Y Después Del Neoliberalismo, ¿Qué?

Dani Rodrik

Dos décadas de estar aplicando las políticas económicas neoliberales al mundo en desarrollo han brindado
resultados decepcionantes. América Latina, la región que se esforzó más por implementar las recetas del
"Consenso de Washington", como el libre comercio, la desregularización de precios y la privatización, ha
experimentado un crecimiento bajo y volátil, y sus desigualdades se han ampliado. Entre las economías ex
socialistas de Europa del Este y la ex Unión Soviética, son pocas las que han recuperado los niveles reales de
producción que prevalecían antes de 1990. La mayoría de las economías del África Negra no respondieron a los
programas de ajuste demandados por el FMI y el Banco Mundial.

Es tiempo de abandonar el neoliberalismo y el Consenso de Washington. Pero el reto está en proveer un grupo
alternativo de lineamientos para la definición de políticas sin caer en la trampa de promulgar otro modelo
impráctico más, supuestamente correcto para todos los países en todo momento.

Los antecedentes sugieren que son dos las estrategias en las que debe anclarse un programa de crecimiento
adecuado: una estrategia de inversión diseñada para darle un impulso inicial al crecimiento en el corto plazo y
una estrategia de construcción de instituciones diseñada para darle resistencia a la economía para enfrentar
situaciones adversas.

La clave de la estrategia de inversión es hacer que la economía doméstica sea excitante para los empresarios
locales. El promover la inversión externa o liberalizar todo y entonces esperar a que las cosas mejoren no funciona.
Una estrategia efectiva debe lograr dos tareas: estimular la inversión en áreas no tradicionales y desechar los
proyectos e inversiones fallidas. Para esto, los gobiernos tienen que utilizar tanto la vara como la zanahoria.

Definir qué cosas produce (o podría producir) bien un país es un reto clave del desarrollo económico. La zanahoria
es necesaria porque el descubrir, por ejemplo, que las flores, o las pelotas de fútbol, o el software pueden
producirse a bajos costos tiene un gran valor social, puesto que tal conocimiento puede orientar las inversiones
de otros empresarios.

El empresario que logra el "descubrimiento" inicial puede capturar sólo una pequeña porción del valor social que
este conocimiento genera, pues otros empresarios lo imitarán rápidamente. En consecuencia, la actividad
empresarial de este tipo, es decir, aprender qué puede producirse, estará típicamente subofertada en ausencia de
incentivos que no sean de mercado. Por otro lado, la vara es necesaria para asegurar que esos incentivos no se
estanquen en inversiones improductivas y ruinosas.

La implementación de tal estrategia puede diferir de país en país, dependiendo de la capacidad administrativa, el
régimen de incentivos prevaleciente, la flexibilidad del sistema fiscal, el grado de sofisticación del sector
financiero y la economía política subyacente. Los esquemas de subsidios a plazo fijo, los fondos públicos de
riesgo y el subsidio de exportaciones son algunas de las formas en las que se puede implementar este sistema,
pero hay muchas otras.

No hay un instrumento único que funcione en todas partes. Lo más probable es que los gobiernos que no tienen
una adecuada capacidad de liderazgo en sus sectores privados generen desorden en lugar de mejorar la
distribución de recursos.

Esto puede hacerse, pero el crecimiento económico requiere más que producir un auge temporal de inversión y
capacidad empresarial. También requiere de la construcción de cuatro tipos de instituciones necesarias para
mantener el ímpetu de crecimiento y adquirir resistencia contra los descalabros:
- Instituciones que generen mercado (para derechos de propiedad y obligatoriedad contractual).

- Instituciones de regulación del mercado (para las externalidades, las economías de escala y la información acerca
de las compañías).

- Instituciones de estabilización del mercado (para la administración monetaria y fiscal).

- Instituciones de legitimación del mercado (para la protección y el aseguramiento social).

Construir y solidificar esas instituciones, sin embargo, lleva tiempo. Utilizar un periodo inicial de crecimiento
para experimentar e innovar en tales frentes genera altos dividendos después.

Un punto clave en esto es que los arreglos institucionales son, por necesidad, específicos para cada país. Descubrir
qué funciona en cada nación requiere de experimentación. Después de todo, las instituciones no son plantas de
cuarto de incubación que pueden plantarse en cualquier tipo de tierra o clima. Las reformas que son exitosas en
un entorno podrían tener pobres resultados o fallar por completo en otros entornos.

Tal especificidad ayuda a explicar por qué los países exitosos, como China, India, Corea del Sur y Taiwan, entre
otros, por lo general combinaron elementos no ortodoxos con políticas ortodoxas. También explica por qué
persisten ciertas diferencias institucionales importantes entre países avanzados como los de Norteamérica, los de
Europa Occidental y Japón, en áreas como el papel que tiene el sector público, el sistema legal, la gobernabilidad
corporativa, los mercados financieros, lo mercados laborales y el seguro social.

Aunque el análisis económico puede ayudar en la selección de opciones institucionales, la deliberación pública y
la selección colectiva tienen un papel importante también. De hecho, podemos considerar a la democracia
participativa como una meta institución que ayuda a seleccionar esquemas institucionales del "menú" de
posibilidades de cada área.

Diseñar una estrategia de crecimiento así es tanto más difícil como más fácil que implementar las políticas
neoliberales estándar. Es más difícil porque las limitantes al crecimiento son generalmente específicas para cada
país y no responden bien a las recetas estandarizadas. Pero es más fácil porque una vez que tales limitantes son
manejadas adecuadamente, hay cambios de políticas relativamente simples que pueden generar enormes
ganancias económicas y dar inicio a un ciclo virtuoso de crecimiento y de reforma institucional.

Adoptar este esquema no significa abandonar la economía dominante, está lejos de ser así. El neoliberalismo es
para la economía neoclásica lo que la astrología es para la astronomía. En ambos casos, se requiere de mucha fe
ciega para pasar de uno al otro. Los críticos del neoliberalismo no deberían oponerse a la economía dominante,
sólo a su mal uso.

Resumen Como lo demuestra el caso chino, las transiciones a un crecimiento económico alto, en muy pocos casos
son iniciadas con programas importados desde el extranjero. Abrir la economía al comercio y al flujo de capitales
y adoptar instituciones de funcionamiento óptimo, raramente son factores clave en el inicio del proceso. Por el
contrario, las reformas iniciales tienden a ser una combinación de innovaciones institucionales no convencionales,
con algunos elementos extraídos de la receta ortodoxa. Los recursos humanos adecuados, la infraestructura
pública y la paz social son todos elementos clave que posibilitan una estrategia de crecimiento. Pero la estrategia
debe ir más allá y encender el espíritu animal de los inversores domésticos. Estas combinaciones tienden a ser
específicas de cada país y requieren conocimiento local y experimentación para su implementación exitosa. El
diseño de tal estrategia de crecimiento es, a la vez, más fácil y más difícil que la implementación de políticas
clásicas de integración. Es más difícil porque las restricciones al crecimiento son generalmente específicas de
cada país y no responden bien a recetas estandarizadas. Pero es más fácil porque una vez que se apunta a dichas
restricciones, los cambios de política, que son relativamente simples, pueden producir enormes beneficios
económicos y comenzar un ciclo de crecimiento virtuoso y de reforma adicional.
Las implicancias para las instituciones globales En este enfoque alternativo, un régimen económico
internacional que favorezca el desarrollo es aquel que haga mucho más que incrementar el acceso de los países
pobres a los mercados de los países avanzados y promulgue códigos, estándares y prácticas óptimas. Es aquel
régimen que permite a los países pobres experimentar con programas institucionales y les deja lugar para que
diseñen sus propias, y quizás divergentes, soluciones para los cuellos de botella que deban enfrentar en el proceso
de desarrollo. Es un régimen que evalúa las exigencias de la reforma institucional, no desde la perspectiva de la
integración (¿qué necesitan hacer los países para poder integrarse?), sino desde la perspectiva del desarrollo (¿qué
deben hacer los países para lograr un crecimiento equitativo de base amplia?). En esta visión, los modelos
económicos internacionales ya no servirían como instrumentos para la armonización de políticas y prácticas
económicas en todos los países, en búsqueda de la maximización de los flujos comerciales y de inversión, sino
como programas que tratan con la interfase entre distintas prácticas e instituciones nacionales. En concreto,
necesitamos volver a un modelo de globalización fluido, con menos enfoque en las disciplinas internacionales y
la armonización y renunciar a la búsqueda de una versión densa, que sofoca a los países en desarrollo. El enfoque
del GATT de integración poco profunda ha probado ser más hospitalario a las expectativas de desarrollo que el
modelo de la OMC de integración profunda. Dentro de un modelo fluido de globalización, es necesario
concentrarse en relajar las restricciones a la movilidad laboral. Esta es un área en la cual las ganancias son mayores
tanto para la eficiencia global como para los países pobres, mucho más de lo que ocurre con todos los demás
puntos de la actual agenda de negociaciones.
Comentarios finales El nuevo y renovado Consenso de Washington no es una guía útil para promover el
desarrollo en los países pobres. Su mensaje de instituciones de práctica óptima + apertura al comercio + flujos de
capital = crecimiento económico, probablemente nos desilusione una vez más. Aquí propongo un enfoque
alternativo, que se centra en la experimentación, tanto en la esfera institucional como en la productiva, como el
motor del desarrollo económico. La clave está en darse cuenta que ni la tecnología ni las buenas instituciones
pueden lograrse sin adaptaciones domésticas significativas. Esas adaptaciones, a su vez, requieren de un rol pro-
activo por parte de la sociedad civil y del Estado y de estrategias de colaboración que promuevan el
emprendimiento y la construcción de las instituciones. Lo que el mundo necesita en este momento es menos
consenso y más experimentación. El rol de los organismos externos, a su vez, debería ser acrecentar la capacidad
que tienen las democracias nacionales de emprender tales innovaciones, no de ponerles restricciones. Las
necesidades del mundo en desarrollo se cubren mejor dentro de un conjunto de reglas fluidas para la
gobernabilidad económica global (en oposición a un conjunto de reglas densas), dirigida a maximizar el comercio
y los flujos de inversión. Volviendo al título: ”Después del neoliberalismo, ¿qué?”. Ciertamente, no se trata de un
slogan. El enfoque que he delineado aquí está basado en principios económicos prácticos y en la evidencia
empírica, pero deja espacio para que la imaginación institucional y la política participativa diseñen estrategias de
desarrollo que sean apropiadas y puedan responder a las mismas. Puede no tener el atractivo de las soluciones
listas para usar, pero al menos tiene posibilidades de funcionar.

Este trabajo replantea la efectividad de las propuestas del Consenso de Washington como un medio para conseguir
el crecimiento de los países. Según el análisis realizado por el autor, las medidas han traído aparejadas en la
mayoría de los países en desarrollo que las adoptaron, una contracción en los niveles históricos de crecimiento,
como también un empeoramiento en los niveles de distribución del ingreso. Por su parte, los defensores del
Consenso sostienen que el fracaso de éste se ha debido en realidad a una inadecuada aplicación por parte de los
países adherentes de un sólido conjunto de principios. De esta forma, proponen que se readapten sus indicativas,
complementándolas con reformas institucionales en términos de gobernabilidad y de protección de los derechos
de propiedad privada. A estas iniciativas, catalogadas como el “Consenso de Washington Aumentado”, el autor
las califica como extremadamente insensibles a los contextos y necesidades locales. Según éste, postulan más
bien cómo debería ser una economía avanzada, antes que prescribir un sendero práctico y posible de cómo llegar
a esta situación. Seguidamente, el autor realiza una evaluación de aquellos países que han tenido un crecimiento
sostenido en los últimos años (China, India, Corea del Sur y Taiwán, entre otros) y concluye que éstos han seguido
una combinación de elementos heterodoxos y no convencionales junto con políticas ortodoxas. En este sentido,
el análisis particular de cada experiencia exitosa es, la que a juicio del autor, brinda lecciones concretas a los
países que buscan diseñar una estrategia de crecimiento. El autor sostiene, a partir del análisis precedente, que las
políticas de gobierno óptimas deben combinar ex ante, la promoción de la inversión y el espíritu empresario en
sectores modernizantes (incentivos), y ex post, el seguimiento y control de la producción mediante la eliminación
de aquellas industrias ineficientes (disciplina). En este sentido, el caso de Latinoamérica es un ejemplo
paradigmático de la falta de complementariedad entre los incentivos y la disciplina: Por un lado, en el período
sustitutivo de importaciones, la promoción industrial fue dominante, pero la disciplina estuvo ausente. Por el otro,
en los ‘90, Latinoamérica tuvo considerable disciplina (provista a través de la apertura comercial y mercados
competitivos), pero muy poca promoción.
A modo de conclusión, el autor sostiene que lo que el mundo necesita es menos consensos y más
experimentación. De esta forma, el papel de los organismos internacionales debería ser el de promover un
conjunto acotado de reglas que respondan y se adapten a las singularidades de cada país, y no un amplio conjunto
de disposiciones impracticables como hasta el presente