Marco Conceptual Sobre Reforma y Modernizacin Del Estado

Marco Conceptual sobre Reforma y Modernización del
Estado y de la Gestión Pública
Documento Preliminar
Consultor Carlos Casas Tragodara
Con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo

CONTENIDO
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 1

CAPÍTULO I: La situación de la cual partimos ............................................................. 4
Sección 1: Avances en la Última Década ................................................................... 5
Sección 2: Agenda Pendiente ..................................................................................... 7
CAPÍTULO II: Hacia un nuevo Estado ....................................................................... 11
Sección 1: Reforma del Estado Vs. Modernización del Estado ................................. 11
Sección 2: Política Pública VS. Gestión Pública ...................................................... 13
Sección 3: ESTADO: Eficiente, Transparente, Inclusivo, Descentralizado y Moderno

................................................................................................................................ 13
CAPÍTULO III: La reforma del Estado en Perspectiva ................................................ 21
Sección 1: Inicios de los Noventa ............................................................................ 22
Sección 2: Segundo Intento: 1996 ............................................................................ 25
Sección 3: El contexto reciente: 2001-2010 ............................................................. 27
Sección 4: A manera de resumen ............................................................................. 29
CAPÍTULO IV: Dos aspectos económicos que deben ser tomados en cuenta en el proceso
de Reforma del Estado y de Modernización de la Gestión Pública .................. 31 Sección
1: Los costos de Transacción ...................................................................... 31
Sección 2: El Rol de los Incentivos .......................................................................... 37
CAPÍTULO V: El centro de la gestión pública moderna: La Gestión por Resultados... 40
Sección 1: Antecedentes .......................................................................................... 40
Sección 2: Gestión por Resultados: Orientado al Ciudadano .................................... 41
CAPÍTULO VI: Orientación al Ciudadano .................................................................. 61
Sección 1: Participación Ciudadana ......................................................................... 64

Sección 2: Mecanismos de Voz ............................................................................... 69
Sección 3: Transparencia ......................................................................................... 70

CAPÍTULO VII: La Necesidad de un Estado Descentralizado .................................... 73
Sección 1: El aspecto territorial ............................................................................... 76
Sección 2: Criterios para la asignación de competencias y funciones entre los distintos

niveles de gobierno. ................................................................................................. 77
Sección 3: Tipos de descentralización ...................................................................... 82
CAPÍTULO VIII: Los Insumos e Instrumentos para la Modernización del Estado....... 87
Sección 1: Recursos Humanos ................................................................................. 87
Sección 2: Gobierno Electrónico ............................................................................. 89
Conclusiones ............................................................................................................... 92
Bibliografía ................................................................................................................. 95

CAPÍTULO I: LA SITUACIÓN DE LA CUAL PARTIMOS
Antes de definir las categorías conceptuales que deben estar asociadas a un Estado que
busque responder a las necesidades de la población es indispensable situar la discusión en

el contexto de la sociedad peruana. Toda construcción conceptual carece de contenido si
no está vinculada con la realidad para la cual está siendo elaborada. Por ello antes de
iniciar la discusión haremos un breve recuento de la situación actual del país tomando en
consideración los eventos económicos y sociales de los últimos diez años.
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú
Sección 1: AVANCES EN LA ÚLTIMA DÉCADA
El Perú ha logrado avanzar en muchos campos en los últimos años. Así vemos que se
observa una significativa reducción de la pobreza1, el ingreso por habitante ha crecido
considerablemente en los últimos años2 y se han obtenido significativos avances en temas
como la estabilidad macroeconómica, la competitividad y las facilidades para hacer
negocios. De la misma manera, la expansión de la actividad económica ha llevado a que
exista una mayor cobertura de servicios públicos y comerciales en todo el territorio.
Asimismo, la expansión de las microfinanzas ha logrado que una mayor proporción de
peruanos tenga acceso al crédito y por ende un desarrollo de la actividad económica más
equitativo.
1
Según mediciones del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) el 54.8% de la población se encontraba en situación de
pobreza en el año 2001. Para el año 2010 esta cifra se había reducido a 31.3%. De la misma manera la pobreza extrema afectaba al
24.4% de la población el año 2001 y ésta se redujo a 9.8% para el año 2010
2
Según cifras del Banco Central de Reserva entre el año 2001 y 2010 el producto per cápita creció en 47.7% medido en términos
reales a precios de 1994.

Un salto cualitativo importante que ha sido dado en los últimos diez años es el lanzamiento
de la descentralización. Desde el año 2003 contamos con autoridades regionales elegidas
en sufragios universales, autoridades que se suman a los alcaldes que han sido elegidos
popularmente de manera continua desde 1980 3 . Una de las razones de este intento
descentralizador fue acercar el Estado a la población en el sentido de aplicar el principio
de subsidiariedad lo que significa que aquel nivel de gobierno más cercano a la población
es quien debe detentar la responsabilidad por la provisión de los servicios y bienes a los
cuales la población tiene derecho4. El balance del proceso es sujeto de mucho debate pero
este aspecto de la reforma del Estado ha calado hondo en la población y lo que se espera
es que siga avanzando de una manera en que vaya perfeccionándose de manera paulatina.
También se ha avanzado en temas relacionados a la atención al ciudadano con la política

de simplificación administrativa que se ha venido llevando a cabo así como avances en
gobierno electrónico en donde instituciones como SUNAT, SUNARP, RENIEC entre
otras han hecho uso de la tecnología de información para simplificar los trámites y brindar
un mejor servicio al ciudadano.
Un tema en el que se ha avanzado también es el inicio del esfuerzo de mejora del servicio
civil, que se inició el año 2008 con la creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil
(SERVIR) que es una reforma de largo aliento pero que se ha iniciado con un equipo
técnico solvente que viene trabajando el esquema de la reforma. En el caso de la
transparencia también ha habido un avance importante con la publicación de reportes de
diversas instituciones que evalúan la acción de las instituciones del Estado y el portal de
transparencia del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) que permite ver
en tiempo real el estado de la ejecución del gasto público. Por último el Sistema Nacional
de Inversión Pública ha introducido estándares de calidad en la ejecución del gasto de
capital en todas las instituciones del Estado y en los últimos años ha tendido a
descentralizarse dando mayor autonomía a los Gobiernos Regionales y Locales.
Asimismo se ha logrado integrar el Perú al mundo con la suscripción de sendos tratados

de libre comercio con varios países o bloques de los mismos que han permitido una
3
Debe mencionarse que la elección de autoridades locales en el país tiene antecedentes que se remontan incluso hasta el siglo XIX la
cual fue interrumpida en diversos momentos de nuestra historia. Sin embargo, como se mencionó desde el año 1980 existen elecciones
democráticas de manera ininterrumpida.
4
Además del principio de subsidiariedad, la Ley de Bases de Descentralización plantea los siguientes principios: Principio de
Selectividad y Proporcionalidad, Principio de Provisión, Principio de Concurrencia, y Criterio de Economías de Escala. Estos
principios se desarrollarán con más detalle en el documento que abarca los avances realizados por el país en diferentes reformas.

expansión de las exportaciones importantes. Ello ha dado como resultado que el monto
exportado haya crecido 6.2 veces entre los años 1998 y 2010. Esta mayor integración del
Perú a la economía mundial ha generado impactos en el crecimiento y en la distribución
del ingreso dado que se han desarrollado zonas al interior del país que han tomado un
dinamismo sin precedentes en los últimos diez años. Para el año 2010, un poco menos del
70% de las exportaciones eran provenientes del interior del país, donde destacan los
departamentos de Arequipa, Ancash e Ica. Además, el crecimiento del monto exportado
es mayor en el interior del país (48%) en comparación con Lima y Callao (18%)5.
A nivel macroeconómico, la inversión pública que a inicios de la primera década de este

siglo se situaba en alrededor de 3% del PBI hoy en día está en niveles cercanos al 6% lo
que asegura que las brechas de infraestructura se están acortando. Asimismo las finanzas
públicas son manejadas de manera responsable asegurando la estabilidad necesaria para
el crecimiento del consumo e inversión privados. Por otro lado, la política monetaria
llevaba a cabo por el Banco Central de Reserva del Perú es reconocida mundialmente
como una de las más responsables del mundo.
Como vemos, la continuidad de políticas económicas y los avances en la modernización

y reforma del Estado han creado mejores condiciones de vida en el país, lo cual es
sustentado por los datos que hemos presentado y que son reconocidos a nivel internacional
en diferentes foros.
Sección 2: AGENDA PENDIENTE
Por otro lado, lo avanzado es considerable pero si queremos contar con una sociedad
moderna con igualdad de oportunidades y acceso a los servicios públicos básicos, aún es
largo el camino que nos falta por recorrer. A pesar de todos los esfuerzos 31.3% de la
población vive en pobreza lo que representa cerca de 9 millones de personas que viven en
estas condiciones. Esta cifra agregada esconde una heterogeneidad importante dado que
en departamentos como Huancavelica la tasa de pobreza llega al 66.1%, mientras que en
el departamento de Lima dicha tasa es 13.5%6. Por otro lado, la pobreza extrema aún se
ubica en 9.8% lo implica que cerca de 3 millones de personas viven en esta condiciones
las cuales se encuentran ubicadas en las zonas rurales donde la incidencia de este tipo de
5
Fuente: CEPLAN
6
Las cifras de este párrafo provienen de la Encuesta Nacional de Hogares del INEI.

pobreza es de 23.3%. Como vemos, existen aún muchas zonas del país donde el Estado
está ausente y se aprecia una heterogeneidad considerable en los resultados económicos
dado que existen zonas que son muy dinámicas y otras siguen en un atraso permanente.
Fuente: INEI- ENAHO 2005, 2009, 2010
Un tema importante en el cual aún existe una brecha importante es la referida a la calidad
de la educación. Por ejemplo en la prueba PISA (Programme for International Student
Assessment) tomada en el año 2009 en más de 70 países, el Perú ocupa el puesto 63 que
es el más bajo de los países latinoamericanos7. Aún falta mucho por hacer en cuanto a la
calidad de la educación en términos de comprensión de lectura y habilidad matemática.
En los últimos años, el presupuesto para educación aumentó considerablemente pero no
así la calidad de la misma por lo que existe una demanda urgente por mejorar el uso de
los recursos. Por ello se ha iniciado, dentro de la estrategia de presupuesto por resultados,
un programa estratégico vinculado con la calidad de la educación, en donde las mayores
asignaciones presupuestales estén vinculadas al logro de resultados de aprendizaje.
De la misma manera, aún falta avanzar en lo referido a la lucha contra la corrupción debido
a que con frecuencia se detectan casos de mala utilización de fondos, sobrevaloración de
obras y contratación de personal sin calificaciones técnicas pero con afiliación partidaria
7
Esta prueba se aplica a estudiantes de 15 años y mide las capacidades de los estudiantes de integrarse a la vida productiva o seguir
estudios más avanzados.

en los distintos niveles de gobierno que configuran un cuadro de desprestigio de la
administración pública y las autoridades.
En cuanto a infraestructura, si bien se ha avanzado en el gasto de inversión este no se

encuentra distribuido homogéneamente en el territorio debido a que existe una
distribución desigual del canon y de los recursos para infraestructura por lo que existen
todavía muchas zonas del país aún no conectadas.
Esta situación descrita lleva a pensar que la percepción del Estado en la ciudadanía no sea
de las mejores. Existen muchas críticas y desconfianza acerca de la idoneidad de las
acciones del Estado y de los efectos que tienen sus acciones sobre la población. Ello se
refleja en las cifras publicadas en el último informe de la corporación Latinobarómetro8.
Puesto Promedio
Perú opina que …
Regional Regional
49 % "El país está progresando"
45 % "El país será más próspero"
45 % "Al país le irá mejor que el promedio de la región"
55 % "La economía de mercado es el único sistema para ser desarrollado"
62 % "La empresa privada es indispensable para el desarrollo del país"
14 % "La distribución de los ingresos es justa"
15 % "El gobierno busca el bienestar de la población"
34 % "Confío en el gobierno"
38 % "Los peruanos exigen sus derechos"
80 % "El Estado tiene los medios para resolver los problemas"
15 de 18 4.4 "El estado es eficiente" (10 puntos)
12 de 18 "El estado es transparente"
12 % "Se cumplen las leyes"
11 % "Estoy satisfecho con el poder judicial"
0.33 20 % "La educación es la mejor política pública"
0.37 27 % "La salud es la mejor política pública"
23 % "El estado ha hecho algo por mí o mi familia"
Los mayores problemas son delincuencia, seguridad pública y desempleo
Fuente: Latinobarómetro (2011)
Como podemos apreciar, la ciudadanía percibe lo que las cifras objetivas ya mencionadas
demuestran. Es decir, en el país se ha logrado avanzar en los últimos años en términos
económicos pero el esfuerzo se ha concentrado en pocas manos. Además, la
8
Informe 2011 corporación Latinobarómetro. Octubre 2011. Santiago de Chile.

ciudadanía considera que el Estado es poco transparente y eficiente y que en términos de
políticas sociales la población no percibe que reciba una buena atención. Lo que es más
saltante es que 4 de cada 5 peruanos considera que el Estado cuenta con los medios para
solucionar los problemas.
Este diagnóstico apretado de los avances en los últimos años en lo económico y en

reducción de la pobreza resalta la necesidad de contar con un Estado que mejore sus
capacidades, que sea eficiente, más cercano a la población e inclusivo. Además debe ser
eficaz y tener impacto sobre las necesidades de la población.
Todo lo anterior llama la atención dado que se detecta la necesidad de un Estado que
promueva la igualdad de oportunidades a través de asegurar el acceso a una serie de
servicios a los cuales los ciudadanos tienen derecho como lo establece la Constitución
Política del país. Como sabemos, la población tiene derechos sociales y económicos como
el derecho a la salud, la seguridad social, protección de la familia, la educación y el trabajo.
Estos se agregan a los derechos fundamentales y políticos. De lo que se puede apreciar
por las cifras aún falta consolidar al Estado como garante de estos derechos. A pesar de
los avances logrados, existe una percepción mayoritaria de que ello no basta y si queremos
asegurar las condiciones para que nuestra sociedad, sistema político y sistema económico
se consoliden en el futuro es necesario contar con un Estado que responda a las
expectativas de la población.
Los mencionados son problemas persistentes que se han ido acumulando a lo largo de la
historia. Es cierto que hoy estamos mejor que hace diez años pero también es cierto que
es tiempo de atacar estos problemas de manera frontal poniendo el Estado al servicio de
los ciudadanos.
Por ello es que la Reforma del Estado y la Modernización del Estado son acciones que
deben tomarse en cuenta con el fin de lograr consolidar al Estado y responder a las
necesidades de la población. Tomando en cuenta este diagnóstico inicial es que se
presentarán los principales elementos que componen un Estado que se acerca cada vez
más a las personas, que garantiza sus derechos y promueve la igualdad de oportunidades.
CAPÍTULO II: HACIA UN NUEVO ESTADO

Dada la necesidad de los ciudadanos que ha sido resumida en la sección inicial es
importante notar que surge una demanda por un Estado más moderno, eficiente,
transparente, descentralizado e inclusivo. Primero se definirán los conceptos que hacen
referencia a la construcción de un nuevo Estado. Luego se definirán operativamente los
adjetivos que describen al Estado que desea la población de tal manera que el Estado se
pueda organizar para cumplir con estos anhelos.
Sección 1: REFORMA DEL ESTADO VS. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
Reforma del Estado Modernización del Estado
Cambio contundente y esporádico de la Cambios pequeños y constantes del

estructura o funcionamiento del Estado. funcionamiento del Estado.
Una nueva y mejor manera de hacer las Mejoras en la manera en que se hacen las
cosas.
cosas.
Requiere de constante evaluación,
Requiere de componentes políticos y
monitoreo y retroalimentación.
técnicos.
Cuando se revisa la literatura referida a la reforma y/o modernización del Estado en verdad
uno siente que cada autor quiere aportar algo a la definición y puede terminar causando
confusiones. El término “y/o” no es gratuito dado que para algunos pueden sonar a
sinónimos y para otros claramente diferenciables. Por ello es necesario delimitar qué se
entiende por cada uno de estos conceptos.
• Reforma del Estado implica saltos cualitativos discretos en cuanto a la estructura,

reglas de juego y/o funcionamiento del Estado. En este sentido, una decisión
política de crear un nuevo sistema administrativo, descentralizar un país o
introducir la gestión por resultados como el modo de orientar la operación del
Estado son ejemplos de Reformas del Estado. Estas decisiones implican un
componente político y técnico indispensable que no siempre van de la mano.
Es un proceso inducido que responde a grandes acuerdos entre los diferentes

grupos de interés del país. Se pactan objetivos esenciales que permitan que el
Estado asegure su supervivencia y funcionalidad ante los incesantes cambios
económicos, políticos y sociales; frente a los cuales requiere responder

eficazmente. 9 Supone la generación consensuada de nuevas instituciones y la
institucionalización de las mismas de acuerdo a las demandas internas y externas
de la población.
Ejemplo: Control de Daños como Ventana de Oportunidad
Muchas veces se toman las decisiones políticas debido a factores totalmente

impredecibles como el surgimiento de un problema de corrupción o la caída de
un puente o movimientos sociales que reclaman cambios. En esos casos se debe
dar contenido técnico a la decisión tomada para que el cambio genere beneficios
en la población. Esto es lo que la tecnocracia denomina “control de daños” pero
que a la vez es una ventana de oportunidad porque abre el espacio político para
impulsar una reforma necesaria.
• Modernización del Estado Comprende un proceso continuo de mejora con el fin

de que las acciones del Estado puedan responder cada vez más a las expectativas
de los ciudadanos. Implica mejorar la forma en la que el Estado hace las cosas,
introducir mecanismos más transparentes, eficientes, enfocarse en los procesos
que están detrás de las acciones del Estado orientadas a satisfacer las necesidades
de los ciudadanos con el fin de mejorarlos, entre otros aspectos. Necesita de una
permanente retroalimentación porque es indispensable realizar una evaluación y
monitoreo para identificar las áreas en las cuales se puede mejorar. Se puede
resumir como el esfuerzo permanente por mejorar el accionar del Estado.
9
Proyecto USAID/PERU Prodescentralización y Presidencia del Consejo de Ministros: Aspectos Claves en la Gestión Pública
Descentralizada – Reforma del Estado y modernización de la gestión pública, 2011. Pág. 9.

Sección 2: POLÍTICA PÚBLICA VS. GESTIÓN PÚBLICA
Política Pública qué se debe hacer.
Gestión Pública → cómo se hace lo que se debe hacer.
Una vez realizada esta delimitación de los términos a utilizar es importante también hacer
la distinción entre política pública y gestión pública. Una forma sencilla de abordar estos
conceptos está asociada a la diferencia entre el qué y el cómo. La política pública está más
asociada al qué se debe hacer. Por ejemplo, se puede pensar en una decisión que involucra
mejorar la calidad de la educación en el sentido que los niños que van a la escuela tengan
un nivel de comprensión matemática y lectora acorde con estándares internacionales. Esto
determina qué se va a hacer. La gestión pública está referida a cómo se va a lograr cumplir
con este mandato. Ello implica contar con operadores (gestores públicos) que deben ser
capaces de combinar los distintos elementos necesarios como recursos financieros,
capital, trabajo y factores adicionales de tal forma de poder ofrecer a la población lo
ofrecido.
Sección 3: ESTADO: EFICIENTE, TRANSPARENTE, INCLUSIVO,
DESCENTRALIZADO Y MODERNO
Un Estado…
… eficiente es aquel que utiliza sus recursos para satisfacer las necesidades de la
población al menor costo posible manteniendo un estándar mínimo.
… transparente es aquel que permite el acceso de todos los ciudadanos a la

información que éstos requieran y comunica sus decisiones abiertamente.
… inclusivo es aquel que garantiza los derechos y la igualdad de oportunidades

para todos los ciudadanos.
… descentralizado es aquel que satisface las necesidades de la población

adecuándose a la heterogeneidad de las mismas.
… moderno es aquel que se mantiene en constante cambio para adecuarse a su

entorno.

El sustantivo Estado que estamos proponiendo tiene una serie de adjetivos que implican
varias definiciones que es necesario desarrollar para delimitar el concepto del Estado que
se pretende construir. Esta serie de adjetivos depende de lo que la ciudadanía exija.
Por un lado, como ya se mencionó, las personas tienen derechos fundamentales, políticos,
económicos y sociales. Es deber del Estado cumplir con el mandato de la constitución
para asegurar que todos los ciudadanos accedan a estos derechos. Entonces, debemos
pensar que estos adjetivos deben caracterizar un Estado que cumpla con este mandato.
Por otro lado, como también se ha señalado, a pesar de lo avanzado en los últimos años
aún persisten muchas demandas por parte de los ciudadanos. Esto nos sugiere que el
Estado debe responder a estas demandas de manera efectiva. Con el fin de consolidar el
orden social y económico es necesario contar con un mejor Estado que además de asegurar
los derechos de las personas, también permita hacer sostenible el crecimiento económico
que se ha logrado durante los últimos años a partir de las reformas iniciadas en la última
década del siglo pasado.
A continuación se presentan las características del Estado que es necesario construir.
EFICIENTE
Un Estado eficiente es aquel que utiliza sus recursos disponibles para satisfacer las
necesidades de las personas. Así, si lo que requieren las personas es mejor salud, los
recursos públicos existentes deben orientarse a ello. Esta primera definición hace
referencia a una relación estrecha entre necesidades de la población y las acciones del
Estado para satisfacerlas.
Pero además implica optimizar el uso de los recursos públicos. Esto quiere decir que
eficiente es una acción que busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos al menor
costo dado un estándar de calidad predeterminado. Esto es muy pertinente en la gestión
pública porque, los recursos financieros no son abundantes y existen muchas necesidades.
Si se prioriza determinada política, el objetivo del gestor público debe ser buscar ahorrar
costos que permitan liberar recursos para poder orientarlos a las otras demandas de la
ciudadanía.
Sin embargo, en el caso del sector público tenemos una particularidad. Esta se relaciona
al modo en que se asigna el presupuesto. Como sabemos, cada año se asigna a cada unidad

ejecutora un presupuesto por lo que el monto de dinero está determinado de antemano. En
estos casos debe hablarse de eficiencia en términos de lograr satisfacer la mayor cantidad
de necesidades de los individuos con los recursos obtenidos. Como vemos, el término
eficiencia impone una serie de retos a la gestión pública.
Entonces, desde la perspectiva de la eficiencia, el rol de un ente rector de un sistema

administrativo de modernización de la gestión pública consiste en introducir y evaluar
permanentemente mejoras en la ejecución de las políticas públicas orientadas a satisfacer
las necesidades de la población.
Otra manera de entender la eficiencia es desde el punto de vista del bienestar. Por ende,
una acción eficiente es aquella que genera el mayor valor público y privado a través del
uso racional de los recursos con los que se cuenta, buscando proveer lo que el ciudadano
necesita, al menor costo posible con un estándar de calidad mínimo 10 y en las mayores
cantidades posibles. Este concepto implica la comparación permanente con referentes
nacionales y extranjeros, y también la recolección de bastante información de los procesos
de creación de valor público. Ambas prácticas permiten evaluar e introducir mejoras
permanentes en la gestión pública con el fin de optimizar el uso de los recursos del Estado
y así beneficiar a la población.
TRANSPARENTE
El Estado que se tiene como visión debe ser abierto en el sentido que la información tiene
que ser de dominio público. Esto no sólo se refiere a tener acceso a la información sino
también a ser abierto en el sentido de tener un comportamiento que sea conocido por todos.
La transparencia implica dos niveles, sobre todo en el caso de los servidores públicos y
las entidades públicas: el ámbito de lo privado y de lo público. La transparencia se maneja
en el ámbito de lo privado cuando el servidor público ejerce función pública. Debe
responder no sólo con su actividad, no sólo con su trabajo y lo profesional sino también
como ciudadano. No se deja de ser parte de la administración pública cuando los
servidores están fuera del trabajo porque siguen siendo agentes públicos. Cuando se es
agente público la transparencia implica dos cosas: máxima publicidad lo que quiere decir
10
Lo cual no significa que los servicios sean deficientes, sino que cualquier entidad que provea el servicio debe cumplir con
especificaciones técnicas que aseguren un nivel dado de calidad. El servicio brindado será mejor según se incremente el estándar
mínimo, pero también será más costoso. Por ello se hace referencia a reducir costos manteniendo un estándar.

publicitar todas las acciones como servidores públicos y como entidades públicas y se
debe trabajar en el ámbito de la transparencia.
Esto se contrapone a la creencia secular al interior del sector público en donde se establecía
que había que mantener secreto de las acciones debido al interés público. Esta cultura ha
ido cambiando y debido a que el Estado debe responder a las demandas de los ciudadanos
y asegurar sus derechos es necesario que comunique y ponga a disposición de la población
toda la información disponible para obtener retroalimentación por parte de ellos y así
buscar generar más legitimidad.
INCLUSIVO
El adjetivo inclusivo es muy importante porque la acción del Estado debe estar orientada
a que todos los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades. Esto significa que todos
deben tener acceso a una educación y salud de calidad y ser respetados como ciudadano,
es decir, se garanticen sus derechos que están establecidos en la Constitución.
Uno de los problemas del país es que existen muchas zonas donde el Estado no está
presente y por tanto los ciudadanos no tienen acceso a los servicios que éste presta. Si un
niño tiene acceso a la educación y otro no, las oportunidades que les brinda el crecimiento
económico no serán las mismas pues uno estará mejor preparado que el otro para obtener
un trabajo mejor remunerado.
Aquí debe llamarse la atención con respecto a un aspecto fundamental, la igualdad de

oportunidades no significa que los resultados serán los mismos. Si dos personas tienen la
misma educación no se garantiza que necesariamente los dos vayan a tener el mismo nivel
de vida en el futuro porque intervienen una serie de factores que el Estado no puede
controlar.
Por ello, el objetivo debe ser brindar las mismas oportunidades a todas las personas
independientemente del lugar donde vivan. Esto implica que la calidad y cantidad de los
servicios que se prestan a los ciudadanos deben ser homogéneas. Se necesita más Estado
en aquellas zonas en las que casi ni existe para brindar los servicios a los que los
ciudadanos tienen derecho. Adicionalmente, se necesita mejor Estado lo cual está
vinculado a la característica de eficiencia que hemos mencionado anteriormente.

Según el Banco Mundial (2011) existen algunas características que llevan a un desarrollo
económico más incluyente, es decir, un desarrollo económico que se distribuya de mejor
manera. Estas están referidas a las bases económicas que tiene un proceso de desarrollo y
por ello se citan los factores de éxito:
• Integración a la economía internacional y aprovechamiento de las ventajas de

la globalización.
• Mantenimiento de la estabilidad macroeconómica.

• Logro de altas tasas de ahorro e inversión.
• Dejar a los mercados asignar los recursos eficientemente.
• Tener gobiernos comprometidos con una estrategia bien definida.
Los casos de éxito internacional tienen estos factores en común. Los primeros cuatro
puntos están referidos a las condiciones económicas que es hacia donde hemos avanzado
en los últimos años. El quinto punto es el que nos debe llamar la atención porque implica
una decisión política que permita que los frutos de crecimiento económico lleguen a todas
las personas en la forma de asegurarles sus derechos en un contexto de igualdad de
oportunidades. Ello es muy importante porque el rol del Estado en este contexto es
compensar estableciendo políticas redistributivas e interviniendo allí donde la labor del
mercado no es suficiente.
En el mismo documento se señalan otros factores de política críticos para un crecimiento

sostenido:
• Altos niveles de inversión pública y privada.

• Liderazgo político con un gobierno que sea creíble, crecientemente capaz y
comprometido con la estrategia de crecimiento.
• Un compromiso con la igualdad de oportunidades, dando a cada uno las

mismas opciones para beneficiarse de los frutos del crecimiento.
Se señala que un crecimiento incluyente es una condición indispensable para no crear

condiciones sociales de convulsión que pongan en riesgo el proceso de largo plazo. En el
mismo sentido se menciona que es necesario contar con un Estado con capacidad,
credibilidad y compromiso con políticas que favorecen el crecimiento. En este sentido el

Estado es un facilitador que promueve el crecimiento económico asegurando las
condiciones para que ello se dé. Ello implica, para el caso del Perú, que:
• Se cuente con un Estado comprometido, con mayor credibilidad y más
efectivo que sirva a toda la población.
• Se tenga un capital humano más desarrollado, que permita a las personas

mejorar sus oportunidades de encontrar buenos empleos y ayudar a mantener
altas tasas de crecimiento.
• Contar con una mejor infraestructura física que sirva de empuje para el
crecimiento económico y que cierre las brechas de desigualdad que aún
existen.
Por tanto, para lograr una sociedad más inclusiva el rol del Estado es uno de los más
importantes. Por un lado debe asegurar que las condiciones sociales y económicas se
mantengan para generar los recursos necesarios que permitan invertir en áreas necesarias
donde las personas tienen derechos que deben ser garantizados. Esto es un imperativo
ético pero es complementario con la visión económica de mantener un crecimiento
sostenido en el tiempo. Un hecho que nos debe llamar la atención es que la estabilidad
macroeconómica sobre la cual se hace mucho énfasis respecto de su manejo responsable
ya no es suficiente para un crecimiento alto y sostenido.
En ese sentido es importante contar con un Estado que sea eficiente y eficaz en el sentido
en que provea los servicios a los que la población tiene derecho de manera oportuna y al
menor costo posible. Ampliando la presencia del Estado a zonas en donde casi no existe
y mejorando la gestión pública e introduciendo reformas necesarias de orden político,
económico y social se podrá contar con un Estado más inclusivo que otorgue igualdad de
oportunidades a todos los habitantes del país.
El Perú ahora está en una situación expectante porque una vez que se ha logrado la
integración económica al mundo y se ha generado un crecimiento sostenido en un marco
de estabilidad macroeconómica, se cuenta con los recursos necesarios para poder generar
la igualdad de oportunidades que es tan necesaria en el país. Esto permitirá financiar
programas que busquen reducir las desigualdades y generar oportunidades económicas
para que los ciudadanos que viven en pobreza actualmente salgan de ese estado y puedan
ser autosuficientes. En este sentido, las experiencias de Brasil y México con sus

transferencias monetarias condicionadas (PROGRESA en México y Bolsa Familia en
Brasil) se pueden ampliar en el Perú de tal manera de ayudar en el esfuerzo por crear un
Estado más inclusivo.
DESCENTRALIZADO
El adjetivo descentralizado hace referencia a la heterogeneidad existente en el territorio

nacional. Como sabemos, la geografía de nuestro país es complicada y tenemos diferentes
ecosistemas además de diferencias históricas, sociales y políticas. Por ende, si hablamos
de un Estado que satisfaga las necesidades de los ciudadanos, debemos tomar en cuenta
que estas necesidades son diferenciadas según el territorio al cual se provean servicios.
Por ello es necesaria una visión donde el territorio juegue un rol decisivo. Si es así, un
Estado debe ser eficiente pero entregando lo que las personas requieren en diversas zonas
lo cual puede estar claramente diferenciado. Por ejemplo, no tiene ningún sentido que los
parámetros que se establezcan para la construcción de viviendas sean iguales en todo el
territorio o que todas las escuelas tengan el mismo diseño. En cada zona tenemos
diferencias -climáticas y de costumbres- que deben tomarse en cuenta al momento de
diseñar políticas con objetivos comunes pero con una provisión diferenciada según las
necesidades de cada grupo de población.
MODERNO
En este contexto entendemos el término moderno como antónimo de lo tradicional. Esto

significa que el Estado debe ser flexible para adecuarse a las necesidades de los
ciudadanos, vientos políticos que cada gobierno impone, cambios tecnológicos, entre
otros, sin perder el norte de satisfacer las necesidades de los ciudadanos. Esto último es
importante porque un Estado moderno está orientado al ciudadano, a asegurar la
satisfacción de sus necesidades y garantizar todos sus derechos políticos, sociales y
económicos. El fin último del Estado es, por tanto, mejorar la calidad de vida de las
personas a través de la ejecución de políticas públicas, es decir, a través de la gestión
pública.
Como característica adicional de lo moderno, debemos pensar en un Estado que utilice

herramientas de gestión11 eficaces como lo hace el sector privado tomando en cuenta que,
11
Una herramienta de gestión se define como sistemas o aplicaciones que permiten mejorar la gestión de actividades como el registro
de datos, el control y la mejora de los procesos y la toma de decisiones. Uno de los más aplicados al sector privado y que se está
introduciendo a nivel del sector público es el cuadro de mando integral (Balance scorecard) que permite al tomador de decisiones
contar con toda la información relevante.

a diferencia del sector privado, la satisfacción de los ciudadanos se da adicionalmente a
través de la creación de valor público lo que significa más democracia, rendición de
cuentas, equidad y probidad. Estos resultados se obtienen a través de productos como
mejor y mayor educación, salud, justicia y una serie de servicios y bienes que contribuyen
a mejorar el nivel de vida de las personas.
El desarrollo de lo que implica cada uno de los adjetivos que hemos propuesto acerca del
Estado que necesitamos debe constituirse en la guía para la acción del mismo en donde la
orientación al ciudadano, la introducción de criterios de eficiencia y equidad así como la
garantía de los derechos ciudadanos deben constituirse en ejes fundamentales de su
accionar.

CAPÍTULO III: LA REFORMA DEL ESTADO EN PERSPECTIVA
Una vez establecidos los términos vinculados a la reforma y modernización del Estado y
el significado de la visión de Estado que es necesario construir, en este capítulo se describe
el proceso reciente de reforma y modernización del Estado que ha vivido el país. Para ello,
se tomará como punto de partida el año 1990.
Como sabemos, a partir de dicho año se inició un esquema económico en donde se le dio
más importancia al mercado y el Estado cobró un nuevo rol. Debido a la gran necesidad
de las reformas económicas que se llevaron a cabo es que se iniciaron esfuerzos en la
modernización y reforma del Estado. Quedó claro en aquellos años que para afianzar las
reformas económicas que se introdujeron era importante modificar la naturaleza del
Estado. Con un Estado ineficiente y no moderno no se encontraría el sustento necesario
para impulsar reformas que permitieran salir del estado de crisis en que se encontraba en
país.
El análisis de estas experiencias pasadas es sumamente importante porque nos permitirá

determinar los factores de éxito y fracaso de cada una de ellas. Son tres las principales
lecciones que se extraen de la historia. Primero que situaciones de crisis abren ventanas
de oportunidad por donde avanzar, pues incentivan el apoyo político necesario para
realizar reformas. Segundo que es importante mostrar ganancias rápidas con el fin de
generar un capital político que permita seguir avanzando en el proceso. Por último
reconocer que el proceso es eminentemente político y los encargados de llevarla a cabo
por más que cuenten con las calificaciones técnicas deben tener las capacidades políticas
para establecer vínculos con los actores que tienen que llevar a cabo la reforma. Por
ejemplo, el Congreso pues de él depende la iniciativa legislativa, las agrupaciones
políticas y sobretodo de la autoridad de turno en el Poder Ejecutivo (Presidente de la
República, Ministros) para contar con apoyo político suficiente.
Un resumen de las principales etapas dentro del proceso de reforma y modernización del
Estado se presenta a continuación en un esquema que pretende incluir los principales hitos
ocurridos en los años precedentes.

Esquema 1. Hitos de la Reforma y Modernización del Estado desde los 90.
Sección 1: INICIOS DE LOS NOVENTA
Como sabemos, en el Perú el tema de la Reforma del Estado y de la Modernización de la

Gestión Pública no ha estado ausente del debate técnico en los últimos años. En 1990, el
Estado tenía una importante participación en la actividad económica siguiendo una lógica
intervencionista. Ello llevó a una situación de crisis económica sin precedentes en la
historia reciente del país. Además se tenía una situación de violencia interna considerable
y el Estado estaba ausente en una buena proporción del territorio. Así vemos que, a pesar
de la intervención del Estado en la economía, su presencia había disminuido fuertemente.
Los elevados índices de inflación llevaron a que la presión tributaria llegara a un mínimo
histórico de 8% hacia 1990.
En la década del 90 estaban en todo su apogeo las ideas del Consenso de Washington que
planteaban la reducción de la presencia del Estado y el establecimiento de una economía
con una reducción significativa de regulaciones de tal manera de propender a un
crecimiento económico sostenido. Ello fue impulsado por organizaciones como el Fondo
Monetario Internacional con el cual se negoció un plan de reinserción financiera y la banca

multilateral como el Banco Mundial y el BID que apoyaron para la introducción de
reformas que permitieran liberalizar la economía y establecer programas sociales para
paliar el efecto de las reformas estructurales que era necesario implementar.
Por ello a partir de la situación de crisis de 1990, el gobierno entrante tomó la decisión
drástica de modificar el modelo económico y reducir el rol del Estado. Esta era una
reforma importante en términos de recuperar el manejo de la economía y asegurar un
mínimo de gobernabilidad en el país. La decisión fue muy pragmática dado que el Estado
estaba deslegitimado y había demostrado su incapacidad para dirigir la economía del país.
Además, no se contaba con los recursos fiscales suficientes para mantener un Estado tan
grande. La reforma incluyó una serie de acciones como el inicio de la reducción del papel
del Estado en la economía dejando a los mercados la regulación de la actividad económica.
De esta manera se liberalizaron una serie de precios claves que eran fijados por el Estado,
se unificaron los tipos de cambio y se inició un proceso ambicioso de privatización de
empresas públicas. Todo esto fue materializado con la promulgación de una nueva
Constitución Política del Estado en donde se estableció claramente el rol subsidiario del
Estado y la prevalencia de una economía social de mercado.
Todo lo anterior determinó que el paso inicial para asegurar la viabilidad del país era
recuperar el control de las cuentas fiscales dado que el gasto era muy alto y rígido y los
ingresos habían caído drásticamente debido a las altas tasas de inflación. Por ello, las
primeras acciones estuvieron encaminadas a elevar los ingresos y disminuir los gastos.
Además, la fuente de la mala situación económica de entonces era el elevado déficit fiscal
y el financiamiento inorgánico que otorgaba el Banco Central de Reserva al Gobierno
Nacional, donde este último también causaba una inflación elevada. Por ello, la reforma
fiscal y monetaria era indispensable.
Una de las primeras acciones fue potenciar la SUNAT (Superintendencia Nacional de

Administración Tributaria) como ente recaudador. Esta institución fue creada en 1989
como una unidad dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas en remplazo de la
Dirección General de Contribuciones que era un órgano de línea del MEF que no había
tenido un manejo transparente en el pasado. Por ello es que, ante las necesidades fiscales,
se decide reforzar esta institución y dotarla de autonomía presupuestal y con la posibilidad
de contratar personal bien calificado para contar con un manejo profesional que permitiera
elevar la recaudación. Por ello, para esta institución se introdujo una innovación que fue

la posibilidad de que a pesar de que era una institución pública tuviera el régimen laboral
del sector privado (normado por el Decreto Legislativo 728). Estas condiciones más el
apoyo político con que contó fueron determinantes en la recuperación de la recaudación
que hacia 1992 se había elevado a 12%. Esto determinó lo que luego se vino a denominar
“isla de eficiencia” en donde se creaba una nueva entidad con un blindaje que la aislaba
de las normas tradicionales del Estado y que operaba de manera eficiente con buen
personal y mecanismos de gestión utilizados por la empresa privada como un manejo
moderno de personal e indicadores de gestión, entre otros. Esta experiencia luego de
replicaría en otro grupo de instituciones como FONCODES y los organismos reguladores.
Por el lado del gasto fiscal, se tomaron decisiones drásticas. Una de ellas fue la reducción
de personal y la prohibición de contratación de nuevo personal que hasta ahora se
mantiene en la Leyes anuales de presupuesto. Se procedió a un proceso de evaluación para
separar a aquellos servidores que no contaban con las calificaciones adecuadas y también
se procedió a un sistema de compra de renuncias. Se consiguieron relativamente los
objetivos de la política, pues más de 100,000 personas dejaron el sector público. Estas
reducciones del gasto corriente como del gasto de capital fueron muy significativas. Otra
reforma importante fue la privatización de empresas públicas que eran deficitarias y tenían
niveles de eficiencia muy bajos. Como la idea era reducir el déficit fiscal era indispensable
que estas empresas pasaran a ser administradas por operadores privados dado que el
Estado no contaba con recursos para reflotarlas. Así se inició una política agresiva de
privatizaciones y la creación de organismos técnicos de regulación bajo el mismo esquema
de las “islas de eficiencia”. Adicionalmente, se reformaron las normas referidas a la
autonomía del Banco Central de Reserva en donde se prohíbe expresamente que le preste
dinero al gobierno central bajo responsabilidad del directorio.
Por el lado social se creó el Fondo de Compensación Económica y Social (FONCODES)

y una serie de organismos destinados a dotar de infraestructura de salud y educación a la
población más vulnerable y que estaba más expuesta a absorber los costos del ajuste
económico llevado a cabo en los primeros años de la década del 90. En estos casos, se
volvió a replicar el esquema de “isla de eficiencia” dotando de flexibilidad y autonomía a
estas instituciones para que cumplieran con sus fines. En el caso de FONCODES lo que
se buscaba era dinamizar las economías locales a través de la realización de pequeñas
obras de infraestructura tomando en cuenta la demanda de la población y contando con un
personal calificado que realizaba las obras en tiempos menores a los usuales. Este esquema

fue una buena práctica internacional que mereció reconocimiento y se replicó en otros
países.12 La ventaja estaba en tomar en cuenta la demanda de la población y contar con un
elevado nivel técnico donde el salario de los funcionarios públicos era muy superior al
promedio del sector público tradicional.
Como se puede observar este primer capítulo de reforma del Estado se llevó a cabo por
razones de emergencia ante la situación fiscal tan débil que tenía el país. Factores de crisis
detonaron un primer episodio de reformas. Es también importante señalar que la reforma
del Estado fue algo instrumental a las reformas económicas que se iniciaron a inicios de
la década del noventa. Una vez que se obtuvo lo necesario para sostener cada reforma se
abandonaban los esfuerzos de reforma que fue lo que hasta ahora genera desorden en la
administración del Estado. Como se pudo apreciar, ante la incapacidad generalizada del
Estado se crearon instituciones paralelas conocidas como “islas de eficiencia” que
coexisten con las instituciones tradicionales. Si bien estas nuevas instituciones mostraron
resultados rápidamente lo cual era positivo para los cambios que se estaban impulsando,
también es cierto que postergaron la Reforma de todo el aparato administrativo del Estado
sentando las bases de la falta de un sistema único que genera tantos problemas hasta ahora.
Sección 2: SEGUNDO INTENTO: 1996
Una vez controlada la crisis fiscal y reinsertado en país en la comunidad financiera

internacional, se logró generar consensos en la tecnocracia que fue reclutada a partir de
los noventa en que era necesario llevar a cabo mejoras en la gestión estatal para poder
liberar recursos que permitieran al Estado utilizarlos en satisfacer otras necesidades de la
población. Es así que, en la Presidencia del Consejo de Ministros se forma una oficina de
modernización de la administración pública liderada por un grupo de profesionales
jóvenes, con buena formación técnica. La idea era introducir elementos de la
administración de empresas privadas en la gestión estatal para mejorar los niveles de
eficiencia. Así se iniciaron ejercicios de planeamiento estratégico en diversos ministerios
y se crearon equipos de apoyo a los diversos ministerios con el fin de ayudar en este
proceso y contar con indicadores que permitieran monitorear el cumplimiento de las metas
establecidas en los ejercicios de planeamiento estratégico. Debe recordarse que como
12
El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, presentaron esta experiencia como un caso exitoso que lo replicaron
en otros países en varios foros internacionales. Lo que se resaltaba era la satisfacción de las necesidades de la población a través de la
realización de obras de infraestructura a través de la modalidad de los núcleos ejecutores en donde la población participaba. Luego el
programa se modificó y tuvo acusaciones de hacer clientelismo político. Pero se reconoce de manera general que en sus inicios el
programa fue muy exitoso.

parte de las reformas iniciales fue desactivar el Instituto Nacional de Planificación (INAP)
y esta función fue trasladada de facto al MEF que casi no realizó ninguna acción en este
sentido porque las necesidades coyunturales demandaban los mayores esfuerzos debido a
la crisis económica que se había heredado.
No sólo se trabajó en los ejercicios de planeamiento estratégico sino que se desarrollaron

estudios referidos a la estructura del Estado, la racionalización del personal del Estado y
la mejora de los sistemas administrativos. Estos estudios hacían recomendaciones precisas
con respecto a qué hacer con el Estado. Se recibió ayuda de parte de organismos
multilaterales y la cooperación internacional.
El hecho de ubicar esta oficina en la PCM se debió a que se veía a la reforma y/o
modernización del Estado como un tema transversal y es la PCM la encargada de
coordinar temas interinstitucionales. Inicialmente este intento contó con el apoyo político
necesario. Sin embargo, rápidamente como surgió el apoyo político, éste desapareció. Dos
hechos explican esta situación.
1. Inexperiencia política del equipo que trabajó en dicha oficina.

Era un equipo con buen perfil técnico pero muy joven y sin experiencia política.
Desde el punto de vista tecnocrático todo el esquema fue diseñado de manera
consistente con los principios relevantes pero no se tomó en cuenta el factor
político. Es decir, no se supo establecer alianzas con los ministros de cada
portafolio. La situación final fue que los ministros rechazaron la evaluación
interna por estar a cargo de un grupo de jóvenes inexpertos y también cualquier
evaluación externa.
2. Mal manejo de información confidencial de carácter político

Un segundo hecho que fue el detonante de la culminación de este esfuerzo fue que
se filtró a la prensa la intención del gobierno de realizar una reducción adicional
de personal. Ello era cierto y se contaba con el apoyo de organismos multilaterales
que iban a financiar compras de renuncias o programas de reconversión laboral
para insertar a aquellas personas que dejaran el sector público en el sector privado.
La noticia recibió tal cobertura que despertó temores en la administración pública
que había pasado por episodios traumáticos al inicio de la década lo que generó
gran turbulencia política. Ello motivó que se produjera una declaración

mencionando que ello no estaba en los planes del gobierno y se quitó el apoyo
político que había venido recibiendo el equipo de PCM.
Estos dos hechos provocaron que el tema de la modernización de la administración pública

pase a un segundo plano. El equipo se disolvió pero la oficina siguió funcionando pero sin
ningún tipo de apoyo.
Sección 3: EL CONTEXTO RECIENTE: 2001-2010
En el marco normativo, en este periodo se avanzo con la Ley marco de modernización de

la administración pública (Ley N° 27658 del año 2002) y la Ley orgánica del poder
ejecutivo (Ley N° 29158 del año 2007). La primera busca iniciar políticas de
modernización de la gestión pública y la segunda busca restructurar la distribución de
funciones de las diferentes entidades del Estado.
En el campo de políticas públicas, en este período se pueden identificar tres hechos

importantes en torno a la Reforma y modernización del Estado.
1. El proceso de descentralización iniciado con la reforma constitucional del año

2001 y que se consolidó con la Ley de Bases de la descentralización y las
respectivas leyes orgánicas de Gobiernos Regionales y Locales y la creación del
Consejo Nacional de Descentralización
2. La introducción de Presupuesto por Resultados al inicio del gobierno anterior en

el año 2006.
3. La creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) como parte de

la implementación del Acuerdo de Complementación Económica entre
Estados Unidos de Norteamérica y Perú en el año 2008

Adicionalmente a estos tres eventos relevantes debe mencionarse en primer lugar la
creación del Sistema Nacional de Inversión Pública orientado a establecer estándares y
metodologías de formulación y evaluación de proyectos con el fin de asegurar un mínimo
de calidad y consistencia al gasto de inversión realizado por el Estado en los tres niveles
de gobierno. Este sistema a través de sus directivas a logrado introducir la cultura del ciclo
de proyecto (pre inversión, inversión y seguimiento) en la totalidad de los entidades del
Estado. Este sistema ha sufrido modificaciones en los últimos años buscando flexibilizarlo
más y descentralizarlo para ajustarlo a las condiciones del país.

Otros puntos que deben mencionarse son los relacionados a la introducción de los
Presupuestos Participativos dentro del proceso de descentralización que han mostrado
avances y han sido criticados y que están en una etapa de evaluación. Por otro lado
tenemos la promulgación de la Ley de transparencia y acceso a la información que otorga
al ciudadano el poder de poder solicitar cualquier información por parte de las entidades
del Estado y ciertas obligaciones por parte de las instituciones estatales de publicar cierta
información. El avance no es homogéneo en las instituciones y las sanciones no son
efectivas del todo pero se están mostrando avances. Por último la creación del Centro
Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) como institución encargada de la
prospectiva y del establecimiento de objetivos estratégicos del país. En este caso, los
avances son discretos.
Los tres eventos mencionados tuvieron un lanzamiento significativo y han tenido un

impacto diferenciado en la administración pública y en la estructura del Estado. El caso
del proceso de descentralización quizás pueda ser el más significativo debido a que cuenta
con 10 años de duración y ha marcado el accionar de la administración pública y la vida
política del país desde entonces. En el caso de los otros dos, PPR ha significado un cambio
en la gestión de muchas instituciones públicas que han sido incluidas dentro de los planes
estratégicos que desde el año 2007 se han impulsado. Es una reforma en proceso que ya
muestra resultados interesantes de ser analizados. En el caso de la reforma del servicio
civil y la creación de SERVIR aún es poco el tiempo transcurrido para poder tener una
idea cabal de los resultados de esta reforma pero es claro que es necesario contar con un
recurso humano motivado y bien capacitado que apoye una adecuada gestión pública. Los
avances y resultados obtenidos de estas políticas serán tratados en detalle en el segundo
capítulo de este documento.
Cada uno de ellos se ha desarrollado en coyunturas específicas y contaron con el apoyo
de actores claves en su momento y las oportunidades políticas pertinentes. Un ejemplo
del avance en relación a Modernización de la Gestión Pública es la creación del Módulo
de Atención al Ciudadano como parte de la Política y Plan Nacional de Simplificación
Administrativa. El propósito de este proyecto ha sido acercar el Estado al ciudadano y
simplificar los trámites que debe hacer cada persona de una manera amigable y reduciendo
los costos en tiempo. Esta última experiencia no ha tenido la difusión necesaria que se
requiere para que el ciudadano use el servicio y la experiencia pueda ser replicada.

Sección 4: A MANERA DE RESUMEN
Como se puede apreciar, para avanzar en términos de Reforma del Estado y

Modernización de la Gestión Pública, la mezcla ideal de iniciativas necesita aprovechar
las oportunidades políticas que se le presenten. Sin embargo, debe mencionarse que cada
una de las iniciativas mencionadas han significado la aparición de nuevas entidades en el
Estado. Así en el año 2003 aparecieron los Gobiernos Regionales y el Consejo Nacional
de Descentralización (luego Secretaría de Descentralización), en el año 2006 se instituyó
la unidad de calidad de gasto en el Ministerio de Economía y Finanzas que ha seguido con
la ampliación de la cobertura de presupuesto por resultados. En el último caso surgió
SERVIR como nuevo actor encargado de la gestión del recurso humano del Estado. La
creación de estas entidades o el fortalecimiento de otras implica que deben redoblarse los
esfuerzos por una mayor coordinación para poder sincronizar el proceso de modernización
de la gestión pública con los otros instrumentos de la reforma del Estado que han sido
creados. Definitivamente estos espacios de coordinación deben instituirse y fortalecerse a
todo nivel en el Estado para poder generar las sinergias necesarias en el camino de
construir un Estado que responda a las necesidades de los ciudadanos
Este ha sido un apretado resumen de las experiencias pasadas que sirven de antecedente
del esfuerzo que se quiere realizar en esta administración. Una conclusión preliminar es
que los actores involucrados en el proceso de reforma del Estado y modernización de la
gestión pública han crecido en los últimos años. Estos nuevos actores (SGP, Secretaría de
descentralización, SERVIR, gobiernos regionales, ONGEI, CEPLAN) sumados al
Ministerio de Economía y Finanzas y los Gobiernos Locales juegan diferentes roles y aún
no están claras las delimitaciones de competencias de cada uno de ellos en la práctica. El
marco legal aún es confuso en ciertos casos y cuando no lo es en la práctica existen
problemas significativos de coordinación. Este es un reto que debe afrontarse en esta
nueva coyuntura además de generar el espacio político para impulsar el proceso de
modernización de la gestión pública y de contar con el componente técnico que permita
generar apoyo político suficiente.

CAPÍTULO IV: DOS ASPECTOS ECONÓMICOS QUE DEBEN SER
TOMADOS EN CUENTA EN EL PROCESO DE REFORMA DEL ESTADO Y
DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Hemos establecido una visión del Estado y desarrollado los antecedentes de las
experiencias anteriores de Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública. El
reto de construir un Estado eficiente, transparente, inclusivo, descentralizado y moderno
implica el uso de herramientas efectivas.
En otras palabras, para lograr la igualdad de oportunidades y el respeto de los derechos

fundamentales, políticos, sociales y económicos de los ciudadanos es necesario contar con
elementos técnicos que permitan ello y que sean considerados en la implementación de
medidas tendientes a ampliar la cobertura del Estado en las zonas donde no está presente
y mejorar la calidad de la gestión en donde existe. Esto es lo que implica más y mejor
Estado. Dos conceptos económicos que pueden ser de mucha utilidad para aumentar la
probabilidad de éxito de la Reforma del Estado como también de la Modernización de la
Gestión Pública son:
• Los costos de transacción y la disminución de los mismos.

• Los incentivos como creadores de sinergias entre personas e instituciones.
Sección 1: LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN
COSTOS DE TRANSACCIÓN
Son todos los costos que se incurren para acceder a la provisión de un bien o servicio. A
mayores sean estos costos, se proveerán menos bienes o servicios que los óptimos.
Estos costos son monetarios, el tiempo invertido, los riesgos asumidos, etc.
El exceso de Estado genera que los costos de transacción sean mayores a los necesarios,
la ausencia del Estado genera que los costos de transacción sean infinitos. La Reforma
del Estado y la Modernización del Estado debe buscar el grado óptimo de presencia del
Estado que permita la reducción de los costos de transacción. Este grado óptimo depende
del nivel de desarrollo del mercado y no tiene que ser homogéneo en todo el país.
El Estado ofrece bienes y servicios que garantizan la igualdad de oportunidades, el respeto
de los derechos de los ciudadanos y satisfacen sus necesidades. El precio de estos servicios

está representado por el pago de los tributos que los ciudadanos realizan. Sin embargo, no
todos los ciudadanos están en capacidad de pagar estos impuestos tasas y contribuciones.
Por ello existe un sistema impositivo progresivo que determina que aquellas personas con
más ingresos o patrimonio contribuyan más por razones de equidad. Sin embargo, debe
quedar claro que los costos por acceder a los servicios no son exclusivamente los tributos.
Así, hasta las personas con escasos ingresos incurren en costos de acceder a los servicios
que presta el Estado. 13 Como sabemos, los recursos son escasos y el presupuesto del
Estado impone los límites de cuánto se puede gastar para financiar estos bienes o servicios
que reclama el ciudadano.
Un sistema económico debe operar de manera eficiente de tal forma que asegure que los
bienes sean provistos al ciudadano al menor costo posible. Desde el punto de vista
económico, una provisión eficiente implica una serie de condiciones como que todos los
que participan del proceso económico tengan acceso a la misma información y que esta
sea accesible al menor costo posible.
En la práctica estas condiciones no se dan. Las transacciones se producen pero con costos
adicionales. Esto implica que el costo para el ciudadano no es solamente el precio pagado
en términos monetarios, o que no haya ningún costo en el caso de algunos bienes que son
nominalmente gratuitos como la educación o la salud.
Ejemplo 1: Costos de transacción en la obtención de documentos.
Pensemos en un trámite que tiene que realizar este campesino en la capital del
distrito o de la provincia en donde requiere obtener algún certificado o partida de
nacimiento por ejemplo. El costo de obtener el servicio puede ser alto si
consideramos que el campesino puede tomar varios días en llegar a la
municipalidad respectiva a obtener el documento que requiere.
Ejemplo 2: Costos de transacción en el acceso a servicios de salud.
13
En este caso podemos pensar en los costos en que incurre una persona si es que tiene que esperar mucho tiempo para atenderse en
un establecimiento de salud o el complemento económico que debe realizar si es que quiere tener una educación de calidad para sus
hijos. El precio a pagar no es necesariamente monetario.

Pensemos en un campesino de una zona rural del país que quiere acceder a los
servicios de salud. La Constitución establece que dentro de los derechos de las
personas está el acceder a servicios de salud de calidad y gratuitos. Sin embargo,
en muchas zonas alejadas del país no se cuenta con establecimientos de salud de
calidad o, lo que es peor aún, cercanos a las zonas donde esta persona vive. Esto
significa que para que esta persona sea atendida, él o un familiar deben caminar
hasta días enteros para llegar al establecimiento de salud más cercano. El hecho
de que la atención de salud se dé sin efectuar ningún pago no implica que el
servicio sea totalmente gratuito. Lo descrito implica que las personas asumen
costos como los ingresos perdidos y el riesgo que implica en zonas rurales dejar
de supervisar las labores agrícolas que son las predominantes en dichas zonas.
Ejemplo 3: Costos de transacción en la venta de un activo.
Pensemos que el mismo campesino quiere realizar una transacción que implica la
venta de un inmueble o de un bien. Esto puede tener dos complicaciones, la
primera está relacionada a que probablemente no se cuente con un certificado de
propiedad del inmueble o bien con lo cual no se puede realizar la transacción sino
que además pueden existir problemas en cuanto a la información referida a la otra
parte de la transacción y de los costos burocráticos de llevar a cabo la transacción.
Existen muchos otros ejemplos como anteriormente era el control de precios o las licencias
de importación mediante los cuales se daban señales erróneas a los agentes económicos
dado que no se generaban incentivos para la utilización eficiente de los recursos sino que
surgían grupos privilegiados que lucraban a partir de obtener permisos o productos con
precios controlados a costa de la mayoría de la población.

Estos costos que hemos mencionado son los llamados costos de transacción14. Estos son
generados muchas veces por la ausencia del Estado como por la regulación excesiva, lo
cual se ha ilustrado con los ejemplos mencionados. La ausencia de Estado puede ser la
más grave porque hace que los costos sean infinitos, mientras que la regulación excesiva
encarece las transacciones innecesariamente. Lo anterior nos lleva a pensar que la
presencia excesiva del Estado es mala pero la ausencia es aún peor. Esto es un punto muy
importante vinculado a la visión de Estado que ha sido planteada.
El punto básico de la teoría vinculada a los costos de transacción es que su presencia evita
que se realicen las transacciones económicas con lo cual el dinamismo de la economía es
menor dado que se deja de realizar transacciones y obtener mayores beneficios desde el
punto de vista de la sociedad. Por ello, una tarea importante es reducir estos costos para
fomentar un mayor dinamismo y por tanto una mayor actividad económica.
Es el Estado el que genera las regulaciones o el que no está presente, de allí que la
reducción de los costos de transacción está en la base de las razones económicas para la
Reforma del Estado y también para la Modernización del Estado. Por lo tanto, este
principio debe estar dentro del manual de los diseñadores de políticas y de los ejecutores
de las mismas. Además, en la práctica debemos priorizar las acciones del Estado que
impliquen aumentar su presencia donde no hay Estado y reducir su presencia en mercados
donde esta puede ser perjudicial. Este equilibrio es difícil de alcanzar e implica un serio
análisis empírico que también incluya la identificación de los recursos necesarios para
atender las zonas donde la presencia del Estado es nula y del ahorro de recursos donde la
excesiva presencia del Estado sea contraproducente 15 . El resultado no necesariamente
sería una alta presión sobre el presupuesto dado que si se priorizan los gastos públicos en
aquellas zonas donde es necesario, tendremos un Estado que responderá de manera más
efectiva a la demanda de los ciudadanos.
En este sentido, la elección no debe ser una elección entre mercado y Estado sino en cuánto
Estado es necesario. Además, reconocer que la cantidad y naturaleza de la presencia del
14
Fueron introducidos por el economista Ronald Coase premio nobel de economía en el año 1991. Donde uno de los principios
básicos que se conoce es el llamado “teorema de Coase” que establece que en ausencia de costos de transacción la asignación de
derechos es irrelevante para fines de eficiencia. Esto significa que si una persona es propietaria de un terreno, por ejemplo, otra persona
podría alquilar ese terreno y darle el uso que genere más beneficio pagándole al propietario lo que podría haber generado en dicho
terreno por el uso anterior. Pero esto es posible sólo si no existen costos de transacción.
15
Lo cual no implica que no exista presencia del Estado sino que se reduzca la presencia del mismo en aquellos mercados donde la
excesiva presencia resulte contraproducente.

Estado en la economía no puede ser homogénea porque ello sería ineficiente dadas las
demandas diferenciadas que encontramos a lo largo del país. Tenemos una estructura
económica, social, cultural muy heterogénea en el país, cuyas necesidades son muy
distintas. Así, en el mismo territorio nacional conviven zonas en donde no hay servicios
públicos básicos versus zonas con mercados sofisticados que cuentan con todos los
servicios. Ambos necesitan la presencia del Estado pero de una manera diferenciada. En
el primer caso se necesita que el Estado brinde los servicios básicos mientras que en el
segundo se requerirá solo supervisión. Por ello la relevancia de un Estado desconcentrado
y descentralizado, como se verá más adelante.
Un hecho importante a mencionar es que los costos de transacción están en la base de lo

que se llama la “nueva economía institucional” 16 que analiza las instituciones económicas
entendidas no como organizaciones sino en la forma en que las transacciones económicas
ocurren. El Estado juega un rol importante en el sistema económico. Uno de los postulados
es que una tarea fundamental es asegurar que existan derechos de propiedad y que se
respeten estos derechos a partir de la existencia de un poder judicial que sea imparcial y
garantice la vigencia de estos derechos. Por ello, la importancia de contar con sistemas de
administración de justicia modernos, transparentes y eficientes en donde se vigile que las
reglas vigentes en el sistema económico se mantengan. Todo ello inscrito dentro del
principio fundamental de que toda persona tenga acceso a la justicia y que sea tratado de
manera igual ante la Ley dado que ello es un derecho básico reconocido universalmente.
Todos estos conceptos han sido llevados a la práctica bajo conceptos relacionados y de
moda en la actualidad como es el caso de la competitividad. Existen muchas definiciones
de un término esquivo como es la competitividad pero nos podemos ceñir a una que
enfatiza la capacidad de una economía o sociedad para asegurar condiciones que le
permitan crecer de manera sostenible. Este término de sostenibilidad es también poco
preciso porque se enmarca dentro de la viabilidad de una sociedad en términos
económicos, políticos, ambientales y sociales. En suma es qué características de una
economía garantizan que esta puede crecer de manera sostenida en el tiempo para generar
mayores recursos que permitan aumentar el nivel de bienestar de los ciudadanos sin poner
en riesgo el crecimiento futuro. De allí que se preste especial atención a diversos factores
16
Entre los principales autores podemos citar a Douglass North, premio nobel de economía el año 1993, quien en su libro Institutions,
Institutional Change and Economic Performance (1990) establece las principales elementos de la nueva economía institucional la cual
presta mucha atención a los contratos explícitos e implícitos entre las personas o grupos de personas.

como la regulación, la calidad del capital humano, el desarrollo de la ciencia y la
tecnología, las regulaciones estatales entre otras.
Todas estas dimensiones y otras más son medidas a nivel internacional por el World
Economic Forum quien construye cada año el ranking de competitividad en donde se
evalúa a las diferentes economías del mundo en una serie de factores. Usualmente se
considera que la competitividad está más vinculada a las empresas pero no es así dado que
la capacidad de un país de crecer de sostenidamente tiene como condición básica que las
personas tengan acceso a una buena educación y salud y niveles de nutrición adecuados,
entre otros. Es indispensable también la generación de valores públicos como la
democracia, la equidad, probidad. La eficiencia en la gestión estatal es transversal a los
llamados pilares de la competitividad17.
RANKING DE COMPETITIVIDAD GLOBAL 2005-2011
Fuente: World Economic Forum
De la misma manera, la Corporación Financiera Internacional (IFC por sus siglas en

inglés) elabora también el ranking anual Doing Business en donde se evalúa las acciones
de cada país para facilitar la constitución de un negocio y de la actividad económica
global. Para este ranking las acciones del Estado son más importantes dado que se miden
muchos trámites y licencias que otorga el Estado para poder constituir una empresa,
construir un edificio entre otros. Este ranking también tiene un sesgo hacia lo empresarial
17
Así entre los llamados requerimientos básicos están las instituciones, infraestructura, ambiente macroeconómico y salud y educación
primaria. En todos estos aspectos es crucial el rol del Estado. Existen otros grupos de factores como los mejoradores de eficiencia y
los factores de innovación y sofisticación donde el rol del Estado también es importante. En cuanto a los requerimientos básicos, el
país ha logrado ha mejorado en infraestructura e instituciones (en menor medida), se ha mantenido en cuanto a ambiente
macroeconómico, pero ha empeorado la salud y educación primaria. En cuanto a impulsadores de eficiencia también se ha mejorado,
en contraste con innovación y sofisticación en el cuál nos hemos mantenido. Sin embargo, en todos los indicadores el Perú está por
debajo del promedio mundial excepto en estabilidad macroeconómica.

pero se parte del hecho de que a mayor actividad empresarial mayor será el crecimiento y
la dinámica de los mercados laborales harán que se generen más puestos de trabajo y se
incrementen los sueldos y salarios en la medida que la mano de obra vaya siendo más
productiva (lo cual se logra con mejor acceso a la educación y salud por ejemplo). De allí
que la relación sea indirecta.
Un Estado no puede estar solamente al servicio de un grupo de la población sino que tiene
que intervenir en ciertas actividades para garantizar los derechos de los ciudadanos. Por
ello es importante que se intervenga para brindarle a la población los bienes y servicios
que la constitución ordena.
Sección 2: EL ROL DE LOS INCENTIVOS
El problema de agencia consiste en discordancia de intereses entre el principal (el

propietario o titular del derecho) y el agente (quien actúa en su representación). En el caso
del sector público, el principal es el ciudadano y el agente es el gobernante, quien a su
vez es el principal de los funcionarios públicos.
La primera solución es monitorear al agente de modo que se asegure que actúe en función
a los intereses del principal. La segunda solución es crear esquemas de incentivos que
alineen los objetivos del agente a los objetivos del principal.
Estos esquemas pueden considerar aspectos motivacionales, capacitaciones, premios al

mérito, incentivos monetarios, entre otros. El aplicar estos esquemas aumenta la
probabilidad de éxito de la Reforma del Estado y de la Modernización de la Gestión
Pública.
En la administración pública así como en la actividad privada existe un problema muy
relevante que es el llamado problema de agencia. Este consiste en la divergencia de
objetivos entre el principal y el agente que puede conducir a resultados no deseados por
el principal. Este problema se resuelve con mecanismos que hagan que todas las personas
involucradas compartan un objetivo.
Estos mecanismos o incentivos pueden tomar formas diversas. En unos casos puede ser
un mayor monitoreo para asegurarse que el agente se está comportando como el principal
quiere. Sin embargo, el costo del monitoreo puede ser alto y muy complicado de llevarlo
a la práctica. Una estrategia más sencilla es premiar al agente a través de un bono o

incentivo monetario donde se establecen claramente los resultados a lograr al final del
período y se puede crear una escala creciente de incentivos según la magnitud del logro
de resultados.
El problema de la falta de coordinación de objetivos y el diseño de un esquema de

incentivos se aplican directamente al sector público. En este caso tenemos un principal
que es la población que elige a los gobernantes por el período que establece la
Constitución. Estos gobernantes actúan por mandato de los gobernados y deben ser
capaces de velar por el cumplimiento de los objetivos del Estado resumidos en los
derechos individuales y colectivos que establece la Constituciones. Cada gobierno puede
dar un matiz a ello pero lo que es un imperativo es cumplir con las obligaciones de un
Estado moderno: ser democrático, descentralizado, participativo, transparente, ético,
eficiente y eficaz. Pero a su vez, los agentes de la población que son los gobernantes son
los principales de los funcionarios públicos que están bajo su responsabilidad. Así todos
los funcionarios y trabajadores del Estado son los agentes que pueden tener distintos
objetivos que los gobernantes, por lo que es necesario establecer también incentivos para
que se comporten de la manera como la población lo requiere.
Esto implica que los operadores de las políticas públicas, los gestores públicos o gerente
públicos deben contar con esquemas de incentivos claros y con un adecuado nivel de
motivación para realizar de manera eficiente su trabajo. El tema motivacional es muy
importante porque algo que suele apreciarse en los funcionarios públicos es que su
compromiso con el servicio público es fuerte y superior que el de un trabajador promedio.
Este punto puede ser muy relevante al momento de establecer el esquema de incentivos
que en el ideal debería considerar el aspecto motivacional (contar con buenas oficinas de
recursos humanos), estar capacitados (identificar sus necesidades y diseñar programas
acordes a estas), contar con un sistema que premie el mérito (sistema meritocrático) y
contar con incentivos monetarios (bonos y/o mayor presupuesto).
Todos estos incentivos son los que deben articularse para que se genere un círculo virtuoso
en donde se tengan las metas y resultados objetivos claros para que los funcionarios sepan
transparentemente lo que tienen que hacer para lograr los objetivos de política y mostrar
resultados a la población. Todo ello debe complementarse con un sistema de evaluación
y monitoreo que permita informar a la población acerca de los resultados de la gestión
pública.

Todo el esquema de incentivos y el rol en la reducción de los costos de transacción está
en la base de lo que hoy se ha denominado Gestión por Resultados. Una gestión pública
de calidad debe ser transparente, ética, eficiente, eficaz, democrática y participativa. El
reto es entonces generar los incentivos adecuados a todo nivel, tanto monetarios como
aquellos no monetarios pero que en un servidor público así como los gestores (como en
el caso de cualquier persona) están presentes.
CAPÍTULO V: EL CENTRO DE LA GESTIÓN PÚBLICA MODERNA:

LA GESTIÓN POR RESULTADOS
Sección 1: ANTECEDENTES
Durante los últimos años hemos asistido a la necesidad de contar con un Estado más
eficiente en el sentido que nos permita obtener los bienes y servicios a los que tiene
derecho un ciudadano. Ello implica que estos bienes y servicios deben proveerse de
manera eficaz, al más bajo costo posible y respondiendo a la necesidad de los ciudadanos.
En ese sentido la Carta Iberoamericana de la Calidad aprobada el 2008 por los ministros
de administración pública y reforma del estado, la cual fue propuesta por el Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) busca establecer un
enfoque común entre los países suscriptores en el sentido de contar con calidad y
excelencia en la gestión pública. Este documento reafirma la vocación de los Estado en
tener una administración que esté orientada al ciudadano y apoyar una gestión pública
orientada a resultados. Este documento busca incorporar modelos de excelencia y
establecer premios a la calidad. Por tanto, vemos que esta declaración que implica un
respaldo político a los procesos de modernización de la gestión pública llama la atención
acerca de la introducción de mecanismos modernos y eficientes que impliquen mejoras
continuas en la gestión pública.
El anterior paradigma en gestión pública era la administración mediante estructuras

jerárquicas burocráticas (en el sentido weberiano) que tenían poca preocupación por el
ciudadano y que tenían como premisa cumplir con las regulaciones y normas que daban
el marco a su accionar. Así el cumplir con el procedimiento se convertía en su fin más que
en un medio para atender las necesidades del ciudadano. Esto obviamente generó la

imagen de un Estado alejado de la población envuelto en una dinámica propia y en muchos
casos con una visión patrimonialista de algunos grupos de la sociedad y algunos
burócratas.
Este Estado se deslegitimó con el transcurrir de los años y con las crisis económicas de
los años 80 en el caso de América Latina y las actuales en el caso europeo. En el caso del
Perú, como ya se mencionó, el nivel de gasto del Estado debió ser reducido a través de
despidos de empleados públicos, venta de activos, entre otros (Cortázar, 1999).
Procesos similares se dieron en varios países de América Latina18.
Una vez concluido el ajuste fiscal que fue inscrito dentro de un proceso de liberalización
de la economía que implicó limitar los controles que tenía el Estado sobre empresas,
precios y tarifas básicas fue necesario buscar nuevos elementos que permitieran generar
eficiencia en la administración pública. Esto nos lleva a la segunda ola de reformas
necesarias para mejorar la calidad de vida de la gente. En esta etapa se pasa de un
paradigma en donde el Estado no debía intervenir a uno donde la intervención del Estado
debe darse de manera eficiente y eficaz donde el énfasis está en el ciudadano. Esto
configura lo que se conoce como la Nueva Gestión Pública que se enmarca dentro de las
reformas de segunda generación y que se puede definir como la introducción de técnicas
de gestión del sector privado en la administración pública de tal manera de mejorar las
capacidades para generara valor público tomando en cuenta las particularidades del sector
público que no tiene clientes estrictamente hablando sino ciudadanos que cuentan con una
serie de derechos que el Estado tiene la obligación de asegurar, introduciendo
mecanismos de participación y transparencia. Esto provino de introducir elementos de
administración del sector privado donde la atención se centraba en el cliente. En el caso
del Estado, el ciudadano espera igualdad de oportunidades y la garantía de sus derechos.
El financiamiento de estos bienes escapa al alcance del presente documento pero podemos
decir que es necesario contar con una política tributaria simple y un sistema de
fiscalización y control que permita detectar eficazmente a aquellas personas que no pagan
impuestos.
18
Debemos citar los casos de Argentina, Colombia, Brasil. México. Bolivia que siguieron el camino que había iniciado Chile en la
década de los setenta.

Sección 2: GESTIÓN POR RESULTADOS: ORIENTADO AL CIUDADANO
Es un marco de referencia cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas la

dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público (resultados) a
fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia y eficiencia de su desempeño, la
consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones
Dado el énfasis en la orientación al ciudadano y la satisfacción de sus derechos, es
necesario incorporar mecanismos que permitan conocer sus necesidades y atenderlas de
manera eficaz. Ya hemos visto en secciones anteriores los problemas de agencia y los
costos de transacción que se generan en el Estado, por ello es ahora una necesidad
introducir mecanismos que resuelvan estos problemas, como el diseño de una política de
incentivos sencilla que permita una mejor coordinación de esfuerzos. Uno de los
mecanismos más difundidos es el de la gestión por resultados. Ello es más ambicioso que
presupuesto por resultados que es una etapa de la gestión por resultados. Es un elemento
importante pero para gestionar un Estado moderno debemos estructurar su operación bajo
el esquema más amplio, participativo e inclusivo de la gestión por resultados.
La gestión por Resultados se puede definir como “…un marco de referencia cuya función
es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su
proceso de creación de valor público (resultados) a fin de optimizarlo, asegurando la
máxima eficacia y eficiencia de su desempeño, la consecución de los objetivos de
gobierno y la mejora continua de sus instituciones” (García López y García Moreno,

2007). Esta definición implica varias categorías que es necesario discutir brevemente.
• Valor público es el resultado generado por la acción del Estado y que incrementa
el bienestar de la población. En términos concretos esto puede significar, por
ejemplo, la reducción de la tasa de analfabetismo entre los adultos o el incremento
de la tasa de parto institucional que llevan a resultados finales como una mayor
equidad y el desarrollo de un Estado más democrático. Este proceso implica una
retroalimentación constante y contar con abundante información que permita
generar indicadores de monitoreo y una evaluación de los mismos. Los aspectos
de eficiencia y eficacia también están explícitos en la definición revisada. Estos
dos conceptos implican que el Estado debe ofrecer los bienes y servicios al menor
costo posible y de la manera más rápida posible a los ciudadanos.

• Mejora continua es un proceso que debe guiar el accionar del Estado donde
permanentemente se deben buscar mecanismos a través de los cuales se puede
aumentar la cobertura o mejorar la calidad del servicio o disminuir el tiempo de
entrega de los bienes y servicios. Esto es importante porque implícitamente debe
subyacer una estructura de incentivos que permita que este proceso virtuoso se de
en la práctica.
La gestión por resultados se basa en el concepto de gestión por procesos, ya que extiende
su aplicación al sector público tomando como referencia las características del sector
público. Así es importante establecer la causalidad en donde los diversos insumos y
actividades realizadas por el gestor público se combinan para obtener los resultados que
deben ser superiores a los anteriores. Esto es lo que está en la base de la creación de valor
en el sector público. Todo ello se articula en lo que se denomina cadena de resultados
donde un insumo y una actividad generan un producto. Hasta acá no es nada distinto a lo
actual en donde los avances de la política pública se miden en términos de producto. Lo
novedoso del enfoque radica en que dicho producto tiene un efecto sobre algún elemento
que determina la condición de vida de la población y que genera un impacto sobre su
bienestar. En ese sentido es importante señalar que el producto es el insumo que impacta
en el resultado.
Ejemplo: Cambio de visión en la provisión de servicios educativos
En el enfoque anterior los logros de la educación se miden por el número de alumnos

que van al colegio (producto), en el esquema que se propone los logros se miden por
la capacidad matemática y de comprensión de lectura (resultado). Es necesario tomar
en cuenta la forma en la cual se combinan esos productos (alumnos asistiendo al
colegio) con la calidad de los profesores y las técnicas didácticas que utilizan porque
todo ello redunda en el desarrollo de las capacidades matemáticas y de comunicación
de los alumnos.
La gestión por resultados implica una serie de pasos secuenciales y que se retroalimentan
permanentemente con el fin de ser consistente con el proceso de mejora continua. Sus
etapas son:

1. La Planificación para resultados
2. Presupuestos por resultados
3. Gestión financiera, auditoría y adquisiciones

4. Gestión de programas y proyectos
5. Monitoreo y evaluación.
Estos pasos se presentan de manera resumida en el siguiente esquema:
Esquema 2. Gestión por Resultados
ETAPA 1: LA PLANIFICACIÓN PARA RESULTADOS
Esta etapa es clave en la gestión por resultados dado que aquí se establecen los objetivos
que un país quiere alcanzar. Para ello es importante realizar un diagnóstico situacional que
indique qué es lo que se ha logrado hasta el momento en que se realiza la planificación.
Ello implica contar con abundante información de tal manera que se sustente el
diagnóstico de manera rigurosa. Una vez determinado este diagnóstico debe realizarse un
ejercicio de establecer la visión del país para los siguientes años. Esto pretende responder
la pregunta de hacia dónde queremos llegar. Este paso es el más importante pues es la

etapa en donde se podrán establecer de manera escueta y clara los objetivos para el futuro.
Lo deseable es que en esta etapa se definan pocos objetivos y metas porque incluir
demasiadas categorías puede llevar a confusión y puede impedir que se realice una
evaluación que permita retroalimentar el proceso.
Este es un proceso en cascada en el sentido que una vez definidos los grandes objetivos
nacionales, cada institución pública debe definir sus objetivos dentro del marco de sus
competencias pero en clara alineación con los objetivos nacionales. En esta etapa no es
indispensable la participación ciudadana en el ejercicio de todas las instituciones porque
deberá tomarse en cuenta los costos de la misma. A nivel subnacional, en donde las
instituciones están más cerca del ciudadano (como es el caso del nivel local) es claramente
deseable la participación ciudadana en el ejercicio de planeamiento, porque es
indispensable que las acciones de las municipalidades respondan claramente a las
necesidades de los ciudadanos.
Como se puede apreciar teniendo una idea certera de la situación prevaleciente podemos
establecer la visión de país deseada para el futuro. Acá es importante que esta visión sea
construida de manera participativa, buscando el consenso político y de las organizaciones
sociales. La comunicación y la discusión de esta visión debe ser importante porque
marcará las acciones futuras del Estado y permitirá construir sinergias en la medida que
sea compartida por la mayor parte de actores sociales.
Establecida esta visión lo siguiente es identificar los medios a través de los cuales se podrá
alcanzar ese estado deseado de las cosas. Para ello se debe tener clara las relaciones
causales entre los insumos, productos y resultados. Herramientas como el marco lógico
serán importantes en este proceso.
Este proceso implica contar con una institución encargada de realizar esta tarea que
cumpla con dos condiciones: alta capacidad técnica de sus funcionarios y fuerte apoyo
político. Sin estas condiciones, la planificación puede degenerar en ejercicios de buena
voluntad sin sustento técnico ni estrategias definidas para lograr los objetivos de manera
concreta. Asimismo, en el proceso de planificación deben participar las más altas
autoridades del país. Tienen que ser ellos los que dirijan el proceso y establezcan las
prioridades según las necesidades de la población y el plan de gobierno que los haya
llevado al poder. Por ello es deseable que la más alta autoridad participe y apoye el
proceso.

Este proceso debe implicar tres dimensiones que están interrelacionadas entre sí: una
estratégica en donde se fijen los objetivos claramente, una participativa en donde se
construya la visión del país creando consensos y por último una dimensión operativa que
establezca claramente los recursos y actividades necesarios para alcanzar los objetivos.
ETAPA 2: PRESUPUESTO POR RESULTADOS
Una vez establecidas las prioridades, se debe pasar a la siguiente etapa que está asociada
al financiamiento de los insumos y actividades requeridas para lograr los resultados que
se planteen. Esta etapa de asignación de recursos financieros es denominada como
presupuesto por resultados. Esta asignación de recursos siempre debe guiarse de los
principios de priorización y escasez. Ello implica que los recursos deben asignarse en los
principales objetivos, en resultados que pueden tener algún impacto rápido en el nivel de
vida de la población o que sean resultado de consensos políticos alcanzados de manera
participativa y democrática.
Siguiendo a Marcel (2007) 19 , la implementación de un presupuesto por resultado implica

contar con los siguientes elementos: i) información comprensiva sobre los resultados de
las acciones financiadas con el presupuesto mediante un sistema de monitoreo y
evaluación, ii) procedimientos explícitos debidamente formalizados sobre la manera en
que la información será analizada y considerada en el proceso de formulación
presupuestaria, iii) estructura de incentivos complementaria al sistema presupuestario que
motive a las instituciones públicas a alcanzar mejores resultados y iv) normas sobre
administración financiera que permitan la flexibilidad necesaria para que las dependencias
utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de resultados.
Como se puede apreciar esta forma de formular el presupuesto es ambiciosa y trata de

superar la actual práctica de un presupuesto inercial en donde los montos asignados son
fruto de la negociación política entre el Ministerio de Economía y Finanzas y los titulares
de los diversos pliegos presupuestarios. Esta práctica implica poner como base el
presupuesto asignado el año anterior y discutir acerca del aumento del mismo de manera
discrecional sin responder a ninguna necesidad de la población que sea medible y
evaluada. Esta es una manera ineficiente de estructurar el presupuesto dado que no se
crean los incentivos necesarios para la mejora en la gestión pública. La lógica del
19
Tomado de García López y García moreno (2010), página 37

presupuesto por resultados es establecer metas claras con indicadores que sean medibles
de tal manera que la asignación de recursos financieros se haga en función a los resultados
logrados en el ejercicio anterior. Así se estará premiando con mayores recursos a aquellas
instituciones públicas que logren sus objetivos. Esto genera un efecto demostración
porque el resto de entidades públicas al ver que aquellas que cumplen con sus metas
reciben más recursos, buscarán alcanzar sus resultados con los recursos con los que
cuentan. De esta manera se genera el incentivo a utilizar eficientemente los recursos
financieros optimizando procesos.
Como se menciona en los elementos necesarios para implementar un presupuesto por

resultados, es indispensable establecer indicadores sencillos y procesos explícitos sobre la
manera en que será analizada la información. Esto es clave porque evita la
discrecionalidad al momento de la evaluación dado que la metodología será la misma para
todos y los resultados serán comparables.
Un elemento que es crucial y al que es necesario evolucionar es dar flexibilidad al gestor

público para que alcance sus resultados. En el caso del Perú ello es complicado dado que
cada sistema administrativo, especialmente el sistema presupuestario tiene normas muy
20
rígidas que pueden afectar el desempeño de las instituciones involucradas . La
experiencia internacional demuestra que el presupuesto por resultados es más efectivo en
la medida que se otorgue mayor flexibilidad presupuestal y de otros sistemas
administrativos como el de compras o el de inversión pública. Dado el incentivo que
genera el presupuesto por resultados, la flexibilidad mencionada permitirá desarrollar la
creatividad por parte de las instituciones y funcionarios involucrados y puede ser un caldo
de cultivo para recoger buenas prácticas que puedan ser replicadas al resto de las entidades
públicas. La evaluación y las acciones de control deben estar ligadas al logro de resultados
y no al cumplimiento de procedimientos que pueden ser un obstáculo más que un elemento
que colabore en el proceso de generación de valor público.
Un elemento adicional es que el presupuesto por resultados permite cambiar la lógica

institucional existente en donde cada pliego presupuestario cree que sus recursos se deben
gastar de manera independiente al resto de entidades. Al agrupar la acción del Estado en
programas estratégicos y no por instituciones se obliga a que exista una coordinación entre
20
En tal sentido ver Carranza, Valderrama y Chávez (2007) La economía política del proceso presupuestario: el caso peruano. Banco
Interamericano de Desarrollo. Documento de trabajo #cs - 102.

las entidades involucradas. Ello lleva a establecer cuál es el proceso mediante el cual se
obtiene el resultado deseado y el rol que juega cada institución dentro de dicho proceso.
Esto tiene un doble beneficio, obliga a tener canales de coordinación efectivos entre las
distintas entidades involucradas y puede liberar recursos que pueden haber estado
desperdiciándose al identificar acciones que estaban duplicadas. Es común en la
administración pública descubrir que existen funciones que son cubiertas por varias
instituciones y otras funciones que no son cubiertas por ninguna. La falta de coordinación
genera un serio desperdicio de recursos que debería ser cuantificado. Así el presupuesto
por resultados es una herramienta eficaz para la coordinación entre instituciones y permite
liberar recursos que pueden utilizarse de manera directa en alcanzar el resultado deseado.
Un último comentario está ligado a la imperiosa necesidad de ligar el presupuesto a la

planificación. Si tenemos una visión de país para el futuro los resultados que se logren a
través de un gasto eficiente por parte de las instituciones públicas deben ser consistentes
con esta visión. Esto es importante sobre todo en un país como el Perú que en las últimas
décadas no ha contado con un sistema de planificación moderno. Un paso en ese sentido
sería establecer un presupuesto plurianual referencial que permita guiar el presupuesto
anual y lo pueda vincular más con la visión de país que se haya establecido
ETAPA 3: GESTIÓN FINANCIERA
Según García López y García Moreno, la gestión financiera pública es el conjunto de

elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación
de recursos y su aplicación en la concreción de los objetivos y las metas del sector público.
Está conformada por los principios, las normas, los organismos, los recursos, los sistemas
y los procedimientos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y
control necesarias tanto para la captación como para el gasto de recursos.
Como se puede apreciar este sistema de gestión financiera tiene como componentes al
sistema que genera ingresos como la administración tributaria. Como ya se mencionó lo
que se busca es que la administración tributaria mejore día a día con el fin de hacer más
amigable el pago de impuestos, incrementar la base tributaria, reducir las evasiones, entre
otros; para ello debe utilizar herramientas de información y de tecnología de la
información. Cada vez es más frecuente observar la existencia de medios de pago
electrónicos como las boletas y las facturas electrónicas que se han introducido
recientemente en el caso del Perú. Pero junto con facilitar el pago de los tributos y reducir

los costos de transacción de cumplir con las obligaciones tributarias, esta administración
debe contar con las herramientas necesarias para realizar una buena labor de fiscalización.
En países con altos niveles de informalidad la cultura tributaria suele estar poco
desarrollada, es decir, existe cierta resistencia a pagar impuestos. Una administración
tributaria eficiente debe contar con mecanismos de fiscalización y el poder de sancionar
y cobrar los impuestos a las empresas y personas y castigar fuertemente a los evasores. En
una administración pública moderna, se requiere que el Estado esté presente en diversos
ámbitos gubernamentales y territoriales, pera ello es importante contar con recursos.
Además, todas las personas de igual condición económica tienen el derecho de ser tratadas
de manera homogénea por la administración tributaria. Este tipo de administración
tributaria moderna es la que permite que la presión tributaria aumente y se creen los
incentivos para reducir la informalidad que es perniciosa por los valores negativos que se
transmiten a la sociedad, además de la baja productividad y los altos niveles de corrupción
y crimen que en algún grado están asociados a ella. Por ello, un objetivo importante de
cualquier componente de reforma del Estado es crear los incentivos para reducir la
informalidad y mejorar la competitividad. Esto pasa por la reducción de los costos de
transacción generados por el Estado y la generación de incentivos que promuevan una
mayor cultura tributaria.
Sin embargo, lo que se ha mencionado es una parte de la historia. Dados los objetivos y
políticas establecidas es necesario contar con los recursos necesarios según lo que
establezca el marco legal21. Una parte importante del proceso es cómo se habilitan las
partidas presupuestarias a los que ejecutan directamente el gasto en los programas y
proyectos que estén orientados a brindar los bienes y servicios a los cuales los ciudadanos
tienen derecho. Esto involucra diversos sistemas administrativos donde los más
importantes son los referidos a presupuesto y tesorería. En el primer caso, el sistema de
presupuesto establece una serie de normas y procedimientos que deben seguir todas las
unidades ejecutoras del gasto tanto para la formulación como para la ejecución y
evaluación del gasto. En muchos países el ciclo presupuestario empieza con la publicación
de lo que se denominan marcos multianuales que hacen proyecciones sobre los ingresos
en un horizonte temporal que puede diferir en cada país (en el caso del Perú es de tres
años). Con el estimado de ingresos consignados en el marco multianual se procede a
realizar la fase de formulación presupuestaria en donde se fijan los llamados límites (o
21
Debemos recordar en este punto de la discusión que en el ámbito público nadie puede hacer lo que las normas no establecen, lo cual
es distinto en el ámbito privado donde la libertad es mayor y sólo está indicadas las acciones que no se pueden realizar.

“techos” presupuestales) para cada unidad ejecutora quien con dicha cifra iniciará su
proceso de formulación priorizando acciones y orientando sus recursos a las distintas
partidas que serán necesarias para cumplir con las acciones planteadas. Acá el límite
podría expandirse en función del logro de resultados con lo cual se podría contar con
mayores recursos para cumplir sus acciones. Luego de ello viene la fase de negociación y
sistematización de las cifras en el Ministerio de Economía y Finanzas quien presenta al
Congreso el proyecto de presupuesto. Aquí surgen dos modalidades. En varios países el
Congreso juega un rol importante al contar con iniciativa de gasto y pueden incorporar
luego de un debate nuevas partidas presupuestales. En otros casos, la capacidad que tiene
el poder legislativo sobre el presupuesto es limitada en el sentido de no contar con
iniciativa de gasto pero poder establecer reasignaciones presupuestales dentro del límite
total. Con ello lo que se busca es que los legisladores internalicen la existencia de
restricciones presupuestales y que ellas deben cumplirse. La evidencia internacional
muestra que sistemas presupuestales más jerárquicos donde el poder legislativo tiene
menor injerencia resultan en un menor déficit y mejores situaciones fiscales para los
países22.
Una vez aprobado el presupuesto de la república por el Congreso, se procede a la fase de

ejecución en donde se busca introducir mecanismos que impidan que los gastos se realicen
de manera poco transparente. Por ello los portales de transparencia que han aparecido en
muchos países son consistentes con la política de informar a la ciudadanía de la evolución
del gasto. En el caso del Perú existe el Sistema Integrado de Administración Financiera
(SIAF), el cual a través del Portal de Transparencia Económica del MEF permite ver en
tiempo real la evolución del gasto público.
Una vez establecidos los montos a gastar existen diversos procedimientos que guían a las
unidades ejecutoras en la realización del gasto como la programación del mismo en el
período presupuestal relevante. A continuación se dan las normas en el marco del sistema
administrativo de tesorería, estas contienen una serie de requisitos ya que implican la
transferencia efectiva del dinero a las cuentas de las unidades ejecutoras o de los
proveedores.
22
Stein, Talvi y Grisanti (1999) demuestran para países latinoamericanos que parlamentos más proactivos y políticas menos
transparentes llevan a situaciones fiscales no deseadas en el sentido que los déficit fiscales suelen ser mayores en países donde el
parlamento tiene un mayor control en el proceso presupuestario que el poder ejecutivo.

Sólo una vez que se presenta un documento oficial acerca de la recepción de un bien o la
conformidad del servicio se pasa a la etapa de devengado en donde ya se está en
condiciones de hacer el pago y se procede a transferir el dinero. Estos sistemas son claves
porque son el soporte financiero de las acciones del Estado. En todos los países estos dos
instrumentos – tanto el sistema presupuestario como el de tesorería- cumplen un rol
importante en una buena ejecución financiera que permite contar con los recursos de
manera oportuna para asegurar la disponibilidad de bienes y servicios que el ciudadano
demanda. En una lógica de gestión por resultados, se espera que estos sistemas sean más
flexibles para asegurar que el ejecutor de políticas tenga más grados de libertad al
momento de realizar su trabajo. Adicionalmente en la gestión financiera están incluidos
el sistema de contabilidad que busca registrar todas las operaciones que realizan las
entidades del Estado y el sistema de administración de la deuda pública. Este último busca
darle coherencia a la política de endeudamiento en el sentido de evitar un endeudamiento
excesivo que ponga en riesgo la estabilidad macroeconómica del país y por otro lado,
asegurar la disponibilidad de recursos frescos vía operaciones de endeudamiento cuando
existen necesidades de gasto que van más allá de los ingresos generados en un período de
tiempo.
ETAPA 4: GESTIÓN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS
PROGRAMA VS PROYECTO
Programa Proyecto
Gasto Corriente Gasto de Capital (Inversión)
De naturaleza permanente De naturaleza temporal
Asociado a un programa
Antes de entrar en detalle en esta etapa de la gestión por resultados debemos aclarar las
diferencias que existen entre programas y proyectos. Existen muchas perspectivas desde
las cuales estos conceptos se diferencian, pero la que nos interesa es la perspectiva de las
finanzas públicas. Generalmente un programa está asociado al gasto corriente, es decir a
financiar un servicio público en particular que es brindado de manera permanente por el

Estado. Un proyecto en cambio está más relacionado al gasto de capital. El resultado de
la inversión pública debe inscribirse dentro de un programa específico.
Ejemplo: Categorías presupuestales (Programa y Proyecto) en la educación
Podemos pensar en la educación básica regular la cual busca brindar una educación
de calidad a los niños en edad escolar. Este es un programa que es parte de la función
educación en donde coexisten otros programas.
La construcción de una escuela es un proyecto de inversión pública cuyo resultado

debe ser mejorar las condiciones en las cuales se brinda educación a los niños tomando
en cuenta consideraciones de salubridad, pedagógicas, recreacionales y deportivas. La
infraestructura una vez concluida va a estar al servicio del programa porque permitirá
mejorar la calidad del servicio público que se brinda a la población.
Categoría Presupuestal Significado

Función Propósito o roles del Estado
Programa Políticas
Subprograma Acción General o Concreta
Actividad/proyecto Objetivo parcial de las políticas
Componente Acción Concreta
Meta Unidad de Medida
El esquema presentado acá nos da una idea de las diversas categorías presupuestales
atendiendo a la clasificación funcional programática.
GESTIÓN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS
Debe quedar claro que esta es quizás la etapa de la gestión por resultados más importante.
Acá es donde se ejecuta el gasto y se requiere contar con los insumos adecuados para el
logro de los objetivos y resultados planteados. Acá es donde entra en juego el capital
humano con que cuenta el Estado, ellos serán los responsables de llevar a cabo las acciones
concretas, los cuales se combinan con los recursos financieros y el “back office” o los

sistemas administrativos vinculados a la gestión presupuestal. En esta parte es donde el
proceso de mejora continua de la gestión pública debe intervenir de manera imperativa.
Ello implica dotar de herramientas eficientes de gestión y procedimientos simplificados
así como una relativa autonomía para cumplir las metas trazadas.
Dado que esta fase está asociada a la ejecución del gasto se debe prestar especial atención
a la evaluación ex ante del gasto. Esto es más importante aún en el gasto de inversión. Los
sistemas nacionales de inversión pública fueron creados con el propósito de canalizar de
manera adecuada el gasto de inversión. Ello implica contar con metodologías idóneas que
permitan formular y evaluar proyectos. Esto implica saber claramente qué problema se
está resolviendo con el proyecto, estimar la demanda por el proyecto de manera precisa,
analizar la manera más costo efectiva de generar la obra de infraestructura y evaluar la
rentabilidad del mismo en términos económicos y sociales. Lo que se busca determinar es
si se responde de manera idónea a una necesidad específica de la población a través de
una intervención en particular. Estos sistemas son muy importantes porque aseguran que
el gasto de inversión alcance niveles de eficiencia adecuados. Por ello se diseñan una serie
de instrumentos de evaluación que permiten determinar si es adecuada o no una solución
en particular. En este proceso la metodología del marco lógico o cadena de resultados
puede ser muy útil.
Dentro de la lógica de alineamiento de incentivos, es importante notar que se pueden

utilizar una serie de instrumentos para lograr dicho objetivo. Uno muy utilizado en muchos
países son los convenios de gestión en donde se firma un compromiso de lograr ciertas
metas asociados a la ejecución de un programa o proyecto y si se cumplen las metas, las
unidades ejecutoras involucradas y su personal pueden recibir un incentivo monetario y
no monetario.
GESTIÓN POR PROCESOS
Es una herramienta que permite incrementar la calidad de los productos y servicios, la

disminución de tiempos, reducción de costos de operaciones y mejorar la atención al
ciudadano.
La gestión por procesos desde el enfoque de la gestión por resultados es un método que
permite que este proceso sea más efectivo. En la Carta Latinoamericana de la Calidad,
uno de los aspectos sobre los cuales se llama la atención es la introducción de la gestión

por procesos como herramienta para incrementar la calidad de los productos y servicios,
la disminución de tiempos, reducción de costos de operaciones y además mejorar la
atención al ciudadano.
Si revisamos las categorías mencionadas notaremos que existen similitudes con el enfoque
de gestión por resultados solo que mucho más acotado. También existe bastante similitud
con el “Modelo de Excelencia en la Gestión” solo que este es aplicado a la gestión privada,
cabe mencionar que uno de sus componentes es la gestión por procesos. En este último
método, dado que se trabaja con instituciones u organizaciones que están al servicio del
cliente y que se busca incorporar procesos de mejora continua para mejorar la satisfacción
del mismo, es importante tomar en cuenta las herramientas de este modelo porque también
pueden ser muy útiles en la administración pública.
El modelo de excelencia en la gestión está compuesto de siete elementos:

Modelo de Excelencia de la Gestión Gestión por Resultados
1. Liderazgo
2. Planeamiento Estratégico Planificación para Resultados
Presupuesto para Resultados
3. Orientación hacia el cliente Orientación hacia el ciudadano
4. Medición, análisis y gestión del conocimiento Monitoreo y Evaluación
5. Orientación hacia el personal
6. Gestión por procesos Gestión de Programas y Proyectos
Gestión Financiera
7. Resultados Énfasis en los Resultados
La Gestión por Procesos es una her ramienta enfocada a complementar dos etapas de la
1.
2.
5.
4.
3.
gestión por resultados, estas son: gestión financiera y gestión de programas y proyectos
buscando identificar las formas en que se realizan las actividades que permiten generar
valor público para buscar identificar cuellos de botella y problemas que puedan irse
superando de manera continua.
Proceso es la gestión de actividades que transforman insumos en bienes y servicios con

valor agregado para satisfacer al usuario. Tiene objetivos, insumos, productos, usuarios,
proveedores y producto final definidos. Puede ser descompuesto en tareas con tiempos,
recursos y costos definidos. Puede ser responsabilidad de una persona. Existen procesos
clave, estratégicos y de soporte.

Proceso se define como el conjunto de actividades de trabajo interrelacionadas que se
caracterizan por requerir ciertos insumos (productos o servicios obtenidos de otros
proveedores) y tareas particulares que implican un valor agregado, con miras a obtener
ciertos resultados. Una definición alternativa es “gestión de todas las actividades de la
empresa que generan un valor agregado”, o bien, “gestión de un conjunto de actividades
mutuamente relacionadas o que interactúan, las cuales transforman elemento de entrada
en elementos de salidas”. Como se puede apreciar, se enfatiza la producción de bienes y
servicios para satisfacer las necesidades del cliente y hacer beneficios en el transcurso.
Debe entenderse que procedimiento y procesos son distintos dado que el primero se refiere
a cómo se hacen las cosas y un proceso define qué se hace. Asimismo no todas las
actividades que se realizan son procesos. Para determinar si una actividad realizada por
una organización es un proceso, debe cumplir con los siguientes criterios:
• La actividad tiene una misión o propósito claro.

• La actividad contiene entradas y salidas, se pueden identificar los clientes,
proveedores y producto final.
• La actividad debe ser susceptible de descomponerse en operaciones o tareas.

• La actividad puede ser estabilizada mediante la aplicación de la metodología de
gestión por procesos (tiempo, recursos y costos).
• Se puede asignar la responsabilidad del proceso a una persona.
Como se puede apreciar, lo que se tiene en mente es contar con objetivos claros y cómo
es que combinan los diferentes insumos con los que contamos para obtener un resultado
esperado. Esto implica contar con una secuencia lógica de los pasos que se siguen con el
fin de identificar a los responsables en cada caso.
Dado ello, la gestión por procesos es una forma de organización diferente de la clásica
organización funcional y en el que prima la visión del cliente sobre las actividades de la
organización. Los procesos que se definen de dicha manera tienen una gestión
estructurada y sobre su mejora se basa la de la propia organización.
La gestión por procesos aporta una visión y unas herramientas con las que se puede
mejorar y rediseñar el flujo de trabajo para hacerlo más eficiente y adaptado a las

necesidades de los clientes. En este sentido, no debe olvidarse que los procesos los realizan
personas y los productos los reciben personas y, por tanto, debe tomarse en cuenta en todo
momento las relaciones entre proveedores y clientes.
En términos de la gestión gubernamental, el cliente, como ya se mencionó, es el ciudadano

y hacia él deben orientarse todas acciones del Estado. Como lo planteamos en este
documento ello implica que el énfasis debe estar en la igualdad de oportunidades y el
respeto de los derechos. Ello implica obtener información permanentemente de las
necesidades de estos clientes para ofrecer lo que ellos necesitan.
En general tenemos que existen diferentes tipos de procesos.
• Procesos clave son aquellos que afectan de manera directa la prestación o

provisión de los bienes y servicios que provee el Estado. Esto podría estar asociado
a lo que en la práctica hacen las direcciones de línea de una entidad pública que
son la esencia del servicio prestado por dicha entidad. Por ejemplo, las actividades
que la oficina encargada de brindar educación básica regular a los niños y jóvenes
en edad escolar realiza con el objetivo de prestar el servicio de manera eficiente.
• Procesos estratégicos están más relacionados a la determinación de políticas,

dirección de las mismas o planificación.
• Procesos de soporte referidos a los sistemas administrativos del Estado como

presupuesto, tesorería, compras, inversión pública, etc. Estos sistemas establecen
procesos a seguir para contar con una buena gestión financiera y administración
de programas y proyectos (siguiendo la lógica de gestión por resultados).
Como ya se mencionó es importante identificar a los propietarios de los procesos para
tener una idea clara de quién es el responsable que debe buscar siempre optimizar este
proceso y al que se le responsabilice y evalúe por los resultados que obtenga a través de
su proceso. Estos procesos son permanentemente evaluados para asegurar la mejora
continua procediendo a realizar revisiones periódicas. Los resultados de estas revisiones
deben tenerse en cuenta en la formulación de la política y la estrategia. La metodología
para la mejora de procesos está orientada a reducir o eliminar defectos y reducir el tiempo
de ejecución del proceso. El análisis de los procesos debe ser muy estricto de tal manera
que se identifiquen los cuellos de botella y ello debe llevar a la reingeniería o rediseño de
procesos que implican modificaciones en la cultura y en la estructura de la organización.

En este caso se establece una serie de macroprocesos (como la gestión de ventas) en donde
luego se va identificando los procesos específicos y los actores involucrados así como las
acciones que desarrolla cada uno de ellos. Con ello se elabora un mapa de procesos que
permitirá su continuo análisis para sugerir medidas que puedan mejorar el proceso y de
esa forma atender mejor al cliente y producir ahorros a la empresa y por tanto generar más
utilidades. Si nos ponemos a pensar en esta lógica que ha sido simplificada de manera
evidente, vemos que la Gestión por Resultados implica justamente la aplicación de este
modo de gestión (la de procesos) a las actividades públicas. Sin embargo, el objetivo del
Estado no es hacer beneficios sino otorgar bienes y servicios de calidad en las cantidades
necesarias a la población. Los ahorros son importantes porque permiten liberar recursos
que pueden ser utilizados para financiar actividades adicionales pero la estructura de
propiedad es totalmente distinta y debe tomarse en cuenta esta particularidad que
diferencia al sector público del sector privado en un régimen democrático.
Herramientas como las cadenas de causalidad y el mapeo de actores que intervienen

sumados al monitoreo y evaluación y un énfasis en la transparencia hacen que se tomen
en cuenta elementos inherentes a la gestión pública que en una simple aplicación de
gestión por procesos no se incluyen. Es una herramienta muy útil porque contar con los
mapas de procesos y estandarizar tiempos y acciones que deben seguirse para proveer un
bien o servicio al ciudadano es una manera adecuada de ver las cosas pero deja de lado
particularidades inherentes a la gestión pública que se inscribe dentro de un régimen
político democrático, donde la transparencia, la discusión política y la participación
ciudadana imponen características distintas a las de una empresa privada que es necesario
tomar en cuenta.
A Manera de Resumen podemos mencionar que existe una alta complementariedad

entre lo que es gestión por resultados y gestión por procesos. El afán por mejorar los
procesos es compatible con las distintas fases de la gestión por resultados. Ambas
comparten el énfasis en el ciudadano-cliente y buscan generar resultados eficientes y
generar valor. Recientemente existe cierto énfasis en querer aplicar la gestión de procesos
a la actividad pública pero para ello se requiere mucho más flexibilidad para cambiar los
procesos en el sector público. En todo caso se abren interesantes posibilidades al incluir
este tipo de enfoque en la gestión pública de manera complementaria a la gestión por
resultados.
ETAPA 5: MONITOREO Y EVALUACIÓN

Esta es la fase final de la Gestión por Resultados pero es quizás una de las más relevantes.
Ello porque en esta fase se recoge información acerca del avance de las metas o resultados
propuestos (monitoreo) y se realiza un análisis de porqué se cumplieron o no los resultados
esperados. Un buen sistema de monitoreo y evaluación implica contar con abundante
información. Esto lleva en una primera etapa a establecer líneas de base que nos permitan
ilustrar la situación inicial para de esa forma poder medir el efecto incremental que tendrá
la intervención que se proponga.
Una línea de base permite contar con información inicial. A esto debe sumarse la elección
de indicadores sencillos que puedan ser evaluados de manera simple pero que a la vez
transmitan la información necesaria acerca del avance en el logro del resultado planteado.
Adicionalmente deben establecerse las metas de una manera realista porque pueden darse
dos situaciones:
• Se establecen metas muy elevadas que no son factibles en realidad.

• Se establecen metas muy modestas que no va a costar mucho esfuerzo el lograrlas.
Lo anterior implica contar con un buen sistema de recolección de información, de un
sistema de verificación de la información para evitar ciertos comportamientos estratégicos
por parte de los ejecutores de política. Adicionalmente es necesario contar con unidades
de monitoreo y evaluación con personal altamente calificado en temas de recolección de
información, análisis y manejo de herramientas cuantitativas para poder realizar una
evaluación muy técnica. En este caso es muy importante tercerizar este tipo de
evaluaciones en donde un equipo se encarga de supervisar las evaluaciones que pueden
ser realizadas por investigadores independientes que eviten caer en los vicios que puede
tener la administración pública y que tengan la suficiente solvencia para defender los
resultados de sus evaluaciones.
El monitoreo y la evaluación no deben ser percibidos como un examen al cual todos le

temen, por el contrario debe convertirse en el principal sistema de retroalimentación en el
sector público. En este caso debemos mencionar que los ejecutores de política y los que
diseñan las mismas pueden aprender de las fallas pasadas para poder mejorar su gestión e
innovar en técnicas que les permitan solucionar los problemas detectados. Es un proceso
de aprendizaje continuo que debe llevar a mejoras continuas en los procesos y formas de
realizar la gestión pública. Asimismo, lo aprendido debe servir de insumo en el proceso
de planeamiento, en la formulación del presupuesto por resultado, en la gestión financiera

pública y en la gestión de programas y proyectos. Es una etapa muy valiosa. Pero algo
sobre lo que se debe llamar la atención en esta fase final del ciclo de gestión por resultados
es la interacción entre las distintas fases y en la transparencia que debe existir en las
evaluaciones no sólo con respecto a su calidad técnica sino que estén a disposición del
público para que pueden informarse y aportar en el proceso. En ese sentido la percepción
del ciudadano acerca de los resultados que está obteniendo a partir de las acciones de
política pública es importante porque al fin y al cabo es el cliente y razón de ser del Estado.
En ese sentido es importante contar con sistemas de difusión que permitan contar de
manera efectiva con las evaluaciones realizadas.
En Conclusión
Hemos dedicado un espacio importante a la descripción de la Gestión por Resultados. Lo

hacemos así porque creemos que es el mecanismo adecuado a través del cual es posible
crear el Estado que hemos planteado en la primera sección de este documento, el cual
garantice derechos y la igualdad de oportunidades. La afirmación se basa en las
características muy deseables de la Gestión por Procesos como: la orientación al
ciudadano, la introducción de mecanismos de eficiencia en la gestión pública y la
permanente evaluación de los resultados obtenidos. Estos son los pilares de un Estado
moderno que busque generar igualdad de oportunidades y asegurar los derechos de los
ciudadanos.
La gestión por resultados engloba una serie de etapas y procesos mediante los cuales se
combinan los diversos insumos con que cuenta el Estado (recursos financieros, capital
humano, infraestructura, legislación, etc.) para lograr resultados que impacten
directamente en la población. Estos resultados pueden ser políticas sociales como mejoras
en la educación, salud o reducción de la desnutrición, así como otras mucho más
empresariales como la mejora del entorno de negocios o la necesidad de un
comportamiento más ético en las instituciones públicas.
Este es un proceso de largo aliento en donde la evaluación será importante porque nos
indicarán los errores que se han cometido y de donde se debe aprender. Este es un proceso
que debe contar con el más alto respaldo político para poder avanzar permanentemente
en la atención de las necesidades de los ciudadanos.
CAPÍTULO VI: ORIENTACIÓN AL CIUDADANO

Tanto el enfoque propuesto de gestión por resultados complementada por la gestión por
procesos comparten la finalidad de orientación al ciudadano. Esto es un cambio a nivel
global en el énfasis de las organizaciones sobre todo gubernamentales. Por ello es
importante analizar un poco más en detalle qué implica que las acciones del Estado estén
orientadas al ciudadano
Como ya mencionamos, el proceso de Reforma del Estado y Modernización de la gestión

Pública implican un esfuerzo del Estado para otorgar al ciudadano los bienes y servicios
que le permitan acceder a la igualdad de oportunidades y derechos de manera más eficiente
posible. Como desarrollamos en el capítulo anterior, primero se necesita establecer con
algún grado de consenso la visión de país de los peruanos, luego aplicar mecanismos que
faciliten los procedimientos de gestión (es decir, reduzcan costos de transacción y generen
esquemas de incentivos), por último un proceso de mejora continua con alto grado de
retroalimentación.
En suma se requiere determinar qué es complementario al proceso de Gestión por

Resultados teniendo claras las necesidades de los ciudadanos que reclaman cada vez
mejores servicios y atención por parte del Estado. En la medida que se avance en la
administración tributaria y se logre aumentar la recaudación si es que reduce la
informalidad, habrá mayor presión por parte de los ciudadanos por saber qué se hace con
los mayores recursos que se obtengan. Esto generará también una necesidad de mayor
participación ciudadana. Ello debe irse previendo para el futuro como parte de la
modernización de la gestión pública.
En este sentido usualmente se piensa en que la modernización de la administración pública

solo tiene injerencia sobre las tareas de back office23, es decir a las tareas de soporte de
las actividades de línea del Estado que son las que proveen de bienes y servicios. Por ello
se suele vincular a los sistemas administrativos del Estado como lo son los de
adquisiciones, presupuesto, recursos humanos, tesorería, etc que son los órganos de apoyo
en cualquier institución. Es cierto que la modernización de la gestión pública está
vinculada a ello pero debe englobar otras acciones como mejorar la imagen del Estado
ante los ciudadanos. Para ello, temas como la simplificación administrativa son muy
importantes porque para muchos ciudadanos esa es la cara del Estado que perciben de
23
También se puede definir el “Back Office” como las tareas destinadas a gestionar la institución y con las cuales el usuario no necesita
contacto directo.

manera más nítida. Cuando van a hacer trámites y los requisitos son muy engorrosos o los
tiempos de espera son muy largos se genera una mala imagen del Estado lo cual
predispone a la población con una actitud negativa.
En el caso del Estado existe una característica particular: Es el único proveedor que puede
otorgar ciertos servicios como certificados, administrar justicia, brindar licencias para el
funcionamiento de un negocio, dar certificados de propiedad. Por ende, el Estado
monopoliza esos servicios y por tanto puede cobrar el precio que le parezca. Una vez más,
el precio no es lo efectivamente desembolsado de dinero sino que incluye el costo del
tiempo utilizado en realizar el trámite. Todo ello hace que la actitud del ciudadano sea
negativa hacia el Estado lo cual se convierte en un obstáculo para acciones positivas que
el Estado quiere desarrollar.
Esto es importante porque quiere decir que para iniciar una estrategia de Reforma del
Estado y también de modernización de la gestión pública se necesita buscar al ciudadano
y recoger sus inquietudes con la finalidad de dar un mejor servicio. Las empresas invierten
mucho dinero en saber cómo evolucionan los consumidores y las nuevas necesidades que
van surgiendo con el fin de ofrecer productos o servicios que satisfagan esas necesidades
y les permita hacer beneficios. En el caso del Estado, la retroalimentación del ciudadano
es importante porque nos brindará información acerca de qué nuevos servicios requiere y
de qué forma quieren que sean provistos. Una herramienta útil para lograr capturar la
retroalimentación del ciudadano así como de reducir costos de transacción y acercarse
más al ciudadano es el gobierno electrónico por lo que es crucial en el proceso de
modernización de la gestión pública. Entonces el ciudadano debe ser el centro de atención
del proceso. También es necesario que el Estado incentive la participación de los
ciudadanos a través de diversos mecanismos como las sesiones de rendición de cuentas o
mecanismos financieros que permitan acceder a ciertos fondos si representantes de la
sociedad participan en los distintos espacios creados para tal fin. Por otro lado, el
desarrollo de ciudadanía a través de campañas de sensibilización y motivación para que
los ciudadanos perciban los beneficios de la participación son indispensables y todas las
instituciones del Estado deben estar involucradas en este proceso, dado que de esa manera
se genera una mayor gobernabilidad dado que las acciones del Estado ganan una mayor
credibilidad y se generan consensos que llevan a la legitimidad de las políticas.

El acceso a la información así como la transparencia en las decisiones del Estado donde
se busca que la ciudadanía esté permanente informada de las decisiones que se adopten en
oposición a la cultura de la reserva de las acciones del Estado apelando a conceptos como
el interés nacional es lo que se denomina gobierno abierto y en los últimos años hemos
asistido a esfuerzos por instaurar este tipo de prácticas en el Estado peruano como la
promulgación de la Ley de Acceso y transparencia de la información así como la difusión
de las prácticas de gobierno electrónico como puede ser el uso de las páginas web de las
instituciones públicas para hacer de conocimiento de la ciudadanía las acciones y normas
legales que tienen que ver con cada una de ellas.
Tomando en cuenta un documento de la SGP (2005) podemos establecer por qué es

necesaria una reforma desde el ciudadano:
“Los beneficiarios de una reforma o modernización del Estado o de parte de ella son los
ciudadanos. No se puede concebir los cambios si los resultados de los mismos no se hacen
visibles directa o indirectamente a los ciudadanos. Si los beneficiarios no participan ni
opinan sobre dichos cambios existe la posibilidad que los mismos no tengan los resultados
queridos y, que por el contrario, el efecto sea adverso a los intereses que desean proteger”.
Por otro lado, se menciona que “genera un círculo virtuoso entre funcionarios y los
ciudadanos, de tal manera que genera un ambiente de confianza y credibilidad basado en
el diálogo. Los ciudadanos emitirán su opinión sabiendo que van a ser escuchados y es
más, que serán tomadas en cuenta sus opiniones razonables al momento de implementar
las acciones y en consecuencia el funcionario contará con la confianza de los ciudadanos”
Lo mencionado en estas frases citadas involucra un estado ideal de cosas al cual se

pretende llegar. En la práctica lo que se requiere es establecer acciones concretas no muy
ambiciosas que permitan mostrar al ciudadano que la atención va mejorando y que cada
vez el Estado es más participativo y comunicador de sus logros y desaciertos. Ello implica
un proceso de mejora continua del cual ya hemos hablado en secciones anteriores. Este
aspecto es uno que no debe descuidarse en cualquier reforma del Estado. A partir de estos
conceptos desarrollaremos un conjunto de elementos a tomar en cuenta.
Si el Estado está orientado a los ciudadanos es importante tomar en cuenta la opinión de

los mismos al momento de tomar decisiones que pueden impactar considerablemente en

su calidad de vida o si afectan sus derechos. Por ello es importante desarrollar mecanismos
como los de la consulta previa en donde grupos generalmente marginados como las
poblaciones indígenas que deben expresarse cuando se desarrollan proyectos, obras o
actividades dentro de sus territorios o se toman medidas ejecutiva o legislativas que los
afectarán. La idea básica es buscar que se tenga claro cuáles son las prioridades de las
poblaciones y que las decisiones que se tomen sean coherentes con estas.
Sección 1: PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Entendemos la participación ciudadana como el proceso permanente a través del cual los
ciudadanos y ciudadanas, de manera individual u organizada, se relacionan con las
autoridades para defender sus derechos y garantizar que las decisiones gubernamentales
satisfagan sus necesidades y adicionalmente fiscalizar las acciones de los tomadores de
decisiones.
En otras palabras es la intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos. Es una

herramienta que permite a la ciudadanía vigilar el funcionamiento de la gestión pública,
colaborar con la construcción de políticas públicas, y además consolida los derechos y
deberes políticos de los ciudadanos. Es también una nueva forma de interrelación entre el
Estado y la Sociedad Civil.24
Por otro lado, en la práctica el tema de la participación ciudadana a veces ha sido muy
criticado. Desde un punto de vista conceptual implica básicamente un proceso de
información y de consulta (de toma de decisiones) de decisiones que va a tomar la
autoridad política. La ausencia de mecanismos de participación efectivos ocasiona que
cada vez se crea menos en ellos y se produzcan disrupciones del orden a través de otros
mecanismos menos ortodoxos pero más efectivos que pueden llegar a la violencia.
En nuestro país la participación ciudadana constituye una política pública que se implanta
en el marco del proceso de descentralización. De esta manera desde el año 2002 y en los
pocos meses siguientes se dan una serie de normas referidas a las diferentes instancias que
24
Como lo sostiene María Isabel Remy (2011) “Recuperar soberanía a través de la ampliación de los mecanismos de participación
ciudadana parece un imperativo democrático” Sin embargo, queda aún mucho camino por recorrer porque surgen dudas si en verdad
se recupera soberanía y si se limita la autonomía de los técnicos y si se pueden construir intereses comunes a través de estos
mecanismos.

se crearon para fomentar la participación ciudadana 25. La participación es promovida
mediante una serie de mecanismos que buscan garantizar que las demandas de la
ciudadanía sean incorporadas ordenadamente y efectivamente en la gestión pública
fortaleciendo las relaciones entre el Estado y la ciudadanía. Estos mecanismos son por un
lado instrumentos de gestión, es decir un conjunto de interacciones entre actores políticos,
sociales y económicos para la definición de objetivos y acciones para el desarrollo, y por
el otro conforman un marco institucional que facilita la concertación para la toma de
decisiones. A continuación se presentan algunos de estos mecanismos:
1. Presupuesto Participativo. Es una herramienta que permite la participación de la

población en la formulación del presupuesto.
La principal desventaja es que grupos de interés locales organizados orientaban

las decisiones de la comunidad a sus propios intereses. Por otro lado, la población
e inclusive los municipios no tienen muchos incentivos para utilizar esta
herramienta.
Una propuesta de solución es fortalecer la autoridad del impulsor de participación

ciudadana, de modo que tenga incentivos suficientes para propiciar espacios de
participación ciudadana que generen espacios de consulta y concertación. Pero la
contraparte es que a mayor participación ciudadana, mayor riesgo político y
fiscalización a la autoridad.
Complementaria a la solución planteada, se necesita informar a la ciudadanía de

los beneficios de incrementar su participación en la gestión pública y promover la
generación de líderes locales con la colaboración de partidos políticos modernos
de alcance nacional26.
Paralela a la implementación de mayor duración de la anterior propuesta, también

se necesita representantes más organizados tomando en cuenta el territorio y
legitimados idealmente por la elección por mayoría de la comunidad. Una reforma
25
Así el año 2002 se promulgaron la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N° 27783) en donde se reconoce que se deben
promover espacios de participación ciudadana, sin embargo con la Ley 27792 publicada antes que inicien sus funciones los Gobiernos
Regionales se instituyen los Consejos de Coordinación Regional. Asimismo la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 27972) crea
los Consejos de Coordinación Local como espacios de concertación de políticas con participación de las organizaciones de base de las
localidades. A este paquete importante de Leyes se sumaron la Ley Marco de Presupuesto Participativo (Ley N° 28056) y las directivas
y modificatorias siguientes. Este cuerpo legislativo es el marco dentro del cual se dan los mecanismos de participación ciudadana en
el Perú.
26
Al respecto se puede consultar Tanaka (2006) La participación ciudadana y el sistema representativo. Aquí se sugiere que la
complementariedad entre mecanismos participativos y representativos supone la existencia de partidos políticos.

que aportaría al mejor desempeño de esta herramienta sería la organización de
distritos electorales para incrementar el vínculo entre los representantes y los
representados.
Sin embargo, debe mencionarse que estos espacios de participación ciudadana han
servido como una experiencia institucionalizada inicial en donde se da un espacio
para la discusión de acciones prioritarias vinculadas a las necesidades de la
población. Es importante poder afianzarlas y fortalecerlas con el fin de poder
generar liderazgos participativos en las diversas circunscripciones.
Un elemento adicional tiene que ver con la orientación del gasto público, dado que
se decide en estos espacios la asignación del mismo a las obras consideradas claves
por la población. En este sentido es necesario trabajar desde la sociedad civil para
poder generar líderes locales y regionales que permitan que estas instituciones
cumplan con el fin para el cual fueron creados.
2. Encuestas de Percepción. Es una herramienta que permite recolectar la opinión

del ciudadano de la manera más técnica posible. Ello implica diseñar encuestas
representativas a nivel nacional y departamental o provincial para conocer la
percepción de los ciudadanos acerca de la cantidad y calidad de servicios que están
recibiendo.
Esta información permite retroalimentar el proceso y generar políticas más

acordes con las necesidades de la población. Asimismo pueden ser un medio eficaz
de conocer en dónde se detectan buenas prácticas para poder analizar en
profundidad los factores de éxito y generar una buena práctica que pueda ser
replicable. Esto está vinculado definitivamente al monitoreo mencionado en la
sección de Gestión por Resultados y se ha demostrado que los resultados de las
encuestas pueden ser indicadores importantes que guíen la gestión pública.
3. Consulta Previa. Recientemente se ha aprobado la Ley del derecho a la consulta

previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el convenio 169 de la
organización internacional del trabajo. Debido a los conflictos surgidos a partir de
proyectos presentados por la actividad minera que tiene un fuerte impacto en las
zonas donde se desarrollan es que se ha promulgado esta Ley. En general los
mecanismos de consulta previa implican el derecho que tienen los pueblos
indígenas u originarios a ser consultados de forma previa sobre las medidas

legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos,
sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de vida y desarrollo. También
corresponde efectuar la consulta respecto a los planes, programas y proyectos de
desarrollo nacional y regional que afecten directamente estos derechos. La
legislación establece que este consulta es implementada por el Estado de manera
obligatoria. Esta ley busca aplicar en el Perú el Convenio 169 de la OIT que
establece el derecho a la consulta previa. Este es un mecanismo importante porque
muchas poblaciones afectadas por obras de inversión o infraestructura deberán ser
consultadas con el fin de tomar en cuenta los efectos en la calidad de vida de las
mismas que son costos que muchas veces no son incorporados en los proyectos de
inversión. Las acciones del Estado o la inversión privada deben realizarse tomando
en cuenta esta perspectiva dado que es indispensable contar con el apoyo de todos
los involucrados. En el Perú, la Ley es reciente y se está a la espera de su
reglamentación que se está haciendo la manera más participativa posible con el
objetivo de generar consenso sobre los mecanismos planteados.
4. Consejos de Coordinación Local y Regional. Cuando se dio inicio al proceso de

descentralización se plantearon una serie de instancias que buscaban generar
espacios de concertación de políticas y acciones del Estado a nivel subnacional.
Por ello es que surgen los Consejos de Coordinación Regional y Local como
mecanismos que fomentan la participación ciudadana. El Consejo de
Coordinación Regional es un órgano consultivo y de coordinación del Gobierno
Regional con las municipalidades. Está integrado por los Alcaldes Provinciales y
por los representantes de la Sociedad Civil. En un órgano creado por la Ley Nº
27902 que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Ley Nº 27867, para
regular la participación de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad Civil en los
Gobiernos Regionales y fortalecer el proceso de Descentralización y
Regionalización. El Consejo de Coordinación Regional está conformado por:
1. El Presidente Regional quien lo preside, pudiendo delegar tal función en el
Vicepresidente Regional.
2. Los Alcaldes Provinciales de la Región.
3. Los representantes de las organizaciones de la Sociedad Civil.
La proporción de los alcaldes provinciales y la Sociedad Civil es de 60% y 40%
respectivamente. El Consejo Regional invita a los alcaldes distritales y

representantes de la Sociedad Civil, en las mismas proporciones de 60% y 40%
establecidas para los miembros plenos.
Al menos la tercera parte de los representantes de la Sociedad Civil corresponde

a instituciones de empresarios y productores. Los representantes de la Sociedad
Civil son elegidos democráticamente, por un período de 2 años, por los delegados
legalmente acreditados de las organizaciones de nivel regional y provincial, según
corresponda, que se hayan inscrito en el registro que abrirá para tal efecto el
Gobierno Regional.
Para registrarse deben acreditar personería Jurídica y un mínimo de 3 años de

actividad institucional comprobada. La elección de representantes es supervisada
por el organismo electoral correspondiente.
Las organizaciones de la Sociedad Civil que participan son, entre otras:

organizaciones de productores, gremios empresariales, laborales, profesionales,
agrarios y vecinales; universidades, iglesias, comunidades campesinas y nativas,
mesas de concertación y organizaciones de mujeres y jóvenes.
Una misma organización o componente de ella no puede acreditarse

simultáneamente a nivel provincial y regional. Los miembros del Consejo de
Coordinación Regional emiten opinión consultiva, concertando entre sí, sobre:
a. El Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual;
b. El Plan de Desarrollo Regional Concertado;
c. La visión general y los lineamientos estratégicos de los programas

componentes del Plan de Desarrollo Regional Concertado;
d. Otras que le encargue o solicite el Consejo Regional.
La legislación es bien clara en el sentido que el Consejo de Coordinación Regional

no ejerce funciones ni actos de gobierno. Esta es una de las razones por las cuales
se puede haber perdido interés en participar en estas instancias dado que sus
decisiones no son vinculantes. Sin embargo, al darle la función de discutir el
presupuesto participativo y establecer que las priorizaciones deben hacerse en el
marco de proyectos de inversión que ya cuenten con la viabilidad se les está dando

un mayor poder lo cual puede crear incentivos para una mayor participación de las
organizaciones sociales
Sección 2: MECANISMOS DE VOZ
Los mecanismos de voz son herramientas mediante las cuales la sociedad civil expresa su
disconformidad o conformidad con ciertas medidas. Se relaciona con la participación
ciudadana definitivamente pero además implica medios adecuados que permitan canalizar
el descontento a través de instituciones. En este sentido las instituciones públicas deben
contar con un sistema de detección de quejas y problemas que se puedan estar gestando.
Debe funcionar como un mecanismo efectivo para recoger información acerca de las
necesidades de la población aunque puede que no sea muy representativo dado que existe
un sesgo en la recolección de la información porque sólo aquellos que tienen una queja
presentan los reclamos correspondientes. En este sentido es insuficiente para el diseño de
un sistema de información y alerta temprana de generación de conflictos pero es una parte
importante de él. En todo caso, lo que se espera de un Estado moderno es que pueda
responder de manera efectiva a las quejas que tienen los ciudadanos de la manera más
efectiva posible.
Una propuesta interesante es crear una ventanilla de atención donde se pueda establecer
contacto con el ciudadano y se pueda explicar las razones por la que determinada gestión
no es procedente o dándole la razón por lo que se procedería rápidamente con su pedido.
Esto es importante porque la gente a veces sólo quiere ser escuchada y que se les explique
los porqués de determinadas acciones. Es en este sentido que instituciones como los
ombudsman, los cuales existen en muchos países, son efectivos porque trasladan los
pedidos de la población a las autoridades y velan porque se cumpla lo ofrecido y brindan
información a los ciudadanos y los orientan en cuanto a qué hacer con sus pedidos.
Un medio adicional es el referido a los libros de reclamaciones. Desde la promulgación el
código de defensa del consumidor en el año 2010 se ha establecido el mecanismo del libro
de reclamaciones como un medio para que los clientes disconformes con un servicio o un
bien recibido por una empresa pueda plantear una queja al respecto que queda registrada
para que otros clientes la puedan revisar y se llevan una copia de la misma para poder
iniciar acciones en otras instancias si así se requiere. Este mismo mecanismo es importante
que se imponga en las instancias públicas de tal manera que los funcionarios y autoridades

puedan tener una idea clara de cuáles son las necesidades de los ciudadanos y por donde
deben orientar sus acciones de tal manera que satisfagan las necesidades de la población.
Adicionalmente existen otros mecanismos de voz como los ombudsman, palabra que tiene
orígenes escandinavos pero que es una especie de representante entre una organización
del Estado y un grupo de individuos u organizaciones que pueden ver afectados sus
derechos por acciones del Estado. En su interpretación moderna, el ombudsman es un
funcionario designado por el gobierno o el parlamento pero con un alto grado de
independencia al que se le encarga representar los intereses del público al investigar o
señalar quejas reportadas por los individuos. Tanto si es designado por el legislativo o el
ejecutivo, las atribuciones usuales del ombudsman son investigar las quejas de los
ciudadanos e intentar resolverlas usualmente a través de recomendaciones o mediación
entre las instituciones públicas y los administrados. En el Perú este rol es desempeñado
por defensoría del pueblo cuyo titular es designado por dos tercios del número legal de
congresistas con el fin de darle todo el respaldo político necesario para llevar a cabo sus
funciones. Esta es una institución que ha ido ganando reputación debido a la calidad
técnica de sus funcionarios y la independencia con que se desenvuelve. Si bien los
informes o recomendaciones no son vinculantes, la cobertura mediática que reciben son
un buen incentivo para los funcionarios o instituciones aludidos para modificar conductas
o procesos que no están beneficiando a los ciudadanos. Este reputación ha sido construida
en los casi 30 años de existencia a partir de la pertinencia y calidad de las recomendaciones
e informes.
Sección 3: TRANSPARENCIA
Transparencia es un concepto amplio que va más allá del acceso a la información, ello
implica dejar de lado la cultura de interés de Estado y ser mucho más abiertos. Esto
significa que no sólo se debe tener acceso a la información pública sino que las acciones
de los funcionarios deben ser de dominio público para poder ser evaluados en su acionar
y desempeño como tales. De las tres esferas de la vida, lo íntimo, lo privado y lo público
la transparencia atañe a los dos últimos en donde un funcionario público debe ser
transparente en su comportamiento y sus acciones las cuales deben ser conocidas por los
ciudadanos en la medida que se desempeñen como fucionarios. Esto engloba
adicionalmente el acceso a la información generada por una institución como el

presupuesto, sueldo de los empleados y compras que se realizan y proveedores dentro de
muchas otros elementos.
La transparencia de la gestión pública es un pilar importante de la orientación al

ciudadano. Un principio básico es que los funcionarios públicos y autoridades están
manejando activos y recursos que son de todos los ciudadanos y por ello deben estar
obligados a ser lo más transparentes posibles acerca de sus decisiones. Esto tiene serias
implicancias para el rol del Estado. Si todas las acciones del Estado son conocidas por los
ciudadanos o son publicados en medios de acceso relativamente barato, la población
puede estar enterada de los principales hechos vinculados a la administración pública. De
esta manera al verse informado, si la ciudadanía determina que alguna acción puede
generar ciertos problemas, está en la capacidad de recurrir a los mecanismos de voz para
expresar sus quejas. Desde otra perspectiva, la transparencia es consustancial a una gestión
pública moderna y una forma de legitimar la gestión. Es un deber del Estado
Uno de los puntos en donde se ha avanzado es en lo referido a transparencia a los recursos

públicos. En cada vez más países el uso de mecanismos como el portal de transparencia
económica del Ministerio de Economía y Finanzas o el Sistema electrónico de
Adquisiciones y Compras del Estado (SEACE) en el Perú son avances importantes.
El primero permite conocer el nivel de gasto que está ejerciendo cada unidad ejecutora,
cómo ello contribuye a una meta determinada y cuan eficaz se está siendo con respecto a
la ejecución del gasto. La información es poder y por ello uno puede observar cómo cada
vez se expresa más la disconformidad con alguna autoridad nacional o subnacional si es
que el ratio de ejecución del gasto público es pequeño. Ello lleva a que la población, los
medios u organizaciones sociales puedan ejercer presión por un mejor desempeño de las
autoridades. Aún falta contar con indicadores de eficiencia que sean sencillos de entender
y construir para que la población esté mucho más informada y ejerza presión por una
mejor calidad en los servicios. Ese sistema de información está aún por construir en
muchos países de la región.
En el caso de las adquisiciones del Estado, es muy importante la transparencia para evitar
malas prácticas que pueden derivar en corrupción. El saber quiénes son los proveedores
del Estado, los montos adquiridos y darle transparencia a los procesos de compras y
adquisiciones juega un rol muy importante porque pueden detectarse malas prácticas y

sirve como un incentivo poderoso a la introducción de procesos competitivos y abiertos
que generan ganancias como el obtener productos al menor precio posible y con la calidad
esperada.
Por otro lado, es importante como un medio disuasivo de comportamientos reñidos con la
ética. Si se publican las agendas de los funcionarios públicos y las acciones realizadas con
cierta periodicidad ello constituye un incentivo para un comportamiento correcto. Además
que se puede determinar si los funcionarios están cumpliendo con funciones que
benefician a todos los ciudadanos o solo a grupos de interés. Por ello la transparencia de
las acciones de los servidores públicos es uno de los elementos clave en la construcción
de un Estado transparente. Debe observarse que como todo aspecto de gestión tiene que
analizarse el costo beneficio de la transparencia de tal forma de determinar el grado óptimo
de la misma. Pueden existir opiniones a favor de la transparencia absoluta pero ello puede
generar altos costos debido a la cantidad de información que habría que generar lo cual
no sería beneficioso porque implicaría que los funcionarios públicos tendrían que pasar
buena parte de su tiempo informando de sus labores o contratar personas para que lo
hagan. En todo caso se puede publicar la información general en formatos estándar y dejar
el análisis y evaluación a la sociedad civil quien a través de observatorios o centros de
investigación pueden realizar la labor de interpretar y analizar dicha información y
presentarla al público de manera sencilla y eficaz.
CAPÍTULO VII: LA NECESIDAD DE UN ESTADO

DESCENTRALIZADO
Descentralización es el proceso de devolver poderes políticos, económicos y
administrativos a las unidades subnacionales de gobierno. descentralización, visto como
la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos hacia
los gobiernos subnacionales, del de la desconcentración, definido como la delegación del
ejercicio de competencias desde un organismo público hacia otro órgano también
dependiente del gobierno central pero situado en la provincia, o de la delegación, cuando
se transfiere la responsabilidad al gobierno subnacional por decisión del gobierno central
y por un plazo determinado.

Hasta el momento hemos hablado del Estado como un ente que atiende a los ciudadanos
de manera homogénea. Sin embargo, hemos hecho mención a que las necesidades de
diferenciación son notorias cuando vemos un país con diversidad cultural, histórica, étnica
y geográfica por mencionar algunas dimensiones. El panorama complejo que hemos
descrito hasta este momento se torna un poco más complejo cuando introducimos el
aspecto del territorio. Ello porque el Estado debe responder a las necesidades de las
personas proveyendo los bienes y servicios a los que tiene derecho pero diferenciando
según las particularidades de cada grupo. Ello nos lleva a que el Estado además de
eficiente, eficaz y transparente tiene que ser desconcentrado o descentralizado según sea
el caso.
La descentralización, entendida como el proceso de devolver poderes políticos,

económicos y administrativos a las unidades subnacionales de gobierno, ha avanzado en
la mayor parte de países en América Latina en los últimos años. Si bien este hecho se
justifica por una variedad de complejos motivos socio-económicos, no es exagerado
afirmar que la fuerza dominante detrás de estos procesos es política. Cabe mencionar que
mientras que en 1960 sólo tres de los catorce países de la región con población superior a
los 5 millones de habitantes contaban con democracias multipartidarias, desde 1999 la
totalidad de estos países caían dentro de esta categoría. Así, la democracia y la
descentralización han ido de la mano, aunque a distintas velocidades.
La descentralización y la democracia están plenamente relacionadas. La participación en

elecciones por parte de los ciudadanos en donde eligen a sus autoridades locales o
regionales es parte de la descentralización política. Por otro lado, la descentralización
implica que las autoridades elegidas están más cerca de los ciudadanos por lo que existen
incentivos para pasar de una democracia representativa a una democracia participativa en
donde se discuten políticas y medidas concretas. Esto es la base para generar valores
democráticos que logren instaurarse en la mente de los ciudadanos, quienes exigirán más
democracia. Y la relación también va en sentido contrario dado que una mayor democracia
debe responder a las necesidades de los individuos y si estas son diferenciadas se necesitan
respuestas distintas por parte del Estado. Ello genera una demanda por mayor
descentralización.
Aunque la motivación para descentralizar puede ser política, el hecho es que existe una
serie de justificaciones y ventajas de tipo económico y social que avalan este proceso. En

efecto, la descentralización puede aumentar la eficiencia y el grado de responsabilidad del
gobierno al acercar la prestación de los servicios públicos a las preferencias ciudadanas,
reduciéndose así los costos de transacción. Un gobierno local con mayor información y
responsable directamente ante sus ciudadanos podrá, en teoría, prestar mejores servicios.
En este sentido, la literatura sobre el tema señala que de las tres funciones típicas de un
gobierno, a saber, estabilización, redistribución y asignación, sólo esta última podría verse
grandemente favorecida con la descentralización 27 , precisamente por los factores
mencionados en este párrafo.
Asimismo, mediante la descentralización se fortalece el ejercicio democrático al aumentar

la participación ciudadana en la toma de decisiones. Ello se debe a la mayor cercanía entre
el Estado y el Ciudadano, la opinión del ciudadano tiene mayor influencia relativamente
cuando además de su opinión importa la opinión de todos los ciudadanos de un gobierno
subnacional que cuando importa la opinión de todos los ciudadanos del gobierno nacional.
Sin embargo, para explotar al máximo esta ventaja e incentivar una mejor prestación de
servicios, es necesario que el arreglo institucional defina claramente los principios de
accountability (quién es responsable de qué) y de autoridad (capacidad legal, financiera y
de recursos humanos para tomar e implantar decisiones).
Esquema 3. Conceptualización proceso de descentralización
27
En tal sentido ver Oates, Wallace (1973) Fiscal Decentralization para una discusión de la pertinencia de descentralizar la función
asignativa dado que a nivel de satisfacer las demandas de los ciudadanos es donde surge la necesidad de diferenciación. En el caso de
la estabilidad macro o la redistribución del ingreso es mejor que esté centralizada en su concepción y financiamiento. En el caso de la
función redistributiva puede pensarse en esquemas mixtos en donde el financiamiento de programas sociales estén en manos del nivel
nacional pero la provisión directa en manos de los gobiernos subnacionales.

El problema principal que podría ocasionar la descentralización está paradójicamente
relacionado con sus ventajas, esto es, por un inadecuado traspaso de funciones, entre otros,
en lugar de que la prestación de bienes y servicios a los ciudadanos mejore adecuándose
a sus necesidades de mejor manera, esta prestación se deteriora por la falta de capacidad
técnica en los gobiernos subnacionales. En América Latina es común observar una
disminución en la calidad de los servicios y que los vicios que se registraban en el gobierno
central se repliquen en el nivel local. Aún más, el deterioro en los servicios por lo general
va acompañado de una gestión financiera deficiente, por lo que existe un riesgo
macroeconómico relacionado principalmente con la duplicación del gasto público y el
desbalance fiscal. Por último, es posible que los gobiernos subnacionales con mayores
recursos ex-ante sean los más beneficiados con la descentralización, pudiéndose acentuar
los problemas de equidad.28
Las razones por las que se han manifestado estos problemas son conocidas. Por un lado,
muchos gobiernos locales no cuentan con la capacidad técnica suficiente para llevar a
cabo procesos de inversión pública ni con las instituciones apropiadas para llevar a cabo
su tarea. Por otra parte, en ocasiones el arreglo institucional y el grupo de reglas que rigen
las relaciones intergubernamentales no son los propicios en términos de rendición de
cuentas y autonomía, además de carecer de los incentivos para promover una gestión local
eficiente. Aunque claro, también muchas instituciones nacionales sufren de los mismos
problemas. Otro obstáculo importante fue la falta de delimitación y definición de
funciones entre los diferentes niveles de gobierno.
Los elementos políticos, económicos y sociales imbuidos en el contexto de la

descentralización obligan a analizarla en el marco de la reforma del Estado o, mejor aún,
de la reforma al interior del Estado. En este sentido, debe existir un acuerdo sobre las
funciones o el papel del Estado en la economía y la sociedad paralelamente a los esfuerzos
descentralizadores.
En el marco de la redefinición del papel del Estado, es necesario distinguir el concepto de

descentralización, visto como la transferencia definitiva de funciones, atribuciones,
responsabilidades y recursos hacia los gobiernos subnacionales, del de la
desconcentración, definido como la delegación del ejercicio de competencias desde un
28
Para revisar estos conceptos se puede revisar Prud´homme, Rémy (1995) The dangers of decentralization, para un mayor detalle.

organismo público hacia otro órgano también dependiente del gobierno central pero
situado en la provincia, o de la delegación, cuando se transfiere la responsabilidad al
gobierno subnacional por decisión del gobierno central y por un plazo determinado.
En primer lugar debemos entender porque es necesario dividir al Estado en varios niveles
de gobierno. Pueden existir razones de diversa índole (políticas, culturales, históricas, etc)
pero es importante analizar las razones económicas que están detrás de un proceso de
descentralización.
Sección 1: EL ASPECTO TERRITORIAL
El entorno, las costumbres y la historia hace que el país no sea un territorio homogéneo
por lo que las necesidades de la población son distintas en función del sitio donde viva y
las características del mismo. Asimismo, el desarrollo de circuitos económicos regionales
es una forma de integrar el territorio. Además reconocer los ya existentes puede ser una
forma de guiar el ordenamiento territorial. Es importante identificar oportunidades y
potenciar lo ya existente a través de información económica, apoyo tecnológico y
desarrollo de infraestructura. El potenciar el desarrollo territorial puede ser una forma
importante de generar apoyo al proceso de descentralización. Así un poblador de la sierra
tendrá distintas necesidades que un poblador de la costa y de la selva. Quienes conocen
mejor estas diferencias son las autoridades locales y tienen una idea muy aproximada de
las demandas de los pobladores. Así si las municipalidades forman parte del Estado deben
ser las llamadas a proveer ciertos bienes de la manera en que se ajuste más a las
necesidades de la población. Por ello es mejor que la responsabilidad por la provisión de
ciertos servicios sea responsabilidad de las municipalidades dado que si lo hace el
gobierno nacional puede ocurrir que las decisiones que tome no sean las adecuadas porque
el funcionario ubicado en Lima no tiene la información confiable de las necesidades
específicas de cada localidad.
Otra ventaja de la descentralización es que si se les otorga las responsabilidades a las

municipalidades se puede fomentar la creatividad porque para la provisión de los bienes
que son de su responsabilidad podrá utilizar materiales de la zona, organizar a los
ciudadanos según formas ancestrales que perduran en la comunidad o inventar nuevas
formas de hacer las cosas.

La idea es que el nivel de gobierno más apropiado sea el responsable de proveer los
servicios a la población. Así tendremos responsabilidades que por su impacto serán
nacionales y otras serán locales o regionales. Esto último implica que debe existir una
correcta asignación de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno para que
respondan eficazmente a las necesidades de la población. Una vez que se tenga claro
cuáles son los principios de la asignación de responsabilidades entre los distintos niveles
de gobierno revisaremos los principios del financiamiento de estas actividades
Sección 2: CRITERIOS PARA LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS Y
FUNCIONES ENTRE LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO.
El tema de la asignación de competencias es importante porque una vez que se tenga claro
qué quiere hacer el Estado (la visión), lo importante es determinar qué tiene que hacer
cada nivel de gobierno para que los ciudadanos estén correctamente atendidos. Revisemos
a continuación, un poco más en detalle, los criterios a considerar.
Debe mencionarse, una vez más, que la descentralización es el reconocimiento de la

heterogeneidad. Por ello es necesario tomar en cuenta esta diferencia al momento de
formular políticas públicas. Un hecho que en el Perú llama la atención es que casi toda la
legislación trata a los Gobiernos Regionales y Locales de la misma manera salvo la
diferencia entre municipalidades rurales y urbanas. Sin embargo, al interior de las
municipalidades rurales y de los Gobiernos Regionales existe mucha heterogeneidad por
lo que podrían plantearse políticas diferenciadas. Esto se aplica también a la organización
interna de los gobiernos subnacionales en el Perú donde la estructura orgánica que se
plantea es la misma para todas las unidades y debería buscarse diferenciarlas porque la
complejidad en el manejo de una municipalidad rural con poco canon debe ser distinta de
aquella que cuenta con abundantes recursos po resta fuente. Uno de los retos al futuro es
contar con estructuras diferenciadas para propender a mejorar los procesos mediante los
cuales se brinda los servicios y bienes que requiere la población.
La asignación de responsabilidades entre instancias de gobierno debe constituir un paso

importante en el diseño del Estado en un contexto descentralizado. Ello obedece al hecho
de que en función a las actividades asignadas, se posibilita la estimación del
financiamiento correspondiente. Si en una estrategia de descentralización del Estado se
diseña, en primer término, los mecanismos de ingresos y transferencias, sería sumamente

complejo establecer, posteriormente, competencias que generen una correspondencia
entre los potenciales ingresos y los gastos asociados a las responsabilidades estipuladas
en la legislación. Este fue el caso de muchos países latinoamericanos y algunos de los
países en transición en sus esfuerzos por descentralizar. En consecuencia, contribuyeron
a la debilidad de sus sistemas descentralizados y a la sobrecarga fiscal en sus economías.
Cabe señalar que la asignación de responsabilidades en el marco de un proceso de

descentralización no implica que el abastecimiento de servicios públicos deba recaer casi
exclusivamente sobre instancias subnacionales. La descentralización busca fortalecer a
los gobiernos subnacionales, sin que ello se traduzca en la inactividad del gobierno
nacional. En efecto, el gobierno central puede influenciar la provisión descentralizada de
bienes y servicios a través del establecimiento de reglas, la transferencia de recursos para
que las unidades regionales y locales sean capaces de cumplir con la población, y la
supervisión de la calidad y cantidad de bienes y servicios en cuestión, así como del
adecuado uso de las transferencias.
Existen tres principales motivos por los cuales se considera ineficiente que los gobiernos
subnacionales ejecuten políticas redistributivas. En primer lugar, la movilidad de la mano
de obra posibilita la migración de personas de bajos ingresos hacia las jurisdicciones que
apliquen programas agresivos de ataque a la pobreza, mientras que los de mayores
ingresos se desplazarán fuera de dicha zona al ver que el nivel de población está llegando
a niveles que no son soportables por ellos. Este tipo de resultado definitivamente
dificultaría el afán redistributivo de las localidades, dado que, de manera paulatina, las
localidades con mayores políticas de esta naturaleza terminarían siendo habitadas
únicamente por individuos de bajos ingresos. La segunda razón por la que la redistribución
de la riqueza debe corresponder al gobierno central obedece al hecho de que esta se
considera un bien público nacional, y por lo tanto no es concebible que una jurisdicción
busque solo el bienestar de los pobres de su comunidad, ya que el bienestar de todos los
pobres es urgente. Finalmente, las políticas redistributivas o políticas sociales se ejecuta
de manera más eficiente en el nivel nacional de gobierno debido a que la habilidad de
instancias como los Gobiernos regionales o Locales de apoyar a los pobres está limitada
por sus bases impositivas y los recursos que reciben. En tal sentido (y paradójicamente),

en las jurisdicciones más necesitadas, a los pobladores no se les garantizaría estándares
mínimos de bienes y servicios públicos.29
Una de las maneras más evidentes de evaluar cuál es el nivel de gobierno más adecuado
para cumplir con determinadas funciones asociadas a la asignación de recursos es juzgar
en qué medida cumple con los objetivos planteados por la estrategia de descentralización.
Entre estos se distinguen la asignación eficiente del gasto, la provisión equitativa de
servicios, la preservación de la estabilidad macroeconómica y la promoción del
crecimiento económico.
EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
Por otro lado, usualmente se señala que la asignación de responsabilidades debe responder
al principio de subsidiariedad. Este plantea que la toma de decisiones y el ejercicio de las
competencias corresponden a la instancia de gobierno más pequeña que guarde
consistencia con la eficiencia en la asignación de recursos, y que sea capaz de representar
al área geográfica que internalizará los costos y beneficios de las decisiones en torno a su
provisión de bienes y servicios públicos. En el caso de los bienes públicos locales (tales
como el recojo de basura, la ornamentación de parques y jardines, entre otros), es
conveniente y deseable que la descentralización del gasto se dirija hacia el nivel local de
gobierno. Desde un punto de vista de eficiencia en asignación de recursos y eficiencia
administrativa, ello responde al hecho de que la transferencia de estas responsabilidades
beneficiará únicamente a los habitantes de su jurisdicción. Por otro lado, los bienes y
servicios públicos de ámbito nacional, tales como la defensa nacional y la estabilidad
macroeconómica, requieren una administración centralizada que beneficie a todos los
ciudadanos de manera homogénea.
El principio de subsidiariedad, sin embargo, no es siempre aplicable. Ello se debe a la

existencia de bienes y servicios públicos cuyos beneficiaros no se limitan a una localidad,
región, ni coinciden con el conjunto poblacional de una nación. Con frecuencia, no es
posible delimitar claramente el territorio sobre el cual ciertos bienes y servicios públicos
generan beneficios. Por otro lado, la presencia de externalidades en la producción de
ciertos bienes muchas veces se traduce en costos o beneficios adicionales que se esparcen
en diversas localidades, que no son representadas por una instancia gubernamental. Para
29
Este punto es desarrollado en profundidad por Rémy Prud´homme (1995) The Dangers of decentralization.

estos bienes de naturaleza “mixta”, el grado de descentralización más adecuado se torna
confuso, y se posibilita la participación de más de un nivel de gobierno en su provisión.
Esta posibilidad descansa, en primer lugar, en la existencia de varias etapas comprendidas
en la provisión de un bien o servicio, entre las que se distinguen la formulación o diseño,
el financiamiento, la administración y la supervisión o monitoreo. En estas circunstancias,
mientras un nivel de gobierno se encarga de ciertos componentes asociados a la provisión
del bien, otra instancia gubernamental podría ser la responsable por los elementos
restantes. La coexistencia de varios niveles de gobierno en el abastecimiento de un bien o
servicio es factible, además, si se considera la posible diversidad al interior de la demanda
de aquel bien o servicio.
Ejemplo: La educación como bien de naturaleza mixta.
La responsabilidad de los gobiernos locales por la provisión de educación primaria

podría ser deseable por cuanto admite la pronunciación de las localidades con respecto
de sus preferencias culturales e incentiva la participación de los beneficiarios. A su
vez, la presencia de economías de escala en la educación superior podría ser un criterio
suficiente para afirmar que se requiere un control centralizado, dado que los beneficios
se expanden a varias jurisdicciones.
EL PRINCIPIO DEL BENEFICIO

El principio del beneficio se desprende de la teoría de descentralización fiscal planteada
por Tiebout (1956), según la cual un gasto público asignado eficientemente favorece la
adjudicación de competencias hacia los gobiernos locales. Ello responde al hecho de que
los consumidores revelan en mayor medida sus demandas hacia esta instancia
gubernamental a través de la posibilidad de elegir la comunidad de su preferencia. El autor
señala que cada localidad oferta una combinación particular de bienes y servicios
públicos, mientras que los consumidores, a través de la migración, pueden escoger la
jurisdicción que se acomode de mejor manera a sus demandas por bienes y servicios.
Este mecanismo, denominado el “voto con los pies” permite un ajuste óptimo entre las
preferencias de los consumidores y las cantidades y calidades ofrecidas por el Estado.

El principio del beneficio, en estas circunstancias, plantea que los bienes y servicios
públicos deben ser financiados por las personas que los consumen. En tal sentido, si existe
una combinación de bienes y servicios específicos a una jurisdicción, los miembros de la
comunidad correspondiente deben ser los responsables por otorgar, a través de impuestos,
los recursos necesarios para su oferta. Resultaría erróneo, según esta concepción, que una
instancia de gobierno provea un servicio que es financiado por un grupo de consumidores
no representado adecuadamente por aquel nivel gubernamental.
Este concepto refuerza la idea de que descentralización implica heterogeneidad de

presencia del Estado, pues a través de ella los ciudadanos pueden elegir una combinación
particular de bienes y servicios que se ajuste a sus preferencias. Pero para que este
mecanismo funcione correctamente, este principio destaca la importancia de que quienes
reciban los servicios sean quienes los paguen a través de sus impuestos y sean conscientes
de ello.
Estos principios son los mencionados en la literatura conceptual. Sin embargo, la

legislación peruana, especialmente en la Ley de Bases de la Descentralización menciona
otros principios como son los de selectividad y proporcionalidad que establece que el tema
de la capacitación es importante para la transferencia de competencias y que ella debe
darse de manera gradual. Otro principio mencionado es el de provisión que básicamente
se refiere al concepto de neutralidad fiscal en el sentido que toda competencia debe ser
transferida con los recursos financieros necesarios para su correcta operación. Por último,
se menciona el criterio de concurrencia en donde se plantea la necesidad de coordinación
entre los distintos niveles de gobierno y de tomar en cuenta las externalidades territoriales
y las economías de escala para la asignación de competencias.
Sección 3: TIPOS DE DESCENTRALIZACIÓN
En adición a los principios de subsidiariedad y beneficio, existen otros criterios que deben
guiar a los involucrados en una tarea de asignar funciones entre los niveles de un gobierno.
Entre estos se distinguen la eficiencia económica, la equidad fiscal, la rendición de cuentas
hacia la población y la efectividad administrativa. Estos elementos buscan,
principalmente:
- Proveer los bienes y servicios demandados al menor costo posible.

- Financiar las responsabilidades de manera justa.
- Incentivar el esfuerzo fiscal de las localidades.
- Fomentar el control político de la población.
- Administrar las funciones de manera técnica y eficiente.
De esta manera, los criterios mencionados representan consideraciones de orden

económico, político y administrativo que se sirven para determinar el tamaño de gobierno
más adecuado para proveer ciertos bienes y servicios.
Teniendo en cuenta los elementos mencionados hasta el momento es que debemos

referirnos de manera breve a los tres tipos de descentralización que suelen analizarse.
DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA
La primera de ellas está referida a la descentralización política mediante la cual se otorga

a las distintas jurisdicciones la potestad de elegir a sus autoridades a través de elecciones
democráticas. Este empodera a las autoridades y hace que respondan a las necesidades de
la población que las ha elegido.
DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
El segundo tipo es el relacionado a lo administrativo. Como se ha visto existen diversos

tipos de criterios para asignar las competencias y funciones a los distintos niveles de
gobierno. En este caso tenemos que existen competencias exclusivas, compartidas y
delegadas. En la medida que estas se transfieran a los gobiernos regionales y locales
deberán tomarse en cuenta la capacidad de gestión de estos tal como lo mencionamos la
inicio de esta sección. Como sabemos existen competencias y funciones dentro de estas
competencias. Estas últimas están referidas a temas como la planificación, administración
ejecución o monitoreo entre otras. La imagen ideal de la descentralización administrativa
es que las competencias estén asignadas en función al impacto geográfico de los bienes
públicos, con autoridades y funcionarios capacitados que pueden ser buenos gestores
públicos. En adición a ello debemos tomar en cuenta que en el largo plazo la ejecución
debe ser responsabilidad de los niveles subnacionales mientras que la rectoría de políticas,
el financiamiento y la evaluación y monitoreo en manos del nivel nacional.

Es necesario llamar la atención de la rendición de cuentas o accountability sobre el cual
no existe todavía consenso de su significado conceptual pero que en la práctica implica
que el Estado, y sus entidades, deben responder a las demandas de los ciudadanos y tener
bien claras las responsabilidades de tal forma que pueda dar cuenta de sus acciones dentro
de las materias de su competencias. Si los gobiernos locales son responsables de la
limpieza pública y el ornato deben informar de lo que están haciendo para proveer estos
servicios de la mejor forma posible identificando tanto factores positivos como haciendo
autocríticas que permitan mejorar el servicio en el tiempo. Si se tienen claras las
competencias que tiene cada nivel de gobierno, los ciudadanos tienen el derecho de que
sus autoridades les reporten acerca de los avances realizados30.
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
Un tercer tipo está relacionado a la asignación de fuentes de financiamiento a los distintos

niveles de gobierno. Estas fuentes, en teoría, deben generar los recursos necesarios para
que los servicios y bienes sean proveídos en la calidad y cantidad que los ciudadanos
requieren. Estas fuentes pueden ser los impuestos, los cargos a usuarios (tasas y
contribuciones), las transferencias y el endeudamiento. El arreglo al que se llegue en cada
realidad concreta deberá responderá a las características del país que se está analizando.
Se espera que a todo nivel el Estado sea un buen recaudador de ingresos y que respete los
principios de finanzas públicas y de equilibrio fiscal en su gestión financiera.
En este caso debe mencionarse el concepto de equidad fiscal que es lo que todo arreglo de
descentralización fiscal debe buscar. Esta se refiere a que cada jurisdicción debe contar
con los recursos que necesita para proveer los servicios a la ciudadanía con un estándar
de calidad mínimo prefijado, esto es que cada localidad debe contar con los recursos
financieros necesarios para cumplir con su función. Asimismo es importante que todo
contribuyente deba ser tratado de manera similar en términos tributarios y de bienes que
obtiene del Estado independientemente de la zona en donde vive.
DESCENTRALIZACIÓN ECONÓMICA
Un último aspecto que ha sido resaltado en los últimos años es la descentralización

económica. Esto está vinculado a un desarrollo más homogéneo del territorio. Ello se hace
30
Debe mencionarse que la legislación vinculada a la asignación de competencias en el Perú todavía es confusa, dado que no se
establecen claramente los límites de intervención de cada nivel de gobierno en determinada competencia, por lo que existe una
yuxtaposición de competencias y funciones en muchos casos entre los cuales se pueden citar los de salud y educación.

más palpable en caso de países centralizados como el Perú donde el PBI de Lima es
cercano al 50% del PBI nacional. Por ello es importante darle los medios a los distintos
territorios para que puedan desarrollarse. Antes que ser otro tipo de descentralización es
un resultado de las tres anteriores porque si se cuenta con autoridades elegidas y con alto
grado de legitimidad, con competencias bien definidas y una administración eficiente y
con ls recursos necesarios, se generarán las condiciones para que la actividad económica
despegue y genere mejoras en el bienestar de las personas. Aquí hay un rol
complementario que debe cumplir el nivel nacional al realizar inversiones en
infraestructura y capital humano que permitan mejorar la competitividad en los diversos
territorios. Si estas condiciones se cumplen el despegue económico va a ser una
consecuencia ineludible.
Como conclusión vemos que un Estado descentralizado impone una serie de retos
adicionales porque debe ordenarse la administración pública de tal manera que se
responda a las demandas heterogéneas de los ciudadanos. En este sentido los sistemas
administrativos del Estado deben tomar en cuenta esta heterogeneidad y debe ser más
flexible para responder a las demandas diferenciadas.
Como se puede desprender de lo analizado en esta sección una política de modernización

de la gestión pública en un contexto descentralizado impone retos adicionales a los
mecanismos de funcionamiento y estructura del Estado. Dentro de la estrategia
recomendada de gestión por resultados resulta evidente que deben incorporarse a los
gobiernos subnacionales porque buena parte de la satisfacción de las demandas de los
ciudadanos está en manos de estas entidades. Tomar en cuenta el territorio es muy
importante porque todas las acciones del Estado deben enmarcarse dentro de la realidad
territorial de cada zona y no al revés. Los reclamos contra el centralismo limeño que se
han gestado en los diversos departamentos desde hace años es el resultado de políticas
homogéneas decididas desde Lima que no han tomado en cuenta el territorio.
La gestión por resultados debe tomar en cuenta el rol de los gobiernos subnacionales y su
relación con el nivel nacional porque se necesitarán esfuerzos adicionales con el fin de
coordinar acciones a nivel vertical tomando en cuenta a los tres niveles de gobierno. La
gestión de procesos y la gestión por resultados deben adaptarse a esta situación y encontrar
los mecanismos de incentivos adecuados para lograr que los tres niveles de gobierno se
articulen de manera adecuada a las necesidades de los ciudadanos.

Existen muchos reclamos acerca del proceso de descentralización en el sentido que
algunos críticos sostienen que el proceso ha generado más complicaciones que beneficios
debido a que la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos ha decaído. Se
menciona adicionalmente que los costos y procesos de atender las necesidades de los
ciudadanos han aumentado considerablemente. No obstante lo anterior, creemos que las
ventajas de las descentralización son mayores que los costos.
El problema radica en que los costos se aprecian en el corto plazo debido a la poca
capacidad de gestión que se observa en muchos gobiernos subnacionales. Sin embargo,
debemos ser claros en mencionar que los problemas que surgen ahora en los gobiernos
regionales y locales responden a que en muchos casos se han descentralizado los
problemas existentes a nivel nacional. En muchos casos se han descentralizado funciones
que cuentan con un presupuesto insuficiente y en otros casos se han descentralizado
competencias que no tenían presupuesto asignado. Estos son temas pendientes del proceso
de descentralización que deben ser subsanados en el futuro.
Sin embargo, existe una alta probabilidad de que los beneficios de la descentralización se
vean en el largo plazo y puedan superar a los costos inmediatos. El reto es lograr que la
descentralización contribuya de manera efectiva a satisfacer las necesidades de los
ciudadanos. Desde el punto de vista conceptual son muchas las ventajas, pero lo que se
requiere son acciones prácticas que hagan evidentes ganancias rápidas del derivadas del
proceso de descentralización.
Por ello la modernización de la gestión pública y el proceso de descentralización deben ir
de la mano. Estas representan dos soportes de la mesa de reforma del Estado que junto
con la introducción de mecanismos de transparencia sirvan para consolidar un proceso
que en verdad tenga impacto en mejorar las condiciones de vida de la población. El lograr
que la cultura de gestión por resultados se expanda al accionar de todas las entidades del
Estado incluidos todos los niveles de gobierno es un desafío que debe ser asumido a la
brevedad con el fin de legitimar el Estado ante los ciudadanos y hacer más eficiente el uso
de los escasos recursos con que cuenta el Estado.

CAPÍTULO VIII: LOS INSUMOS E INSTRUMENTOS PARA LA
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
En los procesos de reforma del Estado es indispensable el uso de herramientas que
permitan alcanzar los niveles de eficiencia y eficacia deseados en la provisión de los
bienes y servicios a los cuales tienen derecho los ciudadanos. En los últimos años ha
existido un énfasis en introducir elementos de la gestión privada a la gestión pública para
mejorar la gestión pública.
Todo el ciclo de la gestión por resultados que ha sido explicada en este documento en un
contexto descentralizado que impone mayores retos al estado implica la necesidad de
nuevas técnicas de administración en donde se deben combinar los recursos financieros,
con el resto de insumos para obtener bienes y servicios que respondan a las necesidades
de los ciudadanos. Entre estos podemos citar al recurso humano y al gobierno electrónico,
los que serán mencionados de manera resumida en el rol que juegan en el proceso de
Reforma del Estado.
Sección 1: RECURSOS HUMANOS
Una buena gestión pública requiere buenos ejecutores. Ello nos lleva al capital humano
con el que cuenta el Estado. Es indispensable pensar en la calidad de este recurso. En
cualquier Estado trabaja una parte considerable de la población económicamente activa y
es necesario que esté bien capacitado para cumplir con las necesidades de la población.
Para generar un buen recurso humano es necesario desarrollar una serie de mecanismos e
incentivos para que exista una cultura de servicio a la población.
Un punto de inicio importante es la motivación con que cuenta este recurso humano. Al
Estado generalmente se ingresa a trabajar por un afán de servicio. Existen muchos
funcionarios que describen su trabajo en el sector público como más gratificante que en
el sector privado porque sienten que generan un valor público y no sólo utilidades para
los accionistas de una empresa por más incentivos monetarios que puedan existir. Las
personas con esta mística deben ser potenciadas. Ello implica que para contar con un
recurso humano de buena calidad debe empezarse con contar con un buen sistema de
reclutamiento en donde se busque captar a aquellas personas y profesionales que estén lo
suficientemente motivados, calificados para trabajar y que tengan fuertes valores éticos.

La motivación en el sector público se diferencia por tener raíces altruistas o políticas y lo
que todo buen sistema de recursos humanos necesita es potenciar esos valores.
Un segundo aspecto está en los incentivos que se logren generar para que el recurso
humano que entre al servicio público. Ello nos lleva a los sistemas de servicio civil, donde
se puede entender estos como el ordenamiento y reglas establecidas para la superación de
las personas que entran a trabajar al Estado. Ello implica establecer una escala de puestos
en donde un individuo que empieza a prestar servicio público pueda tener claro el camino
que tiene por delante en el sentido que sepa los beneficios que pueda obtener por
desempeñarse correctamente en los puestos que les toque asumir. Estos beneficios deben
ser tanto monetarios como no monetarios. Muchas veces las personas se desempeñan
correctamente en sus puestos de trabajo buscando el reconocimiento de sus pares y
superiores. Esto es un elemento que no se debe desdeñar en el diseño de cualquier sistema
de recursos humanos.
Un tercer elemento está referido a los salarios que reciben los funcionarios públicos. Las
escalas salariales y los beneficios complementarios que reciben los funcionarios públicos
son los principales incentivos que tiene un individuo que va a trabajar al Estado. Estas
escalas salariales deben contener dos elementos: El primero de ellos es que debe
remunerar adecuadamente a los servidores públicos permitiéndole cubrir sus necesidades.
Es obvio que el nivel de remuneraciones depende de la situación fiscal de un país pero la
regla que debe imperar es que el trabajador reciba una remuneración acorde con su
productividad. Ello implica recolectar información de la productividad de los trabajadores
del Estado y establecer los niveles de productividad requeridos para cada puesto que
necesite ser ocupado. El segundo elemento está referido a que se requiere que tenga un
elemento flexible que compense por la labor que se está realizando si el puesto en el que
se desempeña es uno que implica responsabilidad política o que se maneja un presupuesto
que está por encima del promedio del sector público. Adicionalmente la escala salarial
debe ser consistente en el sentido que todo trabajador con las mismas calificaciones debe
recibir la misma remuneración independientemente de en qué institución trabaje. El
principio de a igual calificación igual remuneración debe ser uno de los pilares de la
política salarial del Estado.
Para completar los requisitos de un buen servicio civil debemos mencionar el de la

capacitación. Ello requiere contar con perfiles de puestos para cada una de las posiciones

tipo que existan en el Estado. Ello nos dará una idea de las habilidades y competencias
necesarias por un trabajador que anhele ocupar un puesto en el Estado. Determinado el
perfil del puesto será necesario potenciar aquellas habilidades innatas y conocimientos
adquiridos que sean adecuados para el puesto, pero también se pueden establecer cuáles
son las brechas de competencias existentes para poder diseñar programas de capacitación
que busquen dotar de los conocimientos necesarios y de las competencias necesarias que
se requieran para cada uno de los puestos. Esto viene de la mano con un sistema de
evaluación confiable y transparente que sirva de retroalimentación al trabajador para que
tome conocimiento de las brechas que le falta cubrir. Este sistema de evaluación debe
tener como base los principios de la Gestión por Resultados. Si ese es el modelo que se
quiere elegir para la gestión pública debemos tener un personal que permanentemente sea
evaluado. Esto debe combinarse con un esquema de salida de los trabajadores no sólo por
causales éticos o de comportamiento abiertamente inmoral sino que deben incluirse
causales de despido por baja productividad para asegurar que el esfuerzo de los
trabajadores sea el adecuado y contribuir a solucionar el problema de agencia que surge
en cualquier institución.
Por último, es necesario contar con oficinas de recursos humanos, conformadas por
personal especializado en el manejo de recursos humanos en las instituciones del Estado.
Estas oficinas deben responder a un ente rector que dicta la política de recursos humanos
del Estado. Estos estándares deben buscar que la preocupación sea por la persona y sus
necesidades para poder realizar un buen trabajo como puede ser un sistema de méritos y
premios, material adecuado para realizar su trabajo y un buen ambiente que fomente el
trabajo en equipo y la creatividad. Desarrollar estos mecanismos así como motivar a los
trabajadores debe ser una de las tareas más importantes a realizar.
El éxito de la gestión pública depende de las personas que la tienes a su cargo. Por ello es
importante desarrollar mecanismos transparentes, equitativos, que premien el mérito y
fomenten una cultura de la excelencia a través de la capacitación en las entidades públicas.
Usualmente el recurso humano ha estado descuidado en el Estado pero es un factor clave
que debe desarrollarse de manera adecuada.
Sección 2: GOBIERNO ELECTRÓNICO

Un Estado que responde a las necesidades del ciudadano debe contar con todas las
herramientas que le hagan posible operar de manera eficiente. Dentro de la estrategia de

acercar el Estado a las personas y disminuir los costos de transacción una herramienta
importante es el Gobierno electrónico que básicamente se refiere al uso de tecnologías de
la información en la gestión pública31.
La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, aprobada el 2007 en Santiago de

Chile por los Ministros de Administración Pública y de la Reforma del Estado de los
Gobiernos Latinoamericanos, define gobierno electrónico como “el uso de las TIC en los
órganos de la Administración para mejorar la información y los servicios ofrecidos a los
ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestión pública e incrementar
sustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los ciudadanos”.
Cabe resaltar que transversal a todos estos propósitos encontramos temas como poner
información relevante a disposición de la Sociedad Civil, utilizar medios como internet y
telefonía para mejorar el grado de interacción entre el Estado y el Ciudadano, reducir
costos de transacción en la realización de trámites o pago de impuestos vía internet a través
de medios de pago electrónicos.
Esta interacción en una sociedad de la información cada vez más difundida es un adelanto
importante y acerca el Estado al ciudadano de una manera efectiva. Ello implica que una
estrategia de gobierno electrónico tiene que estar vinculada estrechamente con el proceso
de modernización de la gestión pública y no ser independiente de esta. Es un instrumento
de la Modernización de la Gestión Pública que debe estar bien alineada para evitar
inconsistencias en el uso de los recursos públicos. Si el objetivo es hacer la vida más
simple a los ciudadano los encargados del gobierno electrónico deben analizar cuáles son
modalidades o nuevas tecnologías que se pueden utilizar para hacer más amigable el
Estado a la población.
Adicionalmente la instancia encargada del gobierno electrónico debe buscar introducir

medios informáticos que busquen instaurar sistemas de monitoreo como los llamados ERP
(Enterprise Resource Planning) que son utilizados en las empresas privadas como sistemas
de información gerenciales que permiten contar con información en tiempo real para poder
tomar buenas decisiones. En el caso del sector público ello es vital porque estos sistemas
31
Se denominan Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en adelante TIC, al conjunto de tecnologías que permiten la
adquisición, producción, almacenamiento, tratamiento, comunicación, registro y presentación de informaciones, en forma de voz,
imágenes y datos contenidos en señales de naturaleza acústica, óptica o electromagnética. Las TIC incluyen la electrónica como
tecnología base que soporta el desarrollo de las telecomunicaciones, la informática y el audiovisual

de información gerenciales permitirán analizar si los procesos utilizados son adecuados y
buscarán la optimización de recursos.32
32
Los avances al respecto de esta y otras políticas relacionadas con la Reforma del Estado y la Modernización de la Gestión Pública
serán revisados en el siguiente documento.

CONCLUSIONES
El país ha logrado avanzar en materia macroeconómica en los últimos años. La pobreza
ha disminuido, el ingreso per cápita ha aumentado pero aún los ciudadanos sienten –y es
una realidad- que el Estado no garantiza sus derechos efectivamente y en muchos casos
está ausente como en las zonas rurales. Todo ello lleva a que exista la necesidad de contar
con un Estado que tome en cuenta las necesidades de los ciudadanos, que genere valor
público asociado a resultados compartidos como lo son la democracia, la equidad,
probidad y rendición de cuentas. Estas son particularidades que van más allá de entender
al ciudadano como un cliente. Existen factores políticos que deben tomarse en cuenta que
en la administración privada no están presentes.
Para lograr este objetivo es que se plantea las características del Estado que debe ser
moderno, eficiente, descentralizado e inclusivo. Cada uno de los adjetivos utilizados
implica cualidades específicas que permitirán generar la igualdad de oportunidades y
respeto a los derechos de los ciudadanos. Esto significa que deben conocerse las
necesidades de las personas para satisfacerlas haciendo un uso eficiente de los recursos
con los que cuenta el Estado, tomando en cuenta las diferencias que existen en el territorio.
Abordar el tema de la reforma del Estado y modernización de la gestión pública es una

tarea compleja porque están involucradas muchas consideraciones de tipo político,
administrativo y económico. Así la visión de Estado propuesta debe ser consistente con
elementos de gestión modernos que contribuyan a alcanzar dicho resultado. Ello debe
realizarse tomando en cuenta las particularidades del caso peruano.
Existen muchas demandas y atributos que se le exigen al Estado. Dado el reciente

desarrollo político e histórico en el Perú se requiere un Estado con las características que
se han mencionado tomando en cuenta el contexto donde la descentralización ha avanzado
en los últimos diez años no siempre con resultados deseables. Como se puede apreciar el
reto es grande sobre todo en un contexto donde la presencia del estado ha sido casi
inexistente en distintas zonas del país como el medio rural.
La respuesta por tanto debe ser diferenciada. En un país tan heterogéneo como el Perú
pretender aplicar políticas universales es muy riesgoso e ineficiente. No tiene sentido
mejorar la administración del Estado en un país donde en muchas zonas el Estado no está

presente. La mejora será imperceptible para grandes grupos de la población. Por ello se
requiere una mayor presencia del Estado en aquellas zonas donde no opera. Es
indispensable ampliar la presencia del mismo para genera un mayor grado de legitimidad.
Las leyes y la Constitución garantizan el derecho al acceso de bienes y servicios públicos
de calidad y esa debe ser la primera tarea del Estado. Debemos remarcar que dentro de la
categoría de bienes y servicios no hablamos de elementos materiales sino también
inmateriales como valores éticos, democracia, participación, respecto al medio ambiente
entre otros.Si el actual gobierno ha elegido legítimamente privilegiar a estos grupos de la
población a través de políticas que favorezcan la inclusión social debe buscar las formas
más eficientes que permitan disminuir los costos de acceder a los servicios en zonas
rurales donde los recursos necesarios para que las personas accedan a los servicios son
elevados debido a la dispersión geográfica. Allí es donde surge la necesidad de obtener
resultados y optimizar los recursos con los cuales cuenta el Estado.
Bajo estos condicionantes es que proponemos la Gestión por resultados como eje de la
reforma del Estado y de la modernización de la gestión pública. Este enfoque privilegia el
enfoque al ciudadano y busca que los recursos financieros, humanos, da capital sean
combinados de manera eficiente, respondiendo a objetivos de largo plazo dentro de un
proceso de planificación moderna y concertada, que asigne los recursos presupuestales en
función a los resultados deseados y alcanzados por las diversas instituciones, en donde
haya flexibilidad en la gestión de programas y proyectos que permitan a los gestores
públicos combinar de manera creativa los recursos con el fin de alcanzar los resultados y
donde estos gestores públicos sean evaluados no por el cumplimiento de procedimientos
sino por el logro de resultados que redunden en el bienestar de la población.
En este proceso la reducción de costos de transacción tiene que ser otro eje fundamental
de la política de modernización de la gestión pública en donde los trámites y sistemas
administrativos se adapten a la realidad del país y sus distintas jurisdicciones. El incluir la
heterogeneidad como elemento de diseño de política pública es quizás el mayor reto así
como la construcción de espacios de coordinación de políticas. El diseño de incentivos
monetarios y no monetarios para el logro de estos objetivos será la gran tarea de la reforma
del Estado donde deben articularse esfuerzos de las distintas entidades del poder ejecutivo
así como las entidades de los demás niveles de gobierno. La coordinación
intergubernamental es otro gran reto en donde deben establecerse claramente la
delimitación de competencias y funciones entre los diferentes niveles de gobierno,

buscando en el largo plazo que la ejecución de las políticas la realicen las instituciones
más cercanas a la población como las municipalidades y gobiernos regionales y
asegurando al gobierno nacional un rol rector y de supervisión permanente para buscar la
consistencia de las políticas públicas.
Todo este esfuerzo debe hacerse bajo un esquema de permanente evaluación y monitoreo.
Los recursos públicos son escasos y debemos buscar obtener la mayor rentabilidad social
a partir de ellos, por ello contar con información acerca del avance y el logro de las metas
consensuadas y teniendo evaluaciones independientes que sean públicas porque de esa
forma la población va a poder ejercer presión por mejores servicios.
Esa es la visión a largo plazo del Estado Es una visión que nos debe servir de referencia
para las acciones que se desarrollen en cada aspecto. Vemos que en los últimos años se ha
avanzado bastante en el presupuesto por resultados pero ello aún es insuficiente. Lo
importantes es que una vez consensuada la visión del Estado en el largo plazo podamos
desarrollar herramientas que acerquen el Estado al ciudadano y que responda a sus
necesidades. Para ello se requerirá un servicio civil adecuado y las últimas tecnologías de
la información.
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Marco Conceptual sobre Reforma y Modernización del

Estado y de la Gestión Pública

Consultor Carlos Casas Tragodara

Con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 1

Sección 1: Avances en la Última Década ................................................................... 5

Sección 2: Agenda Pendiente ..................................................................................... 7

CAPÍTULO II: Hacia un nuevo Estado ....................................................................... 11

Sección 1: Reforma del Estado Vs. Modernización del Estado ................................. 11

Sección 2: Política Pública VS. Gestión Pública ...................................................... 13

Sección 3: ESTADO: Eficiente, Transparente, Inclusivo, Descentralizado y Moderno

CAPÍTULO III: La reforma del Estado en Perspectiva ................................................ 21

Sección 1: Inicios de los Noventa ............................................................................ 22

Sección 2: Segundo Intento: 1996 ............................................................................ 25

Sección 3: El contexto reciente: 2001-2010 ............................................................. 27

Sección 4: A manera de resumen ............................................................................. 29

Sección 2: El Rol de los Incentivos .......................................................................... 37

CAPÍTULO V: El centro de la gestión pública moderna: La Gestión por Resultados... 40

Sección 1: Antecedentes .......................................................................................... 40

Sección 2: Gestión por Resultados: Orientado al Ciudadano .................................... 41

CAPÍTULO VI: Orientación al Ciudadano .................................................................. 61

Sección 1: Participación Ciudadana ......................................................................... 64

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 2

Sección 3: Transparencia ......................................................................................... 70

Sección 2: Criterios para la asignación de competencias y funciones entre los distintos

Sección 3: Tipos de descentralización ...................................................................... 82

CAPÍTULO VIII: Los Insumos e Instrumentos para la Modernización del Estado....... 87

Sección 1: Recursos Humanos ................................................................................. 87

Sección 2: Gobierno Electrónico ............................................................................. 89

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 3

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 4

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú

Sección 1: AVANCES EN LA ÚLTIMA DÉCADA

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 5

También se ha avanzado en temas relacionados a la atención al ciudadano con la política

Asimismo se ha logrado integrar el Perú al mundo con la suscripción de sendos tratados

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 6

A nivel macroeconómico, la inversión pública que a inicios de la primera década de este

Como vemos, la continuidad de políticas económicas y los avances en la modernización

Sección 2: AGENDA PENDIENTE

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 7

Fuente: INEI- ENAHO 2005, 2009, 2010

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 8

En cuanto a infraestructura, si bien se ha avanzado en el gasto de inversión este no se

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 9

Este diagnóstico apretado de los avances en los últimos años en lo económico y en

CAPÍTULO II: HACIA UN NUEVO ESTADO

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 10

Sección 1: REFORMA DEL ESTADO VS. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Reforma del Estado Modernización del Estado

Cambio contundente y esporádico de la Cambios pequeños y constantes del

• Reforma del Estado implica saltos cualitativos discretos en cuanto a la estructura,

Es un proceso inducido que responde a grandes acuerdos entre los diferentes

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 11

Ejemplo: Control de Daños como Ventana de Oportunidad

Muchas veces se toman las decisiones políticas debido a factores totalmente

• Modernización del Estado Comprende un proceso continuo de mejora con el fin

Secretaría de Gestión Pública – PCM / 12

Política Pública qué se debe hacer.

Gestión Pública → cómo se hace lo que se debe hacer.

Sección 3: ESTADO: EFICIENTE, TRANSPARENTE, INCLUSIVO,

… transparente es aquel que permite el acceso de todos los ciudadanos a la

… inclusivo es aquel que garantiza los derechos y la igualdad de oportunidades

… descentralizado es aquel que satisface las necesidades de la población