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Renovación de cuadros de la PNP: ¿Ha variado el

TC el precedente vinculante referido a su debida
aplicación?
POR  JUAN JOSÉ SANTIVÁÑEZ ANTÚNEZ - OCTUBRE 23, 2017

Dentro de las causas por las que un oficial puede pasar de la situación de actividad a la situación de retiro se encuentra
la denominada renovación, que procura la sustitución constante de los cuadros con la finalidad de cumplir con los fines
para los que la institución ha sido concebida. La renovación persigue la idoneidad de los efectivos policiales para el
cumplimiento de sus funciones.

Sumario [Ocultar]

Sumario: 1. Antecedentes; 2. El concepto de interés público y el poder discrecional; 3. Con relación
a los efectos de las sentencias dadas en amparo constitucional; 4. Conclusión.
1. Antecedentes
2. El concepto de interés público y el poder discrecional
3.  Con relación a los efectos de las sentencias dadas en amparo constitucional
4. Conclusión

Sumario: 1. Antecedentes; 2. El concepto de interés público y el poder discrecional; 3. Con

relación a los efectos de las sentencias dadas en amparo constitucional; 4. Conclusión.

1. Antecedentes

La situación policial es la condición del personal de la Policía Nacional del Perú dentro del servicio,
o fuera de él, constituyendo únicamente tres: la situación de actividad; la situación de
disponibilidad; y la situación de retiro. La primera de ellas es aquella en la que el personal se
encuentra en servicio activo y dentro del cuadro orgánico de la institución policial. La segunda es
aquella situación transitoria en la que el personal se encuentra apartado de la situación de
actividad por determinados motivos, pudiendo retornar a ella en las formas previstas en la ley. Y
nalmente, la de retiro, que es la situación del personal que no se encuentra dentro de la situación
de actividad ni disponibilidad por haber sido apartado del servicio.[1]

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2016 y 2017

Dentro de las causas por las que un o cial puede pasar de la situación de actividad a la situación
de retiro se encuentra la denominada renovación, que procura la sustitución constante de los

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cuadros con la nalidad de cumplir con los nes para los que la institución ha sido concebida. La
renovación persigue la idoneidad de los efectivos policiales para el cumplimiento de sus funciones.

Renovación es la acción y efecto de renovar, que signi ca cambiar una cosa vieja, o que ya ha
servido, por una nueva. Así, se puede llegar a la conclusión inmediata que se pretendió normar el
retiro del servicio efectivo de aquellos o ciales que no contaban con mayores expectativas dentro
de la estructuración policial, por encontrarse constantemente inaptos para los procesos de
ascensos, por haber alcanzado el límite de edad en el rango según el escalafón interno, por no
contar con las condecoraciones en su grado, o no haber cursado los cursos de perfeccionamiento
necesarios para ascender, por exceso en el lapso de tiempo en la situación de disponibilidad, por
falta de méritos profesionales, y a su propio derecho.

En ese contexto, el Decreto Legislativo 1242, norma que modi có el artículo 87º del Decreto
Legislativo 1149, Ley de la carrera y situación de personal de la Policía Nacional del Perú, señalan
expresamente que esta medida –es decir, la renovación de cuadros– es regida por dos
modalidades:

Modalidad ordinaria; contenida en el artículo 86º del Decreto Legislativo 1149, Ley de carrera de
situación del personal de la Policía Nacional del Perú; y,
Modalidad extraordinaria; contenida en el artículo 87º del Decreto Legislativo Nro. 1242, norma
modi catoria de la Ley de carrera de situación del personal de la Policía Nacional del Perú.

No obstante, ninguna de las normas citadas –el Decreto Legislativo 1149 y el Decreto Legislativo
1242–, han establecido causales objetivas para la aplicación de pase al retiro por causal de
renovación de cuadros (sea este ordinario o excepcional), pese a que el precedente vinculante de
la STC 090-2004-AA/TC expone largamente cómo es que debe aplicarse la discrecionalidad en los
procesos de renovación de cuadros en la Policía Nacional del Perú.

Como se recuerda, el Tribunal Constitucional expidió el precedente vinculante recaído en el

expediente 090-2004-AA/TC, donde claramente expone que la actividad estatal se rige por el
principio de legalidad, el cual admite la existencia de los actos reglados y los actos no reglados o
discrecionales, pero de ninguna manera, arbitrarios.

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resolverlos?

Respecto con los actos no reglados o discrecionales, los entes administrativos gozan de libertad
para decidir sobre un asunto concreto dado que la ley, en sentido lato, no determina lo que deben
hacer o, en su defecto, cómo deben hacerlo. Se trata de una herramienta jurídica destinada a que el
ente administrativo pueda realizar una gestión concordante con las necesidades de cada
momento. Por tanto, la discrecionalidad tiene  su justi cación en el propio Estado de derecho,
puesto que atañe a los elementos de oportunidad, conveniencia, necesidad o utilidad; amén de las
valoraciones técnicas que concurren en una gran parte de las actuaciones de la administración
estatal.

Así, el Tribunal Constitucional, como ente máximo de interpretación constitucional ha establecido

que si bien existen prácticas discrecionales –sobre todo en la aplicación del pase a la situación de
retiro por causal de renovación de cuadros de los miembros de la Fuerza Armada y la Policía
Nacional del Perú–, re ere que la autoridad deberá utilizar los conceptos jurídicos como
representación intelectual de la realidad ya que, a través de ello, el derecho concede un margen de
apreciación a una autoridad para determinar el contenido y extensión del concepto aplicable a una
situación particular y concreta, siempre que dicha decisión no sea mani estamente irrazonable o
desproporcionada con las circunstancias en donde será utilizada. Conviene puntualizar que uno de
los conceptos jurídicos caracterizados por su indeterminación es el interés público.

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derechos fundamentales 
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2. El concepto de interés público y el poder discrecional

El interés público tiene que ver con aquello que bene cia a todos; por ende, es sinónimo y
equivalente al interés general de la comunidad. Su satisfacción constituye uno de los nes del
Estado y justi ca la existencia de la organización administrativa. El interés se expresa como la
con uencia del valor que una cosa posee en sí misma y como la consecuencia de la inclinación
colectiva hacia algo que resulta atractivo, apreciable y útil.  De allí que Fernando Sainz Moreno[2]
plantee que la noción interés público se entienda como expresiones del valor público que en sí
mismo tienen ciertas cosas; o bien como expresión de aquello que únicamente interesa al público.

Consecuentemente, el interés público es simultáneamente un principio político de la organización

estatal y un concepto jurídico. En el primer caso opera como una proposición ético-política
fundamental que informa todas las decisiones gubernamentales; en tanto que en el segundo actúa
como una idea que permite determinar en qué circunstancias el Estado debe prohibir, limitar,
coactar, autorizar, permitir o anular algo.

En ese contexto, la discrecionalidad opera cuando el ordenamiento jurídico atribuye a algún

órgano competencia para apreciar, en un supuesto dado, lo que sea de interés público. Como lo
mani esta el mismo Sainz Moreno, “en el interés público se encuentra el núcleo de la
discrecionalidad administrativa (…) y la esencia, pues, de toda actividad discrecional la constituye la
apreciación singular del interés público realizada conforme a los criterios marcados por la
legislación”. Es decir, la discrecionalidad existe para que la administración pueda apreciar lo que
realmente conviene o perjudica al interés público; esto es, para que pueda tomar su decisión
librada de un detallado condicionamiento previo y sometida solo al examen de las circunstancias
relevantes que concurran en cada caso.

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corrupción en la PNP

Al respecto, Juan Igartua Salaverría[3], precisa que “la administración, está obligada a justi car las
razones que imponen la decisión en el sentido del interés público de una manera concreta y
especí ca y no con una mera a rmación o invocación abstracta”. Esta de nición de interés público
resulta ser de singular relevancia puesto que, al tener la necesidad jurídica de que –para que sea
legalmente válida– una decisión sustentada en la discrecionalidad exponga su interés de manera
concreta y no abstracta. Esta misma exigencia debe cumplirse en el proceso de renovación de
cuadros excepcional contenido en el Decreto Legislativo 1242, norma que modi có el artículo 87º
del Decreto Legislativo 1149, Ley de la carrera y situación de personal de la Policía Nacional del
Perú.

Por ello, para Igartua Salaverría, las decisiones de la administración no gozan de presunción
alguna, y no basta que se expresen en formas típicas e iterativas. Al contrario, el ejercicio de una
potestad discrecional debe acompañarse de una motivación que muestre puntualmente el nexo
coherente entre el medio adoptado y el interés general circunscrito al que apunta.

En la actualidad lo discrecional no determina la existencia de una zona exenta de control judicial.

Cuestión distinta plantea la llamada discrecionalidad técnica –el núcleo duro de la
discrecionalidad– que hace referencia a los juicios valorativos que formulan, por ejemplo, los
tribunales de oposiciones y concursos, y que se hablan exceptuados del control judicial al ser
realizados por expertos, “siempre que se haya seguido, el procedimiento establecido y observado los
límites y criterios objetivos pre jados”. [4]

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remuneración del Estado

El acto en que se concreta la discrecionalidad ha de estar siempre motivado.

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Lo discrecional no es lo mismo que lo caprichoso, y el margen de libertad que la

discrecionalidad otorga a la Administración lo que sigue teniendo aunque se le imponga la
obligación de expresar los motivos de su actuación, deber lógico para que pueda distinguirse
entre lo discrecional lícito y lo arbitrario injusto; en la discrecionalidad los motivos lícitos no son
controlables, pero han de ser conocidos, justamente para que pueda examinarse si la decisión es
fruto de la discrecionalidad razonable o del capricho o humor de los funcionarios; en último
extremo, con discrecionalidad o sin ella, la Administración no puede perseguir con  su actuación
otra cosa que el mejor servicio a los intereses generales y, por lo tanto, debe dejar constancia de
las razones que avalan esa nalidad y descartan cualquiera otra ilícita. Por otra parte, el acto
discrecional debe respetar siempre el principio de igualdad. Así, un precedente reiterado debe
determinar el contenido del acto discrecional, ya que éste no puede ser arbitrario, aunque su n
no sea expuesto en sí mismo.[5]

Es así que el interés público, como concepto indeterminado, se construye sobre la base de la
motivación de las decisiones, como requisito sine qua non de la potestad discrecional de la
administración, quedando excluida toda posibilidad de arbitrariedad.

Por estos argumentos, el Tribunal Constitucional en el precedente 090-2004-AA/TC, de

observancia obligatoria, concluyó:

(…) la potestad discrecional de la Administración, en el caso del pase a retiro por renovación de
cuadros de los o ciales de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, debe tener como
sustento la debida motivación de las decisiones, las cuales, asimismo, tienen que estar ligadas
a la consecución de un interés público que, en el caso de autos, está directamente vinculado a la
nalidad fundamental de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional: garantizar la independencia,
soberanía e integridad territorial de la República, y garantizar, mantener y restablecer el orden
interno, respectivamente, entre otras funciones que la Constitución y la ley le asignen, y al
cumplimiento óptimo de sus nes institucionales en bene cio de todos y cada uno de los
ciudadanos, mediante la renovación constante de los cuadros de o ciales, realizada en forma
objetiva, técnica, razonada y motivada, excluyendo toda posibilidad de arbitrariedad. (El
resaltado es nuestro).

En consecuencia, cuando el Poder Judicial advierta la inaplicación del precedente vinculante en las
decisiones administrativas, se encuentra en la obligación de declarar fundada la demanda de
amparo constitucional de los o ciales afectados.

3.  Con relación a los efectos de las sentencias dadas en amparo constitucional

En virtud del referido precedente vinculante 090-2004-AA/TC, el Tribunal constitucional expidió

una serie de resoluciones en donde establecía claramente que los efectos de las demandas de
amparo eran dos:

La reincorporación efectiva del personal a la situación de actividad, y,

El reconocimiento de todos los derechos dejados de percibir –principalmente los referidos a la
antigüedad en el grado– para efectos pensionarios y de promoción al grado inmediato superior.

Así, por ejemplo, el colegiado suscribió la STC 1302-2013-PA/TC, que señala claramente que
siendo el proceso de amparo un proceso “restitutivo de derechos” es el juez a cargo de la ejecución
de sentencia quien tiene la obligación de velar por que tales prerrogativas no sean vulneradas por
la autoridad administrativa exponiendo:

6) Reposición de las cosas al estado anterior

6.1. Por lo tanto, la Resolución Ministerial 1300-2008-IN/PNP, de fecha 30 de diciembre de 2008,

en el extremo que pasa al demandante a la situación de retiro por la causal de renovación resulta
inconstitucional, por lo que en virtud de la e cacia restitutoria del amparo, corresponde ordenar

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su reincorporación con el grado que ostentaba cuando fue separado y que se le reconozca su
tiempo de permanencia en la situación de retiro, como tiempo de servicios reales y
efectivos prestados al Estado, a efectos pensionarios y de promoción al grado
inmediato superior, bajo apercibimiento de que el juez de ejecución imponga las
medidas coercitivas previstas en los artículos 22 y 59 del Código Procesal Constitucional. (El
resaltado es nuestro).

Sin embargo, en las últimas semanas se ha generado una gran controversia en el mundo jurídico en
razón de la expedición de la STC 2532-2013-PA/TC[6], en cuyo considerando 24, se expone:

Respecto al pedido de reconocimiento de derechos y bene cios inherentes al cargo

24. Sobre este extremo, cabe señalar que ello no corresponde ser analizado en esta vía, toda vez
que existe una vía procedimental especí ca, idónea e igualmente
satisfactoria para ese tipo de pretensiones.

¿Ello implica una modi cación del precedente vinculante 090-2004-AA/TC o la variación del
contenido de la STC 1302-2013-PA/TC?

De ninguna manera. Es más, los tribunales pueden –y deben– seguir re riendo al reconocimiento
del tiempo de servicios para efectos pensionarios y de promoción al grado inmediato superior (sin
que ello implique ninguna medida de ascenso, tan sólo el reconocimiento del tiempo pasado en
situación de retiro para efectos de postulación en el proceso regular), porque así lo dispone el
propio marco normativo de la Policía Nacional del Perú.

Y esto sucede porque el citado fundamento 24 de la STC recaída en el expediente 02532-2013-

PA/TC, hace referencia a la limitación del reconocimiento vía amparo constitucional, de los
derechos del cargo; mas no expone ni fundamenta sobre los derechos del grado, que constituyen
dos cuestiones absolutamente distintas. Así, la referida sentencia sostiene: 

Respecto al pedido de reconocimiento de derechos y bene cios inherentes al cargo

24. Sobre este extremo, cabe señalar que ello no corresponde ser analizado en esta vía, toda vez
que existe una vía procedimental especí ca, idónea e igualmente
satisfactoria para ese tipo de pretensiones.

25. Con relación al pedido de remisión de los actuados al Fiscal Provincial en lo Penal,
de conformidad con el artículo 8 del Código Procesal Constitucional, cabe precisar que, no
habiéndose acreditado un ánimo doloso en el pase al retiro de los señores Alcides Honorato
López Pardave, Jorge Ernesto Raffo Lecca, Eduar Wilfredo Cáceres Castro y Carlos Alberto
Conde Vela, por la entidad demandada, o indicio alguno que haga presumir la existencia de un
delito, dicha pretensión debe ser declarada improcedente.

Como se advierte, tal fundamentación está referida a los derechos del cargo, no a los derechos del
grado[7]; que son cuestiones distintas, conforme lo previene el Decreto Legislativo 1149,
modi cado por el Decreto Legislativo 1242.

Así, conforme lo establece la norma, se entiende por:

Grado: Nivel jerárquico que se concede al personal de acuerdo a la presente norma.[8]

Cargo: Es el puesto laboral especí co establecido en el Cuadro de Organización, que se asigna al

personal con empleo, de acuerdo a las Listas de Rendimiento Profesional o Técnico,
especialidades funcionales y antigüedad.[9]

Es decir, los derechos de grado y cargo son distintos para la ley:

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Derechos del grado Derecho del cargo

Artículo 25º.- Atributos y responsabilidades

Artículo 31º.- Asignación del cargo
correspondientes al grado del personal policial

Son atributos inherentes al grado del personal
policial:
Los honores, tratamiento, preeminencias,
prerrogativas, remuneraciones, boni caciones y
demás goces y bene cios determinados por las
leyes y reglamentos respectivos.
El grado conferido al personal tiene carácter
vitalicio y solo puede ser retirado por sentencia
judicial consentida o ejecutoriada.
Los cargos de Directores, Jefe de División y
equivalentes, Jefe de Unidades, así como de
Comisarios, recaen en O ciales de Armas,
egresados de los cursos de
perfeccionamiento profesional
correspondientes a su grado.
En los lugares donde no se logre cubrir
Comisarías con O ciales de Armas, se
asignarán Subo ciales de la jerarquía de
Subo ciales Superiores de Arma.

Así, son derechos del grado:

4. Conclusión

En consecuencia, podemos concluir que la STC 02532-2013-PA/TC no ha modi cado el

precedente vinculante de la STC 090-2004-AA/TC, sino por el contrario, ha de nido que la
exigencia de derecho referido al cargo (como la restitución al mismo puesto de comando o la
asignación a determinada unidad donde laboraba cuando fue retirado) constituyen prerrogativas
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que no pueden ser pretendidas vía amparo constitucional; situaciones distintas a los derechos y
prerrogativas inherentes al grado, las que incluso gozan de protección constitucional.

[1] Santivañez Antúnez, Juan José; “La causal de renovación de cuadros en la PNP. Análisis Jurídico
a la situación del personal policial”. Ed. RAO JURÍDICA, 2004, p. 33.

[2] Fernando Sainz Moreno; “Reducción de la discrecionalidad: el interés público como concepto
jurídico”, Revista española de Derecho Administrativo, disco compacto, Madrid, Civitas Ediciones,
Revista 008, enero – marzo de 1976.

[3] Juan Igartua Salaverría, citando a Eduardo García de Enterría, “Principio de legalidad, conceptos
indeterminados y discrecionalidad administrativa”, Revista española de Derecho Administrativo,
disco compacto, Madrid, Civitas Ediciones, Revista 092, octubre – diciembre de 1996.

[4] Barnes Vásquez,  Javier; Discrecionalidad Administrativa y Control Judicial. Primera edición,
Editorial Civitas, Madrid, 1996, p. 37.

[5] Barnes Vásquez,  Javier;  Discrecionalidad Administrativa y Control Judicial. Primera edición,
Editorial Civitas, Madrid, 1996, pp. 39-40.

[6] Exp. 02532 2013-PA/TC, La Libertad. Caso Alcides Honorato Lopez Pardave Y otros.

[7] Artículo 3° numeral 12) del Decreto Legislativo 1149.

[8] Artículo 3° numeral 12) del Decreto Legislativo 1149.

[9] Artículo 23° del Decreto Legislativo 1149.

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