LA SELECCIÓN DE PROBLEMAS PÚBLICOS

Planificación Estratégica Situacional

Profesor:
Luis Carlos Burbano Z.
burbanoluis@hotmail.com
burbano@strategiaconsultores.com.br

1
 1. Principios centrales de la planificación
estratégica situacional.
2. Lo que importa de un gobierno son sus
resultados.
3. Los resultados de un gobierno se evalúan en
el balance global de gestión.
4. Los resultados de un gobierno no pueden
ser mejor que su selección de problemas:
Contenido

cuatro techos de la calidad de un gobierno.

5. La agenda, improvisación y balance global
de gestión
6. Métodos de selección de problemas: el
macroproblema y el protocolo de selección
de problemas.
7. Taller de selección de problemas.

2

1. Principios centrales del PES
¿Qué NO es planificación?
a) La planificación es lo opuesto a la improvisación.
b) La improvisación significa:
i. Excesiva confianza en la experiencia y en la intuición
ii. El dominio da inercia, de las urgencias y las rutinas
en la agenda del dirigente.
iii. La ausencia sistemática de alternativas de para el
enfrentamiento de los problemas.
iv. Dominio del cálculo reactivo sobre o cálculo
preventivo.
v. Dominio aplastante del accionismo; no se trabaja con
problemas, sólo se evalúan soluciones
preconcebidas.
vi. El abordaje parcial de los problemas: política o
técnica.
vii. Ausencia de procesamiento tecnopolítico sistemático
de los problemas
3
 La improvisación tiene fuerza porque:
1. Principios centrales del PES
a) Opera en el nivel del sentido común y la intuición; parece la
manera natural de deliberación del hombre práctico y de
experiencia que desvaloriza las teorías y métodos de gobierno
y planificación.

b) Siempre está a tiempo; lo opuesto a los planes tradicionales

que siempre llega tarde. Un plan tradicional toma entre 8
meses y dos años para ser formulado. La improvisación opera
en horas y días.

c) Es situacional; es decir, no es tecnocrática, por el mismo hecho

que la practican los carentes de teoría; sin embargo, en los
últimos años aparece el economista improvisador tecnocrático
de la política económica apoyado en una teoría parcial y con
una concepción determinística y primitiva de la planificación.
4

1. Principios centrales del PES
¿Qué ES planificación?
a) Toda reflexión que precede y preside la acción
que permita dominar la improvisación.
a) La planificación significa:
i. Pensar antes de actuar.
ii. Pensar sistemáticamente con método.
iii. Definir y precisar objetivos.
iv. Identificar y explicar posibilidades, analizando sus
ventajas y desventajas.
v. Proyectar para el futuro, considerando que la eficacia
o ineficacia de las acciones de hoy dependerán de las
circunstancias del mañana.
vi. Pensar y crear el futuro, anticipando las curvas del
camino.
vii. Actuar y decidir en el día a día: los pies en el presente
y la mirada en el futuro
viii. Dominar la improvisación: o sabemos planificar o
estamos condenados a la improvisación. 5
 Sí la planificación es
1. Principios centrales del PES pensar antes de actuar

a) ¿Porqué el político valora tan poco la

planificación?
b) ¿El dirigente político sabe distinguir
entre la planificación tradicional, la
planificación estratégica corporativa y
planificación estratégica pública?
c) ¿Qué hace normalmente el político
antes de actuar? Planifica a su modo?.
d) Es necesaria la planificación? ¿De qué
planificación estamos hablando?
6
 Sí la planificación es pensar
1. Principios centrales del PES antes de actuar

e) ¿La planificación es una herramienta

eficaz de gobierno?
f) ¿Cuánto peso tiene la planificación
en el desempeño del gobierno?
g) ¿Dónde está el limite entre la mera
reflexión previa a la acción y la
planificación propiamente dicha?.
h) Toda reflexión que precede y preside
la acción, sin otro requisito, puede ser
llamada de planificación?
7

1. Principios centrales del PES
Para responder a las anteriores
preguntas es necesario articular tres
variables
a) El horizonte de tiempo del análisis considerado
para la toma de decisión: presente, futuro, un
año, cinco años, treinta años?.
b) La sistematicidad del análisis que procesa la
decisión: métodos sistemáticos, fundamentación
teórico, intuición, mera experiencia?
c) Las dimensiones consideradas en el análisis del
cálculo que precede y preside la acción:
¿realidad departamentalizada o visión global y
situacional?
8
 Si combinamos las anteriores variables,
1. Principios centrales del PES podemos diferenciar la improvisación de
la planificación de la siguiente manera
No Es Planificación Es Planificación
1. Cálculo asistemático, parcial e inmediatista:
predominio de la intuición , sin cálculo sustentado de 4. Por último, si se avanza hacia la
costos y beneficios de las decisiones y sin proyección consideración del futuro, se supera la
sistemática del futuro visión departamentalizada de cada
ciencia para llegar al análisis
2. Si se mejora la condición 1, el cálculo reflexivo situacional, y ese cálculo sobre el
puede proyectarse hacia el futuro, inclusive a muy futuro es sistemático, es decir,
largo plazo, pero nunca llegará a ser un esfuerzo de apoyado en teorías y métodos
planificación por su falta de sistematicidad y potentes, se logra la articulación
amplitud situacional. Siempre será un cálculo entre el cálculo situacional
intuitivo. inmediatista y el cálculo situacional a
futuro. Este cálculo situacional,
3. Si se mejora el grado de sistematicidad y articulado y sistemático, es
amplitud de las perspectivas de análisis, pero se precisamente lo que se denomina
mantiene la visión de corto plazo, se supera la planificación.
intuición inmediatista y se llega al cálculo situacional
inmediatista, que es sistemático, comprehensivo, pero
miope.
9
 ¿Por qué Tanta Dificultad para Planificar?
PROBLEMAS DE DISTINTA COMPLEJIDAD
PROBLEMAS BIEN ESTRUCTURADOS PROBLEMAS CUASIESTRUCTURADOS

?
?

pasado futuro pasado futuro

• Se pueden enumerar todas • Sólo se pueden enumerar

las variables
• Se pueden precisar todas las
relaciones entre las variables
• Su solución es objetiva, no
de-pende de intereses o
posiciones
algunas variables
• Sólo se pueden precisar algunas
de las relaciones entre las
variables
• Su solución es situacional, es
decir, debatible según intereses y
posiciones
10
 Problemas Bien Estructurados y
1. Principios centrales del PES Problemas Cuasiestructurados
• Mitroff (1983, El lado subjetivo de la ciencia) establece la
diferencia entre problemas bien estructurados y problemas mal
estructurados.

• Los problemas bien estructurados (well-structured problems) se

refieren a problemas o situaciones bien definidas tanto en su
formulación analítica como en su solución. Son problemas para
los cuales hay suficiente conocimiento y son susceptibles a la
utilización de métodos precisos de solución, como por ejemplo
la Investigación de Operaciones.

• Los problemas mal estructurados (ill-structured problems) se

refieren a problemas que no pueden ser bien formulados, es
difícil definir su naturaleza y desafían los métodos precisos de
formulación; por esencia envuelven el conflicto y la
incertidumbre.

11
 ¿Por qué Tanta Dificultad para Planificar?

A. Con un actor: Planificación del Desarrollo Económico

y Social .
Autoritaria. El Opera en el ámbito público. Un actor
estado es el único pretende controlar un sistema que tiene
actor que planifica agentes con conductas predecibles.
Con un actor
definido Ámbito Público: Planificación
Estratégica Pública.
Un actor para alcanzar sus metas se
B. Con varios enfrenta al conflicto, la incertidumbre
y la complejidad.
actores
Tipos de
Ámbito Empresarial: Planificación
Planificación Estratégica Corporativa.
Las empresas que compiten con
otras empresa que también hacen
planes estratégicos.

Análisis de Gran Estrategia.

Sin actor Exploración de posibilidades a 20, 30, ó 40 años. Métodos
definido de Prospectiva, Futurología, Gran Estrategia empresarial,
gran estrategia nacional.

12
 Cinco principios de la planificación
1. Principios centrales del PES estrategia situacional-PES

1. En el sistema social existen un número

indeterminado de sujetos que gobiernan y
planifican desde distintas perspectivas, de
allí que ningún actor tenga asegurada la
capacidad de controlar todas las variables
envueltas en el proceso de conducción
social.

13
 Cinco principios de la planificación
1. Principios centrales del PES estrategia situacional-PES
2. Cada uno de estos actores se inserta de manera
diferente en la realidad, adhiere a distintas
ideologías, tiene intereses e intenciones
diferenciables, cuenta con distintas capacidades
de gobierno y valora las situaciones desde esa
perspectiva y según sus valores, ideologías e
intereses. En consecuencia, la realidad puede ser
explicada en forma diferente por cada uno de
estos actores sociales y esa explicación particular
será el fundamento de su acción. No existe un
diagnostico o una explicación única y valida para
todos. Existen diferentes explicaciones
situacionales de una misma realidad, tantas como
actores relevantes existen en el juego social.
14
 Cinco principios de la planificación
1. Principios centrales del PES estrategia situacional-PES
3. . Estos actores sociales son creativos y, por
tanto, nadie puede predecir sus
comportamientos sino, apenas, prever y
prepararse para reaccionar velozmente ante las
contingencias que se originan en esa creatividad
de los actores sociales que interactúan en un
sistema plagado de incertidumbre.

4. De los principios anteriores deducimos que la

planificación debe abarcar, necesariamente, el
problema de sortear las restricciones y vencer
las resistencias de los otros al plan propio.
15
 Cinco principios de la planificación
1. Principios centrales del PES estrategia situacional-PES
5. La planificación es un proceso incesante y
continuo en el cual se repiten constantemente el
cálculo, la acción, la evaluación de resultados y
la corrección de los planes. El plan siempre está
listo, pero, al mismo tiempo, siempre está
haciéndose.

El plan siempre está listo,

pero, al mismo tiempo,
siempre está haciéndose.
16
 Cuatro instancias del proceso de
planificación
1. Conocer la Realidad
(identificar, seleccionar e
explicar problemas)

4. La acción
2. Diseñar el Plan
(decidir, hacer,
(formulación normativa y
monitorear, recalcular e
prescriptiva del plan)
corregir)

3. Análisis e construcción
de viabilidad
(¿que parte de mi plan no
es viable?, ¿cómo
construirle viabilidad a
mi plan? 17
 La Planificación Tradicional y el PES

Planificación Tradicional PES

Diagnóstico
Explicación Situacional
(Objetivismo) (Subjetivismo)

Cálculo Paramétrico
Cálculo Interativo

Predicciones
Apuestas

Plan Determinístico Seguro
Plan para Diversas Circunstancias

Sectores
Problemas

Problemas Bien Estructurados
Problemas Quase Estruturados

Medición
Precisión

Certeza
Incertezas e Sorpresas

18
 La Planificación Tradicional y el PES

Planificación Tradicional PES

Cálculo Técnico
Processamento Tecnopolítico

Cálculo Normativo-Precriptivo

Cálculo Estratégico

Agentes en un Sistema

Actores en un Juego

Yo y un Sistema ue Intervengo

Yo y otros en un Juego

Un solo Recurso Escaso

Un Vector de Recursos Escasos

Proyectos de Inversión

Operaciones

Confiabilidade del Cálculo
Paramétrico
Confiabilidad de las Apuestas

Manejo Macroeconómico

Manejo de los Tres Cinturones de
Gobierno
19
 REQUISITOS DE LA PLANIFICACION EN
SISTEMAS COMPLEJOS
1. Principios centrales del PES
a) Reconocer la existencia del otro, lo cual obliga a las consideraciones políticas y al
cálculo interactivo.
b) Explicar la realidad desde las distintas perspectivas relevantes para mi y para el
otro u otros, lo cual obliga a usar el concepto de situación.
c) Trabajar simultáneamente con sistemas de cálculo de relativa certeza y con
sistemas de apuestas difusas, lo cual exige métodos no determinísticos de
cálculo.
d) Reconocer y enfrentar la incertidumbre con una diversidad de recursos de cálculo
(predicción, previsión, reacción veloz ante el cambio imprevisto y aprendizaje del
pasado reciente) y renovar constantemente ese cálculo.
e) Disponer de métodos para lidiar con las sorpresas.
f) Someter a análisis de confiabilidad los argumentos, apuestas y supuestos del
plan.
g) Referirse a problemas reales: problemas actuales, amenazas y oportunidades.
h) Diferenciar los problemas bien estructurados de los cuasiestructurados.
i) Complementar los métodos con tecnologías apropiadas de planificación, a fin de
garantizar la velocidad de formulación y ajuste del plan.
j) Reconocer la existencia de múltiples recursos escasos y criterios de evaluación
de las decisiones (integración de lo político, económico y organizativo)
k) Servir a la toma de decisiones en el presente.

20
 Entrevista de la Revista Semana a Noemí Sanín actual embajadora
de Colombia ante el Reino Unido el 3 Abril del 2.000

gobierno son sus resultados Revista Semana:

Semana: ¿Qué tal le ha parecido el gobierno de
Andrés Pastrana?
Yo creo que a los gobiernos hay que
2. Lo que importa de un

juzgarlos por los resultados.

resultados. En Colombia el
Estado no está operando.
operando. Los ciudadanos no
tienen garantías en ningún orden.
orden.
Las medidas sociales y económicas han sido
demoradas e insuficientes. Todos nos
estamos empobreciendo. Hay un millón de
desempleados. Ahora cuando se empieza a
percibir débiles señales de recuperación
económica, se anuncia la tercera reforma
tributaria de este gobierno. Como si fuera
poco, nuestro modelo productivo permanece
anclado en los siglos XIX y XX mientras
otros países crecen y aprovechan las
oportunidades que ofrece el siglo XXI.
¿Contestó eso su pregunta?

21
 Los resultados que la gente

gobierno son sus resultados

ilusiona, a pesar de su frustración
reiterada con la política y los
políticos.
El gobierno empeña su palabra
2. Lo que importa de un

cuando anuncia su proyecto de

gestión. Palabra que valida con su
cumplimiento y el país evalúa por
sus resultados.

Resultados es la palabra que encumbra o hunde un

gobierno.
Pueden coincidir o distanciarse de lo prometido, y lo
prometido puede contrariar los deseos mayoritarios
de la población.
Nuestra democracia es débil y marcada por una
tradición de promesas incumplidas.
22
 Tres momentos de los resultados
de un gobierno democrático

gobierno son sus resultados

X
Promesas
Electorales
2. Lo que importa de un

Z Y
Programa Plan de Acción de
Resultados Resultados
de Gobierno Gobierno Gobierno
Reales CPlanificados

Variables fuera de control:

• Acción de los oponentes
• Contexto económico
• Contexto político
• Contexto internacional
• Sorpresas y crisis

En la campaña electoral, el candidato promete X.

En el plan, el gobierno decide la meta Y.
En la acción, el gobierno hace W con un resultado Z.
X, Y y Z no siempre coinciden.
23
 Para alcanzar los resultados se tiene que
lidiar contra la el conflicto, la resistencia,
gobierno son sus resultados la adversidad y la nebulosidad
• Los resultados de un gobierno no son seguros.
2. Lo que importa de un

• No es suficiente con anunciar las metas deseadas

y realizar las acciones pertinentes para
alcanzarlas.
• Es necesario que las acciones del gobierno:
a) Venzan la fricción y la inercia burocrática, la
oposición, el conflicto y el rechazo de otros.
b) Superen la adversidad de las circunstancias.
c) Venzan los obstáculos de la incertidumbre, las
variables fuera de control, las sorpresas y las
tendencias contrarias a las metas ofrecidas.
d) Tengan más peso que la mala suerte.
24

gobierno son sus resultados
2. Lo que importa de un
Gobernar para cambiar las cosas
es navegar contra la corriente
• A pesar de las dificultades de cálculo, el gobierno debe anunciar
resultados y su gestión será evaluada por ellos. No hay otra
forma de liderar y gobernar.
• Peroel cálculo sobre los resultados es una apuesta en la
medida en que está determinado por muchas condiciones que
escapan al control del gobierno.
• De esta manera, el cálculo sobre resultados es un tipo de
análisis que opera con varios componentes condicionales:
Sí se presentan las circunstancias β
(fuera de mi control)
Puedo esperar los
Sí soy capaz de resultados en el
realizar la acción W intervalo de A hasta B
Si la calidad del plan y la
capacidad gerencial es α
25
3. El balance global de gestión La decisión parcial
• Se fundamenta en la previsión de
resultados definida en el procesamiento de
un problema en particular.
La decisión global
• Reúne y articula el conjunto de decisiones
u omisiones acumuladas sobre cada uno
de los problemas seleccionados u
olvidados en el período de gobierno.
• Se fundamenta en los resultados
previsibles de ese conjunto de problemas
sobre el balance global de gestión.
26
 Toda decisión particular tiene un impacto
3. El balance global de gestión negativo o positivo en el balance global
del gobierno que obliga a un juicio de
intercambio de problemas

• El siguiente ejemplo muestra el juicio sobre los costos y

beneficios (de intercambio de problemas) realizado por el
Presidente Uribe sobre la decisión de honrar el pago de la
deuda externa:

“El crédito de Colombia, su buen nombre como deudora,

no se puede poner en riesgo. Con los bancos
multilaterales debemos proceder como una familia que
cuida su alcancía..Aquí no negamos cuentas y las vamos
a pagar todas. Pero tenemos millones de pobres que
reclaman inversión. Para la democracia es tan grave que
su Estado no pague las deudas como que sus
ciudadanos aguanten hambre por pagar deudas”.
(EL TIEMPO, Octubre 29 de 2003. Texto de la
intervención radiotelevisada del presidente Álvaro Uribe).
27
 ¿Qué es el balance global de gobierno?
3. El balance global de gestión
• Todo dirigente tiene una
cuenta en el banco de la
política.

• Esa cuenta puede estar

con saldo positivo o con
saldo negativo.
• El balance global lleva la
contabilidad del dirigente en
la cuenta del banco de la
política.
-
+ • Determina el saldo actual
dicha cuenta proyectándolo
hacia el fin del periodo de
gobierno.
28

3. El balance global de gestión
¿Qué es el balance global de gobierno?
• En el balance global se determina el techo mínimo de
gobernabilidad necesario para la materialización del proyecto y
la estabilidad del gobierno de acuerdo a unas determinadas
circunstancias.
Zona I: de posibilidad
del proyecto
A
Saldo mínimo
para materializar Zona II: de inmovilidad y
el proyecto abandono del proyecto
B
Saldo mínimo para Zona II: de inestabilidad
mantener la estabilidad por ingobernabilidad
del gobierno
T1 T2 T3
29
 ¿Qué es el balance global de gobierno?
 Es global porque resume tres balances parciales que distinguen tres
tipos de problemas:
(A) B)
BALANCES TIPO DE GESTION QUE EVALUA EFICACIA EFICACIA
TECNICA POLITICA
(I) Evalúa la gestión en el ámbito político específico:
BALANCE DE • profundización de la democracia,
GESTION • descentralización del poder, + 0 - + 0 -
POLITICA • respeto por derechos humanos,
• aseguramiento de legitimidad y legalidad del gobierno,
• aseguramiento de la ética de la gestión.
(II) Evalúa los beneficios y costos políticos de la gestión
BALANCE DE económica
GESTION • manejo macroeconómico: crecimiento, inflación, + 0 - + 0 -
ECONOMICA empleo, déficit, equilibrio externo,
• eficiencia en el manejo de los recursos públicos
(III) Evalúa el saldo de efectos políticos que genera la
BALANCE DE acción o inacción sobre los problemas específicos que
INTERCAMBIO la población valora:
DE • alto nivel de inseguridad ciudadana + 0 - + 0 -
PROBLEMAS • baja calidad y cobertura de la educación,
• baja cobertura de los servicios de salud,
• déficit de vivienda,
BALANCE GLOBAL DE GESTION + 0 - + 0 -
30
 En el análisis de cada uno de estos tres balances deben
3. El balance global de gestión considerarse dos criterios que fueron, desde hace
tiempo, señalados por Max Weber

I. Eficacia formal o técnica

• Responde a la necesidad de enfrentar con rigor y
apego a los paradigmas científicos vigentes o
emergentes los problemas propios de cada balance.

II. Eficacia material o política

• Responde a la necesidad de considerar al poder
político como un recurso escaso que no debe
consumirse hasta cualquier límite a causa de una
adhesión infantil y tecnocrática al primer criterio; la
pérdida del poder político, puede llevar, en su
extremo, a la derrota misma del criterio técnico
basado en las teorías científicas.
31
 El arte y la técnica de gobernar consiste en producir,
mediante compensaciones, un balance global positivo
(A) B)
BALANCES EFICACIA EFICACIA  El déficit técnico en el
manejo de la
TECNICA POLITICA eficacia formal (balance A), a la
I. BALANCE DE GESTION
+ 0 - + 0 -
larga, conduce a un déficit político
POLITICA en el manejo de la eficacia material
II. BALANCE DE GESTION (balance B).
+ 0 - + 0 -
ECONOMICA
III. BALANCE
INTERCAMBIO
DE
DE + 0 - + 0 -
 A la inversa, un balance positivo en
PROBLEMAS lo técnico (balance A), también
VI. BALANCE GLOBAL DE
puede conducir a un déficit político
+ 0 - + 0 - (balance B).
GESTION

• El marcador que evidencia la calidad de la gestión gubernamental se sintetiza en el

balance político global (columna B), y la meta es mantener siempre un signo (+) en el
cuadrante B-IV.

• La planificación tradicional, en el mejor de los casos, sólo atiende al signo del balance
A-II , es decir de la eficacia técnica en el manejo de la gestión macroeconómica.

• Por consiguiente, es proclive al barbarismo tecnocrático y, por esa vía, conduce al

gobernante a un déficit en el balance global B-IV
32

3. El balance global de gestión
Los barbarismos en manejo del balance global
a) El barbarismo político (anestesia sin cirugía):
• Consiste en departamentalizar la eficacia política e ignorar los problemas
económicos y gerenciales para dar beneficios económicos y favores políticos
ahora que crearán mañana una crisis política por agotamiento de la base
económica y organizativa de la gestión política.
• Las acciones políticas giran, sin límite, contra el balance económico y las
estructuras organizativas.
b) El barbarismo tecnocrático (cirugía sin anestesia):
• Consiste en departamentalizar la eficacia económica o la eficacia técnico-
gerencial, ignorar el problema político e incurrir en costos políticos ahora que
crearán mañana una crisis económica por agotamiento de la base política de
la gestión económica..
• Las decisiones económicas giran, sin límite, contra el capital político del
gobernante, sin depositar nada en la cuenta del banco de la política.
c) El barbarismo gerencial:
• Consiste en destacar la eficiencia y eficacia organizacional con
independencia del manejo político y económico.
• La organización pasa a tener fines propios, al margen del proyecto político y
del proyecto económico.
• El gerente tecnocrático no comprende ni participa en el intercambio de
problemas entre eficacia formal y material.
33
Sólo acepta la eficacia formal.
33
 Momentos críticos de evaluación del
3. El balance global de gestión Balance Global de Gestión

I. Pregobierno: Si el balance se elabora ex-ante,

sirve como un presupuesto de acciones y
resultados previsibles en el proyecto de
gobierno.

II. Gobierno: Si se realiza durante la marcha de la

gestión, permite decidir sobre la manutención o
la corrección del rumbo global del gobierno.

III. Postgobierno: Si el balance se verifica ex-post,

al término de la gestión, sirve como una
contabilidad de resultados, como una rendición
terminal de cuentas sobre la labor cumplida.
34
34
 Un gobierno puede ser deficiente
4. Los techos de la calidad de un por tres razones

a) Porque camina en la dirección errada a causa de una mala

selección del proyecto de gobierno o por no saber corregirlo
a tiempo. Ello puede originarse en:
• La carencia de una gran estrategia.
• Una deficiente selección de problemas.
• La carencia de un buen sistema de evaluación de la
marcha del gobierno.

b) Debido a un deficiente procesamiento del proyecto elegido,

que no considera debidamente los aspectos políticos y
gobierno

técnicos llevando a pagar un costo político o económico

excesivo por cada decisión.

c) Porque la gerencia por problemas y operaciones es

deficiente y, por consiguiente, es baja la capacidad de
ejecutar lo decidido.
35 35
 Los techos de la calidad de un
gobierno

Techo 1
Techo 2
Techo 3
Gran
Techo 4
Estrategia/ Selección de Procesamiento
Soporte Ético- Problemas Tecnopolítico de Acción Imagen
ideológico
Problemas Resultados Objetivo
¿En cuáles
problemas ¿Cuál es la ¿qué Balances
¿Para concentro mi calidad de mis hago Situación- ¿hacia
dónde tiempo y foco de decisiones? cada Objetivo donde
vamos? atención? día?
queremos ir?
¿que
Explicación Balance I - sociedad
Propuesta político queremos?
Proyecto de
Planes
Gobierno Balance II -
Estrategia económico
Gobernabilidad Capacidad de Política
Gobierno Balance III -
intercambio de
dificultad destreza Análisis de
problemas
Confiabilidad

36
 ¿La selección de problemas del plan
5. La agenda, improvisación y se expresa en el MDD del dirigente?
balance global de gestión
• La acción planificada del gobierno requiere que el
sistema organizativo domine la improvisación, pero
normalmente ocurrirá lo contrario.

• La acción planificada es un hecho excepcional.

• Todo está a favor de la improvisación en el Menú

Diario de Decisiones (MDD) por causa de la inercia,
las urgencias y la rutinas.

La pregunta clave es:

¿Cómo se conforma el menú diario de
decisiones del dirigente?
37
 ¿Cuánta fuerza tiene el plan frente a
la improvisación?
• La respuesta es: depende del dominio de métodos
modernos de planificación y gobierno.
Barbarismo
Político Balance I B
• rutinas gestión a
Dominio de la • urgencias política
l
Juicio
improvi--
improvi • crisis a
Intuitivo (cinturón I) n
sación • inercia
c
Menú Balance II e
Barbarismo
Tecnocrático gestión
Diario macroeconómica G
Selección de Acción
(cinturón II ) l
Problemas
de o
Di
Diáária b
Procesamiento Deci-
Deci- a
Tecnopolítico siones Balance III l
Sistemático gestión por
Dominio de (+)
Métodos de
Importancias problemas de la
(El Juicio (-)
Gobierno MDD vida cotidiana
Analítico domina (0)
(cinturón III )
el Juicio Intuitivo)
38
 Ningún gobierno puede ser mejor
6. Métodos de selección de problemas que su selección de problemas
• La selección de problemas marca el techo máximo
de la calidad de los resultados de un gobierno y, en
última instancia, determina su nivel de aceptabilidad
y legitimidad.

• De esta forma, el arte de gobernar es el arte de

seleccionar los problemas de forma sistemática para
construir desde el inicio del gobierno un balance
global de gestión positivo.

• Por lo tanto, los métodos de selección de problemas

constituyen en herramientas esenciales de gobierno
y, en esencial, en instrumentos para la determinación
de la agenda pública.
39
 Gobernar exige concentrar
6. Métodos de selección de problemas conscientemente el foco de atención

• Por lo tanto, la selección de problemas debe

realizarse de forma sistemática e consciente con el
propósito de definir la agenda del gobierno con
fundamentos sólidos y evitar sorpresas en el
momento de verificar los resultados en el balance
global de gestión.

• De esta manera la Planificación Estratégica

Situacional-PES, utiliza dos métodos para realizar
la selección de problemas:
i. El análisis del Macroproblema
ii. El protocolo de selección de problemas
40
 El análisis del Macroproblema
6. Métodos de selección de problemas
• Es un método más complejo y requiere de un equipo con experiencia y
dominio en técnicas de procesamiento de problemas cuasiestructurados.

• Consiste en examinar sistemáticamente toda la realidad como un gran

problema y, a partir de ese análisis, fundamentar la selección del conjunto de
los problemas específicos que constituirán el foco de atención de la agenda
gubernamental.

• El macroproblema permite ver de un golpe de vista la unidad sistémica que

presenta la realidad analizada. En las reglas del macroproblema se
encuentran, generalmente, problemas que escapan a la capacidad de
selección a través del protocolo u otro método de selección de problemas.

• Mediante el análisis del macroproblema se busca que el plan de acción y, por

ende, la agenda estratégica del gobierno no sea una simple agregación de
problemas sin relación sistémica, sino que constituyan un conjunto coherente
de acciones tendientes a direccionar la gestión en el camino establecido por la
gran estrategia.

• En términos metodológicos, los nudos o causas críticas (NC) del

macroproblema se constituirán en los problemas específicos que conformaran
el foco de atención de la agenda estratégica del gobierno.
41
 Casos de análisis de Macroproblema

6. Métodos de selección de problemas

• Desde 1994 en los desarrollos de consultorías realizadas por la Fundación y sus representantes
se ha aplicado la metodología del análisis del macroproblema en numerosas instituciones
públicas en América Latina. A continuación enumeramos algunos de los casos sobresalientes:

Institución Nombre del Macroproblema Año

Ministerio de Transporte-Colombia
Superintendencia de Sociedades-
Colombia
Universidad Federal do Pará-Brasil
Departamento de Transito do
Estado do Pará-Brasil
ABDETRAN- Brasil
Secretaria Estadual de Trabajo y
Protección Social- Estado do Pará,
Brasil.
Secretaria Estadual de Salud - Estado
do Pará, Brasil.
Secretaria Estadual de Transporte -
Estado do Pará, Brasil.
Instituto Nacional de Colonización y
de la Reforma Agraria-Brasil
Alcaldía Municipal de Parauapebas-
Estado do Pará, Brasil
Instituto Brasilero del medio
ambiente y los recursos naturales-
Brasil
Conpañia de Saneamento Básico del
Estado do Pará-Brasil
Sistema de transporte descoordinado, desarticulado e inadecuado para el desarrollo nacional e 1994
integración internacional.
Deficiente adecuación institucional de la superintendencia de sociedades para el fomento del 1994
desarrollo empresarial del País
Bajo aporte de la UFPA para el desarrollo sustentable de la región amazonica. 1998
Alto impacto negativo del transito en la calidad de vida en el Estado do Pará. 1999
baja capacidad organizativa de los Departamentos de Transito de los Estados para el 2000
cumplimiento de sus misiones institucionales.
Elevado número de familias e individuos en situación de riesgo pesronal y social em el Estado. 2000
Bajo nivel de calidad de la salud de la población del Estado do Pará. 2000’
Baja capacidad institucional de la SETRAN en el cumplimiento de su misión institucional. 1999
Bajo impacto de las acciones de Reforma Agraria en la integración social, política y 2000
económica de las das comunidades locales brasileñas.
Baja calidad de vida de la población del municipio de Parauapebas. 2002
acelerado processo de degradação sócio-ambiental que compromete a existência da vida e o 2003
equilíbrio social, ecológico e econômico do brasil
Baja cobertura, calidad, productividad y resultados económico-financieros deficitarios de la 2008
COSANPA en la prestación de sus servicios de saneamiento básico (agua y alcantarillado)
42
 Ejemplo de un macroproblema

43

6. Métodos de selección de problemas
El protocolo de selección de problemas
• Es un método menos complejo que el análisis del
macroproblema. Ha demostrado ser una buena herramienta de
selección de problemas en la práctica, pues es rápido y simple
de aplicar.
• Consiste en aplicar un conjunto de criterios que contribuyen a
sistematizar el sentido tecnopolítico del dirigente y su estado
mayor. Los problemas seleccionados con el protocolo serán
casi con toda seguridad ratificados por el análisis del
macroproblema.
• Su único defecto es que puede omitir problemas
fundamentales, especialmente relacionadas con reglas, que no
son obvios y solamente pueden ser descubiertos a través del
análisis global de la realidad.
• De todos modos, con el protocolo se gana en tiempo y
simplicidad, sin perder sistematicidad.
44
 Pasos del protocolo de selección de
6. Métodos de selección de problemas problemas

Paso 1: Es necesario situarse desde la perspectiva del Actor

desde la cual se identificarán y procesarán los
problemas. Recordemos que la declaración, selección y
análisis de problemas es situacional. Lo que es
problema para un actor, puede ser una oportunidad o
un negocio para otro. Aquí vale la pena diferenciar la
posición de interés y la posición de pertenencia de un
actor.

Paso 2:Determinar los ámbitos temáticos de acuerdo con la

posición de interés y de pertenencia del actor y la
direccionalidad definida por la gran estrategia.

Paso 3: Identificar los problemas que el actor y su estado mayor

consideren importantes dentro de cada uno de los
ámbitos temáticos definidos en el paso anterior.
45
 Pasos del protocolo de selección de
6. Métodos de selección de problemas problemas

Paso 1: Es necesario situarse desde la perspectiva del Actor

desde la cual se identificarán y procesarán los
problemas. Recordemos que la declaración, selección y
análisis de problemas es situacional. Lo que es
problema para un actor, puede ser una oportunidad o
un negocio para otro. Aquí vale la pena diferenciar la
posición de interés y la posición de pertenencia de un
actor.

Paso 2:Determinar los ámbitos temáticos de acuerdo con la

posición de interés y de pertenencia del actor y la
direccionalidad definida por la gran estrategia.

Paso 3: Identificar los problemas que el actor y su estado mayor

consideren importantes dentro de cada uno de los
ámbitos temáticos definidos en el paso anterior.
46
 Pasos del protocolo de selección de problemas
6. Métodos de selección de problemas
Paso 4: Verificar que los problemas listados sean en realidad problemas y
no propuestas de acción hasta ahora omitidas. El enunciado del
problema debe ser expresado como una situación insatisfactoria
y no como el nombre de un área problemática ni como la
ausencia de una solución. Ningún problema es obvio; todo
problema requiere una explicación sistemática que fundamente
la acción eficaz.
AMBITOS
AUSENCIA DE SOLUCION PROBLEMA
PROBLEMÁTICOS
Baja calidad y cobertura del sistema
EDUCACION Falta de escuelas
de educación básica en el municipio
FINANZAS Falta de fiscalización en el Deficiente sistema de administración
MUNICIPALES recaudo financiera en el municipio
Inexistencia de una política
Bajo aprovechamiento del potencial
TURISMO pública para el desarrollo del
turístico del municipio
turismo en el municipio

• Si el problema se declara como la ausencia de una solución podría producir las

siguientes falencias: (i) cierra las posibilidades de realizar un análisis integral y
profundo del problema; (ii) se pierde la posibilidad de explorar otras alternativas de
acción que podrían enfrentar con mayor eficacia el problema real, y (iii) aumenta el
riesgo de realizar acciones aisladas y no sistémicas.
47
 Pasos del protocolo de selección de
5. Métodos de selección de problemas problemas

Paso 5: Depurar la identificación inicial de problemas.

Vale decir que habrá algunos problemas que
son subproblemas y están totalmente
comprendidos dentro de otros identificados en
la misma lista, por lo que cabe preguntarse qué
problemas pueden ser disueltos en problemas
mayores ya identificados;

Paso 6: Verificar que en la numeración cubra tanto

problemas intermedios (aquellos problemas
propios o internos de la organización) como
problemas terminales o finalísticos (problemas
de impacto directo sobre la sociedad.
48
 Pasos del protocolo de selección de problemas
6. Métodos de selección de problemas
Paso 7: La lista inicial de problemas identificados puede resultar
muy numerosa lo que exige realizar una depuración
mediante la aplicación de una serie de criterios de
evaluación a fin de fundamentar tecnopolìticamente la
decisión de cuales problemas seleccionar, cuales
postergar y cuales excluir definitivamente. Tales criterios
son:

1. VALOR POLITICO DEL PROBLEMA

a) Para el actor central y los otros actores
b) Para el partido político del actor
c) Para la población en general
d) Para la población directamente afectada

2. TIEMPO DE MADURACION DE LOS RESULTADOS

a) Resultados fuera o dentro del período de gobierno
b) Maduración en tiempo humano
c) Maduración en tiempo social
49
 Pasos del protocolo de selección de problemas

6. Métodos de selección de problemas

3. VECTOR DE RECURSOS EXIGIDO POR EL ENFRENTAMIENTO DEL
PROBLEMA EN RELACION AL VECTOR DE RECURSOS DEL
ACTOR.
a) Problemas exigentes en recursos escasos.
b) Problemas exigente en recursos abundantes
c) Problemas exigentes en poder político
d) Problemas exigentes en recursos económicos
e) Problemas exigentes en conocimientos
f) Problemas exigentes en capacidades organizativas.

4. GOBERNABILIDAD SOBRE EL PROBLEMA

a) Alto control de los nudos críticos de mayor peso en el problema
b) Bajo o débil control de los nudos críticos
c) Nudos críticos fuera del juego

5. RESPUESTA DE LOS ACTORES CON GOBERNABILIDAD

a) Colaboración de los actores con gobernabilidad
b) Rechazo de los actores con gobernabilidad
c) Indiferencia de los actores con gobernabilidad

50
 Pasos del protocolo de selección de problemas

6. Métodos de selección de problemas 6. COSTO DE POSTERGACION

a) Inmediato y alto
b) Mediato, lento y bajo

7. EXIGENCIA DE INNOVACION O CONTINUIDAD

a) Problemas que requieren innovación
b) Problemas que requieren continuidad y corrección

8. IMPACTO REGIONAL
a) Equilibrante
b) Desequilibrante

9. IMPACTO SOBRE EL BALANCE POLITICO DE GESTION AL

TERMINO DE GOBIERNO
a) Impacto político del balance de gestión política (impacto de la
gestión política)
b) Impacto político del balance macroeconómico (impacto político
de la política económica)
c) Impacto político del balance de intercambio de problemas
específicos (impacto político del enfrentamiento de problemas)
d) Saldo esperado en el balance global.
51
 Pasos del protocolo de selección de problemas

ACTOR: PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) Selec-
PROBLEMAS Valor Madu- Recur- Gober- Respu. Costos Innov./ Impacto Balance ción
Político ración sos nabil. Actores Posterg Cont. Region. Político si/no
1. Elevado nivel de pobreza dentro PO, EC,
alto fuera OR y CO baja (+)? alto IN EQ (+)
2. Baja calidad y cobertura de dentro PO, EC,
la de la educación y la salud. alto OR y CO alto (+) alto IN EQ (+)
3. Deficiencia en los servicios dentro EC, OR
públicos domiciliarios alto y CO alta (+) alto IN EQ (+)

4. Insostenibilidad financiera fuera PO, OR y baja

del sistema nacional de alto CO (+) (-) alto IN neutro (‘-)
seguridad social

5. Crecimiento acelerado de la dentro PO, EC y

violencia y la Inseguridad alto OR baja (+) (-) ? alto IN EQ (-)
ciudadana
6. Alto nivel de desempleo dentro/ PO, EC,
alto fuera OR y CO baja (+) (-) ? alto IN EQ (+)
7. Bajo nivel de competitividad dentro/ PO, EC,
de la economía nacional. alto fuera OR y CO baja (+) (-) ? alto IN EQ (-)
8. Sistema de transporte dentro EC, OR
deficiente e inadecuado para la alto y CO alto (+) alto IN EQ (+)
integración nacional e
internacional.
9. Acelerado deterioro del Dentro/ PO, EC,
medio ambiente. alto fuera. OR y CO bajo (+) alto IN EQ (-)
10. Baja legitimidad del PO
sistema político y electoral alto dentro media (-) medio IN EQ (+)
11. Baja eficiencia y eficacia dentro PO
del aparato público. bajo alta (+) (-) ? ? IN neutro (+)

52

6. Métodos de selección de problemas
Pasos del protocolo de selección de problemas
Paso 8: Los criterios de selección de problemas que propone el
protocolo no deben ser aplicados problema por problema, sino
evaluando el conjunto de problemas seleccionables. Para
cumplir con este requisito se deben armar bloques alternativos
de problemas que cumplan los siguientes condiciones de
seleccionabilidad:
a) La lista de problemas no debe superar el límite del recurso más
escaso del actor.
b) La lista de problemas debe incluir aquellos de valor político más alto.
c) Una proporción razonable de los problemas deben madurar antes del
fin del periodo de gobierno.
d) La lista de problemas debe aprovechar bien los recursos más
abundantes disponibles en el vector de fuerza del actor.
e) El costo político y económico de los problemas postergados debe ser
manejable.
f) Una proporción razonable de los problemas debe exigir innovación.
g) La lista de problemas contribuye al equilibrio regional y territorial.
h) La lista de problemas permite un buen manejo compensatorio de los
tres balances de gobierno: político, económico y gerencial.
53
 Pasos del protocolo de selección de problemas

6. Métodos de selección de problemas Paso 9: Finalmente, es necesario verificar la selección del

conjunto de problemas respondiendo las siguientes
preguntas:

a) ¿Cómo es el balance político de gestión que determina la

selección inicial de problemas?

BALANCE BALANCE BALANCE

PROBLEMAS
POLITICO ECONOMICO GERENCIAL BALANCE
SELECCIONADOS
(I) (II) (III)
01 (+) (+)
02 (0) (+) (0)
03 (+) (-) (-)
04 (+) (+)
BAL. POLITICO (I) (+)
05 (-) (-)
06 (-) (-)
07 (+) (-) (-)
BAL. ECONOMICO (II) (-)
08 (+) (+)
09 (+) (-) (-) (+)
10 (-) (+) (-)
BAL. GERENCIAL (III) (+)
SALDO TOTAL (+) (-) (+) (+)
54
 Pasos del protocolo de selección de problemas
6. Métodos de selección de problemas
b) ¿Cuál es el riesgo de no cumplir las metas fijadas en
los tres balances? Ponderar la confiabilidad o
seguridad del plan versus el valor de las metas
propuestas. El riesgo debe ser proporcional al éxito
esperado.

b) ¿Se presenta concentración o dispersión de

esfuerzos en el enfrentamiento de los problemas
relevantes en cada uno de los tres balances de
gestión?

b) ¿Cuál es la coherencia de los problemas

seleccionados en el Protocolo de acuerdo con la
identificación de las causas críticas del
Macroproblema procesado?
55
Bibliografía Básica
1. Políticas públicas y gobierno en democracia. Gloria Patricia Ramírez y Luis
Carlos Burbano.
2. HAMMOND, Kenneth R. (1996), “Human Judgment and Social Policy:
Irreducible Uncertainty, Inevitable Error, Unavoidable Injustice”. Oxford
University Press. New York.
3. MATUS, Carlos. (1994a), “Adiós, Señor Presidente: Gobernantes Gobernados”.
Fondo Editorial Altadir. Caracas, Venezuela.
4. MATUS, Carlos. (1997c), “Guía de Análisis Teórico. Seminario de Gobierno y
Planificación – Método PES”. Fundación Altadir, Caracas, Venezuela.
5. MATUS, Carlos. (1997b), “El Líder Sin Estado Mayor: La Oficina del
Gobernante”. Fondo Editorial Altadir, CEREB, La Paz, Bolivia.
6. MATUS, Carlos. (2000), “Teoría del Juego Social”. Fondo Editorial Altadir,
Caracas, Venezuela
7. MITROFF, Ian. (1983), “The Subjective Side of Science. A Philosophical Inquiry
into the Psychology of the Apollo Moon Scientists”. Intersystems Publications,
Seaside, California, 1983.
8. WEBER, Max. (1996), “Economía y Sociedad”. 11a reimpresión, Fondo de
Cultura Económica, México, DF.

56