1

UNIVERSIDAD NACIONAL DE TRUJILLO

ESCUELA DE POSTGRADO
SECCION DE POSTRADO EN DERECHO Y
CIENCIAS POLITICAS

“EL MODELO PROCEDIMIENTAL DE INFRAESTRUCTURA ÉTICA Y SU

INCIDENCIA EN LA FUNCIÓN PÚBLICA PERUANA”

TESIS PARA OBTAR EL GRADO DE MAESTRO EN

DERECHO

MENCIÓN:
DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO

AUTOR:
FEDERICO EMILIANO CORZO HERNANDEZ

ASESOR:
JOSE LUIS AGÜERO LOVATON

TRUJILLO – PERÚ
2015
N° de Registro……………

2
 JURADO CALIFICADOR

_____________________________________
ALAN ROBERD YARROW YARROW

_____________________________________
JHULY MORI LEON

_____________________________________
JOSE LUIS AGÜERO LOVATON

3
 Dedicatoria
A Mercedes, con gratitud y amor incondicional.
A Pedro, por vivir en mis recuerdos
A Mónica, por todo el amor recibido
A María Fernanda y María José, mis amores

4
 Índice

CAPITULO I: Generalidades
Dedicatoria 4
Resumen 9
Introducción 11

CAPITULO II: MARCO CONCEPTUAL-TEORÍCO

Sub Capítulo I: De la Función Pública

1.1. La Función Pública 15
1.2. Personal adscrito a la Función Pública
1.2.1. Funcionario Público 17
1.2.2. Servidor Público 17
1.3. Naturaleza del vínculo del servicio público
1.3.1. Teoría Política 20
1.3.2. Teoría del contrato del Derecho Público 20
1.3.3. Teoría del contrato Administrativo de Adhesión 21
1.3.4. Teoría del contrato de trabajo 22
1.3.5. Teoría Estatutaria 22
1.3.6. Las transformaciones 22
1.4. Función Pública y Ley Marco del Empleo Público 27
Sub Capítulo II: De La Ética en la Función Pública
2.1. La ética 30
2.2. Ética y democracia 33
2.3. La ética y función pública según el Tribunal Constitucional peruano 37
2.4. Alcances de la Corrupción en la Administración Pública Peruana 38
2.4.1. Percepción del funcionario 40
2.4.2. Autopercepción del funcionario 40
2.4.3. Percepción del funcionario por la ciudadanía 41
2.4.4. Percepción del funcionario por el entorno 42
2.5. Perspectiva jurídica de la función pública en el Perú
2.5.1. Un funcionario transparente 46

5
 2.5.2. Neutralidad indispensable 47
2.5.3. Derecho de los servidores públicos 48
2.5.4. Desorden de remuneraciones y derechos laborales 49

Sub Capítulo III: De La Infraestructura Ética

3.1 Definición de una infraestructura ética
3.1.1 Infraestructura de la ética 54
3.1.2 Los principales enfoques en la región de la OCDE 55
3.1.3 Recomendación de la OCDE para el mejoramiento de la conducta
ética en el servicio público 56
3.1.4. La construcción de una infraestructura sólida de la ética 56
3.1.5. Por qué es tan crítica la ética hoy día? 57
3.2. El servicio público basado en los valores
3.2.1. La comunicación de los valores 57
3.2.2. Cómo poner los valores en acción 60
3.2.3. De la disposición al cumplimiento 63
3.2.4. Creación de un ambiente de trabajo que ofrece apoyo 63
3.2.5. Cómo informar y capacitar a los servidores públicos sobre asuntos
de ética 65

3.3. Las políticas de revelación de información 67

3.4. Procedimientos para denunciar mala conducta o sospecha de corrupción 69
3.4.1. Control interno para mejoramiento de la conducta ética en el servicio
público 72
3.4.2. Medidas disciplinarias en caso de que se infrinjan las normas del
servicio público 73
3.4.3. Investigación y enjuiciamiento por mala conducta 74
3.5. La orientación ética propiamente dicha
3.5.1. El compromiso político 77
3.5.2. Código de conducta 77
3.5.2.1. Deberes de la función pública 79
3.5.3. Actividades de socialización profesional 81
3.6. El control
3.6.1. Marco legal 82

6
 3.6.2. Mecanismos efectivos de responsabilidad 85
3.6.3. El compromiso de los ciudadanos 91
3.7. La gestión de la ética pública
3.7.1. Condiciones de trabajo adecuadas 97
3.7.2. Órganos de coordinación 97

CAPITULO III: MATERIAL Y MÉTODOS

1. Objeto de estudio 100
1.1 Objetivos específicos
1.2 Hipótesis
1.2.1 Variable Independiente
1.2.2 Variable dependiente
2. Métodos y técnicas 101
2.1 Técnicas de investigación
2.1.1 De observación
2.1.2 De fichaje
2.1.3 Análisis de contenido
2.1.4 Instrumentos de investigación para recoger información
2.2 Métodos
2.2.1 Deducción
2.2.2 De análisis
2.2.3 Hermenéutico
2.2.4 Población
2.2.5 Muestra

CAPITULO IV: RESULTADOS 109

CAPITULO V: DISCUSIÓN 113

CAPITULO VI: CONCLUSIONES 118

CAPITULO VII: RECOMENACIONES 120

Referencias bibliográficas 121

7
 RESUMEN

La presente investigación se origina por la preocupación que se tiene por la

conducta ética del personal al servicio del Estado. Por ello, se inicia el
presente trabajo describiendo la situación ética que atraviesa nuestra
Administración Pública, para luego evaluar la incorporación a su
normatividad de los procedimientos que diseñan la ―Infraestructura Ética‖;
modelo que busca y ha logrado asegurar una conducta ética del personal
que labora en la Administración Pública de los países miembros de la
Organización y Cooperación para el Desarrollo (OCDE), de la cual el Perú
aun no es parte, pero que aspira a serla.

Para evaluar la procedencia de la incorporación de este modelo, se ha

analizado la normatividad marco de la función estatal sobre ética pública,
evaluando de esta manera la Ley Marco del Empleo Público; que trata de
estructurar operacionalmente y regular la política ética aplicada a la función
pública en nuestro país.

Asimismo, la investigación trata de identificar las propiedades de la

infraestructura Ética para determinar si es posible incorporarlas a la Ley
Marco del Empleo Público, considerando que esta normatividad aún está
pendiente de ser integrada por leyes de desarrollo.

Nuestra hipótesis radica en que los presupuestos de la Infraestructura Ética

si pueden incorporarse a nuestra legislación y en base a ello se desarrolla la
presente tesis, estructurada en los sub capítulos: antecedentes; Función
Pública; Ética en la Función Pública; Infraestructura Ética; derecho
comparado; y, finaliza con las conclusiones y recomendaciones.

8
 ABSTRAC

This research arises from the concern you have for the ethical conduct of
personnel working for the state. Therefore, this paper begins by describing the
ethical situation facing our Public Administration, and then assess the addition to
its regulation of procedures designed the "Infrastructure Ethics"; model that seeks
and achieved ensure ethical conduct of personnel working in the public
administration of the member countries of the Organization for Cooperation and
Development (OECD), of which Peru is still not a party, but aspiring to be it.

To evaluate the appropriateness of incorporating this model, we analyzed the

framework of state regulations on public ethics function, thus evaluating the Public
Employment Framework Law; that is operationally structured and regulates
political ethics applied to public service in our country.

The research also seeks to identify the properties of the ethics infrastructure to
determine whether it is possible to incorporate the Framework Law on Public
Employment, considering that this regulation has yet to be integrated by laws of
development.

Our hypothesis is that the budgets of the Ethics Infrastructure can be incorporated
into our legislation and on that basis this thesis is built. It is structured in sub
chapters: history; Public Service; Ethics in Public Office; Ethics infrastructure;
comparative law; ending with conclusions and recommendations.

9
 INTRODUCCIÓN

Es preocupante cómo luego de una década infestada por la corrupción en las más
altas esferas del poder (1990-2000), aún no podamos desterrar prácticas en las
que quienes conducen y administran el país obtienen beneficios privados a costa
de los bienes y recursos públicos. Ejemplo de ello, lo encontramos en casos
recientes como los conocidos en Petroperú (petroaudios) 1 o en la adjudicación y
venta irregular de terrenos del Estado por funcionarios de la Organización de
Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) 2.

Sentimientos de desmoralización y reclamos por la presencia de lo ético en las

relaciones humanas nos revelan una inquietud ética de fondo ¿cómo hacer para
construir una sociedad e instituciones democráticas que se guíen por principios de
verdad, libertad, justicia, solidaridad y, que la autoridad administrativa se ejerza y
desarrolle con responsabilidad, por sobre todo respetando sus fines y a sus
administrados?

En respuesta a esta problemática se han planteado diversos estudios y

propuestas: la reforma del Estado, la reingeniería, la calidad total, la penalización
de conductas, el sistema nacional de integridad, la lucha anticorrupción,
programas legislativos y sistemas de control y monitoreo. Todas representan un
modelo procedimental de acuerdo a una realidad en concreto, que en el caso de
nuestro país se aborda de manera extensa y desintegrada. Existen por ejemplo,
planes de mejora de la calidad del servicio en salud, muy a parte de los planes
piloto de modernización del Poder Judicial o del Ministerio de Transporte y
Comunicaciones. Al igual que planes pilotos como el de presupuesto por
resultados y de gestión de personas que sólo incluyen a las entidades
recaudadoras.

1
Diario El Comercio (05 de octubre de 2014). Así ocurrió: 2008 se destapa el escándalo de los
Petroaudios. Recuperado de http://elcomercio.pe/politica/polemica/asi-ocurrio-2008-se-
destapa-escandalo-petroaudios-noticia-1760805.
2
Diario El Comercio (08 de noviembre de 2011). Caso Cofopri. Recuperado de
http://elcomercio.pe/politica/gobierno/caso-cofopri-sentencian-11-anos-prision-funcionarios-
noticia-1330167

10
Es por ello, que la presente tesis busca analizar los factores que determinan la
eficacia de la Ley Marco del Empleo Público en la actuación ética de la función
pública peruana.

La «Infraestructura Ética», es un modelo planteado por la Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) 3 que define el concepto de
Infraestructura Ética como modo de combatir la corrupción y mejorar el
comportamiento ético del personal al servicio del Estado.Este modelo
procedimental estudia cómo puede brindarse apoyo a los servidores públicos para
que acaten las más altas normas de integridad y ética en el ambiente sumamente
cambiante del sector público, sin debilitar el impulso principal de las reformas de
la administración pública, cuyo propósito es aumentar la eficiencia y la eficacia 4.
Por ello, investigaremos cómo influiría la incorporación de este modelo a nuestro
sistema jurídico en respeto y observancia a laspotestades y competencias
administrativas de las entidades públicas.

Para tal fin, consideramos apropiado aprovechar la coyuntura que nos trae la Ley
Marco de la Función Pública (Ley N.º 28175), en cuanto aún faltan las leyes de
desarrollo que la complementan. Recordemos que la Ley Marco de la Función
Pública se emite en el 2004 con vigencia progresiva desde el año 2005. Esta ley,
establece los lineamientos generales para promover, consolidar y mantener una
administración pública moderna, jerárquica, profesional, unitaria, descentralizada

3
La OCDE, son las iníciales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), es una organización de cooperación internacional, compuesta por 30 estados, cuyo
objetivo es coordinar sus políticas económicas y sociales. Fue fundada en 1960 y su sede
central se encuentra en la ciudad de París, Francia. En la OCDE, los representantes de los
países miembros se reúnen para intercambiar información y armonizar políticas con el objetivo
de maximizar su crecimiento económico y coayudar a su desarrollo y al de los países no
miembros. Se considera que la OCDE agrupa a los países más avanzados y desarrollados del
planeta, siendo apodada como club de países ricos. Los países miembros son los que
proporcionan al mundo el 70% del mercado mundial y representan el 80% del PNB mundial.

4 Ley 27444 ―Ley del Procedimiento Administrativo General‖

Art. 1.10.Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer
prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos
cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión
final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.
En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie
sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su
validez será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de
este principio.

11
y desconcentrada, basada en el respeto al Estado de Derecho, los derechos
fundamentales y la dignidad de la persona humana, el desarrollo de los valores
morales y éticos y el fortalecimiento de los principios democráticos, para obtener
mayores niveles de eficiencia del aparato estatal y el logro de una mejor atención
a las personas.

Este mismo cuerpo legislativo, establece en sus disposiciones finales (Segunda

Disposición Transitoria, Complementaria y Final) que, el Poder Ejecutivo remitirá
al Congreso de la República las propuestas legislativas sobre:

1. Ley de la carrera del servidor público.

2. Ley de los funcionarios públicos y empleados de confianza.
3. Ley del sistema de remuneraciones del empleo público.
4. Ley de gestión del empleo público.
5. Ley de incompatibilidades y responsabilidades.

Estas leyes son las que implementan la Ley Marco del Empleo Público y aún no
ha sido aprobadas ni sancionadas, se encuentran en evaluación y complemento
por la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR. Un avance es la Ley del
Servicio Civil, que solamente incorpora el régimen del servicio, tanto de su ingreso
como su finalización, pero sin hacer mención en desarrollo de la estructura ética
de función pública.

Siendo así, la investigación se justifica en la medida que aún no se ha evaluado

que tan factible es la incorporación del modelo de Infraestructura Ética en nuestro
paísqué ha conseguido éxito en los países que conforman la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), esto es, en América del Norte:
Canadá y Estados Unidos; en Europa: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca,
España, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia,Luxemburgo,
Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa,
República Eslovaca, Suecia, Suiza, Turquía; y en el Pacífico en: Australia, Japón,
Nueva Zelandia y República de Corea.

12
Esta investigación, puede significar un procedimiento de preparación para poder
tentar en pertenecer a este grupo de desarrollo, como actualmente lo viene
consiguiendo la República de Chile.

Por ello, es importante tener en cuenta la actual coyuntura normativa para poder
incorporar los postulados de la infraestructura ética en las leyes de desarrollo de
la Ley Marco del Empleo Público que aún están por dictarse. Ante ello,
encontramos una oportunidad para que esta tesis pueda de alguna manera ser
conocida y evaluada por la comisión de redacción de las leyes de desarrollo de la
referida Ley, lo que hace a esta investigación oportuna, factible y viable. Esta
última, porque su desarrollo depende de la investigación documental habida en
las bibliotecas virtuales y porque su evaluación puede ser medible a través de la
realidad funcionarial de la Administración pública.

En la medida que esta investigación propone una mejora en el actuar ético del
personal al servicio del Estado, también busca una contribución a la mejora del
servicio público en general y de esta manera tener un mejor resultado en el índice
mundial de lucha contra la corrupción.La investigación será útil para conocer los
supuestos a favor o en contra que pueda darse en la implementación del modelo
de infraestructura ética en nuestra función pública y su utilidad para la
consecución de sus objetivos.

Problema de Investigación

¿Cuáles son los factores que determinan la eficacia de la Ley Marco del
Empleo Público en la actuación ética de la función pública peruana?

Consideramos que todo esfuerzo que proponga mejorar el servicio público es

esencial para la consecución de un buen gobierno y una buena administración5.

5
El derecho a una buena administración, impone obligaciones jurídicas en el núcleo del ejercicio
de la discrecionalidad, actúa como límite más allá de la mera arbitrariedad, siendo, además,
guía para los gestores públicos en la toma de decisiones (GOBIERNO). Y, por tanto,
instrumento en el control administrativo en garantía de los derechos fundamentales. Por su
parte, el Derecho al buen gobierno, es Forma de ejercicio del poder en un país caracterizada
por rasgos como la eficiencia, la transparencia, la rendición de cuentas, la participación de la
sociedad civil y el estado de derecho, que revela la determinación del gobierno de utilizar los
recursos disponibles a favor del desarrollo económico y social.

13
 CAPITULO II:
MARCO CONCEPTUAL – TEORICO

Sub Capítulo I: De la Función Pública

1.1. La Función Pública.

Es la actividad destinada a realizar y cautelar los intereses de la Nación, actividad

que deriva del poder del Estado o de sus fines. De acuerdo a Gustavo
Bacacorzo6, es el conjunto de actividades que se realizan para el cumplimiento de
las funciones del Estado y las políticas del Gobierno, para lo cual se cuenta con la
investidura correspondiente, y que implica deberes y derechos que ejercen los
funcionarios y servidores públicos.

Por su parte, Guillermo Guerra Cruz7, conceptualiza a la función pública como la

acción derivada del ejercicio del poder del Estado o, simplemente, de sus fines.
Para este autor, este ejercicio puede ser directo o indirecto.

Se entiende por función pública de acuerdo a la Ley del Código de Ética de la

Función Pública, a toda actividad temporal o permanente, remunerada u
honoraria, realizada por una persona en nombre o al servicio de las entidades de
la Administración Pública, en cualquiera de sus niveles jerárquicos.

Los fines de la función pública son el Servicio a la Nación, de conformidad con lo

dispuesto en la Constitución Política, y la obtención de mayores niveles de
eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la
ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos.

6 BACACORZO, Gustavo. ―Tratado de Derecho Administrativo‖. Tomos I y II.5ª ed. Editorial

Gaceta Jurídica. 200, Lima, pp. 79.
77 GUERRA CRUZ, Guillermo. ―Función pública: El personal al serviciodel Estado‖. FondoEditorial
de La Universidad Antenor Orrego. Trujillo, 2002, pp. 17.

14
Considerando que los fines de la función pública son el Servicio a la Nación, de
conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política, y la obtención de
mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una
mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos
públicos, conforme a lo dispuesto por la Ley Marco de Modernización de la
Gestión del Estado. Los encargados de hacer cumplir estas funciones en su
totalidad son los funcionarios públicos.

1.2. Personal adscrito a la Función Pública

De acuerdo a la Ley Marco del Empleo Público, se considera como empleado

público a todo funcionario o servidor de las entidades de la Función Pública en
cualquiera de los niveles jerárquicos sea éste nombrado, contratado, designado,
de confianza o electo que desempeñe actividades o funciones en nombre del
servicio del Estado.

El funcionario público administra recursos que son estatales y, por tanto,

pertenecen a la sociedad. La malversación de fondos y la corrupción son delitos
graves que, cometidos por un servidor público atentan contra la riqueza y
economía de la comunidad.

Manejar recursos públicos confiere una responsabilidad particular a la labor de los

servidores públicos. Su comportamiento debería ser intachable, ya que la
sociedad espera su honestidad, lealtad y transparencia8.

De lo que se ha dicho, se puede establecer que el desarrollo de la función pública

profesional es una condición necesaria, pero no la única para un mejor gobierno.
La función pública meritocrática constituye un recurso disponible para la mejor
gestión de los asuntos públicos, que conciernen al conjunto de la sociedad.

8
DONA, Edgardo. El concepto dogmático de Funcionario Público. En:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revlad/cont/4/cnt/cnt7.pdf [Visita: 15/12/2011. 18
horas]

15
De esta forma con la función pública meritocrática se estaría dando el puesto a
una persona que en verdad se lo merezca de acuerdo a sus méritos, y que
demuestre ser un ciudadano que conozca no solo sus deberes y derechos si no
también, sobre todo los derechos de los ciudadanos por los cuales va a trabajar,
solo así con este tipo de profesionales se podría cumplir con lo que establece la
ley de código de ética dela función pública.

De acuerdo a la Ley Marco del Empleo Público, Ley 28175 (vigente desde el 01-
01-2005), el personal al servicio del Estado se clasifica en:

1.2.1. Funcionario Público

El que desarrolla funciones de preeminencia política, reconocida por norma

expresa, que representan al Estado o a un sector de la población, desarrollan
políticas del Estado y/o dirigen organismos o entidades públicas.

El Funcionario Público puede ser:

a) De elección popular directa y universal o confianza política originaria.

b) De nombramiento y remoción regulados.
c) De libre nombramiento y remoción.

Empleado de confianza.- El que desempeña cargo de confianza técnico o político,

distinto al del funcionario público. Se encuentra en el entorno de quien lo designa
o remueve libremente y en ningún caso será mayor al 5% de los servidores
públicos existentes en cada entidad. El Consejo Superior del Empleo Público
podrá establecer límites inferiores para cada entidad. En el caso del Congreso de
la República esta disposición se aplicará de acuerdo a su Reglamento.

1.2.2. Servidor Público.

a) Directivo superior.- El que desarrolla funciones administrativas relativas a la

dirección de un órgano programa o proyecto, la supervisión de empleados

16
públicos, la elaboración de políticas de actuación administrativa y la colaboración
en la formulación de políticas de gobierno.

A este grupo se ingresa por concurso de méritos y capacidades de los servidores

ejecutivos y especialistas, su porcentaje no excederá del 10% del total de
empleados de la entidad. La ineficiencia en este cargo da lugar al regreso a su
grupo ocupacional.

Una quinta parte del porcentaje referido en el párrafo anterior puede ser
designada o removida libremente por el titular de la entidad. No podrán ser
contratados como servidores ejecutivos o especialistas salvo que cumplan las
normas de acceso reguladas en la presente Ley.

b) Ejecutivo.- El que desarrolla funciones administrativas, entiéndase por ellas al

ejercicio de autoridad, de atribuciones resolutivas, las de fe pública, asesoría legal
preceptiva, supervisión, fiscalización, auditoria y, en general, aquellas que
requieren la garantía de actuación administrativa objetiva, imparcial e
independiente a las personas. Conforman un grupo ocupacional.

c) Especialista.- El que desempeña labores de ejecución de servicios públicos. No

ejerce función administrativa. Conforman un grupo ocupacional.

d) De apoyo.- El que desarrolla labores auxiliares de apoyo y/o complemento.

Conforman un grupo ocupacional.

Sin embargo, es preciso tener en cuenta que para efectos del Código de Ética de
la Función Pública, se considera como servidor público a todo funcionario,
servidor o empleado de las entidades de la Administración Pública, en cualquiera
de los niveles jerárquicos, sea éste nombrado, contratado, designado, de
confianza o electo que desempeñe actividades o funciones en nombre o al
servicio del Estado. Para tal efecto, no importa el régimen jurídico de la entidad en
la que se preste servicios ni el régimen laboral o de contratación al que esté
sujeto. El que ingresa a la función pública de acuerdo a este Código descrito en

17
Ley Nº 27815, tiene que tomar conocimiento obligatorio de sus supuestos y
asumir el compromiso de su debido cumplimiento.

Es conveniente considerar que la Ley del Servicio Civil, Ley Nº 30057 vigente
desde 04 de julio del 2014, incorpora en base a la Ley Marco del Empleo Público,
las siguientes categorías de funcionario y servidor público:

Ley 30057 ―Ley del Servicio Civil‖

Artículo 3.- Definiciones

a) Funcionario Público. Es un representante político o cargo público

representativo, que ejerce funciones de gobierno en la organización del Estado.
Dirige o interviene en la condición de la entidad, así como aprueba políticas y
normas.

b) Directivo público. Es el servidor civil que desarrolla funciones relativas a la

organización, dirección o toma de decisiones o proyecto especial. También
comprende a los vocales de los tribunales Administrativos.

c) Servidor civil de carrera. Es el servidor civil que realiza funciones directamente

vinculadas al cumplimiento de las funciones sustantivas y de administración
interna de una entidad.

d) Servicio de actividades complementarias. Es el servidor civil que realiza

funciones indirectamente vinculadas al cumplimiento de las funciones sustantivas
y de administración interna de una entidad.

e) Servidor de confianza. Es un servidor civil que forma parte del enforno directo e
inmediato de los funcionarios públicos o directivos públicos y cuya permanencia
en el Servicio Civil está determinada y supeditada a la confianza por parte de la
persona que lo designó. Puede formar parte del grupo de directivos públicos,
servidor civil de carrera, o servidor de actividades complementarias. Ingresa sin
concurso público de méritos, sobre la base del poder discrecional con que cuenta

18
el funcionario que lo designa. No conforma un grupo y se sujeta a las reglas que
correspondan al puesto que ocupa.

1.3. Naturaleza del vínculo del servicio público

El vínculo que la administración constituye con el funcionario de empleo o servidor

público, importa el nexo de recíprocas relaciones y es en sí la relación jurídica
establecida que obliga a las prestaciones legalmente estipuladas y fundamenta
las contraprestaciones que deberá el principal. En la doctrina se discute la
naturaleza jurídica que corresponde a esta relación y, efectivamente, se ha
tratado de explicar desde distintas perspectivas. Siguiendo al Dr. Guerra Cruz,
diferenciamos la naturaleza del vínculo al servicio de acuerdo a las siguientes
teorías que afirman su sustento jurídico-administrativo9:

1.3.1. Teoría Política

Para esta corriente la relación Jurídica funcionarial tiene fundamento público y

estima como valor fundamental el interés prevalente del Estado, el que, a su vez
tiene como sustento el cuidado del interés público, en tal virtud, la situación
funcionarial y la relación que la genera es la traducción de un real deber del
ciudadano, de modo que las prestaciones para el efecto serán exigibles, aun
coactivamente, sobre la base de una selección unilateral a la sola voluntad del
Estado, a la cual se somete el súbdito, pues esta sería la situación del obligado.

Esta teoría es inaplicable para el caso de funcionarios en relaciones

profesionales, aunque pudiera explicar cierto tipo de relaciones de servicio público
como el caso del necesario auxilio para conducir los procesos electorales
(Jurados Departamentales y miembros de mesa) o hasta para la Dirección del
municipio aunque este requiera de postulación para coadyuvar al acto político
final que importa la simple declaración de los resultados.

1.3.2. Teoría del contrato del Derecho Público

9
GUERRA, Guillermo. Op. cit. pp. 28

19
El contrato es un acto bilateral, en el que necesariamente las partes son participes
del nacimiento mismo de la relación jurídica como extremos de la misma; en
principio, en relaciones de paridad; aunque en los contratos administrativos una
de las partes esté en relación de preeminencia. La situación jurídica se constituye
por común acuerdo de contratante y contratista. Eso sin embargo, un sector de la
doctrina considera que la relación de servicio es un contrato por el cual el Estado
requiere los servicios de una persona y sobre la base de la preeminencia del
Estado, este le abona un sueldo, de modo que el funcionario sería un mero
ejercitante de función encomendada a voluntad del Monarca, el que dispondría la
forma que mejor le conviniera lo que debiera hacerse.

1.3.3. Teoría del contrato Administrativo de Adhesión

Dentro de las teorías contractualistas surge ésta sostenida por el maestro Rafael
Bielsa y adoptada por la Jurisprudencia Administrativa Argentina. Si bien esta
teoría es asimilable a las teorías publicistas, no debe identificarse con la
específica de contrato de Derecho Público que es una especie más dentro del
género y en el que la preeminencia del Estado es absoluta y sin limitaciones,
mientras que en la categoría que examinamos, sin perder su carácter
preeminente, el Estado queda regulado por el pliego de condiciones
contractuales. Según esta teoría no existe incompatibilidad en la desigualdad de
la partes para la celebración contractual, siempre que el legislador mantenga
equilibrio en la protección de los intereses en juego. Bielsa advierte que la
atribución del Estado de fijar condiciones, se integra con la facultad de
modificarlas cuando razones de interés u orden público lo exijan; pero la relación
jurídica no existe mientras el designado o nombrado no acepte el nombramiento.

1.3.4. Teoría del contrato de trabajo

Considerando la insatisfactorias las corrientes publicistas, sostiene que la relación

jurídica entre el Estado (Emperador) y el Servidor Público (Trabajador) es de
carácter laboral. Argumenta para el efecto que el elemento definitorio es la
prestación del servicio y no los objetivos del Estado como tomador de estos

20
servicios, además, advierte que por el hecho de que la prestación de estos
servicios se desenvuelven en un servicio público no hace que la naturaleza de la
relación se haga pública también.

1.3.5. Teoría Estatutaria

Partamos del principio que el servicio a los fines del Estado pueden ser un deber
y un derecho. La administración aquí no puede actuar, sino dentro de las reglas
de función y su decisión no es un acto de la autonomía de la voluntad, sino, de
ejercicio de la competencia y del procedimiento de selección es un procedimiento
jurídico y no técnico, lo cual es una acción auxiliar. El acto de la administración es
un acto administrativo que no declara un derecho, sino que importa la declaración
de la voluntad de la Administración en colocar al individuo en relaciones
funcionariales que importa una determinada trama de relaciones jurídicas,
predefinidas para sustentar el ejercicio de competencias, derivadas del poder del
Estado que es el Poder de la Nación y que el Gobierno transfiere a la
Administración; luego la situación funcionarial se concreta por un acto unilateral
de la Administración a cuyo perfeccionamiento contribuye el particular al aceptar
el nombramiento o la designación. Resulta que el vínculo del servicio funcionarial
de empleo importa una relación de Derecho Público en condiciones de
subordinación a los fines públicos, de modo que las condiciones de las
prestaciones, cuanto los derechos que generan se regulan por el Estatuto del
Servicio respectivo que importa un conjunto de limitaciones para la Administración
o para el Poder Público como concedente del Empleo y obligado a satisfacer las
contraprestaciones. Esta misma naturaleza vale para los funcionarios-órganos
sólo que la relación adquiere naturaleza política, cuyos efectos se recogen luego
por el Derecho Administrativo en alguno de sus aspectos (tiempos de servicios,
beneficio de seguridad social, etc.). Mientras el funcionario de empleo queda
subordinado a la representación orgánica, fuente de las competencias, el
funcionario-órgano se identifica con el gobierno, diremos, con la Administración y
es expresión de los intereses de la Nación y guardador de los intereses y del
patrimonio del Estado.

21
1.3.6. Las transformaciones

Si bien adoptamos por nuestra parte la teoría administrativa estatutaria, debemos

reconocer que se pugna por un acercamiento a las categorías laborales, de modo
vacilante y como de rumbo perdido. Muestra de estas inclinaciones son la
ubicación de las normas de función pública en la Constitución Peruana (Cap. IV
del Título I: Dela Persona y de la Sociedad) es el lenguaje en ésta y en la
jurisprudencia, en las que reiteradamente se expresan frases como estabilidad
laboral, in dubio pro operario, trabajadores del Estado, etc. Incluso,
académicamente, se ha empezado a usar la denominación de Derecho Laboral
Público para referirse a la materia de la Función y Empleo público.

La misma jurisprudencia se ha pronunciado por la inconstitucionalidad de

restringir el derecho de huelga en la Administración Pública, no obstante, qué
duda cabe que el servicio público debe prestarse de modo regular y continuo y
que en si bien pueden existir industrias y comercios estratégicos, éstas no actúan
en el equilibrio colectivo de modo directo, como en el caso de la seguridad,
prevención epidemiológica, salud, educación básica, relaciones internacionales,
etc. En el Perú se han privilegiado los llamados servicios esenciales en la
legislación laboral, estipulando obligaciones en relación al ejercicio del Derecho
de Huelga por los sindicatos que han de observar los procedimientos
establecidos.

De otro lado, ha sorprendido a la doctrina administrativa la última sentencia del

Tribunal Constitucional relacionado al tema del Contrato de Administración de
Servicios (CAS)10donde se concluye que, no resulta inconstitucional considerar al
Decreto Legislativo Nº 1057 como una norma de derecho laboral, dado que puede
coexistir con los regímenes generales existentes. No obstante a ello, corresponde
determinar si es que forma parte o complementa a algunos de ellos.

Al respecto el mismo Tribunal Constitucional considera lo siguiente:

10
STC N.º 0002-2010-PI/TC

22
“Ello resulta de vital importancia, dado que permitirá que el Tribunal
Constitucional, dentro de una gama de posibilidades que van desde la
inconstitucionalidad material –con la consiguiente derogación de la norma
impugnada, precisando los efectos de ellos-, hasta la declaración de su
constitucionalidad, elija un pronunciamiento simple, o uno sujeto a ciertas
reglas interpretativas para hacer compatible el contenido de la norma
impugnada con el texto constitucional.

En el caso del Decreto Legislativo Nº 276, que promulga la Ley de Bases de

la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, se
advierte –efectos de la presente sentencia-, que el ingreso a la carrera
pública está sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos (artículo 12º), tales
como ser ciudadano en ejercicio; acreditar buena conducta y salud; reunir
los requisitos propios del respectivo grupo ocupacional; aprobar el concurso
de admisión; así como los demás que señala la ley.

Además, el ingreso a la Carrera Administrativa debe hacerse por el nivel

inicial de cada grupo ocupacional, siendo necesario parta ello la existencia
de vacantes presupuestadas, pues de otro modo no podría entenderse lo
expuesto en el artículo 13º cuando se dispone que “las vacantes se
establecen en el presupuesto de cada entidad”.

Respecto del Decreto Legislativo Nº 728, del que posteriormente se

separaron dos textos normativos, denominados Ley de Formación y
Promoción Laboral y Ley de Productividad y Competitividad Laboral, cabe
tener presente el Decreto Supremo Nº 003-97-TR, por el que se aprueba el
Texto Único Ordenado de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral,
que regula el régimen laboral para los trabajadores del sector privado. Esta
norma contiene, en su artículo 4º, dos disposiciones que deben tenerse
presente; por un lado, la que regula la existencia de un contrato de trabajo y
por el otro, la que expone las características de dicho contrato, el cual puede
ser a plazo indeterminado, sujeto a modalidad o a tiempo parcial. Asimismo,
la protección contra el despido arbitrario aparece prevista para aquellos
casos en los que se supere el periodo de prueba de 3 meses (artículo 10º).

23
Este marco general tiene ciertas peculiaridades al momento en que se aplica
para los trabajadores de este régimen, pero que laboran en entidades o
dependencias del sector público; en ese sentido cabe señalar que todas las
leyes de presupuesto en los últimos años han contenido disposiciones que
tienen por objeto limitar, genéricamente, el ingreso de personal al sector
público, estableciendo, por excepción, casos en los que ello es posible.

De todo lo expuesto, se puede extraer, como segunda conclusión, que para

ingresar al sector público, tanto en el régimen laboral público como en el
privado, resulta necesario no solo la existencia de una plaza vacante, que
debe encontrarse previamente presupuestada, sino además que no exista
impedimento para que aquella sea cubierta a través del mecanismo idóneo
para tal efecto.

Por ello, al tomar en cuenta cómo regulan estos sistemas el acceso a la

carrera pública –independientemente del régimen laboral aplicable- y al
compararlos con el contenido Decreto Legislativo Nº 1057, se advierte que
este no es complementario de ninguno de tales regímenes, dado que tiene
sus propias reglas de contratación, por lo que se puede considerar como un
sistema de contratación independiente.

Esta posibilidad ha sido implícitamente aludida por la parte demandante, la

que propuso como una alternativa para “salvar” la inconstitucionalidad de la
norma, que a través de una sentencia interpretativa que equipare dicho
sistema de contratación, con el previsto e el régimen regulado por el Decreto
Legislativo Nº 728.

En ese sentido se propuso realizar un análisis bajo los presupuestos del

principio- derecho de igualdad; sin embargo, considera el Tribunal
Constitucional que ello no es posible, dado que no nos encontramos frente a
regímenes o sistemas laborales que tengan la misma naturaleza – como se
ha sido advertido precedentemente-, lo que justifica un trato diferenciado, no

24
siendo por ello necesario, para criterio de este Colegiado, que se aplique el
test de igualdad.

No escapa a este Colegiado, además, que de aceptarse dicha propuesta, se

permitiría que quienes no forman parte de la carrera pública ingresen a ella,
sin que se verifique la existencia de una plaza presupuestada vacante, sino
que además, lo harían en un régimen laboral que incluso probablemente no
sea el aplicable en la entidad en que se labora, pues como ocurre en
muchas de ellas, el régimen laboral aplicable es el previsto en el Decreto
Legislativo Nº 276.

Sin embargo también queda claro para el Tribunal Constitucional que no es

posible que la norma impugnada sea aplicada tal como fue promulgada,
tanto porque su naturaleza es distinta de la denominación que el legislador
ordinario le confirió, como porque su aplicación, en tanto considera como
una norma de naturaleza laboral, exige que sea interpretada y
complementada con el contenido de la Constitución, por lo que justifica dictar
en ese extremo una sentencia de naturaleza interpretativa que establezca el
sentido correcto de las normas impugnadas.

Abona a lo dicho que este sistema de contratación laboral es sustitutorio del

sistema civil de contratación de servicios, también conocido como de
servicios no personal –regulado por el artículo 1764º y siguientes del Código
Civil-, siempre que se adviértala desnaturalización de dicho contrato. Esto no
significa que el Estado no pueda recurrir a los contratos de locación de
servicios, cuando por la naturaleza de la actividad a desarrollar, ello se
justifique; lo que se proscribe es recurrir a este sistema de contratación, para
actividades que importan la existencia de un vínculo laboral.

En efecto, el contrato de locación de servicios podía ser utilizado

fraudulentamente, en razón de las labores que se pretendía realicen los
comitentes –que podían ser de naturaleza permanente-, sin que por ello se
respetara el goce o acceso a ningún derecho constitucional de naturaleza
laboral.

25
 Así, al pasar de un contrato independiente a otro en el que existe
subordinación, y de uno en el que no se reconoce el goce de derechos
constitucionales de naturaleza laboral a otro que reconoce algunos de ellos,
se advierte que hay una mejora o progresión en la protección de los
derechos de naturaleza social; sin embargo, ello genera la necesidad de
evaluar el contenido de este contrato tomando como base los derechos y
garantías contenidos en la Constitución.

Al compararse este sistema de contratación con los regímenes laborales

vigentes, se advierte que, en determinados supuestos, aquellos protegen en
mayor medida los derechos fundamentales de los trabajadores; sin embargo,
al comparar el mismo sistema de contratación con las reglas imperantes
para los contratos de locación de servicios también conocidos como
servicios no personales, obviamente la comparación sería más favorable al
previsto por el Decreto Legislativo Nº 1057.

Sin embargo, al criterio del Tribunal Constitucional la constitucionalidad de l

Decreto Legislativo Nº 1057 no se determina comparándolo con el sistema
de locación de servicios o cualquier otro, sino, desde la Constitución. En
consecuencia, corresponde ahora determinar si el sistema de contratación
acotado protege los derechos laborales que la Constitución establece.
Finalmente, el fallo del Tribunal Constitucional es declarar infundada la
demanda de inconstitucionalidad por los fundamentos expuestos.

1.4. Función Pública y Ley Marco del Empleo Público

El 16 de diciembre de 2001 se constituyó la Comisión Multisectorial de Alto Nivel

encargada de estudiar y proponer un nuevo régimen de la carrera administrativa
al Consejo de Ministros. Esta comisión conformada por representantes de la
Presidencia del Consejo de Ministros, Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo y Ministerio de Economía y Finanzas se encontró como limitaciones
materiales vinculadas con la ausencia de información que evidenciaban la

26
inexistencia de un sistema orgánico de gestión del empleo público, además de
una fragmentación de los cuerpos de servidores públicos.

Con la participación de especialistas en la materia, la Comisión llegó a la

conclusión de que debía elaborar una norma marco del empleo público que inicie
un proceso de reforma sostenido, que cree un sistema orgánico de gestión del
empleo público.
Teniendo como base dicho estudio, con fecha 19 de febrero de 2004, se publicó
la Ley No.28175, Ley Marco del Empleo Público, la cual regula los aspectos
generales de la nueva carrera administrativa. La Ley Marco del Empleo Público es
de aplicación a toda entidad en la que se ejerza función administrativa y a todo
empleado público, especificándose que para el caso de los funcionarios públicos,
empleados de confianza se aplicarán las reglas que sean compatibles con su
naturaleza.

En la parte sustantiva se hace una enumeración de los principales principios que

rigen el empleo público, en la cual se encuentran comprendidos principios propios
del Derecho Administrativo, reconociendo también que en la prestación de
servicios del empleado público son de aplicación principios del Derecho Laboral.
Esta conjunción de principios laborales y administrativos que regulan el empleo
público es novedosa en comparación con la normatividad vigente – Decreto
Legislativo No.276 - que tiene una preponderancia de la normatividad
administrativa.

Como lo señala la Exposición de Motivos de la Ley Marco del Empleo Público,

serán las normas de desarrollo las encargadas de traducir estas relaciones de
equilibrio en derecho positivo, trazar el ámbito reservado exclusivamente para la
regulación de la norma estatal, y por tanto, el ámbito para la regulación
contractual y convencional.

El reconocimiento de principios de Derecho Laboral enmarcados dentro del resto

de principios que rigen el empleo público, es una distinción teórica importante,
dado que por un lado se reconoce la extensión del ámbito del Derecho Laboral a
todo empleado público, lo que conlleva, entre otros aspectos, la vigencia de

27
derechos colectivos, como son la sindicación, negociación colectiva y huelga,
dentro de los límites constitucionales, o principios como el de primacía de la
realidad; sin embargo su regulación y normas de promoción deberán de
adecuarse al interés general, como puede ser cautelar el principio de eficiencia,
de legalidad, de mérito y capacidad, de participación ciudadana o de igualdad
ante la Ley.

Con respecto al régimen de contratación de personal, en la Administración

Pública central peruana coexisten dos regímenes laborales de contratación: el
público - Decreto Legislativo No.276 – y el privado – Texto Único Ordenado del
Decreto Legislativo No.728 -, además de los regímenes especiales.

La Ley Marco del Empleo Público formula una clasificación común de los
servidores públicos en cuatro grupos ocupacionales diferenciados, que son: los
directivos superiores, ejecutivos, especialistas y de apoyo; clasificación que está
basada en el rol que cumple cada grupo dentro del empleo público, dejando de
lado la clásica clasificación de profesional, técnico y auxiliar que se basa en los
atributos que debe tener el personal para acceder a cada uno de ellos.Por otro
lado la Ley Marco define qué es un funcionario público, con la finalidad que las
normas de desarrollo regulen hasta qué grado de la jerarquía organizacional de
una entidad puede ser ocupado por funcionarios públicos. Esta evaluación
consistirá en determinar los puestos que requieren de manera preeminente la
adopción de decisiones técnicas (decisiones objetivas e imparciales) los cuales
deberían de ser ocupadas porservidores públicos (ingreso por concurso), mientras
los puestos de preeminenciapolítica estarían reservados al grupo funcionarial.

La Ley propone un marco general del empleo público que tiene una parte
sustantiva, compuesta por las finalidades del sistema, principios rectores, la
clasificación de los empleados públicos, los grupos ocupacionales, los
mecanismos de acceso, los principales derechos, y las reglas básicas para la
gestión del empleo público y el contenido mínimo de la carrera administrativa. En
su parte orgánica se regula el Consejo Superior del Empleo Público y el Tribunal
del Empleo Público. Asimismo, la ley no se aplica a los trabajadores de las
empresas en las que el Estado es accionista mayoritario, teniendo en cuenta la

28
naturaleza de sus labores, ni están comprendidos los miembros de las Fuerzas
Armadas y Policía Nacional. En el caso de los trabajadores sujetos a regímenes
especiales si es de aplicación la ley, salvo en aspectos que tienen regulación legal
específica11.

Sub Capítulo II: De La Ética en la Función Pública

2.1. La ética

La ética es aquella instancia desde la cual juzgamos y valoramos la forma como

se comporta la persona y, al mismo tiempo, la instancia desde la cual formulamos
principios y criterios acerca de cómo debemos comportarnos y hacia donde
debemos dirigir nuestra acción. En resumen, designamos con la palabra ética el
comportamiento , la conducta y el actuar de las personas.

Etimológicamente, la palabra ética proviene del latínethĭcus, y este del griego

antiguo oικός, o transcrito a nuestro alfabeto, "êthicos". Es preciso diferenciar al
"êthos", que significa "carácter", del "ethos", que significa "costumbre", pues
"ética" se sigue de aquel sentido y no es éste. 12 Desconocer tal diferencia deriva
en la confusión de "ética" y "moral", pues esta última nace de la voz latina "mor,
moris", que significa costumbre, es decir, lo mismo que "ethos". Si bien algunos
sostienen la equivalencia de ambas doctrinas en lo que a su objeto respecta, es
crucial saber que se fundamentan en conceptos muy distintos13.

La ética estudia qué es lo moral, cómo se justifica racionalmente un sistema

moral, y cómo se ha de aplicar posteriormente a los distintos ámbitos de la vida
personal y social. En la vida cotidiana constituye una reflexión sobre el hecho
moral, busca las razones que justifican la utilización de un sistema moral u otro.

11
Exposición de Motivos de la Ley Marco del Empleo Público.
12
Joan Corominas. Diccionario crítico etimológico castellano e hispano. 4ª ed. Ed. Gredos.
Madrid, pág. 520.
13
Ídem.

29
De esta manera, la ética es la teoría o ciencia del comportamiento moral de los
hombres en sociedad. Podríamos indicar, que la ética se ocupa de un objeto
propio: el sector de la realidad humana que llamamos moral, constituido por un
tipo peculiar de hechos o actos humanos.

Es preciso indicar, que en sus orígenes, ética y moral significan prácticamente lo

mismo (carácter, costumbres) y se referían a un tipo de saber práctico que nos
orienta a vivir como personas plenamente humanas. Sin embargo, los filósofos sí
distinguen entre dos tipos de saber: ―uno que forma parte de la vida cotidiana, y
que ha estado presente en todas las personas y en todas las sociedades (la
moral), y otro que reflexiona sobre él filosóficamente y, por lo tanto, nació al
tiempo que la filosofía (la ética o filosofía moral)‖14.

Siguiendo al filósofo español José Luis López Aranguren, se puede caracterizar a

la moral como ―moral vivida‖, y a la ética como ―moral pensada‖ 15. Dicho esto,
podemos decir que ética es un saber práctico que reflexiona sobre los que nos
conduce a una vida humana buena.

Como toda ciencia, la ética posee un método por medio del cual se llega a su
conocimiento. Observación, evaluación y percepción axiológica, son pasos
indispensables para su análisis. Por la ética observamos el hecho real y emitimos
un juicio de valor moral, descubriendo en forma personal los valores que todavía
no se ha sido capaz de descubrir o percibir. Luego de ello, podría darse un valor
al hecho o acto evaluado en una escala de valores.

Asimismo, se puede precisar que la ética es un análisis sistemático y crítico de la

moralidad, de los factores morales que guían la conducta humana en una
determinada práctica o sociedad. Por ejemplo, la pesca representa una
interacción entre personas y el ecosistema acuático, la ética de la pesca se refiere
a los valores, reglas, deberes y virtudes pertinentes al bienestar de las personas y

14
CORTINA, Adela. ―El mundo de valores: ética y educación‖. Ed. El Buho. Bogotá, 1997. p. 42.
15
LOPEZ, Jose. En: www.uprrp.edu/jose-luis-lopez-aranguren-quot-etica-y-moral [Visita:
12.12.2011:16 hs).

30
el ecosistema, proporcionando un análisis normativo crítico de las cuestiones
morales en juego en ese sector de las actividades humanas.

Cuando los valores, reglas y deberes morales están sujetos a un análisis ético, es
particularmente importante su relación con los intereses humanos básicos
compartidos por la población, independientemente de su entorno cultural. Los
valores morales pueden cambiar y el razonamiento moral se pregunta si las
actividades legitimadas tradicionalmente y en la práctica por la religión, el derecho
o la política merecen ser reconocidas. En efecto, la evolución de la ética en el
siglo pasado se ha caracterizado por la tendencia a cambiar los valores y derrocar
las convenciones morales que han guiado las relaciones entre los sexos, entre los
seres humanos y los animales y entre los seres humanos y su entorno. Una tarea
más reciente de la ética consiste en ofrecer resistencia a esas tendencias a la
mundialización, la comercialización y el dominio de la tecnología que erosionan la
biodiversidad y aspectos valiosos de la identidad cultural y que incluso podrían
llegar a amenazar los derechos humanos. Aunque estas tendencias se presentan
a menudo como neutrales en relación con los valores, conllevan hipótesis ocultas
que son posibles fuentes de desigualdad y abuso.

El reglamento de la Ley Nº 27815 (Ley del Código de Ética de la Función Pública,

modificado por la Ley Nº 28496), define a la ética Pública como aquel desempeño
que realizan los empleados públicos basado en la observancia de valores,
principios y deberes que garantizan el profesionalismo y la eficacia en el ejercicio
de la función pública.

Cuando nos referimos a ética pública nos referimos a la ética aplicada, y su

puesta en práctica en los asuntos de gobierno que se traducen en actos concretos
orientados hacía el interés común y/o de la ciudadanía, lo que implica también, no
sólo una obligación de los funcionarios y servidores públicos sino también de la
propia colectividad, en tanto que en esta se van generando pautas de conducta.

La ética pública, en el contexto plural y complejo de las sociedades modernas, se

concibe en normas o pautas vinculantes para todos, en los que se establecen
supuestos de orden, justicia y eficiencia en beneficio de todos y todas en

31
colectividad; tales disposiciones son exigibles y pueden incluso tener la
posibilidad de imponerse vía coactiva.

Dado el carácter vinculante y exigible de la misma, ésta ha de fundamentarse en

el más amplio consenso de la sociedad, razón por la cual el contenido esencial de
toda ética pública se debe expresar o condensar en la Constitución, en tanto que
las normas constitucionales rigen la vida de toda comunidadpolítica. La ética
pública, por lo tanto, debe comprender el conjunto de valores del régimen
democrático y su contenido mínimo puede identificarse con los principios o
valores superiores proclamados por el ordenamiento constitucional, como son los
expresados en la libertad, justicia, igualdad y pluralismo político, la dignidad de la
persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la
personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás, son fundamento
del orden político y de la paz social.

Como mencionamos al iniciar este trabajo, la crisis mundial que estamos viviendo
no es sólo económica, es, ante todo, una crisis ética, una crisis de valores. Por
ello, es necesario fortalecer tanto la ética personal como la ética pública que tiene
como tarea esencial promover actitudes y valores éticos en el personal al servicio
del Estado que, deben estar orientados en su conducta al bien común de la
sociedad.

2.2. Ética y democracia

No hay democracia sin ética. Hay, sí, ética sin democracia, pero no democracia
sin ética. La ética es una concepción evaluativa de la vida, un sistema de
creencias o una escala de valores socialmente compartidos, que animan la
interpretación de la realidad y que subyacen a las diferentes formas de
organización institucional que una sociedad decide darse.

Concepciones éticas en este sentido ha habido, naturalmente, muchas, pues

todos los seres humanos, en todas las épocas y lugares, participamos de algún
sistema de creencias morales que da sentido y pone orden a nuestra acción en el
mundo. Pero, como es también evidente, no todas las concepciones éticas han

32
sido democráticas: las ha habido y hay jerárquicas, aristocráticas,
fundamentalistas, patriarcales, colectivistas.

La democracia, por su parte, es una concepción política sobre el gobierno de la

sociedad que, como todos los sistemas políticos, reposa sobre una definición de
lo que somos como individuos y de los derechos y los deberes que nos
corresponden como tales, es decir, reposa sobre una concepción ética. La
democracia es un producto de la modernidad occidental y no puede entenderse
sin que se tomen en consideración las transformaciones ocurridas en las
concepciones éticas que le sirven de fundamento. Puede haber pues éticas no
democráticas, pero no puede haber una democracia sin ética. Sobre la base de
esta reflexión preguntémonos ahora cuál es esa ética que necesariamente sirve
de sustento a la democracia.

No es fácil responder a esta pregunta, la democracia no reposa sobre una ética

unívoca, sino más bien sobre un conflicto de concepciones éticas. A decir de
Miguel Guisti16, se plantean tres pasos o tesis para buscar una respuesta
adecuada a la cuestión del sustento ético de la democracia, la primera de las
cuales es que la ética de la democracia puede ser, y lo es de hecho en muchos
lugares, una ética del individualismo y la desintegración social, refiriéndose no a
uno que otro efecto secundario de la organización democrática de la sociedad,
sino a la concepción ética, es decir, el sistema de referencias morales que
sostiene al régimen político de la democracia.

El núcleo de esta concepción ética de la democracia es la idea de la libertad del

individuo. Lo que nos iguala a todos los seres humanos, lo que legitima la
simétrica distribución de deberes y de derechos que este régimen político implica,
es el hecho de que somos concebidos como individuos autónomos,
independientes y aislados unos de otros, capaces, cada uno por su propia cuenta,
de decidir sobre los ideales o los intereses que deseamos perseguir. Este es el
valor moral central sobre el que reposa la democracia o, al menos, esta primera
concepción de la democracia. La familia, la sociedad, el Estado, más en general:

16
GIUSTI, Miguel y TUBINO, Fidel. El sentido de la ética: debates de la ética contemporánea. PUCP, Lima,
2007, pp. 13.

33
todos los lazos culturales o comunitarios que puedan formar parte de nuestra
vida, son secundarios, irrelevantes y hasta obstaculizadores de nuestra libertad
individual. Porque ser libres es justamente ser libres de todo eso: de la tradición,
de las convenciones, de las instituciones, de los otros individuos17.

Si el eje de esta concepción ética es la idea de la libertad individual, entonces no

es más que una consecuencia sostener que el Estado debe estar al servicio del
individuo, o de la persona, lo que en buena cuenta significa que debe garantizar el
libre despliegue de los intereses particulares en la sociedad. La libertad del
individuo se traduce por eso en el libre ejercicio de la iniciativa privada, la
sociedad en el juego de las fuerzas del mercado, el Estado es el garante de los
beneficios que puedan obtener allí los individuos. El punto de vista del
individualismo establece una jerarquía entre los intereses privados y las
instituciones políticas, de acuerdo a la cual le corresponde a éstas últimas -a las
instituciones políticas- la función de regular y administrar la división del trabajo
que se genera espontáneamente por acción de los intereses de los individuos en
la sociedad.

En consecuencia esta primera tesis sostiene que la ética de la democracia puede

ser una ética del individualismo y la desintegración social, conocida en filosofía
política como el modelo normativo liberal de la democracia. Es un modelo
normativo, ético, porque establece una jerarquía de valores que prefigura la
orientación que deben tomar las reglas del juego político. Es un modelo liberal
porque concibe a la concertación política en función de los mecanismos
económicos del mercado, y éstos a su vez en función de los intereses privados de
los individuos18.

17
Con razón ha llamado Isaías Berlín a esta idea de libertad la «libertad negativa». Es «negativa»
en el sentido en que ella se define más por lo que rechaza que por lo que afirma. Lo que afirma
es tan sólo la capacidad de decisión del individuo, instancia última de definición de la realidad,
y lo que rechaza es la sujeción a cualquier dependencia. La libertad negativa es una libertad
individualista, atomista, esencialmente desvinculada de las representaciones colectivas que
suelen caracterizar a las identidades grupales o culturales.

34
La segunda tesis de Guisti, es que el liberalismo es éticamente incestuoso porque
se ha acostumbrado a vivir violando los principios que le sirven de fundamento y
que le dan legitimidad. Los transgrede de diversas maneras, en el ámbito nacional
y en el ámbito internacional; los viola por exceso y los viola también por defecto
de sus reformas liberales.

Como acabamos de ver, la concepción ética de la democracia liberal presupone

como uno de sus principios fundamentales la igualdad de los individuos. Los
miembros ideales de una sociedad liberal son justamente sólo eso: «individuos»,
no peones ni terratenientes, no blancos ni cholos, no católicos ni judíos, ni
siquiera hombres o mujeres, sino sólo «individuos», es decir, sujetos racionales
con intereses propios y capacidad de decisión. Esta igualdad es la fuente de
legitimación del liberalismo, pues es sólo gracias a ella que puede justificarse el
conjunto de leyes que ordena la estructura económica, el régimen de propiedad o
el sistema educativo de una sociedad compuesta de individuos.

En la práctica, sin embargo, el liberalismo suele violar el principio que le otorga

legitimidad. Ello se debe a que el liberalismo no necesariamente crea las
condiciones que él mismo presupone. Ocurre más bien que, cuando se implanta
sobre una base social de discriminaciones ancestrales, el modelo liberal puede
perpetuar las injusticias de la sociedad e impedir incluso una redistribución de la
riqueza más acorde con sus propios principios igualitarios. En una sociedad
tradicionalmente racista y desintegrada, el sistema liberal puede tener el efecto
contraproducente de acentuar las desigualdades.

El autor indica que en el Perú el liberalismo está violando también sus principios
constitutivos, y lo está haciendo, por así decir, tanto por exceso como por defecto
de las reformas que implementa. Los viola por exceso de liberalismo cuando
somete indiscriminadamente una sociedad desigual y pluricultural como la nuestra
a las reglas de funcionamiento del mercado, pues de esa manera produce, un
efecto contrario al que supuestamente desea obtener, es decir, contribuye a
perpetuar las desigualdades y a desarticular la ya precaria cohesión de las
diferentes comunidades culturales.

35
Ante una situación como ésta, es decir, ante la propagación de la ética del
individualismo y la desintegración social, y ante el carácter moralmente
contradictorio del modelo neoliberal de la democracia, es preciso que se recupere
los valores y los principios democráticos que están viendo sometidos a una
continua trasgresión, y que se aprenda a distinguir más claramente entre la
democracia y el liberalismo, es decir, que no nos sintamos obligados a defender al
liberalismo cuando defendemos la democracia. Guisti recalca que nos hace falta
una concepción ética alternativa que sirva de sustento al proyecto democrático:
una ética de la solidaridad y de la participación ciudadana.

2.3. La ética y función pública según el Tribunal Constitucional peruano

De acuerdo a la sentencia recaída en el Exp. N° 01873-2009-PA/TC, el Tribunal

Constitucional peruano ha hecho referencia en los Considerados Quincuagésimo
Tercero y Quincuagésimo Cuarto, a determinados preceptos de la Ley del Código
de Ética de la Función Pública, Ley N.º 27815:

a. Artículo 6.2.º El servidor público actúa de acuerdo a los siguientes principios

“Actúa con rectitud, honradez y honestidad, procurando satisfacer el interés
general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido por sí o por
interpósita persona”.

b. Artículo 10.1º: “La transgresión de los principios y deberes establecidos en el

Capítulo II y de las prohibiciones señaladas en el Capítulo III, de la presente
Ley, se considera infracción al presente Código, generándose responsabilidad
pasible de sanción”. Deja pues, librado al reglamento, el establecimiento de
las sanciones que correspondan.

Aunque en la resolución no se hace referencia al Reglamento de la Ley N.º

27815, cabe señalar que éste fue aprobado mediante Decreto Supremo N.º 033-
2005-PCM, y en él se han precisado las sanciones que pueden imponerse, tales
como las de amonestación, suspensión, multa de hasta 12 UIT, resolución
contractual, destitución o despido; para ello debe tenerse en cuenta que,
tratándose de infracciones leves, proceden las sanciones de “Amonestación,

36
suspensión y/o multa”, mientras que para las graves, son aplicables las de
“Resolución contractual, destitución, despido y/o multa”.

Pero hay una pregunta que cae por su propio peso ¿cómo se determina cuál es la
sanción aplicable? El artículo 10º del reglamento –que no ha sido citado en la
resolución cuestionada–, establece que las sanciones serán realizadas teniendo
en cuenta los siguientes criterios: (i) El perjuicio ocasionado a los administrados o
a la administración pública; (ii) La afectación a los procedimientos; (iii) La
naturaleza de las funciones desempeñadas así como el cargo y jerarquía del
infractor; (iv) El beneficio obtenido por el infractor y (v) La reincidencia o
reiterancia.

2.4. Alcances de la Corrupción en la Administración Pública Peruana

El descubrimiento de los actos de corrupción pública ha generado una apreciación

diversa en los niveles de la sociedad peruana. Hemos escuchado a varias
personas afirmar, con cierta complacencia, que la sorprendente actitud ego-
paranoica del corruptor Vladimiro Montesinos, de grabar todas sus entrevistas con
políticos, empresarios y dueños de medios de comunicación sometidos a su
manipulación ha tenido como singular efecto positivo el de presentar ante el país
una gigante radiografía de la podredumbre a que había llegado la clase política
gobernante. No solo eso, sino de cómo en mayor o en menor grado, han actuado
los que llegaron al poder en épocas anteriores, ya que mediante golpes de estado
o por la vía de elecciones. La única diferencia es que los delincuentes políticos de
ahora lo han hecho en mayor volumen y caído bajo moderna prueba documental,
como es la de los videos.

En los cuatro últimos años en el Perú se viene incrementando el índice de

denuncias, investigaciones, aperturas de proceso y juicios contra un número
impreciso (pero calculable en varios miles) de funcionarios públicos de los tres
poderes estatales, y contra miembros de los otros entes autónomos. ―La atención
pública y periodísticas se ha centrado mayormente en los llamados actos de
corrupción, pero el rango es mucho mayor si atendemos al hecho que buena
parte de los delitos son contra los deberes de función y, en todo caso, constituyen

37
graves violaciones de los principios éticos en que reposa la función pública. Los
delitos mas comunes son: cohecho propio, cohecho impropio, corrupción pasiva,
aprovechamiento indebido del cargo, corrupción activa, corrupción activa de
funcionarios, trafico de influencias y enriquecimiento ilícito‖19

Por ejemplo, Transparency Internacional en su Diagnostico de corrupción 20 nos

informó que ―el Perú no parecía ser un país especialmente corrupto‖. En el
período 1998 al 2000, el Perú se encontraba en la posición 41 entre 90 países. En
amplitud regional el Perú ocupaba el 3er lugar solamente detrás de Chile y Costa
Rica.

Podía ser considerado un ejemplo de moral y rectitud; sin embargo, se deshacían

los fondos públicos y la dignidad de la libertad y de la vida de los ciudadanos
inocentes o no. Además se visualizaba sendos proyectos de reforma y
modernización con la finalidad expresa de introducir en el funcionamiento del
Estado principios básicos de eficiencia y transparencia, este último entendido
como un requisito para el ejercicio honesto de las funciones públicas. Sin
embargo, el mismo gobierno que impuso esos cambios se desplomó bajo el peso
de una escandalosa corrupción organizada desde el vértice del poder político.

Hoy en día, la percepción de corrupción en la administración del Estado es uno de

los tópicos más recurrentes en la opinión pública. No se puede ignorar el malestar
de la población peruana respecto de la ineficiencia y la inmoralidad enquistadas
en los aparatos del Estado - ya de vieja data - .La critica a la frondosa burocracia
estatal y el estereotipo negativo del funcionario del Estado se encuentran
difundidos entre la población desde hace mucho tiempo.

Es importante tener presente que ese malestar que se traduce en un

comprensible escepticismo y desconfianza respecto de la cosa pública puede
construir, también, uno de los escollos contra la que puede tropezar el actual
propósito reformista y moralista. Si ésta tiene como objetivo consolidar en el Perú
- de manera definitiva - un régimen democrático sustentado en la vigencia plena

19
ORTECHO, Víctor (1999) Estado y Ejercicio Constitucional. Editorial Marsol. Trujillo.
20
http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2008/cpi2008/espanol

38
del Estado de Derecho, es claro que la desafección de los ciudadanos es uno de
los retos más importantes por vencer.

Volviendo al reporte de Transparency Internacional, nos damos cuenta que en el

último reporte realizado en el 200821, aún hay mucho por hacer, considerando que
si bien hemos superado en corrupción a Ecuador y Venezuela, recordemos que
estos países por el tipo de régimen de gobierno, no son el mejor referente para
comparar el índice subido.

2.4.1. Percepción del funcionario público

En el año 2002 se realizó una investigación cualitativa sobre ética y función

pública en el Perú22, en ella, ―el funcionario público se denota asimismo como un
servidor cuyo papel y contribución a la sociedad no es comprendido ni valorado
por la sociedad general ni por el Estado, que es su empleado. (REATEGUI, 2002).

Tomando de base las conclusiones del estudio realizado por Investigadores y

Consultores en Mercadeo (ICOM, 2002) respecto a la percepción del Funcionario
y Servidor Público, analicemos y daremos nuestro punto de vista de cómo es visto
el funcionario de la administración pública en el Perú.

2.4.2. Autopercepción del funcionario

Los funcionarios se autoperciben como personas que por el hecho de pertenecer

a una entidad del Estado están expuestas constantemente a las críticas de los
ciudadanos que consideran predominante injustas y que los llevan a manifestar
que se sienten incomprendidos por la sociedad.

21 http://www.transparency.org/news_room/in_focus/2008/cpi2008/espanol
22 Investigación y Consultores en Mercadeo - ICOM S.A, realizó la ―Investigación Cualitativa
sobre Ética y Función Pública en el Perú: Diagnóstico Situacional, llevada a cabo durante los
días 14 al 26 del mes de Octubre. Investigación focusgroupsque se realizó simultáneamente en
la ciudad de Lima, como en tres ciudades del interior país: Arequipa, Cusco y Piura. El estudio
tuvo entre sus objetivos recoger información acerca de la percepción de los funcionarios y
servidores públicos, tanto desde su propia perspectiva como la de los ciudadanos; así como de
la imagen que ellos proyectan identificándose sus cualidades y defectos.

39
Los trabajadores públicos señalaron que muchos de los comentarios negativos de
los que son objetos se deben a que la ciudadanía desconoce que ellos
experimentan una serie de dificultades y limitaciones en su quehacer diario.

En la mayoría de los casos - sobre todo en las ciudades del interior del país -
consideran que su vocación de servicio les permite enfrentar las condiciones
adversas en las que trabajan (baja remuneración, carencia logística, etc). No
obstante una proporción mayoritaria de los entrevistados reconoce que
permanecen en el sector público por necesidad, en la medida que la oferta de
trabajo en el sector privado se hace cada vez más escasa.

Quienes están nombrados perciben que pese a contar con una cantidad
considerable de años de servicio y gozar de una serie de beneficios, ven limitada
su oportunidad de ascender a puestos de mayor jerarquía. Indican: ―estamos
congelados en nuestros puestos debido en buena medida a la práctica extendida
de considerar a los puestos jefaturales cargos de confianza, a los que se acceden
por recomendación o por vinculaciones políticas‖ (ICOM, 2002,6).

2.4.3. Percepción del funcionario por la ciudadanía

En provincia, a diferencia de lo que ocurre en Lima, se percibe en el trabajador

estatal una cierta tendencia ―a sentirse superior‖ a los ciudadanos comunes,
atribuyéndose ciertas actitudes despóticas y displicente hacia el público,
señalándose en las ciudades del interior que en general los empleados
discriminan a los ciudadanos por su apariencia.

No obstante, dada la condición de desempleo y subempleo extendida, la situación

del empleado público suscita cierta deseabilidad entre los ciudadanos comunes
(―quienes no quieren trabajar‖), sobretodo entre quienes trabajan en forma
independiente y/o eventual.

Quienes no tienen empleo o lo tienen eventual perciben que los empleados

públicos gozan de una situación ―privilegiada‖ destacándose como sus principales
ventajas el tener un ingreso fijo, estabilidad laboral (―son nombrados‖, ―están en

40
planillas‖), así como gozar de los beneficios de ley (seguro social, jubilación etc),
cosa que no es necesariamente cierta. Esta situación suscita incluso algunos
sentimientos negativos, como envidia y cólera entre los ciudadanos, quienes
consideran que en una proporción considerable de casos los empleados públicos
no son merecedores de tales beneficios.

2.4.4. Percepción del funcionario por el entorno

El ingreso por recomendación es percibido como una modalidad frecuente en el

sector público, observándose que, aun cuando se reconoce que no es la manera
más adecuada, la recomendación de un familiar, amistad o conocido resulta
deseable en tanto facilita el acceso a un puesto de trabajo.

Los favores políticos aparecen asociados en mayor medida al acceso a cargos de

confianza; estos favores son retribuciones esperadas por aquellas personas que
participan de manera activa en algún movimiento o partido político, aunque, según
señalan, no siempre se cumplen, generando por ello decepción y resentimiento
entre los ciudadanos que ponen sus esperanzas en un vínculo político.

La mayoría de los entrevistados - tanto del sector público como del sector privado
- menciono que años atrás si era viable hacer carrera y crecer laboralmente
dentro de alguna entidad del Estado. Sin embargo, señalaron que conforme ha
ido avanzando el tiempo dicha posibilidad se ha convertido en un hecho cada vez
más difícil de concretar convirtiendo a la administración pública en una alternativa
poco atractiva. Como consecuencia de ello, destacan la creciente actitud
cortoplacista de los trabajadores, quienes por su predominante condición de
contratados experimentan una constante incertidumbre con respecto a su
permanencia en el puesto, optando un comportamiento de supervivencia con una
baja remuneración.

2.5. Perspectiva jurídica de la función pública en el Perú

A lo largo de nuestra historia republicana, el desarrollo y fortalecimiento de la

carrera administrativa o, en estricto, de la función pública no ha sido un tema de

41
especial interés por parte de nuestros gobernantes. El tema ha estado en la
agenda de las reformas, pero sobre el mismo no se ha tomado una decisión
política que haya resuelto los problemas existentes. Por lo general, se ha visto a
los puestos del Estado como una forma de saldar cuentas con quienes apoyaron
al candidato y le permitieron alcanzar el poder. Ello ha conducido a un
desprestigio social de la función pública y a su marcado distanciamiento con la
ciudadanía, que la ve con desconfianza, la considera corrupta, poco transparente,
pero que sabe que debe convivir con ella para sus trámites administrativos. Una
función pública que, salvo excepciones, no brinda posibilidades de desarrollo a
sus funcionarios, muestra un marcado desorden y presenta tratamientos
diferenciados en cuanto a las escalas remunerativas y de pensiones.

Todo ello ha contribuido a que siga siendo uno de los temas en la agenda de
reformas pendientes que requieren no sólo de cambios normativos, sino de una
decisiva voluntad política para implementar un sistema que elimine estos
problemas y que permita un cambio profundo del país. Y es que una función
pública ética, profesional y eficiente puede, sin duda, contribuir a garantizar la
gobernabilidad en el país.

Ante esta situación, se presentaron algunas propuestas de reforma que nunca

prosperaron, como aquellas formuladas durante el gobierno de Fujimori. Y es que
en dicho contexto era imposible implementar alternativas de cambio que
permitieran con una administración pública autónoma y eficiente. Fue recién
durante el gobierno de transición, presidido por el doctor Valentín Paniagua, que
se decidió evaluar la magnitud del problema. Para ello, mediante Decreto
Supremo No. 004-2001-TR, publicado el 28 de febrero del 2001, se creó una
Comisión Multisectorial encargada de estudiar y elaborar un informe sobre la
situación del personal de la administración pública. Una de las conclusiones
elaborado por la referida Comisión fue que el Estado carecía de estadísticas y
registros confiables que le permitan ―responder a las preguntas de cuántas, dónde
y qué personas trabajan para elsector público, así como saber los ingresos que
éstos reciben‖23. Es decir, constato el caos existente en el país sobre la materia.

23
El resumen Ejecutivo del referido informe fue publicado en una separata especial del diario
oficial ―El Peruano‖ el 15 de julio del 2001

42
Frente a la situación descrita es indispensable plantear las alternativas necesarias
para ir avanzando hacia un cambio. Ello implica formular reformas puntuales tanto
a nivel constitucional como legal, pero, además, requiere contar con una decisiva
voluntad política para hacerlo. En definitiva, se requiere de un pacto social que
asuma determinados valores éticos como fundamentales, los cuales deben guiar
el comportamiento de la función pública y ser respetados y promovidos por
nuestros gobernantes.

Una modalidad de captación de funcionarios, que cuestiona a idea de servidores

permanentes, es el denominado spoilsystem o ―sistema de botín‖, según el cual
los puestos públicos corresponden al partido de gobierno vencedor en las
elecciones.24 Este sistema que los hechos han caracterizado a diversos países,
desconoce la idea de una carrera administrativa y de la finalidad de velar por los
intereses generales que corresponde a los funcionarios y servidores públicos. La
Constitución opta por un modelo distinto.

En efecto, el Capítulo IV del título I de la Constitución vigente, desarrolla

normativamente la función pública, precisando en su artículo 39º que todos los
funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación. De esta
manera, implícitamente se resalta que quienes prestan servicios en la
Administración pública deben velar por intereses generales; aspecto que
constituye, a su vez, el fundamento constitucional que justifica el tratamiento
especial de los funcionarios públicos y que habilita establecer ciertas
peculiaridades respecto de la situación de los ciudadanos en general.

De otro lado, el artículo 40º de la Constitución dispone que la ley regule el ingreso
a la carrera administrativa y los derechos, deberes y responsabilidades de los
servicios públicos. De esta manera, no sólo se ha constitucionalizado la carrera
administrativa – cuya existencia no puede ser desconocida por el legislador – sino
que, además, se ha establecido una reserva de ley para la determinación del
estatuto de los servidores públicos. Con ello se trata de evitar que normas de

24
Parada, Ramón, ―Derecho Administrativo. Organización y empleo público‖, Tomo II, 10º ed.,
1996, Madrid: Marcial Pons, p. 387.

43
rango inferior a la ley incidan en esta materia. Por cierto, una adecuada y
moderna concepción de carrera administrativa pretende evitar un servicio lento y
burocrático que dificulte la marcha y la reforma racional de la Administración.

Asimismo, el artículo 23º inciso primero de la Convención Americana sobre

Derechos Humanos y el artículo 25º inciso c) del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, tratados internacionales que son fuente de interpretación de los
derechos constitucionales según la cuarta disposición final y transitoria de la
Constitución, disponen que todos los ciudadanos tienen derecho al acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

Desarrollando los preceptos constitucionales antes señalados, el artículo 1º del

Decreto Legislativo No. 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones del Sector Público, precisa que la carrera administrativa es el
conjunto de principios, normas y procesos que regulan el ingreso, los derechos y
los deberes que corresponden a los servidores públicos que, con carácter estable,
prestan servicios de naturaleza permanente en la administración.

La carrera administrativa, considerada por un amplio sector de la doctrina como

uno de los derechos más importantes del funcionario,25 constituye uno de los
pilares del desarrollo de la Administración Pública en un Estado moderno y está
destinada a brindar a los servidores y funcionarios públicos, reglas de juego
estables para su desempeño al servicio de la sociedad y los intereses generales,
con fundamento en los principios de eficacia, igualdad, estabilidad y honestidad.
El ingreso, permanencia y ascenso a los cargos de carrera, se hacen previo
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fija la ley con el fin de determinar
los méritos y calidades de los candidatos y de los servidores públicos. Con ello se
trata de evitar que los servidores públicos sean removidos de sus empleos, salvo
en los casos establecidos por las disposiciones constitucionales y legales.26
En consecuencia, la institucionalización de la carrera administrativa, como regla
general, tiene su fundamento principal en el mérito y la capacidad de los

25
Álvarez Rico, Manuel y Vicente Gonzáles Haba, ―Administración y función pública en España‖,
Universidad Lebertarias, Madrid, 1992,p.435
26
Cfr. Sentencia No. C-40/95, de 9 de febrero de 1995, dictada por la Corte Constitucional de
Colombia

44
servidores para cumplir eficazmente las funciones públicas al servicio de la
sociedad. Es más, mediante un apropiado sistema de carrera, se garantiza el
derecho de los ciudadanos a formar parte de la administración pública en igualdad
de condiciones y oportunidades. Por ello, consideramos indispensable que se
diseñe una carrera administrativa que se base en el respeto de valores éticos
fundamentales.

2.5.1. Un funcionario transparente

Una de las características esenciales de un Estado democrático es la publicidad

de sus actos y la transparencia de la administración estatal sobre la gestión de los
asuntos públicos. Ello implica que los funcionarios y funcionarias del Estado
rindan cuentas sobre las decisiones que adoptan y que las personas puedan
solicitar y acceder a la información que obra en poder de las entidades estatales.
Es ese sentido, los funcionarios y servidores públicos deben ser considerados
como gestores de una organización creada al servicio de la ciudadanía,
encontrándose expuestos permanentemente a la fiscalización de la sociedad.

De esta manera, un Estado democrático debe garantizar que estén a disposición

de la ciudadanía en forma accesible todos los datos relacionados con la gestión
de los asuntos públicos y reconocer el derecho de las personas a solicitar y
obtener la información que obra en su poder. Así lo reconoce en el Perú, el
artículo 2º inciso 5) de la Constitución.

A pesar de ello, en el Perú se constata una antigua ―cultura del secreto‖,

expresada en la renuencia de las autoridades a proporcionar información sin
justificación razonable. Esta situación no sólo es incompatible con la esencia de
un régimen democrático, sino que ha tenido negativas consecuencias, pues ha
permitido la existencia de los poderes secretos y ocultos que han carecido de todo
tipo de control y han fomentado la corrupción en el país, tal como ocurrió durante
el gobierno del ingeniero Alberto Fujimori. Por ello, resulta esencial en una etapa
de transición a la democracia garantizar el acceso a la información en poder de
las entidades públicas, pues ello contribuye a la transparencia y permite que la
ciudadanía esté informada de lo que acontece en el país.

45
2.5.2. Neutralidad indispensable

Los funcionarios públicos deben servir a la Nación y a los intereses generales y

no estar sometidos a la agrupación política del gobierno de turno. Así lo detalla el
primer inciso del artículo 7º del Código de Ética de la Función al señalar que
servidor público:
“Debe actuar con absoluta imparcialidad política, económica o de cualquier
otra índole en el desempeño de sus funciones demostrando independencia a
sus vinculaciones con personas, partidos políticos o instituciones”

Una de las manifestaciones de este principio se aprecia durante los procesos

electorales. Y es que el derecho a la igualdad, reconocido por el artículo 2º inciso
2) de la Constitución, se presenta con mayor intensidad en los procesos
electorales, pues su vigencia determina la existencia de elecciones competitivas.
De esta manera, para garantizar unas elecciones en las que todos y todas
compitan y elijan en condiciones de igualdad, debe quedar proscrito todo tipo de
privilegio estatal a favor de cualquiera de los candidatos o agrupaciones políticas.

El ―principio de neutralidad‖ se encuentra regulado en la Ley Orgánica de

Elecciones, Ley No. 26859 (LOE), así como en diversas normas destinadas a
garantizar la imparcialidad del Estado. La prohibición de favorecer opciones
partidarias, aprovechando la función pública, alcanza a toda autoridad política,
funcionarios y empleados públicos, independientemente de su cargo o régimen
laboral. De otro lado, el Decreto Legislativo No. 276, Ley de Bases de la Carrera
Administrativa, señala que los servidores públicos no deben realizar actividad
política partidaria durante el cumplimiento de sus labores (artículo 23º, inciso c).
Complementando esta norma, el artículo 134º del reglamento de dicho decreto,
aprobado por Decreto Supremo No. 005-90-PCM, precisa que ―los funcionarios y
servidores están prohibidos de practicar actividades político-partidarias en su
centro de trabajo y en cualquier entidad del Estado‖
En esa dirección, resulta claro que se infringe el principio de neutralidad cuando
un funcionario público usa recursos o bienes públicos, materiales o inmateriales,

46
para beneficiar o perjudicar opciones políticas. Así por ejemplo, la utilización de
vehículos oficiales para actividades electorales, el financiamiento de propaganda
electoral con recursos públicos o su difusión durante las labores de asistencia
social del Estado, constituyen una clara vulneración del referido principio.

Además, debe tenerse en cuanta que los recursos públicos, de acuerdo al

segundo párrafo del artículo 77º de la Constitución, se programan y ejecutan de
acuerdo a los criterios de eficiencia, de necesidades sociales básica y de
descentralización. En ese sentido, los funcionarios y servidores públicos son
responsables de que los recursos estatales sean administrados bajo estos
parámetros, a fin de realizar las finalidades públicas en razón del interés general.

2.5.3. Derecho de los servidores públicos

―La única justificación constitucional al establecimiento de límites en el ejercicio de

derechos y libertades a los funcionarios radica en que éstos deben hacer que las
Administraciones públicas sirvan con objetividad los intereses generales,
actuando de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación (…), garantizando, a su vez, la imparcialidad en
el ejercicio de sus funciones (…). Para alcanzar estos fines, la configuración
jurídica de estatuto de los servidores públicos exige introducir ciertas
particularidades respecto de la posición general del ciudadano‖.27

Por ello se justifica que no pueda hacer proselitismo político al interior de una
institución pública o que no deba hacer mal uso de información privilegiada. Con
independencia de estas excepciones es indispensable reconocer que los
funcionarios públicos tienen derechos fundamentales no sólo para que interioricen
que son titulares de los mismos, sino también porque ello es una buena garantía
para que respeten lo de los demás.

27
Pérez Tremps, Pablo ―El ejercicio de derechos fundamentales por funcionarios públicos‖, en
―Función Pública‖, Madrid: Consejo General del Poder Judicial, 1993, p.218

47
2.5.4 Desorden de remuneraciones y derechos laborales

Una de las conclusiones a las que arribó la Comisión Multisectorial encargada de

estudiar y elaborar un informe sobre la situación del personal de la administración
pública, fue que existen tres regímenes principales de contratación. En primer
lugar, el que corresponde a los servidores contratados bajo régimen laboral
público previsto por el Decreto Legislativo No. 276, que aproximadamente
comprende al 45% del total. En segundo lugar, los servidores contratados bajo el
régimen laboral del sector privado previsto por el Decreto Legislativo No. 728, que
aproximadamente alcanzan el 15% del total. Y, finalmente, las personas
contratadas bajo el régimen de servicios no personales, que llega al 40%.

No existen cifras exactas del número de personas al servicio de la administración

pública. Así por ejemplo, el Informe de la Comisión Multisectorial, encargada de
estudiar y elaborar un informe sobre la situación del personal de la administración
pública creada mediante Decreto Supremo No. 004-2001-TR, consideraba que
aproximadamente habían 616,200 funcionarios públicos, mientras que el Instituto
de Apoyo afirma que se trata de 735,000 personas al servicio del
Estado.28Además, las escalas remunerativas son disímiles no sólo si se comparan
los tres regímenes antes mencionados, sino también de cada uno de ellos entre
sí. Esto puede llegar a generar situaciones de discriminación, pues pese a que
por igual trabajo debería existir igual remuneración, en los hechos el profesional
de un ministerio puede ganar mucho menos que uno que labora en el Indecopi o
la SUNASS, no obstante realizar labores idénticas. Esta situación, también se
presenta tratándose de los beneficios y demás derechos sociales, pues, por
ejemplo, la compensación por tiempo de servicios del personal sujeto al régimen
del Decreto Legislativo 276 es diminuta respecto a la que obtienen los servidores
comprendidos en el régimen de la actividad privada. Situación más dramática se
presenta con quienes se encuentran sujetos al régimen de servicios no
personales que carecen de beneficios sociales, vacaciones e incluso de seguridad
social.

28
Instituto de Apoyo, ―Reforma del Estado y descentralización‖, Lima, 2000, p.12

48
Por ello, se requiere diseñar un régimen uniforme de remuneraciones y pensiones
que garantice un adecuada remuneración a los funcionarios y servidores públicos,
que no establezca tratos discriminatorios entre ellos y que, además, contemple
incentivos por productividad.

En consecuencia, cuando se habla de ética y se la define como una concepción

de la vida buena, se nos plantea una indispensable necesidad de identificar cómo
ella se ubica en la visión del funcionario público y, especialmente, en su finalidad
de alcanzar intereses generales. Y es que función pública no sólo debe ser
entendida como una aspiración del funcionario público, sino especialmente como
una aspiración ciudadana de consolidar una administración desvinculada de los
intereses políticos y más bien de los intereses generales. Ello implica una
decidida voluntad política de cambio que pasa por asumir que la función pública y
la ética no son aspectos desvinculados y que su acercamiento pasa por una
reforma de la función pública que no se agota en el plano normativo, pero que sí
encuentra en él un importante punto de apoyo.

Es indispensable establecer determinadas medidas preventivas que garanticen

que las autoridades y funcionarios públicos interioricen y respeten las pautas
éticas que deben guiar sus conductas. En ese sentido, por ejemplo, el artículo III
de la Convención Interamericana contra la Corrupción, suscrita por el Estado
peruano, considera que los Estados Partes, dentro de sus propios sistemas
institucionales, deben aplicar medidas destinadas a crear, mantener y fortalecer:

 Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento

de funciones públicas. Estas normas deberán estar orientadas a prevenir
conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los
recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus
funciones. Establecerán también las medidas y sistemas que exijan a los
funcionarios públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos
de corrupción en la función pública de los que tengan conocimiento. Tales
medidas ayudarán a preservar la confianza en la integridad de los
funcionarios públicos y en la gestión pública.

49
 Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de
conducta.
 Instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la
adecuada comprensión de sus responsabilidades y las normas éticas que
rigen sus actividades.
 Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos, por parte de
las personas que desempeñen funciones públicas en los cargos que
establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando
corresponda.
 Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición
de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad,
equidad y eficiencia de tales sistemas.
 Sistemas adecuados para la recaudación y el control de los ingresos del
Estado, que impidan la corrupción.
 Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o sociedad
que efectúe asignaciones en violación de la legislación contra la corrupción
de los Estados Partes.
 Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares
que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de
su identidad, de conformidad con su Constitución y los principios
fundamentales de su ordenamiento jurídico interno.
 Órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos
para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas.
 Medidas que impiden el soborno de funcionarios públicos nacionales y
extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades
mercantiles y otro tipo de asociaciones mantengan registros que reflejen con
exactitud y razonable detalle la adquisición y enajenación de activos, y que
establezcan suficientes controles contables internos que permitan a su
personal detectar actos de corrupción.
 Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las
organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir
la corrupción.
 Es estudio de otras medidas de prevención que tome en cuenta la relación
entre una remuneración equitativa y la prioridad en el servicio público‖

50
La racionalidad de estas medidas es prevenir actos indebidos y no esperar que
ellos se cometan para que recién ahí se pueda intervenir. Con ello, se afirma, se
puede lograr mayores resultados que con el castigo.29 En ese sentido, se requiere
una decidida voluntad política que permita que ellas sean implementadas de
acuerdo a una estructura amolde para ello, como lo representa y se propone en el
siguiente trabajo, la infraestructura ética.

Sub Capítulo III: De La Infraestructura Ética

3.1. Definición de una infraestructura ética

Con el objeto de analizar los mecanismos empleados por diversos países en la

tarea de evitar conductas inapropiadas y promover el comportamiento ético en
sus Administraciones públicas, la OCDE ha elaborado la noción de
―infraestructura ética―. La infraestructura ética consta de seis elementos que
sirven a tres funciones consideradas básicas en cualquier plan para promover
la ética en el sector público. Cada una de estas funciones contiene varios
elementos de la infraestructura ética aunque cada uno de ellos puede tener
más de una función. El grado y la forma en la que estos elementos sean
combinados dependerá de la cultura político-administrativa de cada país‖.
(Román ,2004).

¿Cómo cambiar los hábitos de quienes ejercen la función pública y desarrollar

conductas adecuadas al servicio de la ciudadanía? ¿Cómo promover que
nazca un sentido de responsabilidad en el funcionario acorde a los fines de la
función pública?, la toma de conciencia ética y la buena voluntad no bastan. En
ese sentido, analizaremos los componentes de la infraestructura ética,
comparándolas con las acciones arribadas en el Perú en ese sentido.

La corrupción es un fenómeno complejo. En consecuencia, su confrontación debe

ser tan compleja como la propia corrupción. La Organización para la Cooperación y el

29
MANFRONI Carlos, ―La Convención Interamericana contra la corrupción: Anotada y
Comentada‖, Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 2001,p.51

51
Desarrollo Económicos (OCDE) ha elaborado un método muy completo que aborda la
corrupción tanto desde "el lado de la oferta", como desde "el lado de la demanda".

Por una parte, la labor en "el lado de la oferta" ha propiciado acontecimientos

importantes como la Convención de la OCDE sobre Combate al Soborno de Funcio-
narios Públicos Extranjeros y los Principios de Gobernanza Corporativa. Por otro
parte, la labor del Comité de Administración Pública (PUMA, por su nombre en inglés,
Public Management Committee) de la OCDE sobre ética y prevención de la corrupción
respalda las actividades que realizan los países para mejorar sus sistemas de
gobernanza y administración del sector público. Tiene como propósito ayudar a los
gobiernos a vigilar el ámbito más amplio del servicio público, a fin de mantener
estructuras eficaces que favorezcan la integridad y prevengan la corrupción de los
funcionarios públicos. En este documento se resumen las experiencias de los
países de la OCDE.

En el trabajo de esta organización respecto a la corrupción del sector público se ha

aplicado una metodología que se centra tanto en mecanismos establecidos para
favorecer la integridad como en el combate a la corrupción. En este contexto, se
considera a la corrupción, más que como actos individuales, como el resultado de
una deficiencia de todo el sistema o como una cultura que no pone suficiente énfasis
en la conducta ética. En la contribución de la OCDE en esta área es fundamental la
convicción de que la función del Estado en la promoción de la integridad y en la
prevención de delitos comprende la creación y conservación de mecanismos
interrelacionados, tales como control, orientación y administración adecuados. Una
combinación coherente de estos mecanismos ofrece incentivos convenientes para
que los servidores públicos alcancen las metas a las que aspiran, al mismo tiempo
que, por una parte, favorece la creación de modelos en el servicio público y, por la
otra, desalienta la inmoralidad con mecanismos eficientes de prevención y vigilancia.
Ambos elementos son necesarios para obtener buenos resultados. Basándose en la
experiencia de sus países miembros, la OCDE ha identificado las instituciones,
sistemas, recursos y condiciones que los gobiernos utilizan para fomentar la inte-
gridad en el sector público, éstos son los elementos y funciones necesarios para
crear una sólida "Infraestructura de la Ética".

52
Con base en estudios recientes, PUMA determinó los factores que influyen en la con-
ducta ética del sector público. En su análisis, PUMA utilizó un enfoque holístico e inventó
la noción de "infraestructura de la ética" como piedra angular para una estrategia de
amplitud general. El punto clave abordado en su primer informe (1996) estudia cómo
puede brindarse apoyo a los servidores públicos para que acaten las mí» altas normas
de integridad y ética en el ambiente sumamente cambiante del sector público, sin
debilitar el impulso principal de las reformas de la administración pública, cuyo
propósito es aumentar la eficiencia y la eficacia. Los ocho países de la OCDE incluidos
en el primer estudio, emplearon una variedad de recursos y procesos para elaborar
reglamentaciones en contra de conductas indeseables y proporcionar incentivos a la
buena conducta. Sin embargo, no existe un método único para construir una
infraestructura de la ética en el servicio público. Más bien, se requiere una combina-
ción de incentivos y sanciones que favorezcan normas profesionales de conducta.

3.1.1 Infraestructura de la ética

Una Infraestructura de la Ética que funciona bien apoya un ambiente del sector pú-
blico que favorece normas elevadas de conducta. Cada función y cada elemento
constituyen un bloque de construcción independiente e importante, pero los ele-
mentos individuales deben complementarse y reforzarse unos a otros, necesitan
interactuar para lograr la sinergia necesaria y convertirse en una infraestructura
coherente e integrada. Los elementos de la infraestructura pueden dividirse en
categorías de acuerdo con las principales funciones que tienen - orientación, ad-
ministración y control - teniendo en cuenta que distintos elementos pueden tener
más de una función.

La orientación es proporcionada por un sólido compromiso de parte de los di-

rigentes políticos; declaraciones de valores como códigos de conducta, y activida-
des de socialización profesional como son la instrucción y la capacitación.

La administración puede realizarse mediante la coordinación de un cuerpo es-

pecial o de un organismo administrativo central existente, y mediante condiciones
de servicio público, políticas y prácticas de administración.El control se garantiza,
principalmente, mediante un marco legal que permita la investigación y el

53
enjuiciamiento independiente; responsabilidad y mecanismos de control eficaces;
transparencia, participación del público y escrutinio.

La combinación ideal y el grado de estas funciones dependerán del ambiente po-

lítico-administrativo y cultural de cada país.

3.1.2 Los principales enfoques en la región de la OCDE

Los gobiernos abordan de dos maneras generales la tarea de mejorar la conducta

ética del sector público. Una de ellas se enfoca en la estricta observancia de los pro-
cedimientos administrativos descriptivos, los mecanismos de control y los regla-
mentos detallados que definen lo que los servidores públicos deben evitar, lo que
deben hacer y cómo deben hacerlo. Esto se conoce como "administración de la ética
basada en la observancia". El otro enfoque, basado en las aspiraciones, depende de
los incentivos y fomenta el buen comportamiento en vez de vigilar y castigar los
errores y las infracciones. Este enfoque se conoce como "administración de la ética
basada en la integridad". Sin embargo, las tendencias internacionales en la admi-
nistración de la ética revelan direcciones en común a pesar de la diversidad política,
administrativa y cultural de todos los países. Además, se llegó a un consenso
acerca del sólido carácter complementario entre la administración tradicional basada
en la observancia y la administración basada en la integridad, porque las regula-
ciones y el control son esenciales, pero no suficientes para conservar la integridad
sin el apoyo de la orientación y los incentivos.

En 1997-1998, otro estudio realizado en 15 países reveló que las áreas de mayor
preocupación para los gobiernos son aquellas donde el sector privado entra en con-
tacto con funcionarios públicos que actúan a discreción. Las medidas más frecuentes
utilizadas contra la corrupción en el sector público incluyen sanciones penales y
otras de tipo legal, complementadas cada vez más por una mayor transparencia (re-
gulación de conflicto de intereses y políticas de declaraciones) y control. Los métodos
para evaluar la eficacia de las medidas anticorrupción no están bien definidos y
adoptan, en gran medida, la forma de informes o inspecciones periódicas.

54
3.1.3 Recomendación de la OCDE para el mejoramiento de la conducta
ética en el servicio público

La OCDE elaboró una lista y un conjunto de principios como referencia para los ad-
ministradores sobre la manera de revisar sus sistemas de administración de la ética.
Este trabajo llevó en abril de 1998 a la adopción por parte del Consejo de la OCDEde la
"Recomendación sobre el Mejoramiento de la Conducta Ética en el Servicio Público",
que se estableció con los "Principios para la Administración de la Ética en el Servicio
Público". A solicitud de los ministros de los países de la OCDE, el Comité de
Administración Pública preparó un informe sobre la implementación de la reco-
mendación. Si bien las razones que impulsan a cada país varían, las respuestas al es-
tudio demostraron que favorecer la integridad en el servicio público nunca ha sido
más sobresaliente que en la actualidad, y una recopilación de iniciativas muy recien-
tes en el informe demuestra los intentos sustanciales que han hecho los países
dela OCDE.

3.1.4. La construcción de una infraestructura sólida de la ética

En la segunda parte del documento se resume la información proporcionada por

el estudio de ética realizado por la OCDE en 1999/2000 sobre las políticas y prácticas
establecidas para promover la conducta ética y prevenir y combatir la corrupción.
Se ofrece un panorama comparativo de los desafíos, así como de las estructuras y
mecanismos (incluidas leyes, instituciones, procedimientos, etc.) que los países de
la organización utilizan para hacer operativos los valores en el servicio público me-
diante:

• La definición, comunicación e inculcación de valores y normas éticas.

• La vigilancia y promoción de conductas éticas y normas elevadas de conducta
mediante el desarrollo de una carrera en el servicio público.
• La información, detección, investigación, enjuiciamiento y castigo del mal
comportamiento de funcionarios públicos.

También se resumen las experiencias de los países de la OCDE respecto a garantizar

la amplitud y coherencia de las medidas que favorecen la integridad y previenen el
mal comportamiento, tales como la administración, coordinación y evaluación de la

55
efectividad de esas medidas. Además, se subrayan las tendencias globales en la
administración de la ética, entre las que se encuentran las fuerzas motoras y
asuntos nuevos, así como informes sobre las soluciones y prácticas recientes e in-
novadoras.

3.1.5. Por qué es tan crítica la ética hoy día?

El servicio público afronta desafíos y presiones difíciles. La aparente disminución de la

confianza del público en el gobierno plantea un importante desafío político tanto para
los países miembros de la OCDE como para los que no lo son. Los servidores públicos
enfrentan nuevos y distintos objetivos y conflictos de intereses debido a las reformas
del sector público, como la delegación de responsabilidades y la mayor discreción
administrativa, la relación cambiante entre los sectores públicos y privados, y mayor
dependencia de los mecanismos de mercado. Otros factores son la limitación de los
recursos, que provoca reducción y reestructuración, y la globalización, que aumenta
el contacto con diferentes normas éticas y culturales y propicia un cambio en la
manera como percibe la sociedad la función del servicio público. No obstante, la
fiabilidad de las instituciones públicas y la credibilidad de los funcionarios públicos
siguen siendo factores vitales de la buena gobernanza, y "la integridad de los
políticos y servidores públicos es un ingrediente decisivo de una sociedad
democrática". En general, la integridad y la ética (normas elevadas de conducta en
el servicio público) se han convertido en factores clave de la calidad del gobierno.

3.2. El servicio público basado en los valores

3.2.1. La comunicación de los valores

Los valores constituyen el fundamento del servicio público. Son los principios com-
partidos de manera colectiva que orientan el juicio sobre lo que es bueno y correcto.
Los valores establecidos en los documentos públicos proporcionan la base para un
ambiente en el que los ciudadanos conocen la misión y la visión de las organi-
zaciones públicas, y también ofrecen orientación global para las actividades cotidia-
nas del servicio público. Todos los países de la OCDE tienen una declaración de los
valores esenciales del servicio público. Aun cuando los países pueden tener distin-
tos conceptos del mismo valor o los valores básicos puedan implicar otros valores,
las declaraciones de valores esenciales muestran cierta homogeneidad.

56
Los países definieron una" amplia variedad de valores que reflejan su respectivo
entorno nacional, social, político y administrativo. Entre ellos se incluyen valores
básicos más abstractos y se integran los valores derivados específicos, aplicados a
un contexto más concreto. Esta cadena demuestra la fuerte interrelación de los va-
lores esenciales y lleva a la elaboración de normas más específicas. Una similitud bá-
sica es que los países de la OCDE recurren al mismo origen, las fuentes sustanciales
de valores, a saber:
• Sociedad
• Democracia
• Profesión

Otra similitud es que los países mantienen una combinación de valores "tradi-
cionales" y "nuevos" del servicio público. Los valores "tradicionales" reflejan la misión
fundamental del servicio público, mientras que los valores "nuevos" expresan los
requisitos de un nuevo carácter distintivo. La OCDE ha conservado y redefinido sus
valores sociales y democráticos "tradicionales", de los cuales el más frecuente es la
imparcialidad (no discriminación) y la neutralidad; la integridad y la honestidad (que
exigen las normas éticas más elevadas); la justicia y la equidad; la bondad y la
humanidad. Otros valores democráticos son la legalidad (respeto al estado de derecho
y, en particular, a las disposiciones de la Constitución); la transparencia y la im-
parcialidad, incluida la propia revelación de información; la responsabilidad (tanto
conservar la reputación como asumir la responsabilidad por los errores), la rendición
de cuentas (con el más estricto escrutinio público) y la obediencia; la igualdad; el
servicio para el beneficio público, así como la lealtad y la fidelidad al Estado.

Los valores profesionales presentan un rango de variación más amplio y han

proporcionado mayor espacio para que los valores armonicen con las recientes re-
formas de la administración pública. Casi la mitad de los países definió la eficiencia
como un valor fundamental del servicio público. Otros valores profesionales com-
prenden el respeto a los recursos del Estado; la confidencialidad y el respeto a los
secretos oficiales; la competencia y excelencia profesionales; así como un empleo
basado en los méritos. Los valores profesionales declarados en fechas recientes,
como la disposición de servicio, el logro de resultados o la obtención de la satisfacción

57
de los ciudadanos, muestran el nuevo enfoque del carácter distintivo de la adminis-
tración pública. Algunos países listaron tanto valores básicos como valores deriva-
dos. Los últimos requieren que el comportamiento generalmente esperado se aplique
en situaciones o relaciones más específicas. Por ejemplo, en el caso de la imparcia-
lidad, cuatro países señalaron la neutralidad política como un valor fundamental in-
dependiente. La declaración de este valor específico desempeñó un papel clave en
la transformación de la administración y en el establecimiento de un "nuevo carácter
distintivo del servicio público" independiente en los países en transición.

La vasta mayoría de los países miembros proporciona marcos legales para los
valores del servicio público; sin embargo, algunos de ellos declaran los valores
también en otros documentos guía. En la mayoría de los casos, los estatutos y las
leyes generales comprenden los valores esenciales, aunque los países de la OCDE

también utilizan constituciones, leyes básicas y reglamentaciones especiales del

servicio civil y del servicio público para declarar valores esenciales del servicio pú-
blico. Además, las leyes laborales, las leyes de procedimientos administrativos, la
Ley de Acceso a la Información y el Código Penal, la legislación sobre conflicto de
intereses, las instrucciones o circulares también declaran valores para los servidores
públicos. Otras fuentes legales de valores comprenden desde las decisiones del
ombudsman y los tribunales hasta los acuerdos colectivos y los contratos individuales
de trabajo.
La mitad de los países miembros revisaron los valores esenciales del servicio público
en la década de 1990. En apenas los últimos cinco años pasados, una amplia varie-
dad de países revisó sus valores esenciales y 11 de ellos actualizaron su declaración
de valores esenciales, y se siguen haciendo más revisiones. Los países reconocieron
la necesidad de involucrar en el proceso de revisión al personal afectado, a fin de
establecer un entendimiento mutuo y fijar la implementación posteriormente. En
algunos casos, la consulta rebasó el servicio público y alcanzó a la comunidad más
amplia, con el propósito de informar a la ciudadanía y fomentar una percepción
positiva del servicio público en la sociedad. En Estados Unidos, la Oficina de Ética del
Gobierno publicó el proyecto de código para comentarios y cualquier persona
interesada tuvo la oportunidad de enviar sus observaciones. En Italia (además de los
comentarios, las propuestas y las evaluaciones hechas por los sindicatos) se

58
examinaron cuidadosamente las reacciones de los medios de comunicación a la lista
revisada de los valores esenciales.

3.2.2. Cómo poner los valores en acción

Los valores esenciales proporcionan las directrices fundamentales para las activida-
des del servicio público. Sin embargo, los servidores públicos necesitan conocer de
manera más precisa las normas que se espera que apliquen en su trabajo cotidiano
y cuáles son los límites de un comportamiento aceptable. Una guía adicional podría
aclarar más las normas y ayudar a interpretar los valores en situaciones concretas,
así como a establecer los valores a los que se aspira. El marco legal crea la base al
resumir las normas de conducta que se esperan de cada servidor público. Además,
las leyes proporcionan el marco para la investigación y el enjuiciamiento. Sin em-
bargo, las leyes son instrumentos relativamente inflexibles que más bien fijan límites
y refuerzan el cumplimiento de normas mínimas.

Casi todos los países de la OCDE establecen las normas de conducta que se esperan
de los servidores públicos. En general, se establecen normas para situaciones que
podrían propiciar un conflicto de intereses; por ejemplo, todas cubren las áreas de
aceptación de regalos o beneficios (como comisiones, pagos, entretenimiento) y el
uso de la información oficial. Otros asuntos que abarcan a menudo se relacionan con
el trabajo complementario - como el trabajo fuera del servicio público - y los empleos
posteriores: la mitad de los países de la OCDE exigen condiciones o permisos es-
peciales, o ambos, para pasar del servicio público al sector lucrativo. Además, los paí-
ses o bien prestan atención especial a asuntos específicos como la presentación de
denuncias, la prohibición para realizar cabildeo durante un año después de dejar el
servicio público, o bien exigen de manera general un comportamiento que mejore el
respeto y la confianza y no desprestigie al servicio público.

Los países de la OCDE declaran las normas de conducta esperada de los servidores
públicos en una colección de documentos. Las tres formas más frecuentes son leyes,
códigos y pautas de conducta. Más de dos tercios de los países de la OCDE es-
tablecieron un marco legal para las normas de conducta esperada de los servidores
públicos. La forma que toman los documentos legales va desde constituciones, le-

59
yes generales sobre el servicio civil o el servicio público, leyes de procedimientos
administrativos, leyes laborales, hasta códigos dedicados a normas de conducta, le-
yes disciplinarias y códigos de conflicto de intereses y de empleos posteriores. Los
códigos de conducta y los códigos de ética o un código del servicio civil también
constituyen una fuente comúnmente utilizada en más de un tercio de los países
miembros. Otras fuentes incluyen canas de servicio a clientes, circulares, manuales y
documentos de capacitación para el servicio civil. Las legislaciones penales son los
"dientes" de toda la infraestructura de la ética. Los códigos penales determinan las
bases al definir los tipos de mala conducta que no son aceptables en el servicio
público. Todos los países de la OCDE sancionan el comportamiento corrupto de los
funcionarios públicos. Además, la vasta mayoría de los países penalizan en los có-
digos penales tanto las formas activas de corrupción como las pasivas, las directas y
las indirectas, así como la tentativa de corrupción. Los otros dos tipos de conducta
que se penalizan con más frecuencia en los funcionarios públicos son la parcialidad
en la toma de decisiones oficiales y el abuso del cargo o de la confianza pública. El
término funcionario público puede tener el más amplio alcance: una persona que
"ocupa un puesto público" o que "desempeña funciones públicas designadas".

La gran mayoría de países de la OCDE utilizan, además de las normas generales que
se aplican a todos los servidores públicos, pautas complementarias para grupos o
profesiones específicos. Éstos incluyen, en particular, las áreas donde el trabajo
tiene una sensibilidad especial o está expuesto a un conflicto de intereses particular.
Además, algunas profesiones han elaborado su propio código de ética que requiere
normas específicas adicionales sobre el comportamiento ético. Estas normas podrían
incluirse también en sus estatutos profesionales, y los organismos profesionales
autónomos desempeñan un papel prominente en el cumplimiento de esas normas.
Las áreas incluyen las funciones vitales del Estado, como la aplicación de la ley, la
defensa judicial y nacional, sectores financieramente sensibles (administración fiscal y
aduanal), y las profesiones con una tradición de autorregulación (médicos, personal
médico, abogados). La mayoría de los países de la OCDE también cuenta con pautas
específicas para dirigentes políticos y servidores públicos que trabajan en la zona de
contacto entre política y administración. El objetivo global de estas pautas es
garantizar la imparcialidad política del servicio público. En algunos casos la ley
proscribe ciertas actividades políticas; por ejemplo, en Japón, la Ley de Servicio

60
Público Nacional prohíbe la participación de empleados en ciertas actividades
políticas. Algunos países elaboraron códigos que orientan a los ministros en
asuntos relacionados con la conducción de los negocios gubernamentales. El
Manual del Consejo de Ministros Irlandés empieza con secciones sobre asuntos de
responsabilidad ministerial, ética y conflicto de intereses. El Código Ministerial del
Reino Unido establece reglas para los ministros sobre las relaciones con el servicio
civil, a fin de conservar la imparcialidad política de este último. Además, un contrato
modelo explica las obligaciones y limitaciones de los consejeros ministeriales
especiales respecto de su actividad política, y brinda orientación específica a los jefes
de los departamentos gubernamentales sobre los contactos entre servidores civiles
y partidos de oposición, los vínculos con thinktanksafiliados a algún partido político,
etc. Algunos países intentan proporcionar pautas para los periodos sensibles de
una campaña electoral y para la transición del gobierno. La Oficina del Consejo de
Ministros del Reino Unido, por ejemplo, emitió pautas especiales para todas las
campañas electorales, a fin de que sirvan de guía a los servidores civiles en su fun-
ción y en su comportamiento durante las campañas electorales en relación con in-
vestigaciones, solicitudes, uso de propiedades del gobierno y participación en las
campañas. En Australia, el Departamento del Primer Ministro y del Consejo de Mi-
nistros está encargado de asesorar a los servidores públicos sobre el manejo apro-
piado de los negocios durante el periodo de transición.

Un interés primordial de los países en la expedición de normas de conducta es, por

una parte, cómo garantizar la coherencia en todo el servicio público y, por la otra,
tener en cuenta las características específicas de los sectores respectivos y las
instituciones individuales. En Estados Unidos, un decreto ejecutivo de 1965 esta-
bleció un código de conducta modelo conforme al cual los organismos individuales
podían elaborar normas del organismo (y en algunos casos de las ocupaciones). Si
bien todos los organismos elaboraron códigos, el grado de divergencia entre ellos
en cuanto a la interpretación y a la implementación de las normas tuvo como
consecuencia que los críticos abogaran por un conjunto uniforme de normas que se
aplicarían de manera uniforme en toda la rama ejecutiva. En respuesta, el presidente
Bush emitió en 1989 el Decreto Ejecutivo 12674 mediante el que ordenaba a la
Oficina de Ética del Gobierno crear normas éticas de conducta únicas y generales,
las cuales siguen vigentes hasta la fecha.

61
3.2.3. De la disposición al cumplimiento

Cultivar la integridad empieza con valores y normas claros. Sin embargo, hay que
crear mecanismos para comunicar e inculcar los valores y normas establecidos, vigilar
su cumplimiento y premiar la conducta ética, por una parte; y denunciar, detectar y
castigar la mala conducta, por la otra. El siguiente apartado describe a grandes ras-
gos las instituciones y los procedimientos que emplean los países de la OCDE para
estimular normas elevadas de conducta y prevenir y detectar el mal comportamiento.
Las secciones se centran en la manera como las políticas administrativas (sobre todo
la administración de recursos humanos) ofrecen incentivos, orientación y consejo
para fomentar normas elevadas de conducta, prevenir situaciones de conflicto de
intereses, y garantizar la revelación de infracciones mediante el control interno o
procesos de elaboración de informes.

3.2.4. Creación de un ambiente de trabajo que ofrece apoyo

El ambiente general de la organización tiene un efecto directo en el ejercicio diario de

los valores del servicio público y de las normas éticas. Las políticas y prácticas
administrativas generales crean la estructura para el compromiso de la organiza-
ción respecto a las normas éticas. Ellas garantizan el correcto funcionamiento de
los valores esenciales del servicio público, al ofrecer las garantías y los incentivos
adecuados para el comportamiento ético. Los países de la OCDE buscan garantizar
la transparencia de sus administraciones (y que los servidores públicos sigan siendo
responsables de sus decisiones) y evitar situaciones de conflicto de intereses,
exigiendo que se declare la aceptación de regalos o beneficios.

Los países de la OCDE también centraron su atención en áreas susceptibles de

corrupción y establecieron controles específicos, sobre todo en los procedimientos
para las adquisiciones públicas. Un modelo es el consiguiente uso del principio de
presencia múltiple: distintos funcionarios administran las etapas sucesivas de
planeación, adjudicación de contratos y conciliación de cuentas en el proceso de
adjudicación de contratos públicos. Los países miembros de la OCDE también utilizan
ampliamente disposiciones específicas anticorrupción en licitaciones de contratos

62
públicos: las disposiciones legales impiden que proveedores y contratistas puedan
participar en futuras ofertas durante un cierto tiempo si se les encuentra culpables
de corrupción.

En los países de la OCDE, la administración de recursos humanos desempeña un pa-

pel clave en la promoción de un ambiente ético. En particular, pone en vigor valores
esenciales al insistir en el profesionalismo, la competencia y la transparencia en la
práctica cotidiana. Los países de la organización casi de manera unánime basan en
el mérito el reclutamiento y la promoción dentro del servicio público y crean las
reglas, las pautas y las políticas necesarias para los procedimientos de reclutamiento
y promoción. Además, establecen mecanismos que garantizan la imparcialidad de
los procedimientos de selección mediante la publicación de estas reglas, pautas y
políticas de reclutamiento, y anuncian los puestos vacantes, y también auditan y
vigilan los procedimientos de selección vigentes.

La mitad de los países tienen en cuenta consideraciones éticas en el proceso de

reclutamiento mediante:
• La revisión de los registros penales.
• La evaluación de las normas éticas de los candidatos durante las entrevistas y
durante el periodo de prueba.
• La investigación de los antecedentes y la expedición de un certificado de garantía
para los puestos de alta jerarquía.

Más de dos tercios de los países de la OCDE prestan atención especial a funcio-
narios en puestos particularmente susceptibles a la corrupción. En general, estas
áreas incluyen profesiones más expuestas al contacto con sectores en donde hay
intereses económicos (recaudación fiscal, aduanas, puestos que tienen que ver con
contratos y licencias), aplicación de la ley (policía, enjuiciamiento, magistrados), así
como seguridad nacional. En estas áreas, las medidas que se emplean más a menu-
do son rotación frecuente del personal, reglas más estrictas y pautas complemen-
tarias, así como aumento del control interno, de las inspecciones y de las audito-
rías. Como medidas preventivas, los países también exigen una declaración más
minuciosa del interés financiero y las propiedades, evaluación de riesgos e investi-
gaciones más exhaustivas de los antecedentes.

63
3.2.5. Cómo informar y capacitar a los servidores públicos sobre asuntos de
ética

La socialización profesional permite que los servidores públicos apliquen los valores
esenciales en circunstancias concretas. Esto requiere en particular mantenerlos
informados de las normas de conducta esperadas y el desarrollo de habilidades que
los ayuden a resolver sus dilemas éticos. Casi todos los países de la OCDE
proporcionan capacitación sobre asuntos éticos. Los cursos de capacitación son
obligatorios o voluntarios (a discreción de los servidores públicos), o ambos en algunos
países. En Australia, por ejemplo, la capacitación es en su mayoría voluntaria, pero a
veces es obligatoria cuando un organismo identifica una necesidad específica. El
alcance de la capacitación en ética varía mucho de un país a otro. Algunos países
tienen un esquema general de capacitación que abarca todo el servicio público,
mientras que otros sólo tienen programas específicos determinados por ministerios y
dependencias específicas. En particular, países como Finlandia y Estados Unidos
exigen capacitación en ética para todos los nuevos servidores públicos. En el Reino
Unido, la ética está incluida en el curso de inducción que se imparte a todos los nuevos
servidores civiles de alta jerarquía, aunque el curso de inducción para todos los nuevos
servidores públicos es responsabilidad de los departamentos y organismos
individuales. El objetivo general de la capacitación en los países de la OCDE es
despertar la conciencia de los servidores públicos respecto a los aspectos éticos y
garantizar que estén bien informados sobre las normas de conducta que se esperan
de ellos como empleados públicos. Un objetivo adicional es desarrollar las habilidades
necesarias para el razonamiento moral y el juicio ético. Por esa razón, los cursos de
capacitación en ética aplican tanto teoría general como estudios de casos específicos,
proporcionan materiales de lectura e inician discusiones sobre asuntos éticos
pertinentes. Los cursos de seguimiento para la capacitación en ética podrían
concentrarse en asuntos relacionados con el tema y en problemas que surjan. En
Estados Unidos, las personas designadas por el Presidente reciben sesiones
informativas sobre ética anualmente.

En la mayoría de los países de la OCDE, los superiores y gerentes jerárquicamente

inmediatos son responsables de brindar orientación, consejo y asesoría a los servi-

64
dores públicos para que resuelvan dilemas éticos en el trabajo. No son los únicos
que prestan este servicio, ya que los gerentes pueden compartir esta responsabili-
dad con funcionarios dedicados a la ética, representantes sindicales u organismos y
comisiones centrales. En otros países, o bien estos organismos y comisiones cen-
trales especiales ofrecen orientación, consejo y asesoría de manera exclusiva, o
bien existe gente dedicada a esta tarea que, en persona, por teléfono o por correo
electrónico está disponible para responder a una solicitud de ayuda. En Estados
Unidos, cada organismo cuenta con uno o más de estos funcionarios en ética,
mientras que en Japón, los funcionarios que controlan la disciplina en cada minis-
terio y dependencia desempeñan estas tareas.

La nueva tecnología ofrece orientación sobre asuntos éticos en una forma muy
popular y atractiva. La Internet se ha convertido en una herramienta muy usada y
las organizaciones a menudo han creado sitios en la Web dedicados exclusivamente
al tema con información sobre leyes pertinentes, documentos orientadores y otros
recursos y material de capacitación relacionados con programas de ética. Los países
han emprendido diversas iniciativas en el uso de esta nueva herramienta. Por
ejemplo, la Oficina del Consejo de Ministros del Reino Unido fundó un sitio espe-
cífico en la Web sobre ética con información sobre reglamentación y normas de
conducta para el servicio civil del Reino Unido. La página dirigida por la Oficina del
Consejero de Ética de Canadá proporciona acceso a las reglamentaciones sobre
conflicto de intereses y empleos posteriores para funcionarios públicos, así como
sobre cabildeo. Además, este sitio de Internet ofreció en cierta ocasión un foro
abierto especial en el que se animaba a los servidores públicos, así como a los
ciudadanos, a enviar comentarios y sugerencias sobre temas de actualidad. Otro
ejemplo es el sitio en la Web de la Biblioteca de Recursos Éticos de la Oficina de
Ética Gubernamental (OGE, por sus siglas en inglés, Office of GovernmentEthics) de
Estados Unidos que proporciona referencias y otros materiales de recursos re-
lacionados con el programa sobre ética del Poder Ejecutivo. Este sitio incluye un
juego interactivo de ética de preguntas y respuestas que puede bajarse del sitio de
la OGE y utilizarse para programas de capacitación por computadora. Además, un
buscador de este sitio da acceso a un módulo introductorio dedicado a las reglas
básicas, excepciones y consecuencias de la aceptación, como servidor público, de
obsequios provenientes de fuentes externas.

65
3.3. Las políticas de revelación de información

Los gobiernos buscan minimizar la posibilidad de que surjan conflictos entre los in-
tereses privados y las obligaciones públicas de quienes ocupan cargos públicos. Co-
mo primer paso, establecen reglas claras y proporcionan más pautas de conducta
respecto a conflictos de intereses. No obstante, también es crucial saber cuándo al-
guien tiene un interés creado privado en un proceso de toma de decisiones. Reve-
lar información sobre intereses privados hace que el proceso de toma de decisio-
nes sea más transparente, al prevenir y detectar posibles conflictos entre intereses
públicos e individuales. Por esa razón, casi todos los países de la OCDE exigen la re-
velación del interés financiero personal en el servicio público. La esfera de acción de
este requisito varía entre los países de la OCDE. Como obligación general, algunos
de ellos exigen que todos los servidores públicos o civiles cumplan ese requisito,
mientras que otros aplican esta política sólo a los funcionarios de alta jerarquía o a
quienes intervienen en actividades sensibles que implican intereses financieros o
conflictivos. En general, se exige un mayor grado de transparencia a los servidores
públicos de mayor jerarquía y a los funcionarios públicos de elección.

Se presta especial atención al ámbito político, que incluye parlamentarios,

miembros del Consejo de Ministros, ministros o su personal en los consejos
ministeriales y secretarías de Estado. Algunos países exigen declaraciones similares
de funcionarios públicos en el ámbito subnacional (principalmente regional), por
ejemplo, gobernadores de provincias, concejales o jefes de oficinas regionales y sus
delegados. Los países también aplican la política de divulgación a otros grupos que
intervienen en actividades sensibles que implican servicios financieros, como admi-
nistración de deuda, administración de contratos, adquisiciones, administración fiscal
o auditoría. Esto también se extiende a funcionarios de alta jerarquía del banco
central y empresas públicas del gobierno. Es una obligación general de todos los
servidores públicos o civiles declarar sus intereses financieros en cinco países, a sa-
ber, Australia, Grecia, México, Polonia y Turquía. En otros países no es un requisito
general que todos los empleados públicos presenten una declaración patrimonial;
sin embargo, existe una "responsabilidad (implícita o de otro tipo) para que declaren
conflictos de intereses reales, potenciales o aparentes en una situación de-
terminada".

66
Los países tienen requisitos de divulgación más rigurosos para los políticos y
servidores públicos de alta jerarquía. En el caso de los políticos, cuanta mayor es su
responsabilidad, mayor es la visibilidad otorgada al escrutinio público. En Estados
Unidos, por ejemplo, la declaración patrimonial de los funcionarios de mayor jerar-
quía exige más detalles y más información, y están disponibles al público cuando lo
solicite. Este grupo de funcionarios de alta jerarquía incluyeal Presidente y al
Vicepresidente; a las personas designadas por el Presidente que requieren
confirmación del Senado y a los servidores civiles de alta jerarquía, aproximada-
mente 25.000 en Estados Unidos. En Portugal, incluye a los miembros del gabinete y
a los del Parlamento. En el Reino Unido, se exige que todos los miembros del Par-
lamento hagan una declaración pública de sus bienes. No obstante, además, los mi-
nistros deben garantizar que no haya ningún conflicto entre sus intereses privados y
sus obligaciones públicas, lo que en ocasiones requiere que liquiden ciertos inte-
reses o se retiren de decisiones específicas del gobierno. De manera similar a la de
los políticos, ciertos sectores también exigen declaraciones más rigurosas en áreas
como administración fiscal y aduanal, obras públicas, seguridad del Estado, enjui-
ciamiento y policía.

La mayoría de los países de la OCDE exigen información sobre intereses financieros y

puestos actuales, como activos, pasivos, incluidos préstamos, así como fuentes y
nivel de ingresos. Algunos países también exigen información sobre regalos
recibidos y puestos externos concurrentes, empleos anteriores o incluso convenios
con empleadores anteriores y futuros. Entre otros campos recientes también cu-
biertos están viajes patrocinados, contratos públicos, sociedades e inversiones, ac-
ciones y compensaciones que excedan ciertos límites antes de entrar al gobierno
($5 000 en Estados Unidos).

El propósito abrumador de la política de divulgación de los países de la OCDE es

evitarconflictos de intereses y proporcionar orientación o detectar el enriqueci-
miento ilícito y contribuir a las investigaciones y procedimientos disciplinarios. Por
consiguiente, en la mayoría de los casos, la información es exclusiva para uso oficial
interno y permanece confidencial, de manera que tienen acceso a esta información
principalmente los superiores y gerentes. Sin embargo, en unos cuantos casos el

67
propósito es conservar el escrutinio público riguroso y, para facilitar esto, los da tos
recopilados se publican en el boletín oficial (por ejemplo, en Italia y Corea) o se
registran y se ponen directamente a disposición del público en general, o indi-
rectamente, como en Portugal y Estados Unidos. En Japón, la información reunida
está abierta al público cuando lo solicite para ayudar a cultivar la ética política en
los funcionarios por elección y en los miembros del gabinete, y así contribuir al mayor
enriquecimiento de la democracia. Algunos países tienen un sistema mixto y dan a
conocer la información revelada por los funcionarios de mayor jerarquía, mientras
que mantienen confidencial la información de los funcionarios de menor jerarquía,
así como las declaraciones de las esposas e hijos de los funcionarios. En algunos
casos, la información revelada está protegida por reglamentaciones legales
supremas, por ejemplo, por las disposiciones de la Ley de Privada de Canadá. Otros
tienen instituciones centrales especializadas que controlan la política de divulgación
y vigilan su funcionamiento, por ejemplo la Oficina de Ética Gubernamental de
Estados Unidos o la Oficina del Consejero de Ética de Canadá. Los países de la
OCDE exigen la declaración de los intereses financieros y los bienes personales tanto
de manera periódica como cuando alguien ingresa y abandona el servicio público o
cuando cambian sus circunstancias pertinentes. El intervalo promedio para dar a
conocer la información es de un año, aunque algunos países amplían este periodo a
dos años (Grecia) o incluso a cinco años (Turquía).

3.4. Procedimientos para denunciar mala conducta o sospecha de

corrupción

El riesgo de corrupción aumenta significativamente en un ambiente reservado. Re-

velar las infracciones en el servicio público se ha convertido en una preocupación
cada vez mayor de los gobiernos de los países de la organización. Dos tercios de los
países miembros obliga a sus servidores públicos a denunciar la mala conducta u
ofrece procedimientos que faciliten su denuncia. En general, las reglamentaciones
legales definen estos procedimientos; no obstante, las reglas internas también de-
sempeñan un papel importante. Por ejemplo, en Australia se utiliza una combinación
de leyes y reglas internas de la siguiente manera: las Reglamentaciones del Servicio
Público incorporan los requisitos mínimos para un esquema de denuncias, al tiempo
que se exige a los jefes de las dependencias que establezcan procedimientos para

68
tratar las declaraciones que alegan una infracción al código de conducta de su
dependencia. En países con sólidas tradiciones de leyes administrativas, los ser-
vidores públicos tienen responsabilidad personal absoluta de la legalidad de sus ac-
tos oficiales. En consecuencia, tendrán que responder, en los términos de la ley pe-
nal, las reglamentaciones disciplinarias y las disposiciones de responsabilidad civil,
por cualquier acto oficial ilícito, aun cuando un funcionario de alta jerarquía haya
autorizado tal acción ilícita. Cuando surge un conflicto entre la legalidad y la obe-
diencia (una obligación de cumplir las instrucciones de los superiores), y los fun-
cionarios públicos dudan de la legalidad Je cualquier acción que se les pide reali-
zar, tienen que informar primero sus dudas a su superior. Si el superior mantiene la
orden oficial, tienen que acudir al superior del siguiente nivel jerárquico y, si éste la
confirma, el servidor público en cuestión deberá acatarla, a menos que cometa un
delito penal o administrativo o viole la dignidad humana. Posteriormente, los
funcionarios públicos gozarán de protección contra cualquier demanda resultante de
acuerdo con las reglamentaciones disciplinarias o disposiciones de responsabili-
dad, pero sólo si cumplieron con su deber de protestar.

Casi la mitad de los países miembros obliga a sus servidores públicos a denunciar
por ley la mala conducta o cualquier delito, incluida la corrupción. En la década de
1990, muchos países adoptaron disposiciones legales que definían tanto la
protección como los procedimientos que deben seguirse para denunciar una mala
conducta. El código civil de Grecia y la ley laboral de Nueva Zelanda garantizan pro-
tección, mientras que el código penal de Hungría incorporó la categoría de "perse-
cución de una persona que haya hecho una denuncia en beneficio público (infor-
mante)" y penaliza a cualquier individuo que emprenda una acción contra un
informante que haya obrado en beneficio público. Una preocupación creciente de los
países de la OCDE es ofrecer protección total —incluida la seguridad legal y el
respaldo de una asistencia institucional— a los informantes. En Estados Unidos se
aprobó la primera Ley de Protección a Informantes, y facultó a la Oficina del Con-
sultor Especial para administrar dicha ley. La Oficina del Consultor Especial (ose, por
sus siglas en inglés, Office of SpecialCounsel) proporciona protección legal contra
represalias y venganzas injustas por parte de los funcionarios de la dependencia a
los empleados que delatan corrupción o mala conducta. La ose recibe quejas de
prácticas injustas y las investiga. Una vez que se concluye una investigación, la ose
tiene la facultad de aplazar o restringir las acciones del organismo, y puede buscar
recursos legales para proteger a los empleados, incluido el litigio ante la Junta de

69
Protección del Sistema de Méritos. La Ley de Revelación por el Bien Público entró en
vigor en el Reino Unido en julio de 1999- Esta ley, que es la más reciente, brinda
protección completa —incluido el reclamo de una compensación ante un tribunal
laboral— para un amplio grupo de empleados, personal de la dependencia, etc., que
planteen inquietudes genuinas sobre conductas ilegales (delitos, delitos civiles,
errores judiciales, daños a la salud y a la seguridad o al ambiente), si lo hacen de
buena fe. Incluso una "revelación más amplia" (por ejemplo, a la policía, los
miembros del Parlamento o a los medios) está protegida si el denunciante no la hace
en su propio beneficio y cumple una de estas tres condiciones previas, a saber, que el
informante:

 Haya creído razonablemente que sería víctima de represalias si planteaba

el asunto internamente o con la persona designada para la regulación.
 Haya creído razonablemente que era probable un encubrimiento y no
había nadie designado para la regulación.
 Ya había planteado el asunto internamente o con un encargado de la
regulación.
Los países de la OCDE parecen tener mucho en común respecto de los procedi-
mientos para que el público ponga al descubierto las infracciones cometidas por
servidores públicos. Cada país tiene vías similares, como procedimientos de quejas,
ombudsman, mostrador de ayuda y líneas telefónicas. El anonimato se considera
como uno de los puntos centrales de la presentación de quejas, por ejemplo en Es-
tados Unidos, porque ayuda a protegerse contra represalias y garantiza la seguridad
del quejoso. La Internet proporciona un nuevo instrumento para denunciar la mala
conducta. Por ejemplo, el Departamento de Comercio de Estados Unidos ya es-
tableció una "línea directa contra el soborno" en su página de Internet. En ella puede
presentarse una queja comercial relacionada con el cumplimiento de la
Convención Antisoborno de la OCDE. En Australia, existe un sitio en la Web dedicado
por completo a los informantes.

3.4.1. Control interno para mejoramiento de la conducta ética en el servicio

público

Casi todos los países de la OCDE aplican un control interno que permite a los ge-
rentes reconocer y divulgar cualquier fenómeno que haga posible la corrupción. Los

70
objetivos generales del control interno comprenden tanto la detección de irre-
gularidades individuales en particular la corrupción y el fraude como la identificación de
fuentes de irregularidades y debilidades sistémicas. Además, las revisiones del control
interno aconsejan mejoras generales futuras mediante recomendaciones
específicas. En general, el control interno se realiza mediante controles financieros,
auditorías internas y control administrativo. Asimismo, tipos específicos (como
serían control de fraudes, control de la seguridad y control de bienes) también
permiten garantizar el control apropiado de los recursos públicos.

La tendencia general entre los países de la OCDE es, o bien establecer un marco
legal, o bien fortalecer las medidas legales ya existentes para el control interno.
Además de las disposiciones legales, la política general o las reglas y directivas in-
ternas también requieren control interno. La mayoría de los países tienen control
interno en cada dependencia y en cada departamento; sin embargo, sus activida-
des a menudo van acompañadas por algún tipo de supervisión externa. Estas orga-
nizaciones externas también desempeñan una función clave en el seguimiento, la
conservación y el mejoramiento de todo el sistema de control interno. La mayoría de
los países lleva a cabo revisiones anuales. La frecuencia también depende del ca-
rácter de cada institución de acuerdo con sus necesidades reales y su plan de con-
trol. Australia, por ejemplo, observó que la frecuencia de las revisiones del control
interno no se especifica en la Política de Control de Fraudes de la Comunidad de
Naciones (Commonwealth), sino que la determina cada jefe de dependencia, lo
que da flexibilidad a cada organismo. En los Países Bajos, la frecuencia de las revi-
siones del control interno, realizadas por el personal de auditoría de los ministerios,
depende de los riesgos y de los montos financieros involucrados. El acceso a los
informes también varía; sin embargo, por lo general están dirigidos a quienes están
dentro de las organizaciones (supervisores de la dependencia, auditores internos
de los departamentos, individuos que participan en la investigación) y a órganos de
supervisión externos, como la Oficina Nacional de Auditorías y Funcionarios de Mayor
Jerarquía (ministros, miembros del Parlamento, Congreso, etc.). Pocos países,
como Nueva Zelanda y Estados Unidos, también permiten que el público tenga
acceso a los informes de las revisiones del control interno. En Francia, la posibilidad
de que el público conozca la información, con algunas excepciones, es una de las
medidas adoptadas para mejorar las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos.

71
3.4.2. Medidas disciplinarias en caso de que se infrinjan las normas del
servicio público

Los gobiernos de todos los países de la OCDE han establecido procedimientos disci-
plinarios principalmente en el marco legal. No obstante, la obligación de los gerentes
sigue siendo detectar las infracciones a las reglas del servicio público y sancionarlas
con medidas administrativas y disciplinarias adecuadas y oportunas. En pocos
casos, como en el Reino Unido, las reglas internas proporcionan los únicos pro-
cedimientos disciplinarios para infracciones a las normas de conducta de la orga-
nización. Los gerentes del organismo desempeñan un papel clave para iniciar de ma-
nera oportuna medidas disciplinarias en organizaciones de servicio público, pero
también pueden recibir ayuda de instituciones externas específicas. Las sanciones
disciplinarias son muy similares, pero presentan algunas variaciones particulares de
un país a otro. Las infracciones menores reciben tan sólo una advertencia, mientras
que las infracciones muy graves pueden ser sancionadas con la destitución del servi-
cio. Todos los países consideran el despido como el castigo disciplinario más severo.
Las disposiciones sobre medidas disciplinarias varían en su forma de:
 Advertencia, ya sea de manera verbal o escrita, reprimenda, amonestación,
reprensión y comparecencias (tanto privadas como públicas en México) y
asesoramiento (Australia).
 Perjuicio monetario y material mediante una penalización monetaria única
o la retención o reducción del salario o de las prestaciones complementarias, o
ambas:
- Multa.
- Retención del salario.
- Reducción del salario, reducción de prestaciones.
- Reducción de pensión (en Alemania y Corea).
- Pérdida de pensión (en Alemania).

 Afectación en la carrera actual o futura: descenso de nivel, retraso en la promoción,

pérdida del título (en Hungría) o transferencia con cambio de residencia (en
España).

72
 Suspensión del cargo, despido temporal.
 Despido, inhabilitación.

Los países aseguran un trato equitativo en los procedimientos disciplinarios, con el

otorgamiento de algunas garantías especiales a los servidores públicos. Éstas
incluyen el derecho a que no se pueda tomar ninguna medida disciplinaria hasta que
los servidores públicos hayan tenido la oportunidad de exponer su caso. También
tienen derecho a conocer los documentos relacionados con su proceso tan pronto
como se hayan terminado las investigaciones. Además, un servidor público contra
quien se han tomado medidas disciplinarias puede buscar reparación legal, y sólo
los tribunales pueden inhabilitar a una persona de un cargo público. En Italia, la
Constitución reconoce como derecho fundamental el derecho a la reparación legal,
incluida la apelación al tribunal. En la mayoría de los países, las decisiones sobre
medidas disciplinarias y notificaciones de despido pueden recusarse en los
tribunales o en los organismos específicos de apelación.

3.4.3. Investigación y enjuiciamiento por mala conducta

Los países de la OCDE han establecido una variedad de órganos para investigar la mala
conducta y la corrupción en el servicio público. Como en los casos disciplinarios, los
ministerios, departamentos y dependencias tienen por lo general la responsabilidad
primordial de iniciar la investigación de la supuesta mala conducta. En algunos
casos, se exige por ley que el organismo o departamento lleve a cabo una pesquisa.
Aun cuando los países están haciendo esfuerzos cada vez mayores por fortalecer las
funciones internas de investigación, las instituciones externas siguen siendo las formas
más importantes para investigar y enjuiciar la mala conducta en el servicio público.
Algunos países recurren a cuerpos de investigación especializados que operan con
jurisdicción exclusiva sobre un sector o sobre una variedad definida de
organizaciones del servicio público, por ejemplo, dentro de la rama ejecutiva. Otras
instituciones que desempeñan la función de investigar tienen jurisdicción sobre todo
el servicio público. Por ejemplo, el Organismo de Protección y Revisión de Méritos
de Australia puede investigar algunas apelaciones y agravios en el servicio público.
Muchos países tienen una combinación de diferentes cuerpos de investigación con
jurisdicción en todo el servicio público. En Estados Unidos, además de los

73
inspectores generales (establecidos en las principales dependencias), la Oficina
Federal de Investigación (FBI) es la principal autoridad de investigación del Depar-
tamento de Justicia de Estados Unidos, mientras que, en su jurisdicción, la Oficina de
Asesoría Especial actúa como un organismo de investigación independiente en
casos especializados, como cuando se emprenden procesos adversos contra infor-
mantes.

De manera similar que al ombudsman, los países designan otras instituciones

independientes o crean órganos independientes - permanentes o ad hoc - para que
lleven a cabo las investigaciones. En Irlanda, por ejemplo, la Comisión de Cargos
Públicos, fundada de acuerdo con la Ley de Ética en Cargos Públicos de 1995, tiene
el derecho de investigar alegatos de actividad corrupta que infrinja esta ley. Otros
países pueden crear una comisión de investigación especial en caso de sospecha de
mala conducta. En fechas recientes, Dinamarca adoptó la Ley de Comisiones de
Investigación que consolida los principios para el uso de comisiones de investigación.
En Italia, cada cámara del Parlamento, o el Parlamento en su conjunto, puede
establecer una comisión de indagación especial, compuesta por miembros del Par-
lamento, para que investigue asuntos de interés particular para el bienestar general,
incluida la corrupción en la vida pública. La Comisión Parlamentaria sobre la Mafia
aborda, claro, aspectos de la mafia.

En el caso de conductas peores - cuando existe la posibilidad de infringir la ley penal

- el servicio policial es, por supuesto, el órgano de investigación más común (aunque
no exclusivo) en los países de la OCDE. Algunos países crearon servicios especiales
dentro de la fuerza policiaca que combaten la corrupción en todo el servicio público.
En Bélgica, la Oficina Central Anticorrupción del servicio de policía trabaja bajo las
órdenes de la oficina del fiscal público y de los magistrados examinadores. En
general, enjuiciar la mala conducta y la corrupción en el servicio público constituye la
responsabilidad clásica de la oficina del fiscal público regular en casi todos los países
de la organización. Los fiscales públicos son independientes en el cumplimiento de
sus funciones; sin embargo, el ministro responsable de la justicia puede supervisar
sus funciones y podría tener una autoridad positiva de mandato en algunos casos.
En principio, la oficina del fiscal público - al igual que las fuerzas policiales - tiene
jurisdicción en el servicio público completo y tiene la facultad de llevar casos al

74
tribunal. Los países buscan garantizar la objetividad e imparcialidad de las
investigaciones y enjuiciamientos y conservar la independencia de estas institucio-
nes. En general, las leyes dedicadas a la materia garantizan la independencia de la
policía o de los fiscales públicos. Asimismo, los recursos de estos órganos indepen-
dientes son proporcionados por el Parlamento en el presupuesto anual del Estado,
y presentan sus informes a los organismos elegidos por votación: el gobierno y el
Parlamento. Además, la persona que cumple estas funciones tiene protección legal
contra destitución. En Japón, la Ley para el Cargo de Fiscal Público otorga garantía
de posesión al asegurar que - excepto en los casos regulados por esta ley - el fiscal
no puede perder su cargo, ni ser suspendido del desempeño de sus tareas ni
sufrir reducción de salario, a menos que sea como medida disciplinaria. Por otra
parte, los servidores públicos que están siendo investigados también pueden ejercer
sus derechos. En Bélgica, por ejemplo, la sospecha de corrupción no es suficiente
para emprender acción legal en contra de una persona. Debe haber por lo menos
algunas pruebas o hechos comprometedores.

Ejercer el escrutinio independiente sobre la administración es un principio demo-

crático que se deriva del requisito de pesos y contrapesos. Todos los países de la
OCDE tienen instituciones que llevan a cabo escrutinios independientes de la
administración. Además de las revisiones emprendidas por la rama legislativa, los
tipos de escrutinio independiente más frecuentemente utilizados son auditoría
independiente/externa, investigación por parte del ombudsman y revisiones
judiciales o de ética específicas. La gran mayoría de los países de la organización
emplean diversas instituciones para ejercer el escrutinio sobre la administración.
Una nueva tendencia es contar con una oficina independiente de ética.

3.5. La orientación ética propiamente dicha

3.5.1. El compromiso político.-Los líderes políticos deben dar mensajes

claros sobre el compromiso de sus gobiernos y administraciones a favor de las
iniciativas para mejorar el ejercicio ético en el sector público. El compromiso
político puede tomar la forma de discursos o declaraciones públicas de los
líderes políticos o, más frecuentemente, resultar en un documento en el que el
gobierno exprese los principios generales de conducta que los funcionarios

75
públicos deben seguir. Aquí resulta importante el ejemplo que han de ofrecer
los líderes en tanto modelos de conducta. ―Uno de los ejemplo más conocidos
del compromiso político del gobierno para promover la conducta ética de sus
funcionarios es el famoso informe Nolan. Presentado ante el Parlamento
británico por el primer ministro John Major en 1995, el informe recoge las
investigaciones realizadas por un comité permanente de la Cámara de los
Lores creado el año anterior y se centra en los asuntos éticos relacionados con
diputados, ministros y funcionarios, Quangos (Organismos públicos no
departamentales) y el Servicio Nacional de Salud. Entre sus conclusiones
merece la pena destacar los denominados Siete principios de la vida pública:
desinterés, integridad, objetividad, responsabilidad, responsabilidad,
transparencia, honestidad y liderazgo‖ (Román,2004,245).

En el Perú, se solicita casi diariamente el compromiso político de por lo menos

decir la verdad a la población, no se ha establecido pautas o principios que den
luz al inicio de un cambio cultural organizado. La imposición política más
saltante fue la decisión del Ejecutivo en racionalizarse los gastos públicos
reduciéndose los sueldos, decisión derivada del escándalo que protagonizara
el Presidente de la República, Alejandro Toledo, al imponerse un sueldo de 18
mil dólares al inicio de su gestión.
Sobre este aspecto, la Ley 28775, Ley Marco del Empleo Público, no dispone
ni toma en cuenta el compromiso político.

3.5.2. Código de conducta.- Estos Códigos de conducta o de ética establecen

marcos de referencia y constituyen un apoyo para otros elementos; los códigos
pueden formalizarse tanto en un documento legal como en una simple
declaración administrativa y puede referirse a toda una Administración pública
o a cada uno de los órganos que la componen.
Sin embargo, por sí solos resultan insuficientes y corren el riesgo de tomarse
declarativos.

En agosto del 2002, se ha dictado la Ley No. 27815 “Ley del Código de Ética
de la Función Pública”, que tiene como fin, según su artículo tercero, el servicio
a la nación y la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal,

76
de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y
optimizando el uso de los recursos públicos, conforme a lo dispuesto por la
novísima Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.

Asimismo, se ha establecido como principios y deberes éticos del servidor

público:

El servidor público actúa de acuerdo a los siguientes principios:

a) Respeto
Adecua su conducta hacia el respeto de la Constitución y las Leyes, garantizando
que en todas las fases del proceso de toma de decisiones o en el cumplimiento de
los procedimientos administrativos, se respeten los derechos a la defensa y al
debido procedimiento.

b) Probidad
Actúa con rectitud, honradez y honestidad, procurando satisfacer el interés
general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido por sí o por
interpósita persona.

c) Eficiencia
Brinda calidad en cada una de las funciones a su cargo, procurando obtener una
capacitación sólida y permanente.

d) Idoneidad
Entendida como aptitud técnica, legal y moral, es condición esencial para el
acceso y ejercicio de la función pública. El servidor público debe propender a una
formación sólida acorde a la realidad, capacitándose permanentemente para el
debido cumplimiento de sus funciones.

e) Veracidad
Se expresa con autenticidad en las relaciones funcionales con todos los miembros
de su institución y con la ciudadanía, y contribuye al esclarecimiento de los
hechos.

77
f) Lealtad y Obediencia
Actúa con fidelidad y solidaridad hacia todos los miembros de su institución,
cumpliendo las órdenes que le imparta el superior jerárquico competente, en la
medida que reúnan las formalidades del caso y tengan por objeto la realización de
actos de servicio que se vinculen con las funciones a su cargo, salvo los
supuestos de arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, las que deberá poner en
conocimiento del superior jerárquico de su institución.

g) Justicia y Equidad
Tiene permanente disposición para el cumplimiento de sus funciones, otorgando a
cada uno lo que le es debido, actuando con equidad en sus relaciones con el
Estado, con el administrado, con sus superiores, con sus subordinados y con la
ciudadanía en general.

h) Lealtad al Estado de Derecho

El funcionario de confianza debe lealtad a la Constitución y al Estado de Derecho.
Ocupar cargos de confianza en regímenes de facto, es causal de cese automático
e inmediato de la función pública.

3.5.2.1. Deberes de la Función Pública.- El servidor público tiene los siguientes

deberes:

a) Neutralidad
Debe actuar con absoluta imparcialidad política, económica o de cualquier otra
índole en el desempeño de sus funciones demostrando independencia a sus
vinculaciones con personas, partidos políticos o instituciones.

b) Transparencia
Debe ejecutar los actos del servicio de manera transparente, ello implica que
dichos actos tienen en principio carácter público y son accesibles al conocimiento
de toda persona natural o jurídica. El servidor público debe de brindar y facilitar
información fidedigna, completa y oportuna.

78
c) Discreción
Debe guardar reserva respecto de hechos o informaciones de los que tenga
conocimiento con motivo o en ocasión del ejercicio de sus funciones, sin perjuicio
de los deberes y las responsabilidades que le correspondan en virtud de las
normas que regulan el acceso y la transparencia de la información pública.

d) Ejercicio Adecuado del Cargo

Con motivo o en ocasión del ejercicio de sus funciones el servidor público no debe
adoptar represalia de ningún tipo o ejercer coacción alguna contra otros
servidores públicos u otras personas.

e) Uso Adecuado de los Bienes del Estado

Debe proteger y conservar los bienes del Estado, debiendo utilizar los que le
fueran asignados para el desempeño de sus funciones de manera racional,
evitando su abuso, derroche o desaprovechamiento, sin emplear o permitir que
otros empleen los bienes del Estado para fines particulares o propósitos que no
sean aquellos para los cuales hubieran sido específicamente destinados.

f) Responsabilidad
Todo servidor público debe desarrollar sus funciones a cabalidad y en forma
integral, asumiendo con pleno respeto su función pública.
Ante situaciones extraordinarias, el servidor público puede realizar aquellas tareas
que por su naturaleza o modalidad no sean las estrictamente inherentes a su
cargo, siempre que ellas resulten necesarias para mitigar, neutralizar o superar
las dificultades que se enfrenten.

Todo servidor público debe respetar los derechos de los administrados

establecidos en el artículo 55 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.Al respecto Ley 28775, Ley Marco del Empleo Público, se
remite a la Ley del Código de Ética de la Función Pública (Ley 27815); faltándole
establecer a la Administración, la disposición de normas complementarias de
acuerdo a la naturaleza de su función.

79
3.5.3. Actividades de socialización profesional

Proceso por el cual aprenden modos de poner en práctica valores y principios

éticos. Se trata tanto de la implementación de programas de formación como
de la existencia de modelos ejemplares en los niveles superiores. El objetivo de
este tipo de programas no es que los funcionarios aprendan moralidad, sino
que se sensibilicen con la importancia de los valores éticos en su trabajo y
desarrollen la capacidad de aplicar tales valores en circunstancias concretas
(Kernaghan,1993,25). ―Los programas de formación pueden incluirse tanto en
los cursos de ingreso en la función pública, como posteriormente durante el
desempeño del puesto de trabajo‖ (Román, 2004, 247), como lo hace la Office
ofgobermentEthics en Estados Unidos.

En ese sentido, si bien la Ley Marco del Empleo Público establece la

capacitación sobre valores del empleado en el marco de su proceso de
inducción, no considera proyectos más ambiciosos que propendan a organizar
un programa de formación de ingreso a la carrera pública de manera rigurosa y
organizada, a través de una entidad especializada que no siempre podrá ser
gubernamental.

80
3.6. El control

3.6.1. Marco legal

Es un conjunto de leyes y reglamentos que sirven de marco o patrones de

conducta que deben seguir los funcionarios y funcionarias y los mecanismos
judiciales mediante los cuales se hacen cumplir. Este marco debería ser claro y
consistente, sin complejidades innecesarias.

Toda corrupción es abuso de poder. La corrupción de la ley es un elemento de

la corrupción política y económica; tratando de adecuar esta idea a un
concepto, diremos que consiste en una instrumentalización o degradación al
máximo para minimizar al Derecho convirtiendo en pura letra y poniéndolo de
espaldas a los principios y a la realidad social que aspira regular.

Como queda dicho, la corrupción puede ser política o económica, pero siempre
se vale de la ley. En el primer caso consiste en un beneficio ilegal para
favorecer el acceso al poder, o su mantenimiento en él, de un grupo; en la
corrupción económica hay un enriquecimiento ilegítimo de los políticos o de su
entorno, a menudo facilitado por la violación o manipulación de normas. Y en
ambos casos puede advertirse la corrupción legal. Pongamos como ejemplo la
re-elección de Fujimori, para lo cual hubo que dar una ―ley interpretativa‖ que,
contra toda elemental lógica jurídica y con el divorcio absoluto de la realidad,
pretendía decirnos que Fujimori sólo había ejercido un mandato presidencial,
cuando en verdad lo había hecho dos veces. Otro de los casos de corrupción
legal, puede citarse al ex Vice Presidente de la República, quien dio un decreto
supremo interpretativo en materia tributaria para beneficiar económicamente a
una persona de su entorno sentimental.

Si bien es prerrogativa del gobernante dar leyes, no lo es pervertirlas. Toda

perversión de la ley es un debilitamiento del sistema legal, y con él de la
sociedad misma. Ya lo dijo Platón: donde la ley manda, yo veo la salvación de
la sociedad, donde está sometida, yo veo la ruina de la sociedad.

81
Si el Estado es el mayor invento político del hombre, la ley es el mejor
mecanismo para controlarlo y garantizar su funcionamiento. Todo acto de
perversión de la ley en el fondo es un acto de autoritarismo, un acto
antidemocrático, que corroe las bases mismas de la sociedad.

Pero el problema de la corrupción legal va más lejos, no solo es un problema

ético y político vinculado a valores sociales básicos, sino que responde también
fundamentalmente razones económicas, pues debilita la seguridad jurídica y
perturba el mercado. En materia económica, la corrupción genera inocultables
costos de transacción que contribuyen a que los países donde el Derecho se
instrumentaliza a favor de intereses particulares, sean vistos como mercados
inseguros y no recomendables para las inversiones.

Pero además, la corrupción legal hace que el hombre común vea en el Derecho
un laberinto de leyes, decretos y resoluciones. Una herramienta de los
poderosos, un fárrago. Un cero que limita su libertad y que le recuerda que no
es igual a ellos.

El manejo deshonesto de los instrumentos legales supone encerrar a la ley en

palabras, abusar de las formas, manipular los contenidos, en una frase:
corromper el sistema legal, desviándolo para sus fines. Todo sistema legal
supone una clara concepción de la sociedad, una estructuración de las
relaciones entre los particulares, y entre estos y el Estado. Pero sobre todo,
una exposición de principios y valores a menudo alojados en la Constitución y
proyectados en el resto del ordenamiento jurídico. Es suma, la leyes un intento
por racionalizar y moralizar lo político, una síntesis entre lo eficaz y lo justo. De
este modo, cualquier acto de corrupción, sea político o económico, nos afecta
directamente a todos porque limita nuestra libertad, lesiona nuestra igualdad y
empobrece nuestra economía.

Considerando lo expuesto, consideramos que la Ley Marco del Empleo Público

aún tiene pendiente la oportunidad de brindar normas de desarrollo que
establezcan claramente las funciones de sus funcionarios y servidores con la
finalidad establecer un régimen jurídico para que la actuación de la

82
Administración sirva a la protección del interés general, garantizando los
derechos e intereses de los administrados. No olvidemos que por el principio
de predictibilidad, la autoridad administrativa deberá brindar a los administrados
o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada
trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia
bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá.

Sin embargo, existe la siguiente tipificación de conductas que pueden ser

sancionadas de acuerdo al Decreto Legislativo Nº 276 – ―Ley de Bases de la
Carrera Administrativa y Remuneraciones del Sector Público‖:

Faltas de carácter disciplinario: Infracciones disciplinarias:

- Artículo 28°.- Son faltas de carácter disciplinarias que, según su gravedad,

pueden ser sancionadas con cese temporal o con destitución, previo
proceso administrativo:
a) El incumplimiento de las normas establecidas en la presente Ley y su
Reglamento;
b) La reiterada resistencia al cumplimiento de las órdenes de sus superiores
relacionadas con sus labores;
c) El incurrir en actos de violencia, grave indisciplina o faltamiento de palabra
en agravio de su superior, del personal jerárquico y de los compañeros de
labor;
d) La negligencia en el desempeño de las funciones;
e) El impedir el funcionamiento del servicio público;
f) La utilización y disposición de los bienes de la entidad en beneficio propio o
de terceros;
g) La concurrencia reiterada al trabajo en estado de embriaguez o bajo la
influencia de drogas o sustancias estupefacientes y, aunque no sea
reiterada, cuando por la naturaleza de servicio revista excepcional gravedad;
h) El abuso de autoridad, la prevaricación o el uso de la función con fines de
lucro;

83
i) El causar intencionalmente daños materiales en los locales, instalaciones,
obras maquinarias, instrumentos, documentación y demás bienes de
propiedad de la entidad o en posesión de ésta;
j) Los actos de inmoralidad;
k) Las ausencias injustificadas por más de tres días consecutivos o por más de
cinco días no consecutivos en un período de treinta días calendario o más
de quince días no consecutivos en un período de ciento ochenta días
calendario; y
l) Las demás que señale la Ley.

3.6.2. Mecanismos efectivos de responsabilidad

Se trata de instrumentos con los que se puede exigir responsabilidades a los
funcionarios públicos. Mecanismos para controlar la consecución de objetivos y
la observancia de procedimientos.

Para la Nueva Gestión Pública, es imprescindible un cambio en la noción

tradicional de responsabilidad. Para ello, ―es necesario que los mecanismos de
responsabilidad formen parte de un plan integral en que se establezcan
claramente las funciones por las cuales los funcionarios públicos han de rendir
cuentas‖ (Román, 2004, 246).

La regulación de la responsabilidad administrativa y del personal a su servicio,

junto a la de los Principios, Fuentes, Estatuto del Administrado, Órganos
Colegiados, Procedimiento Trilateral, Sancionador, constituyen las novedades
más importantes que introduce la Ley 27444, en nuestro ordenamiento jurídico
administrativo sustantivo y adjetivo.

No obstante el aporte de la Ley Nº 27444, en los predios del Derecho

Administrativo, se plantea el siguiente interrogante, ¿es suficiente o se hace
necesaria la dación de una Ley Especial? Antes de dar respuesta veamos
brevemente como emerge la temática de la responsabilidad.

SayaguesLaso, citado por BascuñanValdez, Aníbal; señala que a consecuencia

de la múltiple actividad que realizan los entes estatales, suelen originarse

84
daños que deben ser indemnizados. Esto lleva a examinar las normas que
regulan la responsabilidad por actos o hechos administrativos.; de igual manera
los daños que producen los actos legislativos; así como la responsabilidad por
actos jurisdiccionales. (30)

La trasgresión de un deber de la función o empleo no tienen siempre efectos

unívocos, puede consistir:
a) En la trasgresión de una norma meramente disciplinaria, sin otras
consecuencias.
b) Puede causar un daño patrimonial a la administración pública y/o al
particular.
c) Puede configurar un delito de Derecho Penal.

Esta multiplicidad de efectos determina las distintas clases de responsabilidad en

que se encuentra inmerso el trabajador de la Administración Pública en su
condición de empleado o funcionario. Estas son:
a) Civil.- En el desempeño de su cargo o servicio el funcionario o empleado
puede causar un daño por su culpa, entonces es civilmente responsable y en
tal virtud está obligado a indemnizar al damnificado que puede ser la propia
administración pública o a un particular. La responsabilidad recae sobre su
patrimonio.
b) Penal.- Que afecta sus derechos personales, que como todo ciudadano tiene,
estando en primer termino, el referente a su libertad.
c) Administrativa.- Que implica la trasgresión de una norma establecida para
regular la acción administrativa del Estado y que existe respecto del
funcionario como deber inherente a su cargo o empleo. Este tipo de sanción
influye en el ejercicio de sus derechos funcionariales.
d) Política.- Es la responsabilidad del trabajador público, que insurge cuando
asume una categoría especial en la estructura administrativa, adquiriendo el
Estatus de Funcionario con poder de decisión: Parlamentarios, Ministros,
Magistrados Supremos.

30
BASCUÑAN VALDES, Aníbal; ―Elementos de la Ciencia de la Administración Pública‖, pág.
157.

85
La Ley Nº 27444, en su Capítulo I: Responsabilidad de la Administración Pública,
inmerso en el Título V de la Responsabilidad de la Administración Pública y del
Personal a su Servicio, enfoca la problemática de la responsabilidad en dos
capítulos. El primero aborda la responsabilidad de la administración pública en su
aspecto general. El segundo el régimen de la responsabilidad de las autoridades y
personal al servicio de la administración pública.

El numeral 238.1, del Art. 238, nos plantea que el tema de la responsabilidad se
desplaza en dos ideas básicas:
a) En razón a la materia.- El articulado consagra el derecho del particular a una
indemnización por el daño que la administración hubiere causado a sus
bienes o derechos. En este sentido es importante precisar que dentro del
concepto de indemnización que prevé la norma en comentario no entra el
daño moral. La indemnización a que tiene derecho el administrado es de
índole patrimonial. (31)

b) En cuanto a la vía recurrible.- No es la vía administrativa, es la jurisdiccional.

La responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la administración
pública, se encuentra regulada en el Art. 229, precisando que en la determinación
de la misma no se tiene en cuenta el régimen laboral o contractual, sino la
actuación de la autoridad o del personal que labora en la administración pública,
en razón a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la
intencionalidad con que haya actuado.

El último párrafo del Art. 239, precisa:

a) Que las sanciones para el personal sujeto a la carrera administrativa, es
aplicable las normas establecidas en su régimen especial: D. Leg. 276, D.S.
005-90-PCM
b) Que las sanciones para el personal no sujetos a la carrera administrativa se
aplicara el articulado establecido en el Art. 235 de la Ley: Del Procedimiento
Sancionador.

31
La Ley termina desarrollando normas que tienen por finalidad consagrar el principio de
garantía patrimonial de los particulares, frente a los daños sufridos por el obrar de la
administración pública. En DANOS ORDOÑES, Jorge y otros, Op. Cit. Pág. 78.

86
Dando respuesta al interrogante inicial señalamos, que no obstante que la Ley Nº
27444, nos hace un estudio de la Responsabilidad de la Administración Pública y
de sus agentes, los teóricos del Derecho Administrativo, señalan que debe
iniciarse los esfuerzos académicos para que a partir de los aporte de la Ley Nº
27444, nos encaminemos a elaborar los fundamentos teóricos y normativos de
una Ley Especial de la Responsabilidad de la Administración Pública y del
personal a su servicio, que actualice la normatividad que sobre este tópico data
desde el 28 de Septiembre de 1868.(32)
En ese sentido, la existencia de una Ley Especial, optimizará los principios y
normas que sobre responsabilidad de la administración pública y sus agentes,
dando una respuesta sistemática y moderna a la problemática de la
responsabilidad de la administración pública y sus agentes.

Se considera que en la actualidad, la sanción más efectiva es la que se impone

en la vía penal. Por ello, nuestro Código Penal ( Decreto Legislativo Nº 635) ha
tipificado dentro de los Delitos Contra la Administración Pública, los delitos
cometidos por funcionarios públicos, precisando que los funcionarios o servidores
públicos es el agente activo para la consumación del hecho antijurídico. En tal
sentido la normatividad vigente lo regula como: delitos de Abuso de autoridad
(incumplimiento de deberes, denegación de Auxilio, abandono del cargo,
nombramiento ilegal etc.), Concusión ( exacción ilegal, colusión ilegal, colusión
desleal, patrocinio incompatible), Peculado ( malversación, demora injustificada
de pago, retención indebida de cosas, sujetos equiparados), Corrupción de
funcionarios ( Cohecho propio, cohecho impropio, corrupción de Magistrado,
Corrupción de Auxiliares, Negociaciones incompatibles etc.).
- Art. 376.- Abuso de Autoridad: El funcionario público que, abusando de sus
atribuciones, comete u ordena en perjuicio de alguien, un acto arbitrario
cualquiera.
- Art. 382 CP.-Concusión: El funcionario o servidor público que, abusando de su
cargo, obliga o induce a una persona a dar o prometer indebidamente, para sí o
para otro, un bien o un beneficio patrimonial.

32
Ley General de Responsabilidad de Funcionarios, en PATRON FAURA, Pedro y otro,
―Legislación Peruana sobre Empleados Públicos‖pág.10

87
- Art. 384 CP.- Colusión: El funcionario o servidor público que, en los contratos,
suministros, licitaciones, concurso de precios, subastas o cualquier otra operación
semejante en la que intervenga por razón de su cargo o comisión especial
defrauda al Estado o entidad u organismo del Estado, según ley, concertándose
con los interesados en los convenios, ajustes, liquidaciones o suministros.

- Art. 387 CP.- Peculado: El funcionario o servidor público que se apropia o

utiliza, en cualquier forma, para sí o para otro, caudales o efectos cuya
percepción, administración o custodia le estén confiados por razón de su cargo.

Constituye circunstancia agravante si los caudales o efectos estuvieran

destinados a fines asistenciales o a programas de apoyo social.Si el agente, por
culpa, da ocasión a que se efectúe por otra persona la sustracción de caudales o
efectos.

- Art. 388 CP.- Peculado de uso: Elfuncionario o servidor público que, para fines
ajenos al servicio usa o permite que otro use vehículos, máquinas o cualquier otro
instrumento de trabajo pertenecientes a la administración pública o que se hallan
bajo su guarda.

- Art. 389 CP.- Malversación de fondos: El funcionario o servidor público que da

al dinero o bienes que administra una aplicación definitiva diferente de aquella a
los que están destinados, afectando el servicio o la función encomendada.

88
Corrupción de Funcionarios.-
- Art. 393 CP.- Cohecho Pasivo Propio: El funcionario o servidor público que
acepte o reciba donativo, promesa o cualquier otra ventaja o beneficio para
realizar u omitir un acto en violación de sus obligaciones o el que las acepta a
consecuencia de haber faltado a ellas.

El funcionario o servidor público que solicita directa o indirectamente, donativo,

promesa o cualquier otra ventaja o beneficio, para realizar u omitir un acto en
violación de sus obligaciones o a consecuencia de haber faltado a ellas.

- Art. 394 CP.- Cohecho Pasivo Impropio: El funcionario o servidor público que
acepte o reciba donativo, promesa o cualquier otra ventaja o beneficio indebido
para realizar un acto propio de su cargo o empleo, sin faltar a su obligación,
o como consecuencia del ya realizado.
El funcionario o servidor público que solicita, directa o indirectamente, donativo,
promesa o cualquier otra ventaja indebida para realizar un acto propio de su cargo
o empleo, sin faltar a su obligación.

- Art. 395 CP.- Cohecho Pasivo específico: El Magistrado, Arbitro, Fiscal,

Perito, Miembro de Tribunal Administrativo o cualquier otro análogo a los
anteriores que bajo cualquier modalidad acepte o reciba donativo, promesa o
cualquier otra ventaja o beneficio, a sabiendas que es hecho con el fin de influir o
decidir en asunto sometido a su conocimiento o competencia.

El Magistrado, Arbitro, Fiscal, Perito, Miembro de Tribunal Administrativo o

cualquier otro análogo a los anteriores que bajo cualquier modalidad solicite,
directa o indirectamente, donativo, promesa o cualquier otra ventaja o beneficio,
con el fin de influir en la decisión de un asunto que esté sometido a su
conocimiento.

- Art. 397 CP.- Cohecho Activo Genérico: El que, bajo cualquier modalidad
ofrece, da o promete a un funcionario o servidor público donativo, promesa,
ventaja o beneficio para que realice u omita actos en violación de sus
obligaciones.

89
El que, bajo cualquier modalidad, ofrece, da o promete donativo, ventaja o
beneficio para que el funcionario o servidor público realice u omita actos propios
del cargo o empleo, sin faltar a su obligación.

- Art. 398 CP.- Cohecho Activo específico: El que, bajo cualquier modalidad,
ofrece, da o promete donativo, ventaja o beneficio a un Magistrado, Fiscal, Perito,
Arbitro, Miembro de Tribunal Administrativo o análogo con el objeto de influir en la
decisión de un asunto sometido a su conocimiento o competencia.

Cuando el donativo, promesa, ventaja o beneficio se ofrece o entrega a un

secretario, relator, especialista, auxiliar jurisdiccional, testigo, traductor o
intérprete o análogo.
- Art. 400 CP.- Tráfico de influencia: El que, invocando o teniendo influencia
reales o simuladas recibe, hace dar o prometer para sí o para un tercero, donativo
o promesa o cualquier otra ventaja o beneficio con el ofrecimiento de interceder
ante un funcionario o servidor público que ha de conocer, esté conociendo o haya
conocido un caso judicial o administrativo.

- Art. 401 CP.- Enriquecimiento ilícito: El funcionario o servidor público que

ilícitamente incrementa su patrimonio, respecto de sus ingresos legítimos durante
el ejercicio de sus funciones y que no pueda justificar razonablemente.

3.6.3. El compromiso de los ciudadanos

Uno de los elementos más efectivos para desincentivar los comportamientos

poco éticos en las Administraciones públicas es el convencimiento por parte de
los ciudadanos de su derecho a recibir el trato y la información adecuada, así
como el de denunciar los abusos que los funcionarios puedan cometer. Es
cierto que estos derechos deben formar parte del marco legal que regule el
acceso a la información en cada país. Pero también lo es que los ciudadanos
deben tomar conciencia de que opinión y su intervención cuando la ley lo
permite, son indispensables para el correcto funcionamiento de la
Administraciones públicas.

90
Desde que en septiembre del año 2000 se inició en el Perú el proceso de
transición democrática, en él, se ha venido diseñando e implementando un
conjunto de reformas institucionales y normativas destinadas a garantizar la
consolidación de dicho proceso. Uno de los cambios más fuertes sin duda ha
sido, desarraigar la ―cultura del secreto” que nos dejó el gobierno de Alberto
Fujimori, cuyas consecuencias fueron manifestándose en graves problemas de
corrupción y violaciones a los derechos humanos. De esta manera se ha
promovido la ley de transparencia y acceso a la información pública, la cual
está sirviendo como herramienta de control sobre el Estado, a fin que su
actuación se conduzca por el resto de los derechos fundamentales, el servicio
a la ciudadanía, la ética pública, y las prácticas de buen gobierno.

Cada una de las normas sobre transparencia y acceso a la información

emitidas en los últimos años ha intentado mejorar la regulación de su
antecedente, rectificando deficiencias y maximizando el contenido de dicho
derecho.

No obstante de la publicación de la ley de transparencia y los procedimientos

que tiene la ciudadanía para acceder a los documentos públicos, así como la
previsión detallada y clara de qué se considera reservado, secreto y
confidencial, todavía queda camino por recorrer antes de constatar que la
transparencia sea un principio internalizado en el/a funcionario/a público. En la
administración pública en general encontramos que la dimensión práctica del
proceso lleva desventaja respecto de los avances alcanzados en los aspectos
formales y normativos del mismo, peor en el ámbito de la administración militar,
las resistencias resultan de mayor intensidad.

Por ejemplo, en las fuerzas armadas se mal interpreta que una institución
armada es una institución tutelar aún en tiempo de democracia y a cuyo cargo
se encuentra la seguridad nacional. El contenido sobredimensionado y
desnaturalizado que se ha otorgado a la seguridad nacional ha permitido negar
información de todo tipo, lamentablemente asociada muchas veces a intereses
particulares de los gobiernos de turno y que por lo general ha conllevado la

91
afectación de derechos fundamentales. No cabe duda que se debe seguir
batallando para la implementación y vigencia al derecho de acceso a la
información, pero también como otro problema de la modernización del Estado
surge, la necesidad de profesionalizar las Fuerzas Armadas en los campos
militares de la Defensa Nacional, a fin que se entienda que la seguridad
nacional integra como un elemento esencial la garantía de los derechos
fundamentales. En la administración estatal, aún falta que los funcionarios
asuman su responsabilidad de la transparencia pues existen problemas
normativos. Sin embargo, el cambio realizado está contribuyendo
masificadamente a la modernización del Estado peruano.

La Ley Marco del Empleo Público, si bien establece como obligación del
empleado participar, según su cargo, en las instancias internas y externas
donde se promueva la participación de la ciudadanía y se ejecute procesos de
rendición de cuentas, debe establecer no sólo la participación sino la
promoción de estos espacios, considerando que aún nuestro país el concepto
de ciudadanía no tiene arraigo histórico y social, mucho menos la sociedad
civil.

Prueba de ello, es que no se efectiviza el Art. 31º de la Constitución Política del

Perú, el mismo que prescribe: los ciudadanos tiene derecho a participar en los
asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o
revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también
el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de
acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica.

Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su

jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de
su participación.
Tienen derecho al voto los ciudadanos en goce de su capacidad civil.

El voto es persona, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta años. Es
facultativo después de esa edad.Es nulo y punible todo acto que prohíba o
limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos.

Los derechos del artículo 31º pertenecen a los ciudadanos del Estado peruano.
Sin embargo, las materias que se han acumulado son numerosas y hubiera
sido preferible, por razones de claridad en el tratamiento de las instituciones

92
reguladas, que se desglosaran en artículos separados, pues se trata de
modalidades participativas que tiene su propia especialidad. Los derechos que
el dispositivo precisa y a los que tiene alcance los ciudadanos, individual o
colectivamente, son los siguientes: derecho de participación en los asuntos
públicos; derecho de ser elegidos y elegir libremente a sus representantes;
derecho de vota; y, derecho de participar en el gobierno municipal de su
jurisdicción.

a) El Referéndum
La primera modalidad de participación establecida en el artículo 31º es el
referéndum, que consiste en la consulta hecha al pueblo para que, mediante
votación, se pronuncie a favor o en contra de determinadas decisiones o
propuestas políticas. Esta institución suele calificarse como expresión de
democracia directa, por cuanto es el ciudadano el que hace valer su opinión en
el proceso de toma de decisiones. El referéndum evoca la figura del plebiscito.
Existe diferencia entre ambas formas de consulta. La teoría ha dicho, con
fundamento en la historia, que el referéndum se convoca para ratificar las
decisiones del gobierno – por ejemplo, para ratificar o no ratificar la aprobación
de una ley hecha o votada por el Congreso-, en tanto que el plebiscito es una
consulta hecha con la finalidad de que el pueblo vote a favor o en contra de
autorizar al gobernante a realizar tal o cual acción – por ejemplo, pedir al
pueblo si aprueba o no que se convoque a una Asamblea Constituyente.

b) La iniciativa legislativa
La iniciativa legislativa fue regulada por la Constitución de 1979 como un
mecanismo legislativo reservado principalmente a los parlamentarios, al
Presidente de la República y, en materias que le son propias, al Poder Judicial.
La Carta de 1993 registra en este tema una modificatoria importante. En efecto,
el art. 31º abre un interesante mecanismo mediante el cual los ciudadanos
pueden presentar proyectos de ley al Congreso, de manera que no sean
simples sugerencias en base al derecho de petición, sino que constituyan el
acto formal de inicio de trámite de una ley. La parte final del artículo 107º de la
Constitución ratifica igualmente este derecho constitucional.

93
c) El derecho de revocación
El derecho de revocación o remoción de autoridades consiste en la posibilidad
de que, siguiendo procedimientos preestablecidos y adecuados, el pueblo vote
para decidir si retira la representación o el mandato dado a autoridades
elegidas. Por mandato constitucional, la remoción o revocación de autoridades
puede realizarse sólo contra alcaldes o regidores, según se establece en el art.
191º de la Constitución. En cambio, no existen normas operativas en la Carta
que permitan que el Presidente de la República sea revocado en su mandato.
Además el art. 134º penúltimo párrafo prohíbe revocar el mandato de los
congresistas por otra vía que no sea la disolución del Congreso impulsada por
el Poder Ejecutivo, en el caso expresamente autorizado.

d) La demanda de rendición de cuentas

Finalmente, la demanda de rendición de cuentas consiste en el derecho del
pueblo a solicitar a las autoridades elegidas, proporcionen informes públicos
referidos a la forma en que ha sido utilizado el poder que recibieron. No se
reduce a un problema económico o financiero, como ha primera vista pudiera
parecer de la redacción. Desde luego, deberán existir mecanismos concretos
que hagan viable el ejercicio de este derecho.

e) Participación en el gobierno municipal

El segundo párrafo establece el derecho y deber de los vecinos de participar
en el gobierno municipal. Este es definido como el gobierno local encargado de
los asuntos que corresponden a la vida vecinal de una determinada
circunscripción. Los gobiernos locales están desarrollados en el artículo 191º y
siguiente de la Constitución. La legislación que rige a los gobiernos locales es
la Ley Orgánica de Municipalidades.

Ciertamente, esta mención constitucional no está detallada ni desagregada y

parece algo genérica. Sin embargo, se puede constatar que el los últimos
tiempos ha habido municipios que han tratado de relacionar su gestión con un
acercamiento a sus electores, mediante ingeniosos mecanismos de
participación vecinal.

94
f) Derecho al voto
El tercer párrafo del art. 31º indica que tienen derecho al voto los ciudadanos
en goce de su capacidad civil, es decir, aquellos que han cumplido los
dieciocho años de edad y que no sufren de limitación alguna en su capacidad
de ejercicio, según las normas de interdicción personal existentes en el Código
Civil.El cuarto párrafo establece las características constitucionales del voto de
la siguiente manera:
- El voto es personal; debe ser ejercitado directamente por su titular. No se
puede designar representante para ejercerlo.
- El voto es igual; cada ciudadano tiene derecho a un voto y nada más que a
un voto. Este sistema es el que hoy en día rige en la legislación de
Occidente, reemplazando a potras modalidades, como el voto censitario o
aquellas que aceptaban la posibilidad de emitir más de un voto.
- El voto es libre; quien vota no debe estar sujeto a ninguna presión sobre la
decisión que tome. Para ello la legislación establece ciertas reglas
protectivas, como la prohibición de propaganda política durante la elección
misma.
- El voto es secreto; no debe ser conocido por nadie. Para ello, la legislación
establece, entre otras cosas, cámaras y ánforas secretas y manda que
exista una cédula de sufragio en la que no se puede identificar al votante.
- El voto es obligatorio hasta los setenta años y facultativo después de esa
edad. Quien no vota, estando obligado a ello, queda incapacitado de utilizar
su documento electoral con valor identificatorio.

El párrafo final explica por sí mismo y tiene la finalidad de reforzar la garantía del ejercicio e los
derechos políticos, amenazando con sanciones penales la vulneración de los mismos. Dice
que es nulo y punible prohibir o limitar al ciudadano el ejercicio de sus derechos, políticos se
entiende, que son de los que trata esta parte de la Constitución.
3.7. La gestión de la ética pública

3.7.1. Condiciones de trabajo adecuadas

La política de recursos humanos de las Administraciones públicas deben estar

acordes con un estilo de gestión, que mediante buenas condiciones de trabajo,

95
impulse el comportamiento ético de los funcionarios públicos. Es ese sentido,
los funcionarios públicos estarán más dispuestos a adoptar cambios hacia un
ejercicio ético en sus labores si existe un sistema de reclutamiento apropiado
en base a méritos, si gozan de un ambiente laboral favorable, si cuentan con
niveles remunerativos adecuados o si trabajan en condiciones seguras, así
como la disposición de los funcionarios a colaborar en la implantación de otros
elementos de la infraestructura ética, como los códigos de conducta o los
programas de formación.

En el Perú ―es necesaria una adecuada reforma de la carrera administrativa

como parte de la reforma del Estado. Como se ha señalado, es necesario llenar
los vacíos existentes en torno a sistema de remuneraciones, gestión del
empleo público y responsabilidades e incompatibilidades; de modo que se
construya un sistema que ofrezca incentivos y promocione un ejercicio ético de
la función pública‖ (Defensoría del Pueblo, 2004, 14).

En ese sentido, la Ley Marco del Empleo Público ha considerado de modo

general su objetivo que la Administración Pública consolide no solo su
desarrollo institucional sino el personal de los que trabajan en ella. Para ello,
las normas especiales ha desarrollar esta Ley, tendrán que establecer medidas
de prevención que tome en cuenta la relación entre una remuneración
equitativa y la prioridad en el servicio público, el mismo que tiene que estar
estructurado de manera urgente, en un solo modelo para todo el Estado y con
un régimen de carrera administrativa con sistema de oposición.

3.7.2. Órganos de coordinación

Algunos de los países que contribuyeron al estudio de la OCDE han creado

órganos especiales encargados de la gestión de los asuntos relacionados con
la ética pública. Su actividad suele consistir en la promoción de la ética en las
Administraciones públicas mediante diversos tipos de intervención como son la
elaboración, coordinación y ejecución de planes de acción (con este propósito
se creó la Office o Governmentethicsnorteamericana), servir como órganos
consultivos (es el caso de la PublicServiceMeritProtection Comisión

96
australiana) o, mas raramente, investigar delitos e infracciones (como ocurre
con la IndependentCommssionAgaintCorruptiontambién de Australia).

Como un inicio a una institución sólida, el Estado ha creado mediante Decreto

Supremo No. 120-2001-PCM “La Comisión Nacional de Lucha contra la
Corrupción y la Promoción de la Etica y Transparencia de la Gestión Pública”
Entre las funciones que tiene esta Comisión, esta:
a. Proponer la política nacional de prevención y lucha contra la corrupción.
b. Promover la ética y transparencia en la gestión pública
c. Prevenir, evaluar y denunciar ante el Ministerio Público, aquellas conductas
que comprendan actos de corrupción cometidos por personas naturales o
jurídicas que involucren fondos públicos.
d. Realizar audiencias públicas para analizar casos de corrupción
administrativa a efectos de formular las recomendaciones pertinentes.
e. Efectuar encuestas periódicas destinadas a determinar las causas de la
corrupción administrativa.
f. Presentar propuestas legislativas o administrativas a través de la
Presidencia del Consejo de Ministros.
g. Promover la cultura de valores en la sociedad.
h. Promover cooperación internacional en materia de prevención y combate
de la corrupción.
i. Recibir de cualquier persona natural o jurídica, las propuestas y
recomendaciones para prevenir y combatir la corrupción.
j. Establecer coordinaciones con los organismos de la administración pública.
Todas estas medidas se vienen implementando en el país, aunque el Código
de Ética no haya sido difundido debidamente y seguro la mayoría de
funcionarios/as y servidores no la conozcan, así como la ciudadanía desconfíe
y no tenga conocimiento de la Comisión Nacional Anticorrupción, se están
dando pasos esforzados para implementar un sistema de función pública en el
Perú, todo dependerá ahora, de la voluntad del gobierno en resaltar sus
obligaciones con miras a la NGP, o de la sociedad civil en reclamarlas o las
entidades como la Defensoría del Pueblo, por ahora, puedan recomendarlas.La
Ley Marco del Empleo Público a través de sus normas de desarrollo debe
posicionar el funcionamiento de un órgano de coordinación, a fin que ésta no
se convierta en un medida coyuntural, mediática y desorganizada, que al final
de cuentas no rinda resultados.

97
 CAPITULO III: MATERIAL Y MÉTODOS

1. Objeto de estudio

Se determinó los factores que determinan la eficacia de la Ley Marco del Empleo
Público en la actuación ética de la función pública peruana.

1.1. Objetivos Específicos

 Se analizó la ley marco del empleo público.

 Se conoció la actuación ética de la función pública peruana.
 Se describió el alcance jurídico-administrativo de la función pública peruana.
 Se estudió la promoción de la vigilancia y participación ciudadana.
 Se precisó las sanciones administrativas en la Ley Marco del Empleo Público.
 Se evaluó la percepción del comportamiento ético del personal al servicio del
Estado.
 Se desarrolló los alcances de la Infraestructura Ética y su contraste con los
supuestos de la Ley Marco del Empleo Público.
 Se analizó la implementación del modelo de infraestructura ética en el Derecho
comparado.

1.2. Hipótesis

Los factores que determinan la eficacia de la Ley Marco del Empleo Público en la
actuación ética de la función pública peruana son:
1. Realiza formación ética al personal de la función pública.
2. Establece lineamientos para el control administrativo.
3. Promueve la vigilancia y participación ciudadana.
4. Prescribe sanciones administrativas.
5. Busca mejoras en la remuneración y condiciones de trabajo.

98
1.2.1. Variable Independiente
Factores que determinan la eficacia de la Ley Marco del Empleo Público en
la actuación ética de la función pública peruana.

1.2.2. Variable Dependiente

1. Realiza formación ética al personal de la función pública.
2. Establece lineamientos para el control administrativo.
3. Promueve la vigilancia y participación ciudadana.
4. Prescribe sanciones administrativas.

2. Métodos y técnicas

2.1 Técnicas de Investigación:

2.1.1 De observación.-Nos permitió tener acceso directo sobre los hechos que
suceden en la realidad en lo referente a nuestro tema de estudio.

2.1.2 De Fichaje.-Se realizó una recopilación de la bibliografía existente sobre el

tema tratado, empleando fichas bibliográficas, hemerográficas textuales, resumen.

2.1.3 Análisis de Contenido.-Se analizó la Ley Nº 28775 Ley Marco del Empleo
Público; así como doctrina y legislación comparada sobre el tema y se recoge la
información.

2.1.4 Instrumentos de Investigación para recoger información:

A. Ficha de Investigación: Documental

B. Análisis de Contenido: Se analizó la Ley 28775 - Ley Marco del Empleo
Público, Doctrina, Legislación Comparada y se recoge información.
C. Entrevistas: Se entrevistó mediante encuesta cerrada a funcionarios públicos
que tienen a cargo la responsabilidad de gestión de personas en el
departamento de La Libertad, a fin de evaluar la pertinencia de la
incorporación del modelo procedimental de infraestructura ética.

99
2.2 Métodos

2.2.1 Deducción: Procedimiento que parte de temas generales para conocer o

explicar aspectos particulares. Este método nos permitió comprobar la hipótesis
planteada mediante el estudio de doctrina, legislación e investigaciones
realizadas sobre la matera; así como los datos obtenidos a través del
cuestionario, que constituyen la muestra de nuestro trabajo.

2.2.2 El análisis: Descomponiendo los elementos del problema existente, y

examinarlos de manera detenida. Se reflejó en el análisis de la bibliografía sobre
nuestro tema, nacional y extranjera, así como las respuestas al cuestionario.
2.2.3 Hermenéutico: Es el método de interpretación, es el más difundido y
empleado en las ciencias jurídicas, mediante dicho método se conoció el
contenido significativo de los términos que integran el objeto o las fuentes
formales por un lado y a su vez la determinación del alcance de éstas en función
con el propósito para el que fueron expedidas.

2.2.4 Población
Entrevistas a los responsables de las áreas de Recursos Humanos de las
Instituciones Públicas del departamento de La Libertad.

2.2.5 Muestra
Encuesta a todos los titulares y/o responsables de las áreas de Recursos
Humanos de las Gerencias Regionales del Gobierno Regional de La Libertad y
Municipalidades Provinciales del departamento de La Libertad.

La ficha es la siguiente:

100
 Es
Si No
Probable

1. Sobre Orientación Ética

1.1. ¿Considera que si un funcionario/a público a través de los

medios de comunicación se compromete políticamente a
realizar determinados actos éticos en su función mejore el
comportamiento ético de su personal?

1.2. ¿Considera que los procesos de formación ética al

personal de la función pública son indispensables para la
mejora de su comportamiento ético?

1.3. ¿Considera que la Ley del Código de Ética de la Función

Pública es indispensable para mejorar el comportamiento
ético del personal en la función pública?

2. Sobre el Control Administrativo

2.1. ¿Considera que las normas de control deben ser claras y

precisas en la regulación de conductas para mejorar el
comportamiento ético del personal en la función pública?

2.2. ¿Considera que las sanciones administrativas dadas

oportunamente mejorarán el comportamiento ético del
personal en la función pública?

2.3. ¿Considera que la vigilancia y la participación ciudadana

son indispensable para mejorar el comportamiento ético
del personal en la función pública?

101
 3. Sobre la Gestión Ética propiamente dicha

3.1. ¿Considera que una buena remuneración y condiciones

adecuadas de trabajo para el personal en la función
pública son indispensables para que mejoren su
comportamiento ético?

3.2. ¿Considera que el trabajo conjunto con otras instituciones

para monitorear las conductas éticas de su personal son
indispensables para mejorar el comportamiento ético del
personal en la función pública?

3.3. ¿Considera que la Ley Marco del Empleo Público

indispensablemente mejorará el comportamiento ético del
personal en la función pública?

Se aplicaron en total 20 fichas:

1. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos del Gobierno Regional

2. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Gerencia
Regional de Educación.
3. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Gerencia
Regional de Salud.
4. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Gerencia
Regional de Transporte.
5. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Gerencia
Regional de Agricultura
6. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Gerencia
Regional de Medio Ambiente
7. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Gerencia
regional de Desarrollo Social.
8. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Gerencia
Regional de Energía y Minas.

102
 9. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos del Proyecto
Chavimochic.
10. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Municipalidad
Provincial de Trujillo.
11. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Municipalidad
Provincial de Pacasmayo.
12. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Municipalidad
Provincial de Chepén.
13. Responsable de la Oficina de Personal de la Municipalidad Provincial de
Virú.
14. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Municipalidad
Provincial de Ascope.
15. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Municipalidad
Provincial de Santiago de Chuco.
16. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Municipalidad
Provincial de Sánchez Carrión.
17. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Municipalidad
Distrital de Huanchaco.
18. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Municipalidad
Distrital de Moche.
19. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Municipalidad
Distrital de Salaverry.
20. Responsable de la Oficina de Recursos Humanos de la Municipalidad
Distrital de La Esperanza.

Los resultados son los siguientes, haciendo un consolidado del total de fichas.

Es
Si No
Probable

1. Sobre Orientación Ética

103
1.1. ¿Considera que si un funcionario/a
público a través de los medios de
comunicación se compromete
80% 15% 5%
políticamente a realizar determinados
actos éticos en su función mejore el
comportamiento ético de su personal?

1.2. ¿Considera que los procesos de

formación ética al personal de la función
80% 15% 5%
pública son indispensables para la
mejora de su comportamiento ético?

1.3. ¿Considera que la Ley del Código de

Ética de la Función Pública es
indispensable para mejorar el 90% 5% 5%
comportamiento ético del personal en la
función pública?

104
2. Sobre el Control Administrativo

2.1. ¿Considera que las normas de control

deben ser claras y precisas en la
regulación de conductas para mejorar el 90% 10% 0%
comportamiento ético del personal en la
función pública?

2.2. ¿Considera que las sanciones

administrativas dadas oportunamente
95% 5% 0%
mejorarán el comportamiento ético del
personal en la función pública?

2.3. ¿Considera que la vigilancia y la

participación ciudadana son
indispensable para mejorar el 90% 5% 5%
comportamiento ético del personal en la
función pública?

3. Sobre la Gestión Ética propiamente dicha

3.1. ¿Considera que una buena

remuneración y condiciones adecuadas
de trabajo para el personal en la función 85% 10% 5%
pública son indispensables para que
mejoren su comportamiento ético?

90% 10% 0%
3.2. ¿Considera que el trabajo conjunto con
otras instituciones para monitorear las

105
 conductas éticas de su personal son
indispensables para mejorar el
comportamiento ético del personal en la
función pública?

3.3. ¿Considera que la Ley Marco del

Empleo Público indispensablemente
60% 25% 15%
mejorará el comportamiento ético del
personal en la función pública?

106
 CAPITULO IV: RESULTADOS

1. Sobre Orientación Ética

1.1. El 80% considera que si un funcionario/a público a través de

los medios de comunicación se compromete políticamente a
realizar determinados actos éticos en su función mejore el
comportamiento ético de su personal.

Al respecto, si bien el pronunciamiento público a través de los

medios puede ser considerado como un gesto político, considero
que ello implicaría la búsqueda de la confianza de los
administrados, sentando las bases de su función sobre la
transparencia, responsabilidad y capacidad de respuesta ante el
requerimiento ciudadano.

El mensaje público no sólo comprometería al titular, sino también

a todo el personal que dependa de él o de ella, empoderando a la
ciudadanía para formular denuncias ante presuntos
incumplimientos de deberes de función.

1.2. El 80% considera que los procesos de formación ética al

personal de la función pública son indispensables para la
mejora de su comportamiento ético.

Con relación a la formación ética la mayoría de los encuestados lo

considera fundamental en los procesos de inducción y
capacitación de la función pública. Ello implicaría, el desarrollo de
conciencia ética en el servidor público, desarrollando conciencia
de sus propios valores y contrastarlos con la función que
desempeña, generando capacidad para confrontar racionalmente
el comportamiento deshonesto.

Sin duda que la formación ética también contribuiría a establecer

107
 criterios éticos para canalizar expectativas personales en relación
con el trabajo, afrontando de forma exitosa cualquier conflicto en
las cuales las relaciones interpersonales intervienen de forma
preponderante, fortaleciendo el desarrollo de un ética autónoma y
responsable en la función asignada.

1.3. El 90% considera que la Ley del Código de Ética de la

Función Pública es indispensable para mejorar el
comportamiento ético del personal en la función pública.

Los entrevistados consideran a Ley como indispensable porque

establece un marco legal de transparencia y responsabilidad para
impulsar y fortalecer la función pública que desempeña.
Adicionalmente a ello, consideran que es un mecanismo de
control de todo el nivel jerárquico que impide el abuso y/o
exigencia de la superioridad para que los trabajadores de mejor
nivel realicen acciones y/o comportamientos que se encuentren
fuera de la función pública.

2. Sobre Control Administrativo

2.1. El 90 % considera que las normas de control deben ser claras

y precisas en la regulación de conductas para mejorar el
comportamiento ético del personal en la función pública.

La mayoría de los entrevistados considera que las normas de

control deben contener principios y valores que deben ser
aplicados a la función pública que se desempeña. Ello permitiría
establecer un marco legal de lo que puede o no se puede hacer
en el ejercicio de sus funciones.

108
 2.2. El 95% considera que las sanciones administrativas dadas
oportunamente mejorarán el comportamiento ético del
personal en la función pública.

La mayoría de los entrevistados, considero que las sanciones

administrativas aplicadas a los servidores públicos es una forma
de desalentar comportamiento éticos en la labor que
desempeñan. Adicionalmente a ello, considera que la sanción
también debe ser oportuna; es decir, que se aplique en los plazos
establecidos por ley.

2.3. El 90% considera que la vigilancia y la participación

ciudadana son indispensable para mejorar el
comportamiento ético del personal en la función pública.

Los entrevistados consideran que no sólo basta la transparencia

de la función pública; se requiere también, vigilancia y
participación ciudadana como receptor del servicio público que
desempeña el servidor público.

3. Sobre Gestión Ética propiamente dicha.

3.1. El 85% considera que una buena remuneración y condiciones

adecuadas de trabajo para el personal en la función pública
son indispensables para que mejoren su comportamiento
ético.

La buena remuneración es considerada por la mayoría de los

entrevistados como fundamental para el cambio de actitud y
disposición del servidor público en la función que desempeña.
Señalaron también los entrevistados, que las remuneraciones
deben reflejar el buen trato, respeto y reconocimiento de la
función pública que se desempeña.

109
3.2. El 90% considera que el trabajo conjunto con otras
instituciones para monitorear las conductas éticas de su
personal son indispensables para mejorar el comportamiento
ético del personal en la función pública.

La mayoría de los entrevistados consideran que la coordinación

entre instituciones permitiría monitorear o rastrear conductas
indeseables de los servidores públicos, poniéndose a disposición
la logística de cada una de ellas para transparentar la función que
desempeñan.

3.3. El 60% considera que la Ley Marco del Empleo Público

indispensablemente mejorará el comportamiento ético del
personal en la función pública.

En menor porcentaje, la mayoría de los entrevistados considera

que la Ley Marco del Empleo Público mejorará el comportamiento
ético, toda vez que establece con claridad los principios y
objetivos de la función pública.

110
 CAPÍTULO V: DISCUSIÓN

1. Sobre Orientación Ética

1.1. A pesar que un 80% de los entrevistados considera que el

pronunciamiento público de un funcionario público a través de los
medios de comunicación comprometiéndose a realizar actos
éticos en su función, mejoraría el comportamiento ético del
personal que representa; un 15 % lo considera probable y un 5%
no lo considera probable; lo que equivale a un 20% de falta de
credibilidad de los representantes de las instituciones públicas.

Esta desconfianza se debería a los pronunciamientos realizados

por algunos funcionarios de elección popular que, a través de los
medios de comunicación, se comprometen a sancionar y
monitorear que en sus gobiernos no exista actos de corrupción o
que vayan en contra de la moral, pero sin embargo, en la práctica
los actos que realizan reflejan falta de compromiso, idoneidad y
transparencia de la labor asignada, y lo que es peor aún,
impunidad y falta de control.

Recordemos que de acuerdo a Guisti (2007), los compromisos

políticos de parte de sus titulares cuentan como ejemplo no sólo
para la población de un compromiso ético, sino también para sus
subalternos. De esta manera, un compromiso político o público
frente a los medios de comunicación, dará cuenta de un registro o
compromiso ético por parte de la autoridad, que será recordado
siempre no sólo por la ciudadanía, sino también por el mismo
personal de la entidad que trabaja y por los medios de control
social, como la prensa, que es la que monitoreará el fiel
cumplimiento de la palabra y/o compromiso asumido.

La sociología del Derecho explica cómo el Derecho siendo

público, asume una posición distinta al desconocimiento. Es decir,

111
 según Ismodes (1998), una persona con poder que se
compromete públicamente a realizar un acto identificable y bueno,
estará sujeto a su propio control ante la sociedad, que el mismo
control de la sociedad a la persona. Ello, explica el mismo autor,
siempre ha sido así, y ahora es mas difícil que cambie, pues en
una sociedad informada –como indica coincidentemente el refrán-
mas vale el error que el propio escandalo mediato.

Esta teoría, tiene dos vertientes, la sociedad juzga a la persona y

ésta, siente que sus aspiraciones en la sociedad están en juego,
lo que para un político es su proyecto de vida.

No cabe duda que el actuar y el compromiso son dos cosas

distintas, y para que el compromiso surja efectos, no sólo es
preciso que se divulgue públicamente y a través de los medios
mas exigentes para su registro social, sino también que tales
orientaciones se cumplan. De ello, se encarga la Infraestructura
ética, de combinar los dos aspectos de la conducta, pero incide
comenzando con una: la del compromiso político, que es la que
abre la posibilidad de un funcionario a que cumpla un papel
transparente y informativo.

Como lo hemos indicado, esta posición no está en la Ley Marco

del Empleo Público, como sí lo están en disposición de los países
de la OCDE. Por tal motivo, es necesario que se implemente.

1.2. Con relación a los procesos de formación ética al personal de la

función pública, éstas prácticas son indispensables. Un 15% de
los entrevistados lo considera como un mecanismo probable para
mejorar el comportamiento ético del servidor público.Sin embargo,
de acuerdo a las entrevistas formuladas, dependerá del proceso y
grado de compromiso del servidor público para internalizar el
fortalecimiento ético de la función que desempeña.

112
El 5% de los entrevistados consideró que ningún proceso de
formación ética funcionaría si es que no va acompañado de
mejoras remunerativas y condiciones laborales.

De esta manera, se evidencia el trabajo realizado por Álvarez

(1992), en el que se estableció que del 100% de empleados de
una institución española (Ayuntamiento), el 30% mejoró su
compromiso ético cuando evidenció cambio de mejoras
remunerativas y condiciones laborales, pero fueron de la mano de
compromisos éticos a lo interno, generado por talleres de
sensibilización.

Generalmente en nuestro país, se establecen este tipo de talleres

de capacitación pero no con la rigurosidad que demandan, o van
desconectados de la función propia que realizan. En muchos de
los casos, son eventos anexos fuera del horario de trabajo,
cuando el personal de encuentra ya agotado y desinteresado, y
en el que no asisten todos, peor aún, los directivos o el titular de
la entidad.

Lo que la Infraestructura ética propone, es conformar talleres

dentro del núcleo de la función y con todo el personal involucrado
en el trabajo que realiza el servidor, sea por especialidad o áreas,
para comenzar, para luego hacerlo de modo general con todo el
personal. La dinámica es el taller, de modo que no es una
exposición, sino un trabajo en equipo en el que se determinan
compromisos personales, incluso con metas que lograr, que son
luego monitoreados no sólo por el área de personal, sino por el
grupo o líder que conformo el servidor al momento del taller.

En estos están involucrados los jefes del mas alto nivel hasta el
personal inferior jerárquico, estableciendo compromisos concretos
que luego son monitoreados. Esta propuesta fue asumida por los

113
 países de la OCDE, lo cual han sabido capitalizarlo. Así, Blanca
Olías (2001), indica que los cursos de capacitación ética han
logrado que se disminuyan en los países miembros del OCDE
alrededor de un 80% las denuncias de corrupción en los
ministerios de gobierno.

En la Ley Marco de Empleo Público no se establece sobre la

capacitación, solo se indica que es derecho de los servidores que
se capacite o capaciten. En este extremo, también es importante
que la Ley se implemente.

1.3. Si bien existe consenso mayoritario de que la Ley del Código de

Ética de la Función Pública ayuda al mejoramiento del
comportamiento ético del servidor público, existe un 5 % que lo
considera como probable, y un 5% como no probable. De acuerdo
a los entrevistados, ello se debería a la falta de evidencia o
estudio que permita relacionar el instrumento legal con el
mejoramiento del servicio público; precisando que los avances se
han obtenido en base al mejoramiento de los mecanismos de
control interno en la mayoría de las instituciones públicas.

Recordemos que Morón (2007), establece que a pesar de la

emisión de una Ley de Ética, aún falta que se internalice un
verdadero compromiso a un Código de Conducta del empleado
público.

En realidad, si bien tenemos un Código de Ética en el Perú, este

no encuentra en su articulado conexión operativa de cómo
monitorearla, es decir, que entidad se hace cargo de su
cumplimiento en las instituciones y como se sanciona las
prohibiciones que indica. Esta situación debe cambiar y
establecerse en la Ley Marco la conexidad del Código de Ética, a
fin que pueda ser cumplida con las propuestas de una Secretaría

114
 Técnica, como SERVIR actualmente lo viene estableciendo en
algunas entidades públicas.

2. Sobre Control Administrativo

2.1 De acuerdo a las entrevistas sostenidas, existe consenso

mayoritario de que las normas de control deben ser claras y
precisas con la finalidad de generar seguridad jurídica del servidor
público en el ejercicio de sus funciones. Adicionalmente a ello, los
entrevistados consideran que las normas de control puden ser
consideradas como un mecanismo de control e impedimento de la
superioridad para imponer acciones anti éticas y fuera de la
función que correspondería desarrollar.

Es indispensable que se empodere a los órganos de control y

éstos, de acuerdo a García (2008), encuentren imparcialidad en
su accionar o el debido respeto a su institucionalidad, por lo cual
recomienda que, deben ser verdaderos órganos constitucionales
autónomos.

El control en nuestro país, está asumido por órganos internos de

muy poca logística e infraestructura, que aún trabajando duro en
sus funciones logra poner en conocimiento de los órganos
instructores administrativos la presunta falta administrativa;
cuando ello sucede se genera el inconveniente que los
entrevistados hacen referencia, y es que a los que les toca
sancionar administrativamente son personal de la misma
institución, que sólo juegan un rol temporal, y que seguro pasarán
al papel de investigados por aquellos que fueron sancionados en
su momento.

La infraestructura ética propone un marco de sanción

especializada por comisiones idóneas y autónomas, a fin que no
hayan los inconvenientes antes resumidos. Esta situación,

115
 también falta en la Ley Marco del Empleo Público, en tanto que a
la fecha tenemos comisiones permanentes de procesos
disciplinarios que rotan y que no cumplen con el principio de
idoneidad, es decir, funcionarios que conforman comisiones
teniendo antecedentes de infracción administrativa, y que no son
autónomos.

2.2 La mayoría de los entrevistados en ningún caso consideraron que

las sanciones administrativas fueron innecesarias. Por el
contrario, los entrevistados consideran que las sanciones
aplicadas a los servidores públicas contribuirían a mejorar el
comportamiento ético del personal en la función pública. Sin
embargo, precisan que las sanciones administrativas deben ser
oportunamente y dentro de los plazos establecidos por ley, toda
vez que la aplicación de una sanción de forma extemporánea
genera sensación de impunidad y transparencia en la función
pública.

Un 5% de los entrevistados considera como probable la aplicación

de sanciones administrativas como un mecanismo para el
mejoramiento del comportamiento ético. De acuerdo a las
conversaciones sostenidas, los entrevistados señalaban que se
inician muchos procesos sancionadores sin contar con indicios
suficientes, generando incertidumbre en el servidor público.

Recordemos que según María Diez (1977), la Administración no

puede dejar de lado su potestad disciplinaria, pues es parte
integrante de su competencia como ente de derecho público, y
justamente fue creado para establecer no sólo el orden a su
personal, sino a la propia institución como Estado.

2.3 Con relación a la vigilancia y participación ciudadana para el

mejoramientodel comportamiento ético del personal en la función
pública, el 5% de los entrevistados considera como un mecanismo

116
 probable. Ello en razón de que debería establecerse un
mecanismo que permita establecer los parámetros de
intervención, a efecto de que no sea utilizado como forma de
coerción ciudadana para direccionar el comportamiento de la
función pública.

Sin embargo, el 5% de los entrevistados rechazan cualquier

injerencia ciudadana en la función pública, aduciendo falta de
conocimiento e idoneidad para iniciar procesos de vigilancia y
participación.

La Ley del Procedimiento Administrativo General establece desde

su vigencia (1991), la obligatoriedad del principio de participación,
situación que refleja que aun los funcionarios no se comprometen
en su vigencia.

3. Sobre Gestión Ética propiamente dicha

3.1 Si bien el 85% de los entrevistados considera que una buena

remuneración y condiciones adecuadas de trabajo al personal son
indispensables para mejorar el comportamiento ético, el 10% lo
considera como algo probable, toda vez que consideran que el
comportamiento ético no necesariamente está relacionado con el
aspecto remunerativo y condición laboral. De hecho consideraron
los entrevistados, que podría ayudar a mantener valores
aprendidos en casa.

Un 5% de los entrevistados señalaron que la función pública debe

ser de servicio, independientemente de la remuneración y
condiciones laborales. Incluso los entrevistados señalaron que los
servidores públicos que no estaban de acuerdo con las
condiciones y remuneración deberían de renunciar, ante de
realizar acciones anti éticas.

117
 Olías de Lima (2001), establece en una investigación realizada en
el Ministerio de Cultura de la Comunidad Europea, como
mejoraron las prácticas de buen gobierno y de ética pública,
cuando se invirtió en aumentos salariales y de calidad de
infraestructura para el trabajo del personal al servicio de dicho
Ministerio.

Sin duda, esta situación pasa por un aporte del fisco para el
trabajo interno que muchas instituciones no la controlan o no la
priorizan, pero que deben hacerla, en tanto que teniendo en
cuenta el rubro de ingresos y recursos ordinarios del Estado, se
puede invertir en ello.

Esta situación tampoco la encontramos en la Ley Marco del

Empleo Público, y debe implementarse para que las políticas
internas y de planificación anual de la Administración, pueda
programar mejoras internas en cuanto a la infraestructura y salario
de los empleados públicos, sobre todo de aquellos que cumplen
las metas trazadas en su plan ético de trabajo, como lo establece
el modelo de Infraestructura Ética.

3.2 Un 10% considera que el trabajo conjunto con otras instituciones

probablemente contribuiría a monitorear las conductas éticas de
su personal para el mejorar el comportamiento del personal en la
función pública. Sin embargo, los entrevistados mostraron su
preocupación de que el monitoreo de conductas transgreda el
derecho de la intimidad protegida por la constitución Política del
Estado, pudiendo ser utilizado como un instrumento de coerción y
sanción, por lo que debe ser regulado de forma puntual.

Hay que resaltar que ninguno de los entrevistados mostro

oposición a la propuesta, considerando que el trabajado
coordinado entre las instituciones contribuiría la mejoramiento del

118
 comportamiento ético.

Olías de Lima (2001), también hace hincapié a esta situación,

indicando que la Infraestructura Ética lo que hace es trabajar en
entorno, demostrando que en el 2000, el Ayuntamiento de
Cataluña mejoró su accionar ético basado en el trabajo conjunto
que hizo con la Comunidad Autónoma.

En Perú, se ve con mucha dificultad que dos o tres entidades de

distintos sectores puedan trabajar pautas de conducta ética, con
la atribución incluso de monitorearlas. Esta situación tampoco está
considerado en la Ley Marco del Empleo Público. En la Ley
27444, encontramos las reglas de la cooperación interinstitucional,
pero mas obedece a trabajos conjuntos cuando hay competencias
compartidas o mixtas.

Lo que busca la Infraestructura Ética es, que se formen

comisiones ad hoc entre varias instituciones para mejorar la
actividad ética, con capacidad de monitoreo y denuncia ante
casos de corrupción.

3.3 Un 25% considero que la Ley Marco del Empleo Público

probablemente contribuirá a mejorar el comportamiento ético del
personal en la función pública. Sin embargo, los entrevistados
consideraron que la Ley debe ir acompañada de un proceso de
capacitación y fortalecimiento institucional que permita mejorar las
condiciones laborales del servidor público.

El 15% de los entrevistados consideraron a la Ley Marco como un

instrumento legal innecesario, toda vez que el comportamiento,
funciones y competencias del servidor público se encuentra
establecidos en el Reglamento Interno de Trabajo y Reglamento
de Organización y Funciones de cada institución.

119
 CAPITULO VI: CONCLUSIONES

1.1. El compromiso político como parte integrante de la técnica de la

Infraestructura Ética, es considerado por los responsables de la gestión
de personas en La Libertad, como algo positivo que ayudaría a mejorar
la actuación ética del personal, en tanto que compromete su actuación
a un compromiso formal y público, que lo somete como político en su
contenido de figura pública ante la ciudadanía y a su interés y vocación
de manera posterior.

1.2. Los procesos de formación ética como parte integrante de la técnica de

la Infraestructura Ética, han sido reconocidos como indispensables, en
la medida que garantizan el compromiso de una conducta ética y
asumen las responsabilidades de las que fueron capacitados, además,
es de este proceso el sustento para la mejora de las condiciones
laborales.

1.3. El control, como mecanismo y técnica ética propuesto por el Modelo de

Infraestructura Ética, es indispensable y requiere de mayores aportes
para su implementación en todas las áreas de la Administración
pública, dotándola y monitoreándola a través de la sociedad civil y
organismos supervisores, en su independencia y operatividad.

1.4. La sanción, como técnica del procedimiento de Infraestructura Ética

contribuye a mejorar el comportamiento ético del personal en la función
pública, las mismas que deben ser oportunas y dentro de los plazos
establecidos, respetando en todo momento el debido procedimiento.

1.5. La participación ciudadana como parte de la técnica de la

Infraestructura Ética, debe cumplirse, y a pesar de estar como principio
en la Ley 27444, no está determinada en la Ley Marco del Empleo
Público.

120
1.6. La gestión ética propiamente dicha, como requisito de implementación
de la Infraestructura Ética, consistente en el reconocimiento y mejores
condiciones educadas de trabajo, son indispensables para que se de
un cambio a una conducta ética del personal al servicio del Estado.

1.7. No hay coordinación interinstitucional en trabajo ético como requisito de

implementación del Modelo de Infraestructura Ética, lo cual supone, un
trabajado coordinado entre las instituciones públicas para crear redes y
espacios de monitoreo que contribuyan al mejoramiento del
comportamiento ético de la función pública.

1.8. El modelo de Infraestructura Ética busca mejorar la remuneración y

condiciones de trabajo de los empleados públicos, sobre todo de
aquellos que lograron completar su plan ético, elaborado en los talleres
de capacitación ética. Ello, con el fin de motivar al personal a conducirse
con ética en el ejercicio de la función pública.

121
 CAPÍTULO VII: RECOMENDACIONES

1.1. Es necesario incorporar un supuesto jurídico en la Ley Marco del

Empleo Público, que establezca los lineamientos de la gestión pública
en tanto a los procedimientos que demanda la Infraestructura Ética, a
fin que pueda desarrollarse en las leyes de desarrollo de la Ley.

1.2. Se debe contar con la existencia de una Ley Especial que incorpore las
pautas del modelo de Infraestructura Ética, optimizará los principios y
normas sobre responsabilidad de la administración pública y sus
agentes, dando una respuesta sistemática y moderna a esta
problemática. Para tal efecto, debe estructurarse y en consecuencia
modificarse el actual sistema de responsabilidad para los funcionarios
públicos.

1.3. Se requiere un procedimiento administrativo disciplinario acorde a los

principios de la Infraestructura Ética que conlleve como axiomas
importantes la celeridad, la no duplicidad de investigaciones y la
estructura de un código de conductas sancionables como faltas
administrativas, además de incorporar los axiomas de compromiso
ético, gestión ética, control ético, coordinación ética y participación
ciudadana.

1.4. Resulta importante incorporar como promotor de desarrollo ético en la

Administración, el funcionamiento de un ―órgano de coordinación‖ que
puede denominarse Órgano de Coordinación Ético del Estado Peruano,
que involucre en su organización al representante máximo de cada
órgano central y de los órganos constitucionalmente autónomos que
tengan que ver con la lucha contra la corrupción, esto es: Ministerio
Público, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República,
Consejo Nacional de Magistratura, Tribunal Constitucional y
Universidades.
1.5. La sociedad civil debe participar en los procesos de control y
monitoreo, para lo cual debe fortalecerse los procesos de

122
 involucramiento en la Administración para prevenir actos de corrupción.

1.6. La existencia de una Ley Especial que incorpore las pautas del modelo
de Infraestructura Ética, optimizará los principios y normas sobre
responsabilidad de la administración pública y sus agentes, dando una
respuesta sistemática y moderna a esta problemática. Para tal efecto,
debe estructurarse y en consecuencia modificarse el actual sistema de
responsabilidad para los funcionarios públicos. Ello, se consigue
confeccionando un procedimiento administrativo disciplinario acorde a
los principios de la Infraestructura Ética que conlleve como axiomas
importantes la celeridad, la no duplicidad de investigaciones y la
estructura de un código de conductas sancionables como faltas
administrativas, además de incorporar los axiomas de compromiso
ético, gestión ética, control ético, coordinación ética y participación
ciudadana.

1.7. Es necesario incorporar como promotor de desarrollo ético en la

Administración, el funcionamiento de un ―órgano de coordinación‖ que
puede denominarse Órgano de Coordinación Ético del Estado Peruano,
que involucre en su organización al representante máximo de cada
órgano central y de los órganos constitucionalmente autónomos que
tengan que ver con la lucha contra la corrupción, esto es: Ministerio
Público, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República,
Consejo Nacional de Magistratura, Tribunal Constitucional y
Universidades.

1.8. Es necesario incorporar a la sociedad civil en los procesos de control y

monitoreo, para lo cual debe fortalecerse los procesos de
involucramiento en la Administración para prevenir actos de corrupción.

123
Referencias Bibliográficas

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VIDAL, Jaime; ―Derecho Administrativo." Editorial Temis, Colombia, 1997

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126
 PROYECTO DE LEY QUE INCORPORA EL CAPÍTULO DE RÉGIMEN
ÉTICO EN LA LEY MARCO DEL EMPLEO PÚBLICO

1. Exposición de Motivos
La confianza en el gobierno es vital en cualquier sociedad democrática,
sobre todo cuando los ciudadanos esperan que los servidores públicos
sirvan a la pluralidad de intereses con equidad y administren los recursos
de forma correcta. Así la ética se torna el soporte indispensable para
garantizar esta confianza. Sin embargo, en los países de la OCDE33, se
manifestó desde la década de los noventa un declive en la credibilidad de
los gobiernos, con las correspondientes consecuencias negativas en su
legitimidad y las de sus instituciones.34

El Consejo de la OCDE percibió la gravedad de este problema y reaccionó

analizando las posibles causas que provocaban esta desconfianza. En abril
de 1998, la Junta del Consejo solicitó que se elaborará un informe sobre la
Conducta ética en el servicio público y la prevención de la corrupción, en
los países miembros. El encargado de realizar esta tarea fue el Comité de
Administración Pública de la OCDE (PUMA, por sus siglas en inglés). Dos
años más tarde, los días 26 y 27 de junio de 2000, se presentó un reporte
final a la Junta del Consejo de la OCDE.

El PUMA comenzó a trabajar y a colaborar con los gobiernos de los países

miembros en la supervisión del ambiente en el sector público con el fin de
conservar marcos efectivos para fomentar la integridad y prevenir la
corrupción en los funcionarios públicos. La ética se convertía así en un
importante asunto de interés público que se reflejó en la variedad de
intentos de ―limpiar‖ la vida pública, incluyendo la revisión de los sistemas

33
Los países que integran la OCDE y que firmaron la Convención de 1960 son: Alemania,
Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos, Francia, Grecia, Irlanda,
Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y
Turquía. Más tarde se adhirieron los siguientes: Japón, (1964), Finlandia (1969), Austria
(1971), Nueva Zelanda (1973), México (1994), República Checa (1995), Hungría (1996),
Polonia (1996), Corea (1996) y la República Eslovaca (2000).
34
Esta idea se sostiene en la publicación de la OCDE titulada: ―La ética en el servicio
público‖ así como ―The pulse of Europe‖, A survey of politicalansValuesanAttitudes, Times
Mirror Centre of thepeople and thePress, 1991.

127
 de gestión y de comportamiento de los funcionarios. Con fundamento en
los estudios realizados el PUMA sostiene, por un lado, que ―La corrupción
surge como consecuencia de las fallas del sistema administrativo, que se
manifiestan mediante legislación de baja calidad e instituciones públicas
débiles que no aplican la ley y fracasan en ofrecer controles, supervisión y
transparencia adecuados‖;35 y por otro que existe la corrupción y que se
requiere de una combinación de mecanismos interrelacionados para
garantizar el éxito. El PUMA reconoce que la prevención de la corrupción
es tan compleja como la corrupción misma.
Otro estudio realizado por la OCDE, cuyo resultado se publicó bajo el titulo
La ética en los servidores públicos (1997), describió las herramientas y
procesos de gestión de la ética del servicio público y el modo en que éstas
operan. Se basó en los informes de nueve países (Australia, Finlandia,
México, Países Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, Reino Unido y
Estados Unidos) y propuso desarrollar una Infraestructura Ética como
piedra angular de una estrategia integral. La propuesta parte de la hipótesis
de que cuando esta infraestructura funciona correctamente se fomentan
altos estándares de conducta. No obstante, se debe destacar que, si bien
todos los países de la OCDE emplean una serie de herramientas y
procesos para reglamentar los comportamientos indeseables y ofrecer
incentivos por buena conducta, no existe un método único para construir la
infraestructura.

La propuesta de infraestructura ética de la OCDE integra ocho

componentes: 1) El compromiso político, 2) El marco legal, 3) Los
mecanismos de responsabilidad, 4) Los códigos de conducta, 5) La
socialización profesional, 6) Las condiciones de servicio público, 7) Los
organismos de coordinación, y 8) La participación y escrutinios públicos. A
su vez estos componentes se agrupan en tres funciones principales:
Control, Orientación y Gestión (OCDE, 1997, 58).

35
Ver JanosBertok, ―La ética en el sector público: su infraestructura‖, En: Las reglas del
juego cambiaron: la lucha contra el soborno y la corrupción; p 143. No está por demás
reiterar que el autor de esta investigación no comparte esta tesis ya que e fenómeno de la
corrupción tiene otras causas.

128
 El estudio, ya referido de la OCDE36 en los países miembros sobre la
―Conducta Ética en el Servicio Público‖ señala que los estándares de
conducta esperados de los servidores públicos de cada país, se
encuentran en sus leyes generales, en sus códigos o bien en los
lineamientos particulares de cada organización.

En nuestro país, existe una Ley del Código de Ética de la Función Pública
(Ley Nº 27815), que establece los principios éticos que debe seguir todo
servidor público, identificando a éste como aquél funcionario, servidor o
empleado de la entidades de la Administración Pública, en cualquiera de
los niveles jerárquicos, sea éste nombrado, contratado, designado, de
confianza o electo que desempeñe actividades o funciones en nombre o al
servicio del Estado, faltándole un procedimiento sumario que lo haga
eficaz, y un establecimiento de conductas que apoyen a ética a través de
los mecanismos o propuestas que integran la Infraestructura Ética, modelo
que ha ayudado a minorar el rango de corrupción en los países que la
integran.

Por tal motivo, es necesario incorporar las medidas que complementen lo

regulado por el Código de Ética de la Función Pública, la propia Ley Marco
del Empleo Público y la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y su
Reglamento. Ahora bien, pensar que con sólo un instrumento para impulsar
la ética combate la corrupción y se eliminan las distintas conductas
antiéticas, es no comprender la magnitud de los antivalores y la dimensión
dentro de la vida pública. El fomento de la ética en los asuntos públicos
que involucre no sólo a la política sino también a la administración pública
abarca un universo complejo que, a través de esta norma incidiremos en
algunos aspectos importantes de acuerdo a nuestra realidad y
subsidiariedad.

36
El estudio fue solicitado por la Junta del Consejo de la OCDE en abril de 1998 y los
resultados fueron publicados en el libro titulado: Confianza en el Gobierno. Medidas para
fortalecer el marco ético en los países de la OCDE, París, 2000.

129
2. Análisis costo – beneficio
La evaluación, aprobación y sanción de esta iniciativa legislativa no
requieren de financiamiento, asimismo, su vigencia no requiere de
financiamiento ni gasto alguno al Estado. Por el contrario, significa un
beneficio para los miles de peruanos, cautelando sus derechos públicos
subjetivos.

3. Efecto de la Vigencia de la Norma sobre la Legislación Nacional

El presente proyecto de ley incorpora un artículo a la Ley Nº 28175 ―Ley
Marco del Empleo Público‖.

4. Formula Legal
Los ciudadanos suscritos al presente, en el ejercicio del derecho de
iniciativa que le confiere el artículo 31° de la Constitución Política del Perú,
y conforme a lo establecido en el Reglamento del Congreso de la
República, propone el siguiente proyecto de Ley.

130
 PROYECTO DE LEY

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA;
Ha dado la siguiente Ley:

“LEY QUE INCORPORA EL CAPÍTULO DE REGIMEN ÉTICO EN LA LEY

MARCO DEL EMPLEO PÚBLICO”

Artículo Único.- Incorpórese a la Ley Marco del Empleo Público, el capítulo

―Régimen Ético‖ que contiene las siguientes disposiciones generales:
1. Reconocer la importancia de la ética pública y de los principios que la
inspiran de acuerdo a la Ley del Código de Ética de la Función Pública.
2. Los funcionarios públicos que establece la Ley Marco del Empleo Público
manifestaran su voluntad política a través de compromisos éticos en forma
documentada y pública en el ejercicio de sus funciones.
3. En Consejo de Ética, conformada por los titulares del órgano central y de
los órganos descentralizados y constitucionalmente autónomos, formularán
en el marco de sus competencias la estrategia y plan de acción que se
insertará al programa del gobierno. Asimismo, establecerá con
participación del ejecutivo un organismo encargado de la selección y
formación de los servicios públicos.
4. El Consejo de Ética designará un responsable periódicamente para su
dirección y monitoreo.
5. El plan de inducción al empleo público será prioridad en la estrategia del
fomento de la ética en la función pública, así como la operación del trabajo,
referida a la forma de impartir la formación y los ámbitos donde se
desarrolla.
6. Se reconoce la participación de la universidad en la lucha contra la
corrupción dándose prioridad a la evaluación de estudios e investigaciones
sobre la materia en un intercambio oficial de coordinación.
7. La supervisión, control y evaluación de la conducta ética en la función
pública implica el establecimiento de un sistema adecuado de quejas y

131
 denuncias que recoja actos antiéticos de parte de servidores públicos y de
un sistema de sanciones oportunas.
8. Adscrito al Consejo de Ética se conforma un Comité Ciudadano que
establezca el balance de resultados del Consejo y de su mejora continua
en el proceso para impulsar la ética pública vigilando el compromiso ético
de los funcionarios públicos.
9. El Consejo de Ética proyectará sus planes en el ámbito internacional
fomentando y promoviendo una red de ética global con los gobiernos y
organismos internacionales que se suscriban y que de igual modo
fomenten la ética en la función pública.
10. La extensión de la responsabilidad social de la empresa privada y la
adopción de códigos éticos por parte de actores sociales claves para el
desarrollo de aspectos del capital social latente en el país, dependerá del
Secretario Técnico de la Comisión.
11. El Ministerio de Educación y los Gobiernos Regionales, y en su caso los
Gobiernos Locales, promoverán la integración de currículums educativos y
favorecedores del crecimiento del capital social de programas sistemáticos
de enseñanza de la ética para el desarrollo.
12. Impulsar el conocimiento y tratamiento de las temáticas de ética y
desarrollo y capital social por parte de los medios masivos de
comunicación.
13. La política gubernamental delimitará las normas mínimas debajo de las
cuales las acciones de un funcionario del gobierno no serán toleradas,
también las que articulen claramente un conjunto de valores del servicio
público a los que los empleados deben aspirar y por los cuales pueden ser
reconocido.

132
 DISPOSICIÓN TRANSITORIA

Derogación de normas
Deróguese o modifíquese las disposiciones legales que se opongan a la presente
Ley.
La presente Ley entra en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario
oficial ―El Peruano‖.

133