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GENERALIDADES SOBRE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Danilo Antonio Manhani, estudante do 5º ano do curso de Direito da UNESP/ Franca.


Bolsista FAPESP no tema.

1 – Introdução. 2 – Constituição Federal. 3 – Notícia histórica. 4 – Generalidades. 5 –

Constitucionalidade. 6 – A Lei de Responsabilidade Fiscal e os Municípios. 7 – Conclusão. 8 –

Bibliografia.

1 Introdução

O trato da coisa pública, na visão daqueles que sempre prezaram pelos ideários de

liberdade e democracia, deve exigir o máximo de responsabilidade e moralidade. O fato de

manusear o produto do esforço coletivo, que é o dinheiro público, faz do administrador um

sacerdote do poder, conferindo-lhe atribuições que, quando exercidas, alteram toda uma história e

programam um longo futuro.

Todavia, não são todos os membros dessa coletividade que sempre pensaram assim.

Em conseqüência, sempre faltou um controle eficaz do uso do dinheiro público, a despeito do

constante reclame popular e setorial pela aplicação de uma denominada moralidade ao gasto

público.

O histórico brasileiro nunca correspondeu ao ideal de organização financeira pública

racional. Após a colonização, o império fazia do erário uma extensão do patrimônio particular do

regente – quando não o próprio. Os primeiros decênios republicanos foram severamente

castigados pelas ocorrências internacionais, com sucessivas crises e guerras que impediam

qualquer longo planejamento público.


Na segunda metade do século passado, apesar do desenvolvimento econômico

brasileiro que nos pôs à frente de grande parte das outras economias, o autoritarismo vivido

sufocava qualquer intenção de criar um mecanismo de fiscalização daqueles que detinham a

máquina pública.

Somente com a redemocratização dos anos 80 é que foi possível vislumbrar a

aplicação de normas reguladoras aos ordenadores das despesas públicas, possibilidade esta que

se tornou exigência à nossa inserção no mundo globalizado dos anos 90.

2 Constituição Federal

A Constituição Federal de 1988 representou um avanço em relação às anteriores, não

apenas em relação à moldagem da democracia que era desejada para o nosso país, mas também

quanto ao tratamento dado a outras questões de interesse nacional, como a estruturação de um

novo modelo de Administração Pública tendo por base e metas os princípios da legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e, mais recentemente incorporada, eficiência.

O princípio da legalidade implica que o gestor público está permanentemente sujeito

aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, sendo-lhe permitido, ao contrário do que

ocorre na iniciativa privada, fazer apenas o que a lei autoriza.

Em geral, as leis administrativas são de ordem pública e não podem ser descumpridas

nem mesmo por acordo de vontades de aplicador e destinatário, uma vez que contêm verdadeiros

poderes-deveres, irrenunciáveis pelos agentes públicos.1[1]

1[1] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28. ed. atual. São
Paulo: Malheiros, 2003, p. 87.
A impessoalidade impõe ao agente público que aja apenas para o fim legal previsto no

Direito, com a finalidade maior de atender ao interesse público, sem promover sua individualidade

sobre o ato público.

O princípio da moralidade requer que o agente administrativo pratique os atos de sua

competência imbuído, além da observância dos preceitos legais, de um juízo de boa conduta. Em

particular, o administrador público, no trato do erário, deve prezar por uma gestão fiscal

responsável, obedecendo, além dos preceitos legais contidos na LRF e outras normas, a um

conjunto de ditames morais que imprimam a seu ato um caráter de honestidade.

Publicidade é a exposição, por declaração do agente público, de seus atos para o

conhecimento dos administrados e para a geração de seus efeitos. A LRF, em muitos de seus

preceitos, determina a publicidade dos atos que prevejam ou programem despesas pelo órgão

público.

A eficiência, que foi introduzida no art. 37 da CF como princípio pela Emenda

Constitucional n. 19/98, indica que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição

e rendimento funcional.

Neste novo espírito democrático, o fator do gasto público, e mais amplamente, do

orçamento público, ganhou novos contornos que objetivam transformá-lo em um racional complexo

potencializador do tão almejado desenvolvimento brasileiro.

Normas regulamentadoras destes preceitos, todavia, já existiam, como a Lei n.

4.320/64, que dispõe sobre o Direito Financeiro, e outras que surgiram com a nova Carta, como as

Leis n. 8.429/92, sobre improbidade administrativa, e 8.666/93, sobre licitações e contratos

administrativos.

O Capítulo II do Título VI da Constituição cuida especificamente das Finanças Públicas, e seus


artigos 163 e 169, mediante o mandamento constante da EC n. 19/98, determinam a edição de lei
complementar para a regulamentação da matéria.
Esta disposição constitucional, aliado ao projeto de estabilização financeira implementado na
década de 90 e recomendado por organismos internacionais de crédito, motivou o surgimento da
LRF.
Finanças Públicas, como gênero constante na denominação do capítulo, é “o conjunto dos meios
de riqueza de que se serve o Estado para a consecução dos seus fins”.2[2] Para Ives Gandra, o
termo “finanças públicas”, que é gênero, utilizado no inc. I do art. 163, designaria, na verdade, a
idéia de “dívida pública”,que é espécie.3[3]
Dívida pública, que é a aquela na qual pessoa jurídica de direito público encontra-se no pólo
devedor, é elemento fundamental para a determinação do déficit público operacional. Neste não se
consideram a correção monetária e a variação cambial, já que não dizem respeito ao
comportamento deficitário resultante das receitas e despesas originadas das atividades correntes
estatais.4[4]
Quando a economia de um país é instável, sujeita a elevada inflação e correção monetária e
variação cambial constantes, o padrão operacional apresenta distorções quando ao déficit público
real, tendo de se adotar o padrão nominal, que inclui tais elementos.
O controle do déficit público em um país passa pelo controle da moeda e da emissão de títulos da
dívida pública, pela arrecadação de tributos, pelo corte nos gastos e pela adequação dos subsídios
e incentivos ao setor privado.
Ives Gandra, em análise do inc. III do art. 163 da CF, que trata sobre a concessão de garantias
pelas entidades públicas, hoje matéria constante no art. 40 da LRF, considera que
A lei complementar deve dela cuidar na medida em que a liberdade
excessiva que se outorgue às diversas entidades da Administração
Pública pode terminar por inviabilizar o controle orçamentário.
Principalmente em fins de mandatos eletivos.5[5]

3 Notícia histórica
As modificações ocorridas em todo o mundo com a queda dos regimes comunistas e o
entendimento de que prevaleceria o liberalismo ocidental, com ênfase na democracia política e na
livre circulação de capitais pelos mercados, gerando a denominada globalização, trouxeram, como
era de se esperar, conseqüências ao Brasil. Caso o nosso país quisesse se integrar a esta
esperada rede de prosperidade, teria que adotar os postulados em voga no mundo desenvolvido.
Nossos antecedentes, contudo, deixavam a desejar, e eram marcados por notórios desvios
políticos que transformavam o caixa público em um pacote de segredos e levavam ao cenário
internacional a irresponsabilidade de governantes que editavam planos econômicos superficiais e
decretavam secretamente a moratória de nossa dívida.
O entendimento destas questões pelos governos recentes fez com que o Brasil firmasse acordos
com outros países e blocos, para incrementar nosso comércio, e com organismos internacionais,
como o Fundo Monetário Internacional – FMI, para captar recursos que implementassem nosso
almejado desenvolvimento econômico.
Nestes acordos com o FMI, havia a exigência de edição de norma, em cumprimento à disposição
constitucional, que desse visibilidade e responsabilidade às contas públicas, preocupado que

2[2] ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio Franco da. Manual de direito financeiro e direito
tributário. 16.ed. atual. e ampl. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 2.
3[3] BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição
do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. São Paulo: Saraiva, 1991. v. 6. t.
2, p. 122.
4[4] Ibid., p. 126.
5[5] Ibid., p. 133.
estava em “estimular os países-membros a aplicarem o Código de Boas Práticas para a
Transparência Fiscal”.
A EC n. 19/98, que dentre outras coisas, alterou as normas quanto aos servidores públicos,
determinou em seu art. 30 que “o projeto de lei complementar a que se refere o art. 163 da
Constituição Federal será apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional no prazo
máximo de 180 dias da promulgação desta Emenda”.
Efetivamente, a Mensagem Presidencial n. 485, que remeteu o projeto à Câmara dos Deputados,
admite que o mesmo integra as medidas do Programa de Estabilidade Fiscal – PEF – de 1998,
objetivando “a drástica e veloz redução do déficit público e a estabilização do montante da dívida
pública em relação ao PIB da economia”.
O PEF contemplava medidas de curto prazo para 1999 a 2001 e medidas de natureza estrutural,
que visavam a tornar permanentes os resultados buscados naquele triênio, almejando a
sistematização de um novo regime fiscal.
Quanto à disciplina dos limites das despesas com pessoal, foi promulgada a “Lei Camata”, LC n.
82, de 27.03.1995, que impunha limites aos entes federativos em seu gasto com pessoal ativo e
inativo sem, contudo, impor sanção eficaz a coibir a ultrapassagem dos limites definidos. Pouco
mais severa foi a “Lei Camata 2” (LC n. 96, de 31.05.1999), que revogou a primeira, determinando
limites mais rígidos às despesas com pessoal.
Em dezembro de 1998, entretanto, foi apresentado o “Anteprojeto do Regime de Gestão Fiscal
Responsável”, mais amplo, que de fato impunha limites ao administrador público estabelecendo
uma série de sanções caso tais parâmetros fossem desrespeitados. Este anteprojeto, depois de
várias versões e discussões na sociedade, foi aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado
pelo Presidente da República em 04.05.2000, tornando-se a Lei Complementar n. 101,
denominada a Lei de Responsabilidade Fiscal.
O texto básico da LRF foi o “Fiscal Responsability Act” da Nova Zelândia, que também cuidava da
atuação do administrador público na área orçamentária e fiscal.
Ricardo Torres, a quem a LRF reforça a ambivalência ínsita do Estado da Sociedade de Riscos –
aquele que traz simultaneamente vantagens e desvantagens aos cidadãos – crê que ela apresenta
elementos disciplinadores relevantes e, ao mesmo tempo, funda-se em política de eficácia
duvidosa e de difícil adaptação à nossa constitucionalidade. Explica o autor porque houve a
recepção da norma de país que não possui vínculo cultural com o nosso:
A resposta está em que a Nova Zelândia adotara modelo, incentivado
pela OCDE, que oferecia grande semelhança, do ponto de vista
econômico e político, com as diretrizes básicas do neoliberalismo do
Governo Fernando Henrique Cardoso.
Por evidente que inexiste fundamento na afirmativa constante da
Exposição de Motivos encaminhada ao Presidente da República pelos
Ministros da área econômica, segundo a qual o projeto da LRF quase
não encontrava correspondência em modelos estrangeiros. Era, na
realidade, cópia da lei neozelandesa.6[6]

Gerson Lima, questionando se a finalidade da LRF em organizar um orçamento sério foi atingida
pela previsão de economia de recursos fiscais para, além do eriçamento de um controle das
políticas públicas, pagar juros de nossa debatida dívida, opina que
A lei deu ganho de causa a uma disputa teórica em economia, como se
esta disputa pudesse ser levada a algum tribunal. Tem sido demonstrado,
ao longo da história, que a lei é incapaz de impor a verdade científica.
Mas pode atrapalhar, pois até que esta lei seja revogada será ilegal

6[6] TORRES, Ricardo Lobo. Alguns problemas econômicos e políticos da Lei de


Responsabilidade Fiscal. In: ROCHA, Valdir de Oliveira (Org.). Aspectos
relevantes da lei de responsabilidade fiscal. Sâo Paulo: Dialética, 2001, p. 283.
Grifos no original.
tentar implantar uma outra política econômica sob pena de se ridicularizar
a própria LRF, na sua presente versão. (...) Queiram ou não os seus
responsáveis, a lei impôs a ascendência da política monetária sobre a
responsabilidade fiscal.7[7]

Tão logo em vigor, a LRF suscitou muitas dúvidas em nosso país, dos debates teóricos e políticos
até às práticas administrativas, se seria realmente cumprida e como se ajustaria a realidade à nova
norma, discutindo-se desde sua flexibilidade e adaptação até os seus reais objetivos. A respeito,
Ives Gandra reflete:
Vejo o período de adaptação como um período difícil para todas as
entidades federativas, o que, todavia, não me permite defender sua
flexibilização. Estou convencido de que, apesar do período tormentoso –
e que, infelizmente, acarretará o aumento da carga tributária para todos
os brasileiros – de sua implantação, a LRF é, talvez, a mais importante lei
promulgada neste país para tornar a Federação Brasileira eficiente e
moral, com reais perspectivas de servir a nação, nas próximas
gerações.8[8]

4 Generalidades
Para o atendimento das necessidades públicas, a Administração deverá atuar nos campos da
receita e da despesa fiscais, através da sua atividade financeira (AFE), que terá um conteúdo
econômico, na gestão de recursos, um conteúdo político, de discricionariedade decisória, e um
conteúdo jurídico, dependente de comando prévio.
O administrador público, como coordenador da AFE, deverá pautar-se por práticas que se
enquadrem na responsabilidade na gestão fiscal, como definida no § 1º do art. 1º da LRF. Deverá,
por certo, conhecer e obedecer às disposições constantes na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os artigos introdutórios apontam as entidades submetidas a seus comandos (art. 1º, §§ 2º e 3º) e
trazem definições das expressões utilizadas em toda a lei, e que lhe deverão servir de parâmetro
(art. 2º), como receita corrente líquida.
A receita corrente líquida, que capta a efetiva capacidade de arrecadação – ao passo que a receita
de capital tem natureza eventual e fortuita – é a soma de doze meses de arrecadação, a do mês
de apuração e a dos onze anteriores, excluídas as duplicidades; estas ocorrem quando as receitas
são contadas duas vezes, como no repasse de recursos de um ente a outro.
O Capítulo II, denominado “Do Planejamento”, cuida das leis orçamentárias, seus demonstrativos
obrigatórios, prazos e dispositivos práticos, como a Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 4º) e a Lei
Orçamentária Anual (art. 5º). O art. 3º, referente ao Plano Plurianual, foi vetado. O art. 8º determina
que o ente estabeleça uma programação financeira, observado o Orçamento. O art. 9º trata das
medidas de limitação de empenho e movimentação financeira caso não ocorra a realização da
receita prevista, tendo seu §3º questionado pela ADIn n. 2.238-5.
O art. 11, que inicia o capítulo dedicado à receita pública, enuncia que “constituem requisitos
essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de
todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação”.

7[7] LIMA, Gerson. A ascendência monetária da Lei de Responsabilidade Fiscal.


Revista dos Tribunais, São Paulo, ano 90, v. 784, p. 104, fev. 2001.
8[8] MARTINS, Ives Gandra da Silva. Os fundamentos constitucionais da Lei de
Responsabilidade Fiscal n. 101/2000. In: ROCHA, Valdir de Oliveira (Org.).
Aspectos relevantes da lei de responsabilidade fiscal. São Paulo: Dialética, 2001,
p. 174-5.
A renúncia de receita, decorrente da concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de
natureza tributária, como mandamento do art.14, será acompanhada de estimativa de impacto
orçamentário-financeiro, além de constar nas leis orçamentárias e ser acompanhada de medida
compensatória.
A LRF veio em boa hora com este dispositivo pretender pôr fim à guerra fiscal envolvendo os
Estados brasileiros, motivada, por vezes, a razões eleitoreiras, pois, se a renúncia fiscal pode
ocorrer como estímulo às atividades empresariais, “não menos verdade é que deve ser permeada
de compensações racionais, a não causar prejuízos ao conjunto da economia e aos interesses da
sociedade pagadora de tributos”.9[9]
Quanto à despesa pública, o art. 15 considera não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio
público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atenda suas disposições.
A LRF fixa ainda limites de despesa com pessoal e serviços de terceiros, com a repartição de
recursos para pagamento entre os Poderes e órgãos integrantes de cada esfera da Federação.
Esta disposição, constante dos arts. 19 e 20, é alvo de debate sobre sua constitucionalidade
(ADIns n. 2.261-0 e 2.238-5), justamente por não se limitar a definir o limite de gasto da unidade,
indo além ao estabelecer limites na distribuição interna, a contrario sensu do estabelecido no art.
169 da CF, segundo defensores de sua inaplicabilidade.
Há polêmica ainda na sanção imposta ao ente que, ultrapassando os limites de despesa com
pessoal e não reduzindo o excesso no prazo legal, tem vedado, pelo art. 23 da LRF, o recebimento
de transferências voluntárias, a obtenção de garantia de outro ente e a contratação de operações
de crédito, salvo se para redução das despesas com pessoal ou para refinanciamento da dívida.
A LRF regula ainda o deslocamento das verbas públicas, criando exigências às transferências
voluntárias (art. 25) – que são a entrega de recursos ou capital a outro ente federativo, por
cooperação, auxílio ou assistência financeira – e à destinação de recursos públicos para o setor
privado (arts. 26-8).
O art. 29 da LRF, que inicia o capítulo VII destinado à dívida e ao endividamento, traz as definições
de dívida pública consolidada e mobiliária, operação de crédito, concessão de garantia e
refinanciamento da dívida.
Dívida pública consolidada ou fundada (inc. I) é o montante apurado sem duplicidade “das
obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios
ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze
meses”. Dívida pública mobiliária é a representada por títulos emitidos pela União, incluindo os do
Banco Central, Estados e Municípios.
O art. 30 da LRF estabelece que cabe ao Legislativo Federal fixar os limites para a dívida
consolidada e mobiliária, estipulando o art. 31, como formas da recondução da dívida aos limites,
as sanções ao ente da Federação que ultrapassar tais fronteiras, como a proibição de realização
de operações de crédito.
As operações de crédito, conceituadas pelo art. 29, III, e definidas sinteticamente como as
realizadas pelos entes da Federação envolvendo compromissos de pagamentos a serem
futuramente honrados10[10], são rigidamente controlados pelos arts. 32-9 da LRF, salientando que
tais operações serão fiscalizadas pelo Ministério da Fazenda. As garantias em operações de
crédito obedecerão ao disposto no art. 40.
Na LRF, a vedação referente aos restos a pagar encontra-se apenas no art. 42, visto que o artigo
antecedente, sobre o mesmo tema, foi vetado. Pelo caput do art. 42, veda-se ao ente público a
assunção de despesa nos dois últimos quadrimestres de mandato eletivo que não possa ser
cumprida integralmente dentro deste, ou que persistam parcelas ao próximo exercício sem
suficiente disponibilidade de caixa para seu cumprimento.

9[9] MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder (Orgs.).


Comentários à lei de responsabilidade fiscal. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 103.
10[10] MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder (Orgs.).
op.cit., p. 220.
O controle da gestão do patrimônio público, tratado pelos arts. 43-7, refere-se à disponibilidade de
caixa e às empresas controladas pelo setor público.
O Capítulo IX, nos arts. 48 a 59, cuida da transparência e escrituração das contas públicas,11[11]
detalhando os demonstrativos orçamentários, a prestação de contas e a fiscalização da gestão do
Erário.
Por fim, os arts. 60-75 trazem as disposições finais e transitórias, com referência, em especial, às
infrações de responsabilidade fiscal constantes em outras leis.

5 Constitucionalidade

A LRF, mesmo por disciplinar assunto tão polêmico e debatido em nosso país como as finanças
públicas, suscitou muitas discussões sobre sua constitucionalidade durante a tramitação do projeto
de lei e após sua edição, gerando, até hoje, questionamentos sobre sua devida aplicabilidade.
Uma primeira questão é levantada quanto à União invadir, com as regras da LRF, a competência
de outros entes ao ir além de simplesmente editar “normas gerais” sobre Direito Financeiro. Essa
invasão de competência estaria indo de encontro ao Regime Federativo previsto na Constituição
Federal em seu art. 1º.
Citam-se, como parâmetros, os seguintes artigos da Constituição:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
(...)
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União
limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
(...)
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I – finanças públicas;
(...).12[12]

As normas gerais criadas pela União devem ser interpretadas restritivamente,13[13] pois neste caso
estaria editando leis nacionais, e não meramente federais.14[14]

11[11] As normas gerais para consolidação das contas públicas, conforme § 2º do


art. 50 da LRF, foram expedidas pelo Secretário do Tesouro Nacional na Portaria
n. 447, de 13 de setembro de 2002.
12[12] Grifos nossos.
13[13] ROCHA, Valdir de Oliveira (Org.). Aspectos relevantes da lei de
responsabilidade fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, p. 151.
14[14] Enquanto a lei federal obriga apenas a União, a lei nacional atingiria todas as
entidades públicas, União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 1º, § 2º,
LRF), abrangendo os três Poderes, os Tribunais de Contas, o Ministério Público e
todas as estatais e respectivos fundos (§ 3º). Cf. OLIVEIRA, Regis Fernandes de.
Responsabilidade fiscal. 2. ed. rev. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2002, p.
22-4.
Entendendo que o requisito de ser geral é da própria natureza da norma jurídica, entendem Motta
e Fernandes que a norma geral não é necessariamente apenas regra de conceituação, mas
também regra de atuação.15[15] Diante desta evidência e da distinção dos conceitos constantes das
normas constitucionais citadas, a LRF guardaria conformidade com a Constituição Federal.
O impeditivo da LRF em extrapolar a feitura de normas gerais foi levantado na ADIn n. 2.256-3,
que também questionava outros pontos do texto legal em questão.
A União, considerando que iria além de meramente criar uma norma geral, estaria ferindo a
autonomia financeira das demais esferas de governo com a LRF. Motta e Fernandes,
recomendando que a autoridade desejosa de maior autonomia ou autogoverno deveria
primeiramente primar pelo ajuste de suas próprias contas, evidencia que
essas esferas de governo [Estados e Municípios] encontram-se
subjugadas financeiramente, fortemente dependentes do governo central.
Por razões políticas, periodicamente, conseguem transferir dívidas para a
União, que mais cedo ou mais tarde são absorvidas e roladas. Portanto,
em termos práticos, a autonomia financeira é mais discutível no plano
teórico, ficando de concreto apenas como argumento.16[16]

Outro questionamento provocado é o da LRF se consubstanciar em uma sistematização parcial


sobre o tema “finanças públicas”. Discute-se se uma lei pode regular apenas uma parte de um
artigo, abrangendo apenas um ou alguns temas, tal como a LRF que, aprovada como lei
complementar para disciplinar todo o art. 163 da CF, dispõe apenas sobre finanças públicas
enquanto relacionadas às entidades públicas, não disciplinando a seção das finanças públicas
atinentes às instituições financeiras.
À parte da discussão da disciplina parcial sobre as finanças públicas, o fato é que houve a
oportunidade da regulamentação geral sobre o tema, que, do ponto de vista da metodificação da
área, foi perdida.
A LRF provoca outro debate sobre sua constitucionalidade ao ir além da definição dos limites da
despesa de pessoal da União, Estados, Distrito Federal e Municípios e disciplinar, no âmbito
interno, a distribuição desse limite entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e o
Ministério Público (art. 20).
A repartição entre os entes é perfeitamente constitucional, pois atende o art. 169, caput, da CF: “A
despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito federal e dos Municípios
não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar”.
A questão é se a LRF poderia ir além da definição dos limites globais de despesa pública do art. 19
e reparti-la entre as esferas de Poder, ofendendo o princípio federativo.
Este questionamento foi suscitado na ADIn n. 2.261-0,17[17] onde seus proponentes entendem que
com a fixação de tais limites

15[15] MOTTA, Carlos Pinto Coelho; FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby.


Responsabilidade fiscal: lei complementar n. 101 de 4/5/2000. 2. ed. rev. atual. e
ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 57-9.
16[16] Ibid., p. 54.
17[17] A ADIn n. 2.238-5, sobre a mesma controvérsia, noticia em sua inicial que,
quando da tramitação da EC n. 19/98, a Comissão Especial da Câmara dos
Deputados opinou pela fixação de percentuais por Poder às despesas com
pessoal. Contudo, em sentido contrário votou a Câmara, decidindo por não
determinar tal repartição, mantendo a redação original do caput art. 169 da CF.
restou absoluta e indevidamente comprometido o princípio federativo que
assegura aos entes da federação autonomia para disciplinar seus gastos
e despesas internas (...) e extrapola a permissão do art. 169 e viola a
autonomia dos Estados, definida basicamente no art. 18 da Constituição
Federal.

Em outubro de 2000, acerca da referida ADIn, o STF indeferiu a medida cautelar de suspensão
dos efeitos do art. 20 da LRF, por maioria de apenas um voto. Portanto, até o julgamento definitivo,
a dita distribuição dos limites de despesa com pessoal é constitucional.
O debate não ocorreria caso fosse mantido o § 6º do art. 20, rezando que “somente será aplicada a
repartição dos limites estabelecidos no caput, caso a lei de diretrizes orçamentárias não disponha
de forma diferente”. Porém, o Presidente da República, entendendo que o dispositivo prejudicaria o
objetivo da Lei Fiscal ao permitir esta liberdade de gastos com pessoal no âmbito dos Estados e
Municípios, apôs veto ao parágrafo.
Motta e Fernandes consideram da seguinte forma sobre a discussão:
Mesmo reconhecendo que a LRF tem forte conteúdo moralizador, pode
a camisa-de-força do art. 20 ensejar tal redução de despesa de pessoal
que implique a extinção do órgão ou impossibilidade da continuação das
funções. Considere-se, por exemplo, uma região carente onde a
aplicação do percentual ensejasse na remuneração apenas dos membros
do Plenário de um Tribunal de Contas. Ora, a aplicação dos limites da
LRF impediria a própria continuidade do Tribunal, existente por exigência
de norma constitucional! (...) Desse modo, embora se considere que a
norma do art. 20 da LRF não é inconstitucional, será possível flexibilizar
sua aplicação, exatamente para atender à própria Constituição.18[18]

Como potencializadoras desta polêmica, há as disposições dos arts. 22 e 23 da LRF, cuidando das
limitações contidas nos arts. 19 e 20.
O art. 22 determina a verificação quadrimestral do cumprimento dos limites de gasto, impondo
vedações quando a despesa total com pessoal exceder a 95% do fixado na Lei Fiscal.
O art. 23 preceitua prazos e parâmetros a serem seguidos pelo Poder ou órgão quando a despesa
com pessoal ultrapassar o limite definido. O § 3º prescreve as seguintes conseqüências à entidade
que não reduzir a despesa no prazo estabelecido, vedando: o recebimento de transferências
voluntárias, a obtenção de garantia direta ou indireta de outro ente, e a contratação de operações
de crédito, salvo quando visarem ao refinanciamento da dívida mobiliária ou à redução das
despesas com pessoal.
Outra controvérsia envolve os seguintes dispositivos da LRF:
Art. 9º. Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita
poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou
nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o
Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes
necessários, nos 30 (trinta) dias subseqüentes, limitação de empenho e
movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de
diretrizes orçamentárias.
(...)
§ 3º No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público
não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder
Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios
fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
A ADIn n. 2.238-5, argumentando que a disposição constante no parágrafo 3º teria “erigido o
Executivo a superpoder, autorizado a intervir nos demais Poderes”, deduziu que o preceito

18[18] MOTTA, Carlos Pinto Coelho; FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. op. cit.,
p. 74-5. Grifos no original.
ofenderia o princípio da separação dos poderes ao autorizar “a tutela do Executivo sobre os
demais, vistos como possíveis irresponsáveis em sua ação administrativa”.
O STF, em decisão de fevereiro de 2001, concedeu liminar suspendendo o § 3º do art. 9º da LRF,
permanecendo, por enquanto, o Executivo apenas com a prerrogativa de recomendar a limitação
de empenho aos demais poderes, não podendo ele próprio fazê-lo.
Ainda foi levantada a hipótese de ocorrência de vício formal de inconstitucionalidade da LRF
quando, tramitando seu projeto de lei ao Senado Federal, neste foi emendado sem retornar à
Câmara dos Deputados para nova apreciação, em discordância com o art. 65 da CF.
Entendeu o Senado, em sessão, que as emendas foram apenas de redação, apesar de Motta e
Fernandes notarem que as emendas permitiram fragmentar a redação original dos artigos,
possibilitando que o veto presidencial atingisse apenas as partes desejadas, preservando parte do
dispositivo.19[19]
O STF, decidindo sobre o assunto na ADIn n. 2.238-5, rejeitou a argüição de inconstitucionalidade
formal da lei, em setembro de 2000, mantendo o artigo legal.

6 A Lei de Responsabilidade Fiscal e os Municípios


Os Municípios, como entes da Federação ao lado da União, dos Estados e do Distrito Federal,
também se submetem às regras constantes da LRF (art. 1º, § 2º).
Cumpre-lhes obedecer às normas da mesma forma que a União, os Estados e o Distrito Federal,
incluindo o controle dos gastos, a responsabilidade no trato à receita, a observância aos princípios
de moralidade fiscal e a publicidade dos demonstrativos orçamentários que têm de ser produzidos.
Em situação especial encontram-se os Municípios com menos de cinqüenta mil habitantes, que
representam mais de 90% das 5.560 cidades brasileiras. Estes Municípios menores recebem
tratamento diferenciado quanto às seguintes questões, de acordo com o art. 63:
· verificação semestral, e não quadrimestral, do cumprimento dos limites
estabelecidos nos arts. 19 e 20;20[20]
· apuração do montante da dívida consolidada ao final de cada semestre;
· divulgação semestral do Relatório de Gestão Fiscal;
· divulgação semestral dos demonstrativos que acompanharem o Relatório
Resumido de Execução Orçamentária;
· elaboração, a partir de 2005, do Anexo de Política Fiscal do PPA, do Anexo
de Metas Fiscais e Anexo de Riscos Fiscais da LDO e do anexo da LOA de
compatibilidade da programação orçamentária com os objetivos do Anexo de
Metas Fiscais.

19[19] MOTTA, Carlos Pinto Coelho; FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. op. cit.,
p. 66.
20[20] “Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a
despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da
Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a
seguir discriminados: (...) III – Municípios: 60% (sessenta por cento) (...)”. “Art. 20.
A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes
percentuais: (...) III – na esfera municipal: a) 6% (seis por cento) para o Legislativo,
incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver; b) 54% (cinqüenta e
quatro por cento) para o Executivo”. (...).”
Esta diferenciação facultando ao pequeno Município prazos maiores é benéfica, visto que se o
mesmo, “na maioria dos casos, possui grande dificuldade para adimplir as suas obrigações, quiçá
no que concerne à nova filosofia criada pela lei complementar em questão”.21[21]
Porém, o parágrafo 2º do art. 63 retira este tratamento privilegiado do pequeno Município caso ele
ultrapasse os limites relativos à despesa total com pessoal ou à dívida consolidada, tendo o ente
que cumprir, enquanto perdurar esta situação, os mesmos prazos de verificação e de retorno aos
limites definidos para os demais.
A LRF, em seu art. 64, reconhecendo as dificuldades de operacionalização da norma nos
Municípios, determina que a União prestará às municipalidades devida assistência técnica e
cooperação financeira visando à modernização da administração no campo tributário, financeiro,
patrimonial e previdenciário.
A assistência técnica indica o treinamento e desenvolvimento de recursos humanos, a
transferência de tecnologia e o apoio à divulgação eletrônica dos planos, orçamentos e
demonstrativos que visem à prestação de contas.
A cooperação financeira consiste na doação de bens e valores, no financiamento das instituições
financeiras federais e no repasse de recursos provenientes de operações externas.

7 Conclusão
A Lei de Responsabilidade Fiscal, em vigor desde 2000, veio atender aos anseios de uma
sociedade cansada com os contínuos desmandos de governantes que tratavam a coisa pública,
que é de todos, como uma extensão da coisa privada.
O mau uso dos recursos públicos traz como conseqüência primeira a desorganização contábil e
financeira do Orçamento, como se fosse um documento meramente formal. A desordem das
finanças públicas acarreta escassez de recursos, uma vez que, com sua falta, todas as áreas da
Administração buscam obter mais receitas, prejudicando, como de se esperar, as áreas sociais,
com menor representatividade nos negócios públicos.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, com suas normas e mandamentos, atende a este objetivo maior
quando limita as despesas com pessoal, as transferências de recursos e a divulgação dos
demonstrativos orçamentários. Ainda que implantada de modelos pré-estabelecidos de outros
países, sua importância – até certo ponto pioneira – é enorme à gerência financeira pública.
Isto posto, compreende-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal traduz um mote a ser aplicado no
Setor Público, o de que a moralidade na Administração é mais do que simplesmente um princípio a
ser pregado, sendo uma meta a ser cumprida e aplicada na prática do administrador público.

8 Bibliografia
BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil:
promulgada em 5 de outubro de 1988. São Paulo: Saraiva, 1991. v. 6. t. 2.

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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 28. ed. atual. São Paulo: Malheiros,
2003.

21[21] MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder (Orgs.). op.
cit., p. 379.
MOTTA, Carlos Pinto Coelho; FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Responsabilidade fiscal: lei
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