La Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR),

una nueva organización internacional regional

Jorge R. MariñoFages (h)

Prof.Titular Derecho Inter. Público
Cátedra “A”, Facultad de Derecho UNNE
Mgster. en Procesos de Integración Regional-UNNE
Doctor en Dcho. Público, Política y Gobierno-UNNE

Introducción
En el preámbulo del Tratado constitutivo de la Unión de Naciones Sudamericanas,
se reitera permanentemente la voluntad de los países partes de la UNASUR de construir un
proceso de integración sudamericano.

Allí se manifiesta que “Convencidos de que la integración y la unión suramericana

son necesarios para avanzar en el desarrollo sostenible y el bienestar de nuestros pueblos.
Seguras que la integración es un paso decisivo hacia el fortalecimiento del
multilateralismo…Ratifican que tanto la integración como la unión suramericana se fundan
en principios rectores…Entienden que la integración suramericana debe ser alcanzada a
través de un proceso innovador que incluya todos los logros y lo avanzado por los procesos
de Mercosur y la CAN, así como la experiencia de Chile, Guyana y Suriname, yendo más
allá de la convergencia de los mismos. Conscientes de que este proceso de construcción de
la integración y la unión suramericana es ambicioso en sus objetivos estratégicos, que
deberá ser flexible y gradual en su implementación, asegurando que cada Estado adquiera
los compromisos según su realidad. Ratifican que la plena vigencia de las instituciones
democráticas y el respeto irrestricto de los derechos humanos son condiciones esenciales
para la construcción de un futuro común de paz y prosperidad económica y social y el
desarrollo de los procesos de integración entre los Estados Miembros”1.

También en los arts.2 y 3 del tratado, que hacen referencia a los objetivos, se insiste
con la integración regional, expresando textualmente que “la Unión de Naciones
Suramericanas tiene como objetivo construir de manera participativa y consensuada, un
espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre los
pueblos” y “…a) el fortalecimiento del diálogo político entre los Estados Miembros que
asegure un espacio de concertación para reforzar la integración suramericana…f) la
integración financiera…m)la integración industrial y productiva…p) la participación
ciudadana a través de mecanismos de interacción y diálogo entre UNASUR y los diversos
actores sociales en la formulación de políticas de integración suramericana”2.

Estas prescripciones nos conducen a indagar a este nuevo sujeto de la comunidad

internacional, para poder determinar si nos encontramos ante una verdadera organización
internacional de integración y en su caso qué rol cumplirá en el escenario internacional y

1
Preámbulo del Tratado Constitutivo de la UNASUR; http://www.comunidadandina.org/unasur/
tratado_constitutivo.htm, de fecha 12/1/2013.
2
Arts.2 y 3 del Tratado Constitutivo de la UNASUR; ob.cit, de fecha 12/1/2013.
que vinculación podría caberle en relación con el Mercosur y/u otros procesos asociativos
regionales.

Origen de la UNASUR
Como contrapartida de la iniciativa de los Estados Unidos de impulsar un Área de
Libre Comercio de las Américas (ALCA), propuesto por el presidente Clinton, en la
Cumbre Presidencial de Miami de 1995; en el año 2000, a propuesta de Brasil, se convocó
en Brasilia, a la I Reunión Cumbre de los países sudamericanos, con la intencionalidad de
crear un área de libre comercio que aglutinara solamente a los países de Sudamérica3.

A esa propuesta le continuó la reunión de Cusco en el año 2004, donde se emite una
Declaración en la que se deja asentado la búsqueda de la convergencia entre el Mercosur,
la Comunidad Andina de Naciones y Chile para perfeccionar la zona de libre comercio y se
comienza a hablar de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN).

Al año siguiente 2005, en la Cumbre de las Américas en Mar del Plata, quedó
sepultado el ALCA, por la negativa mayoritaria de los países de América Latina, entre
ellos principalmente Brasil, Argentina, Venezuela, Uruguay, etc., para avanzar en ese
proyecto, en la convicción de que habían fracasado en la región la implementación de las
políticas neoliberales; a la par que durante esos años y hacia adelante en Sudamérica se
iban consolidando gobiernos de izquierda4, que enmarcaron sus reuniones y acuerdos
regionales en lo que desde la doctrina se ha definido como “regionalismo post-liberal”5.

En el 2006, en la II Cumbre oficial de la CSN, que se llevó a cabo en Cochabamba,

Bolivia, en la Declaración final se coloca la piedra fundamental para una futura unión
sudamericana basada en un nuevo modelo de integración con identidad propia, pluralista,
en medio de la diversidad y las diferencias, reconociendo las distintas concepciones
políticas e ideológicas que corresponden a la pluralidad democrática de los países partes.

Seguidamente, en el año 2007, por la Declaración de Margarita (Venezuela), a la

Comunidad de Naciones Sudamericanas, se decide darle el nombre oficial de Unión de
Naciones Sudamericanas (UNASUR) y que la ciudad de Quito fuera la sede de la
Secretaría General; pero no es sino hasta el año 2008 (mayo) en la reunión de Brasilia
donde surge el Tratado Constitutivo de la UNASUR, virando la visión economicista hacia
una posición con mayor densidad y peso político, al crearse en noviembre y diciembre de
ese mismo año 2008, en Río de Janeiro y Salvador, Bahía, los Consejos de Salud y de
Defensa Sudamericano respectivamente, bajo los auspicios y el decidido interés de Brasil6.

3
Benítez, Oscar César, “Los nuevos procesos y organizaciones en el sistema interamericano (UNASUR y
CELAC), y sus implicancias en relación con la OEA”, Relator, en XXIV Congreso Argentino de Derecho
Internacional “Dr. Julio Barberis”, Rosario, noviembre de 2012, pág.4.
4
En 1999, en Venezuela llega al gobierno Chávez; en 2003, en Brasil y Argentina, son elegido presidentes
“Lula” da Silva y Néstor Kirchner respectivamente; en 2005, en Uruguay asume Tabaré Vazquez, un año
después, en 2006, Morales lo hace en Bolivia y luego en 2007, Correa en Ecuador.
5
Motta Veiga, Pedro y Ríos, Susana, “O regionalismo pos-liberal na América de Sul: Origens, iniciativas e
dilemas”, Serie Comercio Internacional 82, División de Comercio Internacional e Integración, CEPAL,
Santiago de Chile, 2007, en http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/5/30045/S82CI_L2776e_P_
Oregionalismo_pos_liberal_America_do_Sul.pdf, de fecha 12/3/2013.
6
Beaugé, María Fabiana, “Los organismos latinoamericanos: una mirada desde la teoría de las relaciones
internacionales”, ponencia en el XXIV Congreso Argentino de Derecho Internacional “Dr. Julio Barberis”,
Rosario, noviembre de 2012, pág.7.
 El Tratado de UNASUR entró en vigor en febrero de 2011, al ser ratificado por 9
de los 12 países firmantes del tratado, como lo exigía el art.26 y que en la actualidad todos
los Estados firmantes son miembros plenos de ésta organización internacional7.

Naturaleza jurídica de la UNASUR

De acuerdo al art.2 del Tratado de Brasilia, la UNASUR tiene personería jurídica
internacional; es decir que es una organización internacional y por lo tanto es un sujeto del
derecho internacional, con todas las aptitudes y cualidades que los Estados que lo
instituyeron le han atribuido y ostenta el estatus de organización intergubernamental
observador de la Asamblea General de las Naciones Unidas8.

No resulta una tarea sencilla definir qué se entiende por organización internacional,
debido a la multiplicidad de sujetos, estructuras, objetos y competencias que detentan,
sumado al hecho de constituir un fenómeno en constante evolución; a tal punto que hay
autores que prefieren -antes de arriesgarse a elaborar una definición-, analizar
determinados componentes de las mismas, para lo cual sí habría consenso en la doctrina,
respecto a seis elementos que compartirían los organismos internacionales, como la
participación estatal; la base voluntaria; los órganos permanentes; la voluntad autónoma; la
competencia propia y la cooperación entre los miembros para la satisfacción de intereses
comunes9.

Sin dejar de reconocer la dificultad previa para abordar conceptualmente a las

organizaciones internacionales, Diez de Velasco, aglutinando las características
doctrinarias, siguiendo a Sobrino, las define como “las asociaciones voluntarias de Estados
establecidas por acuerdo internacional, dotadas de órganos permanentes, propios e
independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar
una voluntad jurídicamente distinta de la de sus Estados”10.

A su vez, entre las diferentes formas de clasificaciones que se pueden ensayar

respecto de las organizaciones internacionales, una de ellas se refiere al grado de
compromiso que asumen los Estados constitutivos; en ese sentido, las organizaciones
internacionales pueden clasificarse en organizaciones de cooperación y de integración.

Las organizaciones de cooperación tienen como objetivo trabajar de manera

conjunta para la solución de los problemas de la agenda internacional mundial o regional,
con similares fines o propósitos, como serían por ejemplo la ONU, la OEA, etc. y las
organizaciones de integración suponen una vinculación más estrecha y profunda, con
fijación de plazos, por la cual se interrelacionan, se aúnan o fusionan los intereses
económicos, sociales, culturales y hasta políticos de las entidades asociadas, como la
Unión Europea, el Mercosur, etc..

7
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y
Venezuela, son Estados miembros de UNASUR; en portal oficial de UNASUR,
http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&id=397&Itemid=343, de fecha
2/2/2013.
8
Por Resolución A/RES/66/109, de la Asamblea General, se le ha reconocido el estatus de organismo
observador en fecha 9 de diciembre de 2011; Documentación de las Naciones Unidas. Guía de Investigación.
Resoluciones Aprobadas por la Asamblea General, durante el 66 período de sesiones, Biblioteca
DagHammarskjol, en http://www.un.org./Depts/dhl/resguide/r66sp.shtml, de fecha 17/2/2013.
9
Pastor Ridruejo, José A; ob.cit., pág.688.
10
Diez de Velasco Vallejo, Manuel; ob.cit., pág.288.
 Más precisa y conceptualmente, la integración regional es unproceso, gradual y
progresivo, convergente y deliberado (voluntario), fundado en la solidaridad, entre dos o
más Estados, sobre un plan de acción común, en cuestiones económicas, sociales,
culturales, políticos, con una organización institucional a los fines de dicho cometido.

Las notas esenciales que surgen del concepto, nos muestra que la integración no se
da en un solo acto, de un día para otro, que no algo estático, sino dinámico, que requiere de
un proceso; que tal proceso, a su vez, no debe ser brusco, sino gradual, por las implicancias
que tiene con las políticas domésticas de los Estados partes, pero que al mismo tiempo
debe ser progresivo, no debe estancarse, paralizarse; que las etapas deben ser cada vez más
profundas y dispersas, que tiendan a converger; quea su vez, se inician con acercamientos
comerciales, y que dependiendo de cada proceso, la agenda va abarcando e incluyendo
nuevos temas de las áreas económicas, sociales, culturales, jurídicas y hasta políticas de los
países socios.

Que en orden a lo expuesto ya es un clásico la clasificación elaborada por Balassa,

que conforme a los grados de profundidad que los Estados quieran alcanzar, cabe distinguir
entre, Zona de Libre Comercio; Unión Aduanera; Mercado Común; Unión Monetaria o
Económica; Integración Total o Completa11.

Esto es así, porque en realidad, los procesos de integración tienen un origen

comercial ligado al GATT de 1947, que buscaba inicialmente la reducción de las barreras
aduaneras, para liberar el comercio internacional y que como excepción por la cláusula
XXIV, admitía las zonas de libre comercio o las uniones aduaneras.

Siguiendo la génesis de la UNASUR, que fue cambiando hacia una posición más
política que económica, como de la letra del Tratado constitutivo, con sus objetivos general
y específicos, dando prioridad a la consolidación del diálogo político; el funcionamiento
orgánico y la estructura institucional eminentemente intergubernamental; como la forma de
adopción de decisiones absolutamente consensual, el mecanismo de resolución de
controversias, de carácter estrictamente político diplomático; la falta de etapas y
gradualidad consistente para avanzar en la integración que va inicialmente desde los
aspectos económicos comerciales hacia cuestiones más profundas que inciden
directamente en las políticas internas de los Estados involucrados; la falta de notificación
como acuerdo de integración en la Organización Mundial del Comercio (OMC)12; la
omisión de su existencia en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)13; etc.,
permite suponer que nos encontramos ante una organización internacional de cooperación,
de indudable expresión política, antes que una organización realmentede integración.

Porque no obstante que el tratado constitutivo de UNASUR hace alusión a la

integración en áreas energética, financiera, industrial y productiva, estas parecen más bien,
referencias a interconexiones físicas entre los Estados, propias de un sistema de mera
cooperación, que lo que implica en esencia, un verdadero proceso de integración regional,
criterio compartido por Llenderrozas al resaltar que “...no deben confundirse las iniciativas

11
Vacchino, Juan M., “Integración económica regional”, Universidad de Venezuela, Caracas, 1981, págs.91 a
95.
12
Organización Mundial del Comercio (OMC), en http://www.wto.prg/spanish/tratop_s/region s/rta _pta
s.htm, de fecha 11/3/2013.
13
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), en http://www.aladi.org/nsfaladi/arquitec.
nsf/VSITIOWEB/Sumarios_Textos_y_Disposiciones, de fecha 11/3/2013.
que plantean una interconexión física a través de acuerdos de cooperación, con la
integración regional propiamente dicha”14.

En razón de lo dicho, si se aprecian los propósitos y los principios insertos en los

arts.2 y 3 de la Carta de la OEA15, se puede advertir entre otros, el afianzamiento de la paz
y la seguridad del continente americano; la promoción y consolidación de la democracia
representativa, el respeto a la soberanía, independencia y la no intervención, la solución
pacífica de las controversias, la contribución por medio de la acción cooperativa al
desarrollo económico, social y cultural, la erradicación de la pobreza crítica; la educación,
la solidaridad americana, la protección de los derechos humanos, etc., similares objetivos
que propicia la UNASUR -como se mencionará infra-, de lo que se colige que la UNASUR
se asemeja más a una organización de cooperación que a una organización de integración.

En esta misma postura se pronuncia Drnas de Clement16, al apuntar que la

UNASUR es un mero tratado de cooperación con perfil predominantemente declarativo, ya
que los objetivos (el general y los específicos) son tan extensos, dilatados y difusos, que no
establecen metas concretas a alcanzar en plazo determinado, como lo hacen otros tratados
de integración; en igual perspectiva lo ubica Romero17, al indicar que la UNASUR es un
esquema de cooperación internacional regional que bajo ningún aspecto podría absorber al
Mercosur y Bologna al afirmar que “el análisis de los órganos revela a UNASUR como
una organización de cooperación” porque “un proceso de integración requiere de voluntad
política traducida en que las instituciones tenga algún grado de autonomía, autoridad y
sean capaces de generar agenda propia en base a intereses comunitarios”; como también se
advierte “que en el tratado…no se hace alusión e implementación de preferencias
comerciales, arancel cero o menos aún a la creación de una unión aduanera entre los
Estados miembros”18.

Objetivos
Entre los objetivos generales y específicos de la UNASUR, siguiendo los arts.2 y 3
del Tratado Constitutivo, se pueden agrupar en:

a) políticos, comola democracia, el fortalecimiento del diálogo político entre los

Estados, para reforzar la integración sudamericana y la participación de la UNASUR en el
escenario internacional, la lucha contra el terrorismo, la corrupción, las drogas, la trata de
personas, el tráfico de armas, la cooperación en materia de migración y la defensa;

14
Llenderrozas, Elsa, “MERCOSUR-UNASUR: convergencias y divergencias en el proceso de integración”,
Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales, pág.1, en http://wwwgloobal.
net/iepala/gloobal/fichas/ficha.php?entidad=Textos&id=4978&opcion=documento, de fecha 10/3/2013.
15
Carta de la Organización de Estados Americanos, en García Ghirelli, Paz, “Tratados y Documentos
Internacionales”, Zavalía, Buenos Aires, 2007, págs.226/227.|
16
Drmas de Clement, Zlata, “El sistema de solución de controversias de UNASUR y su coherencia en el
modelo de integración de ese proceso”, en Anuario XI (2008) del Centro de Investigaciones Jurídicas y
Sociales, CLACSO, La Ley, Buenos Aires, 2009, pág.348, en
http://biblioteca.clacso.edu.ar/subida/Argentina/cijs-unc/20110707121244/sec11004a.pdf.ori, de fecha
16/2/2013.
17
Romero, Rubén Orlando, “Sobre el Mercosur y la UNASUR o sobre cómo son las cosas y cómo pretenden
serlo en la América del Sur”, Buenos Aires, 2012, pág.23 en www.derecho.uba.ar/institucional/deinteres/
derecho-de-la-integracion-ruben-orlando-romero.pdf, de fecha 7/3/2013.
18
Bologna, Alfredo Bruno, “Un nuevo espacio de integración: Unión de Naciones Sudamericanas
(UNASUR)”, en Reunión de REDILA (Red de Integración Latinoamericana), San Juan, 11 y 12 de junio de
2010; en http://redila.files.wordpress.com/2010/05/unasur_redila_bologna_20101.pdf, de fecha 12/3/2013.
 b) socio culturales, tales el desarrollo social y humano; la erradicación del
analfabetismo, la educación de calidad y el reconocimiento de títulos, la consolidación de
la identidad sudamericana progresiva para alcanzar una ciudadanía sudamericana, la
promoción de la diversidad cultural, el acceso universal a la seguridad social y la salud, el
respeto irrestricto a los derechos humanos;

c) económicos financieros, así, la integración energética, el desarrollo de la

infraestructura, la integración financiera, la cooperación económica y comercial, la
integración industrial y productiva, la investigación y la tecnología, la superación de las
asimetrías;

d) ambientales, para la protección de la biodiversidad y los ecosistemas, los

recursos hídricos y la lucha contra los efectos del cambio climático; y

e) jurídicos, como la cooperación judicial y la seguridad ciudadana.

De estas expresiones, se puede deducir que los objetivos de la UNASUR son

sumamente abarcativos, no quedando temas significativos afuera de la agenda regional;
encontrándose más en consonancia con los propósitos que pregonauna organización de
cooperación subregional amplia, como ha quedado demostrado ut supra.

Organización Institucional
Para alcanzar los objetivos antes referidos, se ha diseñado el siguiente esquema
institucional, compuesto por el Consejo de Jefas y Jefes de Estado; el Consejo de Ministras
y Ministros de Relaciones Exteriores; el Consejo de Delegadas y Delegados; la Presidencia
Pro Tempore, y la Secretaría General, a los que se pueden agregar Reuniones Ministeriales
Sectoriales; Consejos de Nivel Ministerial, Grupos de Trabajos y otros.

Asimismo, por el art.17, que se complementa con el último “artículo transitorio”, se

estipula que por un Protocolo Adicional se constituirá en el futuro, el Parlamento
Suramericano, que tendrá sede en la ciudad de Cochabamba, Bolivia.

Para tales efectos las partes se comprometieron a designar una Comisión Especial
que sesionará en Cochabamba y que será coordinada por el Consejo de Delegados e
integrada por representantes de los Parlamentos Nacionales, Subregionales y Regionales,
con el objeto de elaborar el proyecto de Protocolo Adicional, donde se establezca la
composición, atribuciones y funcionamiento del Parlamento Suramericano; el que será
considerado en la Cuarta Reunión Cumbre del Consejo de Jefe de Estados a realizarse en
Cochabamba.

Que no obstante lo preceptuado y la designación de una Comisión Especial

Parlamentaria, en Quito en 201019, a los efectos de elaborar el proyecto del Parlamento
Suramericano, hasta el momento no se vislumbra la concreción de este órgano deliberativo.

El Consejo de Jefes y Jefas de Estado, es el órgano político por excelencia, que se

debe reunir una vez al año y que puede ser convocado a reuniones extraordinarias con el
consenso de todos los Estados Miembros y adoptar “Decisiones” por consenso.

19
Sistema Económico Latinoamericano (SELA), Observatorio, Parlamento de UNASUR, en
http://www.sela.org/view/index.asp?ms=258&pageMs=77915, de fecha 7/2/2013.
 Por el art.6, tiene por atribuciones el establecimiento de los lineamientos políticos
internos y externos de la organización, dictar los planes de acción, programas y proyectos;
convocar a Reuniones Ministeriales Sectoriales;la posibilidad de creación de Consejos de
nivel Ministerial y decidir sobre las propuestas presentadas por el Consejo de Ministros de
Relaciones Exteriores.

El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, que es el órgano ejecutivo, se

reúne semestralmente de manera ordinaria, aunque la Presidencia Pro Tempore puede
convocar a reuniones extraordinarias a petición de la mitad de los Estados miembros y
adopta “Resoluciones” por consenso.

De acuerdo al art.8, son funciones de este órgano, aprobar resoluciones y

reglamentos que sean de su competencia e implementar, también a través de Resoluciones,
las “Decisiones” del Consejo de Jefes de Estado, como también elevarle proyectos de
Decisiones; preparar las reuniones del Consejo de Jefes de Estado; coordinar posiciones en
temas centrales de la integración sudamericana; desarrollar y promover el diálogo político
y la concertación sobre temas de interés regional e internacional; realizar el seguimiento y
evaluación del proceso de integración en curso; aprobar el programa de actividades y el
presupuesto anual, como el financiamiento de las iniciativas que se acuerden; implementar
los lineamientos políticos en las relaciones con terceros y crear Grupos de Trabajos en el
marco de las prioridades fijadas por el Consejo de Jefes de Estado.

El Consejo de Delegados,es un órgano de coordinación; está integrado por un

representante por Estado miembro, se debe reunir cada dos meses, y emite
“Disposiciones”, por consenso.

Conforme al art.9, tiene como facultades implementar por medio de disposiciones

las Decisiones y las Resoluciones de los Consejos de Jefes de Estado y de Ministros de
Relaciones Exteriores respectivamente, con el apoyo de la Presidencia Pro Tempore y la
Secretaría General, como elaborar proyectos de Decisiones, Resoluciones y Reglamentos
para la consideración del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores; preparar las
reuniones del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores; compatibilizar y coordinar
las iniciativas de UNASUR con otros procesos de integración regional y subregional, con
la finalidad de promover la complementariedad de esfuerzos; conformar, coordinar y dar
seguimiento a los Grupos de Trabajo; dar seguimiento al diálogo político y a la
concertación sobre temas de interés regional e internacional; promover espacios de
diálogos que favorezcan la participación ciudadana en el proceso de integración
sudamericano; proponer al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores el proyecto de
presupuesto ordinario anual para su consideración y aprobación.

La Presidencia Pro Tempore, es ejercida sucesivamente por cada uno de los

Estados miembros, en orden alfabético, por períodos anuales.

Sus atribuciones consisten en preparar, convocar y presidir las reuniones de los

órganos de la UNASUR; presentar para su consideración a los Consejos de Ministros de
Relaciones Exteriores y Delegados, el programa anual de actividades, con fechas, sedes y
agenda de las reuniones de sus órganos, en coordinación con la Secretaría General;
representar a la UNASUR en eventos internacionales, previa delegación aprobada por los
Estados miembros y asumir compromisos y firmar Declaraciones con terceros, previo
consentimiento de los órganos correspondientes de UNASUR (art.7).
 La Secretaría General, es el órgano administrativo y está a su cargo el Secretario
General, elegido por el Consejo de Jefes de Estado a propuesta del Consejo de Ministro de
Relaciones Exteriores, cuyo mandato tiene una duración de dos años, que puede ser
renovable por una vez, no pudiendo ser sucedido por una persona de su misma
nacionalidad. Se le exige independencia de cualquier estado parte y dedicación exclusiva.
De todos los órganos es el único que tiene sede permanente, en la ciudad de Quito
(Ecuador), cuyo Acuerdo de Sede se suscribió en junio de 201120.

Entre sus funciones prescriptas en el art.10, están las de apoyar a los Consejos y a la
Presidencia Pro Tempore, en el cumplimiento de sus actividades, cabiéndole las tareas
propias de una secretaría; proponer iniciativas y efectuar el seguimiento de las directrices
de los órganos de la UNASUR; preparar y presentar la memoria anual; servir de
depositario de los acuerdos y disponer su publicación; preparar el proyecto de presupuesto
anual para la consideración del Consejo de Delegados, adoptando las medidas necesarias
para su buena gestión y ejecución; coordinar con otras entidades de integración y
cooperación de América Latina y el Caribe para el desarrollo de actividades que le
encomienden los órganos de UNASUR; celebrar todos los actos jurídicos necesarios para
la buena administración y gestión de la Secretaría General.

Reuniones Ministeriales Sectoriales, Consejos de Nivel Ministerial, Grupos de

Trabajos y otras instituciones de naturaleza permanente o temporal, pueden ser convocadas
o creadas, las dos primeras por el Consejo de Jefes de Estado y los restantes por el Consejo
de Ministros de Relaciones Exteriores y deben dar cuenta del desempeño de sus cometidos
a través del Consejo de Delegados que los elevará al Consejo de Jefes de Estado o al
Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores según corresponda y no obstante que
carecen de facultades normativas, los acuerdos logrados deben ser presentados a
consideración del órgano competente que los ha creado o convocado. En esa inteligencia el
Consejo Energético de Suramérica creado por la Declaración de Margarita (2007) es
aceptado como un órgano parte de la UNASUR (art.5); además hasta la fecha han sido
creado otros Consejos21.

Fuentes jurídicas y aprobación normativa

El orden jerárquico de las fuentes normativas de la UNASUR han quedado
impresos en el art.11, de la siguiente forma: 1) el Tratado constitutivo y demás
instrumentos adicionales, 2) los Acuerdos que celebren los Estados miembros sobre la base
de los instrumentos referidos en el punto anterior; 3) las Decisiones; 4) las Resoluciones y
5) las Disposiciones. Las dos primeras serían las fuentes originarias y las tres últimas las
fuentes derivadas.

Amén de que las fuentes derivadas se adoptan por consenso de todos los Estados
miembros; si no se encontraran todos presentes, se podrá acordar en la medida que se

20
Acuerdo de Sede entre Ecuador y la UNASUR de fecha 16 de junio de 2011; en
http://www.unasursg.org/index ..., de fecha 4/2/2013.
21
Forman parte también de la UNASUR, el Consejo de Salud Suramericano; el Consejo Suramericano de
Desarrollo Social; el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento; el Consejo Suramericano de
Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación (COSECCTI); el Consejo de Defensa Suramericano;
el Consejo Suramericano de Economía y Finanzas; el Consejo Electoral de UNASUR; la Secretaría Técnica
UNASUR-Haití; el Centro de Estudios Estratégicos de Defensa (CEED); el Instituto Suramericano de
Gobierno en Salud (ISAGS) y el Grupo de Trabajo sobre Solución de Controversias e Inversiones; en portal
oficial de UNASUR, http://www.unasursg.org/, de fecha 7/12/2013.
hallen al menos tres cuarta (3/4) partes de los Estados miembros(en la actualidad deberían
estar 9 Estados). Ahora bien, las Decisiones y las Resoluciones así dispuestas, se las deben
consultar a los Estados ausentes por intermedio del Secretario General, y deberán
pronunciarse en el plazo de treinta (30) días corridos, contados a partir de recibir el
documento en el idioma correspondiente22. En el caso de las Disposiciones el plazo se
reduce a quince (15) días.

Si bien el tratado no indicaba que sucedería si pasado el plazo respectivo, el Estado

ausente no se manifestaba, es decir si se mantenía en silencio; el Reglamento General de la
UNASUR23, en su art.63, expresa que se considerará aprobado si no se manifiesta ninguna
objeción; esto es correcto porqueel mecanismo del consenso, se entiende que el Estado que
no objetado la normativa, consiente con su validez24.

Pero los actos normativos consensuados, para que sean obligatorios y produzcan
efectos jurídicosdeberán ser incorporados por los Estados miembros, a sus ordenamientos
jurídicos, de conformidad a sus respectivos procedimientos internos (art.12).

También, los Estados miembros pueden someter a consideración del Consejo de

Delegados, una propuesta de políticas, creación de instituciones, organizaciones y
programas comunes. Una vez aprobado por consenso por el Consejo de Delegados, se
remite la propuesta al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y subsecuentemente
al Consejo de Jefes de Estado para sus respectivas aprobaciones por consenso. Si el
consenso no se logra, la propuesta solamente podrá ser tratada nuevamente después de seis
(6) meses de su última inclusión en la agenda.

Aprobada una propuesta por el Consejo de Jefes de Estado, a partir de tres Estados
se encuentran habilitados a iniciar su desarrollo, siempre que se asegure la posibilidad de
incorporación de los otros Estados miembros, como de la información periódica del avance
de la propuesta al Consejo de Delegados.

Cualquier Estado miembro puede eximirse de aplicar total o parcialmente una

política adoptada sea por tiempo definido o indefinido, sin que ello impida su posterior
incorporación total o parcial. En el caso de instituciones, organizaciones o programas,
cualquier Estado miembro puede participar como observador o eximirse total o
parcialmente de participar por tiempo definido o indefinido.

Resolución de diferencias

22
Conforme al art.23 del Tratado Constitutivo de UNASUR, sus idiomas oficiales son: el castellano, el
inglés, el portugués y el neerlandes.
23
El Reglamento General de UNASUR, data de mayo de 2012 y en él se establecen las normas de
funcionamiento de la UNASUR, a efectos de facilitar el cumplimiento de sus objetivos y contribuir con su
desarrollo institucional con base a lo estipulado en el tratado constitutivo; Reglamento General de UNASUR,
en http://unasursg.org/PDFs/secretaria-general/estructura/Reglamento-General-UNASUR-Mayo-2012.pdf, de
fecha 10/2/2013.
24
Si bien no hay acuerdo preciso sobre la definición del concepto del “consenso”; se ha entendido como
“ausencia de cualquier objeción expresada por un representante y presentada por él como obstáculo para la
adopción de la decisión de que se trate” (Párrafo 69, de las Normas de Procedimiento de la Conferencia sobre
la Seguridad y Cooperación en Europa de 1973); o “acuerdo general sin votación, aunque no necesariamente
unanimidad” (Resolución del ECOSOC 1835 (LVI), 14/5/74); o “ausencia de toda objeción formal” (Párrafo
8 e), art.161, de la Convención de Jamaica); etc., en YturriagaBarberán, José Antonio; “Evolución del
consenso en la práctica de las Naciones Unidas: La Conferencia sobre el Derecho del Mar”, en “ONU: AÑO
XL”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, Madrid, 1987, pág.57.
 En el art.21 se contempla el supuesto que se produzcan controversias entre los
Estados miembros, sobre la interpretación y aplicación de las disposiciones del
Tratado,para lo cual, la manera de resolverla será por medio de la negociación directa entre
losEstados involucrados y en caso que ésta instancia fracasara se debe someter la
diferencia a consideración del Consejo de Delegados, el que en el plazo máximo de 60 días
de su recepción debe formular las recomendaciones pertinentes para la solución de la
misma; pero si no pudiese alcanzarse una solución, la cuestión debe ser elevada al Consejo
de Ministros de Relaciones Exteriores para su tratamiento en la próxima reunión.

Se puede observar que el mecanismo para resolver las disputas es sumamente

endeble, en primer lugar porque son medios políticos o diplomáticos de solución de
enredos, que no tienen efecto vinculantes u obligatorios como los medios
jurisdiccionalesque son vinculantes (arbitraje o remedio judicial); en segundo lugar,
solamente hace referencia sobre la interpretación y aplicación del Tratado, pero nada dice
en relación a las otras fuentes normativas como los protocolos adicionales, las decisiones,
las resoluciones y las disposiciones; en tercer lugar, no se establece plazo tope para la
negociación directa entre las partes, con lo cual la controversia puede dilatarse sine die; en
cuarto lugar si el problema es derivado al Consejo de Delegados, para que este adopte una
recomendación debe hacerlo con el consenso de todos los Delegados, lo que no sería una
tarea sencilla de lograr; en quinto lugar se omite si los Delegados de las partes en conflicto
deben o no participar, habida cuenta de que todas las medidas que adopta el Consejo de
Delegados deben ser por consenso; en sexto lugar si pasaron los 60 días, sin lograrse
destrabar el conflicto y es elevado al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, nos
encontramos con las mismas objeciones que se le pueden hacer al Consejo de Delegados,
por lo que las diferencias entre los Estados miembros, que se pudiesen producir, serán muy
difícil que se resuelvan en las instancias colectivas, por lo tanto, es posible que los
divergencias se vayan acumulando sin solución en el tiempo, debilitando a la organización.

Financiamiento de UNASUR
Un tema que no es menor cuando se aborda el estudio de un organismo, en este
caso internacional como la UNASUR, es el relativo a los recursos financieros que necesita
para funcionar adecuadamente para poder cumplir con los objetivos que se propone
conseguir.

El Tratado constitutivo lo regula en el art.16, en concordancia con los arts.8 y 9,

prescribiendo que es el Consejo de Delegados quien tiene que proponer al Consejo de
Ministros de Relaciones Exteriores, que es el órgano que debe aprobar, el presupuesto
anual ordinario de funcionamiento de la Secretaría General.

La propuesta debe contemplar cuotas diferenciadas de los Estados miembros, que

deben ser determinadas por Resolución del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores,
tomando en cuenta la capacidad económica de los Estados miembros, la responsabilidad
común y el principio de equidad.

Por otra parte estas normativas sólo se abocan al presupuesto necesario para el
funcionamiento de la Secretaría General, que tiene una estructura administrativa
permanente en la ciudad de Quito, con gastos corrientes. Los otros gastos que pueda
demandar el funcionamiento de esta organización, queda en cabeza del Consejo de
Ministros de Relaciones Exteriores, al prever el art.9 que a éste también le corresponde
aprobar el financiamiento de las iniciativas que se acuerden.
 No obstante que para la determinación de las cuotas de los Estados miembros, no
resulta claro que se debe entender por “responsabilidad común” o como valorar el
“principio de equidad”; sin embargo en la Reunión de Asunción en marzo de 2012,
pudieron alcanzar un acuerdo respecto de los gastos correspondiente a los años 2011 y
2012 y por Resolución n°02/2012, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores,
aprobó el presupuesto anual de funcionamiento de la Secretaría General, como de las
iniciativas comunes para el año 2013 -tales el Centro de Estudios Estratégicos de Defensa
(CEED), el Instituto Suramericano de Gobierno en Salud (ISAGS), etc.-25.

Es de agregar que para afrontar los costos de los proyectos que se decidan encarar
en el ámbito espacial de la UNASUR, en 2009, en la Isla Margarita (Venezuela), se
suscribió el Convenio Constitutivo del Banco del Sur, que entró en vigencia en abril de
2012, al ser ratificado por 5 países (Venezuela, Argentina, Ecuador, Bolivia y Uruguay)26.
Nuestro país lo aprobó por ley 26701 en el 201127.

Actividades desplegadas por la UNASUR

Más allá de los distintos Consejos Suramericanos que se han creado y de los
diagnósticos, las definiciones de lineamientos y planes de acción; hasta el presente las
actividades realizadas por la UNASUR, ha tenido casi una exclusiva expresión política,
que se ha materializado en declaraciones, pronunciamientos y comunicados, como la
condena al golpe de estado en Honduras (2009); el apoyo contra el intento de golpe
institucional en Ecuador (2010);el acompañamiento a Haití y Chile, con motivo de los
terremotos sufridos por ambos países (2010); la protesta contra actividades militares del
Reino Unido y apoyo a la causa de la soberanía argentina sobre las Islas Malvinas (2010);
la suspensión de Paraguay de la UNASUR, por aplicación de la Cláusula Democrática de
la UNASUR, a raíz de la destitución ilegal del presidente Lugo (2012);el rechazo de la
criminalización de los migrantes ilegales en la Unión Europea; el comunicado especial
contra el terrorismo (2012); etc..

No se ha avanzado en la estructuración del Parlamento Suramericano, ni en las

iniciativas energéticas multilaterales; tampoco en la instrumentación de los mecanismos
para la participación ciudadana y de los grupos sociales en las problemáticas públicas, que
tanto hincapié se hace.

No existen indicios de políticas concretas en ámbitos de educación, salud,

infraestructura, medio ambiente, etc. y menos aún que apunten siquiera a la convergencia
de los diversos procesos de integración vigentes.

25
Resolución n°02/12 del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores, “Presupuesto anual de
funcionamiento de UNASUR, Secretaría General de UNASUR 2013 y de las iniciativas comunes 2013”.Por
los Anexos I yII, de la Resolución, se ha asignado a la Secretaría General la suma de U$S 1.465.669, que
sumados a las otras iniciativas asciende al monto total de U$S 9.825.443; siendo Brasil el país que más
aporta con un 39%, seguido por Argentina con un 16% y Venezuela con un 12,40%; en http://wwwisags-
unasul.org/media/File/Res%2002-2012%20CMRE%2017%20mar%202012% C3%A7 amento%20unasul.pdf
26
Cronista.com, “Entra en vigencia el convenio constitutivo del Banco del Sur”, en
http://www.cronista.com/economiapolitica/, de fecha 16/3/2013.
27
El Derecho. Legislación, Ley 26.701, en http://Legislación.elderecho.com.ar/index.php?accion=8&record
=13255, de fecha 16/3/2013. El Banco del Sur, tiene personería jurídica internacional, con sede en Caracas,
Venezuela y contará con un capital autorizado de U$S 20.000 millones y un capital suscripto de U$S 7.000
millones y los tres países que más van a aportar son Brasil, Argentina y Venezuela, cada uno con U$S 2.000
millones en un lapso de 5 años.
 En un trabajo elaborado por la Conferencia Económica para América Latina
(CEPAL) con la UNASUR, se concluye y recomienda que “los países miembros de la
UNASUR requieren de un revisión de sus políticas para los servicios de infraestructura y
es recomendable que dicha revisión se incorpore de inmediato a la agenda del desarrollo
regional y de cada uno de sus países”; porque “la integración de la infraestructura a nivel
regional se erige como un tema clave para potenciar el crecimiento y alcanzar mayores
niveles de desarrollo en la subregión…articulando sus vías de comunicación por medio de
carreteras, ferrocarriles y transporte fluvial, aéreo y marítimo, como así también integrando
las diferentes formas de energía y las telecomunicaciones en forma eficiente”28.

Consideraciones finales
Aunque originariamente la UNASUR había sido concebida como un proceso de
convergencia entre el Mercosur, la CAN, Guyana y Surinam, con una tendencia económica
comercial, está claro que la idea fue abandonándose29, hacia un perfil de definida
concertación política; asumiendo un rol básicamente de organización intergubernamental
de cooperación, más no de integración regional; al no preverse la implementación
progresiva en etapas de preferencias comerciales o reducciones arancelarias, etc.; por lo
tanto, así como está planteado el desenvolvimiento de la UNASUR, todo hace prever que
el MERCOSUR y la CAN seguirán coexistiendo paralelamente con la UNASUR, sin
fusionarse, habida cuenta que tienen normas y procedimientos propios de los procesos de
integración, que la diferencian de una organización de cooperación.

Tampoco se aprecia que el surgimiento de UNASUR, afectará ni entrará en colisión

con la OEA, porque a pesar de que ambos son organismos internacionales de cooperación,
la UNASUR atenderá a un espacio geográfico más acotado, subregional sudamericano.

Respecto al proceso de toma de decisiones, cuando los temas afecten los intereses
nacionales de los Estados partes, será difícil de alcanzar acuerdos, a la luz del sistema
implementado del “consenso”, que además exige que la normativa consensuada en el
ámbito de la UNASUR, deba ser a su vez, incorporada a los ordenamientos legales
internos, de todos los países para que produzca efectos jurídicos.

En caso de que se generen controversias entre los miembros, se ha descartado la

solución de diferencias por medios jurisdiccionales obligatorios; por lo tanto las
divergencias deberán ser resueltas políticamente; comprometiendo en la solución de los
entuertos, muy probablemente, la necesaria participación de los Jefes de Estado o de
Gobierno de manera directa, tornándose el mecanismo en sumamente coyuntural, variable,
conforme a las circunstancias políticas.

A medida que los gastos de financiamiento requieran incrementos sustanciales,

habrá que observar el grado de compromiso que asumirán los Estados miembrosrespectode

28
Sanchez, Ricardo y CipolettaTomassian, Georgina, “UNASUR. Infraestructura para la integración
regional”, CEPAL-UNASUR, Santiago de Chile, 2011, págs.22 y 35, en http://www.unasursg.org/index.php?
option=con_content&view=article, de fecha 16/3/2013.
29
Conf. Rozemberg, Ricardo, “Elementos de base para la identificación de diferencias y potenciales
complementariedades”, Taller-Seminario: “Relaciones MERCOSUR-UNASUR, desafíos y
complementariedades”, organizado por la Red Mercosur y la Fundación Friedrich Stiftung, Buenos Aires, 30
de junio, 1 de julio de 2010, Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR), en
www.redmercosur.org/relaciones-mercosur-unasur-desafios-y-complementariedades/evento/211/es/, de fecha
4/3/2013.
los emprendimientos de la UNASUR y los esfuerzos mancomunados a solicitar créditos de
organismos financieros internacionales -Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), Comisión Andina de Fomento (CAF), etc. o aportes del Banco del Sur o
propios nacionales, y cómo se valorarán las expresiones “responsabilidad común” y el
“principio de equidad”, para la distribución de las cargas presupuestarias.

Se percibe una carencia o falta o escasez de compromiso institucional con la

asociación, al permitir que a pesar de que las decisiones se adoptarán por consenso, los
países miembros, cuentan con una vía de escape, al autorizarlos a los Estados, a que se
eximan total o parcialmentede la aplicación de una política o de laparticipación total o
parcial en programas, organizaciones e instituciones, en todos los casos por tiempo
definido o indefinido; lo que podría atentar contra la coherencia del bloque.

Tal vez por ser todavía una organización internacional nueva, hasta el presente, la
UNASUR haya tenido un desempeño esencialmente político, que se ha expresado a través
de declaraciones sobre temas gruesos, que no encuentran dificultad a la hora del consenso;
hacia el futuro habrá que ver qué medidas eficaces estará en condiciones de adoptar para
cumplir con los objetivos que se ha propuesto, conforme al tratado constitutivoy cómo
funcionará cuando se requiera la toma de posiciones sobre cuestiones más profundas y
controversiales de la agenda latinoamericana y mundial.

Sin duda, como concluye el estudio conjunto de la CEPAL y UNASUR, existe una
una situación deficitaria en Sudamérica, en términos de indicadores físicos de
infraestructura de transporte, como de rendimiento logístico, lo que
determinaráimportantes desafíos estructurales y estratégicos para la subregión30.

30
Sanchez, Ricardo y CipolettaTomassian, Georgina, “ob.cit”, pág.49