de espacios en
la medida que se desprenden relaciones
N° 38 - Diciembre 2011 III 1
III Informes Especiales
sociales a partir de las relaciones y circui-
tos económicos que se dan dentro de él.
Como veremos, en esto cobran especial
importancia hoy en día las ciudades
intermedias como nuevos espacios de
poder regional.
Según el Sepia2, “en el contexto actual,
los espacios se reconfiguran de acuerdo
a factores diversos, desde propuestas de
regionalización (desde arriba), hasta pro-
cesos endógenos de reconformación de
identidades ancestrales montadas sobre
proyectos políticos o turísticos, pasando
por otras normas de articulación del espacio
desde la administración política, los flujos de
circulación de bienes y personas, las disposi-
ciones geográficas y la disponibilidad de los
recursos”. Esto nos lleva a pensar que, si bien
el Gobierno central es uno de los principales
constructores de espacio, como luego se
expondrá con mayor detalle; existen otros
actores desde los cuales también se cons-
truyen espacios, que son, principalmente,
los gobiernos locales.
Resumiendo, reflexionaremos acerca de
los procesos de construcción de espacios
desde lo público a partir de dos grandes
ejes. El primero, toma en cuenta al poder
central nacional como eje constructor;
el segundo, a los poderes regionales y
locales. Dentro de cada uno de ellos
tendremos divisiones sobre la base, prin-
cipalmente, de los criterios que maneja
Urrutia3: por un lado, Estado y Poder; y,
por otro Estado y Mercado. Además se
tomará en cuenta en cada uno de los ejes,
claro está, a la identidad nacional y regio-
nal como otros factores que se encuentran
en una interacción muy compleja y densa.
La diferenciación de ejes y, dentro de ellos,
de las otras divisiones, no es más que una
diferenciación metodológica e ilustrativa,
puesto que, como ya se dijo, todos los
factores y actores que construyen espacios
se encuentran en una interacción muy
compleja cuya descripción total supera
las posibilidades de este espacio.
3. El poder central definiendo
espacios
Cultura e identidad
Debemos hacer una distinción entre el
Estado como aparato jurídico y admi-
nistrativo, y el Estado como nación, o,
como espacio construido. Al respecto,
Benedict Anderson explicita el hecho de
que una nación no es otra cosa que una
comunidad imaginada que comparte
un territorio, y, en general, una cultura.
Es parte del postulado de Anderson el
que los principales constructores de esta
identidad nacional han sido los Estados (y,
también, las élites intelectuales) a través
de políticas públicas o del avance de la
2 URRUTIA, Jaime (2002). “Espacio Poder y Mercado: Preguntas
actuales para una vieja agenda”. En: M. Pulgar Vidal, E. Zegarra,
J.Urrutia editores – SEPIA IX. Perú: El problema agrario en
debate. Lima: SEPIA, CIES, CARE y Oxfam.
3 Ibíd., Urrutia.
III 2 Actualidad Gubernamental
imprenta que permitía distribuir libros
con ideologías y pensamientos que, con
el paso del tiempo, llegarían a la gran
mayoría de personas y construirían ima-
ginarios comunes.
La construcción de un espacio no es única-
mente una construcción administrativa o
jurídica, sino que implica necesariamente una
parte valorativa y constitutiva del imaginario
de las personas que habitan en él: solo así
es sostenible en el tiempo y solo así podría
pasar la barrera normativa de, por ejemplo,
un referendo.
Poder político: manejo de competen-
cias y presupuesto
Es evidente que el Gobierno Central es uno
de los principales constructores de espa-
cios. Históricamente, tuvo esa posición, y,
hoy en día, la sigue teniendo. El Gobierno
Central concentra un gran poder político
a partir de su manejo sobre muchas fun-
ciones, muchas competencias y, natural-
mente, sobre los recursos del presupuesto
nacional. El reto de la descentralización es
poder hacer transferencias, del Gobierno
Central al los locales, de programas socia-
les, de proyectos especiales, de activos y
de presupuesto.
Es aquel manejo de competencias y de
presupuesto lo que otorga al Gobierno
Central una gran capacidad para poder
construir espacios además de su capa-
cidad jurídica para delimitar divisiones
administrativas.
La manera en que el Gobierno Central
redefine, configura y construye espacios es,
principalmente, a través del gasto de capital,
en otras palabras del manejo de los recursos
del presupuesto nacional. Por ejemplo, el
presupuesto nacional, en el año 2005 se
administraba de la siguiente manera: 78%
para el Gobierno Central, 16% para los go-
biernos regionales, y 7% para los gobiernos
locales. Así, el Estado, al construir escuelas,
postas, al invertir en ciertos lugares es quien
decide y define, por ejemplo, dónde se
puede vivir bien.
Así como el control del presupuesto
participativo deriva indirectamente en la
construcción de espacios, ocurre lo mismo
con la aplicación de un programa social en
determinada zona, puesto que reconfigura
las condiciones de vida y el acceso a los
recursos, y esto acaba influyendo también
en la reconfiguración del territorio; deter-
minando por ejemplo el crecimiento de
una determinada población o la potencial
construcción de un corredor económico en-
tre varias poblaciones aledañas que, con el
tiempo, adquieren una identidad propia en
común y se convierten en un espacio como
lo venimos entendiendo en este artículo.
Uno de los más importantes desafíos de
la descentralización hoy en día es que
puedan ser los gobiernos regionales, y no
el Gobierno Central, quienes construyan
espacios.
N° 38 - Diciembre 2011
Es así que la transferencia de competen-
cias en un proceso de descentralización es
igual de importante que la transferencia
de recursos, puesto que son funciones
para operar en el territorio.
4. Espacios construidos desde
poderes locales
Hoy en día estamos frente a un nuevo pro-
ceso de regionalización y descentralización,
lo que representa el inicio potencial de un
fenómeno de empoderamientos locales y
de ciudades intermedias. Ejemplos de ello
son las continuas solicitudes de comunidades
para agruparse y formar municipalidades,
o, el nuevo crecimiento económico de las
ciudades intermedias.
Como resultado de haber comprendido la
importancia del rol de las ciudades interme-
dias es que se planteó, en su momento, la
propuesta de regiones macro como referen-
tes descentralizadores cuyo “centro” sería la
ciudad intermedia con un mayor grado de
inversión y nivel de productividad.
En el texto de Urrutia citado líneas arriba
vemos cómo Mazurek ha propuesto una
clasificación del espacio peruano en fun-
ción de las aglomeraciones urbanas y la
red que las vincula. Así, según él, en el
norte se encontraría “una mejor relación
entre las ciudades y una mayor com-
plementariedad entre las mismas por la
proximidad espacial y cultural entre ellas”,
mientras que en el sur, “el alejamiento en-
tre los centros intermedios no facilitan una
interrelacion ni una complementariedad
entre las ciudades”.
Autoridades, identidades locales y
mercado
Urrutia recuerda, acertadamente, a Flores
Galindo mediante una cita textual: “No
hay región sin regionalismo... la región no es
solo una geografía modelada por la historia,
también es una conciencia y fuerza política”4.
Según el propio Urrutia, el aproximarnos
a la construcción de las regiones como es-
pacios abarca necesariamente una dimen-
sión subjetiva, puesto que, si bien existen
factores económicos, la representación
colectiva de esos espacios remite a una
historia de “departamentalismos”, cons-
truidos a lo largo de la vida republicana.
El sustento de esos departamentalismos
no es otro que una identidad regional
construida históricamente.
La región es inseparable de un sentimiento
de pertenencia que pueden sentir los indivi-
duos que en ella habitan.
Pese a su importancia, según el mismo
Urrutia, los temas de cultura política
e identidad local han estado un tanto
ausentes en las investigaciones sobre
sociedades locales5. A pesar de ello, lo
4 FLORES GALINDO, Alberto (1988). Región y regionalismo.
5 Señala que deben tocarse temas como grupos de poder local,
mecanismo de clientelaje, etc.
 Área Descentralización, Gobiernos Regionales y Locales
que postula Urrutia es que la identidad
departamental es más bien propia de las
élites-burguesías provincianas, mientras
que los sectores más pobres de provincias
tendrían una identidad mucho más local.
Esto nos lleva a pensar que las grandes
fiestas y clubes departamentales están
fundados y pertenencen a las élites re-
gionales, y no serían un espacio para los
grupos más pobres.
Tales élites regionales estarían, sin em-
bargo, perdiendo poder rápidamente:
habrían casi desaparecido por el efecto
globalizador de la economía, perdiendo
poder frente a otros actores económicos;
según Urrutia, sería el Estado la nueva
expresión del poder, también a nivel lo-
cal. Ejemplo de ello sería la búsqueda de
modernización por parte de los habitantes
de las comunidades.
En resumen, según el autor, las élites
locales y las organizaciones tradicionales
estarían perdiendo poder como cons-
tructores de espacios frente a los avances
de otros agentes, como el mercado o el
Estado6. Este último se extiende hasta esos
lugares de las formas que ya hemos visto
anteriormente.
Es así que las municipalidades pasan a ser
constructores de espacios muy importan-
tes en estos días. Desde hace tres décadas
las municipalidades han incrementado su
autonomía a nivel regional, apareciendo
como actores políticos importantes. Las
municipalidades fueron concebidas como
instrumentos para forjar lo que se llamaba
“poder popular”, fomentando la partici-
pación vecinal militante. Alrededor de la
década de los 80, los Frentes Regionales
ceden importancia en el debate a favor
de los gobiernos locales, entendidos como
poder de participación de la sociedad en
las municipalidades.
En el ciudadano rural hay una percepción
de la municipalidad como única institución
útil y legitimada para poder tener recursos
del Estado, en tanto implica una mayor
visibilidad administrativa.
La comunidad como institución legal pier-
de poder (peso en las decisiones políticas
que la afectan) frente a la municipalidad
y es por ello la persistencia de la nueva es-
trategia de organizarse formalmente como
municipalidad entre varias comunidades.
Esa también es una forma de construir un
espacio diferente sin que el territorio como
tal, pero sí su administración pública, haya
cambiado.
Los espacios locales guardan también
relación con el mercado, puesto que en
6 Es algo que debemos someter a debate, pues entendería a las
élites locales como estáticas. Si bien hoy ya no son gamonales o
hacendados, se puede decir que muchas de ellas han ocupado
puestos relevantes. Tal es el caso de la ciudad de Ayacucho. Su
élite tradicional ha migrado, pero los que se han quedado ahora
ocupan la gran mayoría de la actividad turísitica, y, desde ahí,
no solo tienen ingresos sino que pueden generar discursos de
identidades regionales.
la relación con este se producen nuevos
espacios. Así, por ejemplo, categorías
como corredores económicos, ciudades
intermedias, etc., empiezan a tener
mayor vinculación con categorías como
municipalización, departamentalización
y regionalización. Eso debe entenderse
en complementariedad con las nuevas
concepciones que se tiene sobre lo que
es la sociedad rural, que ya han dejado
atrás el concepto de sociedad rural aislada,
homogénea y estática, y ahora comienzan
a entenderla en su relación con la ciudad.
Es necesario que se tenga una visión de
la ciudad y del campo como actores arti-
culados e interdependientes, para poder
así comprender la propuesta de ciudades
intermedias como espacios alternativos
de desarrollo económico. Igualmente,
hay que tomar en cuenta las dinámicas
y diversidades existentes dentro de la
sociedad rural, no solo en lo político,
social y cultural, sino principalmente en
lo referente a la construcción de espacios.
5. Descentralización: imaginarios
y percepciones
Es importante entender, como corolario,
que estas percepciones construidas desde
lo local influyen directamente no solo
en la discusión teórica y pública sobre
descentralización, sino sobre todo en lo
que la misma implicaría para cada uno
de los habitantes en la práctica. Investigar
tal dinámica es importante pues aumenta
la probabilidad de éxito del proceso des-
centralizador, al determinar cuáles son las
expectativas de la población (resultando
así de vital importancia para poder pre-
venir conflictos sociales).
Patricia Zárate7 nos demuestra que “descen-
tralización” no es un concepto de percep-
ción homogénea. Según ella, los principales
factores que determinarían la diferenciación
entre las expectativas del proceso estarían
relacionadas, además de la región en la
que habitan los ciudadanos, con su nivel
educativo y su ámbito de residencia:
- En ambientes urbanos y/o con mayor
educación, el término no solo sería
conocido, sino que sería identificado
como una de las metas principales al
momento de impulsar el desarrollo
del país. Sin embargo, estaría también
teñido de un tinte pesimista pues ya fue
asociado con las promesas propias de
políticos, siempre reiteradas, pero nunca
concretadas. Zárate apunta así que el
concepto de descentralización no es
asociado con un proceso administrativo
específico, sino como una idea abstracta
similar a igualdad y progreso.
- En ambientes rurales y/o con menor
educación, el término es asociado como
una herramienta para el desarrollo de
las comunidades rurales y en general de
las provincias. En una realidad percibida
7 ZÁRATE, Patricia (2002). Percepciones ciudadanas sobre el
proceso de descentralización del Estado. IEP.
Actualidad Gubernamental
III
como desigual y llena de carencias, el
término está asociado a “compartir”.
Es decir, se trataría ante todo de una
actitud moral tendente a distribuir la
riqueza entre todos.
- En la región oriente, el énfasis estaría
en dotar a las instancias regionales de
la capacidad de gestionar sus propios
recursos, obteniendo así un mejor
aprovechamiento de las potencialidades
de los departamentos selváticos.
- En la región norte, se percibe a la
descentralización como un proceso de
recuperación de capacidad local para
determinar el proceso de desarrollo for-
mando gobiernos regionales, pero con
un cambio en las actitudes personales
de los gobernantes, buscando tener
autoridades globalmente caracterizadas
como más éticas.
- En la región centro, la descentralización
se asoció con una mejora en la calidad
de educación y salud y un impulso en
la creación de puestos de trabajo en los
lugares donde viven. Concretamente, el
énfasis y la expectativa de la población
radica en la creación de universidades e
institutos técnicos y una mayor igualdad
en las posibilidades de acceso a estos
centros.
- Por último, en la región sur, la expec-
tativa creada a partir del proceso de
descentralización se refiere a tener una
mayor capacidad para cumplir con
obligaciones familiares y sociales. Sin
embargo, se resalta la percepción de
Arequipa como una ciudad en proceso
de desindustralización y se desconfía de
su capacidad para constituir el “centro”
de una región o en un futuro, una ma-
crorregión.
En resumen, existen denominadores
comunes con respecto al concepto de
“descentralización” que Zárate identifica
pero que, al mismo tiempo, matiza con las
particularidades propias de cada región.
Según sus hallazgos, de manera casi uná-
nime se asume que la descentralización
traerá un mejor nivel de vida en la medida
que supondría una transformación del
actual modelo de desarrollo percibido
como desigual.
Responder al anhelo general de mi-
tigar el problema de la desigualdad
social implica reconocer y profundizar
la respuesta desde el Estado a aquello
que los diferentes imaginarios sociales
identifican como un problema. Por esto,
se debe apoyar y fomentar investiga-
ción específica al respecto, que permita
conocer la clave particular que, en cada
región, podría hacer sintonizar la deci-
sión política desde la autoridad con la
interpretación que le da la ciudadanía
al asunto general de la descentraliza-
ción. Encontrar lenguajes y referentes
comunes entre gobierno y ciudadanía
contribuirá a mejorar la representación
pública y a que la diversidad de imagi-
narios no se exprese en la proliferación
de conflictos, sino en la coordinación
de diversos actores sociales en aras de
la búsqueda de un mejor futuro común.
N° 38 - Diciembre 2011 III 3
III Informes Especiales
Percepción y perspectiva de la descentralización
peruana en cifras. Satisfacción, oportunidad e
interacción entre ciudadanía y gobiernos locales
Ficha Técnica
Autor : Soc. Hugo Claros Haro*
Título : Percepción y perspectiva de la descentra-
lización peruana en cifras. Satisfacción,
oportunidad e interacción entre ciudadanía
y gobiernos locales
Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 38 - Diciem-
bre 2011
Sumario
1. La descentralización peruana: cuestión
histórica, técnica actual
2. Satisfacción con el rol actual de los gobiernos
locales
3. Apoyo a la asignación de nuevas responsa-
bilidades a los gobiernos locales
4. Interacción ciudadanía-gobiernos locales
1. La descentralización peruana:
cuestión histórica, técnica ac-
tual
La descentralización en el Perú es a la vez
un tema en boga y una preocupación de
larga data en la construcción republicana
del país. Si bien los factores que le dan
actualidad son, entre otros, la distribución
de ingresos fiscales coyunturales y de res-
ponsabilidades derivadas; debatir sobre
descentralización es, finalmente, discutir
sobre la distribución y estructura misma
del poder político y administrativo en el
país, aquello que le otorga un soporte
institucional a la vida de sus ciudadanos y
que busca expresar las decisiones de estos.
Si bien la capacidad gubernamental, y
su centralización o descentralización,
podría considerarse un tema inherente al
“Estado” ya en las épocas prehispánica y
colonial; fue solo luego de la emergencia
de la República que la discusión fue
vinculada con una justificación específica
basada en nuevos principios organizado-
res de lo político: al abrazar cada vez más
un enfoque democrático, se modificó el
principio de legitimidad del poder po-
lítico, dejándose de lado la legitimidad
religiosa que antaño detentaban los reyes
absolutos de ultramar, en favor de un prin-
cipio de legitimidad que situaba el origen
de la autoridad en el mandato colectivo
* Sociólogo por la Pontificia Universidad Católica del Perú, con
estudios de maestría concluidos en FLACSO – Investigador y
responsable de Publicaciones de A&R Consultores.
III 4 Actualidad Gubernamental
del “pueblo”. Aquella fue una variación
crucial, pues modificó cómo se decide y
ejerce la marcha del país.
Como resultado de tal cambio, la dis-
cusión pública sobre centralización y
descentralización fue precedida cronoló-
gicamente por una pregunta recurrente e
inseparable de aquella en la historia del
Perú: ¿quiénes componen ese “pueblo
peruano” que otorga legitimidad a la
estructura gubernamental?
Tal pregunta fue respondida de diversas
maneras a lo largo de nuestra consolida-
ción nacional. La idea misma de “pueblo”
implicaba discutir los pormenores de la
idea ciudadana, pues si bien todos eran
considerados peruanos, no todos tenían el
mismo estatus político: algunos decidían
y otros no. La propia noción de “mayoría
de edad” no involucró ni los mismos
contenidos ni los mismos segmentos
poblacionales con los que actualmente
es asociada, y algo tan natural como es
hoy el voto, tenía otras reglas (e.g. no
era universal). Sería recién en el siglo
pasado que se le permitiría el voto a las
mujeres (inmensa parte de la población)
y a los analfabetos (en un país en el que,
recuérdese, la educación universal no era
un derecho).
Así, al ser fungible el contenido de la idea
“pueblo”, fue fungible también, como es
lógico, la estructura derivada de decisión
y legitimación de lo político, siendo la
administración del territorio y sus recursos
un tema involucrado: a la par que cam-
bió el conjunto de aquellos que tienen
voz y voto, cambió también la matriz de
relaciones territoriales que se podía exigir
del Gobierno, pues allí donde vínculos
de un tipo habían sido suficientes, luego
se necesitaría revalidarlos o modificarlos
sustancialmente.
La cuestión de la descentralización ha
sido argumentativamente ubicada, en
esa línea, dentro del proceso expansivo
de los derechos políticos para decidir
sobre aquello que compone e influye
sobre la vida de ese “pueblo peruano”,
especialmente en la relación capital-
provincias: desde cómo se debe captar y
distribuir los ingresos fiscales, hasta quién
debe hacerse cargo y cómo de sectores
cruciales para el desarrollo social como
son la salud y la educación, pasando
también por discutir la propia estructura
administrativa de las provincias peruanas
con todas las preocupaciones y complica-
N° 38 - Diciembre 2011
ciones que esto implica. Incluso luego de
otorgado un sentido positivo a la noción
“descentralizar”, quedó pendiente deter-
minar los detalles operativos necesarios:
¿se debía hablar de departamentos?,
¿de regiones?, ¿era aceptable convertir
departamentos en regiones?, ¿o buscar
regiones agrupadas en macrorregiones?,
¿bajo qué criterios?, ¿se debía privilegiar
posturas tecnocráticas sobre nuevos lími-
tes regionales sobre la base de la conside-
ración de cuencas naturales y corredores
socioeconómicos?, ¿o se debía privilegiar
la consulta plebiscitaria al “pueblo” para
que opine sobre la conformación de
macrorregiones?, etc.
Lejos de haber sido agotada, la discusión
seguirá incorporando memoria y nove-
dad. Por un lado, seguirá remitiendo a
antecedentes consustanciales a la propia
idea de país y que dotan de especificidad
a nuestro proceso histórico: ¿por qué no
prosperó aquí la idea del federalismo
estatal que fuera adoptada en Argenti-
na, México o Brasil?, ¿cuál habría sido
la distribución geográfica del poder
de haber prosperado la Confederación
Perú-Boliviana?, ¿cuán distinto sería o no
nuestro país si se hubiera adoptado una
capital serrana como lo hicieron Ecuador
o Colombia?, ¿es la actual red física de
caminos y carreteras el reflejo ampliado
y actualizado de la disposición centralista
de la infraestructura nacional propia de
la época del ferrocarril, ese que no unió
provincias entre sí, sino que tomó a Lima
como único nodo?, etc. Por otro lado, sin
embargo, la discusión sobre la descentra-
lización cuenta hoy con herramientas casi
inimaginables hace poco más de un siglo
atrás: una de ellas es la aplicación de es-
tudios de opinión, que permiten estimar
a través de modernas técnicas estadísticas
cómo juzga ese “pueblo peruano” las ac-
ciones (e inacciones) del aparato nacional
de gobierno.
Si entre la elaboración del censo más
importante del siglo XIX y la del primero
del siglo XX hubo que esperar más de
60 años (1876-1940) y vencer inmen-
sos retos logísticos y de toda índole,
actualmente la producción de estudios
sociales de la opinión ciudadana toma
apenas meses, cuando no semanas. Este
signo de época no debe ser ignorado. La
producción de datos sobre opinión debe
servir como una referencia, entre varias,
que se tiene también para el debate de
la descentralización.
 Área Descentralización, Gobiernos Regionales y Locales III
El debate supera en mucho las posibilidades de este espacio. los gobiernos locales en el Perú. Los datos corresponden al año
Algunos autores1 discuten la idea misma de que el Perú sería, 2010, en el cual se efectuó en el Perú la más reciente encuesta
para empezar, un país centralizado. Argumentan que no se nacional del Barómetro de las América (Proyecto de opinión
llegó a superar del todo la fragmentación económica, política pública latinoamericana)6. Los cuadros han sido ordenados con
y simbólica: estaría pendiente, en primer lugar, la construcción la intención de presentar en sucesión lógica: i) cuán satisfechos
de un Estado que amplíe su mercado interno y que asuma, por están los ciudadanos con los servicios que actualmente prestan los
fin, la tarea de separar el poder público del privado. La falta de gobiernos locales, ii) cuál es el apoyo que despierta la posibilidad
centralización, articulación y diferenciación se evidenciaría en “la de una redistribución de las atribuciones gubernamentales entre
debilidad de los vínculos de interdependencia funcional entre Gobierno Nacional y gobiernos locales, y iii) en qué interacciones
personas, regiones y sectores económicos; la existencia de una entre ciudadanía y autoridad se soportan y evidencian ambos
institucionalidad excluyente y la fragilidad de las instituciones; ámbitos.
y la precariedad y falta de eficiencia y previsión de los sistemas
expertos (judicial, policial, estatal, salud y sanidad) en nuestro 2. Satisfacción con el rol actual de los gobiernos
país”2.
locales
Otros autores3 ven precisamente en la formulación centralizada
del Estado parte de lo que hay que reformar: “El Estado en el Perú Tabla 1: Satisfacción con servicios municipales
fue formulado a lo largo de la República como un Estado Unitario, Muy buenos 0.96%
pero descentralizado. En la relación de estos conceptos se produce Buenos 17.40%
gran parte del drama y la tragedia en relación al descentralismo. Diría usted que los servicios que la mu- Regulares 58.73%
Se ha concebido en general al Estado Unitario como uno de nicipalidad está dando a la gente son: Malos 16.78%
poder centralizado, que concentra para el Gobierno Central las Muy malos 6.12%
facultades constituyentes, político-legislativas y administrativas, Total 100.00%
distribuyendo solo algunas competencias administrativas-regla- Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
mentarias y escasas rentas. De este modo, a la descentralización Tabla 2: Trámites municipales
se le ha cercenado su contenido autonómico”4. Así, actualmente
el Estado atravesaría una redefinición, impulsada como mega- ¿Ha solicitado ayuda o ha presentado Sí solicitó 14.17%
tendencia por la descentralización. “Esta redefinición del Estado una petición a alguna oficina, funcio-
No solicitó 85.83%
tiene uno de sus componentes en la llamada ‘des-estatización’, nario, concejal o síndico de la munici-
que es más preciso entenderla como ‘reubicación’ de los roles palidad durante los últimos 12 meses? Total 100.00%
y funciones del Estado al expresar la voluntad colectiva de la Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
ciudadanía. Muchos aspectos que antes asumía el Estado pasan
a ser responsabilidad protagónica de la sociedad civil, en especial Tabla 3: Resolución de trámites municipales
en la producción de bienes y servicios”5. Sí lo resolvie-
37.20%
Sin estar necesariamente en desacuerdo con la primera posición ron
(Sobre los que sí realizaron trámites en la
(puesto que ella se ubica en un momento previo de la discusión: municipalidad) ¿Le resolvieron su asunto No lo resol- 62.80%
o petición? vieron
el de los imaginarios sociales existentes alrededor de la descen-
tralización), la reflexión en este caso coincide al diagnosticar la Total 100.00%
debilidad del Estado, pero interpreta su “solución” en “clave Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
descentralista”, sin considerar necesaria una realización inicial del
Tabla 4: Satisfacción con el trato en la municipalidad
paradigma centralizador, argumentando en cambio las posibili-
dades que brindan las nuevas tecnologías como soporte inédito Muy bien 1.80%
de nuevas formas de gobierno ayer inimaginables.
Bien 25.64%
Debido a las previsibles limitaciones de espacio, la consideración
¿Cómo considera que le han tratado a Regular 50.68%
profunda de ambos argumentos queda a cuenta del lector. Sin usted o a sus vecinos cuando han ido a
embargo, baste la referencia bibliográfica y la contextualización la municipalidad para hacer trámites? Mal 17.07%
histórica realizada hasta aquí para introducir la siguiente idea:
Muy mal 4.81%
más allá de quién se crea que tiene la razón en el debate sobre
descentralización, es innegable que todo esfuerzo por asumir nue- Total 100.00%
vas responsabilidades administrativas por parte de las unidades Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
descentralizadas (en este caso, los gobiernos locales) parte de la
situación actual, de la percepción y contingencias ya existentes 3. Apoyo a la asignación de nuevas responsabili-
frente a lo que ya es administrado por los gobiernos locales hoy. dades a los gobiernos locales
Sea lo que fuere que venga mañana, ya existen posiciones e
interpretaciones diversas sobre lo que ocurre hoy. Parte de estas Tabla 5: Fondos y competencias de la descentralización
lecturas es recogida por sondeos de opinión gracias a las técnicas
estadísticas y al desarrollo de las ciencias sociales ya reseñado. Más al municipio 41.29%
Es crucial, para los gobiernos locales y los tomadores de deci- Que el Gobierno
sión respecto de la descentralización peruana, considerar estas Nacional asuma 40.40%
En su opinión, ¿se le debe dar más obli- más obligaciones
percepciones como puntos de partida, pues de estos nacerán los gaciones y más dinero a la municipalidad,
futuros compromisos entre ciudadanía y Estado. o se debe dejar que el Gobierno Nacional No cambiar nada 10.04%
asuma más obligaciones y servicios mu- Más al munici-
Por lo anterior, se presentará aquí una breve revisión de la nicipales? pio si da mejores 8.27%
percepción ciudadana sobre las responsabilidades actuales de servicio
1 PLAZA, Orlando (2005). “Descentralización y regionalización: una hipótesis de trabajo”, en Coyun- Total 100.00%
tura, Nº 1, Pontificia Universidad Católica del Perú: Lima.
2 Ibíd., página 8. Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
3 Dammert Ego Aguirre, Manuel (2003). La descentralización en el Perú a inicios del siglo XXI: de
la reforma institucional al desarrollo territorial. Volumen I. Naciones Unidas: Santiago de Chile.
4 Ibíd., página 10. 6 Se agradece al Proyecto de opinión pública latinoamericana y a sus principales auspiciantes (PNUD,
5 Ibíd., página 11. BID, la Universidad de Vanderbilt y USAID) por hacer la data disponible.

Actualidad Gubernamental N° 38 - Diciembre 2011 III 5

III Informes Especiales
Tabla 6: Responsabilidades y descentralización Tabla 12: Influencia en la municipalidad
Mucho más al Mucha 1.51%
Gobierno Nacio- 14.32%
nal Algo 9.40%
Algo más al Go- ¿Qué tanta influencia cree que tiene
18.10% Poca 33.40%
bierno Nacional usted en lo que hace la municipalidad?
Nada 55.69%
Tomando en cuenta los servicios públicos La misma canti-
existentes en el país, ¿A quién se le debe- dad al Gobierno 25.00% Total 100.00%
ría dar más responsabilidades? Nacional
Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
Algo más a la
29.58%
municipalidad Tabla 13: Efectos de la participación
Mucho más a la
13.01%
municipalidad Mucho 1.73%
Total 100.00%
¿Hasta qué punto cree usted que los fun- Algo 22.44%
Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia. cionarios de la municipalidad hacen caso
Poco 41.37%
Tabla 7: Fondos y descentralización a lo que pide la gente en estas reuniones?
Nada 34.46%
Mucho más el
Gobierno Na- 17.51% Total 100.00%
cional
Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
Algo más el Go-
bierno Nacional
18.17% Tabla 14: Participación y autoridad
Y tomando en cuenta los recursos eco- La misma canti- Nada interesado 17.37%
nómicos existentes en el país, ¿quién dad al Gobierno 25.44%
debería administrar más dinero? Nacional Poco interesado 46.18%
¿Qué tan interesado cree usted que está
Algo más la mu- el alcalde en la participación de la gente Algo interesado 30.67%
26.02%
nicipalidad en el trabajo del municipio?
Muy interesado 5.79%
Mucho más la
12.86%
municipalidad Total 100.00%
Total 100.00% Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.

Tabla 8: Disposición a pagar más impuestos locales Gráfico 1: Influencia de la población en las acciones
municipales * Pagaría más impuestos si los servicios
Dispuesto a municipales mejoraran
pagar más im- 18.54%
¿Estaría usted dispuesto a pagar más
puestos
impuestos a la municipalidad para que
pueda prestar mejores servicios munici- No vale la pena 40%
pagar más im- 81.46%
Población dispuesta a pagar más

pales o cree que no vale la pena pagar 35%

municipales mejoran (en %)

más impuestos a la municipalidad? puestos

impuestos si los servicios

30%
Total 100.00% 25%
Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia. 20%
Tabla 9: Confianza en buen manejo de fondos municipales 15%
10%
Ninguna con-
29.72% 5%
fianza
0%
Poca confianza 42.42% Ninguna Poca Alguna Mucha
¿Qué grado de confianza tiene usted en
Algo de con-
el buen manejo de los fondos por parte 25.19% Influencia en la municipalidad
fianza
del municipio?
Mucha confian-
2.68%
za Fuente: Realizado sobre la base de datos del Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.

Total 100.00%
Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia. Gráfico 2: Influencia de la población en las acciones
municipales * Confianza en buen manejo de fondos
4. Interacción población-gobiernos locales municipales

Tabla 10: Participación en cabildos abiertos

Sí ha participado 11.62% 70%
¿Ha asistido a un cabildo abierto o una Ninguna
Confianza en los manejos

No ha partici- 60% confianza

sesión municipal durante los últimos 12 88.38%
municipales (en %)

pado 50%
meses? Poca
40% confianza
Total 100.00%
30% Alguna
Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia. confianza
20%
Tabla 11: Presupuesto participativo 10% Mucha
confianza
0%
No ha partici- Ninguna Poca Alguna Mucha
95.50%
pado
¿Ha participado usted en la elaboración
del presupuesto del municipio? Sí ha participado 4.50% Influencia en decisiones municipales

Total 100.00%
Fuente: Realizado sobre la base de datos del Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.
Fuente: Barómetro de las Américas. Elaboración: Propia.

III 6 Actualidad Gubernamental N° 38 - Diciembre 2011