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RESUMO: É reconhecido que o planejamento urbano e a gestão ambiental

nas cidades interioranas de médio e pequeno porte deve levar em consideração a
situação do meio rural. O conceito de cidade sustentável preza o equilíbrio entre
fatores socioeconômicos e ambientais. Neste contexto, entre as políticas públicas
municipais, o plano diretor surge como a diretriz principal para ordenação e
estruturação de um ambiente equilibrado. Porém, percebe-se nos planos diretores
uma dificuldade de compreensão e falta de integração da gestão urbana com a
gestão ambiental. Identifica-se que muitas destas legislações não passam de um
aglomerado de princípios gerais, dificilmente postos em prática.
O município de São Miguel do Oeste, com mais de 20 mil habitantes,
enquadra-se na obrigatoriedade de elaboração do plano diretor municipal. Por ser
um município com abundantes recursos naturais, é latente a preocupação com a
gestão destes, especialmente no que se refere aos recursos hídricos. Se o Plano
Diretor Municipal deve representar a multiplicidade de vozes e o contexto regional é
favorável a uma política de gestão e preservação ambiental, o silenciamento dessa
perspectiva pode representar o descaso ou a incompetência dos formuladores da lei.
Através de pesquisa e análise da legislação de SMO percebe-se o tratamento
superficial de questões ligadas ao gerenciamento ambiental e a integração da zona
rural no seu texto, seja por uma má concepção de planejamento e gestão
urbana/ambiental por parte das autoridades legislativas ou pela não compreensão
do seu significado pelos órgãos municipais.

PALAVRAS-CHAVE: planejamento sustentável, gestão urbana, gestão

ambiental, análise do discurso, políticas públicas, plano diretor.

1 INTRODUÇÃO

Embora seja reconhecido que o aumento demográfico se dá com maior

intensidade nos grandes centros urbanos, e que por isso exigem ações urgentes e
específicas, a abordagem a ser considerada para o planejamento e gestão
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ambiental em uma cidade interiorana do Estado de Santa Catarina deve levar

igualmente em conta a situação humana no meio rural e as questões relacionadas
com o uso e a proteção dos recursos naturais nos planos local, regional e nacional.
Desde a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento – Rio 92 e a Conferência das Nações Unidas sobre
Assentamentos Humanos – Habitat II, a discussão sobre o conceito de “cidades
sustentáveis” vem tomando força, de modo que as legislações atuais visem o
equilíbrio entre práticas socioeconômicas e ecológicas proporcionando um meio
ambiente mais equilibrado.
Ainda assim, segundo estudo intitulado Avaliação do Planejamento Municipal
no Estado de São Paulo realizado em 1975 pela Universidade de São Paulo (USP)
sob coordenação do professor Eurico A. Azevedo, 56% das cidades que elaboraram
seus planos diretores municipais(PDM) o fizeram por obrigatoriedade imposta na
legislação e apenas 1,2% buscaram a melhoria da qualidade de vida da população e
do planejamento urbano.
Por São Miguel do Oeste ser um município com mais de 20 mil habitantes –
incluso na obrigatoriedade da elaboração de seu plano diretor pelo Estatuto das
Cidades – elaborou a primeira versão do documento em 2004. Em 2009 e 2010 o
documento passa por reformulações e adequações às diretrizes propostas pelo
Estatuto das Cidades e pela Agenda 21. Assim, o Plano Diretor de São Miguel do
Oeste presta-se a uma análise discursiva que busque identificar as suas estratégias
de gestão ambiental e de ordenação urbana, evidenciadas pelas formulações
textuais e silenciamentos expressos pelo documento. A análise busca também
confrontar o texto exposto com aquilo que a bibliografia aponta como sendo o ideal
de uma política pública de melhoria na qualidade de vida da população a partir da
premissa de uma gestão ambiental que privilegie a sustentabilidade.
O texto da presente pesquisa tem o objetivo final de identificar como se
manifestam as diretrizes para gestão ambiental, sustentabilidade e integração
urbano-rural na legislação do Plano Diretor Municipal de São Miguel do Oeste/SC
elaborado em 2004.

1.1 O PLANO DIRETOR

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O Plano Diretor Municipal (PDM) é obrigatoriedade instituída pela

Constituição Federal de 1988 – nos artigos 182 e 183 – para municípios com mais
de 20 mil habitantes. Em 2001, o Ministério das Cidades, através do Estatuto das
Cidades - Lei Federal 10.247/2001 - regulamenta e complementa estes artigos e
determina que os planos sejam realizados até outubro de 2006.
Segundo a Constituição Federal de 1988 o Plano Diretor estabelece “A
política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes.” (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988, tít. VII, cap. II, art. 182)
Entende-se que o Plano Diretor deve ser o principal instrumento de
ordenação do crescimento e desenvolvimento urbano, de maneira que a função
social das cidades e o bem-estar de seus habitantes sejam garantidos.
Na legislação de 2001, pela primeira vez, é descrita a preocupação ambiental
como parte do planejamento urbano nas cidades. O Estatuto das Cidades, em seu
artigo primeiro, parágrafo único, estabelece normas públicas que preservam o
interesse social e regulam o uso da propriedade urbana “em prol do bem coletivo, da
segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”. Indo
além, o documento orienta para garantir em seu artigo segundo, inciso dois, aos
cidadãos brasileiros o “direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à
terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao
transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras gerações”.
É importante salientar que, apesar de ser um instrumento de ordenação
urbanística, em municípios de predominância rural essas áreas devem ser incluídas
em seus Planos Diretores, de maneira a estabelecer diretrizes de regulamentação
nas questões que envolvem uso do solo, mananciais, saneamento, resíduos, etc.,
como afirma Godói (1990:218):

no caso específico do plano diretor [...] é inquestionável o direito da

administração municipal dispor da área rural para decidir sobre reserva de
mananciais, a fim de garantir o abastecimento da água, sobre o bota fora
de lixo domiciliar [...] para ficarmos nos casos mais evidentes. Desta forma,
a competência municipal do uso e ocupação do solo rural [...] permite
 6

condições de incluir, no plano diretor, a área conveniente à atividade

decorrente da vida da cidade. (GODOY, 1990, p.218 apud BRAGA, 2001,
p.6)

São Miguel do Oeste conseguiu emancipar-se politicamente de Chapecó em

1953. Segundo o sítio do município na rede mundial de computadores, a cidade
conta hoje com aproximadamente 35 mil habitantes, tendo economia mista baseada
no comércio, na produção rural, na indústria e na prestação de serviços. O município
possui um território de 234 km² de área, sendo cortado pelo rio Guamerim, rio
Famoso e circundado pelo rio das Antas, além de diversos córregos.
Por ser um município de pequeno porte e com abundância de recursos
naturais, é latente a preocupação com a gestão destes, especialmente no que se
refere aos recursos hídricos, depósito de lixo (incluindo os específicos – hospitalar,
radioativo), saneamento básico e planejamento urbano prevendo crescimento
habitacional.
O avanço da cidade sobre o meio natural de maneira desordenada pode
causar a degradação progressiva das áreas preservadas e a sobrecarga na
capacidade de suporte do meio. Desta forma, a ordenação da ocupação do solo e a
determinação do seu uso deve ser prioridade nas políticas de gestão ambiental
como afirmam Doris Sayago e Mariana Pinto:

para isso, um instrumento importante é o planejamento urbano, por parte do

Poder Público Municipal, que pode não ser somente um instrumento de
gestão territorial urbana, mas também de gestão ambiental. (SAYAGO;
PINTO, 2004, p.2)

Segundo Braga (2001) em Perspectivas de gestão ambiental em cidades

médias:

como instrumento de gestão territorial urbana, o Plano Diretor é também um

instrumento de gestão ambiental urbana, talvez o principal deles, sobretudo
pelo fato de não haver uma tradição de política ambiental em nível
municipal no Brasil. (BRAGA, 2001)

Sendo assim, as diretrizes ambientais devem ser parte fundamental dos

Planos Diretores, pois o crescimento desordenado sobre o meio natural é o principal
 7

responsável pelos problemas ambientais nos municípios brasileiros, tais como

esgotamento das capacidades de captação e tratamento de água, contaminação de
mananciais e fontes, degradação da vegetação ciliar, exaustão da capacidade
produtiva do solo, entre outras.
Com base nas legislações vigentes e nas recomendações do Estatuto das
Cidades foi elaborado em abril de 1990 a Lei Orgânica Municipal e em 2004 o Plano
Diretor de São Miguel do Oeste/SC.
O presente estudo se propõe a identificar as preocupações ambientais
presentes e/ou ausentes no texto legislativo deste plano, verificando a presença de
legislações de preservação e manutenção de seus recursos e a ordenação do
crescimento urbano, além da gestão da área rural existente e sua função social.

2 MÉTODO

2.1 CARACTERIZAÇÃO DO ESTUDO

A pesquisa aqui proposta enquadra-se na perspectiva qualitativa, uma vez

que analisa as posturas expressas e veladas de uma política pública sob a
perspectiva da gestão ambiental visando um planejamento urbano sustentável.
Tal pesquisa pretende desenvolver-se a partir da análise do texto publicado
no Plano Diretor Municipal, identificando presenças e ausências de leis e atribuições
que garantam à gestão pública um planejamento urbano que preserve as fontes de
recursos naturais, projeções para o crescimento da cidade com cálculos de impacto
ambiental e demonstração (ou ausência) de tratamento específico para o
zoneamento rural por suas especificidades diante do crescimento demográfico
esperado e da implantação de novos empreendimentos industriais, comerciais e
residenciais no município.
A pesquisa em bibliografia específica das áreas de gestão ambiental e
planejamento urbano se torna relevante para o tema, especificamente sobre
aspectos de sustentabilidade e desenvolvimento urbano sustentável. Tais conceitos
teóricos serão confrontados e comparados com as estratégias de crescimento da
 8

cidade projetadas e consolidadas no Plano Diretor Municipal de São Miguel do

Oeste/SC.
A análise do discurso como ferramenta de pesquisa pode ser descrita como
uma leitura para além dos fragmentos textuais, buscando identificar as posturas
ideológicas do enunciador. Maingueneau (2002) explica:

O discurso é uma forma de ação: falar é uma forma de ação sobre o outro,
e não apenas uma representação do mundo. Todo enunciado constitui um
ato que visa modificar uma situação. A própria atividade verbal encontra-se
relacionada com atividades não verbais. (MAINGUENEAU, 2002, p. 53).

Assim, a partir do que está escrito é possível identificar, em confronto com a

bibliografia específica das áreas de planejamento urbano e gestão ambiental, aquilo
que poderia estar expresso no documento. A relevância de se identificar os
silenciamentos é justificada por Bourdieu (1996):

A censura alcança seu mais alto grau de perfeição e invisibilidade quando

cada agente não tem mais nada a dizer além daquilo que está
objetivamente autorizado a dizer: sequer precisa ser, nesse caso, seu
próprio censor, através das formas de percepção e de expressão por ele
interiorizadas, e que impõe sua forma a todas as expressões. (BOURDIEU,
1996, p. 132).

Uma vez que o Plano Diretor Municipal deve representar a multiplicidade de

vozes e o contexto regional se coloca, tecnicamente, favorável a uma política de
gestão e preservação ambiental, um possível silenciamento dessa perspectiva pode
representar o descaso ou a incompetência dos formuladores da lei em dar voz às
necessidades e às realidades específicas do município no documento que deveria
garantir tais abordagens.

3 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

3.1 POLÍTICAS PÚBLICAS E SUSTENTABILIDADE

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O avanço da cidade sobre o meio natural de maneira desordenada pode

causar a degradação progressiva das áreas preservadas e a sobrecarga na
capacidade de suporte do meio, o que tem despertado preocupações com a
preservação de seu meio ambiente e do bem estar de seus habitantes. A falta de
infra-estrutura, como saneamento básico e a depredação de seus recursos naturais
através da exploração sem critérios são os fatores de maior impacto ambiental.
Segundo Neli Melo, entende-se por meio ambiente urbano, não somente o
ambiente construído, mas

um sistema de objetos que evoluem no tempo e no espaço, de políticas de

gerenciamento, de consumos e usos e de funcionamento de sistemas
materiais (naturais, artificiais ou técnicos) e de noções de um espaço que é
resultado de processo histórico territorial, resultantes tanto das maneiras de
produzir (fabricar, tornar consumível) e de consumir (utilizar, transformar,
degradar) as „coisas‟(os recursos naturais, mas também técnicos, sociais,
jurídicos e culturais). (PELTRE; METZGER, 2003, p.219 apud SAYAGO;
PINTO, 2004, p.3)

Desta forma, as políticas públicas de gerenciamento urbano devem englobar

medidas que preservem e planejem não só a dinâmica urbana em termos de espaço
construído, mas a exploração dos recursos naturais disponíveis, fazendo com que a
cidade se desenvolva de maneira sustentável, ou seja, que esses recursos não
sejam exauridos ou, pelo menos, haja uma preocupação com o uso racional a médio
e longo prazos.
Segundo Lester Brown, do Instituto World Watch, uma definição trabalhável
de sociedade sustentável é a de que “uma sociedade sustentável é aquela que
satisfaz as suas necessidades sem diminuir as possibilidades das gerações futuras
de satisfazer as delas".
Baseado nos conceitos gerados em aproximadamente três décadas de
discussão, podemos vislumbrar quais seriam as prioridades em termos de meio
ambiente sustentável nas cidades.
A ordenação da ocupação do solo e a determinação do seu uso deve ser
prioridade nas políticas de gestão ambiental, e para tanto o plano diretor é um
instrumento em potencial. Pela legislação federal disposta no Estatuto das Cidades,
“o plano diretor é um instrumento normativo competente para definir a função social
 10

da propriedade para fins urbanísticos; é o mais importante instrumento de

planificação urbana” (SOUSA, 2004, p.2)
O PDM deve ser aprovado por lei e entre outros fatores urbanísticos, define a
função a ser atingida pela propriedade urbana e viabiliza a adoção de instrumentos
de implementação política como controle do uso e parcelamento do solo, edificações
ou utilização compulsória, IPTU progressivo, desapropriação com pagamentos de
títulos, direito de preempção, outorga onerosa, direito de construir, operações
urbanas consorciadas e transferência do direito de construir.

3.2 PANORAMA HISTÓRICO E DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

Segundo o Estatuto das Cidades de 2001, a elaboração dos Planos Diretores

exige a participação popular, ou seja, a consulta das prioridades e anseios da
população a respeito do ordenamento das cidades e também da sua previsão de
expansão. O documento prevê, em seu artigo 40, parágrafo 4°, que os poderes
Executivo e Legislativo municipais garantirão

I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da

população e de associações representativas dos vários segmentos da
comunidade;
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações
produzidos. (ESTATUTO DAS CIDADES, 2001)

Assim, o PDM não é uma elaboração individual, mas coletiva, garantida por
lei e com dispositivos que permitem a qualquer cidadão participar de sua confecção.
Porém, nem sempre foi assim.
Até 1970 o modelo de desenvolvimento econômico, tanto nos países
industrializados como nos chamados países emergentes, parecia estar baseado no
tripé “abundância de recursos naturais (e energéticos), aumento da produtividade do
trabalho e presença do Estado de Bem-Estar (ou do estado desenvolvimentista no
caso do Brasil).” (BUARQUE, Sérgio 2002, p. 15)
 11

Até a metade do século XX os altos salários dos trabalhadores e a produção

em massa na Europa e América do Norte incentivavam o consumo como forma de
crescimento da economia, enquanto os países do chamado Terceiro Mundo
forneciam mão de obra barata e matéria prima em abundância com limitado controle
político-ambiental, resultando em custo de produção reduzido para os países
desenvolvidos e um mercado consumidor latente para os produtos industrializados.
Era a visão fordista de desenvolvimento econômico através do crescimento da
indústria de bens de consumo reconfigurada aos moldes da economia globalizada.
“O Fordismo funcionou em níveis próximos ao ótimo, da metade da década de
50 até o final da década de 60. Entretanto, no começo dos anos 70 já estava
enfraquecendo e expondo sérias contradições” (Harvey, 1990; Aglietta, 1979). A
citação colabora para o entendimento de que o capitalismo, tal qual dimensionado
pelos grandes industriários da metade do século passado, tinha a necessidade de se
reconfigurar.

(...) o fordismo convive com um conflito entre os interesses privados das

empresas – buscando baixos salários para aumento da lucratividade e
acumulação de capital – e os interesses coletivos (inclusive do próprio
capital), tornando necessária alguma forma de distribuição de riqueza para
a elevação da demanda e do consumo de massa. (BUARQUE, 2002, 180p.)

A crise do petróleo e a alta dos preços do combustível fóssil, no final da

década de 70, sinalizaram para o esgotamento de uma das principais fontes de
energia não renováveis do planeta – vista até então como abundante e infinita – e
colocam o modelo de economia vigente em xeque. Ao mesmo tempo em que os
recursos naturais começam a ser percebidos como finitos, se inicia uma fase de
estancamento do crescimento econômico. Surge então um processo de declínio dos
padrões existentes e se dá início ao processo de formação de novos sistemas
econômicos, onde organizações sociais vistas antes como utópicas passam a ser
novamente consideradas. O pensamento voltado às questões ambientais toma
fôlego e as indústrias, preocupadas com a finitude de recursos primários, investe
tempo e dinheiro em pesquisas buscando a sustentação de seus negócios e, como
conseqüência, a melhoria na qualidade de vida das pessoas ligadas a elas pela
 12

aplicação de medidas de responsabilidade social e políticas de preservação

ambiental.
As tecnologias aplicadas à produção possibilitam redução no consumo
energético e no uso dos recursos naturais. A reciclagem e o reprocessamento
aparecem como valores agregados aos novos produtos permitindo a redução nos
impactos ambientais na sua produção.
A preservação do meio ambiente, vista até o início da década de 1970
unicamente do ponto de vista conservacionista – com um conceito rígido, onde não
era permitida a interferência antrópica – transforma-se, por assim dizer, em um
negócio mundial a partir do final da década de 1980. Ao associar-se a preservação
ambiental ao desenvolvimento econômico, consagra-se a noção de desenvolvimento
sustentável.
O desenvolvimento sustentável foi definido em 1986 no relatório “Nosso
Futuro Comum” da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da
ONU como “aquele que atende as necessidades do presente sem comprometer a
possibilidade de as gerações futuras atenderem as suas próprias necessidades”
(CMMAD. Nosso futuro comum. RJ, FGV, 1991, p.46). Sendo assim,
sustentabilidade pode ser entendido como

o termo que implica na manutenção qualitativa e quantitativa do estoque de

recursos ambientais, utilizando tais recursos sem danificar suas fontes ou
limitar a capacidade de suprimento futuro, para que tanto as necessidades
atuais quanto aquelas do futuro possam ser igualmente satisfeitas
(AFONSO, 2006, p. 74).

As propostas atuais de desenvolvimento sustentável têm a preocupação com

o planejamento como instrumento fundamental para orientar o futuro. Dessa forma o
Estado, como agente regulador, assume novo papel orientando a sociedade para o
futuro sustentável e para a construção de um novo estilo de desenvolvimento que
busca “a conservação ambiental, o crescimento econômico e a equidade social”
(BUARQUE, 2002, p.23).
Na recente década de 1990 as políticas, estratégias e iniciativas de
intervenção urbana trazem o enfoque do desenvolvimento sustentável a ser aplicado
ao planejamento urbano.
 13

Hoje os temas ligados ao esgotamento sanitário, aos resíduos sólidos, à

qualidade da água e à poluição fazem parte da problemática urbana das cidades e
constituem prioridades da ação municipal, na medida em que têm forte reflexo no
meio ambiente. Na verdade,

a dimensão ambiental da análise urbana extrapolou o enfoque sanitarista,

outrora bastante utilizado. Na perspectiva da abordagem urbano/ambiental,
a requalificação, o controle e a manutenção dos espaços públicos são
objeto da gestão ambiental do território urbano, de modo a que ativos
naturais, como a praia, os rios e a cobertura vegetal, sejam encarados como
um patrimônio da sociedade e, portanto, preservados para serem
desfrutados pelas gerações atuais e futuras. (BEZERRA, 2002, s/p)

Somente iniciativas como a elaboração de um PDM não garantem a efetiva

educação ambiental ou práticas de preservação dos recursos naturais. Em diversas
circunstâncias, a fiscalização precisa partir de órgãos vinculados aos poderes
executivo, legislativo e judiciário, bem como contar com a colaboração da
comunidade.

3.3 RECURSOS NATURAIS VERSUS EXPANSÃO DEMOGRÁFICA

A expansão demográfica e conseqüente investimento em infraestrutura por

parte do poder público norteia diversos debates a respeito da elaboração e
planejamento urbano. Ainda que haja um silenciamento ou esquecimento por parte
dos gestores sobre a importância da zona rural nesse planejamento, culturalmente a
perspectiva tem sido historicamente aplicada sobre a malha urbana das cidades,
quando consegue ser elaborado.
Um dos exemplos mais evidentes no contexto a ser estudado pode ser
percebido no centro da cidade de São Miguel do Oeste, com o tratamento dado ao
rio Guamerim. Com a expansão demográfica e crescimento urbano, o rio foi
canalizado em grande parte de seu trajeto na malha urbana da cidade e seus
afluentes também. Isso não garantiu, porém, uma mudança de comportamento
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extrativista e ecologicamente incorreto dos moradores da cidade, que segundo o

Ministério Público estadual (MP) são os principais responsáveis pela poluição e
degradação do mesmo. O descaso com a questão ambiental que pode refletir sobre
a saúde pública motivou o MP a solicitar um levantamento das condições de
saneamento e práticas de descarte de lixo junto aos moradores ribeirinhos. O
resultado foi divulgado pelo site do Conselho Nacional de Procuradores-Gerais: “Das
167 propriedades ao longo do curso d'água, fiscalizadas pela Polícia Militar
Ambiental a pedido do Ministério Público de Santa Catarina (MPSC), apenas três
não jogam os seus dejetos no rio e boa parte está em área de preservação
permanente.”
O rio Guamerim colaborou para o desenvolvimento do município na década
de 1940, período da instalação das primeiras famílias na localidade. Dele era
extraída a água para cozinhar, para a higiene e também a força motriz para
fabricação de farinha e outros produtos manufaturados. As práticas de extrativismo
desmedido sem preocupação com a renovação dos recursos ou com as
conseqüências sobre a cidade e a vida em seu entorno podem estar encontrar pistas
de uma explicação na constituição social da comunidade.
Em sua historiografia, as comunidades constituídas no interior de Santa
Catarina, afastadas dos grandes centros como Itajaí, Blumenau e até da capital,
tinham em sua política de implantação a construção de uma igreja ou capela
(conforme a orientação religiosa de cada grupo de colonos). Os próprios grupos de
colonos eram formados a partir desse critério, como pode ser observado na história
de constituição das cidades de Itapiranga e Mondaí.
A orientação religiosa católica, predominante nas comunidades do extremo-
oeste catarinense, percebiam um contexto sócio-político-econômico nacional voltado
ao desenvolvimentismo e ao tecnicismo, característicos do período modernista.
Cidades como a capital brasileira, construídas com planejamento e tecnologia
empregados na superação da natureza pelo homem exemplificam essa lógica. O
emprego de tecnologia e recursos internacionais a fim de alavancar a
industrialização, a logística (estradas de ferro e rodovias pavimentadas) e o
fortalecimento de empresas estatais consolidou uma época de grande incentivo ao
crescimento das cidades litorâneas e, por conseqüência, um enfraquecimento das
cidades mais continentais, de economia agrária e sem uma densidade populacional
 15

expressiva nos cenários políticos, ainda que houvesse uma política de colonização
do Oeste (realizada de maneira privada com poucos recursos estatais).
A leitura fundamentalista do livro bíblico do Gênesis dá o tom das práticas e
da relação antrópica da época:

E disse Deus: Façamos o homem à nossa imagem, conforme a nossa

semelhança; e domine sobre os peixes do mar, e sobre as aves dos céus, e
sobre o gado, e sobre toda a terra, e sobre todo o réptil que se move sobre
a terra. (GÊNESIS, 1-26)

A proposta de exploração desmedida dos recursos naturais era intrínseco ao

processo de colonização, conforme explica Paulo Bavaresco

A partir de 1940, aumentou significativamente o número de vilas e povoados

no Extremo Oeste. Alemães, italianos e, em menor número, poloneses e
outros, deslocavam-se do Rio Grande do Sul para as novas terras. A
eficácia do crescimento da região, em parte, provinha da publicidade e dos
vendedores. As colonizadoras, muito menos que os governantes, não
estavam preocupados em estabelecer um modelo de colonização. O
importante era atrair compradores para as terras e explorar a riqueza em
madeiras existentes. Mesmo assim, o imigrante europeu era a esperança de
levar aquele “vazio” ao verdadeiro progresso. (BAVARESCO,s/a , p.8)

O modo de vida e de trabalho do colono que se instalou no extremo-oeste

catarinense pode ser traduzido pela relação dele com a natureza no ciclo da
madeira. Aproveitando a abundância desses recursos “as madeireiras exploraram
intensamente as reservas em face da inexistência de política governamental e do
imediatismo da exploração. O Estado perdeu parte importante de sua cobertura
florestal nativa, sem que a repusessem, mesmo com outras essências” (CUNHA,
1952, p. 149 apud Bavaresco). O esgotamento desses recursos se deu poucos anos
após seu início e na década de 1940 a mata nativa estava reduzida à 2% do seu
total no momento de chegada dos colonizadores.
O ciclo econômico do extremo-oeste catarinense passou, logo após o
esgotamento da madeira, à perspectiva do agronegócio. Com produção de grãos em
que o excedente tinha dificuldade de escoamento por falta de infraestrutura, a
 16

produção de porcos alimentada por esses grãos se tornou aos poucos uma rentável
diversificação da produção nas pequenas propriedades. A instalação de frigoríficos
na região Sul do país e o aumento da demanda em grandes centros fortaleceu a
cadeia produtiva e organizou as propriedades em torno da suinocultura antes de
1960.
O Estado de Santa Catarina chega ao início do século XXI como o maior
produtor de suínos do país. O setor produtivo emprega cerca de 150 mil pessoas.
Pesquisas científicas apontam que mais de 80% das reservas de água, sejam de
superfície ou profundidade, em Santa Catarina estão contaminadas por dejetos
suínos e cerca de 50% dos suinocultores não cumprem as determinações legais
para destinação desses resíduos. Em 2004 o rebanho catarinense era de 5.775.890
cabeças de porcos, o que representa uma injeção de 6,9 bilhões de reais na
economia nacional e um total de 15 milhões de metros cúbicos de dejetos no meio
ambiente, grande parte responsável pela contaminação de solos e rios.

3.4 A CIDADE DE SÃO MIGUEL DO OESTE E O PLANO DIRETOR

MUNICIPAL

No final da década de 1990 a expansão demográfica ganha impulso pela

concentração de recursos como serviços públicos, serviços de saúde, consolidação
de unidade de ensino superior, entre outras organizações sociais, na cidade de São
Miguel do Oeste. O reflexo desse quadro é a perspectiva de aumento populacional e
de demanda de infraestrutura, além do esgotamento mais rápido de recursos
naturais e impacto ambiental sobre as condições disponíveis hoje.
Em 2004 a prefeitura sanciona a lei número 5463 que dispõe “sobre o
zoneamento, ocupação do solo urbano, sistema viário e conselho municipal de
planejamento urbano da cidade de São Miguel do Oeste”, intitulado de Plano Diretor
Físico-Territorial e a lei número 5464, também em dezembro daquele ano, dispondo
sobre “normas relativas às edificações do município” chamado de Código de Obras
e Edificações.
Segundo pesquisa desenvolvida pela Secretaria Estadual de
Desenvolvimento Regional (SDR) de São Miguel do Oeste, a perspectiva
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populacional para 2005 (época de vigor do primeiro Plano Diretor do município) era
de 32.928 habitantes. Os índices medidos pelo IBGE apontavam que no início da
década de 2000 84,7% da população residia no perímetro urbano da cidade. Já o
Índice de Desenvolvimento Humano – Municipal (IDH-M) no mesmo período era de
0,838, o que colocava São Miguel do Oeste em 23ª posição no ranking estadual.
Vale salientar que o IDH-M é calculado por uma média aritmética simples de três
subíndices: Longevidade, Educação e Renda per capta.
O contexto aponta um crescimento mínimo em relação ao início da década
(32.324 habitantes) e um decréscimo populacional se comparado com o início da
década de 1990 (36.034 habitantes). Porém, o planejamento urbano e a
preocupação política do momento apontavam para uma necessidade de
normatização das práticas construtivas, posturas e responsabilidades sobre o
crescimento da cidade. O processo entrou em consonância com a obrigatoriedade
imposta pelo governo federal aos municípios com mais de 20 mil habitantes para
que elaborassem seus Planos Diretores como pré-condição para o acesso às linhas
de financiamento para desenvolvimento estrutural das mesmas, construção de
habitação de interesse social, investimentos em saneamento básico, entre outras
ações, conforme o Estatuto das Cidades de 2001.
Considerando esse histórico e a teoria sobre a construção de planos
diretores, sempre orientados para uma preocupação a médio e longo prazos, a
análise a seguir procura levantar alguns pontos conflitantes entre o texto aprovado e
a política pública envolvendo planejamento urbano e rural vigente na cidade de São
Miguel do Oeste a partir do Plano Diretor Municipal com aquilo que a ciência nos
âmbitos da gestão urbana e gestão ambiental apontam como práticas relevantes
para uma política pública abrangente que almeje a sustentabilidade.

3.5 GERENCIAMENTO URBANO E AMBIENTAL

Para Sachs (apud WIENS; SILVA, s/a) o conceito de desenvolvimento

sustentável contempla cinco aspectos: social, econômico, ecológico, geográfico e
cultural. De acordo com a Agenda 21 (1991) o desenvolvimento sustentável deve
equalizar a preservação ambiental com o crescimento econômico sem se
 18

despreocupar com a justiça social, a participação e o controle da sociedade como

ferramentas de democratização do direito à qualidade de vida.
Vale ressaltar que o estudo científico da gestão ambiental está ligado à
preservação e gestão de recursos naturais, enquanto o planejamento urbano é ainda
mais abrangente e integrador, englobando os aspectos sociais além dos
biogeoclimáticos. Segundo Medauar (2002 apud Sayago; Pinto, 2004) “a
implementação de uma política urbana hoje não pode ignorar a questão ambiental”,
tanto natural quanto do meio ambiente urbano que segundo Neli Mello:

envolve um sistema de objetos que evoluem no tempo e no espaço, de

políticas de gerenciamento, de consumos e usos e de funcionamento de
sistemas materiais (naturais, artificiais ou técnicos) e de noções de um
espaço que é resultado de processo histórico territorial, resultantes tanto
das maneiras de produzir (fabricar, tornar consumível) e de consumir
(utilizar, transformar, degradar) as „coisas‟(os recursos naturais, mas
também técnicos, sociais, jurídicos e culturais). (MELLO, 2003, p. 219)

Além disso, o gestor público adquire a função de educador ambiental, que a

priori deveria deter ou cercar-se do conhecimento técnico a fim de garantir uma
qualidade de vida digna aos cidadãos, provocando uma interface entre a matéria
urbana e a ambiental, e se opondo e até suplantando interesses mercadológicos,
financeiros e imediatistas, muitas vezes protagonizados inclusive por esses mesmos
cidadãos beneficiados por regramentos nem sempre conscientes da importância da
preservação dos recursos naturais e sobre os impactos da degradação para as
gerações futuras.
A integração entre urbano e ambiental e a convergência das políticas públicas
setoriais é objeto da gestão ambiental urbana, que segundo Sayago e Pinto (2004)

é o conjunto de atividades e responsabilidades voltadas para uma série de

intervenções sociais com vistas ao manejo adequado do uso do solo e dos
recursos naturais e humanos, para a construção da qualidade de vida
urbana. Em outras palavras, para buscar a sustentabilidade das cidades.
(SAYAGO; PINTO, 2004, p.5)
 19

O presente texto procura exemplificar como e quando essa atuação se faz

necessária e pertinente na elaboração de Planos Diretores Municipais.

4. ANÁLISE DO DISCURSO EXPRESSO NO PDM

A metodologia de apresentação desta análise se dará por artigos

selecionados arbitrariamente para exemplificar as disposições expressas no Plano
Diretor Municipal de São Miguel do Oeste, elaborado em 2004, confrontadas com
elementos bibliográficos referenciais sobre os temas específicos de cada artigo.
Vale lembrar que um plano diretor, como o próprio nome sugere, deve ser um
conjunto de diretrizes, e como tais, estabelecer metas e programas para atuação do
poder público em todas as suas áreas de abrangência. Os projetos e leis ordinárias
decorrentes destas diretrizes deverão ser elaborados posteriormente,

é importante observar, no entanto, que tais diretrizes devem de fato dirigir a

política urbana, e para tanto devem ser claras, objetivas e detalhadas, para
que não se tornem apenas uma carta de boas intenções, genéricas e de
pouco significado prático. Quanto mais claras e objetivas forem as diretrizes
do plano diretor, melhor para sua implementação. (BRAGA, 1995, p.7)

Na legislação de São Miguel do Oeste, logo no início do documento está

escrito “Seção I – art. 2 - O Plano Diretor Físico-territorial nos exatos termos das leis
que o compõem, aplica-se à área urbana do Município de São Miguel do Oeste,
delimitada pelo perímetro urbano.”
Embora não seja obrigatória pela Constituição Federal, a ausência do
perímetro rural no planejamento da cidade é silenciada através de uma política
ampla. Isto evidencia uma despreocupação com o território onde se concentram
vários dos recursos naturais indispensáveis para o desenvolvimento urbano
(depósito de lixo, captação de água, entre outros). Além disso, há uma
 20

despreocupação com a parcela da população residente fora do perímetro urbano,

uma vez que não há orientação para regramento deste território no PDM:

para a maioria dos municípios [...] de pequeno e médio porte, de economia

predominantemente agropecuária ou agro-industrial, a desconsideração do
meio rural seria uma falha capaz de inviabilizar a aplicação do plano diretor.
(BRAGA, 1995, p.6)

No Art. 5º encontra-se:

São objetivos gerais do Plano Diretor Físico-territorial da cidade de

São Miguel do Oeste: III – prever e controlar densidades demográficas e de
ocupação de solo urbano, como medida para gestão do bem público, da
oferta de serviços públicos e da conservação do meio ambiente.
(PREFEITURA DE SÃO MIGUEL DO OESTE, 2004)

O PDM é obrigatório para cidades de mais de 20 mil habitantes, porém com

realidades socioeconômicas, geográficas, populacionais e políticas tão distintas que
exigem estudo e estabelecimento de diretrizes específicas para sua realidade. São
Miguel do Oeste é rico em recursos naturais, especialmente hidrográficos. O
município faz parte da Bacia hidrográfica do Rio Uruguai, tendo como sub-bacias a
do rio Peperi-Guaçu e a do rio Guamerim. Na Bacia do Peperi-Guaçu encontram-se
o rio Guamerim que atravessa o perímetro urbano, o rio Camboim que serve de
ponto de captação de água para abastecimento da cidade e ainda o rio Famoso cuja
nascente fica inserida no perímetro urbano municipal. Além destes, existem ainda
outros rios que têm suas nascentes ou mesmo seus cursos d‟água dentro do
perímetro urbano ou rural do município.
Pode-se observar ainda o fato de que São Miguel do Oeste fica situado sobre
o Aqüífero Guarani, considerado o maior manancial de água doce transfronteiriço
(Brasil, Uruguai, Paraguai e Argentina) do mundo.
Ainda que existam legislações federais, estaduais e municipais específicas
para a proteção e manutenção destes e de outros recursos naturais existentes no
município, segundo Braga (2002), cabe ao PDM estabelecer as diretrizes básicas da
política de expansão e desenvolvimento urbano no que diz respeito aos seguintes
 21

tópicos: uso do solo, expansão urbana, parcelamento do solo, saneamento básico,

habitação e transporte, não deixando de lado as questões pertinentes à zona rural.
No PDM atual, estas diretrizes estão tratadas de forma superficial ou
demasiadamente abrangente, de maneira que não atendem à realidade específica
do município.

No mesmo PDM está escrito:

Art. 6 § 2º Os direitos decorrentes da propriedade individual estarão

subordinados aos interesses da coletividade. Art. 7 – Para cumprir a sua
função social, a propriedade deve atender, simultaneamente, no mínimo as
seguintes exigências: II – uso compatível com as condições de preservação
de qualidade do meio ambiente, da paisagem urbana e do patrimônio
cultural. (PREFEITURA DE SÃO MIGUEL DO OESTE, 2004, p)

Novamente as diretrizes deveriam implicar em orientação sobre quais são os

modos ideais de preservação da qualidade do meio ambiente, paisagem urbana e
do patrimônio cultural específicos do município, uma vez que tais elementos são
tratados de forma subjetiva e abrangente a ponto de não corresponderem a nada
concreto, objetivo. Segundo Braga (2002) os temas dentro de um plano diretor
devem ser tratados sempre “de maneira integrada e numa perspectiva de médio e
longo prazo dentro de uma escala de prioridades”, o que mais uma vez não pode ser
identificado no texto atual.

O Art. 8º apresenta o seguinte texto:

“A execução da política urbana é realizada através dos seguintes

instrumentos:
V – Imposto progressivo sobre a propriedade territorial urbana, de
acordo com o art. 156, § 1 e art. 145, §1 da Constituição Federal e Lei
Federal n.10.257 de 10 de julho de 2001.
VI – Imposto progressivo no tempo sobre a propriedade territorial
urbana, seguido de parcelamento e edificação compulsórios e
desapropriação com pagamento mediante título da dívida pública, de acordo
com o art. 182, §4 da Constituição Federal e Lei Federal n.10.257 de 10 de
julho de 2001.” (PREFEITURA DE SÃO MIGUEL DO OESTE, 2004, p)
 22

Um fator que tem contribuído para o descrédito e ineficácia dos planos

diretores é a idéia de que tudo que tiver relevância para o município deve ser
inserido na legislação do plano, seja da esfera estadual ou federal. Esta inclusão de
necessidades indiscriminadas e de legislações externas, sem distinção, pode
acarretar que o plano diretor se torne

uma listagem de propostas que não obrigam nenhum órgão a cumpri-las,

nem criam qualquer responsabilidade, já que o plano municipal não tem
qualquer efeito sobre as ações dos governos federal ou estaduais.
(VILLAÇA, 1999, p.242)

No caso do plano diretor de SMO, cabe a qual dos órgãos municipais

fiscalizar e aplicar as respectivas punições determinadas por legislação federal? Não
existe, segundo a legislação do PDM, um setor responsável por colocar em prática
as legislações federais nele citadas, tanto no referido artigo, como em outros tantos
presentes no corpo de sua lei.
Ainda no mesmo artigo, “IX – Desapropriação por interesse social,
necessidade ou utilidade pública”, não são definidos o que seriam os motivos
desencadeadores das desapropriações citadas.
Para que não sejam favorecidos alguns interesses em detrimento de outros, a
legislação deve ser redigida de forma clara e específica, para que as classes
economicamente dominantes não a utilizem para

proteção do valor de propriedades fundiárias e a extração de lucros através

da produção imobiliária do que objetivos nobres de função social ou
redistribuição de renda. A grande diferença é que esses reais interesses
são mais facilmente escondidos no zoneamento do que em outros tipos de
diretrizes com o mesmo nível de especificidade. (SABOYA, n/d)

Desta forma, para que haja transparência nas intenções e interesses

protegidos, se faz necessária a especificação dos critérios de “interesse social,
necessidade ou utilidade pública” dispostos neste artigo do PDM de São Miguel do
Oeste.
No Art.18º. consta que:
 23

“Para a instalação de obra ou atividade, potencialmente geradora de

grandes modificações no espaço urbano, deverá ser exigido o estudo prévio
de impacto de vizinhança (EIV). §3º O estudo prévio de impacto de
vizinhança (EIV) deve conter todas as possíveis implicações do projeto
para a estrutura ambiental e urbana, em torno do
empreendimento.” (PREFEITURA DE SÃO MIGUEL DO OESTE)

O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) é um dos importantes instrumentos

de gestão que dependem de regulamentação municipal para efetivamente avaliar os
impactos causados por empreendimentos e atividades urbanas. A partir do EIV é
possível avaliar a pertinência da implantação do empreendimento ou atividade,
estabelecendo sua relação com o entorno e com o município em si:

“a partir da avaliação de impactos é possível apontar formas de

mitigação do impacto gerado, ou seja, minoração dos efeitos do
empreendimento ou atividade no meio urbano, além de medidas
compensatórias para o mesmo meio no qual a atividade ou
empreendimento se instalará.” (PRESTES, s/d)

O EIV deve ser elaborado nos casos em que não é exigido o Estudo de
Impacto Ambiental (EIA), já que ambos são instrumentos de avaliação de impactos
ambientais (urbano ou natural) e o segundo é mais abrangente e complexo que o
primeiro.
É fato de que a legislação que prevê o estudo destes impactos deva ser
abrangente, porém, é visto que sua forma de elaboração, os casos em que deve ser
apresentado, a forma de avaliação (e por quem será feita) e seus limitantes legais,
são partes importantes da legislação do plano diretor municipal, conforme o artigo 36
do Estatuto das Cidades:

cabe a Lei Municipal definir os empreendimentos e atividades, públicos ou

privados em área urbana, que dependerão de estudo prévio de impacto de
vizinhança para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação
ou funcionamento, a cargo do Poder Público Municipal.” (ESTATUTO DAS
CIDADES, 2001, art. 36)
 24

No PDM de São Miguel do Oeste, mais uma vez existe silenciamento quanto
a quem e como deverá ser aplicada a Lei, abrindo lacunas que podem ser utilizadas
para benefício de interesses específicos.

O Art.19º do PDM aponta que:

A área do perímetro urbano da sede do Município de São Miguel do Oeste,

conforme anexo I – Mapa de Zoneamento de Uso e Ocupação do Solo,
parte integrante desta Lei, fica sub-dividida nas seguintes zonas: I – Zona
Central – ZC; II – Zona Residencial Um – ZR1; III – Zona Comercial e de
Serviços – ZCS; IV – Zona Residencial Dois – ZR2; V – Zona Especial de
Interesse Social – ZEIS; VI – Zona Industrial – ZI; VII – Zona de Uso
Restrito – ZUR; VIII– Zona de Preservação Ambiental – ZPA; IX – Zona
Militar – ZM; X – Zona de Proteção Aeroportuária – ZA; XI – Eixos
Comerciais e de Serviços – ECS (PREFEITURA DE SÃO MIGUEL DO
OESTE, 2004)

O zoneamento é uma das partes fundamentais na elaboração de um plano

diretor e se torna indispensável à sua execução:

com efeito, o zoneamento é a modalidade de planejamento urbano mais

difundida no Brasil e, sem dúvida, o zoneamento é um instrumento de
atuação sobre a organização territorial urbana. (VILLAÇA, Flávio. Dilemas
do Plano Diretor. O município no século XXI: cenários e perspectivas. São
Paulo, Fundação Prefeito Faria Lima, 1999)

É um dos capítulos de maior influência no funcionamento do município, pois

envolve as mais variadas decisões: desde onde serão implantados futuros
empreendimentos habitacionais, comerciais ou industriais ou até na determinação
de para onde a cidade deverá e poderá se desenvolver, especificando diretrizes
para seu crescimento. Sendo estas decisões que implicam diretamente no
desenvolvimento econômico municipal, muitas vezes por falta de conhecimento,
outras tantas por isenção de comprometimento com os diversos setores
componentes da sociedade, o zoneamento acaba se dando de forma superficial:
 25

existem forças e interesses que não querem saber de plano diretor. Neste
sentido, estas forças e interesses vêem propugnando por um plano diretor
apenas de princípios gerais. Com isto, conseguem um plano diretor inócuo.
(VILLAÇA, 1999, p.240)

Por estes motivos, o zoneamento acaba sendo deixado em segundo plano,

como no caso do PDM em questão, onde as zonas de diferentes usos são apenas
citadas e não devidamente descritas, com suas funções e seus porquês. A redação
de forma excessivamente simplificada da divisão das zonas na legislação deixa claro
o silenciamento (e despreocupação) com a ordenação dos diferentes interesses dos
setores municipais. Além disso, esta omissão evidencia o descaso com o
desenvolvimento social e ambiental como um todo, uma vez que cerca de 15% da
população residia na zona rural na época da redação e aprovação do PDM,
conforme dados do IBGE. Deve-se ainda tomar o cuidado, pois o zoneamento, como
afirma Saboya (2008) é um instrumento de política urbana

que tem sido considerado mais adequado para camuflar os interesses das
classes dominantes e conduzir o desenvolvimento urbano na direção
desses interesses. (SABOYA, 2008, s/p)

O artigo 22 prevê:

– Quando as Zonas de Eixo de Comércio e Serviços ao longo de

vias do sistema viário, atravessarem:
II – “Zonas de Preservação Ambiental, de Proteção Aeroportuária,
ou de Uso Restrito aplicar-se-á o regime urbanístico previsto para estas
zonas.” (PREFEITURA DE SÃO MIGUEL DO OESTE, 2004, p)

Mais uma vez, a generalização das diretrizes ocasiona o silenciamento de

determinada exigência, sanção ou punição. Na medida em que não é especificado o
referido regime urbanístico, o plano fica isento de obrigações e novamente se torna
uma junção de enunciados que dependem de complementação para que sejam
colocados em prática. Esta metodologia abre precedentes para que interesses
 26

diversos ao da municipalidade possam criar ou aproveitar-se de brechas na

legislação para favorecimento próprio.

Já os aritgos 23 e 24 da legislação municipal complementam-se tratando

sobre a preservação e o gerenciamento ambiental. Mais uma vez, o texto se mostra
incompleto e omisso.

Art. 23 – “O gerenciamento ambiental no Município deverá obedecer

á legislação ambiental federal, estadual e municipal, dentro das respectivas
áreas de competência.”
Art. 24 – “Visando controlar a erosão, a Municipalidade deverá
exigir:
I – prévia autorização da secretaria municipal pertinente, para
qualquer tipo de movimentação de terra (corte/aterro);
II – responsabilidade técnica para qualquer serviço ou obra que
envolva Movimento de terra;
III – projeto aprovado pela secretaria municipal pertinente, para
qualquer obra ou serviço que envolva a movimentação de terra;
IV – para as construções edificadas em encostas com declividade
superior a 30% (16 graus) adequação do projeto de construção à encosta,
procurando evitar cortes e taludes.” (PREFEITURA DE SÃO MIGUEL DO
OESTE, 2004)

Como os referenciais teóricos adotados neste trabalho apontam, há um

descompromisso explícito do texto e seus legisladores com a aplicabilidade da lei.

Clamamos pela implementação da cidade sustentável com uma visão de

longo prazo que integre suas necessidades econômicas, sociais e
ambientais, e que coloque a subsistência dos cidadãos no centro das
estratégias de desenvolvimento urbano. Nesse contexto, sublinhamos o
papel do planejamento integrado urbano e regional, esboçado dentro do
melhor conhecimento científico e informação disponível. (Manifesto do
Fórum de Lideranças para o Desenvolvimento Sustentável das Cidades da
Região Ásia e Pacífico, 2004)

Com o crescimento desordenado das cidades, facilitado por legislações

municipais ineficazes de gestão urbana e ambiental, as políticas públicas deveriam
ser balizadores de estruturação do município, especialmente quando se trata do
plano diretor, que deveria funcionar como um instrumento em prol da
sustentabilidade e da construção de cidades mais sustentáveis e ocupando-se da
 27

intervenção do político sobre a articulação específica das diferentes

instâncias de uma formação social no âmago de uma unidade coletiva de
reprodução da força de trabalho, com a finalidade de assegurar sua
reprodução ampliada, de regular as contradições não antagônicas,
assegurando assim os interesses de classe social no conjunto da formação
social e a reorganização do sistema urbano, de forma a garantir a
reprodução estrutural do modo de produção dominante.” (Castells 1983, p.
376-377 apud SAYAGO; PINTO, n/d, p.6)

Na medida em que toda a subseção que trata da gestão ambiental do

município resume-se a mais um conjunto de enunciados, relegando a
responsabilidade aos poderes estaduais e federais e a não especificados órgãos
municipais, questiona-se a validade do sistema de gerenciamento ambiental
municipal. A aplicação de princípios gerais, sem especificidades torna a legislação
ineficaz, uma vez que não determina, dentro do poder público municipal, de quem
são as responsabilidades de fiscalização e punição e nem de quais as leis
específicas devem ser obedecidas.
Enquanto o Ministério das Cidades, no ano de 2004 (mesmo ano de
elaboração do PDM em questão), estabelece que “o Plano Diretor é mais que um
mero instrumento de controle do uso do solo. É também um instrumento de
implantação do desenvolvimento sustentável nas cidades brasileiras.” (Ministério das
Cidades apud SAYAGO; PINTO, n/d, p.8) o plano de SMO trata as questões de
gestão ambiental de forma evasiva e de pouca relevância para o município.
Considerando que

“esse instrumento permite não apenas a regulação físico-territorial, mas a

inserção de mecanismos de conteúdo ambiental, como licenciamento
ambiental, criação de espaços territoriais protegidos e avaliação de impacto
ambiental para diversas atividades de ocupação do solo. Enfim, é um meio
potencial de diálogos entre os atributos do meio biofísico com os
instrumentos de ordenamento territorial, adquirindo um caráter estratégico
na busca pela qualidade de vida das cidades.” (SAYAGO; PINTO, n/d, p. 8)

a cidade de São Miguel do Oeste deixou de regularizar seu crescimento de

forma sustentável ao omitir e silenciar estas questões em seu plano atual.
 28

O artigo 26 determina: – “É proibido podar, cortar, danificar, derrubar, remover

ou sacrificar espécies da arborização pública, sendo estes serviços de atribuição
exclusiva da Municipalidade.”
Mais uma vez são omitidos os órgãos fiscalizadores e as penalidades e
sansões cabíveis ao descumprimento da lei. Sendo assim, cada órgão da
municipalidade pode se isentar da responsabilidade de manutenção da fiscalização
e da aplicação das penas adequadas.
No artigo 31 do Plano Diretor Municipal de São Miguel do Oeste é regrado
que “as edificações existentes e desconformes com a presente Lei serão toleradas,
podendo somente sofrer obras de conservação.”
Sem determinar quais são exatamente os parâmetros para uma obra de
conservação a fiscalização efetiva ficaria prejudicada. Ao sucumbir à ilusão de que o
plano diretor é uma junção de enunciados, princípios e diretrizes gerais, sem
especificidades, a municipalidade fica isenta de comprometimentos de qualquer
natureza e relega ainda a operacionalização do PDM a um futuro indefinido.
Segundo Villaça (1999, p.243) “o plano diretor acaba, assim, por se tornar aquele
plano que define orientações sobre como deverá ser o plano quando ele vier a ser
feito.”

O artigo 63 classifica e determina o seguinte regramento:

As ruas da malha básica (principais, coletoras) devem funcionar como

elementos de orientação dos percursos. Para que cumpram este papel,
devem ser destacadas das demais e, para tanto, podem ser usados os
seguintes recursos: I – padrões de sinalização; II – tipo de pavimentação; III
– iluminação. (PREFEITURA DE SÃO MIGUEL DO OESTE, 2004,)

Além de não serem definidos os tipos específicos de sinalização,

pavimentação e iluminação, não há referências ao coeficiente de impermeabilização
para as vias e nem sistemas de escoamento de águas pluviais. Este silenciamento
evidencia mais uma vez a irrelevância dos fatores ambientais na legislação do PDM.

Os artigos 65 e 66 tratam sobre acessibilidade:

 29

Art. 65 § 2 – A declividade transversal máxima dos passeios será de 2%

(dois por cento) numa largura mínima de 2,00m (dois metros) nas vias locais
e nas larguras previstas pelo anexo VI nas demais vias, tolerando-se a
execução de rampas para acesso de veículos com declividade máxima de
30% (trinta por cento) no restante da secção transversal dos passeios,
com exceção dos passeios da Zona Central onde as rampas para acesso
de veículos deverão localizar-se exclusivamente no interior dos lotes.
Art.66 – Os passeios deverão ter, nas esquinas, o meio-fio rebaixado para
acesso dos deficientes físicos, de acordo com a Lei Federal n.7.853 de 24
de outubro de 1989 e a NBR 9050/1994. (PREFEITURA DE SÃO MIGUEL
DO OESTE, 2004)

A acessibilidade e o direito ao espaço urbano para todos os cidadãos fazem

parte da Função Social da Cidade. A capacidade de se deslocar ou acessibilidade
consiste na

condição para utilização, com segurança e autonomia, total ou assistida,

dos espaços, mobiliários e equipamentos urbanos, das edificações, dos
serviços de transporte e dos dispositivos, sistemas e meios de comunicação
e informação, por pessoa portadora de deficiência ou com mobilidade
reduzida. (Decreto de Lei nº 5.296/2004, art.8, I)

e é direito de todos. Desta forma, além de mais uma vez delegar ao poder federal a
responsabilidade de legislar sobre o município, isentando-o da responsabilidade de
fiscalização e sansão, somente citar a legislação federal, sem dispor sobre como ela
deverá ser aplicada no caso específico da municipalidade não é suficiente para
instalar um ambiente socialmente sustentável e justo.
Pode-se observar ainda que tornar a cidade acessível não consiste apenas
em adaptar os espaços existentes, e muito menos em prover “nas esquinas, o meio-
fio rebaixado para acesso dos deficientes físicos”. Tornar acessível é criar as
circunstâncias adequadas para que todos os integrantes da comunidade se incluam,
criando projetos e legislações em prol do desenho universal.

O artigo 71 regulamenta o Conselho Municipal de Planejamento Urbano:

 30

Fica criado o Conselho Municipal de Planejamento Urbano, com as

seguintes atribuições:
I – monitorar a implementação das normas contidas nesta Lei,
Parcelamento do solo, Código de Obras e Edificações e Código de
Posturas, sugerindo modificações em seus dispositivos;
IV – orientar e proteger a Comunidade contra atos particulares,
individualizados ou de grupos, que venham contra os interesses do bem
estar comum do povo. (PREFEITURA DE SÃO MIGUEL DO OESTE, 2004)

O texto dispõe sobre proteger e não estabelece as ferramentas a serem

utilizadas para tanto. Fala sobre monitorar a implementação, mas não estabelece
formas de monitorar ou de reverter situações irregulares, a não ser por conta de
sugestões (sem nem mesmo estabelecer a quem devem sugerir). Desta forma a
comunidade é silenciada por não saber a quem ou como recorrer para possíveis
modificações à legislação.
Ainda no que diz respeito à ordenação do Conselho Municipal de
Planejamento Urbano, o artigo 72 diz que ele

será composto de 18 (dezoito) membros, sendo 9 (nove) efetivos e 9 (nove)

suplentes:
§ 2. – Sempre que possível, os membros do conselho serão escolhidos
entre: arquitetos, urbanistas, engenheiros, geógrafos, advogados ou
técnicos que tenham afinidade com as atividades a serem desenvolvidas
pelo Conselho Municipal de Planejamento Urbano. (PREFEITURA DE SÃO
MIGUEL DO OESTE, 2004)

Neste artigo caberia alguma menção a gestores ambientais, ecólogos e

outros profissionais voltados às questões de proteção e gestão ambiental. A
ausência destes profissionais vem mais uma vez corroborar a idéia de que a gestão
ambiental é relegada a segundo plano, não tendo espaço como prioridade na
legislação atual.

5 ANÁLISE FINAL
 31

Ainda que os compromissos assumidos na Agenda 21, durante a Eco-92

tenham ampliado a expectativa mundial a respeito de uma nova forma de gestão
sustentável, no Brasil reconheceu-se a necessidade de formulação de práticas locais
sustentáveis, capazes de enfrentar os problemas sócio-ambientais presentes nos
municípios.
O Estatuto das Cidades, em seu artigo segundo, inciso I determina:

A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das

funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes
diretrizes gerais:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à

terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana,
ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras gerações. (ESTATUTO DAS CIDADES, 2001, p.1)

o que demonstra seu enfoque em promover o planejamento urbano de forma

sustentável e garantir a qualidade de vida aos cidadãos.
Entende-se por planejamento

uma atividade para ser implementada e não apenas uma produção de

documentos. O processo não se esgota na implementação, tendo continuidade ao
longo do tempo. Através de mais de uma fase, a de monitoramento e avaliação,
nas quais os planos são submetidos a revisões periódicas, bem como as ações e
os cronogramas de implantação. (SANTOS, 2004, p.5)

Somando-se a isso, temos o fato de que é objetivo da gestão ambiental,

promover o gerenciamento conjunto do espaço, englobando a problemática
urbano/ambiental, e não apenas do meio-ambiente entendido como natureza, ou
natural. A Organização das Nações Unidas (ONU) em 1992 apresentou sua própria
definição para planejamento ambiental como sendo “um processo que interpreta os
recursos naturais como o „substrato‟ das atividades do homem que nele se assentam e
sobre ele se desenvolvem, buscando melhor qualidade de vida” (SANTOS, 2004, p.7).
A gestão ambiental pode ser ainda entendida como a soma do planejamento com o
gerenciamento, sendo percebida como

a integração entre o planejamento, o gerenciamento e a política ambiental. Nessa

direção, planejamento ambiental é visto como o estudo que visa à adequação do
uso, controle e proteção ao ambiente, além do atendimento das aspirações sociais
 32

e governamentais expressas ou não em uma política ambiental. (SANTOS, 2004,

p.9)

Neste contexto o Plano Diretor desponta como uma das principais, senão a
principal, alternativa municipal de gestão em direção a sustentabilidade, onde
entende-se que a ordenação do crescimento e desenvolvimento urbano devam
garantir a função social da cidade e o bem-estar de seus habitantes.
A elaboração do PDM é obrigatoriedade instituída pela Constituição Federal
de 1988 – nos artigos 182 e 183 – para municípios com mais de 20 mil habitantes.
Em 2001, o Ministério das Cidades, através do Estatuto das Cidades - Lei
Federal 10.247/2001 - regulamenta e complementa estes artigos e determina que os
planos sejam realizados até outubro de 2006.
Ainda assim, nos primeiros planos diretores elaborados a partir da
obrigatoriedade podemos observar que

a obrigatoriedade da elaboração do plano diretor não conscientizou os

agentes públicos municipais da importância do planejamento enquanto um
processo mais eficiente de gestão, os quais encararam o plano apenas
como uma exigência burocrática e inútil ou como um instrumento útil apenas
para facilitar a obtenção de financiamentos públicos. (BRAGA, 1995, p.3)

Pode-se entender ainda que este aparente fracasso se dá por uma má

concepção de planejamento e gestão urbana/ambiental por parte das autoridades
legislativas e a não compreensão do seu significado pelos órgão municipais.
Com base nestes conceitos, ao analisarmos o Plano Diretor Municipal de São
Miguel do Oeste, podemos perceber silenciamentos quanto a questões cruciais do
desenvolvimento urbano sustentável e da gestão ambiental municipal.
Como mencionado por Bourdieu (1996), a censura e o silenciamento não
ocorrem sobre o discurso (aqui analisado a partir do expresso no Plano Diretor
Municipal de São Miguel do Oeste) simplesmente quando algo é impedido, mas
quando há omissão de vozes. No caso da gestão pública, o isolamento de áreas
(geográficas) ou de comunidades (no caso, a rural) no texto legislativo implica numa
postura ideológica de desconsiderar uma parcela significativa da população. Não
reconhecer a legitimidade desses eleitores é infligir sobre a concepção de cidade a
partir dos documentos oficiais uma segregação oficializada – não há planejamento
 33

ou preocupação com a zona rural no que diz respeito ao Plano Diretor Municipal de
São Miguel do Oeste.
Esse silenciamento pode ser fruto de uma postura dos legisladores sobre a
região e seus habitantes ou mesmo pela cultura destes eleitores, que não se fizeram
ouvir durante o processo de construção do documento (seja por representação legal
ou jurídica). Porém, mais contundente do que a omissão das comunidades deixadas
de fora do processo de construção do planejamento e desenvolvimento municipal
está o fato de tornar esse silêncio e essa censura oficiais. O oficialismo se dá pela
publicação e aprovação em diferentes instâncias do poder público (Executivo e
Legislativo) que deveriam garantir a inclusão social dos desvalidos e voltar a
governabilidade para todos e não apenas para alguns (residentes da malha urbana).
A mesma superficialidade política, ou pelo menos técnica, é possível de ser
observada no que diz respeito às concepções e legislações ambientais expressas no
PDM migueloestino. Frases ambíguas, genéricas, sem determinação de
competências ou penalidades, implicando sobre a legislação superior (estadual e
federal) a responsabilidade de gerir e fiscalizar atividades que impliquem em
impactos ambientais no município são exemplos da superficialidade dos estudos e
conseqüente fruto legislativo vigente. O texto evidencia uma postura ideológica de
descompromisso com a gestão ambiental e urbana específicas da cidade a que se
aplica.
Conclui-se então que o Plano Diretor Municipal de São Miguel do Oeste
mostra-se desconectado com a realidade municipal, dando espaço para múltiplas
interpretações de seu texto e podendo ser utilizado para favorecer interesses
diferentes dos defendidos pela Constituição Federal e pelo Estatuto das Cidades.
Pode-se observar ainda a dificuldade de aplicação da legislação em questão por sua
incompletude e falta de comprometimento com a função social da cidade.
Através deste estudo, foram levantados pontos a serem observados e/ou
desenvolvidos a partir de um novo projeto (ou revisão) do Plano Diretor Municipal:
 O PDM deve ser um documento totalmente inserido na realidade
municipal, contemplando as particularidades específicas do município a
fim de ser um documento auto-aplicável e claramente exeqüível, sem que
haja ambigüidades em seu texto, de modo a surgirem dúvidas ou
interpretações variadas sobre seu conteúdo;
 34

 A inclusão da zona rural, com legislações pertinentes a respeito de fluxos

viários, usos do solo, expansão de área urbana e preservação dos
recursos;
 Explicitação de penalidades e sanções e quais os órgãos competentes
para sua fiscalização e aplicação em todas as áreas de abrangência da
legislação em estudo;
 Análise detalhada e conseqüente elaboração de diretrizes que preservem
as riquezas naturais encontradas no perímetro compreendido pelo
município, de modo que venham a complementar as legislações estaduais
e federais de proteção ao meio-ambiente;
 O PDM resultante de um novo estudo ou revisão da legislação atual deve
ser voltado para o crescimento sustentável do município, obedecendo aos
preceitos de gestão urbana e ambiental citados ao longo deste trabalho.
O estudo aqui finalizado se coloca como um importante instrumento de
fomento à crítica e à observação técnica sobre as práticas de gestão pública urbana
e ambiental, com ênfase sobre o enfoque sustentável. Assim, o texto pretende
contribuir com a formação acadêmica, em âmbito de especialização em Gestão
Ambiental, como produção científica focada sobre a realidade do extremo-oeste
catarinense e suas deficiências, com intuito de fomentar um espaço de atuação
profissional para os Gestores Ambientais junto aos poderes públicos (Executivo e
Legislativo), dando subsídios para a elaboração de documentos oficiais como o aqui
analisado. Além disso, a multidisciplinaridade proporcionada pelo exercício proposto
por esta monografia demonstra a necessidade de reconhecimento das diversas
contribuições que as diferentes áreas do conhecimento oferecem sobre um mesmo
tema, aumentando sua complexidade bem como aumentando o número de
ferramentas disponíveis para o tratamento e solução dos problemas por ele
apontados.
O desenvolvimento desta pesquisa se mostrou importante na formação
acadêmica no sentido de fomentar a visão crítica e a oferta de sugestões aos
agentes sociais que interferem diretamente sobre as práticas e legislações públicas,
não só evidenciando as fragilidades do exposto, como também a necessidade de
integração com a Universidade e seu corpo técnico no que diz respeito à elaboração
de leis que sejam aplicáveis e surtam efeitos duráveis e exeqüíveis dentro das
condições e das necessidades específicas de um município.
 35

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