Вы находитесь на странице: 1из 51

Irina Bilouseac, Curs

CAPITOLUL I
CONSIDERAŢII GENERALE PRIVIND DECONCENTRAREA ȘI
DESCENTRALIZAREA

OBIECTIVELE UNITĂŢII DE ÎNVĂŢARE C1

Obiective: După parcurgerea acestei unităţi de învăţate veţi fi capabili să definiţi noţiunile
de centralizare, descentralizare şi deconcentrare, să cunoaşteţi principalele opinii doctrinaire
privind descentralizarea şi să interpretaţi avantajele sau dezavantajele pe care le presupune
aplicarea acestor principii.
Timp mediu necesar de studiu: 10 ore
Concepte-cheie: centralizare, descentralizare, deconcentrare, formele descentralizării,
beneficiile descentralizării, dezavantajele descentralizării

§1. DISTINCŢIA DINTRE CENTRALIZARE,


DESCENTRALIZARE, DECONCENTRARE CA MODALITĂŢI DE
ÎNFĂPTUIRE A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE

Înainte de a discuta despre aplicarea principiilor de organizare şi funcţionare ale unei


administraţii moderne, se impun o serie de delimitări conceptuale referitoare la centralizare,
descentralizare, deconcentrare, pentru o înţelegere adecvată a subiectului şi pentru formularea
unor alternative şi recomandări.
Raporturile dintre administraţia centrală şi cea locală se caracterizează prin diferite grade
de dependenţă faţă de centru, respectiv fie prin centralizare, fie prin deconcentrare sau prin
descentralizare, principii care stau la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice.
Irina Bilouseac, Curs

Profesorul Paul Negulescu afirma ca în orice ţară sunt două categorii de interese: unele care au un
caracter cu totul general privind totalitatea cetăţenilor, întreaga colectivitate şi altele care sunt
speciale unei anumite localităţi. Pentru armonizarea acestor categorii de interese statul a creat
regimuri juridice sau instituţii speciale, fiecare dintre ele asigurând o rezolvare mai mult sau mai
puţin corespunzătoare situaţiilor concrete. Iniţial, centralizarea şi descentralizarea nu au fost
noţiuni juridice, se apreciază în doctrina actuală, ci ele exprimau tendinţele politicii
administrative, legate de istorie, de regimul constituţional, de cerinţele practice, ulterior, odată cu
apariţia dreptului administrativ ele luând forme concrete.
În realitate nu există regimuri total centralizate sau total descentralizate, astfel încât
problema centralizarii şi descentralizării în administraţia publică s-a pus şi se pune în orice stat,
indiferent de structura sa, de forma de guvernământ şi de regimul politic. Problema
descentralizării puterii de stat este strâns legată de cea a centralizării ei. Gradul de dependenţă a
administraţiei locale de administraţia centrală reprezintă criteriul care separă sistemele
centralizate de cele descentralizate.
Putem spune că în organizarea administraţiei publice a unui stat se cunosc două sisteme
de organizare administrativă: centralizarea şi descentralizarea, iar deconcentrarea administrativă
reprezintă o variantă a sistemului centralizat.
În ultimele decenii doctrina administrativă se bazează pe trei principii fundamentale
privitoare la organizarea administraţiei publice, respectiv teritoriale :
- principiul centralizării;
- principiul descentralizării;
- principiul deconcentrării.

CENTRALIZAREA
În cazul centralizării, toate sarcinile administrative revin statului care le asigură printr-un
sistem uniform, ierarhizat şi unificat, în care autoritatea centrală adoptă decizii, iar agenţii
teritoriali le execută. Treptat însă statul a cedat din atribuţiile sale unor agenţi sau autorităţi
plasate la nivel local, menţinându-şi un drept de control sau, în unele cazuri, acordând o libertate
totală, aplicându-se astfel principiile deconcentrării sau descentralizării.
Acest sistem administrativ a cunoscut o lungă istorie, fiind promovat de doctrinele
etatiste, caracterizate prin elementul dominant pe care-l acordau centralismului de stat în

2
Irina Bilouseac, Curs

detrimentul iniţiativei locale, fiind specific organizării statale şi administrative din Antichitate şi
Evul mediu.
Doctrinele etatiste s-au bucurat de o largă popularitate, mai ales în cea de-a doua jumătate
a secolului al XlX-lea, reuşind să se impună în importante state europene ca Franţa, Germania,
Rusia etc. Cele mai importante variante ale doctrinelor etatiste au fost considerate:
a) doctrina socialismului de stat, reprezentată prin lucrările lui Schumacher, care a jucat
un rol important în Germania la finele secolului al XlX-lea;
b) doctrina solidaristă, al cărui reprezentant de marcă a fost Leon Bourgeois;
c) doctrinele socialiste şi comuniste.
Centralizarea în administraţia publică înseamnă în plan organizatoric, subordonarea
ierarhică a autorităţilor locale faţă de cele centrale, nerecunoscând dreptul colectivităţilor umane
de a se autoadministra, existând o voinţă unică ce se transmite din centru spre unităţile
administrativ-teritoriale.
Este incontestabil faptul că interesele întregii comunităţi nu pot fi încredinţate decât
puterii centrale.
Într-un regim administrativ centralizat funcţionarii publici sunt numiţi din conducerea
autorităţilor locale de către cele centrale. Şi în acest fel cetăţenii nu mai participa la administrarea
treburilor lor, sunt lipsiţi de iniţiativă.
Cu alte cuvinte, în cadrul unui sistem centralizat autoritatea publică centrală ia deciziile şi
exercită conducerea, asigurându-se o funcţionare coordonata, prompta si eficienta a serviciilor
publice, printr-o administraţie ierarhizată şi unificată, iar autorităţile locale execută deciziile
primite de la centru.
Un asemenea sistem nu exclude organizarea teritoriului statal în circumscripţii, care sunt
însă simple delimitări teritoriale destinate să permită o implantare raţională a serviciilor statului
pe ansamblul teritoriului naţional; un regim centralizator pur organizează numai circumscripţii
teritoriale dar nu recunoaşte colectivităţile locale.

3
Irina Bilouseac, Curs

DESCENTRALIZAREA

1. Descentralizarea

Descentralizarea în administraţia publică este un regim juridic în care rezolvarea


problemelor se face de către administraţia publică locală, care beneficiază astfel de o largă
autonomie în luarea deciziilor şi în privinţa gestionării bugetului. În cadrul acestui regim
administrativ, se recunoaşte existenţa juridică a colectivităţilor locale, având propria lor
autonomie financiară şi dispunând de propriile lor organe ce le permit să asigure gestionarea
corespunzătoare a problemelor locale. În general, prin aplicarea descentralizării creşte eficienţa
autorităţilor prin capacitatea lor de a fi mai aproape de nevoile locale1.
Ideea descentralizării are la bază existenţa unei colectivităţi locale care se administrează ea
însăşi, îşi girează propriile afaceri, concept care este exprimat prin „sebstverwaltung”(care înseamnă
în germană dreptul de a se administra pe sine însuşi), „local-government” (guvernare locală sau
administraţie locală în engleză), a cărui corespondent francez ar fi „autoadministrare”2.
Putem desprinde concluzia că descentralizarea nu reprezintă un scop în sine, ci doar un
mijloc prin care se permite cetăţenilor să participe direct la rezolvarea problemelor ce-i privesc.
În acest context, descentralizarea nu reprezintă opusul centralizării, ci micşorarea ei. Este
important de identificat gradul de descentralizare necesar pentru rezolvarea optimă a problemelor
locale, ce variază după întinderea teritoriului, mărimea populaţiei, condiţiile economice şi politice
existente, tradiţii etc.3
În cazul descentralizării, sarcina administrării nu aparţine în totalitate statului, ci este
încredinţată în anumite cote colectivităţilor locale. Descentralizarea se bazează pe recunoaşterea
de către puterile centrale a intereselor locale specifice anumitor zone geografice, a căror
gestionare este încredinţată persoanelor publice teritoriale instituite special în acest sens. Acestea
sunt numite în general colectivităţi locale. Conducătorii acestor colectivităţi sunt aleşi de către
membrii colectivităţilor respective şi au la dispoziţie, conform normelor constituţionale, mijloace
financiare proprii şi putere autonomă de decizie.
Putem defini descentralizarea ca fiind transferul de competenţă administrativă şi
1
Stein, K., Purwo, S., (2006), Surviving decentralisation? Impacts of regional autonomy on health service
provision în Indonesia, Health Policy No. 77, p.251
2
Laubadere, A. de, Venezia, J., C., Gaudement, Y., (1996), Traite de droit administratif, tomeI, 14 edition,
L.G.D.J., Paris, pp. 85-86
3
Dissescu, C., (1891), Curs de drept public român, vol. III: Dreptul administrativ, Stabilimentul Grafic
I.V. Socec, Bucureşti, p. 845

4
Irina Bilouseac, Curs

financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale,


pentru satisfacerea eficientă a intereselor locale. Descentralizarea este un principiu de organizare
şi funcţionare a administraţiei publice, întemeiat pe o largă autonomie oferită organelor locale de
conducere ale unităţilor administrativ-teritoriale, având un patrimoniu propriu, cu ajutorul căruia
se asigură mijloacele necesare satisfacerii nevoilor locale.
Multe dintre beneficiile acceptate ale descentralizării sunt bazate pe premisa că aceasta
aduce factorii de decizie locali mai aproape de cetăţenii pe care îi deservesc şi astfel cetăţenii pot
să-şi exprime dorinţele şi preferinţele pentru anumite servicii.1 Aplicarea descentralizării ar trebui
să permită societăţii să-şi atingă obiectivele vizate, ce se axează, în principal, pe eradicarea
sărăciei, creşterea susţinută a nivelului de viaţă şi echitatea socială dintre indivizi.
Însă, trebuie subliniat, că în competenţa autorităţilor administraţiei publice locale nu sunt
date toate problemele din unitatea administrativ-teritorială respectivă, ci numai „o parte”, şi
anume partea „importantă” a treburilor publice, deoarece în cadrul descentralizării are loc un
transfer limitat al puterii de decizie de la autorităţile publice centrale către cele locale 2.
În opinia noastră, aşa cum am precizat şi mai sus, descentralizarea este un principiu de
organizare şi de conducere a statului bazat pe autonomie conferită colectivităţilor locale, care
dispun de resursele necesare care să le permită să se autoadministreze, să-şi aleagă propriile
autorităţi de conducere.
În cele ce urmează, deoarece definiţia descentralizării cunoaşte nuanţe susceptibile de
controverse doctrinare, ne vom opri asupra unor opinii din doctrina franceză şi română, pentru a
vedea care sunt principalele criterii avute în vedere în definirea descentralizării.
Cu privire la cuvântul „descentralizare”, în concepţia franceză, se arată că acesta, prin el
însuşi, este mai puţin explicit decât cel care desemnează, în străinătate, aceeaşi idee
(selbstverwaltung în dreptul german, adică puterea de a se autoadministra sau local government,
termen anglo-saxon), şi anume marchează doar tendinţa ca monopolul puterii să nu aparţină
organelor centrale ale statului3.

În concepţia engleză descentralizarea este înţeleasă într-un sens larg, de auto-

administrare (self government). Caracteristica esenţială a guvernării locale o constituie libertatea


1
Peyvand K., (2004), Decentralization and public services: the case of immunization, în Social Science &
Medicine No. 59, p.165
2
Cuşnir, V., (2005), Unele aspecte ale reformei administrative-teritoriale şi administrării locale, în
Probleme ale edificării statului de drept în Republică Moldova, Chişinău, Tipografia centrală, p. 241
3
Rivero, J., Waline, J., (2000), Droit administrative, Editura Dalloz, Paris, p.317

5
Irina Bilouseac, Curs

unităţii administrative locale de a decide şi de a acţiona pe baza propriei iniţiative şi

responsabilităţi.
Descentralizarea nu implică un rol redus pentru guvernul central, ci doar o reorientare a
rolului centrului, aceasta rămânând doar unul de supraveghere şi de adoptare a cadrului legislativ
general.

2. Formele descentralizării

Astăzi, literatura de specialitate a impus două forme ale descentralizării:


- descentralizarea teritorială, care presupune faptul că teritoriul statului este împărţit în
unităţi administrativ-teritoriale, care se bucură de independenţă faţă de autoritatea centrală. În
prima accepţiune de descentralizarea teritorială, de cele mai multe ori cele două noţiuni de
descentralizare şi de autonomie se folosesc împreună, ideea de descentralizare implicând şi
ideea de autonomie locală. Conducerea unităţilor administrativ-teritoriale create aparţin
autorităţilor administraţiei publice locale, care au competenţă materială generală.
În acest sens, Paul Negulescu definea principiul descentralizării ca un regim administrativ
care admite „...ca îngrijirea intereselor locale sau specifice să fie încredinţată la autorităţi ai căror
titulari aleşi de corpul electoral local pot stabili norme valabile pentru locuitorii din acea
localitate...” Descentralizarea administrativ-teritorială pe baza autonomiei locale reprezintă
principiul fundamental al organizării administrativ teritoriale a unui stat, constând în dreptul
recunoscut al unităţilor administrativ teritoriale de a se autoadministra pentru a-şi satisface
propriile nevoi, mult mai rapid, în funcţie de specificul problemelor existente şi fără a fi necesară
intervenţia puterii centrale.
Termenul de descentralizare coincide într-un sens larg cu termenul de auto-
administrare („seif government”). Libertatea unităţii administrative locale de a decide şi de a
acţiona pe baza propriei iniţiative şi responsabilităţi, constituie caracteristica esenţială a
guvernării (administraţiei) locale.
Putem trage concluzia că principiul de autonomie locală implică şi ideea de
descentralizare administrativă şi presupune transferarea unor competenţe de la nivel central la
nivel local, unde autonomia locală asigură un grad înalt de democraţie, fiind una dintre cele mai
eficiente forme de autogestiune şi reprezentând ceea ce este esenţial în întreaga activitate de

6
Irina Bilouseac, Curs

administraţie publică din unităţile administrativ-teritoriale. Descentralizarea este capabilă să


asigure realizarea principiului autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale alese de
colectivităţile locale funcţionând autonom şi nesubordonându-se ierarhic autorităţilor centrale.
- descentralizare tehnică (pe servicii), prin care unul sau mai multe servicii publice sunt
scoase din competenţa autorităţilor centrale sau locale şi sunt organizate în mod automat.
În opinia noastră, procesul de descentralizare a serviciilor publice va asigura preluarea
atribuţiilor administrative şi financiare ale unor activităţi, de către autorităţile administraţiei
publice locale (consilii judeţene, consilii locale) şi reprezintă unul dintre obiectivele pe care
administraţiile publice le au de îndeplinit în perioada următoare1.

3. Reprezentare grafică a descentralizării

Descentralizarea tehnică se realizează prin constituirea unor instituţii publice sau a


unor instituţii de utilitate publică care au dobândit personalitate juridică şi care au la bază
proprietatea privată a statului ori a unor persoane fizice sau juridice. 2
Considerăm că putem reprezenta grafic descentralizarea serviciilor publice
conform figurii de mai jos:

Autorităţi ale administraţiei publice centrale

Transfer
de competenţe şi responsabilităţi
administrative şi financiare

Autorităţi ale administraţiei publice locale

Înfiinţare
Organizare
Coordonare
Control

Servicii publice descentralizate


1
Bilouseac, I., (2005), Descentralizarea şi deconcentrarea – principii de organizare şi funcţionare ale
administraţiei publice locale, The Annals of the Stefan cel Mare University Suceava, Fascicle of The Faculty of
Economics and Public Administration, p. 111
2
Manda, C., (2008), Dreptul colectivităţilor locale, Editura Lumina Lex, Bucureşti, p.146

7
Irina Bilouseac, Curs

Fig. nr. 1 Reprezentare schematică a descentralizării serviciilor publice

Aşa cum rezultă din figura de mai sus, autorităţile administraţiei publice centrale transferă
către cele locale atribuţii, competenţe şi responsabilităţi, serviciile publice descentralizate fiind
înfiinţate, organizate şi controlate de către autorităţile locale, care au puteri depline în acest sens.
Descentralizarea serviciilor publice a devenit în ultimii ani una dintre problemele cele mai
dezbătute privind reforma administraţiei publice. Pe de o parte, se argumentează că se răspunde
mai bine şi într-un mod mai echitabil la nevoile locale, însă, pe de altă parte, se susţine că lipsa
capacităţilor financiare locale, precum şi politica unor grupuri de interese locale vor face
prestarea de servicii descentralizate ineficientă.1
Putem spune că descentralizarea este un fenomen complex, care implică transferul
prerogativelor de la un nivel central la un nivel local, prin acordarea unei mai mari libertăţi de
acţiune comunităţilor locale, proces care trebuie dublat, pentru a fi eficient şi de un transfer al
resurselor financiare.

1
Dinar, A., Kemper K., Blomquist W., Kurukulasuriya P., (2007), Whitewater: Decentralization of river
basin water resource management, în Journal of Policy Modeling No. 29, p. 852

8
Irina Bilouseac, Curs

DECONCENTRAREA
1. Deconcentrarea

Deconcentrarea este considerată ca fiind o formă intermediară între organizarea


centralizată şi cea descentralizată, presupunând o redistribuire de competenţe
administrative, materiale şi financiare între diferite niveluri ale administraţiei centrale.
Deconcentrarea este caracterizată printr-un grad de independenţă a serviciilor
publice în fruntea cărora sunt funcţionarii numiţi de organele centrale însă, practic, aşa
cum subliniau G. Filip şi M. Onofrei, centralizarea administraţie există în orice moment,
deoarece, pe de o parte, funcţionarii publici sunt subordonaţi ierarhic puterii
administrative centrale, iar pe de altă parte deciziile lor sunt imputabile exclusiv statului. 1
Apropierea deconcentrării de centralizare reiese din faptul că titularii puterii locale sunt
numiţi de către centru, ei nefiind aleşi pe plan local, ca în cazul descentralizării. Ceea ce o
apropie de descentralizare este faptul că titularii puterii locale au competenţa să rezolve ei
singuri problemele locale, fără să le mai înainteze la centru, dar în acelaşi timp sunt
supuşi controlului acestuia şi obligaţi să se conformeze actelor venite de la centru. 2

2. Formele deconcentrării

Deconcentrarea îmbracă două forme: orizontală şi verticală.


Prima formă, după cum preciza D. Dincă, vizează încredinţarea unui reprezentant
unic al statului (prefectul) a responsabilităţii serviciilor deconcentrate ale diferitelor
ministere, în timp ce cea de-a doua aşază aceste servicii după o ierarhie directă în care
şeful serviciului depinde doar de ministrul de resort3.
În România s-a adoptat cea de-a doua formă, cea a deconcentrării orizontale
(prefectul este cel care conduce pe plan local serviciile publice deconcentrate), existând
astfel o dublă subordonare a serviciilor publice deconcentrate: faţă de prefect şi faţă de
ministerul de resort.

3. Reprezentare grafică a deconcentrării

Considerăm că putem reprezenta schematic deconcentrarea serviciilor publice în


următorul mod:

1
Filip, G., Onofrei, M., (2004), Elemente de Ştiinţa administraţiei, Editura Junimea, Iaşi, p. 118
2
Preda, M., (2004), Drept administrativ, Partea generală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, p. 345
3
Dincă, D., (2004), Deconcentrarea serviciilor publice, Cadran Politic, editată de Centrul Român pentru
Educaţie şi Dezvoltare Durabilă, Bucureşti, http://www.cadranpolitic.ro, p.1

9
Irina Bilouseac, Curs

Fig. nr. 2 Reprezentare schematică a deconcentrării serviciilor publice


Din figură se conturează astfel dubla subordonare a serviciilor publice
deconcentrate, atât faţă de prefect, cât şi faţă de ministerul de resort de care aparţine
serviciul public.
Prin deconcentrare nu se promovează interesul local, ca în cazul descentralizării, ci
se doreşte realizarea sarcinilor autorităţilor publice centrale la un nivel mai apropiat de
cetăţean, dar menţinându-se puterea ierarhică.
Aşadar, deconcentrarea reprezintă o formă diminuată a centralizării ce presupune
redistribuirea unor competenţe pe diferite niveluri ale administraţiei, menţinându-se o
permanentă relaţie de subordonare faţă de administraţia centrală.1
În opinia noastră, deconcentrarea serviciilor publice se poate defini şi ca o
dispersare teritorială a sarcinilor administrative, ce implică deschiderea unor birouri
regionale sau judeţene ale ministerelor de resort, urmată de delegarea autorităţii de la
centru către aceste reprezentări locale ale autorităţilor centrale.
Putem afirma că deconcentrarea exprimă o variantă îmbunătăţită a centralizării,
reprezentând o diminuare a acesteia, astfel că deconcentrarea sistemului administrativ
constă în transferul responsabilităţilor de la organele administraţiei centrale către
reprezentanţele acestora în teritoriu, care deşi sunt la dispoziţia cetăţeanului rămân
subordonate centrului.

1
Dincă, D., (2004), Deconcentrarea serviciilor publice, http://www.cadranpolitic.ro, p. 2

10
Irina Bilouseac, Curs

§2. CONCEPŢII DOCTRINARE PRIVIND DECONCENTRAREA ȘI


DESCENTRALIZAREA

Definiţii aduse principiului deconcentrării

Prin deconcentrare administrativă, A. Teodorescu înţelegea „a lărgi cât mai mult atribuţiile
agenţilor puterii centrale aşezaţi în judeţe şi comune”, iar Paul Negulescu, analizând acelaşi
principiu, îl definea astfel: „Când se acordă unei autorităţi locale sau speciale, ai cărui titulari sunt
numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se poate zice că avem
descentralizare, cu toate că s-ar putea acorda o oarecare autonomie acelei autorităţi. În cazul
acesta avem o diminuare a sistemului de centralizare. Această formă micşorată de centralizare
poartă numele de desconcentrare”. 1

În opinia lui Petru Filip, la care achiesăm, deconcentrarea priveşte delegarea de atribuţii,
competenţe şi responsabilităţi, între nivelul central şi nivelul teritorial, referitoare la serviciile
publice de interes pentru întreaga populaţie2.
Precizăm că justificarea deconcentrării o regăsim încă din anul 1964, ca de exemplu în
Franţa, în expunerea de motive a Decretelor din 1964 unde se reliefa că: „Pentru a face faţă la
nevoi crescânde, statul se vede obligat să intervină în cele mai diverse forme în viaţa ţării... În
faţa acestor fenomene şi în faţa acestei politici, adaptarea structurilor administrative se impune...
Această restructurare va facilita deconcentrarea, care va avea ca avantaje apropierea
administraţiei de administraţi şi accelerarea deciziilor”.

Definiţii aduse principiului descentralizării

Descentralizarea reprezintă un sistem de organizare administrativă care permite


colectivităţilor umane sau serviciilor publice să se administreze ele însele, sub controlul statului,
care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează
cu resursele necesare.
Definiţia descentralizării cunoaşte nuanţe susceptibile de controverse doctrinare,
controverse accentuate de formele pe care descentralizarea le poate îmbrăca în timp şi care traduc
în fapt, aceeaşi grijă a centrului faţă de societatea angrenată în structurile sale.
Ne vom opri asupra unor opinii din doctrina franceză şi română, pentru a vedea care sunt
principalele criterii avute în vedere în definirea descentralizării.
Cu privire la cuvântul „descentralizare”, se arată că acesta, prin el însuşi, este mai puţin
explicit decât cel care desemnează, în străinătate, aceeaşi idee {selbstverwaltung în dreptul
1
Negulescu, P., (1934), Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Editura Marvan,
Bucureşti, p. 610
2
Filip, P., (2007), Managementul administraţiei publice locale. O abordare proactivă, Editura Economică,
Bucureşti, p.126

11
Irina Bilouseac, Curs

german, adică puterea de a se autoadministra sau local government, termen anglo-saxon), şi


anume marchează doar tendinţa ca monopolul puterii să nu aparţină organelor centrale ale
statului.

În concepţia engleză descentralizarea este înţeleasă într-un sens larg, acela de auto-

administrare (self government). Caracteristica esenţială a guvernării locale o constituie libertatea

unităţii administrative locale de a decide şi acţiona pe baza propriei iniţiative şi responsabilităţi.


Unii autori francezi, în ceea ce priveşte diferitele definiţii date descentralizării, insistă
asupra puterii de decizie acordată prin lege organelor alese ale unei colectivităţi cu personalitate
juridică asupra tuturor sau a unei părţi a „afacerilor locale”, în timp ce alţi autori au în vedere
transferul de atribuţii de la stat la instituţiile (teritoriale sau nu) distincte juridiceşte de acesta,
beneficiind sub supravegherea statului de o anumită autonomie de gestiune ori, într-o altă
formulare, asupra transferului de competenţe de la stat la colectivităţile teritoriale, ale căror
organe sunt alese, care acţionează în numele şi în contul colectivităţii, sub controlul statului.

Definiţii aduse principiului descentralizării de către autori români


Profesorul A. Teodorescu, în perioada interbelică, dă o definiţie interesantă
descentralizării, considerând că autonomia locală, instituţie juridică de sine stătătoare, implică
descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care o
presupune, descentralizarea administrativă fiind sistemul în care autorităţile judeţene sau locale
au puterea de a priveghea singure la satisfacerea intereselor lor, prin organe alese de administraţi
şi cu mijloace financiare proprii. Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care
guvernează administraţia publică locală, constând în „dreptul unităţilor administrativ-
teritoriale de a-şi satisface interesele proprii fără amestecul autorităţilor centrale, principiu
care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar
descentralizarea un sistem care implică autonomia”.
Referindu-se la acelaşi principiu de organizare a administraţiei, profesorul P. Negulescu
sublinia: "Când însă regimul administrativ admite ca îngrijirea şi rezolvarea intereselor locale sau
speciale să fie încredinţate la autorităţi ai căror titulari, aleşi de corpul electoral local, pot să
stabilească norme valabile pentru locuitorii din acea localitate, atunci avem descentralizare.
Analizând cele două principii, centralizarea şi descentralizarea, profesorul P. Negulescu
combate teza potrivit căreia ar fi vizată şi sfera politicului:

12
Irina Bilouseac, Curs

„După noi expresiunile de centralizare şi descentralizare trebuiesc întrebuinţate numai


când e vorba de organizarea administrativă a unui stat şi de stabilit raporturile între puterea
centrală şi serviciile administrative locale şi speciale ... Or, când vorbim în dreptul administrativ
de descentralizare, nu înţelegem ca subdiviziunile teritoriale ale statului să aibă o autonomie
complectă, ele nu au decât dreptul de a-şi rezolva unele chestiuni de interes local. Prin
centralizarea politică a unui stat nu s-ar putea înţelege decât un stat unitar, iar printr-un stat
descentralizat politiceşte, un stat federal”.
Într-o altă opinie, I. Vida precizează că descentralizarea este un regim ce permite
colectivităţilor locale să se administreze ele însele sub controlul statului, care le înzestrează cu
personalitate juridică de drept public, organe proprii şi resurse financiare proprii.
Administraţia publică locală reprezintă o instituţie complexă, autonomă şi democratică,
creată în scopul „rezolvării treburilor locale” în favoarea cetăţenilor, de către autorităţi locale
alese, sub supravegherea organelor puterii executive.
Marii autori contemporani de drept administrativ din România aduc numeroase clarificări
conceptului de descentralizare, pornind de la literatura din perioada interbelică şi de la doctrina
europeană în domeniu, unde aşa cum sublinia profesorul I. Alexandru accentul se pune pe
descentralizare, „Europa fiind una a colectivităţilor descentralizate”. O formulare completă a
principiului descentralizării ne este oferită de către profesorul Antonie Iorgovan, care precizează
că pe fond esenţa descentralizării constă în transferarea unor atribuţii ale diverselor organe
centrale către autorităţi ale unităţilor administrativ-teritoriale, cu accent asupra puterii proprii de
decizie a acestora în gestionarea şi administrarea problemelor colectivităţii.
M. Preda consideră că descentralizarea administrativă este un regim juridic opus
centralizării administrative, în care rezolvarea problemelor locale nu se mai face de funcţionarii
numiţi de la centru, ci de către cei aleşi de corpul electoral. Literatura de specialitate, începând cu
cea interbelică, inclusiv cea contemporană, a impus două forme ale descentralizării:
- descentralizarea teritorială, care presupune faptul că teritoriul statului este împărţit în
unităţi administrativ-teritoriale, care se bucură de independenţă faţă de autoritatea centrală.
- descentralizare tehnică (pe servicii), prin care unul sau mai multe servicii publice sunt
scoase din competenţa autorităţilor centrale sau locale şi sunt organizate în mod automat.
Doctrina românească a definit administraţia publică, ca fiind totalitatea serviciilor publice, iar
serviciul public este mijlocul prin care administraţia îşi exercită activitatea.

13
Irina Bilouseac, Curs

Opinii asemănătoare sunt exprimate şi de Rodica Narcisa Petrescu precizează că


„deconcentrare, descentralizare, acestea sunt două cuvinte cheie în materie de organizare
administrativă. Excepţie fac autorităţile care sunt în fruntea statului (Preşedintele de Republică,
Primul-ministru, miniştri). Orice altă autoritate administrativă este, în principiu plasată fie într-un
statut de deconcentrare, fie într-unul de descentralizare”
Dana Apostol Tofan consideră că descentralizarea nu reprezintă opusul centralizării, ci
micşorarea ei, diminuarea concentrării puterilor, iar profesorul I. Deleanu spune că
„descentralizarea semnifică autoadministrare”.
Verginia Vedinaş identifică descentralizarea prin următoarele elemente:
a) autorităţile centrale au natură statală, iar autorităţile din teritoriu sunt persoane publice
autonome, alese de colectivtăţile teritoriale;
b) autorităţile din teritoriu dispun de o putere de decizie proprie, ele având un dublu statut,
atât în luarea hotărârilor care privesc gestionarea şi administrarea treburilor cât şi în transpunerea
lor în practică;
c) între autorităţile centrale şi cele locale din teritoriu nu există raport de subordonare
ierarhică.
În definirea descentralizării unii autori pun accentul pe transferul de atribuţii ale
diverselor organe centrale, alţi autori pun accent pe puterea de decizie de care dispun autorităţile
locale, iar conform altor păreri descentralizarea presupune existenţa unor persoane publice locale,
desemnate de comunitatea teritoriului, cu atribuţii proprii ce intervin direct în gestionarea şi
administrarea problemelor colectivităţii, ideea de descentralizare implicând-o pe aceea de
autonomie locală.
Însă în majoritatea opiniilor prin descentralizare se pot rezolva în condiţii mai bune
interesele locale, serviciile publice locale putând fi conduse mai bine de către autorităţile locale
într-un regim în care acestea nu au obligaţia să se conformeze ordinelor şi instrucţiunilor de la
centru.
În final, putem spune că descentralizarea reprezintă o realitate a acestor vremuri, fiind un
proces continuu si complex, o acţiune progresivă şi care durează foarte mult timp, dar care şi
produce efecte rapid printr-o mai bună gestiune a intereselor colectivităţilor teritoriale.

14
Irina Bilouseac, Curs

§3. BENEFICIILE ŞI DEZAVANTAJELE DESCENTRALIZĂRII

În ultimii ani s-a ajuns la un acord universal în privinţa faptului că descentralizarea este
un element important în atingerea democraţiei pe plan local. Acest lucru a fost văzut ca o soluţie
pentru întărirea serviciilor publice oferite comunităţilor locale şi pe care un sistem centralizat nu
le putea oferi.
Mulţi factori, inclusiv mărimea şi populaţia unei ţări, diversitatea geografică şi etnică,
precedentul istoric, reformele politice pot contribui la influenţarea procesului de descentralizare.
Descentralizarea oferă numeroase beneficii sau avantaje ca model de administrare, capabil
să ofere multe provocări şi noi tendinţe, ea marcând tendinţa de a apropia dreptul de decizie de la
centru de colectivităţile umane locale. Descentralizarea reprezintă un sistem de organizare admini-
strativă care permite colectivităţilor umane sau serviciilor publice să se administreze ele însele, sub
controlul statului, care le conferă personalitate juridică, le permite constituirea unor autorităţi proprii
şi le dotează cu resursele necesar.
Avantajele descentralizării enumerate mai jos presupun faptul că descentralizarea ia
forma unui model puternic, autonom şi participativ al administraţiei locale, care are puteri largi şi
reale pentru autoadministrarea locală şi pentru a îndrepta procesul de susţinută dezvoltare locală.
Descentralizarea asigură climatul prielnic ca interesele locale să se rezolve în condiţii
mai bune, în conformitate cu obiceiurile localnicilor şi în concordanţă cu cerinţele reale ale aces-
tora.
Nimeni nu poate cunoaşte mai îndeaproape şi mai în amănunt nevoile localităţii decât
însăşi autoritatea locală şi, de asemenea, nimeni nu poate cunoaşte mijloacele mai potrivite
pentru satisfacerea acestora, în acest fel se pot rezolva în condiţii mult mai bune interesele locale.
Aşadar, descentralizarea furnizează un cadru care facilitează şi stimulează dezvoltarea
locală. Conducerile locale ar trebui să fie mai eficiente în alocarea resurselor, să dea comunităţii
locale informaţii mai bune şi mai potrivite şi să înţeleagă mai bine nevoile locale, să fie mai
receptive la ele decât autorităţile centrale.
La nivel local se poate realiza o mai strică evidenţă a banilor, acest lucru reprezentând un
potenţial pentru generarea veniturilor locale.
Descentralizarea fiscală va reduce practica curentă de a extrage resurse de la periferie şi le
concentrează la centru. Astfel mai multe resurse vor fi reţinute la nivel local şi vor ajuta să stimuleze

15
Irina Bilouseac, Curs

economia locală şi să susţină iniţiative de dezvoltare locală. Doar în cazul în care are loc un transfer
de resurse descentralizarea poate produce beneficii economice şi sociale.
Cele mai multe atribuţii vor fi realizate la nivel local , prin aceasta creându-se
posibilitatea ca fiecare regiune să ia iniţiativa pentru dezvoltarea proprie, sporind capacitatea de
a-şi administra afacerile locale. Dezvoltarea este determinată pe plan local mai degrabă decât de
agenţi externi, care au mult mai multe priorităţi şi cunosc mai puţine despre potenţialul local de
dezvoltare. Descentralizarea generează spiritul de iniţiativă individuală. Pe de altă parte, sub
regimul descentralizării, impozitele dobândesc caracterul de „contribuţii”, fiind întoarse
individului sub beneficiul diferitelor servicii publice. Colectivităţile locale dispun singure de
bugetul lor sub controlul şi îndrumările reprezentanţilor statului şi a unei responsabilităţi
proprii.
Un alt avantaj este acela că, participarea electoratului la desemnarea autorităţilor locale
îi accentuează spiritul de responsabilitate şi iniţiativă pentru viaţa publică a localităţii şi îl
determină să caute şi să găsească el însuşi soluţii la problemele cu care se confruntă.
Descentralizarea determină o mai mare participare a populaţiei la guvernare, aducând
guvernarea mai aproape de oameni şi de aceea permite cetăţenilor să fie mai bine informaţi,
facilitând realizarea unei relaţii mai apropiate între cei care guvernează şi cei guvernaţi.
Comunităţilor le va fi mai uşor să-şi urmeze obiectivele de dezvoltare şi să obţină
susţinere de la guvernarea locală prin participarea lor ca un adevărat partener în procesul de
administrare locală. Participarea locuitorilor, prin alegeri la desemnarea autorităţilor locale le
accentuează spiritul de responsabilitate şi iniţiativă, motivându-i să găsească ei înşişi soluţii
pentru rezolvarea problemelor locale. Aşadar alegerile constituie criteriul descentralizării care se
fundamentează pe liberul exerciţiu al drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor la nivel local. Este ştiut
faptul că dreptul la autonomie locală aparţine colectivităţilor locale care îl exercită prin
intermediul autorităţilor alese de către acestea. Colectivităţilor locale li se păstrează dreptul de a
interveni direct în unele cazuri în procesul de administraţie, prin referendum sau alte forme
prevăzute de lege. Este stimulată participarea activă a cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor
administrative si în procesul de elaborare a actelor normative.
Modelul idealizat de democraţie reprezentativă în guvernul local implică faptul că prin
alegeri regulate libere şi competitive cetăţenii îşi fac cunoscute preferinţele guvernamentale care
de altfel sunt în concordanţă cu nevoile şi priorităţile lor. Asadar reprezentanţii aleşi ar trebui să

16
Irina Bilouseac, Curs

formuleze strategii, să ia decizii cheie şi să acorde prioritate deciziilor în privinţa cheltuielilor


prin politici formale şi proceduri bugetare. Aceste tehnici ar trebui să fie implementate de oficiali
care sunt neutri din punct de vedere politic sau care ar trebui să fie aşa.
Între participare şi descentralizare există o relaţie simbolică. Pe de o parte o
descentralizare reuşită are nevoie de un anumit nivel de participare locală. Apropierea dintre
administraţiile locale şi alegătorii lor le va permite să răspundă mai bine nevoilor locale şi să
adapteze în mod eficient cheltuielile publice nevoilor private, în cazul existenţei unui canal de
informaţii între cetăţeni şi administraţiile publice. Pe de altă parte procesul de descentralizare
însuşi poate să sporească oportunităţile de participare prin încredinţarea unei mai mari puteri şi
oferirea resurselor unui nivel de administraţie mai apropiat de cetăţeni.
Alt avantaj al descentralizarea este acela că duce la creşterea eficienţei în a stabili
natura serviciilor publice de care au nevoie. Într-un sistem descentralizat, participativ, cetăţenii
pot influenţa deciziile despre privind serviciile publice prin mecanisme care îi fac capabili să
indice tipul, nivelul, calitatea şi numărul serviciilor pe care le doresc şi costul pe care sunt dispuşi
să-l plătească pentru astfel de servicii. Serviciile publice locale putând fi conduse mai eficient
de către autorităţile locale, într-un regim în care acestea nu au obligaţia să se conformeze
ordinelor şi instrucţiunilor de la centru.
Descentralizarea duce la dezvoltarea unei administraţii publice moderne, eficiente care să
corespundă principiilor comunitare şi care să poată asigura dezvoltarea durabilă are în vedere în
primul rând diversitatea, calitatea si eficienta serviciilor publice oferite cetăţenilor.
Descentralizarea poate fi o cale de îmbunătăţire a accesului la serviciile publice, adaptând
acţiunile de guvernare la nevoile private. Cu toate acestea administraţiile locale pot fi eficiente
doar dacă vor avea acces la resursele financiare şi umane necesare.
Descentralizarea conduce la o mai bună diviziune a muncii în administrarea afacerilor
publice. Crearea de guvernări locale puternice, cu capacitatea de a administra efectiv afacerile
locale face capabilă guvernarea centrală să se concentreze asupra îndatoririlor la nivel înalt.
Descentralizarea generează sentimentul de libertate locală, interesul pentru binele localităţii,
fapt ce determină o dezvoltare deosebită a colectivităţilor umane din unităţile administrativ-
teritoriale.
Descentralizarea facilitează adaptarea soluţiilor pentru problemele locale pe condiţiile
locale. De vreme ce fiecare regiune este împuternicită să administreze propriile afaceri, ele vor fi

17
Irina Bilouseac, Curs

capabile să-şi adapteze programele sau soluţiile pentru problemele locale care să reflecte
condiţiile speciale sau preferenţiale ale respectivelor regiuni, localităţi.
Un alt avantaj al descentralizării este faptul că dezvoltă o mare coeziune şi stabilitate
socială şi încurajează concentrarea factorilor de decizie în jurul intereselor comune.
Descentralizarea asigură oportunitatea pentru o mai mare diversitate de inovaţii şi măreşte
flexibilitatea guvernării în contextul schimbării circumstanţelor, deoarece modelul participativ al
guvernământului local include comunitatea locală, care era exclusă anterior şi creează motivaţia
pentru autoguvernare.
Descentralizarea generează spiritul de iniţiativă individuală, pe când centralizarea
reduce rolul locuitorilor la acela doar de administraţi.
Descentralizarea determină mobilizarea resurselor în susţinerea procesului de dezvoltare,
contribuind la dezvoltarea serviciilor oferite populaţiei.
Un model descentralizat, participativ al guvernământului local încurajează
responsabilitate, transparenţa şi onestitatea şi conduce la adoptarea de standarde etice înalte în
conducerea afacerilor publice.
Acolo unde funcţionează descentralizarea ajută la eliminarea neconcordanţelor din
procesul decizional, adesea cauzate de planificarea guvernării centrale şi controlul activităţilor
sociale şi economice de pe plan local. Descentralizarea ajută la înlăturarea procedurilor
birocratice şi poate creşte sensibilitatea oficialităţilor la situaţiile şi nevoile locale.
Din punct de vedere subiectiv, descentralizarea apare ca un mijloc deosebit pentru
educaţia politică a cetăţenilor. "Aceştia vor şti că trebuie să se sprijine pe propriile puteri",
"dezvoltându-le simţămintele de libertate şi de solidaritate, precum şi spiritul de iniţiativă.
Un alt avantaj al descentralizării este acela că, prin natura sa, descentralizarea poate
asigura administrarea judicioasă a localităţilor, neutilizând decât numărul strict necesar de
funcţionari pentru satisfacerea intereselor locale, pe când în regimul centralizat numărul
funcţionarilor este mult mai mare, iar timpul de lucru al acestora se consumă pentru întocmirea
materialelor solicitate de autoritatea centrală şi pentru punerea în aplicare a ordinelor ce le vor
primi de la aceasta, în regimul descentralizării administrative, funcţionarii publici înlătură, într-
o măsură mai mare, fenomenele birocratice în activitatea locală.

18
Irina Bilouseac, Curs

Beneficiile enumerate prezintă descentralizarea la un potenţial maxim, care din păcate este
foarte rar întâlnită în practică. Cu toate aceste avantaje menţionate, trebuie remarcat faptul că
descentralizarea are anumite limite şi chiar dezavantaje.

În ceea ce priveşte dezavantajele descentralizării, din punct de vedere politic, fiind un


principiu de autonomie, ea diminuează forţa puterii centrale. Din punct de vedere
administrativ, fiind un sistem de apărare a intereselor locale, le dă întâietate acestor interese,
asupra intereselor ţării.
Neegalităţile interregionale pot creşte şi în felul acesta se accentuează nivelul de sărăcie
din anumite localităţi. Din moment ce diferite regiuni sunt înzestrate diferit în ceea ce priveşte
resursele naturale, nivelul activităţilor economice, etc., în unele zone vor exista mai multe
venituri decât în altele şi vor permite cetăţenilor lor servicii mai de calitate de cât cele oferite în
zone mai sărace. Există o nevoie de distribuţie echitabilă a resurselor disponibile pentru evitarea
creării unor asemenea diferenţe. Totodată dispersia mai mare a resurselor publice între
colectivităţile locale sau grupurile sociale, care poate antrena un proces de dizolvare a
solidarităţii naţionale, creând premisele unei competiţii politice şi ale unor conflicte in terne,
inclusiv interetnice.
Capacitatea tehnică sau administrativă slabă la nivel local poate face ca serviciile publice
să fie livrate cetăţenilor mai puţin eficient în unele zone.
Descentralizarea creează potenţialul pentru existenţa unui conflict dintre interesele locale
şi cele naţionale, însă acest lucru poate servi la identificarea problemelor locale şi luarea lor în
considerare. Însă, dacă nu sunt tratate corect ele ar putea deveni un factor de destabilizare.
În realitate sistemele locale de management au adesea resurse insuficiente, spre deosebire
de guvernele centrale care continuă să reţină mult din fondurile locale. Pentru ca o guvernare
locală să-şi îndeplinească în mod eficient sarcinile descentralizate ar trebui să aibă un nivel
corespunzător al veniturilor colectate locale sau transferate de la guvernarea centrală, cât şi
autoritatea de a decide asupra cheltuielilor.
Transferul de sarcini către autoritatea locală, nedublat de o reală descentralizare fiscală,
face ca descentralizarea să rămână doar o simpla vorba în vânt. O comunitate care se dezvoltă e
o comunitate care depinde din ce în ce mai mult de propriile decizii şi resurse pe care le
gestionează şi din ce în ce mai puţin de ajutor de dinafară. Fara descentralizare fiscală, care

19
Irina Bilouseac, Curs

trebuie să asigure resursele financiare necesare unei decizii performante a administraţiei nu poate
exista descentralizare administrativă reală.
Potrivit Cartei Europene, colectivităţile locale au dreptul la resurse financiare proprii şi
suficiente pentru a-şi exercita, în mod liber, competenţele recunoscute de lege. Resursele
financiare trebuie să fie proporţionale cu atribuţiile stabilite de lege.
Corupţia este de asemeni o problemă serioasă şi foarte des întâlnită în elita locală, oamenii
aleşi în posturile locale alocând resursele pentru a putea să beneficieze ei şi cei apropiaţi.
abuzurile în materie de des centralizare orientate spre supralicitarea particularităţilor locale, care
pot merge până la a pune în pericol unitatea naţională.
Conform opiniei profesorului Tarangul, citat de Mircea Preda, alegerea autorităţilor
descentralizate introduce în administraţia locală politica de partid, care acaparează şi viciază totul.
Lipsa de competenţă şi de răspundere, demagogia, servilismul sunt unele din cele mai mari
inconveniente ale acestui mod de recrutare a autorităţilor descentralizate”. Totuşi există şi pericolul
monopolizării resurselor de către elitele locale.Există riscul ca elitele locale să folosească resursele
locale în interesul lor. Autorităţile locale pot adopta soluţii influenţate de politica unor grupuri de
presiune, ale căror interese sunt în contradicţie cu cele naţionale.
Dat fiind ritmul alert al descentralizării, o problemă majoră cu care se confruntă
autorităţile locale este reprezentată de capacităţile limitate de management a competenţelor
descentralizate. Sistemele de gestionare a resurselor umane sunt slab dezvoltate, formarea
profesională este limitată, iar fluctuaţia funcţionarilor publici este foarte ridicată. Eforturi
considerabile sunt încă necesare pentru a ameliora managementul financiar şi pentru a suplini
lipsa echipamentului informatic şi a cunoştinţelor necesare pentru utilizarea acestuia.
Funcţionarilor publici locali, mai ales în localităţile mici, de regulă, nu au competenţa şi
experienţa celor din administraţia publică centrală. În localităţile mai mici specialiştii sunt mai
greu de găsit şi în consecinţă administraţia locală nu îşi mai poate gestiona eficient serviciile
publice. Astfel priorităţile nu sunt soluţionate pentru că conducerea locală nu poate fi eficientă în
rolul ei. Decizia de descentralizare sau de reţinere a controlului central asupra managementului
resurselor umane în ceea ce priveşte recrutarea, angajarea, stabilirea salariului, etc. a
funcţionarilor publice este strâns legată de nivelul existent al calităţii administraţiei locale.
Descentralizarea, consolidarea autonomiei colectivităţilor locale – decizional şi financiar
-, asigurarea corelaţiei între resursele şi nevoile acestora, prioritizarea obiectivelor, au în vedere

20
Irina Bilouseac, Curs

creşterea competenţelor şi responsabilităţilor personalului care lucrează în administraţia publică,


astfel încât serviciile oferite cetăţenilor să fie de calitate, controlabile, cu impact imediat şi de
durată.
Un alt dezavantaj ar consta în faptul că inexistenţa unui mecanism de supraveghere a
autorităţii centrale ar duce le o întrebuinţare greşită a autorităţii pe plan local, ca urmare a
statutului autonom al colectivităţilor locale.
Totodată creşte numărul colectivităţilor având un patrimoniu şi un buget propriu şi nu mai
poate fi realizat un control eficient asupra utilizării banului public. Acţiunea puterii centrale este
mult îngreunată. Funcţia de supraveghere a guvernării centrale este înlocuită şi nici un alt
mecanism nu este pus în loc. Putem spune că principalul pericol al descentralizării ar fi
diminuarea forţei puterii centrale, ajungându-se chiar la dominarea intereselor locale faţă de cele
centrale.
În esenţă, se pune întrebarea dacă descentralizarea este calea de urmat, având în vedere că
riscul este mult prea des mai mare decât avantajele.
O descentralizare în adevăratul sens al cuvântului necesită un sprijin puternic din partea
instituţiilor guvernamentale centrale. Aceasta ar însemna elaborarea de acte normative care să
ofere unităţilor guvernamentale locale capacitatea de a acţiona în mod autonom şi independent şi
totodată asigurarea veniturilor necesare unei gestionări adecvate a serviciilor locale.
În ceea ce ne priveşte considerăm că sistemele centralizate nu pot continua şi pentru ca
beneficiile să fie realizate, comunităţile locale trebuie să fie mai receptive la nevoile locale.
Trebuie să ţinem seama de identificarea problemelor ce înconjoară descentralizarea, ceea
ce va crea mai multă responsabilitate printre comunităţile în dezvoltare, astfel încât conducerea
centrală va fi forţată să construiască o situaţie stimulentă pentru ca banii strânşi pe plan local să
fie alocaţi tot pe plan local. Totodată, în regimul descentralizării, autoritatea locală poate
soluţiona şi satisface operativ cerinţele locale, spre deosebire de regimul centralizat, în care au-
toritatea centrală acţionează de la distanţă, tergiversând rezolvarea problemelor.
În doctrină s-au adus numeroase argumente în favoarea organizării descentralizate:
existenţa intereselor locale deosebite de cele centrale, eliminarea formalismului, implicarea
cetăţeanului la viaţa publică, etc.
Descentralizarea regimului administrativ are, însă, şi anumite dezavantaje, cum ar fi
faptul că lipsa de experienţă a autorităţilor alese duce la adoptarea unor măsuri care să nu

21
Irina Bilouseac, Curs

satisfacă în totalitate nevoile reale ale colectivităţilor, diminuarea forţei puterii centrale, iar în
procesul de descentralizare, zonele mai sărace sunt puse în competiţie deschisă cu zonele bogate.
Se poate concluziona că, indiferent de formele concrete sub care se practică în diferite ţări,
des
centralizarea administraţiei publice constituie o realitate a societăţii prezente şi viitoare, cu
implicaţii importante în plan economic şi social. Aplicată judicios, ea poate contribui la o
ameliorare semnificativă a eficienţei alocării resurselor şi a calităţii funcţiei administrative a
statului. Trebuie ca autorităţile locale să fie capabile de a-şi asuma noile responsabilităţi şi de a le
face faţă atât din punct de vedere managerial, instituţional, şi financiar.
În realitate, pentru ca un proces de descentralizare să reuşească trebuie să existe un centru
puternic. Se impune o redefiniţie a rolurilor şi a relaţiilor dintre local şi central.
Cu siguranţă există multiple şi substanţiale avantaje şi beneficii ale descentralizării, însă
acest model de administraţie are întotdeauna şi posibile dezavantaje sau riscuri. Dacă programele
nu sunt adaptate specificului local ele se pot dovedi ineficiente iar cetăţenii nu vor simţi nici o
îmbunătăţire.
Descentralizarea nu este o soluţie universală, ci are dezavantajele sale. Deşi
descentralizarea este văzută deseori ca inevitabil conducând la o reducere semnificativă şi chiar
eliminare a puterii centrale, acest lucru prezintă numeroase dezavantaje.

BIBLIOGRAFIE MINIMALĂ

1. Bilouseac I., (2013), Descentralizarea şi deconcentrarea în managementul serviciilor


publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti
2. Legea 195/2006 a descentralizării, publicată în Monitorul Oficial nr. 453 din 25/05/2006
3. Voican, M., (2008), Principiile cadru ale administraţiei publice locale, Editura Universul
juridic, Bucureşti

CAPITOLUL II
FORMELE DESCENTRALIZĂRII

22
Irina Bilouseac, Curs

OBIECTIVELE UNITĂŢII DE ÎNVĂŢARE C2


Obiective: După parcurgerea acestei unităţi de învăţate veţi fi capabili să evidenţiaţi şi să
analizaţi care sunt cele două forme ale descentralizării (administrativ- teritorială şi tehnică), ce
înseamnă conceptul de autonomie locală, care sunt componentele autonomiei locale, precum şi să
evidenţiaţi deistincţia dintre descentralizarea şi deconcentrarea serviciilor publice.
Timp mediu necesar de studiu: 9 ore
Concepte-cheie: autonomie locală, formele descentralizării, componentele autonomiei
locale

§1. DESCENTRALIZAREA ADMINISTRATIV - TERITORIALĂ PE BAZA


AUTONOMIEI LOCALE

1. CONCEPTUL DE AUTONOMIE LOCALĂ ÎN CONTEXT EUROPEAN

Autonomia locală este principiul fundamental care guvernează şi totodată stă la baza
dezvoltării administraţiei publice locale, fiind un element component al „principiilor democratice
comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei”, care prin reglementarea ei legală şi
aplicarea concretă, face posibilă descentralizarea puterii. I Vida considera că autonomia locală
este forma modernă de exprimare a principiului descentralizării administrative.
Din limba greacă veche cuvântul „autonomie” înseamnă (auto - singur, independent, iar
nomos - lege) libertatea de a guverna prin propriile sale legi.
Constituţiile statelor lumii acordă un loc primordial principiului autonomiei locale, care
se află la baza organizării şi funcţionării autorităţilor administraţiei publice locale. Autonomia
locală presupune rezolvarea unor probleme locale de către autorităţi administrative locale.
Aşadar putem spune că între principiul descentralizării administrative şi cel al autonomiei
teritoriale locale nu există diferenţe de conţinut, „descentralizarea fiind o tendinţă în evoluţia

23
Irina Bilouseac, Curs

administraţiei publice pentru realizarea autonomiei locale, la baza descentralizării aflându-se


ideea unei anumite autonomii locale”.
Principiul autonomiei locale dă dimensiune şi sens descentralizării administrative, făcând
posibilă stabilirea unui statut distinct al colectivităţilor locale şi organelor de conducere ale
acestora, în raport cu administraţia centrală. Autonomia serviciilor poate consta în lărgirea
extremă a descentralizării, dar ea poate exista fără să fie precedată de o centralizare şi, prin
urmare, fără să necesite descentralizarea.
Aşa cum a susţinut şi întreaga doctrină interbelică din România ideea de descentralizare
implică pe cea de autonomie.
Conţinutul principiului autonomiei locale şi valenţele sale complexe reprezintă
chintesenţa întregii activităţi a administraţiei publice locale din unităţile administrativ-teritoriale.
înţelegerea corectă a conţinutului acestui principiu are o importanţă deosebită pe planul acţiunilor
practice şi evită accentuarea şi absolutizarea sa, însă acesta nu trebuie confundat cu independenţa
locală. Autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exercitate pe baza şi în
limitele prevăzute de lege.
Marcel Prelot consideră, pe bună dreptate că administraţia publică locală este o
„administraţie autonomă”, care coadministrează împreună cu administraţia centrală problemele
unităţilor administrativ-teritoriale.
Autonomia locală este percepută în context european, ca un element component al
principiilor democratice, comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei, care prin
reglementarea ei legală şi aplicarea concretă, face posibilă descentralizarea puterii.
Autonomia locală şi descentralizarea au reprezentat principii definitorii în organizarea
sistemului de administrare publică locală, conform standardelor internaţionale, acestea fiind
prevăzute în Carta Europeană “Exerciţiul autonom al puterii locale”.
În context european conceptul de autonomie locală a fost definit prin intermediul Cartei
europene pentru autonomie locală, semnată în 1985 la Strasbourg şi redactată din iniţiativa
Conferinţei permanente a puterilor locale şi regionale din Europa.
Dovada faptului că acest principiu este unul fundamental în cadrul democraţiei locale,
este dată de lărgirea cadrul de manifestare a acestui principiu de la nivel local la cel regional, al
statelor, precum şi tendinţele de extindere a aplicabilităţii autonomiei locale pe scară continentală.

24
Irina Bilouseac, Curs

Carta conţine prevederi care stipulează principiile generale ale autonomiei locale şi arată
necesitatea existenţei unei baze constituţionale şi legale a autonomiei locale, defineşte conceptul
şi stabileşte principiile care guvernează organizarea şi competenţele autorităţilor locale.
Preambulul documentului menţionat subliniază ideea că „apărarea şi întărirea autonomiei
locale în diverse ţări ale Europei reprezintă o contribuţie importantă la edificarea unei Europe
întemeiată pe principiile democraţiei şi ale descentralizării puterii”.
Art.3 al Cartei europene a autonomiei locale defineşte în felul următor conceptul de
autonomie locală:
"1. Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă pentru colectivităţile
locale de a soluţiona şi de a administra, în cadrul legii, pe propria lor răspundere şi în profitul
populaţiei lor, o parte importantă a treburilor publice.
2. Acest drept este exercitat de consilii sau adunări compuse din membrii aleşi prin
sufragiu liber, secret, egal, direct şi universal, care pot dispune de organe executive care răspund
în faţa lor. Această dispoziţie nu prejudiciază recurgerea adunărilor cetăţeneşti, referendum sau
orice altă formă de participare directă a cetăţenilor, acolo unde ea este permisă de lege”.
Carta europeană prin noţiunea de „drept şi capacitatea efectivă” a colectivităţilor locale
exprimă ideea că nu este suficientă doar acordarea teoretică a autonomiei locale, ci este necesară
şi atribuirea de mijloace materiale şi financiare pentru a se putea realiza efectiv aceste drepturi şi
capacităţi conferite. Altfel, autonomie locală fără existenţa unei baze materiale şi fără posibilitate
de a dispune liber de această rămâne un principiu enunţat doar la nivel pur teoretic.
Relevante pentru recunoaşterea importanţei acestui principiu sunt şi iniţiativa la nivel
european a Congresului Puterilor Locale şi Regionale ale Europei în privinţa promovării unui
proiect al Chartei europene a autonomiei regionale1, iar la nivel universal, în colaborare cu
organizaţia Naţiunilor Unite a proiectului de Chartă mondială a autonomiei locale.2
Totodată autonomia locală este recunoscută tuturor locuitorilor dintr-o unitate
administrativ-teritorială, autonomia neacordându-se pe baze etnice. Profesorul Ion Diaconu
preciza că „gradul autonomie se raportează la toate unităţile administrativ-teritoriale, indiferent
de compoziţia etnică a populaţiei. Autonomia nu este un drept al unei colectivităţi etnice, ci este

1
Recomandarea nr. 34/1997 a CPLRE asupra proiecdtului Chartei europene a autonomiei regionale, adoptat la data
de 5 iunie 1997 în acdrul celei de-a patra sesiuni plenare a Congresului Puterilor Locale şi Regionale, Consiliul
Europei
2
Recomandarea nr. 98/2001 a CPLRE asupra proiectului Chartei mondiale a autonomiei locale, adoptată la data de
31 mai la Strabourg.

25
Irina Bilouseac, Curs

un obiectiv politic de guvernare descentralizat”. Pentru o bună şi reuşită aplicare a principiului


autonomiei locale, acesta trebuie să dispună şi de o protecţie legală. în acest sens Carta
Europeană "Exerciţiul autonom al puterii locale" (art. 11) consacră: "Colectivităţile locale trebuie
să dispună de un drept jurisdicţional de recurs pentru a asigura liberul exerciţiu al competenţelor
lor şi respectul principiilor de autonomie locală care sunt consfinţite în Constituţie şi în alte acte
ale legislaţiei interne".
Autonomia locală nu este doar un drept, ci şi o obligaţie pentru autorităţile reprezentative
ale colectivităţilor locale de a gestiona şi de a rezolva eficient problemele acestor colectivităţi.
Acest principiu acordă autorităţilor administraţiei publice locale dreptul şi capacitatea
efectivă de a dispune de toate măsurile pentru satisfacerea intereselor locuitorilor acestor unităţi.
Autonomia priveşte atât organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cât şi
gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă. Din analiza acestui alineat reiese că autonomia
locală vizează TREI COMPONENTE: organizatorică, funcţională şi gestionară. Autonomia
locală se referă pe de o parte la organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, iar pe de
altă parte la gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă.
Componenta organizatorică se manifestă prin alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale. În această privinţă Constituţia face trimitere la dispoziţiile legii. Articolul 121
alin.1-3 prevede că „autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în
comune şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii. Consiliile
locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă
treburile publice din comune şi din oraşe.”
Componenta funcţională reprezintă competenţa autorităţilor administraţiei publice
locale de a rezolva o parte importantă a treburilor politice fără intervenţia altor autorităţi.
Principiul autonomiei locale presupune ca organele administraţiei publice locale să hotărască în
mod independent pentru satisfacerea intereselor generale ale locuitorilor unităţilor administrativ-
teritoriale.
Însă principiul autonomiei locale presupune o delegare a competenţelor către autorităţile
locale numai de ordin administrativ, nu şi legislativ, astfel încât autorităţile administrative
teritoriale “nu pot recurge la modificarea structurii administrative stabilite prin lege şi nici nu pot
crea alte autorităţi administrative”.

26
Irina Bilouseac, Curs

Componenta gestionară se regăseşte în existenţa unui buget propriu, adică a unor


mijloace (venituri) materiale şi băneşti proprii, care să-i permită rezolvarea unor probleme locale.
Pentru asigurarea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale elaborează şi aprobă
bugetele unităţilor administrativ-teritoriale şi au dreptul să instituie impozite şi taxe locale, în
condiţiile legii, deoarece o adevărată autonomie locală nu poate exista fără o autonomie
financiară.

Una dintre cele mai dificile probleme ale autonomiei locale o constituie autonomia
financiară.
Administraţia publică locală trebuie să aibă resurse proprii suficiente, de care să dispună
în mod liber în exerciţiul componentelor lor, obţinându-se astfel o reală autonomie financiară.
În final, se putem trage concluzia că principiul de autonomie locală atrage după sine
descentralizarea administrativă şi presupune astfel transferarea unor competenţe de le nivel
central la nivel local, unde autonomia locală asigură un grad înalt de democraţie, fiind una dintre
cele mai eficiente forme de autogestiune şi reprezentând chintesenţa întregii activităţi de
administraţie publică din unităţile administrativ-teritoriale.
Autonomia locală este percepută în context european, ca un element component al
principiilor democratice, comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei, care prin
reglementarea ei legală şi aplicarea concretă, face posibilă descentralizarea puterii.
Putem spune însă că, oricât de largă este autonomia locală şi deci competenţe autorităţilor
alese, autorităţile îşi desfăşoară activitatea în cadrul unui stat (unitar) şi nu în afara acestuia.
Principiul autonomiei locale nu poate fi conceput decât în anumite limite.

2. DESCENTRALIZAREA – PRINCIPIU FUNDAMENTAL ÎN CADRUL


REFORMEI ADMINISTRATIV-TERITORIALE

Descentralizarea administrativ-teritorială pe baza autonomiei locale reprezintă principiul


fundamental al organizării administrativ teritoriale a unui stat, constând în dreptul recunoscut al
unităţilor administrativ teritoriale de a se autoadministra pentru a-şi satisface propriile nevoi, mult
mai rapid în funcţie de specificul problemelor existente şi fără a fi necesară intervenţia puterii
centrale.

27
Irina Bilouseac, Curs

În regimul descentralizării administrative este recunoscută personalitatea juridică a


unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi existenţa unor autorităţi publice care le reprezintă şi
care nu fac parte din sistemul ierarhic subordonat centrului, dar care sunt supuse unui control
special de tutelă.
În spaţiul european descentralizarea administrativă şi dezvoltarea autonomiei locale au
devenit preocupări majore ale societăţii.
Se impune a fi precizat faptul că descentralizarea este un proces de dezvoltare si de
abordare a schimbării pe termen lung. Termenul include procedeul de democratizare şi implicare
a oamenilor în propria lor dezvoltare pentru obiectivul final al descentralizării, care este de a
transforma viaţa oamenilor şi de a eradica sărăcia prin acordarea de puteri politice administrative
şi financiare oamenilor astfel încât ei să-şi poată controla în mod eficient propriul lor destin şi
astfel să transforme întregul proces într-unul viabil. Descentralizarea nu se face dintr-o dată, ci
este un proces de dezvoltare şi de administrare a schimbării pe termen lung.
Democraţia la nivelul unei unităţi administrativ-teritoriale presupune în mod obligatoriu
autonomie locală, descentralizare administrativă şi eligibilitatea autorităţilor publice locale.
Putem spune că rezolvarea problemelor locale nu se mai face de funcţionari numiţi de la
centru, ci de către cei aleşi, astfel încât rezolvarea problemelor se face pe plan local de către
structuri care îşi exercită atribuţiile în mod autonom, însă în limitele legii.
În concepţia franceză, exigenţele unităţii naţionale conduc la o interpretare restrictivă a
descentralizării, aceasta fiind considerată, în final, un "mijloc de luptă" contra puterii centrale.
În concepţia engleză, însă, descentralizarea este înţeleasă într-un sens larg, acela de auto-
administrare („seif government”). Libertatea unităţii administrative locale de a decide şi acţiona
pe baza propriei iniţiative şi responsabilităţi, constituie caracteristica esenţială a guvernării
(administraţiei) locale.
Pentru a exista descentralizarea ca realitate administrativă este necesară schimbarea
conceptuală, deci a sistemului administrativ în ansamblu pentru a asigura distribuţia raţională a
competenţelor la niveluri de decizie cât mai apropiate de locul unde acestea se execută. Atunci
când vorbim de descentralizare teritorială trebuie să avem în vedere recunoaşterea unei autonomii
colectivităţilor teritoriale locale, care pe baza autonomiei locale se administrează pe ele însele.

28
Irina Bilouseac, Curs

Descentralizarea este de natură să asigure realizarea principiului autonomiei locale,


autorităţile administraţiei publice locale alese de colectivităţile locale funcţionând autonom,
nesubordonându-se ierarhic autorităţilor centrale.
Descentralizarea ţine şi de o bună guvernare. Într-o ultima analiză se aşteaptă ca
guvernele centrale şi locale să fie parteneri locali în procesele de dezvoltare.
Aşadar descentralizarea este un sistemul ce are la bază cunoaşterea interesului local,
diferit de cel central, localităţile dispunând de structuri organizatorice, funcţionale şi materiale,
consacrate realizării interesului local.
În esenţă, gradul descentralizării administrative depinde de:
- numărul serviciilor publice date în competenţa autorităţilor publice locale, cu cât
numărul acestora este mai mare cu atât va fi mai mare descentralizarea, şi invers, cu cât numărul
acestor servicii publice va fi mai mic, cu atât şi descentralizarea este mai mică;
- modul cum sunt organizate autorităţile publice locale şi raporturile lor cu cele
centrale, autorităţile locale pot fi alese, caz în care descentralizarea este mai mare sau pot fi
numite de autorităţile centrale, caz în care descentralizarea este mai mică. În cazul care
autorităţile locale sunt alese, poate exista condiţia ca ele să fie confirmate de autorităţile centrale,
caz în care descentralizarea suferă o îngrădire;
- forma în care se exercită controlul special efectuat de autoritatea centrală, atunci când
priveşte numai legalitatea actelor emise de autoritatea locală, descentralizarea este mai mare, iar
atunci când controlul se referă şi la oportunitatea lor descentralizarea va fi mai mică.
Putem considera că principalul scop al descentralizării este de a realiza interesul local de
către autorităţile alese de comunităţile locale, care sunt cele mai în măsură să cunoască
necesităţile locale şi să ia măsurile necesare pentru realizarea lor.
Mai important, descentralizarea contribuie la crearea capacităţii de asumare a
responsabilităţii la nivel local. Îmbunătăţiri reale şi de durată pentru diminuarea sărăciei vor avea
loc doar dacă autorităţile locale îi vor implica pe cetăţeni în problema folosirii resurselor şi vor fi
responsabile în fata lor pentru deciziile luate şi rezultatele aferente.
Sistemul administrativ descentralizat acordă atribuţii largi pentru organele inferioare;
colectivităţile locale, de regulă, au în fruntea lor autorităţi alese; puterea de decizie aparţine în
majoritatea cazurilor acestora.

29
Irina Bilouseac, Curs

În esenţă obiectivul final al descentralizării ar trebui să fie întărirea capacităţii autorităţilor


locale de a oferi servicii cetăţenilor.
Descentralizarea este procesul combinat al:
(1) transferului de autoritate/responsabilitate administrativă în interiorul aceleiaşi
structuri administrative;
(2) transferului de autoritate/responsabilitate către structuri ale administraţiei
locale. Transferul de autoritate/responsabilitate se referă la domeniul planificării, la adoptarea
deciziei (finanţe, fiscalitate), la responsabilităţile legale (emitere de regulamente, hotărâri locale)
şi la managementul serviciilor publice pentru care se face transferul.
Realizarea descentralizării administraţiei va avea următoarele implicaţii:
a) soluţionarea mai rapidă, în funcţie de specificul şi resursele locale, a problemelor din
fiecare unitate administrativ-teritorială;
b) serviciile publice locale sunt organizate, coordonate şi conduse de autorităţile locale în
concordanţă cu nevoile locale;
c) operativitatea deciziei, care nu mai necesită aprobări de la centru;
d) resursele materiale, financiare şi umane pot fi utilizate cu mai mare eficienţă şi ghidate
pentru a răspunde unor nevoi prioritare, pe care autorităţile locale le cunosc şi le simt mai bine
decât autorităţile centrale;
e) aleşii răspund în mod direct în faţa corpului electoral;
f) permite promovarea managementului participativ în gestionarea intereselor fiecărei
colectivităţi locale.
În concluzie, deşi nu este un sistem de organizare şi funcţionare perfect, descentralizarea
administrativă şi-a dovedit eficienţa în toate statele cu democraţie dezvoltată şi economie de piaţă
în care a fost aplicată, motiv pentru care trebuie promovată şi aplicată, însă acest principiu al
administraţiei locale nu trebuie să afecteze caracterul naţional şi unitar al statului, organizarea şi
funcţionarea administraţiei desfăşurându-se în baza legii şi în vederea executării prevederilor
acesteia, existând un echilibru între autorităţile locale şi cele centrale. Oricât de largă este
autonomia şi deci competenţa autorităţilor alese de a rezolva problemele sociale, aceste autorităţi
desfăşoară o activitate în cadrul unui stat (unitar) şi nu în afara acestuia.

30
Irina Bilouseac, Curs

3. ELEMENTELE DESCENTRALIZĂRII ADMINISTRATIVE

Din cuprinsul Cartei se desprind elementele componente ale descentralizării


administrative, pe baza principiului autonomiei locale, fiind necesar, pentru înţelegerea
particularităţilor descentralizării să subliniem elementele de bază ale aplicării acestui principiu: în
regimul descentralizării administrative, este recunoscută personalitatea juridică a unităţilor
administrativ-teritoriale, precum şi existenţa unor autorităţi publice care reprezintă şi care nu fac
parte din sistemul ierarhic subordonat centrului, dar care sunt supuse unui control special (tutelă
administrativă).

1) Existenţa unei colectivităţi teritoriale locale, care să aibă interese şi cerinţe


specifice faţă de interesele colectivităţii naţionale.
Descentralizarea administrativă pe baza autonomiei locale se face în legătură cu existenţa
unor colectivităţi sociale locale, constituite în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale ale
statului.
Astfel statul încetează să mai fie singura colectivitate teritorială recunoscută.
Colectivităţile teritoriale locale sunt persoane morale de drept public, având nevoile şi
interesele locale ce sunt legate de specificul colectivităţii respective şi se disting de nevoile
generale ale colectivităţii naţionale.
Colectivităţile teritoriale locale sunt persoane morale de drept public politico-teritoriale, având
capacitate de drept public proprie şi interese publice proprii distincte de interesele publice ale statului.
Statul nu poate să soluţioneze, prin mijloacele de care dispune şi în condiţii de operativitate şi
eficienţă, ansamblul acestor nevoi şi interese. De aceea, statul prin reglementări legale este cel ce
stabileşte care dintre probleme vor fi de competenţa serviciilor publice statale şi care vor intra în
sfera de competenţă a autorităţilor locale.

2) Recunoaşterea responsabilităţii colectivităţilor locale în gestionarea nevoilor


specifice, precum şi existenţa unor resurse proprii.
Colectivităţile locale ar trebui să dispună de autorităţi administrative proprii pentru
satisfacerea intereselor publice, precum şi de mijloace materiale, financiare şi umane necesare,

31
Irina Bilouseac, Curs

care să fie puse la dispoziţia lor şi pe care să le gestioneze.


Problemele specifice locale, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale nu sunt stabilite
de respectivele colectivităţi, ci prin lege.
Pentru existenţa autonomiei locale este necesar ca gestiunea problemele specifice
colectivităţilor locale să fie rezolvate de aceste colectivităţi locale. Existenţa nevoilor şi
intereselor locale presupune şi existenţa unor mijloace materiale de realizare a acestora, cum ar fi
patrimoniul propriu, un corp de funcţionari care să gestioneze treburile publice, o anumită
autonomie financiară care se bazează pe existenţa unui buget propriu.
Principiul autonomiei locale nu este numai un concept teoretic şi nu are un conţinut
abstract. El are un suport material, care se exprimă prin acţiuni practice, concrete. Colectivităţile
locale au la dispoziţie, în proprietate sau administrare un patrimoniu (terenuri, clădiri, utilaje
diverse etc), precum şi resurse, alcătuind domeniul public sau privat al acestora, şi cu ajutorul
cărora rezolvă problemele. Subliniem faptul că aceste probleme sunt distincte de cele ale statului.
De altfel, autonomia locală fără existenţa acestui fundament material şi fără libertatea de a-1
gospodări potrivit nevoilor proprii ar însemna doar afirmarea unui principiu pur teoretic, fără
conţinut şi fără relevanţă pe planul acţiunilor practice.

3) Colectivitatea locală să dispună de autorităţi administrative proprii, autonome


faţă de stat, alese de către cetăţenii ce o compun.
Aşadar, organele de conducere trebuie să fie locale şi să existe autonomie faţă de organele
centrale ale administraţiei publice.
Autorităţile locale, cărora colectivitatea locală le va încredinţa administrarea treburilor
sale publice sunt cele care soluţionează problemele specifice.
Ele nu sunt numite, nu se subordonează şi nu pot fi revocate de administraţia statului, în
consecinţă administraţia publică îşi pierde caracterul unitar, ea fiind formată din administraţia
statului şi administraţia colectivităţilor locale.
Pentru a ne găsi în situaţia descentralizării administrative este necesar ca aceste autorităţi
locale să fie reprezentantele colectivităţilor locale Astfel, autorităţilor reprezentative vor fi
desemnate prin vot universal în urma unor alegeri libere, desfăşurate în unităţile administrativ-
teritoriale. Aşadar, puterea autorităţilor reprezentative nu vine de la centru, ci de la corpul
electoral local, pe cale de alegere.

32
Irina Bilouseac, Curs

În acest scop este necesară stabilirea unor atribuţii distincte pentru autorităţile alese, aşa
încât ele să poată decide singure în rezolvarea problemelor locale. Pentru rezolvarea operativă a
treburilor locale este necesar ca organele administraţiei publice să dispună de o competenţă care
să le confere autonomia faţă de organele centrale ale administraţiei publice.
Autonomia locală conferă autorităţilor publice locale dreptul ca, în limitele legii, să aibă
iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt în mod expres în competenţa altor
autorităţi publice.

4) Supravegherea activităţii colectivităţii locale de către autorităţile puterii


executive (existenţa tutelei administrative).
Descentralizarea nu poate fi concepută cel puţin în statele unitare fără existenţa unui
control din partea autorităţilor centrale ale statului.
Autonomia locală nu înseamnă însă dreptul unei colectivităţi locale de a se guverna
singură în orice problemă apărută şi nu presupune independenţa autorităţilor administraţiei
publice locale faţă de autorităţile centrale ale puterii executive. „Colectivităţile locale sunt
integrante material (teritorial) şi juridic statului suveran, care le asigură autonomia necesară
gestionării treburilor lor specifice, dar numai în măsura în care aceasta se integrează în ordinea
juridică a statului”. Spaţiul de influenţă al autonomiei locale nu admite intervenţia administraţiei
de stat, lăsînd loc doar unui control de legalitate a actelor administraţiei publice locale, de
conformitate a lor cu principiile constituţionale.
Numit tradiţional „control de tutelă” el poate fi exercitat atât de funcţionari sau autorităţi
ale administraţiei de stat, cum este cazul în Franţa şi Italia, cât şi de judecători, cum se întâmplă
în Marea Britanie.
Cu alte cuvinte, autonomia nu înseamnă independenţa organelor administraţiei locale faţă
de organelle centrale, de aici reieşind necesitatea exercitării unui control pe care îl realizează
puterea executivă asupra autorităţilor publice ale administraţiei locale.
Tutela administrativă este o instituţie a dreptului public în baza căreia o autoritate centrală
a administraţiei publice are dreptul de a controla autorităţile administraţiei publice locale,
organizate pe baza principiului descentralizării.
Autorităţile locale răspund politic, în faţa celor care i-au ales, dar şi juridic în faţa statului,
aceasta presupune exercitarea unui control de stat (tutelă administrativă) asupra legalităţii

33
Irina Bilouseac, Curs

activităţii autorităţilor locale autonome. Tutela administrativă se exercită, spre deosebire de


controlul ierarhic, doar în cazurile prevăzute expres de lege, numai de organele indicate expres de
lege, şi priveşte doar legalitatea actelor administrative, nu şi oportunitatea acestora.
Statul are nu numai dreptul, ci şi obligaţia de a exercita controlul asupra autorităţilor
descentralizate, acest control fiind unul special, compatibil cu principiul autonomiei autorităţilor
publice alese.
Astfel, deşi autonomia locală nu admite intervenţia administraţiei de stat este necesară
totuşi existenţa unui control de legalitate a actelor emise de autorităţile reprezentative ale
colectivităţilor locale, de conformitate a lor cu principiile constituţionale. Autonomia locală
trebuie să se încadreze în anumite limite determinate de lege.
Prin urmare, descentralizarea administrativă nu poate fi concepută în statele unitare, fără
existenţa unui control statal, cunoscut în doctrină sub denumirea de tutelă administrativă.

34
Irina Bilouseac, Curs

§2. DESCENTRALIZAREA TEHNICĂ SAU PE SERVICII

1. NOŢIUNEA DE SERVICIU PUBLIC

Administraţia publică urmăreşte satisfacerea interesului public, a utilităţii publice, (hrană,


locuinţă, transport, cultură, sănătate, etc.), în mod dezinteresat, prin realizarea de servicii publice.
Noţiunea de serviciu public a apărut şi s-a dezvoltat treptat în contextul sporirii nevoilor
generale ale societăţii omeneşti.
Serviciul public poate fi organizat fie la nivel naţional, pentru întreaga ţară (serviciul public
al transportului aerian, feroviar), fie la nivel local (transportul în comun în cadrul unei localităţi).
Descentralizarea serviciilor este legată şi de nivelul de dezvoltare economico-socială a
localităţii respective, cu cât o colectivitate este mai dezvoltată cu atât locuitorii săi vor avea
nevoie de mai multe servicii, mai diversificate şi de o calitate superioară.
Aşadar pentru apariţia unui serviciu public avem nevoie în primul rând de interesul
general şi apoi de un act de voinţă a autorităţii legiuitoare. De exemplu ministerele se înfiinţează
prin lege, organele de specialitate din subordinea Guvernului se înfiinţează prin hotărâre de
Guvern, etc.
Conform opiniei lui Ioan Alexandru o reformă a sistemului administrativ trebuie însă
începută cu o reformă a administraţiei centrale şi nu cu permanentizarea reformei administraţiei
publice locale.
Iar descentralizarea serviciilor publice constituie tocmai o componentă a reformării
administraţiei centrale, ce presupune o distribuţie a competenţelor.
Examinând literatura de specialitate1, reţinem că, în încercarea de a defini noţiunea de
serviciu public, s-au conturat două sensuri:
- un sens material sau funcţional şi
- un sens formal sau organizatoric.
Din punct de vedere al componentei materiale, serviciul public prevede o activitate de
interes general, ce îmbracă multiple forme în funcţie de natura cerinţelor sociale.
În sens organic, serviciul public reprezintă un ansamblu de agenţi şi mijloace, pe care o
persoană publică sau un agent privat autorizat de o persoană publică le utilizează pentru
îndeplinirea nevoilor cu caracter public. Privit în acest sens, conceptul de serviciu public se

1
Bedrule Grigoruţă, M. V., (2008), Managementul serviciilor publice, op.cit, pp. 26-27

35
Irina Bilouseac, Curs

identifică cu ansamblul instrumentelor, instituţiilor, organelor, structurilor afectate satisfacerii


interesului public.1
Nu de puţine ori accepţiunea materială şi cea organică a noţiunii de serviciu public coincid, drept
pentru care, în dreptul clasic francez, o activitate de interes general, gestionată de administraţie
era considerată întotdeauna serviciu public. În atare situaţie, serviciul public era definit în
doctrina franceză ca reprezentând ,,orice activitate a cărei îndeplinire poate fi asigurată,
reglementată şi controlată de guvernanţi, pentru că această îndeplinire este indispensabilă la
realizarea şi dezvoltarea interdependenţei sociale, care este de o asemenea natură încât nu poate fi
realizată complet decât prin intervenţia forţei guvernante”2.
Putem afirma că serviciul public reprezintă o activitate desfăşurată sau autorizată de o
autoritate administrativă, prin care se urmăreşte satisfacerea unor cerinţe ale membrilor
comunităţii.

2. DISTINCŢIA DINTRE DESCENTRALIZAREA ŞI DECONCENTRAREA


SERVICIILOR PUBLICE

Chestiunea de fond care interesează substanţa problemei o reprezintă distincţia dintre


descentralizarea şi deconcentrarea serviciilor publice, care sunt două realităţi juridice distincte.
Există o serie de servicii publice care pot fi organizate în exclusivitate sau preponderent
numai la nivel local transportul persoanelor şi mărfurilor în interiorul localităţilor, repararea
străzilor, curăţenia localităţii şi altele), sau la nivelul judeţean (întreţinerea căilor de comunicaţie
între localităţi, o aducţiune de apă care interesează mai multe localităţi ale judeţului ş.a.). În cazul
acestor servicii putem vorbi de organizarea descentralizată a lor.
Există însă o altă categorie de servicii publice care nu pot fi organizate decât la nivel
naţional, ele exprimând un interes exclusiv naţional şi statal, cum bunăoară este apărarea ţării faţă
de o agresiune armată externă, sau siguranţa naţională, politică externă şi altele, care nu pot fi
transferate colectivităţilor locale şi judeţene, chiar dacă acestea sunt, fără îndoială, interesate a se
apăra contra unei agresiuni armate externe. Acestea pot fi doar „deconcentrate" la nivel local,
rămânând însă în structura, ierarhia şi subordonarea „centrului”.

1
Atât în Constituţie, cât şi în lege sunt menţionate astfel de structuri sau organe, precum: servicii publice
locale, instituţii publice, servicii publice descentralizate, regii autonome ş.a.
2
Leon Duguit, Traite de droit constitutionnel, Paris, 1928, p. 59

36
Irina Bilouseac, Curs

În privinţa descentralizării acestor serviciilor publice, trebuie să facem precizarea că nu


este vorba de o descentralizare, adică de un transfer, în totalitate sau în parte, de competenţe de la
nivel central la nivel local. Suntem în prezenţa unei deconcentrări administrative, ce defineşte un
sistem în care agenţii şi organismele locale, aflate la faţa locului şi supuse centralizării, au putere
de decizie. Deconcentrarea administrativă presupune o formă de diminuare a centralizării
administrative şi nu un aspect al descentralizării administrative. Serviciile publice care se
organizează numai la nivel naţional pot fi deconcentrate la nivel local, rămânând însă în structura,
ierarhia şi subordonarea „centrului”.
Scopul pentru care sunt organizate aceste servicii publice, reprezintă tocmai
implementarea strategiei statului în diverse sectoare de activitate.
Atunci când ne referim la deconcentrarea serviciilor publice, trebuie să le înţelegem „ca
un transfer gradat de atribuţii de la autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate la
serviciile exterioare ale acestora, precum şi ca un mod de scoatere a unor astfel de servicii din
ierarhia serviciilor statale, prin dobândirea personalităţii juridice.
Putem spune că serviciile din categoria celor care se organizează la nivel naţional pot, cel
mult să fie „deconcentrate" la nivel judeţean, deconcentrarea asigurând unitatea de scop şi
acţiune, iar problema „descentralizării" serviciilor publice se pune numai în legătură cu cea de-a
doua categorie de activităţi, care pot fi realizate şi la nivel local sau judeţean, după caz, şi dacă
astfel de activităţi se găsesc, la un moment dat, organizate ca servicii publice la nivel central.
Deconcentrarea serviciilor publice este o formă a centralizării şi se află în opoziţie cu descentra-
lizarea tehnică.
Principiul descentralizării serviciilor publice concură, pe de o parte, la crearea de servicii
publice deconcentrate şi mărirea competenţelor acestora, iar pe de altă parte, la înfiinţarea de
servicii publice deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale şi respectiv a unor servicii
publice de interes local organizate sub autoritatea consiliilor locale şi judeţene.
Şi părerile în această privinţă sunt împărţite.
Un alt autor era de părere că un serviciu public de interes naţional, datorită importanţei
sale pentru întreaga societate, nu poate fi descentralizat. Ceea ce poate şi trebuie să fie
descentralizat ar fi fost un serviciu public de interes local, de unde concluzia potrivit căreia
formularea corectă ar fi trebuit să fie: „descentralizarea serviciilor publice de interes local”.
Dimpotrivă o viziune critică în această problemă este exprimată de Apostol Tofan care consideră

37
Irina Bilouseac, Curs

că un asemenea punct de vedere demonstrează o lipsă de înţelegere a principiului descentralizării


şi o ignorare a principiului deconcentrării administrative.
Descentralizarea pe servicii nu se referă la o grupare de servicii de interes local, date în
competenţa autorităţilor locale, ci la un singur serviciu public, care este scos din competenţa
centrală sau locală, dându-i-se o organizare autonomă. Descentralizarea pe servicii semnifică o
diminuare a concentrării puterii executive, conferindu-i-se serviciului public personalitate
juridică, având un patrimoniu propriu şi organe de conducere oarecum independente de organele
administrative din competenţa cărora au fost scoase.
Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice se întemeiază pe anumite principii
generale, care trebuie respectate: continuitatea serviciului public, egalitatea tuturor în faţa
serviciilor publice, neutralitate, nediscriminare, adaptarea serviciului public la cerinţele sociale.
Serviciile publice deconcentrate au pe planul afirmării autonomiei locale, un efect şi o
semnificaţie mai redusă decât descentralizarea, acest lucru fiind evidenţiat de profesorul Mircea
Preda din următoarele fapte:
- pe plan organizatoric, aceste servicii publice sunt încorporate organic în structura
ministerelor de resort, deci în administraţia statului, ele desfăşurându-şi, totuşi, activitatea nu la
centru (ca celelalte compartimente din organigrama ministerului), ci într-o unitate administrativ-
teritorială, deci „deconcentrat";
- mijloacele lor financiare şi baza materială a serviciilor deconcentrate se asigură prin
ministerul de resort (deci nu în mod autonom, descentralizat), spre deosebire de descentralizarea
serviciilor, care este urmată de o descentralizare a resurselor, determinând o capacitate obiectivă a
autorităţilor locale de a furniza servicii calitative cetăţenilor şi de a-şi face simţită prezenţa şi
capacitatea efectivă de a “gestiona în mod responsabil sarcinile publice pe care şi le-au asumat.
De altfel, şi structura organizatorică a serviciului public deconcentrat, criteriile de constituire a
compartimentelor care îl compun şi funcţiile de conducere se aprobă prin ordinul ministrului de
resort;
- conducătorii serviciilor publice deconcentrate sunt numiţi şi eliberaţi din funcţie de către
miniştri, aviz care are doar caracter consultativ, iar actele emise de aceştia pot fi anulate tot de
către miniştrii cărora li se subordonează ierarhic.
Concluzionând putem spune că descentralizarea nu priveşte însă toate serviciile publice;
problema descentralizării se pune doar în legătură cu acelea care pot fi organizate la nivel local,

38
Irina Bilouseac, Curs

existând servicii publice (cum ar fi apărarea, siguranţa naţională, relaţiile externe) care nu pot fi
organizate decât la nivel naţional. Menţionăm că principiul descentralizării serviciilor publice nu
se are în vedere o descentralizare absolută, adică transferarea în totalitate şi a oricăror activităţi de
la nivel central la cel judeţean sau local.
Ministerele centrale, departamentale vor exista întotdeauna la acest nivel, deoarece ele
exprimă interesul statului în domeniul respectiv. Astfel, rolul ministerelor centrale este tocmai de
a concepe şi a asigura strategia statului în acel sector de activitate, căreia i se subordonează
activităţile practice concrete, realizate la nivelurile inferioare - judeţ, localitate.
Serviciul public, pentru a putea satisface interesele unei colectivităţi trebuie să fie
desfăşurat în mod continuu, să asigure accesul tuturor beneficiarilor la serviciile publice, toate
persoanele care se află în aceeaşi situaţie putând pretinde aceleaşi avantaje. Serviciile publice
locale respectă principiul de neutralitate şi de nediscriminare a utilizatorilor, libertăţii de opinie şi
ansamblul de libertăţi publice care trebuie garantate şi promovate.
Serviciul public este creat pentru rezolvarea necesităţilor societăţii, determinând într-o
bună măsura calitatea vieţii cetăţenilor. Serviciile publice locale reprezintă unele dintre cele mai
concrete moduri de expresie a autonomiei colectivităţilor locale şi unul din mijloacele puternice
ale autorităţilor publice pentru satisfacerea necesităţilor publice (interesului public).

BIBLIOGRAFIE MINIMALĂ

1. Bilouseac I., (2013), Descentralizarea şi deconcentrarea în managementul serviciilor publice,


Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti
2. Legea 195/2006 a descentralizării, publicată în Monitorul Oficial nr. 453 din 25/05/2006
3. Preda, M., (2004), Drept administrativ, Partea generală, Editura Lumina Lex,
Bucureşti

39
Irina Bilouseac, Curs

CAPITOLUL III
DESCENTRALIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE
ÎN ROMÂNIA

OBIECTIVELE UNITĂŢII DE ÎNVĂŢARE C3


Obiective: După parcurgerea acestei unităţi de învăţate veţi fi capabili să înţelegeţi modul
în care a fost aplicat principiul descentralizării în administraţia publică din România, pornind de
la analiza cadrului juridic şi instituţional şi insistând asupra celor două forme ale descentralizării
administrativ-teritorială şi tehnică sau pe servicii.
Timp mediu necesar de studiu: 9 ore
Concepte-cheie: servicii ale administraţiei centrale, servicii ale administraţiei locale,
atribuţii, serviciu de utilitate publică,

§1. ANALIZA CADRULUI JURIDIC ŞI INSTITUŢIONAL AL


PROCESULUI DE DESCENTRALIZARE ÎN ROMÂNIA

În anul 1991 sistemul administrativ din România era caracterizat de existenţa centralizării,
de o politizare a structurilor şi de o lipsă de comunicaţie la nivelul cetăţeanului.
Ca şi în alte ţări central şi est europene, în România reforma administrativă a fost
percepută de factorul politic ca semnificând exclusiv adoptarea unor legi şi reglementări. Legea a
devenit astfel unicul instrument de schimbare administrativă, iar condiţiile de aplicare ale legii au
fost tratate cu indiferenţă, ceea ce a stimulat păstrarea şi întărirea unor structuri birocratice
conturate în vechiul regim, nepregătite să funcţioneze în condiţii de eficienţă ale unei pieţe
deschise. Aceste structuri sunt cel mai adesea dezinteresate şi chiar incapabile să opereze o
schimbare în modul lor de funcţionare.

40
Irina Bilouseac, Curs

Politica de descentralizare a început prin elaborarea şi aprobarea unor legi care să stea la
baza unei bune funcţionări a sistemului de transferare a resurselor, dar şi a responsabilităţilor
clare, de la nivelul central la autorităţile locale.
Important este, aşa după cum se arată în Programul de Guvernare ca urmare a iniţierii
unor acţiuni de perfecţionare a reglementărilor juridice să se asigure coerenţa şi stabilitatea pe
termen lung a cadrului legislativ şi pe cale de consecinţă stabilitatea raporturilor juridice, a
relaţiilor sociale şi astfel intrarea în normalitate a societăţii româneşti. Aceasta ar semnifica
încetarea crizei administraţiei sau cel puţin ţinerea sub control a procesului de transformare a
aparatului administrativ
Descentralizarea, ce implică delegarea de noi competenţe şi responsabilităţi la nivelul
administraţiei publice locale, reprezintă un proces început din momentul adoptării Constituţiei
României din 1991. Alături de principiul autonomiei locale, principiul descentralizării serviciilor
publice a fost consacrat în art. 119 din Constituţia României din 1991.
Constituţia adoptată în 1991 a fost primul act legislativ al României post comuniste care
a recunoscut „autorităţile comunale şi orăşeneşti” „pe baza principiului descentralizării”. Aceasta
prevedea în art. 119 că ,,Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază
pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice”, iar articolul 122
alin. (2) statua că prefectul conduce „serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale”. În aceste sintagme noţiunea de
descentralizare este folosită în mod impropriu, conceptul de descentralizare referindu-se la
autonomia administrativă, constând în dreptul autorităţilor publice locale de a satisface pe plan
local interesele generale ale locuitorilor dintr-o unitate administrativ-teritorială.
Noile reglementări apărute ulterior în cadrul efortului de reformare a sistemului
administrativ românesc sunt acte ce au adus un aport pozitiv procesului de descentralizare:
- Legea administraţiei publice locale nr. 69 din 1991, republicată în 1996 şi
modificată prin Legea 215 din 2001, cu modificările ulterioare
- Legea privind salarizarea personalului bugetar şi a demnitarilor;
- Legea 189 din 1998 privind finanţele publice locale, care a însemnat un pas
înainte din punct de vedere al iniţierii autonomiei financiare a colectivităţilor locale. Legea 337
din 2001 care operează anumite modificări, Legea 774 din 2001, precum şi o serie de ordonanţe
care vin să modifice diferite prevederi din Legea privind finanţele publice locale;

41
Irina Bilouseac, Curs

- Statutul funcţionarului public


Noua constituţie democratică (ca urmare a revizuirii Constituţiei prin Legea nr.
429/2003 a fixat ca valori de bază concepte precum descentralizarea şi autonomia locală; teza
unei administraţii profesionalizate, lipsită de ingerinţe politice a fost prezentă în toate programele
partidelor politice A doua secţiune a capitolului V al Titlului III din Constituţia României este
consacrată administraţiei publice locale, care este fundamentată pe principiul descentralizării.
Constituţia din 2003, revizuită prin Legea nr. 429 din 2003, prin articolul 120 a înlocuit
sintagma „descentralizarea serviciilor publice” cu „deconcentrarea serviciilor publice”. Articolul
120 prevede că cele trei principii pe baza cărora funcţionează administraţia publică locală sunt
descentralizarea, autonomia locală şi deconcentrarea serviciilor publice.
Fără a determina în detaliu conţinutul principiului autonomiei locale, prin art. 121-123,
Constituţia României face câteva precizări:
- recunoaşterea constituţională a dublei accepţiuni a unităţilor administrativ-teritoriale, pe
de o parte comuna, oraşul şi judeţul, potrivit art. 3, alin. (3) sunt unităţi teritoriale ale statului,
delimitate prin lege, în care sunt implantate serviciile deconcentrate ale administraţiei de stat, iar,
pe de altă parte, recunoaşterea ca entităţi teritoriale distincte a comunelor, oraşelor, municipiilor,
care reprezintă primul nivel al realizării autonomiei locale şi a judeţelor (art. 121 şi 122), înţelese
ca grupări teritoriale ale colectivităţilor locale de bază, care se află la cel de-al doilea nivel al
administraţiei publice locale;
- nominalizează autorităţile administraţiei publice locale prin care se realizează
autonomia locală în comune şi oraşe - art. 121 (1);
- precizează natura juridică a autorităţilor (consilii comunale, orăşeneşti, municipale şi a
primarilor), menţionând că ele dispun de autonomie funcţională în soluţionarea problemelor de
interes local - art. 121(2);
- stabileşte natura juridică a consiliului judeţean - de autoritate a administraţiei publice
pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în scopul realizării serviciilor
publice de interes judeţean - art. 122(1);
- stabileşte caracterul eligibil al consiliilor comunale, orăşeneşti, municipale, a celor
judeţene, precum şi a primarilor - art. 121 (1) şi art. 122 (2);
- reglementează regimul juridic al numirii, atribuţiile principale şi dreptul de control al
legalităţii exercitat de prefect asupra actelor autorităţilor administraţiei publice locale - art. 123.

42
Irina Bilouseac, Curs

Prevederile constituţionale privind autonomia locală au fost dezvoltate prin Legea nr.215
din 23 aprilie 2001 privind administraţia publică locală, care dezvoltă şi detaliază principiile
constituţionale, precizând că autonomia locală este administrativă şi financiară, ea priveşte
organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, reprezentând, totodată, dreptul şi capa-
citatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a gestiona, în nume propriu şi sub
responsabilitatea lor, o parte importantă a treburilor publice, în interesul colectivităţilor locale pe
care le reprezintă.
Legea numărul 215 din 2001 precizează că autorităţile centrale nu pot delega
responsabilităţi la nivel local fără a exista şi sursele de finanţare corespunzătoare pentru noile
programe sau responsabilităţi. Legea afirmă că activitatea autorităţilor publice locale se bazează
pe principiul descentralizării şi autonomiei locale. Autonomia priveşte atât organizarea, cât şi
gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivităţilor pe care le reprezintă.
Această lege are meritul de a fi actul normativ care statuează regimul general al
autonomiei locale. Legea nr. 215 din 23/04/2001 precizează în art. 2. - (1) că administraţia
publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor
autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei
publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes
deosebit.
Articolul 3 din aceeaşi lege defineşte conceptul de autonomie locală, prin care se înţelege
dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a
gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în
condiţiile legii. Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile
judeţene, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi
liber exprimat.
Articolul 4 al legii statorniceşte că „autonomia locală este numai administrativă şi
financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege”, elementul de noutate fiind
precizarea componentei financiare a autonomiei locale, alături de cea administrativă.
Dacian Cosmin Dragoş, opinie la care ne raliem, consideră această precizare inutilă,
deoarece autonomia locală are prin definiţie patru componente, fără de care ea nu poate fi
deplină: autonomia instituţională, autonomia decizională, autonomia patrimonială şi autonomia

43
Irina Bilouseac, Curs

financiară. Fără autonomie financiară autonomia locală fiind o formă fără fond.
Din analiza dispoziţiilor Legii nr. 215/2001 rezultă că autonomia locală reprezintă nu
numai un drept, ci şi o obligaţie, pentru autorităţile publice locale, reprezentante ale
colectivităţilor locale;
În conformitate cu art. 19 al Legii nr. 215/2001 alin. (1) „comunele, oraşele şi judeţele
sunt persoane juridice de drept public. Acestea au un patrimoniu propriu şi capacitate juridică
deplină".
Un aspect important al autonomiei locale priveşte dreptul colectivităţilor locale de a se
asocia cu alte colectivităţi locale în vederea realizării unor sarcini de interes comun în condiţiile
legii. De asemenea, ele pot coopera cu colectivităţile altor state.
Următoarele acte normative care reglementează aspecte ale procesului de
descentralizare au fost:
- HG 699/2004 privind Strategia actualizată a Guvernului României privind accelerarea
reformei în administraţia publică, 2004-2006 Acest fundament este consacrat de Guvernul
României prin Programul de guvernare pentru perioada 2004-2006 şi prin Strategia actualizată a
Guvernului României pentru accelerarea reformei în administraţia publică în scopul atingerii de
către administraţia publică din România a standardelor europene şi a valorilor referitoare la
transparenţă, anticipare, responsabilitate, adaptabilitate şi eficienţă;
- OUG 45/2003 privind finanţele publice locale (a intrat în vigoare începând cu 1 ianuarie
2004), având prevederi corelate cu cele ale Legii Finanţelor Publice nr. 500/2002 (armonizată cu
prevederile Reglementărilor Consiliului Europei (CEE) nr. 1605/2002) şi au crescut procentul din
impozitul pe profit aplicat individual (IPP) care se alocă autorităţilor locale;
- Legea cadru privind descentralizarea – 339/2004 (în prezent abrogată). Această lege
are meritul de a stabili cadrul instituţional general pentru problemele de principiu care privesc
descentralizarea;
- HG 2201/2004 privind funcţionarea şi atribuţiile Comitetului tehnic interministerial şi a
grupurilor de lucru organizate în conformitate cu dispoziţiile Legii-cadru a descentralizării nr.
339/2004;
- Legea 340/2004 privind instituţia prefectului. Prefectul este reprezentantul Guvernului
pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.

44
Irina Bilouseac, Curs

Un nou pachet de legi privind sectoare importante de dezvoltare precum organizarea


administraţiei, amenajarea teritoriului şi urbanismului, finanţele, impozitele, serviciile de
sănătate, asistenţă socială, educaţie etc. au fost pus în aplicare, reglementând în prezent atât
forma de descentralizare politică a unor servicii publice, cât şi forma de descentralizare teritorială
şi administrativă prin instituţia prefectului. Din acest pachet mai fac parte legea finanţelor publice
locale, legea privind modificare a statutului funcţionarilor publici, legea revizuită a administraţiei
publice locale, precum şi noul statut al prefecţilor, prin care aceştia au devenit înalţi funcţionari
publici. Acest pachet, care pune bazele celei mai ample reforme administrative realizate
vreodată în România, a fost supus unei dezbateri publice fără precedent, derulată pe parcursul
unui întreg an şi în care au fost implicaţi toţi actorii administraţiei publice.
Legea cadru a descentralizării nr. 195/20061 împreună cu Normele metodologice de
aplicare2 au reglementat principiile fundamentale şi regulile generale, precum şi cadrul
instituţional pentru desfăşurarea procesului de descentralizare administrativă şi financiară a
serviciilor publice în România, prin transferul de autoritate şi responsabilitate administrativă şi
financiară, de la nivel central la nivel local.
În sensul acestei legi, prin descentralizare se înţelege transferul de competenţă
administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei
publice locale.
În ceea ce priveşte cadrul instituţional al procesului de descentralizare a serviciilor
publice Ministerul Dezvoltării regionale şi administraţiei publice este responsabil de formularea
şi implementarea politicii de descentralizare administrativă, dezvoltare regională, dezvoltarea
serviciilor publice comunitare, având atribuţii în vederea3:
a) elaborării strategiei şi politicilor generale de descentralizare administrativă, financiară
şi patrimonială şi de regionalizare ale ţării;
b) coordonării tehnice şi monitorizării proceselor de descentralizare şi regionalizare;

1
Legea – cadru a descentralizării nr. 195 din 22 mai 2006, publicată în Monitorul Oficial nr. 453 din
25/05/2006
2
Norma metodologică de aplicare a Legii-cadru a descentralizării nr. 195/2006 publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I nr. 132 din 20/02/2008
3
Art. 1, alin (3) din Hotărârea nr. 1 din 4 ianuarie 2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului
Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, publicată în Monitorul Oficial nr. 14 din 8 ianuarie 2013

45
Irina Bilouseac, Curs

c) consolidării autonomiei locale a colectivităţilor locale prin promovarea de măsuri


privind creşterea capacităţii administrativ-financiare şi eficientizarea serviciilor publice prestate
cetăţeanului;
d) consolidării autonomiei locale a colectivităţilor locale prin promovarea de măsuri
privind creşterea capacităţii administrativ-financiare şi eficientizarea serviciilor publice prestate
cetăţeanului;
e) reglementării şi monitorizării serviciilor publice comunitare de utilităţi publice;
evidenţa domeniului public şi privat al unităţilor administrativ-teritoriale;
f) elaborării, analizei şi actualizării standardelor minime de cost şi de calitate
corespunzătoare anumitor servicii publice şi de utilitate publică descentralizate;
g) monitorizării îndeplinirii de către autorităţile administraţiei publice locale a
standardelor minime de calitate în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică
descentralizate.
În afara cadrului legislativ intern privind serviciile publice, se impune să menţionăm şi
prevederile juridice internaţionale la care România este parte. Amintim cu titlu exemplificativ:
Carta Europeană a Autonomiei Locale, ratificată de România prin Legea nr. 199/1997 1,
Convenţia cadru europeană privind cooperarea transfrontalieră, ratificată prin Ordonanţa
Guvernului nr. 120/19982, Declaraţia Universală de la Rio de Janeiro privind autonomia locală.
Nu insistăm asupra directivelor europene privind serviciile publice locale, deoarece acestea vor
face obiectul unui capitol distinct din carte.

1
Legea nr. 199/1997 prin care se ratifică de către România Carta Europeană a Autonomiei Locale
2
Ordonanţa Guvernului nr. 120/1998 prin care se ratifică Convenţia cadru europeană privind cooperarea
transfrontalieră

46
Irina Bilouseac, Curs

§2. DESCENTRALIZAREA ADMINISTRATIV–TERITORIALĂ A


ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE DIN ROMÂNIA

Structura administrativă a României, pe plan naţional, regional şi local trece, începând cu


anii 90, printr-un proces de reformă, care pare că nu se mai finalizează. Procesul de tranziţie de la
centralismul excesiv, din perioada comunistă, spre autonomia locală este în plină desfăşurare.
Reforma administraţiei publice este în continuare prioritatea Guvernului României şi
totodată a reprezentat o condiţie esenţială a aderării României la Uniunea Europeană, ce depinde
în mare măsură de îmbunătăţirea standardelor administraţiei publice şi de implementare a
reformelor în toate domeniile acesteia. Nu a existat un capitol de negociere propriu-zis, însă
reforma administraţiei publice a fost esenţială pentru accelerarea procesului de aderare şi a fost
practic inclusă în toate capitolele de negociere. Totodată o administraţie europeană trebuie să se
caracterizeze prin transparenţă, predictibilitate, responsabilitate, adaptabilitate şi eficacitate.
Putem spune că reforma administraţiei publice româneşti este una dintre principalele
provocări cu care se confruntă România la ora actuală. Elementul-cheie al acestei reforme este
descentralizarea, adesea invocată şi din păcate niciodată pusă în practică în istoria post-
revoluţionară a României. În continuare, trebuie avut grijă ca descentralizarea să fie pusă în
practică repede, corect şi cu efecte vizibile în funcţionarea administraţiei româneşti.
Aşa cum subliniază profesorul C. Manda pentru prima dată în România, administraţia
publică nu mai este în exclusivitate o administraţie de stat, ci ea se divide în administraţie de stat
şi administraţie locală autonomă şi, în consecinţă, este centralizată şi deconcentrată, în cazul
structurii administraţiei statului şi descentralizată, în cazul administraţiei publice din unităţile
administrativ-teritoriale.
Autorii de specialitate care au examinat sistemul existent în România au subliniat faptul
că în administraţia publică din România întâlnim atât elemente de centralizare, în măsura în care
acest lucru este necesar, dar şi elemente foarte puternice de autonomie locală şi unele elemente de
tutelă administrativă, cadrul general fiind însă acela al realizării unui sistem democratic. Evoluţia
guvernării pe plan european şi mondial în ultima jumătate de secol a conturat o tendinţă certă –
descentralizarea administraţiei publice şi consolidarea autonomiei locale.
Descentralizarea este un mix de funcţiuni şi relaţii administrative, fiscal-bugetare şi
politice, toate aceste coordonate trebuind să fie avute în vedere la proiectarea procesului de
reformă.

47
Irina Bilouseac, Curs

Procesul de descentralizare început în 1998 a fost relansat şi are în vedere limitarea sferei
de intervenţie a guvernului la nivel local numai pentru cazurile în care anumite servicii publice,
programe sau proiecte nu pot fi realizate cu resurse locale şi de către autorităţile locale, în
conformitate cu principiile Cartei Europene al autoguvernării locale.
Unul din obiectivele prioritare ale programul de guvernare îl constituie întărirea
autonomiei locale, descentralizarea administrativă şi descentralizarea fiscală. Pentru a susţine
instituţiile descentralizate, autoritatea centrală va avea nevoie de o colaborare strânsă cu
autorităţile locale şi de a întreţine relaţii de parteneriat cu organizaţiile private.
Descentralizarea administrativă constă în recunoaşterea personalităţii juridice unităţilor
administrativ-teritoriale, existenţa autorităţilor publice care le reprezintă şi care nu fac parte
dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, precum şi transferarea unor servicii publice din
competenţa autorităţilor centrale către cele locale.
Descentralizarea responsabilităţilor către autorităţilor locale, proces ce a înregistrat deja
progrese, este în curs de derulare.
România promovează şi aplică principiile şi politicile de descentralizare, autonomie
fiscală, democraţie locală şi regională privind dezvoltarea economică prin accelerarea reformelor
economice şi instituţionale în vederea alinierii la criteriile de performanţă economică şi la
standardele sociale europene.
Teritoriul României este organizat sub aspect administrativ în judeţe, oraşe şi sate, iar
autorităţile prin care se realizează autonomia locală în sate şi oraşe sunt Consiliile locale alese şi
primarii aleşi, iar Consiliul judeţean are iniţiativă şi hotărăşte în numele legii în problemele de
interes judeţean. În acest sens Constituţia României prevede în art.3 alin.(3) că teritoriul este
organizat sub aspect administrativ în comune, oraşe şi judeţe, iar în condiţiile legii unele oraşe
sunt declarate municipii. În contextul reformei administraţiei publice din România regândirea
structurii administrativ-teritoriale este o problemă mult discutată, numai implementarea unei
politici de dezvoltare regională putând duce la un proces eficient de descentralizare şi autonomie.

Descentralizare versus regionalizare

Descentralizarea reprezintă acea organizare administrativă care permite serviciilor


publice sau mai bine zis colectivităţilor umane să îşi administreze în mod propriu afacerile.

48
Irina Bilouseac, Curs

Bineînţeles că această administrare proprie se efectuează sub un strict control al statului deoarece
acesta este cel care atribuie colectivităţilor personalitatea juridică.
Pe de altă parte regionalizarea este un termen, concept, care are ca punct de plecare
dezechilibrele la nivel de regiune, precum şi conştientizarea acestora.
Uniunea Europeană a arătat o atenţie deosebită regiunilor, începând cu Tratatul de la
Roma. Tratatul de la Maastricht prefigurează o Europă a regiunilor, construcţia comunitară
concentrându-se asupra acestui nivel.
Termenul de regiune a fost definit în mod diferit de către instituţiile europene.
UE defineşte regiunea ca fiind “eşalonul imediat inferior al statului”, iar Carta
Comunitară a Regionalizării ca fiind “teritoriul ce formează din punct de vedere geografic o
unitate netă în ansamblul de teritorii în care există continuitate, în care populaţia posedă anumite
elemente comune şi care doreşte să păstreze specificitatea astfel rezultată şi să o dezvolte cu
scopul de a stimula progresul cultural, social şi economic.”
Consiliul Europei desemnează regiunea ca fiind “un interval de dimensiune medie
susceptibil de a fi determinat geografic şi care este considerat ca fiind omogen”.
Adunarea Regiunilor Europei (ARE) a definit regiunile ca fiind “entităţi politice de nivel
inferior statului, care dispun de anumite competenţe exercitate de un guvern, care la rândul lui
este responsabil în faţa unei adunări alese în mod democratic”.
Prin regionalizare se înţelege crearea unui nou nivel în organizarea teritorială a statului cu
tot ceea ce presupune acest lucru: crearea instituţiilor regionale şi transfer de competenţe la nivel
regional.
Într-o aparentă contradicţie cu regionalizarea, care presupune interacţiunea între diferite
localităţi, care sunt mai bine sau mai slab dezvoltate, în vederea creării unui echilibru general la
nivel de regiune, se află procesul de descentralizare, în care, potrivit Legii cadru a descentralizării
nr. 195/2006, Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale transferă competenţele pe care le exercită în prezent autorităţilor administraţiei publice
locale, la nivelul judeţelor, comunelor sau oraşelor, respectând principiul subsidiarităţii. Acesta
este foarte important întrucât constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea
administraţiei locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune
de capacitate administrativă necesară.1

1
Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006 art. 3 lit. a).

49
Irina Bilouseac, Curs

În consecinţă, unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public,


care au un patrimoniu distinct de cel al statului, au atribute de putere publică şi au la dispoziţie un
buget propriu.
În raport cu obiectivele regionalizării care se referă la dezvoltarea specificului fiecărei
regiuni, îmbunătăţirea calităţii vieţii oamenilor şi a protecţiei mediului, utilizarea raţională a
pământului1, obiectivele descentralizării constau în rezolvarea într-un mod cât mai operativ a
problemelor cetăţenilor, iar această acţiune se poate realiza numai prin transferul de competenţe
de la nivel central la nivel local, adică de la nivel statal la nivelul comunelor, oraşelor sau
judeţelor. În cadrul descentralizării obiectivul principal îl reprezintă rezolvarea nevoilor
cetăţenilor dintr-o anumită comunitate în concordanţă cu nevoile reale ale acestora. Orice
comună, oraş sau judeţ poate avea probleme ce pot fi rezolvate cel mai eficient numai prin
intermediul procesului de descentralizare. Asta se datorează faptului că respectivele fracţiuni
geografice au un buget propriu, au personalitate juridică şi patrimoniu propriu.
Spre deosebire de regionalizare, unde se doreşte o îmbunătăţire a calităţii vieţii la nivel de
regiune, prin gestionarea responsabilă a resurselor naturale şi protecţia mediului înconjurător,
resurse puse în comun de localităţile/oraşele ce fac parte din regiune, în cazul descentralizării
fiecare comună, judeţ sau oraş în parte, prin intermediul autorităţilor publice alese în mod liber de
cetăţenii care populează colectivităţile respective, îşi gestionează în mod liber patrimoniul,
deoarece aceştia ştiu cel mai bine de ce anume au nevoie cetăţenii pentru a fi mulţumiţi. Trebuie
precizat că nevoile membrilor unei colectivităţi umane sunt diferite, iar prin intermediul
descentralizării satisfacerea acestora este asigurată la un nivel maxim.
Între descentralizare şi regionalizare există diferenţe, în principal în ceea ce privesc
obiectivele, însă constatăm că ambele procese conduc la o dezvoltare reală, dacă sunt aplicate în
mod corespunzător. Iar avantajele şi dezavantajele expuse mai sus nu sunt corelative (în sensul că
un dezavantaj al regionalizării nu constituie un avantaj al descentralizării).
Pe de o parte, în cazul regionalizării, regiunea trebuie să-şi fixeze ca obiective
îmbunătăţirea competenţelor prin formarea şi transformarea ei într-o arie de concentrare a
tehnologiilor de vârf pentru toate întreprinderile orientate către inovaţie, iar pe de altă parte,
descentralizarea care poate fi pe servicii, adică scoaterea unui serviciu din competenţa
autorităţilor centrale sau locale, organizarea şi funţionarea acestora realizându-se în mod autonom

1
Violeta Puşcaşu, Dezvoltarea regională, Colecţia de administraţie publică, Editura Economică, Bucureşti, 2000, p. 35

50
Irina Bilouseac, Curs

şi descentralizarea teritorială, care presupune divizarea teritoriului în inităţi administrativ-


teritoriale, conduse de către autorităţile alese de cetăţenii respectivelor unităţi, obiectivele constau
în satisfacerea nevoilor reale ale cetăţeanului prin intermediul autorităţilor cel mai apropiate de
acesta.

BIBLIOGRAFIE MINIMALĂ

1. Bilouseac I., (2013), Descentralizarea şi deconcentrarea în managementul serviciilor


publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti
2. Norma metodologică de aplicare a Legii cadru a descentralizării nr. 195/2006,
publicată în Monitorul Oficial al României nr. 132 din 20/02/2008
3. Legea 195/2006 a descentralizării, publicată în Monitorul Oficial nr. 453 din 25/05/2006

51

Оценить