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Gildas Bregain

UMR 6258 – Laboratorio Centro de Investigaciones Históricas del Oeste

Universidad Rennes II

Doctorando en Historia

Estudio sobre el proceso de elaboración de la ley de protección integral de las


personas discapacitadas en Argentina 1

Según el Diccionario cultural en lengua francesa escrito bajo la dirección de Alain


Rey, los derechos del hombre son de los “derechos definidos por una ley, una
constitución y considerados como derechos naturales” 2. Los derechos de las
personas discapacitadas, como todos los otros derechos de la persona, aparecen
generalmente como principios inmutables, fundados sobre la equidad y el buen
sentido, asimismo son el fruto de decisiones políticas y por consecuencia, subjetivos.
Esta comunicación detalla el proceso de elaboración de un instrumento legislativo
que garantiza los derechos de la persona discapacitada.

En Argentina, algunos días después de la llegada al gobierno de Héctor Cámpora, el


25 de mayo de 1973, ciertas personas discapacitadas de la capital se movilizan a fin
de obtener la sanción de una ley a favor su inserción profesional. Ellos son la mayor
parte de las personas en vías de readaptación en el Instituto Nacional de
Rehabilitación de Buenos Aires. Su activismo conduce en septiembre de 1974 a la
aprobación de la ley 20.923 denominada Comisión Nacional de discapacitados, que
obliga a las empresas privadas y a la administración a admitir entre sus empleados
al menos 4% de personas discapacitadas. Al mismo momento, los padres de niños
discapacitados mentales, agrupados en el seno de la Federación de entidades de
atención a los disminuidos mentales (FENDIM), demandan que sea votada una ley
de protección que englobe todos los aspectos (prevención, educación, formación
profesional, etc.). La ley de Protección integral para los discapacitados que ellos
reivindican es finalmente adoptada en 1981 por el general Videla, en período de
dictadura y de tortura. Esta exposición intenta comprender los intereses de la
dictadura dentro de la promoción de esa ley. Para captar lo que está en juego y las
sutilezas de ese instrumento jurídico, nosotros nos proponemos analizar el grado de
consideración de las reivindicaciones de la sociedad civil como de la naturaleza de
los conflictos existentes entre los actores (ministerios, asociaciones, administración)
que participan en la concepción de esta ley.

1
Esta investigación ha podido ser realizada gracias a una beca del Collège Doctoral International de
l'Université Européenne de Bretagne (UEB).
2
Alain Rey (dir.), Dictionnaire culturel en langue française, Paris, Le Robert, 2005, tome D-L, page
207.
En Argentina, esta investigación enfrenta a un obstáculo mayor: la fragmentación de
las fuentes. Los archivos administrativos concernientes a la elaboración de esta ley
han desaparecido, por un lado porque la dictadura ha querido hacer desaparecer los
trazos de su acción, pero también por la falta de preocupación por la conservación
de esos archivos. Los principales archivos disponibles son los de las asociaciones
privadas, pero estos últimos son siempre limitados, por la mudanza de sus sedes
paralela a la pérdida de una gran parte de los archivos. Las asociaciones se han
contentado con conservar sus memorias anuales y las rendiciones de cuenta de las
reuniones de la comisión directiva. Las memorias anuales presentan un resumen
sumario de sus actividades y apenas nos permiten conocer los contactos
establecidos con las autoridades nacionales. En cambio, las rendiciones de cuenta
de las reuniones de comisión directiva nos dan más detalles, pero allí la información
está sesgada. La información de las discusiones de los miembros de comisión
directiva no es sino parcial, y ella está condicionada por el hecho de que lo escrito
será leído por la administración.

Para cubrir esa falta de diferentes fuentes, debemos recurrir a la prensa, ya sea
asociativa o nacional, así como a entrevistas con protagonistas de la época,
responsables de las asociaciones, administradores o simples militantes, que nos han
revelado su verdad, es decir una interpretación de lo vivido, una memoria que ha
sido modificada por el olvido y por la imaginación.

1. La negociación de un proyecto de ley en período democrático (1974 –


1976)

Desde el principio del mes de agosto de 1974, la asociación FENDIM expresa su


voluntad de elaborar una ley de protección integral de las personas discapacitadas a
la Comisión que discute la redacción de la ley de Comisión Nacional de
discapacitados. FENDIM desea una ley que organice a la vez la prevención y la
detección precoz de la discapacidad, los cuidados médicos, la educación y la
orientación profesional de sus niños deficientes mentales. Preocupada por la falta
de coordinación de las instituciones privadas y públicas que se ocupan de sus niños,
FENDIM demanda que todas las prestaciones destinadas a las personas
discapacitadas sean ubicadas bajo la dirección de un solo organismo, conforme a
las recomendaciones de la OMS. Si bien ciertos senadores adhieren a esta idea 3,
ella no recibe el asentimiento general.

A fin del mes de agosto de 1974, otras asociaciones presentes en la comisión


encargada de la redacción de la ley Comisión Nacional de Discapacitados,
rechazan la puesta en estudio inmediata de un proyecto de ley de protección integral
de las personas discapacitadas, porque temen el aplazamiento de la adopción de la
ley Comisión nacional de discapacitados. FENDIM toma entonces la iniciativa de
preparar las bases de una ley de protección integral. Para esto, la asociación crea

3
Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, Buenos Aires (BA), 12 de septiembre de 1974,
page 1851.
cuatro comisiones encargadas de estudiar las diferentes prestaciones destinadas a
las personas discapacitadas (asistencia médica, educación especial, formación
profesional, trabajo): Esas comisiones están compuestas por parlamentarios,
funcionarios, representantes asociativos y profesionales.

Ellos se inspiran en legislaciones existentes en Holanda, España, Israel, Francia,


Bélgica, Canadá y Estados Unidos 4. El senador Américo García convence
enseguida al ministro de Salud Pública de reunir una comisión oficial encargada de
elaborar un proyecto de ley oficial, a fin de presentarlo al Parlamento. Esa comisión,
llamada Comisión coordinadora Central5 estudia los textos de las cuatro
subcomisiones y elabora un ante-proyecto de ley. Este último circula entre los
diferentes ministerios, pero los cambios de gobierno frenan la elaboración de un
proyecto de ley definitivo.

En marzo de 1976, el ante-proyecto de ley está todavía en estudio en el seno de la


Comisión de Salud del Senado.

La llegada de la dictadura lleva a los representantes de las asociaciones de la


Comisión Coordinadora Central a proseguir por su lado el trabajo de redacción del
proyecto de ley.

2. ¿Las autoridades militares sensibles a la protección de las personas


discapacitadas?

Bajo la dictadura, la asociación FENDIM goza de un gran reconocimiento social a la


vista de las autoridades militares, derivada del hecho de su orientación claramente
católica, de la proximidad entre el vicepresidente de la asociación – el coronel
retirado López- y los militares en el poder, y de la sensibilidad de ciertos jefes
militares que tienen un niño discapacitado mental o física, tal como el general Videla.
Desde la llegada de la dictadura, el coronel López entra en contacto con las
autoridades militares a fin de obtener el estudio y la adopción del proyecto de ley de
protección integral de personas discapacitadas. El 21 de mayo de 1976, la comisión
directiva de FENDIM busca al ministro de Bienestar Social, el contraalmirante Julio
Juan Bardi, para presentarle los objetivos de la asociación y evocar el trabajo
efectuado por la comisión coordinadora central. Esta primer presentación oficial
permite a la comisión Coordinadora proseguir sus reuniones sin aparecer como
subversiva. El 27 de octubre de 1976, FENDIM remite una memoria al presidente de
la nación, titulada “Normativa fundamental para un proyecto de legislación integral
de reconocimiento de derechos y obligaciones de personas discapacitadas” 6. En
ese contexto de dictadura, es necesario subrayar que los dirigentes de FENDIM no
proponen un proyecto de ley, pero se contentan de enunciar las orientaciones y las
normas a seguir para redactar una ley como esa. Siempre, esas normas son
4
«Nuestra ley debe ser defendida por todos», FENDIM, n°20, enero-marzo 1984.
5
Archivo de FENDIM (AFENDIM), Carpeta Asambleas, Memorias, Balances (1971 a 1990), memoria
del 1/09/1975 al 31 de agosto de 1976.
6
AFENDIM, Carpeta antecedentes de la ley 22.431, copia de una carta de octubre de 1976, no
fechada precisamente, BA, FENDIM al General Videla, Presidente de la Nación.
organizadas de la misma manera que una posible propuesta de ley. En la carta de
presentación de las normas, la asociación llama a la sensibilidad del presidente para
obtener la adopción de esta ley.

El rol dominante de FENDIM influye sobre la redacción del proyecto de ley. Los
derechos de las personas discapacitadas físicas son largamente tomados en cuenta,
pero las medidas consideradas como indispensables y largamente detalladas en ese
título, priorizan las personas discapacitadas mentales. Por otra parte, FENDIM
propone los términos personas discapacitadas, la traducción en español de los
términos disabled persons utilizados en la Declaración de los derechos de las
personas discapacitadas aprobada por la ONU en 1975. Haciendo esto, la
asociación refuta la utilización de la sustantivación el discapacitado que reduce la
persona a su deficiencia.

Las normas propuestas son muy ambiciosas: ellas prevén el derecho el derecho
para toda persona discapacitada a una atención médica adecuada, sin condiciones
de recursos, el derecho a la educación gratuita, al trabajo, a un mínimo de recursos
y a la integración social.

Una parte de esos derechos acordados, corresponden también a los deberes, tal
como la obligación de recibir enseñanza elemental, la obligación de rehabilitarse, se
formarse profesionalmente “según las posibilidades de cada uno”. La educación
obligatoria de los niños discapacitados es claramente orientada hacia su integración
en los establecimientos escolares ordinarios. Esas normas proponen crear un
organismo coordinador de las prestaciones destinadas a las personas
discapacitadas, dependiente directamente de la presidencia de la nación e integrada
por representantes de las asociaciones de personas discapacitadas.

Por otra parte, los dirigentes de FENDIM demandan la puesta en acto de una
detección precoz de la discapacidad. Ellos demandan expresamente que las
personas que tengan una deficiencia grave física o mental puedan trabajar fuera de
la esfera competitiva. La comisión coordinadora considera que corresponde al
Estado crear, o participar en el financiamiento de los puestos de trabajo protegido,
destinado a las personas discapacitadas calificadas pero inaptas para ocupar un
empleo competitivo.

La comisión aconseja también al Estado volver obligatoria, por la vía legislativa el


empleo de un porcentaje mínimo de personas discapacitadas – físicas, sensoriales y
mentales- rehabilitadas para el trabajo en el seno de la administración y las
empresas. Propone revisar la ley 20.293, que no está todavía reglamentada, a fin
de adaptarla a las realidades actuales del mercado de trabajo, y reglamentarla
enseguida. Finalmente, la comisión demanda que las Obras sociales tomen a su
cargo la protección social de las personas discapacitadas a cargo de sus afiliados,
incluso después de la muerte de ese afiliado titular. Según su proyecto de ley, las
Obras Sociales deberían pagar a las personas discapacitadas o a sus tutores
legales múltiples asignaciones: una asignación mensual a las familias de escasos
recursos a fin de hacer frente a las necesidades de sus niños discapacitados; una
asignación destinada a las personas discapacitadas mayores con incapacidad
superior al 66% y sin empleo ni recursos; una asignación para la ayuda de una
tercera persona. En el caso en que las personas discapacitadas no sean afiliadas a
alguna Obra Social, es el Instituto Nacional de Obras Sociales quien debe asegurar
la cobertura.

La comisión demanda al Estado poner fin al sistema de asilos, y fomentar la


construcción de servicios de acogida y readaptación, particularmente los albergues
para discapacitados, Hogares para discapacitados graves, los Centros de Día.
Todos estos establecimientos debieran estar bajo la responsabilidad del ministro de
Bienestar Social y pertenecer ya sea al Estado, ya sea a las asociaciones de
personas discapacitadas sin fines de lucro, que serían ayudadas financieramente
por el Estado y las Obras Sociales.

Las autoridades militares, sensibles al tema, lo ponen en estudio, pero el carácter


ambicioso de las propuestas suscita numerosas reticencias. El coronel López insiste
regularmente ante el general Videla para acelerar el tratamiento del proyecto de ley.
Esa presión conduce a la aparición, en junio de 1977, de una comisión
interministerial (Trabajo, Educación, Defensa, Economía) 7 encargada de elaborar un
proyecto de ley a partir de las normas difundidas por FENDIM. Siempre, el estudio
del proyecto de ley es lento y FENDIM participa regularmente su impaciencia a las
autoridades. En abril de 1978, el coronel López señala “la dificultad más grande
reside en la creación de la Comisión Nacional del Discapacitado”8, el organismo
encargado de penalizar a las empresas privadas y a las administraciones que no
respeten la obligación de empleo del 4% de personas discapacitadas entre sus
empleados. Eso se explica fácilmente por el hecho que la política del régimen militar
tiende a liberar a las empresas de todas las obligaciones sociales hacia los
trabajadores. Más generalmente, las autoridades son reticentes a la aprobación de
una ley cuyas implicancias económicas sean importantes para las empresas, para el
Estado mismo y para las Obras Sociales. La evaluación económica del costo de la
aplicación del proyecto de ley es tanto más problemática porque el poder ignora
totalmente el número de personas discapacitadas existentes en su territorio y
potencialmente beneficiarias de tal medida.9

Esta decisión política es tanto más compleja para el poder porque ella implica poner
en la balanza los beneficios sociales para las personas con discapacidad, los
beneficios políticos para el régimen (por un lado) con los costos económicos
importantes (que implica, por otro). El poder militar está entonces enfrentado a una
situación “hiper-elección”, es decir a una elección que revela lógicas
fundamentalmente diferentes.10
7
AFENDIM, Actas III, Acta n°10, reunión de la comisión directiva de FENDIM, 23 de abril de 1977.
8
AFENDIM, Actas III, Acta n°14, reunión de la comisión directiva de FENDIM, 15 de abril de 1978.
9
Entrevista con Alicia Misa de Bustos Fierro, Buenos Aires, 13 marzo de 2009.
10
Bruno Jobert et Pierre Muller, L'Etat en action, politiques publiques et corporatismes, Paris, PUF,
1987, page 41.
Algunos meses más tardes, el proyecto de ley pasa a manos de la Comisión de
asesoramiento legislativo. Compuesta de tres representantes de cada una de las
Fuerzas Armadas, obediente fielmente a las instrucciones de sus comandantes, esta
comisión es la encargada de emitir su punto de vista sobre el proyecto de ley y de
modificarlo si hay necesidad. FENDIM envía entonces una carta al presidente de la
nación, “solicitando pronta sanción”11. Durante los primeros meses del año 1980, el
proyecto de ley definitivo es remitido por la Comisión de Asesoramiento Legislativo al
presidente de la nación, que debe ratificarlo.

Esta sensibilidad del poder militar a las condiciones de vida de las personas
discapacitadas es siempre muy limitada. Toda persona discapacitada percibida
como subversiva es sometida a la tortura y eventualmente a la muerte, es decir a la
misma suerte que la reservada a las personas válidas (sin discapacidad). 12

Frente a las acusasciones de violación de los derechos humanos, el gobierno


argentino lanza la campaña oficial “Los argentinos somos derechos y humanos”
durante el mundial de fútbol, en junio de 1978. Algunos meses más tarde, la
cancillería decide enviar a Alicia Amate, la directora del Servicio Nacional de
Rehabilitación (SNR) a una conferencia internacional dirigida a preparar el Año
Internacional de las personas discapacitadas (AIPD). En el mismo sentido, el poder
encarga a principio de 1979, la constitución de un Comité Asesor del Año
Internacional del discapacitado, presidido por un médico militar y compuesto de
funcionarios y de representantes de las asociaciones. Al fin del año 1979, las
críticas denunciando las desapariciones y torturas orquestadas por el régimen se
acentúan. La cancillería proponer entonces a la ONU ser la sede del AIPD en 1981,
y continúa sosteniendo el trabajo del comité argentino en el seno del comité
internacional de preparación del AIPD. El poder militar muestra su preocupación por
las condiciones de vida de las personas discapacitadas a fin de mejorar su
reputación y su imagen a nivel nacional e internacional.

3. La elaboración de un nuevo proyecto de ley en 1980, impulsada por el


SNR.

El Año Internacional de las Personas Discapacitadas tiene por tema la “plena


participación e igualdad” y alienta, en ese marco, a todos los gobiernos a tomar en
cuenta los puntos de vista de las personas discapacitadas al momento de elaborar
las políticas públicas. Desde los primeros meses del año 1980, la directora del SNR,
Alicia Amate alienta a muchas personas discapacitadas, en su mayoría de alto nivel
socio-económico, a agruparse para formar una asociación representativa de los
intereses de las personas discapacitadas. Esa asociación, llamada Corporación
argentina de discapacitados (CADIS)13, está dirigida únicamente por personas
11
AFENDIM, Actas III, Acta n°15, reunión de la comisión directiva de FENDIM, 9 de septiembre de
1978.
12
«La represión no respetó inválidos ni lisiados», in Comisión Nacional sobre la desaparición de
personas, Nunca Más, Ed. Univ. de Buenos Aires, 1986, pages 341-347.
13
Archivo de la Asociación de Lucha contra la Parálisis Infantil, Actas 1979-1981, reunión de la
comisión directiva N°1120, BA, 27 de octubre de 1980.
discapacitadas. El objetivo de la asociación es promover las medidas dirigidas a
asegurar la plena integración y el bienestar de las personas discapacitadas. CADIS,
tanto como FENDIM, juega un rol de presión considerable ante el gobierno
argentino.

La voluntad de éste último hace acceder a Alicia Amate al puesto de vicepresidente


del comité internacional del AIPD. Ésta, acompañada de una persona
discapacitada, asiste a la segunda reunión del comité internacional de la AIPD,
organizada en Viena desde el 20 al 29 de agosto de 1980.

Durante esa reunión, los delegados argentinos están atentos a la experiencia de los
otros países y son sorprendidos por la declaración de dos personas discapacitadas
“que defendían brillantemente sus derechos y hablaban con justicia y sinceridad” 14.
Uno de ellos es Frank Bowe, una persona sorda representante de los Estados
Unidos. Al regreso, la directora del SNR decide, en posición de fuerza, seguir las
recomendaciones de la ONU de elaborar una ley de protección integral, lo que
invalida el proyecto de ley defendido por FENDIM. A ese efecto, ella convoca a los
representantes de las asociaciones que actúan a favor de las personas
discapacitadas y los representantes de los diferentes ministerios.

Apoyada por el coronel López, Alicia Amate consigue convencer al poder de


oficializar la adhesión de la Argentina a la declaración del AIPD, tanto como la
constitución y la misión del comité argentino por el AIPD por la vía del decreto 2418
del 14 de noviembre de 1980. Ese comité argentino está encargado de conseguir
los objetivos del AIPD y comprende la puesta en acto una legislación.

Presidido por el ministerio de Salud Púbica y Medio Ambiente, el comité argentino


está compuesto por los comandantes en jefe de las tres fuerzas armadas, los
representantes de diferentes ministerios y los representantes de distintas
asociaciones15. La cuestión de la selección de los participantes de ese comité
nacional merece ser considerada: los viejos miembros de la UNSEL 16 son
lógicamente ausentes, pero nos faltan datos para afirmar que los representantes de
las personas discapacitadas pertenecen a una categoría social muy privilegiada.

El proyecto de ley de protección integral elaborado a partir de 1974 es abandonado,


y se redacta un nuevo proyecto de ley. La propuesta de Argentina como sede del
AIPD “ha permitido acelerar la preparación de la ley” 17. Este nuevo proyecto se basa
14
Entrevista con Alicia Amate, BA, 16 de febrero de 2009.
15
Están representadas ACIR, ALPI, Asociación civil defensa del peatón, CADIS, Condecoord, CAS,
COR, FADESIR, FENDIM, Fundación Fortabat, Olimpiadas Especiales. AFENDIM, Caja Jornadas
FENDIM hasta 1988, comité nacional del Año internacional de las personas discapacitadas, jornadas
nacionales, 17-18-19 de noviembre de 1981.
16
Compuesta de variadas asociaciones de personas discapacitadas y dirigidas por militantes
peronistas de orientación marxista, la Unión Nacional socio-económica del Lisiado (UNSEL) obtiene
la sanción de la Ley Comisión nacional de discapacitados, y milita activamente hasta el fin del año
1977 por la reglamentación de esta ley. Muchos de sus miembros dirigentes son secuestrados,
torturados y algunos son muertos bajo la dictadura.
17
Entrevista con Alicia Amate, BA, 16 de febrero de 2009.
sobre todo en las recomendaciones internacionales de la ONU. Siempre la
influencia del movimiento internacional tiene sus límites. Por una parte, los derechos
políticos y sindicales atribuidos a las personas discapacitadas en los documentos
internacionales de la ONU, aparentemente no son mencionados en el seno del
comité argentino del AIPD, a causa de la política de la dictadura. Por otra parte, el
término propuesto por los documentos internacionales para designar a las personas
discapacitadas no conviene a la sociedad argentina: la ONU habla del Año
internacional del impedido, y la clasificación de la OMS (deficiencia, discapacidad y
minusvalía) de 1980 recomienda utilizar el término minusválido. El comité decide no
emplear el término minusválido, porque es poco utilizado en Argentina y designa a
una persona mutilada por un accidente de trabajo beneficiado por una jubilación
anticipada. El comité elige utilizar discapacitado en el título de la ley, considerando
que “la ley debe utilizar la terminología usual en el país en el que es aplicada” 18. El
comité utiliza siempre personas discapacitadas en el texto de la ley, como lo
planteaba FENDIM. La definición de persona discapacitada es muy larga, muy
similar a la definición de minusvalía (o hándicap) de la OMS, que plantea la
existencia de una desventaja social para un individuo, como resultado de su
deficiencia o de una incapacidad19.

A causa de la actividad represiva de la dictadura, las instancias de la ONU, las


instancias de la ONU se niegan finalmente a otorgar a la Argentina la sede del Año
Internacional de las Personas Discapacitadas.

4. Un proyecto de ley influenciado por la orientación política de la


dictadura.

En tanto que representantes del Ministerio de Salud, los funcionarios del Servicio
Nacional de Rehabilitación dirigen el Comité. Los representantes de los otros
ministerios y de las asociaciones les plantean muchos conflictos sobre el contenido
de la ley. Los representantes de las asociaciones desean que la ley especifique el
ofrecimiento de un cierto número de políticas y de prestaciones sociales. Los
diferentes funcionarios quieren, al contrario, elaborar una ley de carácter normativo,
que se limite a afirmar que las personas discapacitadas tienen los mismos derechos
y deberes que los otros ciudadanos, remitiendo al debate sobre la reglamentación el
enunciado de medidas específicas para cada categoría de discapacidad.

Si ciertas asociaciones, como la Confederación Argentina de Sordos (CAS), FENDIM


y CADIS defienden la obligación para todas las administraciones y las empresas de
contratar 4% de personas discapacitadas –repitiendo así lo que preveía la ley
20.923- la asociación de personas ciegas se oponía a eso, defendiendo sus
privilegios y la existencia de un mínimo porcentaje (2%) reservado para ellos en el
seno de la administración. Teniendo en cuenta la orientación política de la dictadura,
18
Entrevista con Beatriz Pérez, BA, 6 de febrero 2009.
19
En la ley « se considera discapacitada a toda persona que padezca una alteración funcional
permanente o prolongada, física o mental, que en relación a su edad y medio social implique
desventajas considerables para su integración familiar, social, educacional o laboral ».
claramente favorable a las empresas privadas 20, ciertos representantes de la
dictadura rechazan toda posible coacción sobre ellas. El artículo 8 de la ley 22.431
prevé entonces solamente que “el Estado nacional, sus organismos
descentralizados o autónomos, los entes públicos no gubernamentales, las
empresas del Estado y la municipalidad de Buenos Aires tienen la obligación de
emplear entre su personal al menos 4% de personas discapacitadas aptas
profesionalmente, para ocupar puestos de trabajo” 21. En respuesta a la
reivindicación de las personas ciegas y de las personas discapacitadas físicas, la ley
prevé igualmente acordar una preferencia a las personas discapacitadas para la
explotación de pequeños comercios y kioscos ubicados en el dominio público o
privado del Estado, las empresas estatales o en la Municipalidad de Buenos Aires.

Por otra parte, el coronel López milita para conservar el principio de taller protegido.
Aunque la directora del SNR se opone a la constitución de talleres protegidos, sin
embargo ella acepta la inserción de ese principio en el proyecto de ley, porque era
necesario hacer concesiones a FENDIM. Alicia Amate incorpora en el proyecto de
ley el principio de talleres protegidos de producción, “para que se tenga en cuenta el
hecho de que las personas discapacitadas pueden trabajar en el sector de la
producción [industrial]. Lo que nosotros queríamos, lo que el ministerio de Salud
quería, es que el Ministerio de Trabajo comprenda que era necesario formar a los
trabajadores”22. La ley prevé el sostén del Ministerio de Trabajo a la creación de
talleres protegidos de producción y al trabajo a domicilio de las personas
discapacitadas.

Contrariamente a las reivindicaciones de FENDIM, la ley no precisa las


características de los diferentes tipos de alojamiento a crear para personas
discapacitadas y permite la gestión de esos alojamientos por parte de las empresas
privadas con fines de lucro, aunque la actividad de las asociaciones sin fines de
lucro debe ser “especialmente tomada en cuenta” para gerenciar esos alojamientos.

El artículo 7 de la ley prevé el sostén del Ministerio de Bienestar Social a la creación


de hogares de acogida en internado o externado para las personas discapacitadas
cuya sostenimiento es difícil para la familia”.

Según Alicia Amate, ciertos representantes de las asociaciones exigen entonces la


gratuidad de todas las prestaciones (servicios de rehabilitación, formación
profesional, escolarización, régimen de seguridad social, prestaciones) sin aceptar la
responsabilidades correspondientes23. Como resultado de la oposición de los
funcionarios y de los representantes de los distintos ministerios, la ley prevé que el
Estado tome a su cargo las prestaciones que necesitan las personas discapacitadas
20
Fernando Devoto y Boris Fausto, Argentina-Brasil, 1850-2000, un ensayo de historia comparada,
Buenos Aires, Ed. Sudamericana, 2008, páginas 386-392.
21
Ley n°22.431 Sistema de protección integral de los discapacitados, Boletín Oficial, Buenos Aires, 20
de marzo de 1981.
22
Entrevista con Alicia Amate, BA, 16 de febrero de 2009.
23
Ibid.
únicamente en el caso en que ellas mismas, sus familias o los organismos de Obra
Social no pueden afrontarlas. Sin embargo, los representantes de las asociaciones
obtienen que se incorpore a la ley la gratuidad del transporte público, para el
trayecto desde domicilio al establecimiento educativo o de rehabilitación. El
problema de las ayudas técnicas es puesto, pero sin encontrar soluciones
inmediatas, ya que la responsabilidad de ofrecer esas ayudas queda diluida en el
seno de los diferentes ministerios.

Mientras que la prevención de la discapacidad es uno de los aspectos más


recomendados internacionalmente y reivindicado pro FENDIM, la discusión en el
seno del comité no tuvo éxito, sin duda porque los distintos ministerios se niegan a
que se invada su poder de dictar las normas.

Los dirigentes de FENDIM desean que la educación de los niños discapacitados en


establecimientos ordinarios sea incorporada en la ley, pero la Dirección de
Educación Especial es muy reticente a eso. Si la dirección del SNR es favorable a la
integración en medios ordinarios, ella no desea generalizarla para todos los niños.
Ella se opone a que las personas discapacitadas físicas sean incorporadas a las
escuelas especiales, pero considera que no es necesario obligar a que los niños que
tengan una deficiencia mental severa se integren en un establecimiento escolar
ordinario, lo que demandaría esfuerzos considerables. Es esa la visión que es
consagrada en la ley, que prevé “escolarización en los establecimientos normales
con el sostén necesario proporcionado gratuitamente, o en los establecimientos
especiales cuando los niños no puedan asistir a la escuela normal en razón de su
grado de discapacidad”.

Por otra parte, si el presidente de la Confederación argentina de sordos desea


incluir en la ley la obligación de enseñar a los niños sordos por la vía de la
comunicación total (método oral acompañado de la lengua de señas) la dirección de
rehabilitación no toma posición a favor de ese método o del método oral puro. Ella
considera que la educación es necesaria cualquiera sea el método utilizado,
conforme a su voluntad de elaborar una ley normativa. En respuesta a la
reivindicación de FENDIM y de las otras asociaciones, la ley también prevé
organizar la formación de maestros y profesores especializados.

Las personas discapacitadas físicas piden luego que sean precisadas en la ley las
características de las rampas, mientras que los funcionarios consideran que eso
depende del código de urbanismo (de edificación?). Finalmente la ley no precisa
las características de las rampas, pero prevé sin embargo que los edificios públicos
futuros deben ser accesibles a las personas que se desplazan en silla de ruedas.

Finalmente, la designación de un organismo coordinador de todas las prestaciones


destinadas a las personas discapacitadas, que es una de las reivindicaciones de
FENDIM y una de las mayores recomendaciones de la ONU suscita un conflicto
entre las diferentes administraciones (Trabajo, Educación, Salud, Bienestar Social).
Cada administración desea conservar el poder de decisión sobre su campo de
acción, y estima tener una legitimidad particular para convertirse en ese organismo
coordinador. Al final, la ley no designa un organismo coordinador, pero encarga al
Ministerio de Bienestar Social hacerse cargo de la ejecución de las medidas
establecidas por la ley, y de coordinar la acción de las asociaciones sin fines de lucro
en el campo de la discapacidad. Por otra parte, se crea un nuevo organismo al
interior del ministerio de Bienestar Social: la Dirección de protección a las personas
discapacitadas, encargada de ejecutar el Programa de Acción Mundial a favor de las
Personas discapacitadas.

Conclusión

El general Videla firma el decreto ley 22.431 el 16 de marzo de 1981, algunos días
antes de salir del poder. Esa firma se explica por múltiples razones: por una parte, el
general Videla es particularmente sensible al tema de la discapacidad, porque él ha
tenido un niño discapacitado mental. Su esposa se lo ha encargado especialmente,
tanto como el General Bignone. Por otra parte, el coronel López y los miles de
padres de niños discapacitados mentales ejercen una enorme presión sobre el
presidente, enviándole millares de cartas. Finalmente, es también un medio de
afirmar el respeto a los derechos humanos en un contexto de dictadura, y de
presentar así a la Argentina como una nación avanzada en ese tema. El general
Videla se felicita delante de la prensa de haber firmado una ley “que pone a nuestro
país a la punta del mundo entero en lo que concierne al tratamiento de la
discapacidad”24.

Conservar el Estado de Bienestar –o por lo menos tratar de dar esa impresión a los
ciudadanos- aparece como indispensable a los ojos de las autoridades militares, a
fin de evitar la consolidación de la oposición y de la guerrilla 25.

Elaborada en un contexto de dictadura, la ley 22.431, dio lugar –sin embargo- a una
real consulta democrática a la sociedad civil. Eso se explica por el hecho que la
sanción de una ley que proteja los derechos de las personas discapacitadas
presenta pocos problemas de orden político a las autoridades militares, aparte de la
voluntad de respetar los privilegios de las empresas privadas.

Además, el proceso de elaboración de la ley en 1980 parece ser considerado por las
diferentes partes interesadas como a-político. Y eso porque las personas
pertenecen a las capas sociales favorecidas, que no están comprometidas
políticamente a favor de un campo o de otro, y asimilan la lucha política a la
subversión. Ellas hacen como si la orientación política de la dictadura no hubiera
influenciado el contenido del proyecto de ley.

El nuevo proyecto de ley elaborado al fin del año 1980 responde


incontrastablemente a un interés político del régimen, que quiere mejorar su imagen.
La decisión de la ONU de hacer de 1981 el Año Internacional de las personas
24
FENDIM, año III, n°10, julio-septiembre 1981.
25
Fernando Devoto y Boris Fausto, op.cit., page 392.
discapacitadas aparece como el evento coyuntural que ha permitido la elaboración
de un nuevo proyecto de ley. El actor dominante de su elaboración parece ser la
dirección del Servicio Nacional de Rehabilitación, cuyo poder de decisión es sin
embargo, ampliamente templado (moldeado) por la orientación política del régimen
militar, favorable a los intereses de las empresas privadas.

La sanción de la ley de protección integral 22.431 fomenta la puesta en acto de un


vasto programa tendiente a la satisfacción de las necesidades esenciales de las
personas discapacitadas (atención médica, educación, trabajo, seguridad social,
etc.) y provoca la nulidad de la ley 20.923.

No obstante, no se prevén ninguna medida de control o de sanción para garantizar


la aplicación de la ley. La reglamentación de la ley (llega) finalmente el 1º de marzo
de 1983, por la vía del decreto Nº 408/83.

La cuestión de los valores contenidos en la ley 22.431 aparece abiertamente en el


momento de la transición democrática. A principios del año 1984, los viejos
miembros de la UNSEL que han sobrevivido a la represión cuestionan la legitimidad
de la ley, y reivindican en los medios de comunicación su derogación 26. Ellos critican
a la vez el hecho de que esa ley ha estado sancionada por un gobierno de facto, que
ha torturado y hecho desaparecer a personas discapacitadas, pero refutan también
el contenido mismo de la ley, “que no toma en cuenta las verdaderas necesidades y
problemas de las personas discapacitadas” 27. Ellos demandan que la ley 20.923
vuelva a ser válida, y sea reglamentada. Los que han participado en el proceso de
elaboración de la ley 22.431 invocan entonces distintos argumentos para legitimar su
existencia: algunos la legitiman en razón de su contenido, que reconoce los
derechos, mientras que otros, tales como la dirección de FENDIM, defiende “su ley”
considerando que ella es el logro de un proyecto elaborado en período democrático,
lo que es falso. En esa campaña de defensa de la ley, la dirección de FENDIM
admite muy fácilmente su imperfección, pero demanda a los contestatarios (críticos)
luchar para que ella sea totalmente aplicada para mejorarla a continuación.

Bibliografía:

- Devoto F. y Fausto B., 2008 : Argentina-Brasil, 1850-2000, un ensayo de historia


comparada, Buenos Aires, Ed. Sudamericana.
- Fundación PAR., 2005 : La Discapacidad en Argentina. Un diagnóstico de situación y
políticas públicas vigentes al 2005, Buenos Aires, ed. Fundaciόn PAR.
- Jobert B. et Muller P., 1987 : L'Etat en action, politiques publiques et corporatismes, Paris,
PUF.
- Kudlick C. J., june 2003 : « Disability History : Why We Need Another “Other” », American
Historical Review, n°108, pages 763-793.
- Lenoir R., septembre 1986 : « Groupes de pression et groupes consensuels, contribution à
une analyse de la formation du droit », Actes de la recherche en sciences sociales, n°64.
- Pantano L., 1983 : La discapacidad como problema social, BA, EUDEBA.
26
Entrevista con Mónica Brull, BA, 19 de marzo de 2009.
27
«Nuestra ley debe ser defendida por todos», FENDIM, n°20, Enero-marzo 1984.
- Pantano L. (comp.), 2008 : Enfoque social de la discapacidad, BA, ed. UCA.
- Pollet G., 1999 : « Regards croisés sur la construction de la loi : d’une histoire sociale à une
sociohistoire de l’action publique », in Commaille J., Dumoulin L., Robert C. (dir.), La
juridicisation du politique. Leçons scientifiques, Paris, LGDJ, pages 61-80.
- Romero L. A, 2005 : Breve historia contemporánea de la Argentina, BA, Fondo de Cultura
Económica de Argentina, 2e ed.

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