CODHES INFORMA

Boletín de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento

Número 83 – Bogotá, Julio de 2014
www.codhes.org

Restitución de tierras: Aprendiendo a reparar el despojo

En el marco de la ley 1448 de 2011, la restitución de tierras es una de las medidas que configuran el
ideal de reparación integral de la población en situación de desplazamiento que debió abandonar
sus predios o a quienes estos les fueron despojados. En principio no es el eje central de la ley, ni
tampoco aplicable a todo el universo de víctimas. Sin embargo supone unas dificultades derivadas
del contexto de conflicto armado y de los problemas estructurales de acceso a la tierra para los y las
campesinas en Colombia que impactan en su implementación, más allá de las dificultades
operativas que se derivan de una institucionalidad reciente inmersa en rupturas ya existentes.

Siendo la restitución de tierras y predios despojados una de las apuestas más ambiciosas del
gobierno nacional en términos de lo que su efectiva aplicación supone, identificar los avances y
también las dificultades es fundamental para avanzar hacia un proceso sostenible y que permita la
reconstrucción de los tejidos sociales y territoriales de la población ya sea que decidan retornar o
no.

En Colombia las condiciones estructurales que dieron paso a los procesos de desplazamiento
forzado, despojo y abandono forzado de tierras permanecen, la reconfiguración del conflicto
armado y la permanencia de los actores armados y otros beneficiados de estos procesos suponen
un riesgo latente para la población vinculada con el proceso de restitución, pero también para los
funcionarios públicos que participan en este y para el proceso mismo. Por esto, es necesario reiterar
que se está restituyendo en medio de un conflicto armado vigente y reconfigurado, alimentado por
múltiples conflictos sociales. El mapa 1 evidencia la diáspora de grupos armados a partir de la
desmovilización paramilitar desde 2005 y la permanencia de grupos insurgentes en los territorios.

Esto no quiere decir que la restitución sea un imposible, pero si implica que si se está avanzando en
este contexto la seguridad es relativa en todos los territorios y en ese sentido, la microfocalización
debería avanzar más rápido con mecanismos de protección territorializados y no ignorar ni
magnificar los riesgos. La restitución no va al ritmo del retorno ni del despojo mismo y los términos
de la Ley así como su carácter transicional son restringidos.

Asimismo, las dinámicas de despojo no han sido homogéneas y por lo tanto, no se puede suponer
que todos los casos corresponden al despojo intencionado con fines militares, políticos o
económicos, existen múltiples casos de abandono en los que incluso ha habido procesos de retorno
con y sin acompañamiento, como sucede en el oriente antioqueño. Sin embargo, la Ley y el proceso
tal como está planteado se enfoca en procesos de despojo y en el caso del abandono supone

1
Equipo de Investigación: Carlos Enrique Núñez – Coordinador; Ingrid Paola Hurtado - Investigadora; Angélica Murcia –
Analista de Información; Fabián Dicelis – Asistente de Investigación.
dificultades adicionales para la formalización de la propiedad, en muchos casos, para las víctimas y
los terceros ocupantes de buena fe.
Mapa 1. Presencia de actores armados

FUENTE: CODHES, 2014.

No es posible ignorar que las dinámicas de la migración forzada y las restricciones de acceso a la
tierra por parte de campesinos han sido un factor determinante de algunos procesos de
repoblamiento, como tampoco es posible ignorar que ha existido incidencia de grupos armados en
algunos de estos procesos. El territorio no es homogéneo y suponerlo así solo genera la vulneración
a campesinos sin tierra que son ocupantes de predios reclamados y que actualmente se deben
enfrentar a la maquinaria jurídica de la Unidad de Restitución de Tierras, muchas veces sin
acompañamiento institucional, dado que la Defensoría del Pueblo no en todas las seccionales y
regionales asume el acompañamiento de esta población1.

1
Si bien esta situación puede no ser la generalidad respecto a la dinámica de los opositores, si se ha presentado de
manera recurrente en casos verificados por el equipo de CODHES en las regiones.
Tampoco es posible pensar que la Restitución de Tierras resolverá los problemas estructurales e
históricos asociados con la tenencia, explotación y acceso a la tierra, especialmente en los
escenarios rurales; aunque sí debería en lógicas de Acción Sin Daño, prever escenarios de
intensificación de estos conflictos entre campesinos por ejemplo, en tanto las carencias
estructurales para aquellos que resistieron en el territorio no se verán resueltas con la Ley de
Víctimas. Situaciones además que constituyeron parte del origen del actual conflicto hace más de
60 años.

En el mismo sentido es necesario reconocer que la institucionalidad creada por la Ley 1448 de
2011, es relativamente nueva y por lo tanto su capacidad está limitada a su experiencia. Esto
debido a que muchos de los avances logrados en el marco de la Ley 387 de 1997 y todo el bloque
de constitucionalidad, incluso lo referente al Programa de Protección a Tierras, se vieron
desestimados y muchos procesos comenzaron de cero, cometiendo los mismos errores ya
superados por las instituciones que desaparecieron y heredando aquellos que permanecían.

Este documento es el resultado de un proceso investigación, de recopilación de información en

dialogo con las instituciones participantes y de otras fuentes secundarias así como de un ejercicio
de permanente monitoreo de la situación de conflicto armado y su impacto en la restitución de
tierras.

En este sentido, el presente Boletín ofrece información situacional sobre amenazas y agresiones a
personas vinculadas con el proceso de restitución de tierras en Colombia, desde la implementación
de la Ley 1448 de 2011 en un primer acápite; en el segundo, se presentan algunos hallazgos sobre
las dificultades y los avances de la efectiva implementación de la Ley de víctimas desde las etapas
administrativa, judicial y pos-fallo. Un tercer capítulo aborda las oportunidades para la
sostenibilidad del proceso desde las órdenes adicionales de los Jueces y Magistrados del circuito
especial de restitución de tierras y finalmente un apartado de conclusiones y recomendaciones.

De la seguridad relativa al riesgo manifiesto

Una de las principales dificultades identificadas y manifestadas por las organizaciones de la
sociedad civil e instituciones gubernamentales ante la implementación de la restitución de tierras
fue el riesgo de revictimziación teniendo en cuenta la continuidad del conflicto armado en
Colombia y la disputa por parte de intereses asociados a la tenencia, explotación y usufructo de la
tierra. Sin embargo, muchos y muchas hemos coincidido en que la restitución de tierras es parte de
la deuda pendiente del Estado colombiano con las víctimas del desplazamiento forzado que
debieron abandonar sus predios o que les fueron despojados.

A tres años de la promulgación de la Ley muchos han sido los avances en términos de gestión, no
solamente por parte de la Unidad de Tierras sino por parte de Jueces y Magistrados de Restitución.
Sin embargo, frente a las múltiples denuncias de la prensa2, del Sistema de Naciones Unidas3,
Organismos internacionales como Human Right Watch4 y organizaciones de la sociedad civil
respecto a las amenazas y ataques contra líderes y reclamantes de tierras, la posición institucional
de la Unidad de Restitución de Tierras es que los homicidios en particular no superan los cuatro o
cinco de reclamantes participantes del proceso.

2
Ver: http://www.semana.com/nacion/articulo/denuncian-amenazas-contra-lideres-restitucion-tierras/265769-3 entre otras.
3
Ver: http://www.elheraldo.co/nacional/onu-expresa-preocupacion-por-amenazas-lideres-de-restitucion-de-tierras-135881
4
Ver: http://www.hrw.org/es/news/2013/09/17/colombia-victimas-enfrentan-represalias-por-reclamar-sus-tierras
Por esta razón CODHES, en el proceso de verificación del monitoreo permanente identifico
múltiples violaciones a los Derechos Humanos de personas relacionadas con el proceso de
restitución de tierras en Colombia, que no necesariamente son reclamantes directos pero cuya
victimización si está asociada a la relación que tienen estas personas con el proceso. Para este
proceso se solicitó tanto a la Unidad de Protección como a la Fiscalía General de la Nación
información al respecto.

Este capítulo presenta inquietudes acerca de los conceptos de seguridad para las medidas de
reparación integral que deberían estar asociadas hasta cierto punto. La información de personas
agredidas en el escenario de riesgo de la restitución de tierras y finalmente un ejercicio de
cartografía simple, que pretende evidenciar la geografía del riesgo de acuerdo con los datos
mencionados.

Seguridad relativa
Este apartado se refiere a las contradicciones identificadas en las políticas nacionales y territoriales
que definen la seguridad, con respecto a los procesos de reparación integral a víctimas por ejemplo,
y al ambiente se seguridad inversionista que se promueve. De acuerdo con los datos asociados a la
Política de Seguridad Nacional según el Ministerio de Defensa en el 91% de los municipios no ha
habido actos terroristas, en el 96% no han ocurrido acciones subversivas y en el 86% de los
municipios no hay presencia de lo que se denomina "Bacrim"5 es decir, grupos posdemovilziación.

Sin embargo, el argumento principal para no avanzar con la microfocalización de otras zonas para la
restitución de tierras y predios despojados y abandonados, es precisamente que no existen
condiciones de seguridad que permitan avanzar, en este sentido cerca del 9,2% de los municipios
del país se encuentran microfocalizados.

Al respecto, surge la inquietud de ¿cuál es la verdadera situación de seguridad del país? Porque en
todo caso, como se evidenció en el primer mapa, la presencia de grupos armados a nivel nacional
permanece, así como permanecen los actores interesados en los predios despojados. Al respecto,
en 260 de los predios jurídicamente restituidos y analizados por CODHES se identificaron 6 predios
con Plantaciones de Palma Aceitera (Uno en Tibú, Norte de Santander y uno en Mutatá, Antioquia),
plantaciones para la explotación maderera (dos en Morroa, Sucre) y concesiones mineras y de
hidrocarburos (uno en Turbo, Antioquia y otro Morroa, Sucre) otorgadas posterior al abandono.

Asimismo, los conceptos de seguridad no guardan necesariamente coherencia entre unos y otros
mecanismos de evaluación. Mientras, los conceptos de seguridad para la microfocalización son
responsabilidad del Ministerio de Defensa, los conceptos para el retorno se dan en el marco de los
Comités de Justicia Transicional que son instancias territoriales.

Esto supone que poblaciones con predios restituidos no necesariamente tienen acceso a la oferta
institucional para la atención de los retornos dado que es posible que de acuerdo con el concepto
del Comité de Justicia Transicional no existan condiciones para el retorno de manera independiente
para la restitución incluso cuando la gente ha regresado. Así mismo, los casos en los que se han
dado los retornos y aún la restitución aún no es posible, mantiene a las comunidades en
incertidumbre al respecto de las relaciones de dominio sobre los predios.

5
Ministerio de Defensa Nacional (2013). Cifras y Hechos de la Estrategia General de Seguridad. Ver:
https://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas/Prensa/Documentos/20130923Cifras_Ge
stion.pdf
Entre lo visible y lo evitable

El reconocimiento de las víctimas por parte del Estado ha sido un gran avance en términos de
verdad, justicia y reparación. Sin embargo, las expectativas generadas junto con la permanencia de
actores armados y civiles con intereses específicos en el despojo suponen dificultades para resolver
los impactos provocados por el conflicto armado en las familias despojadas de sus tierras.

Si bien, a través de la Ley de víctimas, se ha logrado visibilizar la afectación para una efectiva
reparación integral y transformadora, esto también ha generado nuevos escenarios de victimización
como consecuencia de la misma visibilización, no solo para las víctimas sino también personas que
tienen alguna incidencia dentro de los procesos de restitución. Así, las victimas inmersas en los
procesos de restitución de tierras, pese a estar siendo reconocidas con el fin de reparar
integralmente el daño sufrido por el conflicto armado, corren el riesgo de ser re-victimizadas y estas
amenazas a su vez ponen en riesgo el proceso mismo de restitución.

En este sentido y producto del monitoreo y seguimiento en materia de víctimas, CODHES ha

evidenciado, entre otras, el riesgo de reclamantes, líderes y lideresas comunitarias, defensores de
derechos humanos y personas asociadas a los procesos de restitución de tierras que están siendo
víctimas de amenazas, lesiones, desapariciones y homicidios. Al respecto, desde 2011 a 2014 se
identificaron 91 victimizaciones y 89 víctimas entre los que se encuentran casos de homicidios,
amenazas individuales y colectivas, además de atentados y desapariciones forzadas, tanto a
hombres como mujeres que participan en el proceso de restitución de tierras aun cuando no sean
reclamantes directos y es de vital importancia que no se desvinculen las afectaciones a
organizaciones y grupos familiares que podrían resultar sistemáticas como mecanismos para
suponer que la restitución avanza en zonas seguras.
 Mapa 2. Víctimas en el marco de la Restitución de tierras

Fuente: CODHES

La información evidencia que se han presentado 91 casos de violaciones a personas o colectivos

vinculados a los procesos de restitución como reclamantes de tierras y sus familias, líderes
acompañantes de procesos de reclamación, personas que han manifestado públicamente la
situación de derechos de las víctimas como periodistas y funcionarios públicos que participan en el
proceso.

Al respecto se identificó que el 41% de las víctimas son líderes acompañantes de procesos de
reclamación, el 24% miembros de organizaciones de la sociedad civil que acompañan procesos
asociados a la restitución de tierras, el 19% de reclamantes directos, el 9% a periodistas que hacen
seguimiento al proceso de restitución, el 4% a líderes de procesos de reclamación colectiva de
derechos territoriales, el 2% a familiares de reclamantes de tierras y el 1% a funcionarios públicos
que participan. Sin embargo, en esta sistematización, no se incluyó el homicidio del Ingeniero
Catastral de la Unidad de Restitución de Tierras de la Territorial Antioquia, perpetrado en el
municipio de San Roque en Julio de 2014.
 Tabla 1. Víctimas por su relación con la Restitución de Tierras

1%
FAMILIAR DE RECLAMANTE
2%
19% FUNCIONARIO PÚBLICO
ACOMPAÑANTE

LÍDER ACOMPAÑANTE

LÍDER DE RECLAMACIÓN COLECTIVA

9% 41%
MIEMBRO DE ORGANIZACIÓN
ACOMPAÑANTE

PERIODISTAS QUE HACEN

SEGUIMIENTO A LA RT

RECLAMANTE
24%
4%

Fuente: CODHES

Asimismo, las tendencias de las agresiones entre 2011 y 2013 evidencian que en tanto han
disminuido las desapariciones y las amenazas colectivas; lo contrario ha sucedido con las amenazas
individuales y el homicidio. Lo que puede ser indicativo de la modificación en las estrategias de
victimización por parte de los actores armados. En el mismo sentido, el Ejército Anti restitución ha
sido identificado como el principal actor perpetrador, aun cuando no está claro si es un grupo como
tal o la denominación adoptada por diversos grupos posdesmovilización para acciones contra el
proceso de restitución.

Tabla 2. Hechos ocurridos

12 40
Número de personas (otros hechos)

Número de personas (Amenazas

35
10
30
8
colectivas)

25
6 20
15
4
10
2
5
0 0
2011 2012 2013
HOMICIDIO AMENAZA INDIVIDUAL

DESAPARICION AMENAZA COLECTIVA

Fuente: CODHES
Para Junio de 2014, ya se habían identificado 4 amenazas individuales y un homicidio. Así, las
amenazas y homicidios relacionados con la restitución, dificultan la sostenibilidad de los procesos
de reparación, en tanto restringe las expectativas de la población a través del temor. En el mismo
sentido, la seguridad de los funcionarios públicos civiles no debería estar en riesgo en el marco de
unos procesos que se desarrollan en el 9% del país que SI tiene condiciones de seguridad.

La geografía del riesgo

Los ataques a la población vinculada de alguna manera al proceso de restitución de tierras y
derechos territoriales, se han presentado en 15 departamentos de país, en donde 23 de los casos
fueron cometidos en zonas rurales principalmente de los departamentos de Antioquia y Córdoba.
18 homicidios, 29 amenazas individuales, 55 amenazas colectivas, 3 atentados y 2 desapariciones
de personas que tenían alguna clase de relación con los procesos de restitución se produjeron en el
periodo en referencia.

Mapa 3. Hechos víctimizantes por lugar de ocurrencia

Fuente: CODHES
En 10 de las 11 zonas macrofocalizadas por la Unidad de Restitución de Tierras se han presentado
hechos que victimizan o re victimizan a parte de la población, en donde los procesos
socioeconómicos reconfiguran las dinámicas del territoriales vinculadas al conflicto armado y social
como el narcotráfico, multinacionales, monocultivos y explotación minera. Sin embargo, los mapas
2 y 3 permiten evidenciar que esto no está sucediendo en todo el país, que de hecho se concentran
las afectaciones en áreas específicas. Montes de María, el Urabá en Chocó, Antioquia y Córdoba y
en el Magdalena Medio. Estas zonas han sido históricamente estratégicas dado que configuran
puertos y zonas de explotación de diferentes recursos naturales.

También es necesario evaluar la relación de las víctimas con la restitución y el lugar de la

victimización, gran parte de las amenazas colectivas (mapa 3) a miembros de organizaciones
acompañantes (mapa 2) ocurren en Bogotá y Medellín donde se concentran estas organizaciones,
pero no necesariamente donde están dando los procesos de restitución. Por esto es necesario
concentrar esfuerzos en lo que implica reparar en medio del conflicto, es decir reevaluar los
mecanismos de prevención y protección hacia todos los participantes del proceso en escenarios
territorializados.

Lo anterior, especialmente porque las garantías de no repetición son otra de las medidas de
reparación integral que no puede ir desligada de las demás. Ante este escenario, es importante
reconocer que las víctimas siguen aumentando y la política es transicional. Por lo que negar las
dificultades que supone el proceso, solo es un desincentivo para la restitución y una negación al
derecho a la verdad, cuando mínimo. Por el contrario, es necesario avanzar y adaptar los
mecanismos de prevención y protección a los contextos territoriales y situacionales de cada caso y
generar alternativas para mejorar la oportunidad y eficacia en la implementación de estas medidas,
en aras de una paz territorial.

Implementación de la restitución de tierras y predios

En el mismo sentido, las dificultades inherentes a la política pública y al diseño institucional también
suponen que el proceso sea más complejo de lo que debería ser, e incluso magnifican riesgos de
seguridad y sostenibilidad. Tanto en la etapa administrativa, la judicial y el momento posfallo se
identificaron tres tipos de dificultades que enfrenta el proceso y cuyos mecanismos de resolución
ya existen. Más allá de un análisis de la Ley, este apartado enuncia y explica los problemas
identificados por diferentes actores participantes del proceso de restitución, jueces y magistrados;
funcionarios de la rama administrativa del orden nacional y territorial, comunidades y Ministerio
Público.

¿Incomunicados?
El primer problema está asociado a la comunicación, entre las diferentes ramas del poder, pero en
particular entre las instituciones del SNARIV. Existen comunidades sobre diagnosticadas por
múltiples instituciones para los procesos de reparación integral y otras en donde no ha llegado el
primer funcionario a indagar. Las instituciones están atomizadas en sus competencias y las órdenes
judiciales que les competen y no a la garantía de los derechos de las víctimas, y a procesos de
reparación transformadora. En este sentido se enuncian a continuación las que se consideran las
dificultades más relevantes en términos de comunicación.

1. En primer lugar, los funcionarios de la rama administrativa esperan que los jueces ordenen
con niveles de especificidad casi personales al funcionario o área de la institución a la que le
corresponde según manual de funciones para la implementación de determinadas
 medidas. En ese sentido, la comunicación al interior de las instituciones constituye una
dificultad para el cumplimiento de las órdenes. Entonces, la coordinación para acciones
conjuntas suponen barreras burocráticamente insuperables. Qué los jueces sean expertos
en las funciones y estructura operativa, así como en directorios internos de cada una de las
instituciones que participan del SNARIV supondría que se dedicaran a esto de manera
exclusiva y no a los expedientes y la jurisprudencia existente para la sustentación de los
fallos que son en últimas su responsabilidad.
2. La Unidad de Víctimas como coordinadora del SNARIV, si bien tiene a su cargo un gran
número de responsabilidades, no necesariamente cumple con la responsabilidad de
coordinar al sistema para la implementación de órdenes de jueces de restitución.
Especialmente, en los escenarios territoriales la Unidad de Restitución avanza de manera
atomizada, sin articularse con el Sistema por la especificidad de su responsabilidad en
muchos casos, asumiendo la integralidad del proceso sin prever duplicidades y brechas en
la intervención.
3. De acuerdo con la URT en algunas territoriales no puede compartirse información general
de los casos antes de la sentencia por el principio de confidencialidad, lo que dificulta la
comunicación con los entes territoriales y la articulación con la oferta existente.

El eterno problema de coordinación y articulación

“Una institución se construye con muchos años y la Unidad de Restitución de Tierras no tiene ese
tiempo, el Estado es sectorial y funciona en unas lógicas que hay que entender para lograr ser
efectivos, para poner los derechos de las personas por delante de un procedimiento sin rayar con la
6
ilegalidad”

Aunado a los problemas de comunicación mencionados que están relacionados con la coordinación
y articulación institucional, inter-sectorial y entre los diferentes niveles de gobierno, la
implementación de la restitución de tierras se enfrenta a los problemas heredados de la
institucionalidad previa (muchos de ellos habían sido superados), y a priorización de instituciones
interdependientes en el proceso.

La política como sucede con la mayoría, está construida desde lo nacional sin enfoques territoriales
específicos y sin la flexibilidad necesaria para su implementación en lo local de acuerdo a unas
necesidades y dificultades específicas de los territorios. Se supone que la norma general respecto a
víctimas establece una política nacional a la cual se articulan las políticas locales pero lo que está
sucediendo es que el estado nacional no llega a complementar acciones integrales sino a actuar de
manera independiente, esto supone desafíos adicionales para la gobernabilidad de los territorios.
Esta reflexión se aplica casi de manera transversal a la implementación de toda la política.

Un territorio que está microfocalizado para restitución, que también es zona de consolidación
territorial, asimismo es reserva campesina y además está priorizada para múltiples políticas
nacionales (generales); desde el poder local el marco de gobernabilidad de es muy reducido, más
aún cuando en el escenario de la implementación de una política local existen duplicidades
estructurales y presupuestos restringidos que tienen que proveer para acciones muy específicas
como aquellas derivadas de las ordenes de los jueces.

6
Reflexión de una funcionaria pública entrevistada.
En primer lugar, los instrumentos de articulación, es decir, los múltiples Planes no son considerados
como instrumentos que faciliten la implementación de acciones articuladas sino como
requerimientos que operativamente generan mucho desgaste en los funcionarios públicos,
especialmente en los municipios pequeños, adicionalmente porque la construcción conjunta y
participativa se reduce a un funcionario que compila y escribe el Plan como tal. Así como los
informes de seguimiento y gestión de estos.

En general, la restitución de tierras no avanza de manera articulada con el resto de los

componentes de la reparación integral que le corresponden. Lo que se encuentra en los territorios
es que la Unidad de Restitución está trabajando de manera atomizada muchas veces generando
duplicidades y expectativas elevadas a comunidades victimizadas.

La juridificación7 como estrategia para superar las barreras burocráticas y políticas

La visión de la integralidad de la restitución de tierras como mecanismo de reparación, que surge en
particular de las buenas voluntades de funcionarios de la Unidad de Restitución en el nivel nacional
y territorial y de los jueces de restitución de tierras que responden a estas, están generando
procesos de juridificación de las demás medidas de atención y reparación integral contempladas
por la Ley desde la restitución.

Esto ha generado que el Juez se convierta en un agente de la política pública y no en un agente

judicial que es lo que realmente es. Parte de estas iniciativas, insistimos bien intencionadas, han
resultado en los problemas de comunicación entre la rama judicial y la administrativa que
participan del proceso y en el escenario local en duplicidades y re-priorizaciones que no obedecen a
la implementación de la ley 1448 en su conjunto.

Esto dado que los jueces no conocen como funciona la lógica inter-sistémica de la institucionalidad,
y la Unidad de Restitución solicitando pretensiones en exceso específicas, ignora a la institución
coordinadora del SNARIV. Así como es posible evidenciar en el siguiente capítulo los jueces ordenan
medidas que por un lado, son responsabilidades expresas del SNARIV enmarcadas en la Ley 1448 y
por el otro lado, que para surtir medidas del proceso de reparación integral tendrían que haberse
superado unos mínimos.

En este sentido, la juridificación resulta en que los funcionarios públicos esperen la orden judicial
para desarrollar acciones concretas que ya son de hecho obligaciones claras, y por otro lado
evidencia otras deficiencias del proceso de atención, asistencia y reparación integral, el SNARIV
debería estar preparado para esas etapas de la reparación en tanto surge la siguiente inquietud
¿cómo se llega a una etapa de reparación, sin haber superado la atención de emergencia, es decir,
como se llega a la restitución de tierras sin acceso al servicio de salud?.

Las órdenes adicionales y la sostenibilidad de la restitución

El proceso de restitución de tierras y predios despojados y abandonados forzosamente como
consecuencia del conflicto armado, se enfrenta a múltiples desafíos entre esos el retorno y la
permanencia de las comunidades cuya tierra ha sido restituida en esos lugares.

7
Juridificación podría referirse a la hiper producción normativa sin embargo, hemos utilizado este término para explicar la
operatividad de la política pública solo a través de órdenes judiciales aún cuando la Ley es manifiesta al respecto, no
utilizamos judicialización de la política porque tiene una connotación negativa en los imaginarios comunes.
Si bien el retorno de las comunidades cuyos predios han sido restituidos no hace parte del proceso
de restitución ensimismo, si es deseable en términos de sustentabilidad e integralidad del proceso y
de garantías de no repetición, sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia existente8 y los
referentes internacionales9 el retorno debe darse en condiciones de voluntariedad, seguridad, y
dignidad.

Más allá de los desafíos que supone la restitución de tierras en un escenario de conflicto vigente al
respecto de las condiciones de seguridad; en términos de la voluntariedad, estas personas no son
los y las mismas que se fueron; para el caso de los escenarios rurales ellos y ellas ya no tienen la
fuerza para trabajar el campo, sus hijos que crecieron en las ciudades ya no son campesinos, y no
quieren serlo, y el territorio ya no es el mismo.

En este sentido, la sustentabilidad del proceso depende de la capacidad de resiliencia de las

comunidades retornadas en tanto puedan restablecerse los vínculos socio-ambientales de la
población en estos entornos rurales, como mecanismo para la garantía del goce efectivo de
derechos. De no generar estrategias que fortalezcan la resiliencia de las comunidades en los
procesos de retorno a territorios restituidos y la reconstrucción del tejido socio-ambiental; la
restitución solamente será un mecanismo de formalización de la propiedad para la venta incluso a
los mismos despojadores; en tanto la única restricción existente para la venta se refiere a un
marco de dos años para poder enajenar esos predios, lo que indica que actualmente los predios
correspondientes a los primeros fallos que no se han materializado ya cuentan con esa protección.

Así, este capítulo a partir de las iniciativas identificables en las órdenes de jueces y magistrados de
restitución en sus sentencias; caracteriza las órdenes adicionales en las sentencias de restitución
de acuerdo con su aporte hacía la reconstrucción social del territorio y hacía incentivos que
generen la sostenibilidad del proceso.

En este sentido, se sistematizaron 245 sentencias de restitución con un promedio de 10 órdenes

adicionales cada una, es decir, se categorizaron y clasificaron 2.453 órdenes adicionales, para 27
municipios (de los 47 microfocalizados para el proceso de restitución de tierras) en 10
departamentos.

Al respecto se definieron 26 categorías con base en la naturaleza de la intención del juez en la

orden específica y la funcionalidad de la misma, en la sustentabilidad de los procesos de restitución,
así, las categorías definidas son las siguientes:

Órdenes operativas
Formalización de la propiedad: Aquellas medidas meramente formales, relacionadas con
instrumentos públicos de reconocimiento del dominio sobre la tierra como propiedad.
Identificación del predio: Tienen que ver con la individualización de los predios, localización,
dimensiones, coordenadas, planos catastrales, establecimiento de linderos entre otras.
Materialización de la restitución: Se refiere a órdenes asociadas con la entrega material del predio
restituido.

8
El marco jurisprudencial referente a desplazamiento forzado que incluye la ley 387 de 1997, la sentencia T-025 de 2004 y
sus autos de seguimiento, la Ley 1448 de 2011 y los decretos ley para pueblos étnicos.
9
El marco de soluciones duraderas del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los refugiados.
Comisión a otros juzgados para el seguimiento: Se refiere a delegar a juzgados promiscuos para el
seguimiento a la materialización de las órdenes, por ejemplo, la entrega material de los predios.
Seguimiento al cumplimiento de las medidas:Son todas aquellas medidas que pretenden hacer
seguimiento al cumplimiento de las demás órdenes y los tiempos determinados para estas.
Justicia: Se refiere a aquellas órdenes que pretenden más allá de la restitución garantizar el acceso
a la justicia y remiten la información a la Fiscalía para su respectivo proceso de investigación.

Órdenes ajenas
Compensación a terceros de buena fe10:Se consideran terceros de buena fe, ocupantes, poseedores
o propietarios actuales del predio despojado que prueban la ausencia de relación con el
despojo mismo.
No pago por mejoras ni compensación a terceros: Cuando no es posible para el ocupante, poseedor
o propietario actual demostrar la buena fe simple o exenta de culpa (depende del juez)
entonces no se reconoce ninguna compensación por las mejoras al predio o la adquisición del
mismo.
Atención a terceros de buena fe víctimas:Se refieren a los escenarios donde los opositores o
terceros también son víctimas y requieren acceso a las medidas de atención y reparación
integral.
No restitución parcial:Solamente se encontró una orden que restituye una parte de las solicitudes
(son varios predios) y por problemas en el diseño de la demanda la identificación del predio, se
restituye solamente a una parte de los solicitantes.

Órdenes Controversiales
No otorgar exoneración de deudas:Aquellas órdenes que niegan la exoneración de deudas
asociadas con la forma de dominio sobre el predio.
Sin posibilidad de Restitución material: Cuando la reconfiguración económica supone la presencia
de cultivos agroindustriales de largo plazo o concesiones mineras en los predios restituidos que no
permitirán la explotación productiva de las víctimas, ni el efectivo goce y usufructo de esos
territorios restituidos.
Medidas de protección UNP: Son medidas que solicitan evaluación o implementación de medidas
de protección por la Unidad Nacional de Protección para los solicitantes, en caso de riesgo
evidente frente a la violación a los derechos humanos de los reclamantes como consecuencia del
proceso de restitución.
Acompañamiento Militar: Son medidas que solicitan el acompañamiento de alguna de las fuerzas
militares al proceso de restitución que se supone controversial por lo que significa la militarización
del territorio en procesos de justicia transicional y el restablecimiento de las comunidades.
Medidas del SNARIV11: Medidas de atención y reparación integral que son responsabilidad del
SNARIV y no hacen parte del proceso de restitución de tierras, si bien pueden ser muy útiles
suponen duplicidad e juridificación de la atención y reparación integral. Principalmente se refieren a

10
Al respecto existen varias discusiones relacionadas con la buena fe exenta de culpa, y la buena fe simple y es en últimas
a discrecionalidad de los jueces que se ordena compensación en uno u otro caso, como es debido por la independencia
judicial.
11
Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas del Conflicto Armado.
procesos de información a las víctimas y de garantía de acceso al servicio de salud contemplados
por la Ley y por el bloque de constitucionalidad

Órdenes Funcionales
Acompañamiento Civil: Medidas que suponen el acompañamiento en los procesos de retorno y
restitución de instituciones civiles incluyendo la policía.
Medidas específicas de retorno: Órdenes que manifiestan de manera directa la creación de planes
de retorno familiares, que si bien hacen parte de las medidas del SNARIV, suponen la apuesta
principal que este documento se destaca.
Adecuación de tierras y vivienda: Se refieren a aquellas órdenes que pretenden la construcción y
mejora de viviendas, de vías de acceso y la adecuación de las tierras para determinadas actividades
productivas del sector agrícola.
Exoneración de pasivos: Si bien es una de las medidas del SNARIV, casi todas se relacionan
directamente con pasivos generados por el predio, impuestos, servicios públicos, hipotecas, entre
otras.
Protección Jurídica de la RT: En este caso hay dos posibilidades, la permanencia de las medidas de
protección jurídica derivadas de la Ley 387 de 1997, que se mencionaba anteriormente, en
términos de protección a predios que impide cualquier proceso de enajenación y que generalmente
se mantienen a voluntad del reclamante, y la segunda una medida de protección jurídica
contemplada en la Ley 1448 que supone la imposibilidad de enajenar el predio restituido por dos
años.
Financiación de producción agrícola: Órdenes orientadas a la financiación estatal de unidades
productivas, con la tierra restituida como medio de producción.
Programas de generación de ingresos con enfoque de género: En la mayoría de los casos son
órdenes similares a las de financiación de producción agrícola pero con la priorización femenina,
especialmente madres cabezas de familia manifiesta.
Parte de medidas colectivas: Son medidas individuales relacionadas con la adecuación de tierras y
financiación de producción agrícola que ponen de manifiesto la colectividad de las órdenes, en
tanto, si bien son enfocadas a las familias restituidas también involucran a la comunidad ya
asentada y otras familias parte del proceso de restitución.
Medidas colectivas semejantes a la unidad campesina: Son aquellas medidas como las que son
parte de medidas colectivas pero que manifiestan de forma directa formas de unidades campesinas
de producción como por ejemplo, zonas de reserva campesina.
No repetición: Son órdenes encaminadas a evitar la revictimziación de la población a partir de
planes para la gestión del riesgo, planes de contingencia y rutas de acción.
Memoria Histórica: Son medidas dirigidas específicamente al Centro de Memoria Histórica, para
que a partir del proceso de restitución reconstruya la verdad histórica del despojo de esas
comunidades específicas.
La primera aproximación del análisis es cuantitativa, y pretende principalmente identificar
tendencias jurisprudenciales de acuerdo con el tipo de medidas, según las categorías generales, y
luego a nivel general identificar las tendencias por subcategoría.
En primer lugar, las órdenes identificadas corresponden a sentencias para los siguientes
departamentos: Antioquia, Bolívar, Cesar, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander,
Santander, Sucre y Tolima, su distribución se ilustra en la gráfica 1. Esta selección se debe a los
fallos existentes en los procesos de restitución, la disponibilidad pública de las sentencias
completas y el tiempo para la sistematización.
Gráfica 1. Sentencias sistematizadas por departamento de ubicación del predio

ANTIOQUIA
60
57
TOLIMA 50 BOLIVAR
40 28
30 21
SUCRE 20 CESAR
32
10 10
0
7
7 43 MAGDALENA
SANTANDER
18
22
NORTE DE
META
SANTANDER
NARINO

Número de sentencias

Al respecto del contenido de las sentencias frente a las categorías y subcategorías definidas
anteriormente, en la gráfica 2, es posible, desde los departamentos de ubicación de los predios,
identificar que las órdenes en las sentencias en términos generales se concentran en operativas y
funcionales. Principalmente en el departamento de Santander son más las órdenes funcionales que
las operativas, en Tolima por ejemplo, podría decirse que en términos relativos son equivalentes.
Esto evidencia un escenario de oportunidad para la incidencia en la construcción de una línea
jurisprudencial que priorice aquellas medidas que aportan a la sostenibilidad del proceso.
Gráfica 2. Ordenes según categoría por departamento del predio

100%
90%
28
80% 156 44 88 20 148 236
216 101
77
70%
1
60% 1 0
2 2 16 1 0
0 5
50% 19 9 62
69 4 89 72
39 44
40%
28
30%
35 234
20% 40 19
114 155 74 61 110
34
10%
0%
ANTIOQUIA BOLIVAR CESAR MAGDALENA META NARINO NORTE DE SANTANDER SUCRE TOLIMA
SANTANDER

FUNCIONALES CONTROVERSIALES
AJENAS OPERATIVAS

Sin embargo, a nivel nacional, la tendencia de las órdenes se concentra en la formalización de la

propiedad, que si bien es fundamental para el proceso, no trasciende a la vida de los pobladores en
los territorios despojados ni supone la sostenibilidad del las restituciones, la gráfica 3 ilustra, la
distribución de las órdenes por subcategoria específica al nivel general. Es así como la formalización
de la propiedad y la identificación formal de los predios concentra el 36% de las órdenes
clasificadas, lo que supone una alta concentración en los procesos formales de la restitución.
Mientras las medidas para la adecuación de las tierras y la implementación de proyectos agrícolas
representan cerca del 14% de las órdenes.

En cuanto al contenido de las ordenes, resultan de interés prioritario, aquellas en la categoría de

funcionales pues aportan elementos para el fortalecimiento de la resiliencia socio-ambiental de las
comunidades en los territorios restituidos y las ordenes controversiales que son aquellas que
enmarcan las principales dificultades para el proceso, incluso desde las sentencias de restitución
que se suponen instrumentos para garantizar el acceso a derechos en tanto manifiestan amenazas
para la sustentabilidad del proceso pues suponen riesgos de seguridad manifiestos, duplicidades y
barreras de acceso al goce efectivo del derecho a la restitución.
Gráfica 3. Distribución de las órdenes por subcategoría

N° DE ÓRDENES

Formalización de la propiedad 686

Medidas del SNARIV 312
Adecuación de tierras y vivienda 275
Exoneración de pasivos 245
Identificación del predio 210
Protección Jurídica de la RT 181
Acompañamiento Militar 124
Materialización de la restitución 107
Financiación de producción agricola 79
Comusión a otros juzgados para el seguimeinto 68
Acompañamiento Civil 37
Seguimiento al cumplimiento de las medidas 33
Medidas específicas de retorno 28
Programas de generación de ingresos con enfoque de… 12
Justicia 10
No repetición 9
Memoria Histórica 8
No pago por mejoras ni compensación a terceros 8
Sin posibilidad de RT material 6
Compensación a terceros de buena fé 5
Medidas de protección UNP 3
No otorgar exoneración de deudas 2
Atención a terceros de buena fé víctimas 2
Medidas colectivas semejantes a la unidad campesina 1
Parte de medidas colectivas 1
No restitución parcial 1

El esquema a continuación presenta una breve caracterización de las órdenes en cada una de las
categorías mencionadas a manera de resumen:
Ordenes Funcionales
 Evidencian el interés de los jueces y magistrados por
trascender la restitución de tierras hacia una medida de
reparación integral más allá de la formalización de la
propiedad.
 Incluyen el proceso de retorno como parte de la
restitución.
 Están asociadas con la implementación de actividades
productivas en los territorios restituidos y el acceso físico
a los mismos. Mejoras a vías, vivienda, adecuación de
tierras e implementación de proyectos productivos.
 En pocos casos se sugiere la participación de los
solicitantes para el diseño e implementación de las
medidas que respondan a las órdenes judiciales.
 Son medidas individuales que en escasos eventos
incluyen un enfoque colectivo a pesar de restituir predios
contiguos.
Ordenes Controversiales
 Son órdenes que permiten evidenciar los desafíos que en
múltiples ocasiones se han indicado por parte de las
organizaciones de la sociedad civil entre ellos:
 Riesgos para la seguridad de los reclamantes.
 Imposibilidades de goce material del predio, por la
implantación de formas productivas extensivas de largo
plazo que no permitirán la explotación por medios
campesinos.
 Sugieren juridificación de la implementación de medidas
de reparación integral y atención a víctimas. Es decir,
existen mecanismos y derechos garantizados
administrativamente el hecho de incluirlos en una orden
judicial supone que no se han implementado de manera
integral y que puede suponer que en adelante las
instituciones esperen a una intervención judicial para la
efectiva implementación de estas medidas.

En este sentido, como se planteaba en el capítulo anterior si bien hay órdenes que podría
considerarse no necesariamente están contempladas en otras medidas de la Ley 1448 y que son
necesarias para generar escenarios de sostenibilidad y que aportan de manera significativa al
mejoramiento de las condiciones del entorno no solamente para las familias restituidas sino
también para las comunidades adyacentes, no en todos los casos se dan, en tanto existe
independencia judicial, esto entonces, supone condiciones desiguales de restablecimiento.

Por otra parte, existen dos riesgos identificados por los diversos actores y fuentes consultadas que
se refieren por un lado a la implantación de mega proyectos en zonas restituidas en los que por
supuesto la expropiación legal es una exclusión de las medidas de protección jurídica. Como
ejemplo, San Carlos y San Francisco Antioquia, en donde en desarrollo de la hidroeléctrica existen
zonas de inundación para la represa sobre zonas de restitución.

El otro escenario, se refiere a aquellos excombatientes que en el marco de la Ley de Justicia y Paz
de 2005 (975), comienzan a salir de las cárceles y a regresar a los territorios sin haber atravesado
procesos de reintegración y muchos incluso sin reparar a sus víctimas, a generar escenarios de
micro-control territorial y la resistencia de los campesinos frente a estos escenarios, el riesgo en
esta situación es que la guerra vuelva a empezar sin haber comenzado la paz.

Conclusiones
La seguridad en un escenario de conflicto armado reconfigurado y con antecedentes de más de 60
años, es un imaginario relativo que por un lado no se resuelve con la militarización de los territorios
y cuyos riesgos no pueden limitarse a condiciones categóricas de “hay o no” condiciones de
seguridad. Cada territorio es un escenario interdependiente que obedece a múltiples dinámicas.

En Colombia los ataques contra múltiples actores que participan en los procesos de restitución de
tierras continúan y no es posible ignorar la relación entre estos hechos y los intereses asociados a
los territorios despojados. Sin embargo no sucede en todo el país, lo que supone la necesidad de
territorializar y fortalecer los mecanismos de respuesta para la mitigación del riesgo.

La institucionalidad responsable de la Restitución de Tierras es muy reciente, cuya capacidad se ve

limitada en muchas ocasiones como consecuencia de las estructuras burocráticas propias de las
instituciones. Los procedimientos continúan siendo, aparentemente, más importantes que el goce
efectivo de derechos, más allá de la voluntad política de los funcionarios.
Los problemas de articulación entre la Restitución y otras medidas de reparación integral, como el
retorno, no permiten la integralidad de las intervenciones estatales en la situación de las víctimas
especialmente en cuanto a la población desplazada y despojada. Así mismo la coordinación nación-
territorio no responde a las necesidades territoriales sino a las demandas nacionales lo que implica
barreras operativas para los funcionarios en lo local.

La juridificación a través de las órdenes adicionales de los jueces de restitución de medidas

dispuestas por el SNARIV para la garantía del Goce Efectivo de Derechos que no hacen parte de la
restitución, suponen mayores problemas de coordinación e implementación, además de cargas
adicionales en los jueces de restitución de tierras y generan prácticas perversas en las instituciones
quienes anteponen la orden judicial a sus responsabilidades en el GED de la población víctima. En
tanto, si la orden no es impartida no actúan con la diligencia y oportunidad que la Ley requiere. La
carga de la coordinación inter-sectorial y nación territorio no puede quedar en las órdenes de los
jueces cuyas responsabilidades se limitan a la garantía de un derecho específico en condiciones de
dignidad.

Existen por el contrario, órdenes de los jueces de restitución que de acuerdo con la valoración de
CODHES podrían aportar de manera directa a la sostenibilidad de los procesos de restitución, más
allá de la protección jurídica

Recomendaciones
Homogenizar los conceptos de seguridad para cada territorio en orden de atender de manera
integral poblaciones retornadas o restituidas, de manera que la noción de seguridad construida
desde los propios pobladores tenga incidencia en las decisiones que desde el orden nacional se
toman acerca de sus vidas y su reparación.

Fortalecer y territorializar los mecanismos de protección para las personas que participan en los
procesos de restitución de tierras, no solamente reclamantes sino sus familias, acompañantes y los
funcionarios públicos.

Evitar la juridificación de las medidas que establece la Ley 1448 de 2011, concentrando las acciones
judiciales en el proceso de restitución y de sostenibilidad del mismo, de manera que no existan
solapamientos adicionales, garantizando el acceso a las demás medidas por las vías contempladas
por la Ley.

Implementar acciones concretas en los escenarios en los que los riesgos que surgen de procesos
inadecuados de desarme, desmovilización y reintegración, como lección aprendida en el escenario
actual de negociaciones, pero también como mecanismo de prevención de futuros conflictos
armados.