Вы находитесь на странице: 1из 37

7º Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política

4 a 7/08/2010, Recife-PE
Área Temática: Instituições Políticas
Título do Trabalho: Corrupção e instituições políticas: uma análise
conceitual e empírica
Autor: Rogério B. Arantes (Departamento de Ciência Política - USP)
“But the great security against a gradual concentration of the several
powers in the same department, consists in giving to those who administer
each department, the necessary constitutional means, and personal
motives, to resist encroachments of the others. The provision for defence
must in this, as in all other cases, be made commensurate to the danger of
attack. Ambition must be made to counteract ambition. The interest of the
man must be connected with the constitutional rights of the place. It may
be a reflection on human nature, that such devices should be necessary to
control the abuses of government. But what is the government itself but the
greatest of all reflections on human nature? If men were angels, no
government would be necessary. If angels were to govern men, neither
external nor internal controuls on government would be necessary. In
framing a government which is to be administered by men over men, the
great difficulty lies: you must first enable the government to controul the
governed, and in the next place, oblige it to controul itself. A dependence
on the people is no doubt the primary controul on the government; but
experience has taught making the necessity of auxiliary precautions.”
(James Madison, 51st Federalist Paper, 1788)

I. Introdução

Com base no exame das operações conduzidas por organismos federais


de combate à corrupção e ao crime organizado no Brasil, o presente paper
desenvolve análise em torno de dois objetivos principais.
Em primeiro lugar, o trabalho oferece um mapeamento empírico da
corrupção política, redefinindo-a conceitualmente. Tal mapeamento resulta
numa nova tipologia empírica das atividades estatais e governamentais mais
sujeitas à corrupção política no Brasil, e a sua conceituação mais precisa nos
permite redefinir o termo como “apropriação direta e desvio de recursos
públicos ou fraude organizada e reiterada de atividades estatais de
autorização, concessão e/ou fiscalização relativas a interesses, bens e
atividades econômicas, por parte de agentes públicos ou privados, mas com a
necessária participação dos primeiros.”

Em segundo lugar, mas não menos importante, analisa três


deslocamentos no interior do sistema institucional que congrega ações de
combate à corrupção no Brasil: 1) Da esfera cível para a esfera criminal, 2) Da
esfera estadual para a esfera federal e 3) Da desarticulação a um maior
adensamento das relações no interior da web of accountability institutions
(resultando em aumento relativo da eficácia de suas ações). A hipótese que
orienta o exame desses deslocamentos é de dupla natureza, institucional e
organizacional: de um lado, tais mudanças podem ser explicadas pelo desenho
institucional capaz de propiciar resultados mais efetivos nas esferas criminal e
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

federal; de outro, a maior efetividade depende também da motivação endógena


e do empenho das organizações no aumento da eficácia de suas ações e no
adensamento das suas relações recíprocas, no interior da web of
accountability, com vistas a superar o isolamento e a imprimir maior
conseqüência às atividades de combate à corrupção.
A conjugação dessas duas dimensões remonta às lições de Madison no
Federalista 51, quando afirma que a grande meta de um processo de
construção institucional reside em dar aos que administram cada departamento
do governo os meios constitucionais necessários e os motivos pessoais para
resistir às invasões dos outros. Os mecanismos de defesa devem ser
proporcionais aos de ataque, prossegue Madison, e a obtenção dessa
proporcionalidade, pode-se dizer, é a chave do sucesso de um arranjo
institucional destinado a funcionar de modo sistêmico e equilibrado. Veremos
aqui como os descolamentos produzidos no interior do sistema de combate à
corrupção e ajustes nos procedimentos que regulam ações nessa área refletem
aquele desideratum da proporcionalidade. Outra conhecida lição de Madison
diz respeito aos papéis que a ambição e o interesse cumprem no interior das
organizações políticas. Da mesma forma, é possível verificar, na atuação dos
órgãos de accountability no Brasil, que a ambição de uns deve poder contra-
atacar a ambição de outros e que o interesse do homem deve estar associado
aos direitos constitucionais do cargo. A dimensão organizacional das
instituições, o empenho por obter sempre mais recursos, garantias e
prerrogativas de ação, a tendência ao protagonismo e à exposição midiática e,
por fim, os conflitos entre atores que exercem responsabilidades distintas e
concorrentes são elementos que só se tornam compreensíveis à luz da máxima
madisoniana.
Em termos gerais, a abordagem adotada no presente trabalho busca
combinar elementos da ciência política interessada na explicação de processos
e instituições e elementos da vertente analítica identificada com a “qualidade
da democracia”. A vasta literatura existente sobre a trajetória dos países da
terceira onda de democratização (Huntington 1991) tem destacado os
problemas que afetam o funcionamento de novas poliarquias e as promessas
não cumpridas de nossos regimes democráticos (Bobbio 1986). Passada a
primeira fase da democratização, o reencontro das análises com um conceito
mais amplo de democracia tem propiciado uma vasta e crítica literatura. Trata-
se de uma miríade de estudos que seria impossível sintetizar aqui. De comum,
penso que eles têm desempenhado o papel de trazer de volta uma série de
questões sobre o ideal democrático que a definição minimalista de democracia
adotada inicialmente acabou por desidratar. Alguns falam explicitamente em
termos normativos e recolocam antigas exigências. Outros falam em termos
analíticos e buscam demonstrar que a consolidação definitiva da democracia
depende de avanços para além da simples competição política e da alternância
no poder.1

1
Essa miríade de estudos levou Collier & Levitsky (1997) a afirmarem que vivemos numa
época de “democracias adjetivadas” (e vale consultar a sistematização dos diferentes adjetivos
feita pelos autores). Na esteira de “delegative democracy” (O´Donnell 1994) muitos outros se
seguiram e deram corpo à literatura identificada com a “qualidade da democracia”. Ver, por

2
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

Por outro lado, penso que os temas da accountability e do combate à


corrupção não podem ser tratados apenas nos marcos dessa perspectiva
normativa da democracia. Para uma adequada compreensão do problema,
nossas análises devem recorrer igualmente a uma segunda perspectiva,
àquela que se convencionou chamar de teoria positiva ou “explanatória”
(Shapiro 2002), que se empenha pela explicação de processos e instituições, a
partir de premissas realistas sobre o comportamento humano e mediante
recursos e técnicas de pesquisa e validação de resultados endereçados à
busca de generalização. Sob essa definição mais ampla, creio poder situar
desde os modelos de análise e de explicação baseados na escolha racional até
as diversas vertentes do neoinstitucionalismo. Não cabe nos limites deste
paper examinar as significativas diferenças entre essas escolas e vertentes.
Interessa-me o que há de comum entre elas, para contrastar com a perspectiva
da “qualidade da democracia.” Enquanto a perspectiva normativa tem buscado
demonstrar a incompletude dos novos experimentos democráticos e
recomendar os aperfeiçoamentos necessários, a segunda é mais analítica e
está interessada na explicação do comportamento dos atores e no efeito das
instituições, chegando a rejeitar o caráter normativo da primeira.
Considerando então essas duas perspectivas teóricas, a normativa e a
explanatória (seja na vertente racionalista, seja na vertente institucionalista),
penso que podemos superar essa dicotomia e buscar uma conjugação de
esforços que seja útil à análise das instituições responsáveis por combater
corrupção e promover accountability.

Ferejohn & Pasquino (2001) nos oferecem um bom ponto de partida


para realizar essa conjugação. Dizem eles que vivemos uma situação
duplamente irônica hoje: ninguém acha realmente que os homens se
comportam exatamente como estabelecem as teorias da escolha racional e,
por este ângulo, a primeira ironia estaria no fato de que tais teorias deveriam
ser consideradas normativas. A segunda ironia estaria em não reconhecer que
a teoria normativa também supõe a existência de sujeitos racionais ou
inteligíveis e que, portanto, seu viés valorativo ou reformista não pode
prescindir de um conceito de racionalidade que seja minimamente realista.
Ferejohn e Pasquino (2001) destacam que “quem prescreve uma ação deve
ser capaz de antecipar suas conseqüências relevantes em termos normativos.
Em termos de definição, isso se aplica a teorias conseqüencialistas, mas nós
acreditamos que teorias não-conseqüencialistas também precisam fazer
cálculos dessa natureza, de forma a construir justificativas para o seu conteúdo
moral.”
Pensando nos problemas da corrupção e da accountability, propostas de
reforma institucional que tenham em mente aperfeiçoar mecanismos nessa
área devem estar apoiadas em criteriosa análise sobre as relações entre atores
interessados e instituições e, para tanto, modelos analíticos com alguma
capacidade preditiva serão muito bem-vindos. Especialmente no caso dos
mecanismos de accountability, pensados para obrigar governos a controlarem-
se a si mesmos, deve-se considerar que o interesse do homem deve estar

exemplo, Karl (1995), Diamond (1996, 2002), Merkel & Croissant (2000), Holston (2007),
Diamond e Morlino (2005).

3
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

vinculado aos direitos constitucionais do cargo, como nos ensinou Madison, e a


ambição de uns deve ser o combustível para combater a ambição de outros.
Nesse sentido, o entendimento das questões institucionais na democracia deve
passar necessariamente pela verificação deste jogo de interesses e ambições
e a teoria normativa não pode fechar os olhos a essa dimensão. Ferejohn &
Pasquino (2001) asseveram acertadamente que

“qualquer teoria normativa requer uma teoria positiva que permita


desenvolver os cálculos apropriados das ações. Além disso, para
que uma teoria normativa seja atrativa, ela deve ser ao menos um
pouco plausível, assim como atrativa, à luz da teoria positiva. Ela
deve conseguir acertar (ao menos na maior parte das vezes),
caso contrário qual seria a atração das prescrições normativas
que se apóiam nela?”

Os estudos sobre corrupção e accountability podem se beneficiar


enormemente dessa convergência a que fazem referência Ferejohn &
Pasquino e suas prescrições poderão se tornar atraentes desde que lastreadas
por explicações consistentes da interação dos atores em determinados
contextos institucionais. A distinção operada por O´Donnell entre “accountability
vertical” e “accountability horizontal” (1999a) abriu caminho a um vasto campo
de estudos de ciência política sobre atores e instituições até então pouco
examinados pela disciplina: agências de controle, tribunais e órgãos de
fiscalização dos gastos públicos, ombudsman, Ministério Público, comissões
parlamentares de inquérito, poder Judiciário, dentre outros. Se a preocupação
com a “accountability horizontal” teve origem normativa – O´Donnell abre seu
artigo afirmando que “my interest in what I labeled ´horizontal
accountability´stems from its absence” - o fato é que a incorporação de tais
atores e instituições tem desafiado a própria ciência política a ampliar seu
repertório conceitual e sua agenda de pesquisa.
À incorporação de novos atores e instituições ao campo da análise
política segue-se o desafio de prover, por meio das teorias positivas da escolha
racional ou do institucionalismo, elementos úteis à perspectiva normativa.
Embora a tentação de adjetivar democracias seja grande, qualquer conclusão a
respeito da incompletude ou das mazelas que eventualmente caracterizem tais
regimes deve ser precedida por análises criteriosas sobre o funcionamento de
suas instituições. Teorias positivas podem desafiar teorias normativas e estas,
para se manterem acesas, devem enfrentar e absorver as descobertas das
primeiras, se quiserem seguir na defesa de mudanças institucionais. No terreno
dos estudos sobre mecanismos de controle do poder político, o primeiro passo
nessa direção deve ser o de realizar um criterioso mapeamento das instituições
e atores que promovem accountability, seus interesses e as interfaces que
mantém no interior do sistema mais amplo (Isunza Vera e Gurza Lavalle,
2010).
Por essas razões, prefiro pensar na relação entre essas perspectivas na
forma de uma espiral, pela qual a cada movimento de ampliação do
conhecimento sobre a ação dos atores e os efeitos das instituições, logramos a
possibilidade de reposicionar a perspectiva de reformas sobre essas mesmas

4
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

instituições. Em suma, mais vale apostar na convergência entre ambas as


perspectivas do que na esterilização de uma pela outra.
A análise das instituições de accountability, especialmente as destinadas
ao combate da corrupção, pode se beneficiar dessa convergência. No caso
brasileiro, conhecer as causas da corrupção e como operam os órgãos
destinados ao seu combate é algo que requer uma compreensão desde os
microfundamentos da ação racional, passando pelo peso do patrimonialismo
em nossa formação histórica até os efeitos do desenho institucional e das
organizações sobre o comportamento dos atores, e tudo isso não apenas à luz
de uma teoria positiva, mas igualmente inspirados pelas promessas
democráticas a realizar.

II. Corrupção: mapeamento empírico e redefinição conceitual.

Num país de formação patrimonialista (Faoro 1996), no qual a


modernização econômica e do Estado não foi precedida nem mesmo
acompanhada por novas relações de poder baseadas no principio liberal do
contrato, o arcaico convive com o moderno naquilo que Schwartzman (1988)
definiu, inspirado em Weber, como neopatrimonialismo ou patrimonialismo
burocrático. Na verdade, como desenvolveu Nunes (1997), a modernização
brasileira incompleta e contraditória teria nos legado um conjunto de quatro
“gramáticas” que organizam as relações entre Estado e sociedade: conviveriam
lado a lado o clientelismo, o corporativismo, o insulamento burocrático e o
universalismo de procedimentos. Num país formado historicamente dessa
maneira, a corrupção política não poderia deixar de ser endêmica e de se fazer
presente nas mais diversas instâncias de poder e de representação. E do outro
lado da moeda patrimonialista, encontramos um setor privado fortemente
dependente do Estado e sem muitas peias culturais ou morais diante de
oportunidades abertas a comportamentos de rent-seeking.

Do ponto de vista da economia política (Silva, 1996) o caso brasileiro


reúne os elementos mais propícios à prática da corrupção: o patrimonialismo
não impediu que entre nós as forças modernizadoras construíssem um Estado
forte, grande e de extensa base econômica e territorial. Mais do que isso, o
patrimonialismo seguiu influenciando a dinâmica estatal, cuja expansão e
fortalecimento não foram capazes de redefinir os padrões históricos de precária
separação entre público e privado e de desvio de bens e recursos públicos.
Assim, este Estado movimenta volumosos recursos e suas atividades acabam
por envolver direta ou indiretamente uma imensa gama de agentes econômicos
particulares, despertando nestes o interesse por capturar rendas. Um Estado
de origem histórica patrimonialista também se caracteriza por ser
excessivamente centralizado e regulamentado, sem que isso implique
capacidade de controle por parte da sociedade. Na verdade, tais elementos
dão força à burocracia estatal e aos agentes políticos que controlam e tomam
decisões sobre recursos. Neste cenário, em que agentes privados buscam
capturar renda e políticos e burocratas controlam volumosos recursos e
promovem sua alocação longe dos olhos da sociedade, está dada a
oportunidade para a prática da corrupção. É notável como no caso brasileiro

5
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

fraudes em licitações públicas e desvio de verbas são práticas imemoriais e


sobrevivem a mudanças de regime, a inovações institucionais e a novas
tecnologias de controle: democracia, instituições de accountability nos âmbitos
administrativo e judicial e mecanismos de governo eletrônico não têm sido
suficientes para eliminar tais práticas.
Não faremos aqui uma análise das causas históricas do problema da
corrupção, mas tendemos a concordar com Taylor (2009) de que fatores
institucionais seguem sendo tão importantes quanto aqueles enraizados na
história e na cultura. O autor destaca particularmente os custos diretos e
indiretos de funcionamento do sistema político, tais como as caríssimas
campanhas eleitorais e os recursos empregados na montagem de coalizões
partidárias para assegurar a governabilidade; a insuficiência da “accountability
social” ou seus efeitos limitados, mesmo quando realizada intensa e
extensamente pela mídia; a morosidade do Judiciário e outras dificuldades no
campo da justiça, responsáveis por um elevado grau de impunidade e,
finalmente, o mal funcionamento da teia de instituições de accountability intra-
estatal, incapazes de promover “mordidas eficazes” em função de uma
“ortodontia imperfeita”(Taylor, 2009).
Apesar dessas dificuldades, devemos reconhecer que desde a
redemocratização do país nos anos 1980 o problema da corrupção tem
ocupado lugar central no debate público, tem envolvido as instituições
representativas (principalmente quando grandes escândalos eclodem,
envolvendo seus membros), tem sido permanentemente alimentado pela mídia,
ocupado a atenção da opinião publica em épocas eleitorais e também fora
delas, tem mobilizado atores da sociedade civil e mesmo de organismos
internacionais em missão no Brasil, levando o país a promover mudanças
legislativas e a firmar tratados internacionais nos quais se reconhece a
necessidade de combater a corrupção.
Da mesma forma, é crescente o interesse pela web of accountability
institutions (Mainwaring & Welna 2003), responsável pelo monitoramento,
investigação, persecução civil e criminal e a punição de atos de corrupção e de
improbidade administrativa. Coletânea organizada por Speck (2002) não deixou
de apresentar os avanços obtidos por algumas instituições de accountability
responsáveis pelo enfrentamento da corrupção. O trabalho fora orientado pelo
conceito de “sistema nacional de integridade”, adotado pela Transparência
Internacional como forma de designar, de modo holístico, o conjunto dos atores
públicos e privados envolvidos no controle da corrupção. Embora o estudo
tenha concluído que a simples proliferação de instituições de controle não é
garantia suficiente para a formação de um eficaz “sistema nacional de
integridade”2, o quadro resultante das análises mostrou-se bastante promissor
(o estudo avaliou que houve avanços concretos no enfrentamento de

2
Foram examinados os controles internos ou administrativos, as ouvidorias (especialmente sua
expansão após a Constituição de 1988), os controles legislativos (com ênfase nas Comissões
Parlamentares de Inquérito), os Tribunais de Contas (que têm sido alvos de tentativas de
aperfeiçoamento), os controles exercidos pelo Judiciário e pelo Ministério Público, além do
papel de atores não estatais como a Mídia e organizações da sociedade civil, tudo isso nos três
níveis da Federação e incidindo sobre três poderes de Estado (Speck, 2002).

6
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

problemas como fraudes em licitações, nepotismo no serviço público, crimes


eleitorais, crimes contra a ordem econômica e a previdência social). De
qualquer modo, assumimos aqui a recomendação final do trabalho de que não
basta examinar individualmente tais instituições, mas é necessário avaliar o
grau de cooperação e de integração entre elas.
A experiência de atuação do Ministério Público Federal e da Policia
Federal no Brasil dos últimos anos constitui um ótimo exemplo das
possibilidades e limites de cooperação e integração de instituições de
accountability no combate à corrupção e ao crime organizado no país. 3

Embora a prática de dar nomes próprios às operações que conduz tenha


origem remota, foi a partir de 2003 que a PF passou a fazer uso desse
expediente de maneira sistemática, ocupando-se inclusive de publicar breves
resumos das ações, a partir dos quais montamos nosso banco de dados. 4 O
Gráfico 1 apresenta a evolução crescente do número de operações entre 2003
e 2009.

Operações da Polícia Federal (2003-2009)

300

250

200

150 288
234
100 173 187

50 65
41
15
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Do total de operações realizadas, contabilizamos e analisamos 600


delas, ocorridas entre 2003 e julho de 2008, todas dotadas de nomes próprios.
Na maioria dos casos, o que a PF chama de “operação” é a execução de
mandados de prisão ou de busca e apreensão, expedidos pela Justiça,
após um período de investigação que pode durar semanas ou meses e
que quase sempre conta com a participação do Ministério Público ou de
outros órgãos como a Receita Federal, Ministério da Previdência Social,
Polícias estaduais, fiscais e funcionários de outros órgãos controladores

3
Versão modificada do estudo que se segue está para ser publicada em Corruption and
Democracy in Brazil: The Struggle for Accountability. Timothy Power & Matthew Taylor (Eds.).
Notre Dame University Press (forthcoming).
4
Os resumos estão disponíveis em http://www.dpf.gov.br/DCS/. Complementamos diversas
lacunas e solucionamos incongruências por meio de extensa pesquisa em outros sites
institucionais relacionados à PF (por exemplo, o da Associação dos Delegados de Polícia
Federal, http://www.adpf.org.br/) e principalmente da imprensa.

7
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

e de agências reguladoras. Nesse aspecto, embora a fase policial das


operações seja a de maior viabilidade, muitas decorrem da articulação e do
trabalho prévio de uma web of accountability institutions (examinaremos melhor
essa dimensão na próxima seção).
As operações podem ter caráter repressivo, mas na maioria das vezes
constituem uma etapa do processo de investigação na qual o levantamento de
indícios já se mostrou suficiente para deslanchar prisões temporárias e
apreensão de bens, recursos e documentos em poder dos investigados. Em
geral, têm inicio às 6h da manhã e envolvem grandes efetivos, muitas vezes
deslocados de avião de diversos estados para o local onde se dará a operação.
Deve-se registrar, por outro lado, que algumas têm caráter permanente - como
certas operações de combate ao tráfico de drogas ou a crimes ambientais -
assegurando assim certa continuidade no tempo.
Dentre os 600 casos analisados, encontramos apenas 19 nomes
repetidos, resultado que não daria à PF exatamente o direito de concorrer ao
Prêmio Nobel de Literatura, mas certamente reflete a criatividade da
corporação na arte de nomear suas operações. Na verdade, o aspecto
simbólico de dar nomes às operações não deve ser menosprezado. Em tempos
de “democratie du public” (Manin, 1995), na qual a mídia assume um papel
crucial na (in)formação da opinião pública, ou em tempos em que os
escândalos políticos ganham centralidade e passam a afetar a dinâmica da
própria democracia (Thompson, 2000; Chaia e Teixeira, 2001; Porto, no prelo),
a identificação das operações por meio de nomes específicos e chamativos
tem efeitos importantes.5
Muitos nomes são retirados da Bíblia ou da mitologia grega, outros são
provenientes de línguas indígenas ou do folclore local, e muitos são trocadilhos
criativos pensados a partir do crime desvendado. A operação “Ajuste Fiscal”
logrou fazer grande economia do dinheiro público ao combater uma quadrilha
que fraudou a Previdência Social em algo em torno de R$ 1 bilhão; a operação
“Carta Marcada” se deu contra fraudes em editais de licitações públicas; as
operações “Ctrl+Alt+Del”, “Pen Drive” e “Cavalo de Troia” prenderam
cybercriminosos que furtavam contas bancárias pela Internet; a operação
“Firula” prendeu empresários acusados de transação financeira ilícita na venda
de jogadores de futebol a clubes estrangeiros; a operação “Freud” descobriu
esquema de elaboração fraudulenta de laudos para a concessão de
5
Denominações singulares causam impacto na opinião pública e mobilizam a atenção da mídia
que se apressa por realizar a cobertura (há casos em que as TVs são informadas
antecipadamente e tornam-se coadjuvantes das operações. Filmam prisões e apreensões de
documentos, levando mais tarde as imagens aos horários nobres de audiência). O significado
expresso por nome próprio também sinaliza o sentido da operação e por vezes antecipa a
provável culpa dos envolvidos. Após o impacto inicial, tais nomes promovem uma espécie de
economia da informação junto à mídia e à opinião pública. Organiza a transferência de
informações entre a PF e a mídia e permite aos órgãos de imprensa realizarem um
acompanhamento mais sistemático e permanente do seu desenrolar. O nome próprio, por
assim dizer, funciona como um bom marcador para todos os interessados em acompanhar a
atividade policial e seus desdobramentos dias, semanas ou meses depois. Para a imprensa,
facilita a montagem de bancos de dados e de TAGs, permitindo a rápida recuperação de
informações a cada momento em que fatos novos ocorrem e sua cobertura requer a
apresentação de uma breve “memória” ao leitor. E de modo inverso, esse marcador permite à
própria PF monitorar o grau de sua exposição na mídia.

8
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

aposentadoria por incapacidade psicológica; as operações “Afrodite”, “Bye bye


Brazil”, “Sodoma” e “Êxodo” desbarataram quadrilhas especializadas em tráfico
internacional de pessoas, principalmente de mulheres para prostituição em
outros países; a operação “Praga do Egito”, também apelidada de “Gafanhoto”,
desbaratou a existência de funcionários fantasmas que devoravam a folha de
pagamento do estado de Roraima; a operação “Suíça” se deu contra lavagem
de dinheiro; a operação “Pinóquio” prendeu funcionários públicos do IBAMA
acusados de facilitar a exploração ilegal de madeira em áreas de preservação
ambiental; a “Pleno-emprego” desarticulou grupo que fraudava seguro-
desemprego numa cidade de Minas Gerais; a operação “Sanguessuga” revelou
o envolvimento de políticos e agentes públicos na venda irregular de
ambulâncias em 11 estados brasileiros e a operação “Vampiro” revelou fraudes
em processo de licitação de homoderivados do Ministério da Saúde. Estes são
apenas alguns exemplos ilustrativos.
Que tipos de crimes têm sido desvendados por essas operações? A
análise das 600 ações revelou nada menos do que 50 tipos de crimes, com um
razoável grau de dispersão entre eles, como se vê pela tabela 1.

Tabela 1. Tipos de crimes (principais) e número de estados atingidos por


operação (2003/2008)
1 estado 2 estados 3 ou +
Tipos de crimes N % % % estados %
Corrupção pública 136 22,7 67,6 11,8 20,6
Tráfico de drogas 91 15,2 54,9 14,3 30,8
Contrabando e descaminho 59 9,8 57,6 15,3 27,1
Crime ambiental 34 5,7 58,8 8,8 32,4
Crime contra o sistema financeiro nacional e
lavagem de dinheiro 29 4,8 51,7 13,8 34,5
Fraudes e estelionato 28 4,7 53,6 17,9 28,5
Jogo ilegal 24 4 87,5 0 12,5
Furto de contas bancárias - clonagem de
cartões e Internet Banking 23 3,8 26,1 17,4 56,5
Aliciamento para tráfico internacional e
emigração ilegal de pessoas 22 3,7 54,5 13,6 31,9
Crime contra a fé pública - falsificação de
moeda ou documentos 17 2,8 47,1 17,6 35,3
Falsificação, adulteração, produção e comércio
ilegal de combustíveis, alimentos e
medicamentos 16 2,7 50 25 25
Organização criminosa (vários crimes) 16 2,7 56,3 6,3 37,4
Roubo 16 2,7 50 12,5 37,5
Exploração clandestina de serviço de
telecomunicação (rádio, TV e internet) 16 2,7 100 0 0
Sonegação fiscal 11 1,8 45,5 9,1 45,4
Pirataria 7 1,2 71,4 0 28,6
Outros 55 9,1 72 11 17
Total 600 100,0 60,5 12,3 27,2
Fonte: Arantes (no prelo)

9
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

Em muitos casos, os envolvidos nas operações praticaram mais de um


tipo de crime, mas a tabela 1 se restringe a contabilizar o crime que
consideramos principal em nossa classificação. Assim, a prática criminosa mais
combatida pela PF foi a corrupção pública, mas a uma taxa de 22,7% do total
de casos. Mediante autorizações judiciais e sob fiscalização ou participação
ativa do Ministério Público, a PF já desencadeou operações contra políticos
corruptos em todos os níveis da federação e em todos os ramos de governo.
Também já atingiu juízes e policiais de todas as corporações existentes no
Brasil, inclusive ela própria. De funcionários da Previdência Social ao Instituto
do Meio Ambiente, do Tribunal de Contas da União a Departamentos Estaduais
de Trânsito, operações atingiram servidores públicos corruptos nos mais
diversos pontos da administração pública. “Zaqueu”, o fiscal corrupto da Bíblia,
deu nome a mais de uma operação de prisão de fiscais corruptos, ao lado de
“Iscariotes” – que levou à prisão de funcionários que desviavam o dinheiro do
ingresso cobrado à visitação do Cristo Redentor no Rio de Janeiro -, ou “Hiena”
(predador concorrente do Leão, este símbolo da Receita Federal) que prendeu
funcionários acusados de facilitar crimes de sonegação fiscal.
Na esfera privada, de organizações criminosas a simples cidadãos,
passando por empresários, comerciantes e profissionais liberais foram presos e
acusados dos mais diversos tipos de crimes: da lavagem de dinheiro ao tráfico
de drogas, do contrabando de mercadorias ao aliciamento de mulheres para
prostituição no exterior, de conflitos por posse de terra indígena à pedofilia, da
falsificação de remédios e combustíveis à pesca predatória da lagosta, de
desmatamento irregular à extração ilegal de fósseis, de rádios clandestinas à
falsificação de leite em pó, de fraudes em vestibulares a furtos de contas
bancárias pela Internet, de grupos de extermínio e milícias armadas ao jogo
ilegal, de crimes eleitorais à exploração sexual infantil, da pirataria ao roubo de
cargas, do tráfico de animais silvestres ao crime perfeito: presos do presídio do
Serrotão, em Campina Grande (PB), administravam o tráfico de drogas,
negociavam armas e realizavam assaltos a partir da própria cadeia. Mediante a
corrupção de policiais militares e agentes penitenciários estaduais, os presos
construíram casas dentro do próprio presídio, onde mantinham residência e
seu escritório aparelhado com frigobar, TVs de plasma, equipamentos de
ginástica e outros gadgets. O crime era perfeito porque, aprisionados em
regime semi-aberto, os presos pagavam propina aos policiais para estender o
tempo livre fora do presídio, quando aproveitavam para praticar os crimes.
Desse modo, mantinham o álibi perfeito e não podiam ser presos porque já
estavam presos. Por fim, as altas cúpulas da República também entraram na
mira e nas escutas da polícia: o presidente Lula teve seu irmão envolvido na
operação “xeque-mate”; ministros de Estado caíram por operações da PF;
juízes do STF tiveram conversas telefônicas grampeadas; senadores e
deputados viram-se enredados por diversas ações e até a própria Polícia
Federal teve seu segundo homem na hierarquia preso na operação “Toque de
Midas” e, mais recentemente, o Secretário Nacional de Justiça e presidente do
Conselho Nacional de Combate à Pirataria e Delitos contra a Propriedade
Intelectual (CNCP) foi obrigado a afastar-se do cargo por denúncia de
envolvimento com a máfia chinesa (dedicada principalmente à pirataria), no
âmbito da operação “Wei Jin”.

10
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

Ao lado de referências a crimes específicos como tráfico de drogas,


contrabando e descaminho – casos que de fato aparecem entre os primeiros
lugares na tabela 1 – a Constituição confere mandato à PF para agir nos
crimes de repercussão interestadual ou internacional. Ou seja, o caráter
transfronteiriço do crime é condição de atuação da PF, pois é isso que justifica
a intervenção policial da União sobre a autonomia dos estados, que dispõem
de organizações policiais e judiciais próprias para combater infrações penais
comuns. Desse ponto de vista, a tabela 1 revela uma grande surpresa:
considerando o total de operações da PF, nada menos do que 60,5% delas
deixam de ocorrer em mais de um estado o que, de certo modo, contraria a
expectativa constitucional da repercussão interestadual. É fato que uma parte
dessas operações contempla a segunda dimensão da referida cláusula
constitucional: a prática criminosa não é interestadual, mas tem repercussão
internacional. Embora não tenha sido possível quantificar com precisão essa
dimensão nos crimes desvelados pelas operações, é razoável assumir que boa
parte deles não atende ao critério constitucional da repercussão internacional.6
Assim, não parece exagero afirmar que a PF, de federal está se tornando uma
verdadeira Força Nacional, com capacidade de agir nos estados, mesmo
quando os crimes não apresentam as características exigidas pela
Constituição. Do total de 600 operações examinadas, apenas 12,3% ocorreram
em pelo menos dois estados e 27,2% ocorreram em três ou mais estados.
É fato que os presos de Serrotão, na operação “Albergue”, haviam
corrompido as instituições locais e apenas uma intervenção da União foi capaz
de quebrar aquele crime perfeito. É fato que a Policia Federal requisitou o
Ginásio Municipal de esportes de Mossoró (RN) para reunir ali os presos da
operação “Via Salária”, funcionários municipais que fraudavam a folha salarial
do município sob os olhos das autoridades locais. É fato que a operação
“Taturana” indiciou 110 devoradores da folha salarial do Legislativo de Alagoas,
pessoas que desviaram recursos da ordem de R$300 milhões dos cofres da
Assembléia Legislativa do estado. Foram levados à Justiça 15 dos 27
deputados estaduais em exercício, mas também membros do Tribunal de
Contas do Estado, prefeitos e ex-ocupantes de cargos públicos. A taturana que
se alimentava da máquina pública estadual era tão grande que 4 dos 11
membros do Tribunal de Justiça do Estado declaram-se impedidos de julgar o
caso, por manterem relações próximas com os acusados. Parece claro,
portanto, que em situações como essas somente a intervenção de uma força
externa, de âmbito nacional, pode realmente quebrar os esquemas de
corrupção, mas o risco de ultrapassar a todo o instante as fronteiras da
autonomia estadual pode reacender o debate sobre competências e limites dos
entes federativos. Note-se pela tabela 1, por exemplo, que o crime de
corrupção – que não compõe exatamente o portfólio constitucional de crimes a
combater pela PF nem atende comumente o critério de repercussão
internacional – é um dos que apresenta maior porcentagem de operações em
estados tomados individualmente: 67,6%. Operações que tiveram por escopo
6
Somente foi possível identificar a dimensão internacional em 11% dos casos e em apenas
5,2% das operações a PF contou com a colaboração de organismos policiais e de investigação
estrangeiros, principalmente no combate ao tráfico de drogas e ao aliciamento para tráfico
internacional e emigração ilegal de pessoas. Esses percentuais podem ser maiores, a
depender do exame de vários casos sobre os quais ainda não dispomos de informação
completa sobre este aspecto.

11
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

mais de um estado só ocorreram em maior número em dois tipos de crimes:


sonegação fiscal e o crime desterritorializado de furtos de contas bancárias
pela Internet.

Gráfico 2. Número de operações por Estado (2003-2008)


RR
SP 200 AC
RJ 180 AP
MG 160 TO
140
RS 120 PI
100
PR 80 RO
60
BA 40 AL
20
0
SC SE

PE PB

DF RN

GO MA
AM MS
ES MT
PA CE

Considerando os estados individualmente, São Paulo se destaca por ter


sido palco de 182 operações da PF entre 2003 e junho de 2008, praticamente o
dobro do estado do Rio de Janeiro, que aparece em segundo lugar, seguido de
perto por outros estados da região sul e sudeste (Paraná, Minas Gerais, Rio
Grande do Sul e Santa Catarina, nessa ordem). No ranking de estados,
Alagoas, Amapá e Sergipe – três pequenos estados das regiões norte e
nordeste – foram os menos visitados pela PF, com apenas 12 operações. Na
verdade, análise estatística de regressão linear encontrou forte relação entre
PIB estadual e número de operações da PF: a variação do PIB explica 88,3%
da variação do número de operações, num grau de significância de 0,00. Em
outras palavras, se tomarmos as ações policiais como espelho de crimes, estes
tendem a ocorrer em número bem maior nos estados mais ricos,
comparativamente aos mais pobres. Guardadas certas especificidades,
também a variedade de crimes tende a ser maior nos primeiros em
comparação com os segundos: em São Paulo e no Rio de Janeiro
encontramos 71,4% dos tipos de crimes investigados, enquanto em Alagoas e
Amapá essa variedade reduziu-se a 14,3%. Em suma, se considerarmos o
grau de desenvolvimento e o tamanho dos estados, é possível distinguir três
conjuntos no gráfico 2. O primeiro, no qual houve o maior número de
operações da PF, reúne os estados mais desenvolvidos das regiões sudeste e

12
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

sul do Brasil. No segundo, encontramos os grandes estados – em território e


população – do centro-oeste, nordeste e norte do país, nos quais houve em
média 40 operações. Por fim, o terceiro conjunto de estados é formado pelas
pequenas unidades federativas do norte e nordeste, nas quais ocorreram cerca
de 20 operações em média. Outros fatores específicos poderiam ser
destacados, tais como a importância da fronteira internacional para estados
como Paraná e Rio Grande do Sul, nos quais o contrabando e o tráfico de
drogas lideram, respectivamente, o ranking de crimes, ou ainda o peso da
riqueza em estados conhecidos por suas instituições políticas mais débeis,
situados em regiões menos desenvolvidas, mas que por razões especiais
gozam de um PIB muito acima da média regional – como Amazonas e Pará –
nos quais a corrupção lidera o ranking de crimes.
Se, de um lado, as operações tendem a ocorrer no interior das fronteiras
de um único estado, por outro o contingente de policiais federais que realiza as
ações é muitas vezes recrutado em mais de um deles. Especialmente nas
grandes operações, não é o crime que transcende as fronteiras estaduais, mas
sim os policiais é que são deslocados de diferentes pontos do país para
participarem das ações localizadas. Em parte isso se deve à estratégia
dissuasória de demonstrar grande força perante o alvo investigado, mas não
podemos nos esquecer que muitas operações visaram desbaratar quadrilhas
integradas pelos próprios policiais federais locais e daí a necessidade de
trabalhar com membros da corporação situados em diferentes estados. A
média de policiais recrutados a cada operação é de 70, mas este número
esconde uma enorme variação entre os 600 casos: o menor efetivo policial foi o
da operação “Pedreira III”, que contou com 6 policiais no combate à exploração
ilegal de minério, e os maiores contingentes mobilizados chegaram a 1000
policiais federais em duas ocasiões: na operação “João-de-Barro”, que
combateu fraude em licitação pública para construção de casas populares em
sete estados, e a “Dilúvio” que combateu fraudes em comércio exterior em 8
estados, implicando também a prisão de servidores públicos cooptados pelo
crime.
Na busca de maior efetividade no combate à corrupção e ao crime
organizado, Ministério Público e Polícia Federal têm lançado mão de dois
expedientes muito eficazes: a escuta telefônica (os famosos “grampos”) e os
mandados de prisão (preventiva ou temporária). O uso da escuta telefônica tem
permitido a obtenção de provas contundentes e eficazes, especialmente nos
casos de corrupção e de crime organizado. Dada a dificuldade de apuração
desses crimes, este recurso propicia o mapeamento da rede criminosa e o
registro de declarações de seus integrantes que serão levadas a juízo.
Tamanha eficácia tem gerado também controvérsia nos últimos anos, pois
além de uma certa banalização, a quantidade de grampos ilegais tem crescido
significativamente. Acusa-se a própria PF de recorrer a interceptações
“preliminares”, ou seja, ilegais, e após a descoberta de indícios significativos é
que a escuta legal seria solicitada ao Judiciário. O mercado privado e
clandestino de grampos é outro problema. De acordo com “teste” realizado pelo
jornal Folha de S.Paulo, o extrato de ligações telefônicas de autoridades
públicas pode ser comprado em Brasília por menos de R$ 1 mil, numa rede
ilegal que envolve arapongas, detetives particulares e, claro, funcionários das

13
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

companhias telefônicas. 7 O uso da escuta telefônica disseminou-se de tal


maneira que a Câmara dos Deputados instalou uma Comissão Parlamentar de
Inquérito para examinar o assunto em 2008. Uma de suas mais estarrecedoras
revelações veio poucos meses depois: convocadas a fornecer dados sobre a
questão, as operadoras de telefonia informaram que no ano de 2007 foram
feitas nada menos do que 375.633 escutas telefônicas em todo o país,
solicitadas pela polícia e pelo Ministério Público e autorizadas judicialmente. A
CPI obteve informações sobre a unidade federativa na qual pouco mais de 85
mil dessas escutas foram executadas e nós cruzamos os dados com as
operações realizadas pela PF em 2007 e 2008. O resultado não surpreendeu:
análise de regressão linear mostrou que a variação das escutas telefônicas por
estado explica 72,6% da variação das operações da PF por estado, com grau
de significância de 0,00.
No que diz respeito a prisões preventivas e/ou temporárias realizadas
nas 600 operações, o total de pessoas presas chegou a 9.255. Destas, 14,5%
eram agentes públicos e 67,7% agentes privados (não foi possível obter
informação sobre 17,8% dos casos). O número de prisões veio se duplicando
ano a ano entre 2003 e 2006. Nos anos seguintes o ritmo anual de crescimento
diminuiu um pouco, mas o número de prisões permaneceu bastante elevado.
Na média de 2007, oito pessoas foram presas por dia. Em se tratando de
operações especiais, dirigidas principalmente ao combate à corrupção e ao
crime organizado, tais números são bastante expressivos.
Embora a maior parte dos presos seja liberada poucos dias depois, por
decurso de prazo ou por concessão de habeas-corpus por instâncias
superiores da própria justiça, tais prisões têm efeitos nada desprezíveis:
quebram por algum tempo a rede organizada para a prática do crime, ganham
maior expressão na mídia e expõem seus integrantes à exacreção pública, com
custos mais do que reputacionais. Embora tais prisões também venham
causando controvérsia, especialmente entre juristas e políticos que acusam a
ocorrência de abuso de poder e de autoridade, levando a própria PF a editar
um “manual de boas maneiras” para a execução das operações, o fato é que
tais prisões só ocorrem mediante mandado judicial e na maioria das vezes
também recebem o acompanhamento do Ministério Público. Voltaremos a este
ponto na próxima seção do paper.
Em termos percentuais, a tabela 1 mostrou que 22,7% das ações
visaram combater a corrupção política como crime principal. Essa definição
mais restrita das operações não incluiu os casos em que a corrupção de
funcionários públicos aparece como dimensão secundária de um crime
principal desbaratado pela operação. A título de exemplo, uma ação de
combate ao contrabando na fronteira, visando desarticular quadrilha de
comerciantes, mas que porventura também tenha levado à prisão um policial
rodoviário federal que recebia propina do esquema, foi classificada como
“contrabando e descaminho” por ser este ato ilícito o foco principal da
operação.8 Não deixamos de registrar, é claro, estes casos de crimes

7
Folha de S. Paulo, 14/09/2008, pg. A-4.
8
Normalmente, as definições de corrupção pública não distinguem o principal – a apropriação
ou desvio de dinheiro público – do secundário – apropriação de dinheiro na forma de propina,

14
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

secundários de corrupção: assim, além das 136 operações que combateram


especificamente corrupção pública, outras 97 flagraram os mais diversos tipos
de agentes públicos, burocratas e políticos, recebendo propina em esquemas
criminosos praticados por agentes privados.
Embora não tenha sido possível distinguir com precisão as categorias às
quais pertenciam os agentes públicos presos, logramos identificar quais tipos
são citados em 238 operações (ver tabela 2). Em primeiro lugar, aparecem os
servidores públicos federais. Cerca de 1/3 das ações policiais levou esse tipo
de funcionário à cadeia, principalmente entre funcionários do Instituto Nacional
de Seguridade Social (acusados de fraudes na concessão de aposentadorias),
ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (acusados de envolvimento com
crimes ambientais) e fiscais de órgãos federais como Receita Federal,
Ministério do Trabalho e outros, acusados de práticas diversas de corrupção.
Tabela 2. Número de operações que levaram agentes públicos à prisão.

Agentes públicos presos Operações %


Servidor público federal 81 34,0%
Policiais civil e militar, delegado e escrivão de policia civil 53 22,3%
Servidor público estadual 30 12,6%
Agente ou delegado da Polícia Federal 21 8,8%
Outros 13 5,5%
Prefeito 9 3,8%
Vereador 8 3,4%
Servidor público municipal 6 2,5%
Deputado Estadual 4 1,7%
Servidor público (sem especificação de nível) 3 1,3%
Juiz estadual 3 1,3%
Senador 2 0,8%
Juiz Federal 2 0,8%
Deputado Federal 1 0,4%
Integrante do Ministério Público 1 0,4%
Procurador Federal (Poder Executivo) 1 0,4%
Total de operações 238 100,0%
Fonte: elaborado pelo autor

Em segundo lugar, os dados revelam que policiais foram presos por


policiais em larga escala: 22,3% das operações atingiram policiais civis ou
militares estaduais e policiais rodoviários, e 8,8% cortaram na carne da própria
Polícia Federal, levando membros da orporação à prisão. No total, fala-se em
60 policiais federais presos por corrupção e envolvimento com organizações
criminosas. De fato, como assinala Mingardi (1996), o crime organizado não
pode existir em larga escala sem algum tipo de acordo ou envolvimento de
setores do próprio Estado, especialmente as polícias. A corrupção não é um
fato isolado que envolve apenas alguns maus policiais. “O que eles (os fatos)
demonstram é que a corrupção faz parte das normas da organização, que
socializa seus membros para agirem dentro de determinados ´padrões de
corruptbilidade´”(Mingardi 1996, 63). Há diversos padrões de relação entre
polícia e crime, dos mais brandos aos mais graves, mas todos envolvem algum

por parte de agentes públicos. Para uma discussão das abordagens sobre o problema da
corrupção ver Silva (1996, 78-79)

15
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

grau de corrupção do agente público. De fato, nossas operações flagraram


desde suborno de policiais para fazerem “vistas grossas” a atividades de
contrabando, pirataria e jogo ilegal, passando por participações em crimes
ambientais e em esquemas de desvio de dinheiro público, até a associação
com agentes privados para a prática de crimes como tráfico de drogas e grupos
de extermínio.
Outro dado importante é que 32,4% das 238 operações que levaram
políticos e servidores públicos à prisão atingiram ocupantes de cargos em
estados e municípios – funcionários, prefeitos, vereadores, deputados, juízes e
integrantes do Ministério Público – o que reforça nossa descoberta de que a PF
tem agido como força nacional de intervenção nas unidades federativas.
Somando-se corrupção como crime principal e corrupção como crime
secundário, o percentual inicial de 22,7% da tabela 1 eleva-se para 38,8% das
operações realizadas pela PF. A tabela 3 apresenta os resultados específicos
para as duas formas de enquadramento da corrupção.

Segundo Speck (2000b), as tentativas de mensuração da corrupção têm


recorrido comumente a três tipos de indicadores: os casos relatados na mídia,
as condenações produzidas pelo sistema penal e os dados obtidos por meio de
surveys com cidadãos. Nossa pesquisa sobre as operações da PF se enquadra
no segundo tipo, embora mantenha alguma interface com o primeiro, uma vez
que a repercussão midiática parece ser um dos elementos constitutivos dessas
mesmas operações. Nesse aspecto, tomar os casos de corrupção revelados
por estas operações, como fazemos na tabela 3 – seja quando a corrupção é o
crime principal, seja quando a corrupção é o crime secundário, tal como
definimos acima – permite-nos elaborar uma tipologia empírica inédita das
atividades estatais e governamentais mais sujeitas à corrupção política no
Brasil.9
Tabela 3. Corrupção como crime principal e como crime secundário nas
operações da PF (2003-2008)
Corrupção como crime principal Freq % Corrupção como crime secundário Freq %
Fraude no INSS 45 33,1 Contrabando e descaminho 17 17,5
Corrupção em concessões,
autorizações e fornecimento de 26 19,1 Crime ambiental 14 14,4
documentos públicos
Fraude em licitações 25 18,4 Organização criminosa (vários crimes) 11 11,3
Desvio de dinheiro e recursos
21 15,4 Tráfico de drogas 8 8,2
públicos
Falsificação, adulteração, produção e
Corrupção na polícia 11 8,1 comércio ilegal de combustíveis, 6 6,2
alimentos e medicamentos
Fraude em fiscalizações 8 5,9 Fraudes e estelionato 6 6,2
Outros 35 36,1
Total 136 100 Total 97 100
Fonte: Arantes (no prelo)

9
Respeitada a observação de Speck de que os dados talvez revelem “mais sobre as
características do sistema de aplicação do código penal do que sobre o crime em questão”
(Speck 2000b, 11).

16
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

Assim, o primeiro destaque a fazer diz respeito à extensão do combate a


fraudes no Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), responsável por
quase 1/3 das operações de combate à corrupção como crime principal (tabela
3). Se a regra geral é a de que corrupção e volume de dinheiro público
disponível caminham juntos, não é de se espantar que fraudes no INSS liderem
o ranking de crimes na tabela 3: os benefícios previdenciários constituem a
maior despesa do orçamento público federal do país, tendo chegado em 2007
a algo em torno de 197 bilhões de reais. Esse volume extraordinário de
recursos é movimentando nacionalmente pelo INSS, por meio de seus 70 mil
servidores espalhados por todo o país, e distribuído a cerca de 26 milhões de
cidadãos que se tornaram incapacitados para o trabalho - seja pela idade, por
motivos de doença, invalidez, desemprego involuntário ou mesmo a
maternidade – ou que se encontram sob outras formas de proteção praticadas
pela assistência social no Brasil. Os indícios de corrupção no sistema de
concessões sempre foram muito numerosos, mas quando recentemente o
problema do déficit previdenciário passou a ameaçar o próprio modelo de
previdência social no Brasil, o cerco contra fraudes foi intensificado como forma
de combater desvios e equilibrar as contas. A novidade nos últimos anos foi a
formação de uma task-force permanente, composta pela Polícia Federal, pelo
Ministério Público Federal e pelo próprio Ministério da Previdência Social
(MPAS), e que tem atuado em todos os estados brasileiros, atacando os focos
de corrupção no INSS. A adoção do modelo da task-force visa promover uma
maior articulação entre essas instituições, aumentando assim a eficácia da
investigação, de denúncia criminal e da punição dos crimes de corrupção e
fraude na concessão dos benefícios previdenciários. Os números fornecidos
pelo MPAS são ainda mais abrangentes do que os obtidos pela listagem oficial
da PF, na qual nossos dados estão baseados: entre 2004 e agosto de 2008,
nada menos do que 171 operações foram realizadas, com um saldo de 1072
pessoas presas, sendo 262 servidores do próprio INSS e 810 particulares
envolvidos nos mais diversos tipos de fraudes à previdência social.
Considerando apenas 20 operações realizadas pela task-force em 2008, nas
quais foi possível estimar valores, os prejuízos causados aos cofres públicos
chegariam a R$ 120 milhões10.
Governos concedem direitos especiais de atividade econômica, tais
como exploração de madeira, minérios e pedras preciosas, autorizam o
funcionamento de entidades especiais como as de assistência social,
concedem benefícios fiscais ou incentivos tributários não apenas a setores
específicos como a áreas geográficas delimitadas, e no limite são os
responsáveis por permitir e regular o direito de ir e vir por meio de
documentos públicos como passaportes e carteiras de habilitação de trânsito.
Tais atividades no Brasil são alvo constante de caçadores de renda dispostos a
fraudá-las e muitas vezes eles se instalam no aparelho do Estado, mediante a
corrupção dos funcionários responsáveis. Reunidos sob a rubrica “corrupção
em concessões, autorizações e fornecimento de documentos públicos” na
tabela 3, os crimes cometidos nessa área ocupam o segundo lugar no ranking
das operações da PF. Exemplar nessa categoria têm sido as operações
conduzidas em parceria pela PF e IBAMA no combate à exploração e
comercialização ilegal de madeira, especialmente nos estados da região norte:
10
http://www.mpas.gov.br Consultado em 20/10/08.

17
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

pelo menos 8 grandes operações foram realizadas levando à prisão mais de


200 pessoas, dentre elas funcionários do próprio IBAMA. 11
Em terceiro lugar na tabela 3 aparece um dos crimes de corrupção mais
conhecidos na história brasileira: fraudes em licitações públicas. Nas 25
operações que tiveram este crime como alvo principal, servidores públicos
estaduais e federais, policiais, vereadores, prefeitos, parlamentares estaduais e
federais foram presos ou investigados. Uma das operações mais ruidosas foi a
“Sanguessuga”: um suposto esquema de fraude em licitação para venda de
ambulâncias em mais de 100 cidades espalhadas em pelo menos 11 estados
brasileiros e que envolveu os nomes de 63 deputados federais e um senador.
O desvio de dinheiro e de recursos públicos aparece em 4o lugar na
lista de crimes apurados pela PF, com 15,4% das operações. Há casos
circunscritos a estados como as já citadas operações “Praga do Egito
(gafanhoto)” e “Taturana” – que desbarataram quadrilhas instaladas nas
assembléias legislativas de Roraima e Alagoas, respectivamente - ou a
operação “Dominó”, que teve como foco inicial o desvio de dinheiro na
Assembléia Legislativa de Rondônia - mas na medida em que as investigações
avançaram descobriu-se, por efeito dominó, que membros do Judiciário, do
Ministério Público e do Tribunal de Contas estavam igualmente envolvidos. E
como era de se esperar, houve casos de desvio de dinheiro público dos
grandes fundos e programas federais, tais como FUNDEF - Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério (operação “Porto”), o PRONAF - Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (operação “Lavrador”), Fundo de
Participação dos Municípios (operações “Pasargada” 12 e “De volta para
Pasargada”) e até mesmo o maior programa de investimentos em
desenvolvimento de infra-estrutura do governo Lula, o PAC – Programa de
Aceleração do Crescimento (operação “João de Barro”).
Governos policiam e fiscalizam, e no desempenho dessas atividades
também estão bastante sujeitos à corrupção. Dez operações da PF atacaram
especificamente a corrupção policial, principalmente na Polícia Rodoviária
Federal, um conhecido foco do problema, mas também atingiram policiais civis,
militares e federais. Já vimos os casos das operações conduzidas no Rio de
Janeiro, mas outras tiveram igual impacto em outros estados: a operação
“Trânsito Livre” tirou de circulação 50% dos policiais rodoviários federais da
região de Foz do Iguaçu - região de fronteira conhecida por ser rota do
contrabando – e a operação “Mercúrio” afastou 1/3 dos policiais rodoviários do
estado do Amazonas, acusados de formação de quadrilha e recebimento de
propina. A operação “Sucuri”, junto ao posto policial da Ponte da Amizade, na
fronteira do Brasil com Paraguai, levou à prisão 23 policiais federais, 3 agentes

11
http://www.ibama.gov.br
12
Na operação “Pasargada”, 17 prefeitos de vários estados e um Juiz Federal foram presos.
No total, estima-se que o esquema desviou cerca de R$200 milhões do FPM. Na casa do
prefeito de Juiz de Fora (MG), a PF aprendeu armas de uso exclusivo das Forças Armadas, R$
1,120 milhão em dinheiro e DVDs com gravações de imagens do próprio prefeito recebendo e
repassando o dinheiro arrecadado. Um dos vídeos está disponível no site da Revista Época:
http://revistaepoca.globo.com . O prefeito obteve habeas corpus para responder ao processo
em liberdade mas a PF voltou a prende-lo mais tarde, na operação “De volta para Pasargada”.

18
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

da Receita Federal, 2 policiais rodoviários federais e 8 contrabandistas. 13


Quanto às atividades de fiscalização, auditores e fiscais da receita federal -
responsáveis por evitar e combater a sonegação fiscal - e fiscais do trabalho –
responsáveis por fiscalizar as relações de trabalho – foram apanhados em pelo
menos 8 operações da PF pela prática de corrupção.
Conforme mostra a segunda coluna da tabela 3, a corrupção como crime
secundário também tende a estar associada a estas atividades de fiscalização
e policiamento e por isso se relaciona especialmente ao contrabando e
descaminho, ao crime ambiental, ao crime organizado e tráfico de drogas, à
falsificação, fraudes e estelionato e outros tipos de crimes que podem
depender da corrupção de agentes públicos individuais para se realizarem.
Nestes casos, o agente corrupto não forma quadrilha nem lidera o crime, mas
atua como facilitador ao suspender a fiscalização ou o policiamento, em troca
de propina.
A partir dessa tipologia empírica, podemos propor finalmente uma nova
definição de corrupção pública, que poderá guiar investigações futuras:
corrupção pública é apropriação direta e desvio de recursos públicos ou
fraude organizada e reiterada de atividades estatais de autorização,
concessão e/ou fiscalização relativas a interesses, bens e atividades
econômicas, por parte de agentes públicos ou privados, mas com a
necessária participação dos primeiros.

O quadro geral que se obtém sobre a corrupção pública no Brasil, a


partir das operações analisadas nesta seção, é revelador das atividades
estatais mais sujeitas a este tipo de crime, seja quando praticado por grupos
organizados seja por agentes individuais do Estado. Se considerarmos que as
operações nos dão a conhecer apenas os casos em que as ações da Polícia e
do Ministério Público obtiveram algum efeito, existe ainda todo um outro mundo
a ser desvendado. Todavia, sob o ângulo da novidade representada por essas
operações, a busca de maior efetividade no combate à corrupção e ao crime
organizado pela ação concertada de policiais, procuradores e juízes deve ser
igualmente destacada. A mudança de ênfase no tratamento da corrupção - de
ato de improbidade administrativa para crime comum -, o deslocamento do
plano estadual para o federal e a maior articulação no interior da web of
accountability institutions têm produzido efeitos importantes nas áreas
previdenciária, ambiental, de controle do uso de recursos públicos e inclusive
no interior da própria instituição policial. Este é o assunto da próxima seção.

III. Deslocamentos na web of accountability institutions: organizações e


desenho institucional.

Essa seção analisa três deslocamentos importantes no que diz respeito


às ações de combate à corrupção no Brasil recente: 1) Da esfera cível para a
esfera criminal, 2) Da esfera estadual para a esfera federal e 3) Da

13
Internamente, Relatório da PF de 2006 apontou que no período de 2003 a 2006 foram
instaurados 719 processos disciplinares e 2.139 sindicâncias contra membros da própria
corporação. No mesmo período, 186 agentes foram suspensos pela Corregedoria-Geral. Ver
Departamento de Policia Federal. Relatório Anual 2006. www.dpf.gov.br

19
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

desarticulação a um maior adensamento das relações no interior da web of


accountability institutions (resultando em aumento relativo da eficácia de suas
ações). A hipótese que orienta o exame desses deslocamentos é de dupla
natureza, institucional e organizacional: de um lado, tais mudanças podem ser
explicadas pelo desenho institucional capaz de propiciar resultados mais
efetivos nas esferas criminal e federal; de outro, a maior efetividade depende
também da motivação endógena e do empenho das organizações no aumento
da eficácia de suas ações e no adensamento das suas relações recíprocas, no
interior da web of accountability, com vistas a superar o isolamento e a imprimir
maior conseqüência às atividades de combate à corrupção. Começaremos pela
dimensão organizacional.
Ministério Público e Polícia Federal são instituições que assumiram um
novo protagonismo na cena política brasileira recente, o primeiro antes que o
segundo. Particularmente no que diz respeito ao combate à corrupção política,
desde a promulgação da Constituição de 1988 e especialmente após a edição
da Lei de Improbidade Administrativa em 1992, membros do Ministério Público
têm se destacado na perseguição de políticos e agentes públicos envolvidos no
desvio de recursos públicos. Examinei o processo de reconstrução institucional
do MP e seu papel no sistema político brasileiro em outros trabalhos (Arantes,
2002, 2007, no prelo). A seguir, descreverei brevemente o mesmo processo no
que diz respeito à PF, organização que veio se juntar mais recentemente aos
promotores de justiça nessa tarefa.

A Polícia Federal

Comparativamente a outros órgãos públicos, pode-se dizer que a


Polícia Federal (PF) tem constituição histórica recente. No entendimento da
própria corporação14, sua origem mais remota encontra-se no Departamento
Federal de Segurança Pública (DFPS), criado pelo presidente Getulio Vargas
em 1944, já no final do período do Estado Novo. O “federal” no nome não
significava, entretanto, que este Departamento exercia uma jurisdição nacional,
mas dizia respeito apenas a funções que eram desempenhadas no âmbito do
Distrito Federal. Com a redemocratização do país em 1945, o então DFSP
chegou a ganhar atribuições de âmbito nacional - especialmente o combate ao
tráfico de drogas e a crimes contra a fé pública, envolvendo a Fazenda
Nacional - mas a Constituição promulgada em 1946 adotou um federalismo
com forte orientação estadualista, o que conflitava com a existência de um
organismo policial de tipo nacional. Por esta razão, a carta de 1946 não
incorporou o DFSP como órgão de polícia federal e as atividades policiais civis
e militares permaneceram submetidas ao comando dos governadores de
estado. E com a mudança da capital federal para Brasília em 1960, o DFSP
quase desapareceu, uma vez que boa parte de seus funcionários pôde optar
por permanecer na cidade do Rio de Janeiro (Rocha 2004). É importante
ressaltar esse ponto: ao longo da história política brasileira, a organização das
forças armadas e policiais sempre constituiu ponto nevrálgico no equilíbrio
federativo entre União e Estados. A definição da distribuição dessas forças e

14
http://www.dpf.gov.br/

20
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

de suas competências sempre colocou em oposição o governo central e os


governos subnacionais, e as soluções desse impasse variaram de acordo com
o caráter oligárquico, autoritário ou democrático dos regimes pelos quais
passou o país. No sistema federativo brasileiro, a idéia de uma força policial
civil, com jurisdição nacional e atribuição para agir em todos os estados sempre
foi vista com ressalvas pela elite política e a atuação da PF nos últimos anos,
tal como descreveremos adiante, marca de fato uma grande novidade em
relação a esta tradição.
Após o golpe de 1964, os militares decidiram nacionalizar a jurisdição
da PF, por meio da Lei 4483. Embora isso não tenha significado, segundo
Rocha (2004), aportes de pessoal e de estrutura operacional, o dia de edição
dessa lei (16/11/1964) foi adotado pela própria corporação como sua data de
nascimento. A atribuição de jurisdição nacional a um Departamento que exercia
suas funções apenas na capital federal ajuda a entender o motivo da escolha
dessa data comemorativa pelos seus próprios membros. Em 1967, no bojo das
reformas do aparato de segurança do Estado realizadas pelos militares, o
DFSP recebe finalmente a denominação de Departamento de Polícia Federal,
tal como a PF é designada até hoje. Todavia, como demonstra Rocha (2004), o
investimento militar em polícia política, segurança pública e segurança nacional
direcionou-se muito mais para a unificação e fortalecimento das polícias
militares estaduais, sob o comando do próprio Exército, fazendo com que a PF
permanecesse num plano secundário. Nas palavras do mesmo autor, durante o
regime militar a “PF operava pouco e não era protagonista”, com exceção
apenas de sua presença mais destacada nas operações de censura junto a
jornais e ao meio artístico em geral (Rocha 2004, 91 e ss). Para fins de
repressão política, o regime contou muito mais com os Destacamentos de
Operações de Informações – DOIs- braços operacionais do Serviço Nacional
de Informação (SNI) e, nos estados, com os Departamentos de Ordem Política
e Social (DOPS) ligados às polícias civis estaduais. Essa condição secundária
da PF sob o regime autoritário teria legado à instituição uma situação ambígua
no momento em que o país iniciou sua trajetória de redemocratização: uma
imagem comparativamente menos negativa do que os demais organismos de
segurança do Estado, mas uma estrutura organizacional e operacional bem
mais precária também.
A Constituição de 1988 foi redigida ainda sob forte influência dos
militares, que reclamaram para si um título inteiro na nova Carta. Ironicamente
denominado de “Defesa do Estado e das Instituições Democráticas”, o título V
da nova Constituição foi reservado para os dispositivos relativos às Forças
Armadas, à Segurança Pública e às definições de estado de Defesa e estado
de Sítio. Foi nesse título que a Policia Federal recebeu pela primeira vez uma
definição constitucional, por meio do art. 144, bem como suas principais
atribuições. Subordinada ao Poder Executivo Federal, por meio do seu
Ministério da Justiça, e colocada ao lado das polícias civis e militares
estaduais, e das polícias rodoviária e ferroviária federais, a Polícia Federal foi
contemplada com dois elementos fundamentais à sua institucionalização: o
caráter de órgão permanente e a estruturação em carreira. No primeiro caso,
significa dizer que a organização, mesmo subordinada ao Executivo, não pode
ser dissolvida pelo governo. No segundo caso, “carreira” quer dizer que haverá
regras para acesso e preenchimento dos cargos, provável hierarquia entre

21
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

eles, previsão de critérios de ascensão e existência de faixas salariais,


subdivisões organizacionais internas e fixação de competências entre seus
membros. Nada disso estava constitucionalmente garantido antes de 1988.
No que diz respeito às atribuições, a Constituição estabeleceu funções
gerais e específicas para a PF. Dentre as primeiras, é interessante notar que
cabe à PF agir nos casos de crimes contra a “ordem política e social” – um
resquício dos tempos da ditadura – e também proteger os bens, serviços e
interesses da União, função para a qual não encontramos similar nas polícias
estaduais. Em outras palavras, a PF pode ser considerada uma polícia
patrimonial do governo da União. Dentre as funções específicas, a Constituição
estabeleceu que cabe à PF realizar ações de prevenção e de repressão ao
tráfico de drogas e ao contrabando, atribuições que remontam à sua criação
como Departamento em 1944.
Cabe destacar que o nome “federal” encontrou finalmente seu sentido
etimológico: cabe à PF apurar as infrações que tenham repercussão
interestadual e exijam repressão uniforme nos estados envolvidos. À luz da
precária condição institucional da PF até 1988 - relacionada às históricas
dificuldades de formar um corpo policial com jurisdição nacional sobre um
regime federativo – essa definição constitucional significou um avanço
importante, pois autorizou o Executivo Federal a dispor de uma força capaz de
atuar, sob seu comando, junto às unidades subnacionais. E ultrapassando os
planos federativo e nacional, crimes de dimensão internacional também estão
reservados à PF, que se encarrega igualmente de exercer as funções de
polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras.
A PF é responsável pela investigação criminal, por meio do inquérito
policial, nos casos de sua competência. Quando a Constituição menciona, no
mesmo art. 144, a função de “policia judiciária”, ela não está criando um outro
corpo policial, mas está definindo que a PF auxiliará a Justiça Federal e o
Ministério Público Federal no cumprimento de mandados e requisições e na
realização das diligências necessárias ao andamento da investigação criminal
e dos processos judiciais. O fato de auxiliar aquelas instituições não significa
dizer que a PF esteja sob sua direção. No sistema brasileiro, nem o Judiciário
nem o Ministério Público dirigem a policia ou a investigação (Santin 2007). As
três instituições guardam independência entre si e o processo criminal
transcorre de modo triangular entre elas. Por outro lado, apenas o juiz de
direito e os tribunais podem autorizar a realização de escutas telefônicas, a
quebra dos sigilos bancário ou telefônico, a prisão temporária e a prisão
preventiva de pessoas sob investigação, a pedido do Ministério Público ou da
Polícia. É importante destacar este aspecto, do ponto de vista do sistema
judicial de accountability que temos no Brasil: se, de um lado, a PF está
subordinada ao Poder Executivo e sua atividade pode ser de fato orientada
pelo Ministério da Justiça, de outro suas principais ações de investigação e de
repressão ao crime necessitam do aval de juízes independentes e podem ser
fiscalizadas por membros do Ministério Público. A PF tem autonomia para
investigar, mas não tem autoridade para adotar medidas extremas contra seus
investigados.

22
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

Ao que tudo indica, a experiência recente de maior protagonismo da PF


não se explica, como se deu com o Ministério Público, pelo desenvolvimento de
uma ideologia do “voluntarismo político” (Arantes 2002, 2007), capaz de
socializar a todos na missão de exercer um papel especial frente a um Estado
supostamente corrompido e a uma sociedade supostamente incapaz de se
organizar. Embora a corporação disponha de um esprit de corp, ele não se
assemelha ao que se passa com promotores de justiça que amalgamam
interesses corporativos a valores de protagonismo social e político.
Comparativamente ao Ministério Público e ao Judiciário, o grau de
institucionalização das Polícias no Brasil é relativamente baixo e isto se deve a
vários fatores, desde a relação de subordinação ao Executivo até ao fato de,
dentre as três carreiras jurídicas, a de delegado de polícia ser a menos
prestigiada desde os bancos escolares. Historicamente, as polícias têm sido
mais afetadas do que as demais instituições do campo judicial pelos problemas
da corrupção e do abuso de poder. Perante a população, sua imagem é
ambígua, quando não puramente negativa. Notícias de violências e torturas
praticadas por policiais, envolvimento com o crime organizado e práticas
corruptas são extremamente freqüentes e ajudam a construir essa imagem. Se
tomarmos a “confiança nas instituições” aferida pelos surveys do IBOPE nos
últimos anos, veremos que as pessoas situam a Polícia num nível
intermediário, um pouco acima das muito mal avaliadas instituições políticas –
Senado, Câmara dos Deputados e Partidos Políticos – e abaixo das instituições
judiciais – Judiciário e Ministério Público – que gozam de um pouco mais de
prestígio junto à opinião pública. 15
O protagonismo recente assumido pela PF no combate à corrupção e
ao crime organizado marca uma novidade institucional tão significativa quanto
aquele desempenhado pelo Ministério Público em anos anteriores, mas parece
ter outras causas. Ao que tudo indica, o novo patamar de atuação da PF não
tem causa majoritariamente endógena como se deu com o MP, mas é
decorrência de estímulos externos e de uma nova política adotada pelo
Ministério da Justiça, ao final do governo FHC (1995-2002) e principalmente
sob o governo Lula (2003-2010). É fato que os reforços constitucionais dados à
PF em 1988 ajudam a explicar esse novo protagonismo e é provável que o
interesse corporativo de afirmar-se como organização perante os demais
atores do sistema de justiça e mesmo diante da sociedade tenha cumprido
papel relevante nesse processo, mas tais elementos já estavam presentes
desde 1988 e só mais de uma década depois é que a PF passou a concretiza-
los. Para tanto, foi necessário que o Poder Executivo, por meio de seu
Ministério da Justiça, desencadeasse um processo de renovação dos quadros
da PF, de aparelhamento material e de recursos humanos da corporação. E os
resultados do seu maior ativismo não poderiam ter sido melhores, pelo menos
em termos de opinião pública: pesquisa nacional patrocinada pela Associação
dos Magistrados Brasileiros, realizada em junho de 2008, revelou que a Polícia
Federal gozava da confiança de 70% dos entrevistados, percentual superior ao
Ministério Público (60%) e ao Judiciário (56%) e bastante próximo das
instituições mais confiáveis aos olhos dos brasileiros – Igreja Católica (72%) e
Forças Armadas (79%). Para uma organização pouco conhecida, não menos

15
Ver www.ibope.com.br

23
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

marcada pela imagem negativa que em geral caracteriza as policias brasileiras,


trata-se de um resultado extraordinário.
Organizada a partir de um departamento central, sediado em Brasília,
comandado por um Diretor Geral nomeado pelo ministro da Justiça e amparada
por diversos órgãos técnicos e de assessoria, a PF conta com
Superintendências em todos os estados e no Distrito Federal. Apesar de estar
presente em todas as unidades federativas e de contar com Delegacias do
Oiapoque (AP) ao Chuí (RS), a rede local de escritórios da PF é ainda bastante
limitada. Em três estados (Alagoas, Roraima e Sergipe) a estrutura se resume
a uma delegacia na capital e não há nenhuma representação no interior.
Mesmo em estados de grande extensão territorial como Amazonas, Tocantins,
Ceará e Maranhão, a PF conta com apenas duas delegacias, uma na capital e
outra em algum município do interior. Na média do país, desconsideradas as
capitais, existem 3,6 delegacias por unidade federativa. É fato que o desvio
padrão é relativamente alto, pois enquanto há estados com apenas um
escritório na capital, há outros como Rio Grande do Sul e São Paulo que
contam, respectivamente, com 13 e 15 delegacias em cidades do interior. 16 De
qualquer forma, tais números são muito pequenos diante de uma malha
nacional formada por 5.564 municípios.
Desconsiderado o pessoal administrativo, a PF dispõe hoje de 11.022
membros em atividade, dentre Delegados, Peritos, Agentes, Escrivães e
Papiloscopistas. Desse total, pelo menos 1/3 ingressou na corporação entre
2001 e 2008. A média de idade dos ingressantes desde 2002 pode ser
considerada bastante baixa: 31,6 anos. Em termos comparativos, os policiais
federais estão recebendo hoje os maiores salários dentre as carreiras civis do
Poder Executivo Federal. Delegados e Peritos recebem o salário mais alto
dentre os servidores civis do governo federal: R$ 12.992,70 no início da
carreira, podendo chegar a R$ 19.053,57 ao final dela. Para se ter uma
comparação, este salário é superior ao recebido pelos advogados da União,
defensores públicos federais e docentes de universidades públicas federais. 17
Embora a estrutura operacional da PF não disponha de uma rede muito
capilarizada de delegacias, o orçamento da corporação e o contingente de
policiais federais e demais funcionários cresceram significativamente nos
últimos anos. Em 2002, no primeiro ano do Governo Lula, o orçamento da PF
era de R$ 1,848 bilhão. Desde então, cresceu a cada ano até praticamente
duplicar de valor, atingindo a cifra de R$ 3,446 bilhões em 2008. Quanto ao
efetivo de policiais federais, a organização conheceu um profundo processo de
renovação de seus quadros, dobrando de tamanho desde 2001, graças a uma
série de concursos públicos realizados para os diversos cargos que compõem
a PF (ver tabela 4). No total, foram abertas nada menos do que 7.841 novas
vagas e 5.260 foram preenchidas nos últimos anos. Em 2001 e 2004, 1.102
vagas foram abertas para o topo da carreira – o cargo de Delegado de Polícia
Federal – e quase a metade delas já foi efetivamente preenchida. Para este

16
http://www.dpf.gov.br/, consultado em setembro de 2008.
17
Informações do Boletim Estatístico de Pessoal, vol 145, maio de 2008,do Ministério do
Planejamento. Brasília, DF.
http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico_08/Bol145_mai2008.p
df

24
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

cargo, é indispensável que o candidato seja bacharel em Direito. Em seguida,


na hierarquia da PF, vem o cargo de Perito Criminal, função para a qual foram
abertas 666 vagas e 365 tinham sido preenchidas até 2008. Para este cargo,
na verdade, as vagas foram abertas para quase 20 tipos de categorias
profissionais, tais como Engenheiros, Contadores, Economistas, Médicos,
Analistas de Sistemas, Odontólogos, Farmacêuticos, Geólogos e até Físicos.
Em terceiro lugar na hierarquia temos o Agente Federal, cargo para o qual
foram abertas 2.757 vagas, das quais 60% foram preenchidas até 2008. Para
ser Agente Federal, é necessário ter curso superior, mas o edital não faz
exigência de profissões específicas como no caso dos Peritos Criminais. Os
Escrivães de Polícia aparecem em quarto lugar na hierarquia e 669
ingressaram na organização no período pós-2001, depois que os editais
abriram 1.341 vagas para este cargo. Também aqui há exigência de curso
superior, mas não se especifica a formação profissional. Por fim, foram abertas
337 vagas para Papiloscopistas18 e preenchidas 280 delas até 2008.
Tabela 4. Vagas oferecidas (Editais 2001 a 2004) e efetivamente preenchidas por
Concurso Público na Polícia Federal.
Edital Edital
Edital Edital Edital Edital
25/2004 2/2004 Total de Ingressos
45/2001 24/2004 1/2004 7/2004
CARGOS (Regional) (Regional) vagas efetivos
Delegado de Polícia Federal 495 418 189 1102 492
Perito Criminal 160 394 112 666 365
Agente de Polícia Federal 891 1194 672 2757 1664
Escrivão de Polícia Federal 636 486 219 1341 669
Papiloscopista 253 84 337 280
Administrativo de Nível 205 211
Superior 205
Administrativo de Nível Médio 1433 1433 1579
Total 2182 2492 1192 253 84 1638 7841 5260
Fonte: Arantes (no prelo). Elaborado pelo autor, com base nos Editais disponíveis em
http://www.dpf.gov.br/. Para o número de ingressos efetivos entre 2001 e 2008, ver Ministério
do Planejamento, Boletim Estatístico de Pessoal, vol 12, n. 141, Janeiro 2008

Dois outros aspectos da tabela 4 merecem destaque. Primeiro, o


governo lançou editais regionais em 2004 para contratar novos policiais
federais para atuarem em 10 estados das regiões norte e nordeste nos quais a
estrutura da PF, como vimos, é bem mais reduzida e onde há notícias de
intensa prática de corrupção e de crime organizado. O segundo aspecto que
indica um fortalecimento da organização nos últimos anos é que até 2004 a PF
não dispunha de quadro administrativo próprio. Em 2004, 1.638 vagas foram
abertas para compor esse quadro administrativo e diversos tipos de
profissionais foram contratados, desde administradores a assistentes sociais,
passando por contadores, engenheiros, médicos, psicólogos, jornalistas,
pedagogos, até filósofos e cientistas sociais.
O resultado final deste processo é que hoje dispomos de uma PF
bastante renovada e aparelhada como nunca antes esteve. A situação é bem
diferente daquela descrita por Mingardi (1996) não faz muito tempo, quando a
corporação dispunha de “apenas 16 agentes para cuidar das questões de

18
Aquele que trabalha na identificação de pessoas, em geral por meio de impressões digitais.

25
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

tráfico em toda a Grande São Paulo” ou quando “a PF de São Paulo esteve em


vias de ser despejada, por falta de pagamento dos alugueis atrasados” ou
como ela ficou vários anos “sem realizar concursos para preenchimento das
vagas”, acarretando problemas de especialização e fazendo com que o mesmo
policial que atuava no combate ao tráfico de drogas tivesse que ser deslocado
para resolver problema em uma reserva indígena (Mingardi 1996, 182,
exemplos do autor). Não cabe dúvida de que o fortalecimento recente da
organização está na raiz do seu maior ativismo nos últimos anos, mas dado o
baixo grau de institucionalização prévio da PF, tais avanços só podem ser
creditados à decisão política do Poder Executivo de realizar este investimento.
Um dos principais responsáveis por essa nova política em relação à PF foi o
ministro da Justiça, Márcio Thomaz Bastos, que esteve à frente do Ministério
entre os anos 2003 e 2007. Embora longo, vale a pena reproduzir um trecho de
entrevista concedida pelo ex-ministro logo após ter deixado o comando do
Ministério (com grifos nossos):
“Eu tinha uma função mais específica que era reconstruir as
instituições republicanas no Brasil (...) A PF que encontrei era uma
instituição que já merecia o respeito do povo brasileiro. Mas estava
desequipada, com déficit enorme de pessoal, de equipamento e não
usava as técnicas modernas de investigação que vieram a se
configurar nessas operações da Polícia Federal. Foram feitas em
quatro anos quase 400 operações, onde o crime organizado foi
combatido em todos os Estados. E como se fez isso? Equipando a
polícia, mantendo reuniões sistemáticas entre o diretor geral, um
exemplo de servidor público, que é o Paulo Lacerda, e o ministro da
Justiça. Eram reuniões diárias nestes quatro anos. Meu primeiro
despacho, às 8h30min, era com o doutor Paulo Lacerda. E o uso de
técnicas modernas, como monitoramento telefônico, uso intensivo
de inteligência, planejamento estratégico, prisão temporária. Enfim,
métodos de investigação que são usados no mundo inteiro, mas, aqui,
eram usadas com muito cuidado, ao ponto de todas estas operações
terem sido consumadas sem ter sido disparado um único tiro. Nunca a
Polícia Federal deu um tiro, por que havia um trabalho prévio de
inteligência e um planejamento estratégico rigoroso. (...) Eu acho
que conseguimos, a partir de um ponto de partida forte, com uma Polícia
Federal existente, fazer concursos, valorizar a academia e fazer uma
Polícia Federal nova em cima daquela que já existia. Fiz uma
imagem no discurso de posse do Paulo Lacerda, dizendo que a tarefa
dele era construir o FBI brasileiro e eu acho que está sendo
conseguido.”19

19
http://iddd.org.br/imprensa/show/84 Instituto de Defesa do Direito de Defesa, consultado em
02/05/08.

26
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

Desenho institucional e deslocamentos do combate à corrupção política


no Brasil.

O quadro institucional no qual Ministério Público e Polícia Federal


atuam para combater a corrupção é bastante complexo. Já nos referimos à
triangulação que estes atores mantém com o Judiciário ao longo do processo
de investigação, indiciamento, ação penal e sentenciamento de supostos
criminosos. No sistema brasileiro, o juiz permanece inerte até ser provocado
pelo Ministério Público ou por advogados nomeados pela parte interessada. No
caso da ação penal pública, cuja proposição é monopólio do MP, este depende
do trabalho de investigação que será desenvolvido pela Polícia, que por sua
vez depende de autorização judicial para lançar mão de medidas mais
contundentes contra os investigados na fase de apuração de supostos crimes.
Como o país é federativo e o Judiciário se organiza em três ou quatro níveis,
tais medidas podem ser revistas e suspensas por tribunais estaduais ou
federais – dependendo do caso – o mesmo acontecendo com os processos
criminais inaugurados pelo Ministério Público e sentenciados pela Justiça de
primeiro grau.
Em termos gerais, a evolução desse sistema a partir de 1988 se pautou
por uma crescente independência e fortalecimento organizacional dos agentes
que o compõem – Judiciário, Ministério Público, Polícias, corpo de advogados –
mas a integração entre eles sempre foi um problema, afetando o grau de
eficiência sistêmica. O grau de ativismo dessas instituições e a quantidade de
denúncias e processos iniciados são tão vertiginosamente grandes quanto o
número de casos que se arrastam pela Justiça há anos, sem respostas
definitivas, e a sensação de impunidade reinante na sociedade.
Coletânea organizada por Speck (2002) não deixou de apresentar os
avanços obtidos por algumas instituições de accountability responsáveis pelo
enfrentamento da corrupção. O trabalho fora orientado pelo conceito de
“sistema nacional de integridade”, adotado pela Transparência Internacional
como forma de designar, de modo holístico, o conjunto dos atores públicos e
privados envolvidos no controle da corrupção. Embora o estudo tenha
concluído que a simples proliferação de instituições de controle não é garantia
suficiente para a formação de um eficaz “sistema nacional de integridade” 20, o
quadro resultante das análises mostrou-se bastante promissor (o estudo
avaliou que houve avanços concretos no enfrentamento de problemas como
fraudes em licitações, nepotismo no serviço público, crimes eleitorais, crimes
contra a ordem econômica e a previdência social). De qualquer modo,
assumimos aqui a recomendação final do trabalho de que não basta examinar
individualmente tais instituições, mas é necessário avaliar o grau de
cooperação e de integração entre elas.

20
Foram examinados os controles internos ou administrativos, as ouvidorias (especialmente
sua expansão após a Constituição de 1988), os controles legislativos (com ênfase nas
Comissões Parlamentares de Inquérito), os Tribunais de Contas (que têm sido alvos de
tentativas de aperfeiçoamento), os controles exercidos pelo Judiciário e pelo Ministério Público,
além do papel de atores não estatais como a Mídia e organizações da sociedade civil, tudo isso
nos três níveis da Federação e incidindo sobre três poderes de Estado (Speck, 2002).

27
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

A impressão geral que se tem é que avançou-se muito nos últimos


anos em termos de aperfeiçoamentos na legislação e no desempenho
individual das instituições de accountability, mas os resultados finais e gerais
permaneciam precários. Esse paradoxo foi particularmente acentuado nos
casos de corrupção política. Taylor & Buranelli (2007), decompondo o processo
de accountability em monitoramento, investigação e sanção, argumentam que
a existência de instituições razoavelmente independentes e bem aparelhadas
não tem se mostrado condição suficiente para que todas essas etapas sejam
congruentes e que os resultados finais e gerais sejam realmente positivos. O
lugar comum de que “tudo acaba em pizza” reflete um problema de natureza
sistêmica, isto é, de interação entre as instituições de accountability. Não
podemos sequer descartar a hipótese de que a ineficiência sistêmica esteja na
raiz do maior ativismo individual da Polícia e do Ministério Público, pois como
demonstram os mesmos autores, tais organizações se empenham – e até
concorrem entre si – pela investigação e desbaratamento de esquemas
organizados de corrupção, mas têm menos condições ou mesmo interesse de
atuarem nas demais etapas do processo de accountability (Taylor & Buranelli,
2007).
De fato, inovação legislativa e aperfeiçoamento institucional com vistas
ao combate à corrupção política houve nos últimos tempos, mas a maneira
como os agentes vinham fazendo uso deles demonstrava que o ativismo pode
ser considerado o outro lado da baixa efetividade sistêmica. Uma abordagem
mais global poderia levar em consideração não só o sistema judicial de
accountability, mas os avanços e “resistências” que têm marcado igualmente
os órgãos auxiliares do Executivo e do Legislativo, tais como os Tribunais de
Contas (Speck 2000a; Teixeira 2004; Arantes et.al. 2005) ou a Controladoria
Geral da União (Olivieri, 2006). Todavia, concentraremos nossa análise nos
processos recentes de combate à corrupção política envolvendo os organismos
judiciais e policiais.
Conforme mostra o quadro I, atos de corrupção praticados por agentes
políticos do Poder Executivo podem receber três tratamentos distintos, a partir
de três definições jurídicas diferentes.
O tratamento político considera o ato de corrupção como crime de
responsabilidade, ensejando o processo de impeachment, que pode levar à
perda do cargo e à suspensão dos direitos políticos. Apesar de os processos
de impeachment de prefeitos, governadores e presidente ocorrerem no âmbito
dos respectivos legislativos e, nesse sentido, dependerem essencialmente da
correlação de forças políticas existente, os procedimentos são revestidos de
caráter judicial (com regras e garantias de plena defesa) e os parlamentos
quase se assemelham a tribunais, para evitar o facciosismo ou a tirania do
legislativo contra o executivo. Como nos alertava Madison, as medidas de
defesa devem ser proporcionais às medidas de ataque.

28
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

Quadro I. Formas de tipificação e tratamento da corrupção praticada no Brasil


por ocupantes de cargos no Executivo .
Tratamento político Tratamento judicial
Crime de Crime de Ato de Improbidade
Definição
Responsabilidade Corrupção Administrativa
Instância de Legislativo Justiça Criminal Justiça Cível
julgamento (respectivo) (com foro privilegiado) (sem foro privilegiado)
Atores Polícia;
envolvidos no Políticos Ministério Público; Ministério Público
processo Judiciário*
Penas em caso - perda dos bens/valores
de condenação apropriados.
- ressarcimento dos prejuízos.
Impeachment e - perda do mandato.
1 a 8 anos de prisão, multa
suspensão de direitos suspensão dos direitos
e perda do mandato
políticos políticos, por 8 a 10 anos.
- proibição de contratar com o
poder público, por 10 anos.

Custos extra- Custos de reputação Custos de reputação; Custos de reputação


processuais Prisão preventiva ou Ajustamento de conduta
temporária;
Apreensão de documentos
e invasão de privacidade;
Abalos na organização
criminosa;
Bloqueio de recursos
financeiros.
* O Judiciário pode participar dessa fase, concedendo à Polícia mandados de busca e
apreensão ou autorização para escutas telefônicas e prisões preventiva ou temporária.
Fonte: Arantes (no prelo)

Pela via judicial, dispomos no Brasil de dois tratamentos possíveis: o


enquadramento do ato de corrupção como crime comum ou como ato de
improbidade administrativa. No primeiro caso, o ato de corrupção está tipificado
no código penal e a condenação do réu pode levá-lo à reclusão de 1 a 8 anos,
além da perda do mandato e do pagamento de multa. Da mesma forma que o
impeachment, o julgamento da corrupção como crime comum – até pela
gravidade da pena – reveste-se de garantias especiais: o acusado não é
julgado pela primeira instância da justiça e goza da prerrogativa de foro
especial, isto é, de ser julgado por um tribunal de segundo grau ou superior,
dependendo de sua posição na hierarquia federativa (se ocupante de cargo
pertencente à União, Estados ou Municípios). Nestes casos, a acusação
também ficará concentrada nas mãos do Procurador-Geral de Justiça dos
Estados ou do Procurador Geral da República no plano federal, dependendo do
caso. O principio do foro especial visa impedir que a justiça de primeira
instância, monocrática, seja utilizada como instrumento de guerra política entre
facções. Todavia, a grande inovação brasileira na área de combate à corrupção
foi a criação de uma terceira forma de tratamento da corrupção, qualificada
como ato de improbidade administrativa. Essa nova forma, prevista pela
Constituição de 1988 e criada por Lei em 1992, busca ter o mesmo impacto
dos processos político e judicial comum, sem depender das contingências do

29
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

primeiro (correlação de forças no legislativo) nem tão limitado por prerrogativas


legais do cargo como o segundo. Enquadrando o caso como improbidade
administrativa, promotores de justiça de primeira instância podem processar
qualquer autoridade política em qualquer ponto da hierarquia governamental.
Se condenado em Ação Civil Pública por improbidade administrativa, o
acusado perde o mandato e tem seus direitos políticos suspensos por 8 a 10
anos, além de ser obrigado a ressarcir os cofres públicos. Por não qualificar a
corrupção como crime, essa terceira hipótese permite que ocupantes de cargos
executivos – de prefeito a presidente da República - sejam julgados na primeira
instância da justiça, sem o privilégio do foro especial em tribunais superiores. 21
Por outro lado, por se tratar de processo cível, acusados de improbidade
administrativa não podem ser presos preventivamente nem as sentenças
judiciais finais implicam perda de liberdade. Também a Polícia e o Judiciário
não se envolvem na etapa inicial de investigação, que fica restrita ao promotor
ou procurador de justiça, pois estão em jogo apenas os aspectos cíveis e não
criminais da improbidade cometida.
De fato, a inovação brasileira de criar uma terceira forma de combate à
corrupção é algo que nos distingue na comparação com outras democracias
constitucionais. A lei da improbidade administrativa foi programada pela própria
Constituição de 1988 e representou uma resposta à sucessão de escândalos
de corrupção política que marcaram a década de 1980 e início dos anos 1990,
tendo sido aprovada em 03/06/1992, poucos meses antes do impeachment do
presidente Collor (29/07/1992). Ao lado de ampliar significativamente o
potencial de atuação do Ministério Público como órgão de accountability
horizontal no sistema político brasileiro, a lei tinha a intenção de promover um
caminho mais rápido de combate à corrupção. Segundo dados recentes
apresentados pelo próprio MP, em 14 dos 27 estados brasileiros, somavam-se
mais de 4 mil ações civis de improbidade administrativa tramitando na justiça
contra ocupantes de cargos públicos. Essa avalanche de processos é resultado
do ativismo de promotores de justiça espalhados por estes vários estados, que

21
A questão do foro especial tornou-se bastante controversa, especialmente depois que em
dezembro de 2002, no final do governo de Fernando Henrique Cardoso e a pedido deste, o
Congresso Nacional aprovou mudança legislativa (Lei 10.628) estendendo o foro especial dos
crimes comuns para os atos de improbidade administrativa praticados por ocupantes de cargos
públicos. Tal mudança produziu efeito devastador sobre o Ministério Público, na medida em
que retirava de um exército de milhares de promotores a possibilidade de usar a ação de
improbidade administrativa contra prefeitos, governadores e outras autoridades, que passariam
a ser processadas exclusivamente pelos 27 Procuradores Gerais de cada Estado e pelo
Procurador Geral da República. Além disso, as mais de 4 mil ações que tramitavam na justiça
poderiam sofrer grave retrocesso, pois, segundo a nova lei, teriam que ser remetidas aos
tribunais superiores para apreciação e aguardar julgamento em longa fila de espera. Outro
risco maior seria a simples extinção em massa dessas ações, uma vez que foram propostas
em foro inadequado, segundo essa nova interpretação. Por meio de sua confederação
nacional, a CONAMP, o MP ingressou no Supremo Tribunal Federal com Ação Direta de
Inconstitucionalidade contra a Lei 10.628, no que foi acompanhado também pela Associação
dos Magistrados Brasileiros. Passados quase três anos da mudança legislativa que estendeu o
foro privilegiado a ações de improbidade administrativa, o STF decidiu favoravelmente à
CONAMP e à AMB e declarou a inconstitucionalidade da Lei 10.628. A decisão do STF não
encerrou, entretanto, a questão, que permanece na agenda do Tribunal por conta de outros
processos. As idas e vindas que têm caracterizado o debate político e as decisões do STF
sobre o tema introduziram uma forte instabilidade jurídica e institucional nesse campo das
ações judiciais, afetando principalmente a atuação do Ministério Público.

30
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

elegeram a ação civil pública como instrumento de accountability dos


ocupantes de cargos públicos, na crença de que se tratava de uma forma mais
rápida e eficaz de combater a corrupção, comparativamente aos tratamentos
político e judicial de crime comum.
Entretanto, um balanço de quase 20 anos de experiência com esse tipo
de ação é capaz de demonstrar os parcos resultados obtidos e o baixo grau de
efetividade processual, seja pela lentidão dos processos na Justiça, seja pela
infinidade de recursos protelatórios por parte dos acusados, seja pela postura
mais restritiva dos juízes acerca das competências do MP para atuar nessa
área, muitas vezes não reconhecendo a legitimidade jurídica das ações e dos
procedimentos adotados durante a investigação. Para se ter uma idéia, das
572 ações promovidas pela Promotoria da Cidadania da capital desde 1992,
menos de 10 haviam transitado em julgado quinze anos depois e menor ainda
havia sido o número de condenações dos políticos processados. O caso de
Paulo Maluf, ex-governador de São Paulo e ex-prefeito da capital é exemplar.
Pesam contra ele inúmeras ações civis públicas e ações criminais que já o
levaram inclusive a passar alguns dias na prisão. Com base em recursos aos
tribunais superiores, o político não só vem escapando das condenações como
hoje exerce o mandato de Deputado Federal pelo mesmo estado. A única
condenação definitiva a que foi submetido até agora – mas que ainda não foi
executada - diz respeito ao uso indevido de recursos públicos para prospectar
petróleo em São Paulo durante sua gestão como governador (1979-1982), por
meio do consórcio Paulipetro. Pois já se passaram tantos anos desde o início
da ação que até petróleo de fato já foi encontrado no litoral do estado, desta
vez pela Petrobrás, em 2007.
Essa baixa efetividade processual tem levado muitas vezes o MP a
privilegiar procedimentos pré-judiciais, como o inquérito civil, como forma de
solucionar casos sem levá-los à apreciação do judiciário, pela via do Termo de
Ajustamento de Conduta com políticos e administradores, e de impor-lhes
custos “reputacionais”, utilizando-se da mídia para atingir a sua imagem.
Também é a busca pela redução da impunidade e pela obtenção de resultados
mais rápidos que parece estar na origem da retomada do tratamento da
corrupção como crime comum, por parte do MP e da Polícia, nos últimos anos.
Nossa hipótese sobre o crescimento do número de operações policiais - com a
participação de promotores de justiça e aval de magistrados - no combate à
corrupção política e ao crime organizado nos últimos anos é que ele reflete
uma mudança de estratégia diante dos parcos resultados obtidos pela via dos
processos de improbidade administrativa. Nossa hipótese se baseia no fato de
que o que parecia ser uma vantagem dessa ultima forma converteu-se em sua
fragilidade: ações de improbidade dispensam envolvimento da polícia e
escapam ao foro privilegiado e aos rigores do código penal, mas o excessivo
formalismo da justiça brasileira, a inúmera quantidade de recursos protelatórios
e os vários graus de jurisdição têm propiciado aos advogados de defesa
explorarem ao máximo as oportunidades de retardamento de sentenças
condenatórias quando não de sua inviabilização. Não que o retorno ao
tratamento do problema como crime comum escape a essas mesmas
condições, mas a diferença é que as investigações podem envolver
mecanismos mais eficazes de obtenção de provas e de imposição de custos,

31
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

tais como escutas telefônicas, mandados de busca e apreensão, prisões


preventivas ou temporárias.
Nesse sentido, se considerarmos que em ambas as vias judiciais de
tratamento do problema os resultados serão igualmente pífios ao final, quais
procedimentos iniciais podem impor maiores sanções extra-processuais aos
supostos criminosos? Pela via cível da improbidade administrativa, como
mostra o quadro 1, pode-se dizer que os acusados arcarão com custos
reputacionais e talvez ajustem suas condutas – nos casos em que isso é
possível – mediante acordos firmados com a promotoria. Pela via criminal do
processo penal, as escutas telefônicas têm se mostrado não só um meio de
prova importante, mas uma condenação antecipada pela opinião pública
quando os diálogos gravados são expostos pela imprensa; medidas de busca e
apreensão de documentos, prisão preventiva ou prisão temporária acarretam
não só os mesmos custos reputacionais perante a opinião pública, mas podem
abalar efetivamente o funcionamento do esquema criminoso. Se as provas
recolhidas por estes meios forem fortes, promotores podem solicitar e juízes
podem conceder o bloqueio dos bens dos envolvidos, mesmo antes de
sentenças condenatórias.
Como vimos, uma outra diferença significativa entre as rotas civil e
criminal de enfrentamento do problema da corrupção é que no caso da primeira
o Ministério Público não necessita das investigações da Polícia nem da
autorização da Justiça para conduzir o inquérito civil e reunir os elementos
necessários à proposição da Ação Civil Pública. No caso da segunda via, a
investigação e a acusação do crime de corrupção desafiam a triangulação
entre delegados de polícia, promotores/procuradores e juízes no que diz
respeito à solicitação, concessão e execução de diversos procedimentos. Se o
combate à corrupção e ao crime organizado conheceu significativo crescimento
nos últimos anos, por meio das operações da Polícia Federal, é porque não só
as instituições envolvidas estão mais ativas como a articulação triangular entre
elas foi intensificada. Esta talvez seja a principal mudança no âmbito do
sistema judicial de accountability no Brasil recente.

Como vimos, uma das grandes novidades representadas pelas


operações diz respeito à superação das históricas dificuldades de triangulação
entre juízes, promotores e policiais, no tratamento criminal comum da
corrupção. Além disso, mais do que as autorizações judiciais e a presença
fiscalizadora do MP, deve-se destacar que em pelo menos 43% das operações,
a PF não estava sozinha no momento da execução. Membros dos ministérios
público federal e estadual, policiais civis e militares, fiscais da Receita Federal,
agentes do Banco Central, da Previdência Social, do Ministério do Meio
Ambiente e de outros órgãos públicos participam muitas vezes da investigação
que precede a operação e muitas vezes acompanham in locu a sua execução.
Essa atuação em conjunto guarda relação com a natureza do crime que se
está investigando, mas corresponde também à difusão do conceito de Task-
Force como forma mais adequada de combate a organizações criminosas
(Arantes 2000, 165).
As informações disponíveis sobre as 600 operações não nos permitem
avaliar com precisão ou mesmo antever seus resultados finais. Convertidas em

32
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

processos judiciais, a maioria está tramitando na justiça, cuja morosidade é


conhecida. Enquanto esperamos as decisões finais, o que se pode destacar
são os custos extra-processuais impostos aos acusados – conforme vimos no
quadro 1 - e estes têm ocorrido em abundância. Por outro lado, a
transformação das operações em espetáculos de mídia tem despertado
igualmente a reação de políticos e também de juízes e advogados. Estes têm
acusado excessos da polícia na condução de diversas operações. De fato,
prisões autorizadas em caráter preventivo ou temporário, sob as lentes da TV,
ganham aspecto de prisão em flagrante, antecipando assim a culpa dos
acusados. De pessoas comuns a grandes empresários e figuras públicas têm
sido levados em camburões, portando algemas, sob a mira de armas e
câmeras. As imagens são veiculadas em escala nacional e, de fato, emprestam
apoio às ações policiais e geram, mesmo que pelos efêmeros instantes do
tempo midiático, a sensação de que algo tem sido feito contra a impunidade de
corruptos e criminosos.
Outra observação importante sobre esse processo que poderia ser
denominado de (re)criminalização da corrupção política é também sua
tendência à federalização, entendida como centralização na União. Houve um
deslocamento do combate à corrupção do plano estadual, nos quais os
promotores eram protagonistas por meio de ações civis públicas, para o plano
federal, capitaneado agora pela PF e por essas ações criminais que superaram
em boa medida as dificuldades processuais do processo penal. É interessante
notar como arrefeceu a discussão sobre os poderes de investigação que o
Ministério Público vinha se arvorando a obter, justamente por conta do
fortalecimento da capacidade de investigação da PF no plano nacional e que
tem influenciado, mesmo que vagarosamente, as polícias estaduais. Um dado
surpreendente, à luz da história das relações entre União e estados nessa
matéria, é que em 17 unidades federativas hoje o secretário de segurança
pública é um delegado federal. As indicações para estes cargos foram feitas
diretamente pela direção geral da PF e pela Secretaria Nacional de Segurança
Pública, a pedido dos governadores. Em 2007, o então secretário nacional de
Segurança Pública e hoje diretor geral da PF afirmou que essa prática estava
se tornando comum porque "É como uma terceira onda: depois dos generais e
dos políticos, agora vivemos uma espécie de onda federal".
Em resumo, o deslocamento das ações de combate à corrupção da
esfera estadual para a esfera federal está diretamente associado ao
deslocamento da esfera cível para a esfera criminal e ambos estão associados
à maior articulação entre as instituições de accountability. Os custos envolvidos
no tratamento penal do crime de corrupção estão sendo superados por uma
articulação inédita das três instituições responsáveis por conduzir a
investigação e o processo por essa via: polícia, ministério público e juízes de
primeira instância. Essa sintonia mais fina de propósitos é a grande novidade
da experiência brasileira recente de promoção da responsabilização da classe
política. As operações da PF ilustram bem este ponto: elas são mais
contundentes do que uma ação civil publica de um promotor estadual contra
um político que pode ganhar a mídia num dia, mas cairá no esquecimento
pouco depois e a morosidade da justiça se encarregará de jogá-lo para as
calendas. As operações prendem pessoas, e para isso superam os obstáculos
do processo penal, pois são solicitadas por procuradores federais e autorizadas

33
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

por juízes. O desfecho final do processo não é menos incerto do que nos
outros casos, mas pelo menos sua eficácia inicial parece bem maior do que a
atingida pela outra via.
Por outro lado, também a concertação de juízes, procuradores e
policiais têm sido criticada. Segundo o ex-presidente do Supremo Tribunal
Federal, ministro Gilmar Mendes, “policiais, procuradores e juízes não podem
fazer o trabalho a seis mãos”, sob o risco de comprometer a imparcialidade das
funções. Mendes - que se notabilizou por ser o grande crítico das operações da
PF neste período - chegou a afirmar que agindo assim eles se tornavam
verdadeiras “milícias”, no que foi repreendido por juízes das instâncias
inferiores e suas associações profissionais.22
Se de um lado as ações conduzidas pelas instituições de accountability
têm sido contundentes, de outro o Supremo Tribunal Federal - especialmente
por meio de seu presidente – não deixou de colocar freios à ação dos policiais
federais, procuradores e juízes responsáveis pela condução das investigações.
Se a ambição deve contra atacar a ambição, certas ações policiais constituem
exemplos de como, na ausência de instituições fortes e capazes de equilibrar
combate ao crime e prevalência do rule of law, as motivações pessoais
vinculadas ao cargo podem levar aos excessos de alguns ou não serem
suficientes para levar outros a agirem conforme o esperado. Em sua decisão
de pôr em liberdade um banqueiro preso pela PF na operação Satiagraha, o
então presidente do STF, ministro Gilmar Mendes, afirmou que o respeito ao
devido processo legal é o que permitiria distinguir o Estado de Direito de um
Estado Policial. Desde então, essa tem sido a tônica do debate que opõe os
que dizem combater a impunidade de grandes criminosos e os que defendem
intransigentemente os princípios jurídicos do rule of law.

Enquanto a revelação dos bastidores de muitas operações deixaria


Madison ruborizado pelos elementos de ambição, traição, desconfiança e
desejo de vingança presentes entre os envolvidos 23, ajustes institucionais têm
sido feitos de modo a assegurar a proporcionalidade entre os meios de ataque
e os de defesa. Nesse sentido, cabe destacar que o Conselho Nacional de
Justiça estabeleceu em outubro de 2008 regras mais rigorosas para
autorização de escutas telefônicas e de quebra de sigilo de meios eletrônicos
de comunicação por parte dos juízes. Além disso, o CNJ estabeleceu a
necessidade de abertura de investigação sempre que houver vazamento das
informações. Em agosto de 2008, o STF já havia estabelecido regras também
para o uso de algemas nas operações de prisão, fixando que só poderão ser
utilizadas em situações nas quais houver risco de fuga ou para a segurança
alheia. Sequer o efeito simbólico de dar nomes às operações passou
desapercebido pelo CNJ, que determinou recentemente que juízes não mais

22
Jornal O Estado S. Paulo, 10/09/2008, pg. A3.
23
Um bom exemplo foi a reunião realizada pela PF para discutir problemas e irregularidades
que marcaram a operação Satiagraha. O encontro, que culminou com a decisão de
afastamento do delegado que comandou as investigações, foi gravado por um dos
participantes. O áudio de 3 horas de duração acabou vazando para a imprensa e hoje está
disponível a qualquer interessado, por meio da Internet.
http://media.folha.uol.com.br/brasil/2008/11/18/reuniao_policia_federal.mp3. Consultado em
10/5/2010.

34
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

façam uso deles em suas decisões judiciais. Mais uma vez segundo o ex-
presidente do STF e do CNJ, ministro Gilmar Mendes, "é preciso encerrar essa
fase de marketing policial às custas do Poder Judiciário."
A decisão do CNJ não impediu a PF de seguir exercitando sua veia
literária, mas colocada ao lado das demais medidas de contenção, tais
decisões marcam uma tentativa de reequilibrar os meios de ataque e de defesa
nas operações de combate à corrupção e ao crime organizado. Nesse aspecto,
estamos diante de um processo de acomodação institucional, no qual o jogo
entre os atores vai redefinindo as próprias regras. Pensando em termos de
“qualidade da democracia”, parece evidente que uma análise das motivações
individuais dos atores e dos efeitos produzidos pelas instituições é a melhor
forma de compreender e prever a direção que a accountability e o combate à
corrupção pública podem tomar no regime democrático brasileiro.
Se ainda é cedo para afirmar a efetividade das operações conduzidas
pela PF, em grande medida apoiadas por uma web of accountability
institutions, certamente conhecemos hoje um pouco mais daquilo que Bobbio
(1986) chamava de o “poder invisível” e quiçá estejamos um pouco mais
próximos de uma das promessas ainda não cumpridas da democracia.

Referências

Arantes, Rogério B. 2002. Ministério Público e Política no Brasil. São Paulo: Ed.
Sumaré/Educ/Fapesp.
_______________. 2007. “Ministério Público na fronteira entre a Justiça e a
Política” In Justitia, 197, jul-dec 2007, 325-335.
_______________.(no prelo). “The Brazilian Feds: The Federal Police and the
Ministério Público inthe Fight Against Corruption”. In Corruption and
Democracy in Brazil: The Struggle for Accountability. Timothy Power &
Matthew Taylor (Eds.). Notre Dame University Press.
Arantes, Rogério B. e Cunha, Luciana G.S. 2003. “Polícia Civil e Segurança
Pública. Problemas de funcionamento e perspectivas de reforma”. In M. T.
Sadek (org.) Delegados de Policia. São Paulo: Ed. Sumaré.
Arantes, Rogério B; Abrucio, Fernando L.; Teixeira, Marco A C.2005. “A imagem
dos Tribunais de Contas subnacionais”. Revista do Serviço Público,
Brasília, v. 56, n. 1, 57-83.
Bobbio, Norberto.1986. O futuro da democracia. Uma defesa das regras do jogo.
Rio de Janeiro, Paz e Terra.
Chaia, Vera e Teixeira, Marco A. 2001 “Democracia e escândalos políticos.” In São
Paulo em perspectiva. Vol. 15, n. 4.
Collier, David and Levitsky, Steven. 1997. "Democracy with Adjectives: Conceptual
Issues in the Study of Democratization". World Politics, vol. 49, nº 3.
Dahl, Robert.1972. Polyarchy: Participation and Opposition. Yale University.
Diamond, Larry. 1996. "The Paradoxes of Democracy", in L. Diamond e M. F.
Plattner (eds.), The Global Resurgence of Democracy. Baltimore/London,
The Johns Hopkins University Press.
Diamond, Larry. 2002. “Elections Without Democracy: Thinking About Hybrid
Regimes,” Journal of Democracy 13/2.
Diamond, Larry and Morlino, Leonardo (eds). 2005. Assessing the Quality of
Democracy. Johns Hopkins University Press.

35
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

Faoro, Raymundo.1996. Os donos do Poder: formação do patronato político


brasileiro. São Paulo: Globo, 10a ed.
Ferejohn John e Pasquino, Pasquale (2001). “A teoria da escolha racional na
ciência política: conceitos de racionalidade em teoria política.” In Revista
Brasileira de Ciências Sociais, vol 16, n. 45.
Holston, James.2007. “Citizenship in Disjunctive Democracies” in Joseph Tulchin
and Meg Ruthenberg. Citizenship in Latin America. Bouder/London, Lynne
Rienner.
Huntington, Samuel. 1991. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth
Century. Norman, University of Oklahoma Press.
Isunza Vera, Ernesto e Gurza Lavalle, Adrian.(2010) “Precisiones conceptuales
para el debate contemporáneo sobre la innovación democrática. In: Isunza
E; Gurza Lvalle A.. (Org.). La innovación democrática en América Latina.
Tramas y nudos de la representación, la participación y el control social.
México: CIESAS-Universidad Veracruzana, 2010
Kerche, Fábio.2007. “Autonomia e discricionariedade do Ministério Público no
Brasil”. Dados, Rio de Janeiro, v. 50, p. 259-279.
Mancuso, Rodolfo C. 1997. Interesses difusos: conceitos e legitimação para agir.
São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 4 a ed.
Manin, Bernard. 1995. Principes du Gouvernement Représentatif. Paris, Calmann-
Lévy.
Manin, Bernard, Przeworski, Adam e Stokes, Susan.1999. “Elections and
representation” in B. Manin, A. Przeworski e S. Stokes (eds.). Democracy,
accountability and representation. Cambridge, Cambridge University Press.
Merkel, Wolfgang and Croissant, Aurel . 2000. “Formal Institutions and Informal
Rules in Defective Democracies”. Central European Political Science
Review, Vol.1, No.2, pp.31–48.
Mingardi, Guaracy. 1996. O Estado e o Crime Organizado. Tese de Doutorado,
Departamento de Ciência Política, Universidade de São Paulo.
Nunes, Edson.1997. A gramática política do Brasil: clientelismo e insulamento
burocrático. Jorge Zahar Editora
O´Donnell, Guillermo.1994. “Delegative democracy”. Journal of Democracy. 5, 55-
69.
O´Donnell, Guillermo.1999a. “Horizontal Accountability in New Democracies” in
Andreas Schedler, Larry Diamond, e Marc F. Plattner (eds) Self-Restraining
State: Power and Accountability in New Democracies. Lynne Rienner
Publishers.
O’Donnel, Guillermo. 1999b. “Teoria Democrática e Política Comparada” in Dados,
Rio de Janeiro, v. 42, n. 4.
O’Donnell, Guillermo and Schmitter, Phillippe. 1986. Transitions from Authoritarian
Rule: Tentative Conclusions About Uncertain Democracies. Baltimore:
Johns Hopkins University Pres.
Olivieri, Cecília .2006. “O controle interno como instrumento de accountability
horizontal: uma análise exploratória da Controladoria Geral da União”. In:
Encontro de Administração Pública e Governança. São Paulo.
Peruzzotti, Enrique e Smulovitz, Catalina (eds).2002. Controlando la Política.
Ciudadanos y medios en las nuevas democracias latinoamericanas.
Buenos Aires, Temas Grupo Editorial.
Porto, Mauro (no prelo) “Do Barking Dogs Really Bite? The Watchdog Function of
the Media and Political Accountability in Brazil” in Corruption and
Democracy in Brazil: The Struggle for Accountability. Timothy Power &
Matthew Taylor (Eds.). Notre Dame University Press.
Przeworski, Adam. 1991. Democracy and the Market: Political and Economic
Reforms in Eastern Europe and Latin America. Cambridge University Press.

36
Rogério Arantes. “Corrupção e instituições políticas: uma análise conceitual e empírica.” 7º Encontro da ABCP -2010

Przeworski, Adam. 2006. “Self-enforcing Democracy” In Donald Wittman and Barry


Weingast (eds.), Oxford Handbook of Political Economy. New York: Oxford
University Press.
Przeworski, Adam; Alvarez, Michael; Cheibub, Jose Antonio and Limongi,
Fernando. 1996. "What Makes Democracies Endure?" Journal of
Democracy 7:1, 39-55.
Rocha, Bruno L. 2004. A Polícia Federal após a Constituição de 1988: polícia de
governo, segurança de Estado e polícia judiciária. Dissertação de Mestrado
em Ciência Política, UFRGS.
Santin, Valter F. 2007. O Ministério Público na investigação criminal. Bauru,
Edipro, 2a ed.
Schwartzman, Simon. 1988. Bases do autoritarismo brasileiro. Rio de Janeiro:
Campus, 3a ed.
Shapiro, Ian. 2002. “The State of Democratic Theory” in Ira Katznelson and Helen
V Milner (eds.). Political Science: the State of the Discipline. New
York/London, W.W. Norton & Company; Washington, APSA.
Silva, Marcos Fernandes G. da. 1996. “A economia política da corrupção”. In
Estudos econômicos da construção. n. 2, 71-96.
Speck, Bruno W. (2000a). Inovação e rotina no Tribunal de Contas da União. São
Paulo, Fundação Konrad-Adenauer.
_____________. (2000b). “Mensurando a corrupção: uma revisão de dados
provenientes de pesquisas empíricas” In Cadernos Adenauer 10: Os custos
da corrupção. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer.
Speck, Bruno W. 2002. (org.) Caminhos da Transparência. Campinas: Ed.
Universidade Estadual de Campinas.
Taylor, Matthew. M.; Buranelli, Vinicius. “Ending up in Pizza: Accountability as a
Problem of Institutional Arrangement in Brazil”. Latin American Politics and
Society, v. 49, p. 59-87, 2007.
Taylor, Matthew M.(2009). “Corruption, Accountability Reforms and Democracy in
Brazil”. In Corruption and Politics in Latin America, edited by Blake, Charles
and Stephen Morris. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.
Teixeira, Marco A. 2004. Entre o técnico e o político: o Tribunal de Contas do
município de São Paulo e o controle financeiro das gestões Luiza Erundina
(1989-1992) e Paulo Maluf (1993-1996). Tese de Doutorado em Ciências
Sociais, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.
Thompson, John. 2000. Political scandal: power and visibility in the media age.
Oxford e Malden, Polity Press and Blackwell Publishers.

37