por qué es tan difícil combatir
la pobreza
ABHIJIT V. BANERJEE
Uno de los motivos por los que las medidas para comba-
tir la pobreza no han funcionado mejor es porque hemos
abordado el tema de forma ingenua, sin comprender bien
dónde reside su complejidad.1 Este artículo trata de lo que
he averiguado sobre este asunto en mis investigaciones,
basadas en su mayoría en la India.
Identificar a los pobres
¿Quiénes son los pobres?
Supongamos que alguien quiere ayudar a los pobres,
¿cómo los encuentra? Una parte del problema es inevita-
ble: «pobre» es una categoría relativa como pueden serlo
«alto» o «guapo». Si bien por lo general sabemos de qué
estamos hablando cuando nos referimos a pobres, obtener
una definición funcional de la pobreza implica una serie
de elecciones bastante arbitrarias. Por ejemplo, incluso si
estamos dispuestos a arriesgarnos y señalar que las perso-
nas que están por debajo de un determinado nivel (la lla-
mada línea de pobreza) son pobres y los demás no, antes
deberemos precisar qué nivel es ése y qué factores definen
su línea divisoria. Los más obvios serían la renta, el consu-
mo y la riqueza, pero sin duda podríamos pensar en otros.
De todos ellos, la renta parece la más lógica, hasta que uno
1 empieza a pensar en las dificultades que supone medirla:
Los razonamientos que apoyan
esta tesis están expuestos en después de todo la renta varía mucho, sobre todo para
Banerjee (2007). los pobres que no tienen un trabajo asalariado, y pueden
tener ingresos distintos de un día o de un mes a otro, en
ocasiones fortuitamente o de manera deliberada (pense-
mos en el vendedor que se toma un día libre por semana)
y que no repercuten en lo que pueden comprar o consumir
(porque gastan de sus ahorros o toman prestado). En otras
palabras, corremos el riesgo de concluir que el vendedor
es pobre porque hemos medido los ingresos de su día libre.
Calcular la renta media durante periodos de tiempo
más prolongados nos sirve de ayuda en este aspecto, pero
suscita otra clase de problemas. A la gente no se le da bien
acordarse de lo que ocurrió hace unas semanas o unos
meses, sobre todo si existen muchas variaciones posibles.
También le resulta muy difícil calcular su propia renta (a
menos que ganen un salario, e incluso en estos casos pue-
de que desconozcan el valor de las prestaciones que inclu-
ye el puesto de trabajo). Ello se debe en parte a que tienen
tanto entradas como salidas de dinero (es decir, ganancias
y gastos), y éstas no se producen al mismo tiempo (con lo
que hay que buscar la manera de compararlas).
Por estos motivos muchos economistas prefieren utili-
zar como medida el consumo, que sin duda varía mucho
menos que los ingresos (lo que pone de manifiesto que los
individuos tienden a evitar modificar sustancialmente sus
hábitos de consumo) y, por consiguiente está estrecha-
mente relacionado con la renta media de un periodo de
tiempo determinado. Esta medida también presenta limi-
taciones: de manera sistemática subestimamos el bienes-
tar de los que ahorran mucho en comparación con los que
348 F R O N T E R A S D E L C O N O C I M I E N T O
no lo hacen, a pesar de que estos últimos tienen mejores
perspectivas de futuro. La cuestión del gasto en cuidados
sanitarios plantea además un problema añadido: ¿debe-
mos excluir estos gastos cuando calculamos el consumo
basándonos en que son obligatorios y no una elección, o
incluirlos en tanto que nos indican si una familia determi-
nada es capaz de hacerles frente y otra más pobre tendrá
que resignarse en cambio a una mala salud?
Así que medir el consumo es probablemente más fácil
que medir la renta (sobre todo porque los individuos
tienden a adoptar patrones de consumo relativamente
estables, y por tanto podemos alcanzar una conclusión
razonable preguntándoles cómo han gastado el dinero en
los últimos tiempos), aunque ello tampoco es una tarea
sencilla. Para empezar, puede llevar muchísimo tiempo: a
los individuos les cuesta trabajo recordar lo que han con-
sumido la semana anterior, a no ser que les presenten una
lista completa y específica de los productos que hayan
podido comprar y les pregunten por cada uno de ellos por
separado. Asimismo, las decisiones relativas al consumo
varían en función del sexo: por lo general, los hombres
saben mucho más del dinero que gastan en los arreglos de
la casa, mientras que las mujeres tienen una idea mucho
más precisa de lo que cuestan las cebollas. Por este moti-
vo puede que sea necesario preguntar a más de una per-
sona dentro de un mismo hogar para hacerse una idea
precisa de sus gastos de consumo.
El procedimiento de identificación
Dado el enorme tiempo que lleva y lo meticuloso que hay
que ser a fin de obtener un indicador exacto de la pobreza
basado en la renta o el consumo, quizás no nos sorpren-
da que la mayoría de los gobiernos de los países en vías de
desarrollo opten por estimaciones más aproximadas y un
enfoque simplificado. En lugar de buscar indicadores direc-
tos relacionados con el consumo o la renta, utilizan unos
test por aproximación de recursos llamados proxy means
tests. En ellos cada hogar recibe una puntuación basada en
un número relativamente pequeño de lo que se consideran
indicadores representativos del nivel de vida de una fami-
lia. Para determinar qué segmento de población de la India
vive por debajo del nivel de pobreza, se emplea un sistema
de puntuación que tiene en cuenta la riqueza de la fami-
lia (ser propietario de tierras, el tipo de casa, si ésta tie-
ne fontanería, etcétera); el grado de bienestar (como, por
ejemplo, si toman dos comidas decentes al día); aspectos
relativos a la capacidad de ganar dinero (el nivel educati-
vo de los adultos, el puesto de trabajo que tienen, etcéte-
ra), y algunos índices que podrían denominarse «reacciones
conductistas» a la pobreza (si los niños están escolariza-
dos, trabajan, etcétera). El programa insignia de bienestar
de México, que en la actualidad se llama Oportunidades,
emplea un índice parecido para identificar a los posibles
beneficiarios de prestaciones que consiste en una media
ponderada del número de personas por habitación en cada
hogar, la edad del cabeza de familia, la tasa de dependen-
cia, el nivel educativo y la profesión del cabeza de fami-
lia, el número de hijos entre 5 y 15 años sin escolarizar, el
número de hijos menores de 12 años y algunas variables
binarias simples que sirven para definir el tipo de vivienda
así como el patrimonio de cada familia. Los diversos pro-
gramas de asistencia focalizados que existen en Indonesia
emplean un sistema parecido, si bien algo más sofisticado.
La ventaja que tiene usar un sistema de estas caracte-
rísticas es que la información necesaria se puede recopi-
lar en media hora o menos; el inconveniente es que puede
que no siempre nos conduzca adonde queremos llegar. Al
utilizar datos de Indonesia, Nepal y Paquistán en los que
se recogía información sobre el consumo y el patrimonio,
Filmer y Pritchett (2001) señalan que sólo entre el 60 y el
65% de los ciudadanos que entraban dentro del 40% de
la distribución inferior, tomando como base el consumo,
entraban también en el 40% inferior de la que se había
hecho tomando como base el patrimonio. En otras pala-
bras, alrededor de un 35-40% de los pobres podrían no
estar correctamente clasificados, si bien es probable que
sean menos, puesto que no hay ninguna razón para supo-
ner que los indicadores de consumo sean siempre fiables.
No obstante, hay otra cuestión preocupante. Emplear
formas determinadas de riqueza como indicadores tiene
la ventaja de que es muy fácil de medir, pero el incon-
veniente de que también es muy fácil de manipular: si
creo que construir otra habitación en mi casa disminui-
rá mis posibilidades de recibir ayuda del gobierno, puede
que decida invertir mis ahorros en oro. Esto se vuelve aún
más peligroso cuando la elección se basa en si un hijo
debe ir o no a la escuela, pues puede que los padres, que
todavía no estén convencidos de los beneficios de reci-
bir una educación (más tarde trataré este asunto), no se
lo piensen mucho antes de sacar a sus hijos del colegio a
fin de asegurarse un puesto en la lista de beneficiarios de
ayudas del Estado.
La dificultad de la puesta en práctica
Sin duda alguna, todo método de identificación de los
verdaderamente pobres será sólo lo bueno que permitan
las personas que lo emplean. Como ya hemos señalado,
determinar quiénes son los pobres supone una gran difi-
cultad, incluso en los casos en que los que se emplean
criterios simplificados, y no está claro que los responsa-
bles tengan razones de peso para hacerlo bien. En efecto,
no es difícil imaginar que es posible que la persona que
decide si usted puede entrar o no en la lista de los que
necesitan ayuda del Estado quiera cobrar algo por hacer-
le el favor, y, si usted es realmente pobre y no puede per-
mitirse lo que le pide, tal vez prefiera darle su tarjeta a
otro que se lo merezca menos pero que le pueda pagar.
Además, hay una tendencia natural a mostrarse gene-
roso a la hora de interpretar las reglas: ¿por qué privar
a alguien de ayuda simplemente porque no se ajusta a
349
2 de entre 12.000 y 20.000 rupias, que a aquellos cuya ren-
Las evaluaciones de recursos
participativas son una técnica
habitual para hacer que un grupo
de habitantes planifique
su pueblo de manera conjunta.
P O R Q U É E S TA N D I F Í C I L C O M B AT I R L A P O B R E Z A
los criterios, cuando el riesgo de que alguien se queje es
prácticamente inexistente?
En esta misma línea, un estudio reciente realizado en la
India en el que se compara el número de personas pobres
con el número de tarjetas BPL (siglas de Beyond the Pover-
ty Level, por debajo del umbral de pobreza) que se han
emitido, llegó a la conclusión de que había 23 millones de
titulares más de los que debería (NCAER 2007, información
sacada del Times of India, 22 del 12 de 2007). Otro estudio
realizado por la ONG Transparency International en cola-
boración con el Center for Media Studies en la India se
centró de manera más directa en la asignación incorrec-
ta de ayudas. Encuestaron a un grupo de familias al azar y
les preguntaron acerca de su situación económica y si dis-
ponían de una tarjeta BPL (TI-CMS 2007). El estudio puso
de manifiesto que dos tercios de las familias que vivían
por debajo del umbral de pobreza tenían la tarjeta, lo cual
no está muy mal teniendo en cuenta que los indicadores
empleados para determinar su nivel económico eran rela-
tivamente rudimentarios, y, aun con eso, se superó al estu-
dio de Filmer-Pritchett relativo a la asignación mediante
el uso de información relacionada con la riqueza men-
cionado anteriormente. Por supuesto, también se produ-
cen errores de inclusión (de ahí los 23 millones de tarjetas
de más), pero esto podría ser simplemente un reflejo del
hecho de que es difícil y, quizás, inútil establecer distincio-
nes precisas dentro de un grupo que en general es pobre.
No obstante, un trabajo más minucioso debido a Kar-
nataka contradice esta interpretación más benévola de la
situación. En el estudio de Atanassova, Bertand y Mullai-
nathan (2007) se encuestó a 21 familias en cada uno de
los 173 pueblos del distrito de Raichur, en el estado de
Karnataka. Recopilaron de cada una de ellas los datos que
el gobierno utiliza para hacer la clasificación BPL y los
tomaron como base para elaborar su propia lista. Descu-
brieron que, aunque el 57% de las familias de los pue-
blos en cuestión tenían tarjetas BPL, sólo un 22% reunía
los requisitos necesarios. Además, el 48% no estaba den-
tro de la categoría correcta. Los errores de inclusión, esto
es, familias que cumplían con los requisitos pero que no
tenían tarjetas BPL, rondaba el 7%. Esto quiere decir que
un tercio de los hogares que cumplían los requisitos no
tenía tarjeta, mientras que la mitad de los que no los
cumplían disponía de ellas. Y aún hay algo más alarman-
te, cuando se utilizaba la renta como indicador de riqueza,
resultaba que los más pobres de entre todas las familias
que no reunían los requisitos no tenían tarjetas BPL. Peor
aún, era menos probable que la lista de quienes reunían
los requisitos incluyera a aquellos justo por encima del
límite de la pobreza, esto es, a los que tenían una renta
ta estaba entre las 20.000 y las 25.800 rupias. Además,
un 42% de los más ricos (con una renta superior a las
38.000 rupias) tenía tarjeta. Cuando se investigó por qué
estas familias que no reunían los requisitos tenían tarjeta,
A B H I J I T V. B A N E R J E E
resultó que estar relacionado socialmente con los funcio-
narios del pueblo era un factor determinante.
Un enfoque más participativo
El hecho de que el proceso mediante el que se estable-
ce quién es pobre esté en manos de la élite del pueblo
puede ser uno de los motivos por el que otros han pro-
puesto un enfoque muy diferente: ¿por qué no aprove-
char el hecho de que las comunidades pequeñas (pueblos)
son capaces de identificar a los realmente pobres dentro
de ellas? Y aunque tomados por separado, sus habitantes
tengan razones para presentar la información de alguna
forma determinada, esto podría evitarse juntando a varios
de ellos en un grupo lo suficientemente grande.
Bandhan, una de las instituciones microfinancieras más
grandes de la India, aplicó este enfoque para determinar
quiénes serían los beneficiarios de su programa Ultra-poor
(ultra pobres). En él, a las familias que eran demasiado
pobres para cobijarlas bajo el paraguas del microcrédito
se les «regalaba» un bien (que podía ser una vaca, unas
cuantas cabras o una trilladora) así como un subsidio eco-
nómico a corto plazo (hasta que el bien que se les había
entregado empezara a producir dinero) con la esperan-
za de que esto pudiera sacarles de su pobreza extrema y
permanente y situarles dentro del grupo mayoritario de
pobres del pueblo. Siguiendo la metodología que elabo-
ró la ONG bangladesí BRAC, creadora en primera instan-
cia de este programa para identificar los llamados ultra
pobres, Bandhan realizó una serie de evaluaciones rura-
les participativas (Participatory Rural Appraisal, PRA) en
el pueblo.2 En ellas, un mínimo de 12 vecinos del pueblo,
idealmente procedentes de distintos sectores de la comu-
nidad, se sentaban y hacían una planificación en la que a
cada familia se le asignaba un hogar y a continuación las
dividían en seis categorías, de la más rica a la más pobre.
Tras estas evaluaciones, Bandhan seleccionaba a unas 30
familias del grupo de las más pobres.
El proceso de Bandhan no se detuvo aquí. A continua-
ción recopilaron bienes en propiedad y otra información
sobre estos 30 hogares y finalmente seleccionaron a 10
de ellos para que formaran parte del programa Ultra-poor.
Lo que a nosotros nos interesaba era si este tipo de enfo-
que resultaba eficaz a la hora de identificar a los pobres
y, en algunos aspectos, los resultados ponen de manifiesto
que así es (véase Banerjee, Chattopdhyay, Duflo y Saphi-
ro 2008). Los que quedaron clasificados en las dos cate-
gorías inferiores en estas evaluaciones contaban con unas
0,05 hectáreas menos de tierra que el resto de la pobla-
ción objeto de estudio, lo cual puede no parecer mucho
hasta que se tiene en cuenta que la media de la tierra en
propiedad de esta población es en realidad de 0,04 hec-
táreas. Asimismo, mientras que el 34% de los habitantes
encuestados manifestaron que no siempre tomaban una
comida decente al día, esta fracción supone otros 17 pun-
tos porcentuales, es decir, es un 50% más elevada entre
350 F R O N T E R A S D E L C O N O C I M I E N T O
estos dos grupos más pobres. Estas familias tienen tam-
bién menos probabilidades de estar escolarizadas y más
de tener un hijo que tampoco lo esté así como de contar
con una persona discapacitada a su cargo.
Las PRA no nos ayudan pues a determinar quiénes son
pobres en relación con el consumo, pero es que también
encontramos que, en estos pueblos, poseer una tarjeta BPL
tampoco tiene relación con el consumo. Además, a dife-
rencia de dichas tarjetas, las evaluaciones PRA sí pueden
pronosticar la escasez de tierra de una familia y el hecho
de que no pueda permitirse dos comidas diarias.
Por consiguiente, los habitantes de los pueblos tie-
nen información que pueden y están dispuestos a utilizar
para bien del interés público. Incluso más, es posible que
la información de la que disponen les permita establecer
grados dentro de la población pobre.
Desgraciadamente, al menos en estos pueblos las eva-
luaciones pasaron por alto a un cuarto de los sujetos que
sí figuran en nuestro estudio; sus nombres nunca apare-
cieron. Y puesto que nuestra labor se centraba de manera
específica en los pobres, no es que estas personas no fue-
ran relevantes al objeto de estudio. Básicamente, parece
que hasta en los pueblos de pocos cientos de habitantes
«no estar a la vista» equivale a «no existir». Las PRA pue-
den clasificar relativamente bien a quienes encuentran,
pero ¿qué ocurre con los que se quedan fuera?
Otro aspecto preocupante del enfoque de estas eva-
luaciones es que es posible que funcionen mejor a la hora
de identificar a los ultra pobres, que al pobre medio. Es
probable que la mayoría de los individuos consideren que
están por encima de los ultra pobres y por consiguien-
te sientan una cierta obligación moral de ayudar a éstos.
Por otra parte, cuando se trata de determinar quién es el
pobre medio, es posible que cada vecino del pueblo piense
que se lo merece tanto como cualquier otro, lo que puede
dar lugar a desacuerdos y disputas.
En cualquier caso, los resultados de este pequeño
proyecto piloto fueron lo suficientemente prometedo-
res como para animarnos a investigar esta cuestión en
mayor profundidad. Quizás se deberían combinar ambos
enfoques: se podría empezar con una lista de los posibles
pobres basada en los datos relativos a la riqueza (y otros
aspectos) y, entonces dejar que la comunidad del pueblo
la edite (con lo que se reduciría el riesgo de que algu-
nos queden fuera) teniendo en cuenta que disponen de
una información más completa. Podríamos plantear otros
muchos híbridos también. En un proyecto de investigación
todavía en curso, Rema Hanna, Ben Olken, Julia Tobias y
yo, del Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab (Laborato-
rio de acción contra la pobreza Abdul Latif Jameel) del
Instituto Tecnológico de Massachusetts, en colaboración
con el gobierno de Indonesia y Vivi Alatas y su equipo del
Banco Mundial en Jakarta, hemos diseñado experimen-
tos para comparar de manera rigurosa la eficacia de este
estudio y la metodología empleada para realizar las PRA a
la hora de identificar a los pobres, así como para exami-
nar algunos de estos híbridos.
Autodesignación
La alternativa a la identificación de un objetivo es la autoi-
dentificación o autodesignación. Esta idea, por supuesto,
no es nueva. Los famosos asilos para pobres de la época
victoriana, que Scrooge elogiaba y sobre los que el caba-
llero compasivo del Cuento de Navidad dijo: «Muchos no
pueden ir allí; y otros muchos preferirían morir antes que
hacerlo», eran exactamente eso: un lugar tan miserable
que sólo los terriblemente pobres querrían ir ahí. La India
ha introducido hace poco el National Rural Employment
Guarantee Scheme (Plan nacional de garantía de empleo
rural, NREGS), según el cual todos los hogares rurales tie-
nen derecho a 100 días de empleo público no cualificado
a cambio del salario mínimo cuando lo soliciten (con 15
días de antelación) en su pueblo, el mayor esfuerzo reali-
zado en este sentido hasta la fecha.
La teoría en la que se basan estos planes es bien cono-
cida: no es necesario hacer una selección, pues sólo
quienes no tienen ninguna alternativa mejor estarán dis-
puestos a realizar el tipo de trabajos (cavar zanjas, cargar
ladrillos) que se ofrecen. Lo cierto es que como se trata de
trabajo a demanda, no requiere pedir el permiso de nadie
para buscar empleo. Además, tiene la ventaja de que es
flexible: gran parte de la pobreza extrema es temporal y/
o impredecible. Por ejemplo, cuando la persona que lleva
dinero a un hogar cae enfermo, es posible que transcurra
mucho tiempo antes de que se clasifique a la familia como
BPL, pero el derecho a trabajar está ahí si se quiere ejercer.
Los inconvenientes también son muy obvios: ¿qué ocu-
rre si no hay nadie en la familia en condiciones de realizar
trabajo manual? Además, el trabajo es un recurso social:
hacer que la gente cave una zanja a fin de demostrar que
son pobres es, en efecto, una pérdida de tiempo a no ser
que, de hecho, sea necesario cavar esa zanja en particular.
Si en cambio la zanja no era necesaria en absoluto y existe
otra manera de identificar a los pobres, podíamos haberles
dado el dinero y dejarles que hicieran algo productivo con
su tiempo. Una parte considerable de los documentos de
los NREGS estaba dedicada, por consiguiente, a explicar
detenidamente las necesidades de cada pueblo con obje-
to de asegurarse de que los trabajos realizados fueran de
utilidad pública.
La corrupción supone un obstáculo añadido. Desde lue-
go siempre ha sido un problema, pero el hecho de que los
NREGS están en función de las necesidades y por tanto no
cuentan con un presupuesto fijo hace especialmente ten-
tador incluir unos cuantos nombres de más. Éste es el pro-
blema de los registros falsos (donde se recogen todas las
transacciones de los NREGS) que han señalado los detrac-
tores del programa. Por este motivo se exige que dichos
registros estén expuestos en un lugar público. Además, los
impulsores del plan insistieron en la necesidad de realizar
351
3 simple garantía de que estén disponibles en caso necesa-
Todavía tiene sentido intentar
evaluar el efecto que pudiera
tener modificar algunos detalles
del programa antes de darlo
por cerrado. ¿Habría una mayor
creación de empleo si, por
ejemplo, en lugar de dar por
hecho que todos los beneficiarios
del programa tienen que trabajar
para la comunidad, se enviase a
algunos a trabajar en negocios
privados, aunque el gobierno siga
apoyando su salario y se asegure
de que no perciben menos del
salario mínimo? ¿Se impulsaría
más el programa si las élites
locales tuvieran la impresión
de que también les beneficia a
ellas? ¿O las animaría a intentar
«apropiarse» de él?
P O R Q U É E S TA N D I F Í C I L C O M B AT I R L A P O B R E Z A
lo que denominaron auditorias sociales, mediante las cua-
les un grupo de voluntarios interesados intenta encontrar
a las personas que aparecen en dichos registros y com-
prueban si han recibido o no los pagos.
Estas auditorias sacaron a la luz bastantes casos de
corrupción en la puesta en práctica de los NREGS: en el
estado de Jharkhand una auditoria social realizada en cin-
co pueblos escogidos al azar por los encargados del pro-
yecto de investigación de la Universidad de Allahabad
reveló que alrededor de un tercio del dinero había desapa-
recido (Dreze, Khera y Siddhartha 2008). Lo que es más
terrible aún, uno de los activistas que participaron en esta
auditoria fue asesinado, se cree que por causas relacio-
nadas con la investigación. Por otro lado, en Chattisgarh,
una auditoria de nueve proyectos elegidos también al azar
indicó que el 95% de los salarios que figuraban como
pagados se cobraron de verdad.
Aunque un 5% de corrupción no está mal y un ter-
cio no está tan bien, sigue sin estar claro cuál debe ser
la cuota de referencia. Otra de las críticas al programa
es que no está haciendo lo suficiente. El Comptroller and
Accounts General (interventor general) de la India, una
organización gubernamental responsable de supervisar los
programas públicos, reveló que sólo un 3,2% de las perso-
nas inscritas habían trabajado el total de 100 días, y que,
de media, las familias inscritas habían trabajado menos de
20 días. En respuesta a esto, el Ministerio para el Desa-
rrollo Rural, encargado de la dirección de este programa,
señaló que entre las familias que participaban en él (es
decir, las que de hecho consiguieron un empleo) la media
de los días trabajados estaba más cerca del 40%, y que un
10% habían trabajado los 100 días.
Ahora bien, ¿cómo podemos saber si 40 (o un 10%)
constituye demasiado o demasiado poco? Si nadie termina
aceptando estos empleos, pero el solo hecho de que exis-
tan a un salario mínimo hace subir los salarios del sector
privado, donde además no se pierden puestos de trabajo,
podría considerarse que el programa es un éxito. También
opinaríamos esto si casi nadie pide estos trabajos, pero la
rio hace que la población esté menos preocupada o más
dispuesta a la hora de asumir riesgos económicos. Por el
contrario, si todo el mundo quiere uno de estos empleos,
pero solo un 50% lo consigue durante el total de 100 días
anuales, es probable que nos sintiéramos decepcionados.
El informe CAG antes mencionado indica que al menos
existe una demanda que no se ha visto satisfecha, y res-
ponsabiliza de ello al hecho de que en el programa falta
personal, aunque no especifica hasta qué punto.
En el estudio citado anteriormente que llevamos a
cabo en el oeste, también encontramos que al menos en
los pueblos sujetos de estudio, tener una tarjeta laboral
(que es lo que a uno le dan cuando se inscribe en el pro-
grama) no implicaba ser pobre. Por consiguiente, cabe
preguntarse si esto significa que dicho programa no está
A B H I J I T V. B A N E R J E E
identificando los objetivos debidamente, o si todo el mun-
do quiere conseguir una de estas tarjetas para tener más
seguridad, pero en realidad sólo tienen intención de usarla
si no les queda otra alternativa.
Lo que es más importante, incluso si se están identi-
ficando los objetivos correctamente y los fallos del pro-
grama no son mayores que los de otro, ¿cómo sabemos
que merece la pena que la gente dé tantas vueltas para
conseguir dinero? En otras palabras, a menos que este-
mos suficientemente seguros de que los resultados que se
obtengan por medio del programa laboral compensen el
tiempo y el esfuerzo invertidos, ¿cómo podemos tener la
certeza de que tiene sentido pasar por todo el proceso en
lugar de tratar de mejorar la identificación de objetivos?
Muchas de estas preguntas habrían tenido respuesta
si se hubiera hecho una evaluación rigurosa del progra-
ma (junto con un estudio detenido de los diversos grupos
que al final no participaron en los NRGS). Sin embargo, la
decisión reciente de ampliarlo a todo el país significa que
no será así, al menos en la India,3 con lo que la cuestión de
si la autodesignación merece la pena queda sin resolver.
El rendimiento de los programas focalizados
El mayor programa focalizado de la India es el Targeted
Public Distribution Scheme o TPDS, bajo el cual las fami-
lias BPL pueden comprar cereales y otros productos bási-
cos en las denominadas tiendas de precio justo de sus
pueblos, las cuales se abastecen de los almacenes del
gobierno que haya en la zona. Es el programa que recien-
temente el ministro de Economía de la India describió en
los siguientes términos: «Alrededor del 58% del cereal
subvencionado no llega al grupo de personas al que está
dirigido, y de éste, algo más del 36% desaparece de la
cadena de abastecimiento. Permítanme que les pregunte
si los pobres de la India no se merecen un sistema mejor
de distribución estatal. ¿Cómo podemos quedarnos de
brazos cruzados mientras les es robada la escasa ayuda
social que les corresponde?».
Lo más llamativo de estas cifras (sacadas de un infor-
me reciente realizado por la Programme Evaluation
Organization (Organización de evaluación de programas)
del propio gobierno es que la mayor parte de estas pér-
didas no se debe a una asignación errónea de las tarjetas
BPL de la que hablamos antes; se trata del robo directo
de los cereales en algún momento de la cadena de dis-
tribución. De este 36%, un 20% se pierde por el camino
de forma misteriosa, mientras que el otro 16% se entre-
ga a tarjetas BPL «fantasma», es decir, emitidas a perso-
nas que no existen.
El informe también informa sobre lo que denomina
«error de exclusión»: según sus cifras, sólo el 57% de las
familias que se encuentran por debajo del umbral de pobre-
za se benefician de los TPDS. En otras palabras, ni siquiera
podemos decir que estas enormes pérdidas sean el precio a
pagar por ayudar a los pobres.
354
4
Éstas no son las únicas
explicaciones posibles. Deaton y
Dreze (2008) sugieren que el bajo
consumo en alimentación puede
ser un reflejo de que la demanda
de trabajo físico es menor.
F R O N T E R A S D E L C O N O C I M I E N T O
Si bien, como hemos señalado antes, la identificación
de objetivos es difícil, cuesta creer que el gobierno no pue-
da hacer algo más por impedir los robos, si es que existe
una voluntad política real. En efecto, se puede ver que en
dos estados de la India, Tamil Nadu y Bengala occidental,
el porcentaje de robos es inferior al 20%.
Pero, puesto que una gran parte del problema es esta
falta de voluntad política así como la escasa eficiencia
del sistema de identificación de objetivos, puede que sea
mejor olvidar esta opción. Con ello eliminaríamos el error
de exclusión y atraeríamos a los no pobres, que son los
que tienen una mayor influencia en el sistema político, al
ámbito del programa.
Ayudarles para que se ayuden a sí mismos
El punto de vista convencional es que el gobierno consigue
este objetivo básicamente proporcionando a los hijos de los
pobres la atención y la educación necesarias para que, con el
tiempo, puedan participar de manera completa en la econo-
mía. También puede dar atención sanitaria a adultos como
un medio de protegerles frente a posibles contingencias.
La nutrición
La India tiene, con diferencia, el mayor índice de atrofia
y raquitismo infantil del mundo. Según el último Estudio
nacional de la salud de la familia (NFHS-3 por sus siglas
en ingles), el 48% de los niños padece raquitismo y el
43% algún tipo de atrofia, lo que significa que la tasa de
estas dos enfermedades en la India es aproximadamente
el doble que la de África subsahariana, teniendo en cuenta
que se trata de un país mucho más rico.
No obstante, mientras que la desnutrición constituye
claramente un enorme problema en la India, no está cla-
ro hasta qué punto está relacionada con las prácticas ali-
mentarias antes que con el acceso a la comida. Resulta
que estas tasas alarmantes de atrofia y raquitismo corres-
ponden al grupo demográfico medio de los cinco que
recoge el NFHS. Cuesta creer que este grupo no pueda
permitirse los niveles de nutrición infantil de una familia
tipo de un país medio del África subsahariana.
Además, no es evidente que los TPDS, con su diseño
actual, supongan una gran aportación a la hora de solu-
cionar los problemas de malnutrición. En parte se trata
solamente de una transferencia de ingresos, y los datos
obtenidos indican que recibir dinero extra no se traduce
en una mejor alimentación (Strauss y Thomas 1998).
El hecho de que estos ingresos adicionales lleguen en
forma de alimentos puede que ayude, pero sólo si los 20
kilos de cereales que la familia recibe de los TPDS suponen
una cantidad superior a la que habría podido comprar, lo
que, se mire como se mire, parece altamente improbable.
Teniendo todo esto en cuenta y a la vista de los desas-
trosos resultados, puede que la solución de comida sub-
vencionada deba ser replanteada. ¿Por qué no dar dinero
en lugar de comida, y evitar así todos los problemas deri-
vados del comercio justo? Es verdad que el precio de los
alimentos varía, pero la cantidad de dinero podría estar
vinculada al índice de precios al consumo, y en cual-
quier caso existe una gran sospecha de que con el sistema
actual, cuando el precio del mercado sube en relación con
los TPDS, se produce un aumento de las pérdidas, con lo
que los pobres siempre terminan teniendo menos.
Desde luego quedaría resolver el problema de cómo
asegurarse de que el dinero llegue realmente a quienes
se ha destinado, pero aquí es donde la informática pue-
de sernos de ayuda. Suráfrica fue el primer país en apli-
car la tecnología del uso de cajeros automáticos capaces
de reconocer huellas dactilares para pagar las pensiones,
y un sistema de este tipo podría funcionar muy bien en la
India. Sin duda alguna, merece la pena ponerlo a prueba.
Sin embargo, no está muy claro que un programa de
transferencia de efectivo, por muy bien que se lleve a
cabo, mitigue de manera efectiva el problema de la mal-
nutrición. Como han señalado recientemente Deaton y
Dreze (2008), el incremento considerable de la renta de
los pobres que se produjo entre 1983 y 2004 no se tradu-
jo en un aumento del consumo de calorías o proteínas, ni
siquiera dentro del grupo que sobrevive con 1.600 calorías
diarias. De hecho, hubo una disminución en el consumo de
ambas en todos los otros grupos (menos pobres).
Todo ello hace pensar que es posible que los pobres no
gasten lo que es debido en alimentación, ya sea porque no
la valoran lo suficiente, o porque no quieren perderse por
completo el paraíso del consumidor en el que se está con-
virtiendo la clase media india.4 Cualquiera de las dos posi-
bilidades sugiere que una parte importante de las medidas
políticas relativas a la alimentación quizá deba consistir en
informar e incluir los hábitos de consumo de la población.
Hay otra prueba que sustenta esta argumentación: la lac-
tancia materna hasta los seis años es una forma sencilla y
muy recomendada de combatir la malnutrición así como
muchas enfermedades infantiles. Se recomienda empezar-
la inmediatamente después de que el niño haya nacido, de
manera que éste aproveche el calostro, de alto conteni-
do nutricional. Sin embargo, sólo una cuarta parte de las
madres que aparecían en el NFHS declararon haber empe-
zado a dar de mamar al niño una hora después del parto.
La dificultad aquí es modificar la conducta, inclui-
das formas de comportamiento que se encuentran pro-
fundamente arraigadas en las tradiciones. La idea actual
del gobierno indio es traspasar esta responsabilidad a una
figura llamada ASHA Sahayogini, una mujer con un cierto
grado de formación a la que se concederán 23 días para
educar los hábitos de las mujeres de su comunidad y una
remuneración de 25 dólares estadounidenses al mes. No
está aún claro que las mujeres que asuman este trabajo
dispongan de la energía, los conocimientos o el carisma
necesarios para convencer a otras mujeres de que renun-
355 P O R Q U É E S TA N D I F Í C I L C O M B AT I R L A P O B R E Z A
cien a sus muy arraigadas costumbres. Ahora bien, tampo-
co parece probable que se vaya a realizar una evaluación
seria de este programa en un futuro próximo.
La educación
El bajo rendimiento escolar de la educación primaria de
la India ha sido noticia en los últimos años gracias a los
informes de las inspecciones anuales de educación publi-
cados por la prestigiosa ONG educativa Pratham. Los pun-
tos básicos de estos informes son bien conocidos: el 42%
de los alumnos de quinto grado en la India no tiene el
nivel de lectura correspondiente al de segundo grado, y un
68% no sabe hacer restas de dos cifras.
Ahora bien, aunque existen colegios en los que hay más
de 100 niños por aula, el sector educativo de la India no
está infradotado, si se lo compara con otros países simi-
lares. En 2005 la India destinó un 3,7% de su PIB a inver-
siones en educación, lo cual está un poco por debajo de
la media para los países de renta media-baja (4,3%), pero
por encima de la media de la región de Asia Oriental-Paci-
fico (2,9) (Banco Mundial 2007).
Según un trabajo reciente realizado por Murgai y Pri-
chett (2007), los profesores estatales de la India están
mejor pagados que otros profesionales de categoría simi-
lar. La proporción media alumno/profesor es elevada, si
bien inferior a 40, que es el límite que existe en Israel (un
país mucho más rico).
Parece que el problema, al menos en parte, radica en la
calidad de la enseñanza. Según los datos del Estudio mun-
dial de absentismo laboral (Chaudhury, Hammer, Kremer,
Muralidharan y Rogers 2003), en el que se envió a supervi-
sores a las escuelas a determinadas horas escogidas al azar a
fin de que midieran el grado de presencia de los profesores,
el 25% de los profesores no está en el colegio diariamente.
Además, en caso de que estén allí, sólo pasan en el aula un
45% del tiempo que se supone deben dedicar a dar clase.5
Igualmente asombroso, aunque se le concede menos
atención, es la tasa de absentismo escolar infantil, compa-
rable o superior a la de los profesores. Dada esta situación
cabe preguntarse si los profesores no están simplemen-
te reaccionando a la situación general de indiferencia
que cunde entre los alumnos: quizás, después de todo,
el que los profesores asistieran unos cuantos días más a
clase no tendría un gran efecto en el rendimiento esco-
lar de los alumnos. Un experimento aleatorio reciente que
está recogido en Duflo, Hanna y Ryan (2007) ha puesto a
prueba esta hipótesis. Seva Mandir, una importante ONG
5
Ello coloca a la India entre que opera en el estado de Rajastán, tenía unas tasas de
los países que peor parados salen absentismo entre los profesores del 40% en escuelas de
del estudio (sólo Uganda, con un solo maestro situadas en zonas remotas. Animados por
un 27%, tiene un índice mayor
de absentismo). Duflo, empezaron a controlar la presencia de los profeso-
res por medio de cámaras y les pagaron según el núme-
6 ro de días que fueran a trabajar. Este plan se introdujo en
Para el experimento véase
Banerjee, Banerji, Duflo, una serie de escuelas de manera aleatoria, de modo que
Glennerster and Khemani (2008). se pudiesen evaluar los efectos.
A B H I J I T V. B A N E R J E E
Muchas personas de la comunidad de Seva Mandir con-
sideraron que si bien esto podría hacer que los profesores
acudieran más a sus puestos de trabajo ello no repercuti-
ría en el rendimiento escolar. Pero, de hecho, hizo que las
puntuaciones de las pruebas de evaluación aumentasen
en una variación estándar nada despreciable del 0,17, lo
cual puso de manifiesto que los alumnos salían beneficia-
dos cuando los profesores se esforzaban más.
Muralidharan y Sundararaman (2006) también llega-
ron a la conclusión de que si los profesores recibían mayo-
res incentivos el rendimiento de los alumnos mejoraría. En
su estudio incluyeron un experimento realizado en Andhra
Pradesh, donde se prometió recompensar a los maestros
de escuelas estatales que mejoraran el rendimiento de sus
alumnos y comprobaron que los alumnos mejoraban su
puntuación en los exámenes, incluso en aquellas materias
que no contaban para los incentivos.
No obstante, el efecto de los incentivos fue, de nuevo,
no muy grande, con una variación estándar del 0,15. Sin
duda alguna habrá que tomar muchas más medidas para
transformar el hoy por hoy deficiente sector educativo de
la India. Pero ¿cómo generamos los incentivos necesarios
para que esto ocurra?
Una respuesta, que constituyó una de las cuestio-
nes centrales del último mayor intento realizado por el
gobierno de la India para reformar la educación prima-
ria, la Sarva Shksha Aviyan (o SSA), es que la comunidad
debe desempeñar un papel mucho más activo a la hora de
exigir educación. Ahora bien, en el estudio realizado en
280 pueblos en el distrito de Jaunpur del estado de Uttar
Pradesh se puso de manifiesto que por lo menos cuatro
años después del inicio de la SSA, el 92% de los padres no
parecían estar enterados de la existencia de los llamados
Comités de educación de los pueblos (VEC) —su interme-
diario principal para participar en la mejora de las escue-
las locales y tener acceso a los fondos de la SSA— y sólo
un 2% eran capaces de nombrar a sus miembros (Baner-
jee, Banerji, Duflo, Glennerster y Khemani 2006). Entonces
supusimos que ello se debía a que nadie se había tomado
la molestia de informarles sobre la VEC o la SSA. Por con-
siguiente llevamos a cabo un experimento de campo en el
distrito encaminado a informar y a movilizar a los padres
sobre la educación en sus pueblos y las nuevas posibili-
dades derivadas de la SSA.6 En este experimento, volun-
tarios de Pratham pasaron un día y medio en cada aldea
y mantuvieron pequeñas y grandes reuniones en las que
informaban a los padres sobre sus derechos, incluidos el
derecho de quejarse de los profesores que no asistieran
a clase y el de contratar asistentes adicionales para los
profesores o shikshakarmis (para las escuelas en las que
hubiese demasiados alumnos). Asimismo, les hablaron del
(bajo) rendimiento escolar de sus hijos y les enseñaron a
evaluar su capacidad lectora.
Nada de esto tuvo ningún efecto en los padres apar-
te del hecho de que ahora un 2,6% sabía que existían los
356
7
La respuesta también puede que
dependa de que la ampliación del
programa de cupones coincida
con el cierre de un gran número
de colegios, en cuyo caso habrá
muchos profesores disponibles.
F R O N T E R A S D E L C O N O C I M I E N T O
VEC, lo cual supone una diferencia significativa estadís-
ticamente, pero en cualquier caso mínima. No hubo más
quejas, ni más visitas a las escuelas, ni se intentó contra-
tar a más asistentes para los profesores. Y, lógicamente,
las puntaciones de los alumnos en las pruebas de evalua-
ción siguieron siendo las mismas.
Lo que no sabemos es si esta indiferencia tiene su ori-
gen en la creencia de que la educación no es el camino a
la prosperidad para las personas como ellos (después de
todo en la India existe una tradición que afirma que sólo
ciertas castas superiores tienen derecho a la educación).
O puede que crean que los profesores están fuera de su
alcance, desde un punto de vista político y social, con lo
que intentar influir en su manera de actuar no constitu-
ye una alternativa real. Hay datos recientes que apuntan
a una combinación de ambas causas: Jensen realizó un
experimento en República Dominicana en el que explicó a
una serie de padres pobres las ventajas de recibir una edu-
cación, y comprobó que, a consecuencia de ello, sus hijos
trabajaban mejor en el colegio (Jensen 2007).
Por otro lado, la única intervención satisfactoria de nues-
tro estudio del estado de Uttar Pradesh se produjo cuando
los instructores de Pratham enseñaron a voluntarios de los
pueblos a dar clase. Se pusieron en marcha una o más cla-
ses en cada uno de los pueblos, y los niños que asistieron
a ellas mejoraron de manera considerable su rendimiento
en las pruebas de evaluación. El éxito de este experimen-
to así como el fracaso de las otras intervenciones (todas
en las que era necesario un cierto grado de interacción
social) indican que a los padres sí les importa la educación
de sus hijos, pero les da miedo enfrentarse a los profesores.
En ambos casos es difícil tener la certeza de que un
mayor grado de participación por parte de los padres vaya a
resolver la falta de incentivos, al menos en un futuro próxi-
mo. La alternativa son las soluciones de mercado, es decir,
algún tipo de programa en el que se dé a los padres cupo-
nes financiados por el Estado para pagar las matrículas de
los colegios privados de sus hijos. El argumento habitual
en contra de estos cupones no parece muy convincente en
el contexto indio: ¿generará más segregación y desigual-
dad en la educación que reciben los niños? Es posible, pero
dado que la élite rural ya ha abandonado el sistema esta-
tal en muchas áreas, como mínimo es verosímil que ayude
a paliar la desigualdad, al menos siempre y cuando estos
cupones se diseñen de tal manera que no puedan usarse
para enviar a los niños a colegios realmente elitistas. ¿Debe
preocuparnos la posibilidad de que los padres pacten en
secreto con la dirección del colegio el cobro de los cupones
en efectivo en lugar de enviar a sus hijos a clase? Es poco
probable, en nuestra opinión, ahora que a los padres les
importa lo suficiente la educación como para que se alcan-
cen unas tasas de participación escolar de casi el 100%.
Además, el verdadero auge de la educación privada
entre las familias relativamente pobres de las áreas rura-
les de la India en los últimos años se traduce en que en
muchos pueblos hay muchos colegios privados que compi-
ten por los alumnos. Según ASER (2007), el 19,3% de todos
los niños entre 6 y 14 años de estas regiones estudia en
colegios privados. Muralidharan (2006) informa sobre un
estudio representativo a escala nacional relacionado con
las escuelas primarias privadas de las zonas rurales y obser-
va que un 50% de los colegios identificados en el estu-
dio de 2003 se habían fundado en los últimos cinco años.
Muralidharan también señala que estas escuelas son
baratas (el precio medio mensual es de 2 dólares esta-
dounidenses al cambio actual) a pesar de que es más
probable que los profesores que trabajan en ellas sean
licenciados universitarios y que su proporción profesor/
alumno es casi la mitad de la de los colegios públicos.
Esto se debe a que los profesores de los colegios priva-
dos cobran entre una décima y una quinta parte de lo
que cobran los de los colegios públicos. Andhrabi et al.
(Andrabi, Khwaja y Das 2003) examinaron un fenómeno
similar en la provincia de Punjab en Paquistán y sostienen
que la diferencia de los resultados entre colegios privados
y públicos es demasiado grande como para que se pueda
explicar con una serie de razonamientos convincentes o,
lo que es lo mismo, que las escuelas privadas son sencilla-
mente más baratas y mejores.
No obstante, es evidente que necesitamos pruebas más
fehacientes antes de justificar una diferencia tan radical.
Karthik Muralidharan y Michael Kremer están realizando
en este momento una evaluación aleatoria de los cupones
escolares en el estado de Andhra Pradesh; esperemos que
ocurra lo mismo con otros programas de cupones que se
pongan en marcha en otros estados en un futuro. La difi-
cultad que tienen estas evaluaciones reside en hacer fren-
te al hecho de que la provisión de colegios privados tendrá
que ajustarse a la expansión de la demanda que se produ-
cirá una vez que el sistema de cupones se generalice, pero
esto no ocurre en condiciones experimentales. Lo que se
teme es que las tarifas subirán de manera drástica, pues
a los colegios les resultará muy difícil encontrar a perso-
nas que den clase. A fin de dar respuesta a estas pregun-
tas, Muralidharan y Kremer hicieron selecciones aleatorias
por los pueblos y dentro de ellos. Si el pueblo ofrece bue-
nas oportunidades laborales para los profesores, entonces
el experimento realizado nos dará estimaciones sobre pre-
cios y número de colegios. Si por el contrario los profesores
están dispuestos a mudarse de pueblo a fin de encontrar
un empleo, lo cual parece probable, los datos obtenidos no
serán completos y serán necesarios nuevos estudios.7 Entre-
tanto, el sector de la educación va claramente a la deriva.
Atención médica
La atención médica adolece de los mismos problemas que
la educación, pero en mayor escala. La tasa de absentismo
laboral entre las comadronas auxiliares (ANM), que cons-
tituyen la categoría más baja de profesionales médicos del
jerárquico sistema sanitario de la India, es del 40%, bas-
357 P O R Q U É E S TA N D I F Í C I L C O M B AT I R L A P O B R E Z A
tante más elevada que la de los profesores (Chaudhury,
Hammer, Kremer, Muralidharan y Rogers 2003). Cuan-
do se escogieron al azar una serie de centros secunda-
rios de salud (donde hay enfermeras) para un programa
de incentivos basados en la asistencia, éstas y sus jefes
inmediatos pactaron para inutilizar por completo los
incentivos: la asistencia de las enfermeras tras el expe-
rimento fue tan baja como lo era antes del mismo (por
debajo del 40%) (Banerjee, Duflo y Glennerster 2008).
Aún más preocupante, aunque quizás no tan sorpren-
dente dadas las tasas de absentismo laboral, es el hecho de
que hasta las personas muy pobres hayan dejado casi
por completo de acudir a estas enfermeras. En el distrito
rural de Udaipur, donde el gasto medio diario per cápita
no supera un dólar, encontramos que menos de una cuar-
ta parte de las visitas a profesionales que ofrecen servi-
cios médicos tenían lugar en hospitales o ambulatorios
del Estado. Casi un 60% de las visitas eran a profesiona-
les privados y el resto a curanderos (Banerjee, Deaton y
Duflo 2004). Esto ocurre a pesar de que los médicos «pri-
vados» están más lejos, son más caros y es probable que
tengan menos acreditaciones.
Cuando preguntamos a posibles pacientes por las razo-
nes de este fenómeno, señalaron que se debía a la calidad
del tratamiento. Sabemos que la calidad es con frecuencia
deficiente, pues ya hemos hablado de las elevadas tasas
de absentismo. Asimismo, Das y Hammer (2007), basán-
dose en un estudio sobre médicos estatales y privados en
las zonas urbanas de Delhi, señalan que los médicos esta-
tales que se ocupan de los pacientes más pobres a menu-
do prescriben tratamientos sin examinarlos siquiera. Sin
embargo, una parte de lo que los pacientes denominan
calidad es precisamente de lo que se quejan los profe-
sionales que trabajan para el Estado, que afirman que los
médicos privados abusan de los medicamentos inyecta-
bles, en especial de los antibióticos y los esteroides, algo
que la población parece considerar un buen tratamien-
to. Nuestros datos apoyan en cierto modo esta visión. Un
60% de todas las visitas a profesionales privados lleva
aparejada una inyección, ahora bien, no disponemos de
datos que indiquen si éstas son realmente peligrosas para
los pacientes. El consenso general entre los expertos es
que la sobremedicación es considerable.
El desplazamiento hacia la atención médica privada
trae un problema añadido: los pacientes ya no reciben
información por parte del Estado sobre prevención y prác-
ticas saludables. Por ejemplo, en el distrito rural de Udai-
pur menos del 5% de los niños están convenientemente
vacunados según nuestros datos (Banerjee, Duflo, Glen-
nerster y Kothari 2008), y no parece que los profesionales
o centros que ofrecen atención médica privada estén dis-
puestos a hacer algo al respecto.
Más en general, lo que hace que la asistencia sanita-
ria sea aún más difícil para los pobres es que las solucio-
nes que proporciona el mercado no son necesariamente
A B H I J I T V. B A N E R J E E
muy atractivas, sobre todo por esta tendencia a despre-
ciar los económicos si bien valiosos aspectos preventi-
vos de la medicina frente a tratamientos caros y quizás
perjudiciales. Los seguros médicos subvencionados son el
equivalente de los cupones para la educación, y hay una
serie de experimentos en curso en la India, incluido uno
que nosotros estamos evaluando. No obstante, casi todas
estas pólizas de seguros sólo cubren los gastos de pacien-
tes hospitalizados, por la sencilla razón de que se pueden
comprobar con mayor facilidad. Todo ello supone que los
chequeos médicos, las pruebas y otras prácticas preven-
tivas continúen siendo un gasto que las personas tienen
que pagar de su propio bolsillo, y que los seguros a menu-
do desaconsejan estas prácticas (porque adoptarlas redu-
ce los costes en caso de enfermedad).
En el momento actual existen dudas sobre si la aten-
ción médica subvencionada es viable económicamente. Es
probable que un programa que cubra más pacientes exter-
nos sea mucho más caro, debido a que el uso de estos ser-
vicios es más difícil de supervisar y puede hacer necesaria
la intervención del gobierno. También se podría utilizar el
programa a modo de cebo, para hacer que más personas
participen a la hora de detectar y prevenir con tiempo las
enfermedades (esto es, que para conseguir seguros médicos
subvencionados tengan que cumplir una serie de requisitos).
El hecho de que estos incentivos pueden funcionar ha
quedado demostrado por un estudio experimental recien-
te, en el que se ofrecía un kilo de lentejas a las mujeres
cada vez que llevasen a sus hijos a vacunar y que multi-
plicó por encima de dos el porcentaje de niños totalmente
vacunados (Banerjee, Duflo, Glennerster y Kothri 2008).
Las medidas adoptadas por el gobierno en la India se
están encaminando en este sentido. En la actualidad exis-
te un plan que ofrece incentivos económicos a las mujeres
que den a luz en el hospital, y, como parte de este plan,
también tienen que visitar la clínica un número determi-
nado de veces antes y después del parto. Aunque el cum-
plimento de estas nuevas reglas parece de momento poco
estricto, podría llegar a ser determinante.
El camino a seguir
La tendencia actual de las medidas adoptadas para com-
batir la pobreza se aleja bastante de la idea de que los
pobres tienen que hacerse cargo de sus vidas. En lugar de
entender que son trabajadores que necesitan adquirir una
serie de destrezas, se les considera empresarios potencia-
les que necesitan derechos sobre el capital y la propiedad
así como el amparo de la ley. De ahí que se dé impor-
tancia al microcrédito, por ejemplo. Esto no quiere decir
que crean que no es importante invertir en capital huma-
no; más bien los defensores de esta perspectiva se mues-
tran bastante escépticos con respecto a la capacidad del
gobierno a la hora de aportarlo, por lo que prefieren que
358 F R O N T E R A S D E L C O N O C I M I E N T O
los pobres reciban ingresos adicionales y los utilicen para
pagar el capital humano que necesiten para sus hijos.
El hecho de que no es fácil conseguir que el gobier-
no se encargue de esto concuerda con el razonamiento
que estamos presentando. La cuestión es si podemos estar
seguros de que en los casos en los que el gobierno no lo
haga, los pobres puedan conseguirlo por sí solos, es decir,
que sean capaces de salir adelante sin recurrir a nadie,
únicamente con una pequeña ayuda procedente de las
organizaciones de microcrédito.
Como hemos expuesto ampliamente en otros trabajos
(véase Banerjee y Duflo 2007, y Banerjee y Duflo 2008)
no existe una justificación empírica de esta perspectiva.
Lo fundamental es que los pobres no tienen ni las apti-
tudes ni el conocimiento de los mercados, ni la compren-
sión ni la tecnología necesarias para competir de manera
eficaz en este entorno. Incluso tras haber obtenido un
microcrédito, su falta de medios económicos les da acce-
so únicamente a tecnologías rudimentarias y les destina a
ejercer las profesiones más multitudinarias. Además, son
enormemente vulnerables a todos los riesgos que pue-
da correr cualquier otro empresario. Todas estas limita-
ciones son evidentes en los negocios que emprenden: son
muy pequeños (la empresa media de un propietario pobre
no tiene empleados) y están muy concentrados en unos
pocos sectores en los que es posible trabajar sin destrezas
especiales ni especialización.
Lo que es más, los propios pobres no esperan que sus
negocios transformen sus vidas. Si lo hicieran se esforzarían
más en hacer que éstos crecieran más de lo que lo hacen.
En nuestra opinión muchos de ellos podrían expandir sus
negocios con facilidad y ganar algo más de dinero, con lo
que podrían salir de la pobreza, pero eligen no hacerlo.
Con ello no queremos decir que lo pobres no sean perso-
nas con recursos y energía, sino simplemente que las nor-
mas del juego les son tan adversas que sólo los que estén
completamente decididos y/o tengan un gran talento con-
siguen ir más allá de la línea de salida. Tampoco cabe duda
alguna de que el microcrédito ha hecho que sus vidas sean
menos insoportables, con lo que merece nuestro apoyo.
Ahora bien, en última instancia es el gobierno el que debe
permanecer en el centro de las medidas para combatir la
pobreza, pues sin ayuda ni recursos externos los pobres
tienen que enfrentarse a un desafío en condiciones injus-
tas. No es necesario que el Estado continúe haciendo todo
lo que hace (mal) en la actualidad, y, sin duda debería cen-
trarse más en pagar servicios en lugar de proporcionarlos:
los subsidios complementarios pueden hacer mucho para
mejorar la vida de los pobres sin que el gobierno tenga
que participar en el proceso. Con todo, no debemos olvi-
dar que una parte muy importante de lo que éste hace se
refiere a aspectos de los que los mercados no se ocuparían
(los cambios de comportamiento, la asistencia sanitaria
preventiva, la educación para quienes viven en áreas don-
de no hay colegios privados, la ayuda en las situaciones de
emergencia, etcétera). Incluso en estos casos el gobierno
puede trabajar con socios encargados de la ejecución de
proyectos externos, como ha demostrado el caso del BRAC,
en Bangladesh, pero, si somos realistas, continuará sien-
do uno de los agentes sociales principales en la economía.
El reto que tenemos algunos de los que nos dedicamos a
lo que se podría denominar el sector de la ideas, es, por
consiguiente, hallar la manera de rediseñar las fórmulas de
actuación de los gobiernos para conseguir que funcionen
mejor en términos de ejecución y de delegación a terceros,
así como de mejorar la eficacia de sus actuaciones futuras.
359
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