ANNEX IV

C. Draft Papers Received

d. La Réforme Des Douanes Au Maroc: L’efficience Au Service De L’efficacité

The
World
Bank

Governance Knowledge Sharing Program (GKSP)

Policy Initiatives and Reforms in the MENA Region

Review Workshop

La Réforme Des Douanes Au Maroc:

L’efficience Au Service De L’efficacité

Draft Paper By

Saâd Belghazi

23-24 February 2004

Beirut, Lebanon
INTRODUCTION

Considérée comme un cas de réussite, la réforme des douanes au Maroc a reçu beaucoup d’éloges. 1
Dans cette communication, il s’agit de présenter cette réforme, d’en montrer le contenu au regard
des missions imparties à l’ADII (Administration des Douanes et des Impôts Indirects), de mettre en
exergue les aspects de la réforme qui mériteraient d’être étendus aux autres administrations et enfin
d’en montrer les limites compte tenu des contraintes structurelles confrontées par l’économie
marocaine.

Nous soutenons que la réforme de l’ADII a apporté satisfaction en raison de la concentration des
efforts pour l’amélioration de son efficience interne _ rendement coût et qualité de la prestation de
service. Cependant, les attentes des opérateurs et des pouvoirs publics relatives à son efficacité
externe _ extension du champ de la prestation de service_ restent non satisfaites, car la réalisation
optimale des missions de la douane dépend de facteurs exogènes limitant la portée opérationnelle
d’une réforme orientée sur l’organisation de l’institution. Les missions opérationnelles de la douane,
notamment l’instauration de l’équité fiscale, la lutte contre le dumping et la contrebande et la
protection des consommateurs restent dépendantes de l’évolution des structures économiques
marquées par un important secteur informel et des relations entre le Maroc et les pays voisins.

L’espérance placée dans l’amélioration des performances des douaniers, notamment pour
l’amélioration des techniques de vérification des valeurs facturées dans le respect des principes de
valeur convenues à l’OMC, a été renforcée. Le défi posé à la nouvelle organisation de l’ADII est
l’amélioration de la couverture du territoire et du service des missions opérationnelles. L’avenir dira
si la stratégie consistant à donner la priorité à l’efficience est la plus payante en matière d’efficacité.

La première section est consacrée à la présentation du contexte dans lequel est intervenu la réforme
de l’administration des douanes. Ce contexte est marqué par la réforme de la politique du commerce
extérieur et les défis posés par la restructuration des recettes fiscales et l’évasion fiscale. La
deuxième section les conditions de l’engagement de la réforme des douanes, en montrant la nature
des difficultés rencontrées par les entreprises à partir d’une enquête inédite réalisée en 1999. La
troisième présentera le processus de sa mise en œuvre. La quatrième propose une évaluation de la
réforme du point de vue de son efficience interne et de son efficacité externe. La cinquième section
examine la portée des leçons tirées de la réforme de l’ADII au regard du projet de « mise à niveau »
adopté par le gouvernement marocain.

SECTION 1 – MISSIONS ET CONTEXTE DE LA RÉFORME DE L’ADII

Dans cette section, il s’agit présenter les missions de l’ADII et de situer les enjeux de la réforme
des douanes. Le deuxième paragraphe présente la réforme du commerce extérieur au Maroc,
marquée par une baisse de la protection douanière et la mise en place de l’accord de libre-échange
entre le Maroc et l’Union Européenne. Le troisième montre le rôle primordial pris par les régimes
en douanes pour le secteur exportateur. Le quatrième présente les effets de cette réforme sur la
structure de la fiscalité marocaine et le rôle de l’ADII comme collecteur de ressources fiscales.

1
Cette réforme a fait l’objet d’une bilan réalisé par messieurs Marcel S t e e n l a n d t et Luc De Wulf, à l’initiative de la
Banque Mondiale, précisément au moment où prenait corps le projet de l’étude présentée dans de ce papier. Je tiens à
remercier très vivement les auteurs qui ont mis à ma disposition la version finale et les matériaux intermédiaires de leur
travail: S t e e n l a n d t M., et De Wulf L., « Maroc Douanes: Pragmatisme et efficacité, Philosophie d’une reforme
réussie », Banque Mondiale, septembre 2003, « Morocco customs reforms: any lessons for a wider service civil
reforms ? », octobre 2003 et « Réforme douanière: peut-on dégager des leçons pour une réforme plus vaste des services
publics ? », octobre 2003. Je tiens aussi à remercier Monsieur Ezzahaoui, de la Direction Générale des Douanes pour
ses orientations.

2
1- Les missions dans le contexte de la mise à niveau

L'Administration des Douanes et Impôts Indirects (A.D.I.I) est un des organes principaux du
Ministère de l'Economie et des Finances. Elle participe à la définition de la politique douanière
nationale. Elle détient à ce titre la prérogative de faire respecter un des attributs fondamentaux de la
souveraineté nationale: le contrôle des mouvements des marchandises dans l’objectif de protéger le
consommateur, d’assurer l’équité fiscale entre opérateurs économiques résidents et non résidents
sur le territoire national, de participer à la politique de promotion de l’investissement.
L’Administration des douane et des Impôts Indirects présente dans l’ordre suivant les domaines de
mise en œuvre de ces missions: la Promotion de l'investissement; la protection du consommateur;
la protection de l'Economie Nationale et l’équité fiscale.

L’ADII présente sa contribution à la promotion du développement économique du Maroc comme

une action visant, d’une part, à rendre son action de contrôle la moins gênante possible pour les
opérateurs économiques, d’autre part, d’autre part par sa contribution à l'application des
dispositions relatives aux avantages fiscaux accordés aux matériels, outillages et biens
d'équipements importés. L’essentiel de l’effort pour atténuer le coût du contrôle a consisté en action
de promotion des régimes économiques en douane, notamment l'admission temporaire et l'entrepôt
industriel franc, en actions visant la simplification des procédures de dédouanement et dans la mise
en place d'une organisation efficiente des services douaniers basée sur un recours de plus en plus
accru aux traitements automatiques rendus possibles grâce à la généralisation de l'outil
informatique,

Les trois autres missions de l’ADII qui sont la protection du consommateur, la protection de
l’économie nationale et le maintien de l’équité fiscale sont présentées après la mission de promotion
de l’investissement. Du point de vue de la protection du consommateur, l'ADII est chargée d’assurer
l’application des règlements relatifs au contrôle de la qualité des marchandises et au respect des
normes techniques, des mesures sanitaires, vétérinaires et phytosanitaires et à la protection de la
propriété intellectuelle.

Avec le démantèlement tarifaire, la protection de l'économie nationale intervient davantage à travers

la maîtrise des règles d'origine et la lutte contre le dumping. Le développement des accords
tarifaires bilatéraux et multilatéraux fait de l'origine de la marchandise une des conditions
essentielles pour l'octroi des avantages prévus par lesdits accords. De même une attention
particulière est accordée à la valeur des marchandises importées pour prévenir toute action de
dumping pouvant porter préjudice à la production nationale. L'ADII veille à ce que les importations
d'une même marchandise (même origine, même valeur, etc..) acquittent les mêmes droits et taxes
quelque soit l'importateur ou le bureau d'importation. L'équité fiscale implique également une lutte
contre la contrebande et la fraude sous toutes ses formes.

2 – La réforme de la politique du commerce extérieur

La réforme du commerce extérieur a consisté principalement en la substitution d’un régime des

échanges extérieurs astreints aux décisions discrétionnaires de l’administration un régime
transparent et prévisible par les opérateurs du secteur privé conforme au principes retenus par
l’Organisation Mondiale du Commerce. Cette politique a été initiée avec la mise en en œuvre du
Programme d’Ajustement Structurel en 1983 et a été consacrée par l’adhésion du Maroc à l’OMC
en 1994. Cependant, c’est dans le cadre des accords commerciaux bilatéraux que l’ouverture
commerciale du Maroc a connu la plus rapide accélération. Ces accords commerciaux ont lié le
Maroc à l’Union du Maghreb Arabe, à l’AELE (l’Association Européenne de Libre-Echange), à
l’Union Européenne et aux pays arabes signataires de la convention de libre échange (Jordanie,
Egypte, Tunisie et Maroc). C’est, cependant, l’Accord de Libre-Echange entre le Maroc et l’Union

3
Européenne qui revêt, en pratique, le plus d’importance à cause du poids de l’UE dans les échanges
extérieurs marocains.

a- Le processus de libéralisation entamé en 1984

La politique des échanges extérieurs du Maroc jusqu’au début des années 90 a été marquée par des
initiatives fragmentaires qui se sont matérialisées dans des tarifs douaniers très disparates, souvent
très élevés et un étroit contrôle administratif des importations. Les produits d’importation étaient
classés en trois catégories: libres à l’importation (inscrits en liste A), soumis à autorisation (liste B)
ou prohibés (liste C). Les importateurs de produits soumis à autorisation étaient astreints à la
présentation d’un dossier d’importation de façon à permettre à l’administration du commerce et de
l’industrie de comparer les prix d’importation et les prix proposés par les producteurs locaux pour
des produits similaires. Les dossiers comportant des factures pro format annonçant des prix
inférieurs ou proches du prix du marché étaient systématiquement refusés. Le poids de la liste B n’a
cessé d’augmenter durant les années 70 pour atteindre un seuil maximal en 1983.

La première mesure de libéralisation, introduite en 1986 a consisté à substituer des mesures de

protection tarifaires à la protection administrative et à rationaliser la protection tarifaire. La
réduction des barrières non tarifaires, en conformité avec les engagements du Maroc vis à vis du
GATT et du PAS, s’est traduite en pratique par un transfert progressif des produits de la liste C
(produits interdits à l’importation) du programme général des importations (P.G.I) à la liste B
(produits dont l’importation est soumise à autorisation), et des produits de cette dernière à la liste A
(produits à importation libres. La liste C a été supprimée en 1986 et le transfert des produits de la
liste B vers la liste A mené à terme en avril 1994.

Les mesures de libéralisation adoptées dans le cadre du PAS ont été appuyées par l’adhésion du
Maroc au GATT. Si l’engagement du Maroc pour la suppression des barrières non tarifaires et la
consolidation des tarifs douaniers confirment le choix irréversible du Maroc pour la libéralisation
du commerce extérieur, des lenteurs ont affecté ce processus et des mesures de protection
compensatoires (prix de référence en douane) ont été adoptées.

La loi du commerce extérieur, adoptée en 1989, a été promulguée en 1993 et n’est entrée en
application effective qu’en avril 1994. Pour compenser la perte de protection des activités
industrielles liée à la suppression des barrières non tarifaires, l’administration marocaine a substitué
en 1986 à sa pratique de contrôle a priori des prix des prix planchers en douane, utilisés comme
référence pour le calcul des taxes.

Le Maroc a bénéficié, dans le cadre de l’accord sur l’évaluation en douane d’une dérogation issue
du Tokyo Round assurant un traitement spécial et différencié aux pays en développement, de
différer pendant cinq ans l’application des règles de l’évaluation en douane. Ces règles, impliquant
la suppression des prix planchers, sont entrées en vigueur le 1er juillet 1998. Or, concernant le
système des prix de référence (prix plancher de taxation), une dérogation de cinq ans a été donnée
aux PVD en 1995 et le Maroc a obtenu la possibilité de maintenir ce système jusqu’à l’an 2000. Il a
en pratique prorogé ce système jusqu’au 1er août 2002.

La liste des produits sujets à des prix planchers a été publiée dans le rapport du GATT d’examen de
la politique commerciale du Maroc. Le Maroc s’était engagé à ne pas augmenter les valeurs
concernées et à maintenir celles-ci à un niveau inférieur à 10% des importations industrielles. Les
prix de plancher de taxation étant fixés, il est attendu un effet d’érosion de leur pouvoir protecteur,
lié à l’inflation. Les valeurs des prix de référence ont été ajustées et confirmées par des circulaires
qui ont apporté des changements mineurs. Les dernières en date sont les circulaires 4504/413 du 22
septembre 1997 et 4546/413 du 5 octobre 1998. Une dernière circulaire a éliminé complètement le
système des prix de référence à partir du 1er août 2002. Entre temps, deux circulaires ont modifié les

4
prix de référence applicables aux importations en provenance de l’UE en conformité avec l’accord
de libre échange du Maroc avec l’Union Européenne.

A partir de janvier 1995, la taxation des importations de produits pétroliers a été révisée. Le montant
des impôts prélevés a été fixé sur la base d’un système d’indexation prenant en compte les
variations du prix mondial et amortissant2 les effets de ses fluctuations sur le marché intérieur.

La libéralisation des importations des produits agricoles et alimentaires, qui étaient effectuées sous
le contrôle de l’administration (huiles et céréales) ou par d’un monopole d’Etat (sucre), devaient
entrer en vigueur dès la mise en application de la loi sur le commerce extérieur. A partir de janvier
1995, il était prévu que les montants d’importation des produits agricoles et alimentaires de base
seraient décidés par les opérateurs du commerce extérieur et non par l’administration. Le
prélèvement sur les importations, égale à la différence entre le prix CAF et un prix de référence fixé
par voie administrative, devait être remplacé par un équivalent tarifaire fixé de manière
indépendante de l’initiative administrative. Le délai de janvier 1995 a été reporté. Finalement, la
liberté d’importation a été accordée de manière échelonnée pour les différents produits. A partir de
janvier 1996, le monopole de l’ONTS sur les importations de sucre brut a été supprimé. Les
importations de graines oléagineuses ont été libérées en mars 1996, celles des huiles brutes
alimentaires en avril 1996 et celles des céréales en juin 1996.

La réforme du tarif douanier a été menée en deux étapes principales:

- La première, a consisté, d’une part, à ramener le taux maximum du droit d’importation à 45%,
sauf pour certains produits agricoles et, d’autre part, de réduire le nombre des quotités tarifaires
de 26 à 15.

- La seconde a consacré la baisse du taux maximum du droit d’importation à 35%, sauf pour
certains produits agricoles (dont les taux ont été maintenus à 40% et à 45%). Le nombre des
quotités tarifaires a été ramené de 15 à 9 seulement. Elaborée sur la base des propositions des
départements ministériels concernés, elle a été plus intégrée et a pris en charge les intérêts de
différents secteurs économiques (Agriculture, Industrie, santé publique, notamment).

De juillet 1993 à janvier 1996, seuls quelques changements marginaux ont eu lieu. Des
modifications ont été apportées en juin et en novembre 1994. En 1995, des changements ont été
publiés le 6 juin, le 5 juillet et le 30 novembre. En juillet 1996, des changements substantiels ont eu
lieu, notamment à la faveur de l’adoption de la Charte des Investissements et du début d’application
des engagements du Maroc vis à vis de l’OMC concernant la protection des produits agricoles. Pour
les produits industriels, les droits de douane applicables aux produits d’équipement sont accordés
automatiquement aux importateurs sur simple déclaration des importateurs, qui sont tenus d’inscrire
les biens exonérés de droits de douane au compte d’immobilisations.

Les équivalents tarifaires appliqués aux produits agricoles ont baissé de 2,4%, suivant l’engagement pris
avec l’OMC d’atteindre en dix ans une réduction totale de 24%.
Jusqu’au 1er juillet 2000, le Prélèvement Fiscal à l’Importation (taux: 15 %) s'ajoutait aux droits de
douane sur toutes les marchandises importées. Dans un souci de transparence, l’Administration des
2
L’amortissement des variations du prix mondial est assuré par l’application de plusieurs tarifs appliqués de façon
décroissante à différentes tranches du prix déclaré à l’importation. Le prix d’entrée sur le territoire national est égal au
prix d’importation CIF plus les droits et taxes à l’importation. Lorsque ces droits et taxes sont proportionnels aux prix
mondial, ils ont pour effet d’amplifier les variations du prix mondial sur les variations du prix d’entrée. Les prix
intérieurs restent sensibles aux variations du prix mondial qu’ils reflètent, mais partiellement. Cela se fait pour
différents produits, soit en changeant la quotité tarifaire comme pour certains produits agricoles de base (blé, maïs), soit
par l’utilisation de moyennes mobiles ou encore de prix de référence pour estimer la base de calcul de la taxation: le
principe est qu’une partie du prix d’entrée du produit soit calculée de façon indépendante des variations du prix
mondial.

5
Douanes et Impôts Indirects a décidé de fusionner le PFI et le DI en retenant cette dernière
appellation pour l’ensemble.

b. La structure du tarif douanier en 2001

En 2001, les quotités principales du droit d'importation varient selon la nature du produit importé et
ont été réduites au nombre de six: 2,5 %, 10%, 17,5%, 25%, 35%, et 50%.
T - Importations en 2001 selon les secteurs et les quotités du tarif douanier
En % ligne et en millions de dirhams pour la dernière ligne)
QUOTITÉS DU TARIF DOUANIER Total
SECTEURS
0% 2,5% 10% 17,5% 25% 32,5% 40% 50% Autres Autres
quotités <50% quotités > 50%
AGRICULTURE 8,7 ,8 1,3 4,3 2,0 4,3 77,3 1,3 100,0
MINERAIS 62,1 3,1 27,3 5,3 ,4 1,5 100,0
ENERGIE ,2 99,0 ,6 ,0 ,2 100,0
AGRO-INDUSTRIE 24,7 ,1 4,4 12,9 13,2 8,0 7,1 21,3 8,4 100,0
TEXTILE ET CUIR 8,3 ,3 ,0 ,6 4,3 70,0 16,4 100,0
PRODUITS CHIMIQUES 13,5 11,0 24,5 11,2 6,1 4,2 29,4 100,0
MECANIQUE-METALLURGIE 47,0 9,9 13,3 1,3 14,5 3,6 10,2 100,0
ELECTRONIQUE 63,5 14,7 ,4 ,4 1,5 7,6 11,9 100,0
Total en % 0,8 22,7 5,7 25,1 3,4 6,3 15,0 12,2 8,2 0,6 100,0
TOTAL en millions de dirhams 977 28217 7019 31104 4249 7796 18579 15189 10193 760 124083
Source: nos estimations à partir des données du Ministère du Commerce Extérieur.

Les biens d'équipement, matériels et outillages, ainsi que leurs parties, pièces détachées et
accessoires, sont passibles d'un taux de 2,5% ou de 10% ad-valorem dans le cadre de la Charte de
l’Investissement. Les quotités relatives aux produits agroalimentaires sont plus dispersées, en raison
de la conversion en équivalents tarifaires des prélèvements fiscaux à l’importation. Pour plus de
88,5% des lignes tarifaires relatives au groupe alimentation, boissons et tabacs, les quotités sont
supérieures ou égales à 40%. Ce taux est de 79% pour les produits finis de consommation, 46%
pour les demi-produits, de 26 % pour les produits finis d’équipement industriel et de 24% pour les
produits bruts d’origine végétale et minérale.

Observée en fonction du volume des échanges extérieurs en 2001, il apparaît que la quotité tarifaire
sur laquelle est réalisée le plus gros des importations est 2,5%. Ainsi 63,5% des importations sont
inscrites sur des lignes tarifaires à 2,5%, soit 47% des importations du secteur mécanique et
métallurgique, près de 25% des importations de produits agro-industriels et de 9% des importations
de produits agricoles.

c - L’ALE Maroc Union européenne

Le régime commercial applicable aux échanges entre le Maroc et les pays de l’UE prévoit
l’élimination des restrictions quantitatives et des mesures d’effet équivalent en faveur des produits
originaires du Maroc. Les produits originaires de l’UE, importés au Maroc, demeurent soumis au
régime commercial applicable à l’importation. Les restrictions quantitatives et les prohibitions
absolues existantes au moment de l’accord restent en vigueur.
Des préférences tarifaires sont accordées en référence au tarif général publié par l’Administration
des Douane et Impôts indirects au moment de l’entrée en vigueur de l’accord au 1er mars 2000

L’accord d’association instaure l’entrée libre des produits industriels marocains dans les pays de
l’U.E. (Article 9) et l’instauration progressive d’une zone de libre échange pendant une période
transitoire de 12 années maximum à compter de la date d’entrée en vigueur de l’accord. Il s’agit
d’une zone qui permet aux produits industriels européens d’entrer librement au Maroc (Article 6).
Pour les produits agricoles, des restrictions sont maintenues des deux côtés (prix d’entrée,
contingent, calendrier d’exportations).

6
L’accord prohibe l’introduction de nouvelles restrictions quantitatives ou mesures d’effets
équivalents, ainsi que la soumission des exportations à des droits de douanes, des restrictions
quantitatives ou des effets équivalents. Toute mesure de taxation interne pouvant conduire à une
discrimination des produits de l’autre partie est prohibée. Une clause de révision de l’accord a été
convenue en cas de modification des réglementations en vigueur de la politique agricole. Chaque
partenaire de l’accord peut engager des consultations si le partenaire envisage des accord
commerciaux, de libre-échange, d’union douanière ou l’adhésion au sein de la Communauté, pour
préserver ses intérêts. En cas de dumping, des mesures de sauvegarde sont invoquées et les
procédures de leur mise en œuvre ont été définies.

Pour les produits industriels, le démantèlement tarifaire du Maroc doit être achevé au bout de
douze ans. Il portera sur trois catégories de produits:
(i) Les produits dont le démantèlement tarifaire sera immédiat: il s’agit des produits bruts et des
biens d’équipements non produits au Maroc dont les tarifs seront éliminés dans l’entrée en
vigueur du traité, à sa ratification. Ces produits comptent pour 7% des importations du
Maroc.
(ii) Les produits à démantèlement tarifaire rapide. Il s’agit des demi-produits et des produits
finis non fabriqués au Maroc pour lesquels les tarifs seront réduits de 25% par an. Ils
comptent pour 70% des importations du Maroc.
(iii) Les produits à rythme de démantèlement moyen et lent. Il s’agit de la plupart des produits
manufacturés au Maroc, pour lesquels les tarifs seront réduits de 10% chaque année, à partir
de la troisième année de l’entrée en vigueur de l’accord. Ils représentent 3,3% des
importations du Maroc en 1996. Les véhicules automobiles (voitures de tourisme, y compris
voiture de type break et les voitures de course, ainsi que des véhicules spécialement conçus
pour le transport des personnes) sont concernés par une baisse du tarif encore plus lente,
menée à un rythme de 3% de 2001 à 2004, de 15% de 2005 à 2009 et de 13% en 2010.

Pour les produits soumis à prix de référence (prix plancher de taxation), il est convenu de supprimer
l’application des prix de référence (en vigueur au 1er juillet 1995), au plus tard la quatrième année
de la mise en application de l’accord (soit, en 2004). Pour le textile, une préférence à l’égard de la
communauté d’au moins 25% des prix de référence doit être assurée par rapport à ceux appliqués
par ailleurs, sinon une réduction au moins égale à 5% des droits de douane et taxes d’effets
équivalents en vigueur. Un délai plus court de suppression des prix de référence sera appliqué si
celui-ci figure sur l’offre marocaine au GATT.

3 – Montée des régimes en douane

Les Régimes Economiques en Douanes (R.E.D.) couvrent 4 fonctions économiques principales: le

stockage, la transformation, l'utilisation et la circulation. Ils permettent:
 l'entreposage des marchandises sous douane,
 la transformation de matières premières et demi-produits dont les produits compensateurs sont
destinés à l’exportation;
 l’exportation des marchandises pour réparation, complément d'ouvraison, utilisation ou
exposition;
 l'utilisation sur le territoire national de matériels provenant de l'étranger pour la production de
biens destinés à l’exportation, ou pour la réalisation des grands travaux et
 le transit des marchandises d'un bureau douanier à un autre.

Le régime de l’entrepôt en douane régime permet de placer les marchandises pour une durée
déterminée, dans un local soumis au contrôle de l'Administration. Le régime de l’admission

7
temporaire pour Importance des différents régimes économiques en douanes en 2002
perfectionnement actif (ATPA)
permet l’importation, en
suspension des droits et taxes qui
leur sont applicables, des
marchandises destinées à recevoir
une transformation, une ouvraison
ou un complément de main-
d’œuvre, ainsi que de
marchandises qui disparaissent
totalement ou partiellement au
cours de leur utilisation dans le
processus de fabrication. Le
régime de l’admission
temporaire (AT) permet l’entrée
en franchise de droits et taxes à
l’importations d’objets apportés
par des personnes ayant leur
résidence habituelle à l'étranger s
venant séjourner temporairement Source: La douane en chiffres 2003 – ADII
au Maroc et leurs moyens de
transport. Le transit est un régime permettant le transport de marchandises sous douane d'un bureau
ou d'un entrepôt de douane à un autre bureau ou à un autre entrepôt de douane. Le drawback
permet, en suite de l’exportation de certaines marchandises, le remboursement, d’après un taux
moyen, du droit d’importation et le cas échéant, de la taxe intérieure de consommation, acquittés
initialement sur les matières constitutives et les produits énergétiques consommés au cours du
processus de fabrication.

Ces régimes font bénéficier l'entreprise d'importants avantages tels que la suspension des droits et
taxes dont sont passibles les marchandises, la levée des prohibitions et restrictions commerciales à
l’exception des prohibitions absolues (stupéfiants, etc.) et l’octroi d’avantages liés à l'exportation.

Incontestablement, le régime le plus important pour le commerce extérieur est celui de l’Admission
temporaire de Perfectionnement Actif.
L’entrée en suspension de droits de douane des matières destinées à la transformation dans le cadre
des activités exportatrices est une condition nécessaire pour la compétitivité des produits nationaux.
Le non recours au régime de l’ATPA contribue à l’augmentation du prix de revient des matières
premières et des équipements importés et à la réduction de la compétitivité des produits nationaux.

8
 Importance des régimes en douanes pour les exportations
Importations Importations Importations Exportations Réexportations en suite Exportations%
Année globales en ATPA % en ATPA globales d’ATPA en ATPA
1992 62804 16444 26,2 33959 15279 45,0
1993 61904 17215 27,8 34366 20073 58,4
1994 65902 19566 29,7 36552 24515 67,1
1995 72868 24198 33,2 40240 31056 77,2
1996 71963 22809 31,7 41356 31305 75,7
1997 75021 27231 36,3 44554 38194 85,7
1998 98676 29086 29,5 68608 46043 67,1
1999 105931 32017 30,2 73617 50129 68,1
2000 122527 34780 28,4 78826 53850 68,3
2001 124718 37494 30,1 80667 56928 70,6
2002 130777 37954 29,0 86637 62968 72,7
Sources: Offices des Changes et ADII.

On observe une montée en puissance des exportations effectuées sous ATPA. Indépendamment de la
signification économique de cette évolution du point de vue de l’intégration du tissu productif
national, elle implique une mobilisation des douaniers auprès des entreprises exportatrices de plus
en plus en intensive. Elle accuse le risque qu’un manque de performance dans le service de douane
constitue pour la balance commercial et l’attractivité de l’économie nationale pour les investisseurs
étrangers.

4 - La baisse des recettes douanièresLe processus de libéralisation, l’accord de libre-échange entre

le Maroc et l’Union Européenne et le développement des régimes en douane ont exercé un fort
impact sur la structure des recettes fiscales du Maroc. Les droits et taxes sur les importations
assurent une part importante des recettes fiscales globales de l’Etat marocain.

Elles comprennent les droits de douanes proprement dits, la taxe sur la valeur ajoutée appliquée aux
importations et les taxes intérieures de consommation sur les tabacs, pétrole, boissons et autres
produits.

Tableau Structure des recettes fiscales et pression fiscale

- en % du PIB
Années 80-82 83-92 93-2001 2002
Impôts directs 4,5 5,4 6,6 7,1
Patente 0,3 0,2 0,1 0,1
IBP+IS 1,8 2,2 2,4 2,8
I.B.P 1,8 0,9 0 0
I.S - - 2,4 2,8
IGR+PTS 1,6 2,1 3,1 4,1
I.G.R - - 3,1 4,1
P.T.S 1,6 1,2 0 0
T.P.I 0,1 0,1 0,1 0
P.S.N 0,4 0,4 0,2 0
T.P.P.R.F - - 0,5 0
Autres impôts directs 0,3 0,4 0,2 0,1
Droits de douane 5,2 4,2 3,9 3,2
Droit d'importation 1,8 2 2
P.F.I 3,1 2,1 2
Autres 0,3 0,1 0
Impôts indirects 7,6 7,8 9,9 9,7
T.V.A 5,3 5,6 5,8 5,7
Intérieure 2,7 2,5 2,6 2,6
Importation 2,7 3,1 3,2 3,2
T.I.C 2,2 2,2 4,2 4
Tabacs 1,1 1,3 1,5 1,5
Pétrole 0,6 0,5 2,3 2,3
Autres 0,5 0,4 0,3 0,2
Excédent pétrolier - 1,8 -
Enregistrement 1,8 1,3 1,1 1,1
Pression fiscale totale 19 20,5 22,1 21,1
Source: Ministère des Finances - DPEG

9
La protection tarifaire a diminué durant les dernières années. La baisse du taux apparent des droits
de douane a été continue durant ces dernières années: 16% en 1996, 12% en 2001 et 11,3% en
2002.

En 2002, avec un taux de réalisation de 95,1%, les droits de douane n’ont pas dépassé 12,2 milliards
de dirhams (au lieu de 13,6), en baisse de 0,9% par rapport à 2001. Ce recul s’explique, en partie,
par l’entrée en vigueur en mars 2002, de la troisième tranche du démantèlement tarifaire (Maroc-
Union Européenne et Maroc - Association Européenne de Libre Echange) et par un développement
des importations moins favorable que prévu (2% au lieu de 6%).

Depuis l’entrée en vigueur du démantèlement tarifaire, la contribution des droits de douane à la

croissance des recettes fiscales est en rupture avec la tendance observée au cours de la seconde
moitié de la décennie 90.

L’impact de l’accord d’association avec l’Union Européenne s’est traduit en 2002 par un manque à
gagner pour le Trésor évalué par l’Administration des Douanes et Impôts Indirects à 1,5 milliard de
dirhams, soit l’équivalent de 0,4 point du PIB. Les importations des produits originaires de l’Union
Européenne soumis au démantèlement tarifaire ont progressé de 4,4% au moment où les
importations provenant du reste du monde ont baissé de 3,9%. Mais, le premier grand choc subi par
le budget de l'Etat suite à l’application de l’accord de libre-échange du Maroc avec l’Union
Européenne a été ressenti en 2003: 880 millions de DH de perte de recettes douanières. Jusqu'en
2003, les baisses tarifaires n'avaient pas provoqué de réduction des recettes.
On a attribué ce succès à la compensation des réductions des quotités douanières par un meilleur
recouvrement3. Cependant, il convient en l’absence de données précises sur les montants passés par
la contrebande, qu’une telle hypothèse suppose avoir été réduits, considérer la contribution plus
substantielle de la fiscalité indirecte sur les importations. La TVA à l'importation devra rapporter 3%
de plus que pour l'année en cours, soit 8,56 milliards de DH, soit 259 millions de plus, le quart des
impôts indirects. Les droits de douane pour 2004 sont estimés à près de 10,2 milliards de dirhams.
Rapportés au PIB, ils passeraient de 2,5% à 2,3% entre 2003 et 2004 en raison des effets de la mise
en œuvre de la deuxième tranche de la liste soumise à la baisse de 10% par an. Leur part dans les
recettes fiscales serait de près de 12,4% en 2004 contre 13,2% en 2003.
3
Voir Nadia Salah, L’économiste, « Budget: Les messages implicites des recettes fiscales », Edition 1408 du 3
décembre 2002.

10
SECTION 2 – L’INITIATION DE LA RÉFORME

La fin des années 90 coïncide avec une conjoncture de l'évolution des exportations marquée par le
resserrement des conditions de la compétition internationale (GATT et ALE UE - Maroc), le poids
grandissant des admissions temporaires et des régimes en douane, le besoin de mieux contrôler la
concurrence déloyale et le dumping et celui, enfin, d'assurer des recettes à l'Etat dans la phase de
transition de l'économie marocaine. Dans un tel contexte, les entreprises avaient plus que jamais
besoin d'éviter les faux frais d'un environnement inadapté.

«En 1996 le déroulement des opérations de dédouanement était jugé par les professionnels lent,
lourd, tracassier, imprévisible mais aussi totalement inadapté aux conditions modernes de
traitement logistique de la marchandise. Au port de Casablanca, dix huit à vingt jours étaient
nécessaires pour libérer un conteneur, dont la moitié pouvait être directement imputé à
l’accomplissement des formalités douanières. Les douaniers étant considérés comme des
fonctionnaires aux pouvoirs étendus avec lesquels il était quasiment impossible de discuter, peu
d’opérateurs se risquaient dans des contestations.»4

Les premiers diagnostics qui ont été effectués ont fait ressortir que les prestations des services de
l’ADII souffraient de problèmes organisationnels qui se traduisaient par un manque à gagner en
termes de recettes douanières, par une gêne des opérateurs préjudiciable à l’attractivité de la place
marocaine et un manque d’équité entre les opérateurs. La réforme a été initiée de manière
pragmatique. Le plan d’action initial, préparé en collaboration avec le FMI et des bureaux d’études,
a été laissé de côté. Néanmoins, les actions entreprises ont été appuyées sur les diagnostics interne,
relatif à l’organisation, et externe, relatif à la perception des opérateurs économique du rôle de la
douane. Nous nous limitons dans cette section à résumer les principales conclusions du diagnostic
externe et à la présentation succincte des résultats d’une enquête recueillant le point de vue des
opérateurs conduite aux premières phases d’initiation de la réforme.

1 – Le diagnostic organisationnel

L'ADII a engagé une réflexion approfondie avec des bureaux d'études nationaux et avec des
organismes internationaux. Malgré l'existence de compétences professionnelles dans l'ADII, ses
méthodes étaient restées marquées par des insuffisances techniques et organisationnelles qui se
traduisent par un manque à gagner pour l'Etat des retards pour les opérateurs, et un insuffisant
contrôle de la concurrence déloyale.

Les principales faiblesses organisationnelles diagnostiquées par une étude du FMI étaient:

 un excès de formalisme dans les contrôles physiques et documentaires:

 un suivi insuffisant des régimes suspensifs en douanes;
 un manque de contrôle des marchandises en exemptions de droits et taxes;
 l’absence de procédure automatisée de recoupement d'information utilisant un identifiant
unique commun aux Impôts, aux Douanes et au trésor;
 des résultats en matière de contentieux anormalement bas;

4
S t e e n l a n d t M., et De Wulf L., « Maroc Douanes: Pragmatisme et efficacité, Philosophie d’une reforme réussie »,
Banque Mondiale, septembre 2003.

11
  la liquidation des droits et taxes est assurée par les inspecteurs des douanes au détriment
d'autres tâches plus productives;
 le manque de trace de contrôle hiérarchique dans les registres.

Le recours à l’informatique était insuffisamment développé (apurement des manifestes non

informatisé; coexistences de procédures manuelles avec des applications informatiques; le système
informatique SADOC ne comprenait pas de tarif douanier intégré).

Par exemple, concernant l’application des régimes en douanes, fin 1996, malgré la mise en place du
SADOC, plus de 70000 comptes de régimes économiques (A.T.P.A. et A.T.) restaient en instance de
régularisation. Certains concernaient des dossiers datant de plusieurs années. D’autres, au nombre
de 30000, désignés comme « queue d’A.T. » portaient sur des valeurs résiduelles inférieures à 1000
dirhams. « Ce passif résultait de la conjonction de deux facteurs: (1) une gestion inadaptée et
beaucoup trop méticuleuse des différents comptes ouverts par les services douaniers, gestion sans
aucun rapport avec les enjeux économiques et les risques financiers réels et (2) l’absence
d’affirmation d’une volonté suffisamment forte pour faire évoluer le dispositif juridique et
pratique. »
Aussi, à la fin des années 90, l’ADII s’est donné comme objectif prioritaire d’assurer une meilleure
organisation et un contrôle plus pertinent de façon à élargir l'assiette et augmenter les recettes.
Début 1999, l’objectif était d’adapter la législation et d’améliorer en profondeur le fonctionnement
du dispositif douanier. A l’horizon 2000, les actions envisagées visent à mieux répondre aux besoins
des utilisateurs: informatisation, affinement du contrôle et communication.

2 – le diagnostic externe: la Structure de l’échantillon d’entreprises

perception des opérateurs
économiques

Le paragraphe suivant présente le

résultat d’une enquête menée auprès
des opérateurs économiques dont
l’objectif était de faire le point sur la
nature des problèmes vécus par les
entreprises et d’évaluer le degré de
réalisation des réformes entreprises.
Cette évaluation a été effectuée lors
de la première phase d’initiation de
la réforme.

a- Méthodologie de l’enquête
Le contact avec les entreprises a été effectué principalement par courrier transmis à une centaine
d’entreprises, à Tanger, Casablanca et Meknès. Quarante trois entreprises ont répondu. La majorité
de ces entreprises se situe à Tanger. La plupart d’entre elles sont exportatrices et de grande taille,
c'est-à-dire entre 100 et 500 employés. Les deux tiers appartiennent au secteur textile et confection.

Les questions posées concernaient l’évaluation du système douanier, la perception des changements
engagés depuis le début de la réforme et les attentes des opérateurs du commerce extérieurs vis-à-
vis de la douane.

12
Les questions relatives à l’appréciation du système douanier portaient sur:

 Le délai entre le moment d’arrivée des produits au point d’entrée (e. g. port, aéroport) et le
moment de la délivrance du bon à enlever ou à embarquer;
 Le temps d’attente pour la visite à l'import ou à l'export une fois la déclaration en douane
effectuée;
 Les retards éventuels lors de l'exécution des procédures douanières et leurs causes;
 Les causes de litiges, relatifs à l'évaluation des marchandises confrontées le plus
fréquemment;

 L’appréciation du niveau des pénalités;

 Les problèmes suscités par les divergences entre la valeur des cautions disponibles et la
valeur estimée par l’Administration des Douanes;
 Les difficultés posées à l’occasion de l'importation d'échantillons;
 Les difficultés liés à l’apurement des importations en AT et à l’obtention de la main levée.

Concernant l’appréciation des améliorations récentes, les questions ont porté sur la réduction des
délais de dédouanement et la contribution respective aux progrès de:

 l’adoption de la procédure dite de « l'admis pour conforme »,

 l’informatisation;
 l’amélioration de la gestion du système des cautions;
 de l’amélioration du suivi des comptes en régime économique;
 l'introduction des règles de l'OMC pour la détermination de la valeur en douane;

b- Les résultats de l’enquête

Les délais des opérations des douanes ont été appréhendés d’un point de vue global. Les quarante
deux entreprises ont indiqué un délai moyen de 40 heures entre l’arrivée et la délivrance de la
marchandise. Dans la zone de Tanger, cette durée est concentrée autour d’une journée, alors que
dans les autres villes, elle est concentrée autour de trois jours. Le temps d’attente moyen pour la
réalisation de la visite est 9 heures pour les exportations et de 13 heures pour les importations.
La majorité écrasante des entreprises (plus de 92%) dit avoir rencontré à un moment ou à un autre
des retards. A Tanger, la cause principale des retards est associée par la majorité des entreprises à la
durée des formalités de visites, alors que dans les autres villes, la cause est le délai requis pour le
paiement des droits et taxes. 68% des entreprises se plaignent du délai d’apurement du manifeste. Si
plus de la moitié des entreprises ont cité comme cause de retard la non délivrance d’autorisations
d’administrations autres que l’ADII, 38% d’entre elles ont cité comme cause la contestation des
éléments de taxation.

Les causes de contestations de la valeur proviennent de désaccord sur le poids (62 % des cas), la
nature du produit (50% des cas et la valeur en douane (38% des cas). Les pénalités qui s’en suivent
sont considérées comme élevées par plus de la moitié des entreprises.

Figure –Délais des opérations entre arrivée et enlèvement des marchandises – en heures

13
Les problèmes qui ont semblé les plus graves portent sur les conditions d’importation des
échantillons (auxquels sont appliquées les mêmes conditions que pour une importation courante,
avec, souvent, une surestimation de leur valeur en douane) et l’obtention de la main levée sur les
produits entrés en admission temporaire. Les causes de ces problèmes sont associées par les
entreprises:
 à des problèmes de mentalités engendrant des contrôles trop tatillons,
 à un manque de compétences techniques,
 au manque d’effectifs, au travail de bureau de la douane non coordonné en dépit de
l’existence des moyens informatiques.
Ces problèmes sont perçus comme plus graves dans les villes autres que Tanger (plus de 70% des
réponses). Un cinquième des entreprises s’est heurté à des problèmes liés au système des cautions.

Un progrès moyen ou important est constaté dans la confection et textile par 93 % des entreprises
et dans les autres activités par 72 %. Les entreprises sont satisfaites par d’abord par le passage à
l’application du principe de l’admis pour conforme, par l’amélioration de l’informatisation, par
l’amélioration du système de gestion du cautionnement en douane. Un nombre d’entreprise
beaucoup moins important cite comme facteur d’amélioration un meilleur suivi des comptes en
régime économique.

Les entreprises perçoivent très rarement la contribution de l’application des règles d’évaluation en
douane de l’OMC comme facteur d’amélioration du régime des douanes.

Leurs attentes sont principalement le développement de plates-formes régionales. Les entreprises

réclament la généralisation de l’import en AT sans caution, celle de l’admis pour conforme aux
anciens opérateurs et l’application de contrôles sélectifs et par sondage, sans omettre la nécessité de
la sévérité avec les opérateurs douteux. Sont demandées également l’extension du dédouanement à
domicile, l’identification de formes de cautionnement moins coûteuses, l’information des opérateurs
et la prise en compte des investissements dans le comportement des la douane.

SECTION 3 - LA MISE EN ŒUVRE DE LA RÉFORME

Nous présenterons les composantes de la réforme à travers trois volets:

14
 a. le volet organisationnel relatif à la structure administrative, à la gestion du personnel et au
système de communication,
b. le volet opérationnel relatif au système de taxation et de détermination de la valeur en
douane, à la maîtrise de la prise en charge des marchandises destinées à être importées ou
exportées (échanges de données informatisé, création de magasins et aires de dédouanement,
sélectivité des contrôles), aux régimes économiques en douane et à la rationalisation des
procédures opérationnelles,
c. le volet informationnel, principalement le développement d’outils logiciels et le
développement de bases de données comme supports des opérations.
1- Volet organisationnel

Le volet organisationnel de la réforme concerne le modèle de répartition des pouvoirs entre les
différentes entités constituant l’organisation (pilotage stratégique de la réforme), les méthodes de
mobilisation des membres de l’organisation (gestion des ressources humaines) et le mode de
conduite des relations avec ses partenaires et clients de l’organisation (approche client).

a- La fonction juridique et politique: Le pilotage stratégique de la réforme

L’activité douanière au Maroc est organisée par un important corpus juridique composé d’un texte
de loi, le Code des Douanes adopté en 1997 dans un esprit consensuel suite à un long processus de
concertation associant l’administration et les opérateurs privés, de textes réglementaires,
essentiellement les Arrêtés du Ministère des Finances, et d’un dispositif de gestion (les circulaires
du Directeur Général) qui servent de référence à l’action des services de l’ADII.

Ces documents sont le fondement de l’activité de coordination. Leurs dispositions assurent la

distribution des pouvoirs dans les rapports de l’ADII avec ses partenaires et au sein de l’ADII. Le
dispositif législatif, réglementaire et de gestion organise la répartition des tâches, la délimitation des
responsabilités et la définition des processus de reporting.

L’introduction des innovations constitutives de la réforme de la douane a du passer par un travail

d’actualisation juridique des dispositions législatives et réglementaires déterminants les missions,
les procédures et les routines de travail. Cette activité juridique ne doit pas, cependant, occulter la
fonction politique essentielle dans la définition et la mise en œuvre de la réforme. Cette fonction
politique est assumée par le Directeur Général qui coordonne l’ensemble des initiatives et prépare
les changements organisationnels.

Une des premières initiatives de la Direction Générale a été de procéder à une restructuration
territoriale de l’ADII. Le siège a été transféré à Rabat pour rapprocher la direction générale des
centres de décision administrative. Des pôles régionaux responsables de la gestion courante et de
l’action sur le terrain ont été créés, permettant ainsi à la Direction Générale de se recentrer sur le
travail de conception et de pilotage. Les sept directions régionales sont responsables de
l’organisation du dédouanement5, de la surveillance générale du territoire6, des missions d'audit et
de contrôle et de la formation continue du personnel.

Une fois posé le cadre de la réforme et réparties les responsabilités, la Direction Générale a adopté
une démarche de réforme formalisée basée le plan d’action et sur un logiciel de gestion de projet
déclinant sa mise en œuvre dans le temps et au sein des branches de l’organisation 7. Cette démarche
5
Les dédouanements de marchandises sont effectués dans des bureaux répartis sur l'ensemble du territoire national,
aux points d’entrée des transports aériens, des transports routiers, ferroviaires et des colis postaux.
6
Des brigades assurent la surveillance générale du pays et celle des zones douanières.
7
« A partir du plan d’action, les projets ont été découpés en sous-projets et ensuite en tâches élémentaires jusqu’aux
actions les plus fines. Chaque tâche élémentaire a été évaluée en charge de travail (hommes/jours), puis planifiée
(chronogramme) dans le temps en fonction des moyens disponibles. Les tâches étant suffisamment isolées, le

15
avait comme objectif de rendre transparent le plan d’action et de responsabiliser les différents
membres de l’organisation en mettant au grand jour les responsabilités incombant à chacun.

Mais, le plus intéressant dans le pilotage de la réforme est l’approche stratégique adoptée par la
Direction Générale pour définir son plan d’action. Cette approche a consisté à définir des priorités
et des étapes. Il s’agissait de concilier deux objectifs apparemment contradictoires: la sécurisation
des recettes et la facilitation du commerce. Il fallait faire évoluer l’organisation des services de
façon à garantir le premier objectif et à affirmer progressivement le second.

La démarche stratégique sur le plan opérationnel a suivi les étapes suivantes:

1) l’amélioration de la maîtrise du système des déclarations notamment par le
perfectionnement de l’outil informatique (SADOC);
2) la préparation de l’introduction de la sélectivité des contrôles et développer les contrôles a
priori:
a. par la définition les procédures et l’élaboration de la documentation,
b. par la formation du personnel;
3) la mise en œuvre un système automatique informatisé d’admission sans visite des
déclarations (pour un pourcentage significatif du trafic) et des systèmes sélectifs de contrôle;
4) le traitement de la question des fraudes par la réorganisation des services et de
l’implantation sur le terrain, sur la base de l’identification précise des infractions douanières
relevées sur le terrain, et du manque à gagner correspondant;
5) l’enrichissement de la fonction d’audit et d’inspection, au-delà du contrôle de régularité
réglementaire par le contrôle préventif et anticipatif, le contrôle de performance, visant
l’efficience interne (la valorisation des ressources humaines et matérielles et l’amélioration
des méthodes de travail) et l’efficacité externe (simplification et normalisation des
procédures).

Cette démarche stratégique a été appuyée sur:

1) une option assidue de faire de la gestion informatique des opérations et du dispositif
d’information l’ossature de l’effort de réforme, lui donnant cohérence et continuité,
2) une forte attention à la mobilisation du personnel concrétisée dans le renouvellement du
système de gestion des ressources humaines
3) et la mise en place vigilante d’un dispositif de communication interne et externe.

b – La communication externe
L’ADII a fait de la communication, c'est-à-dire « du développement de la concertation et de
l’écoute », un principe de gestion. Sur le plan externe, elle met l’accent la coopération, l’ouverture
sur l’environnement, l’écoute, la transparence et l’amélioration des prestations offertes.

La première fonction de communication est la mise en place de relation formalisées et régulière

avec les opérateurs. Ainsi, la mise en place des commissions consultatives a permis le renforcement
du dialogue entre l’administration et ses différents partenaires. Une commission nationale
consultative et de recours examine les dossiers relatifs à des litiges de classement tarifaire. Des
commissions de concertation régionales procèdent à l’examen des dossiers se rapportant à différents
types de litiges (classement tarifaire, abus de régimes économiques en douane, valeur, etc.) et
touchant une diversité de produits.
Un effort particulier a été déployé pour réorganiser et assainir la profession de transitaire en douane
(élaboration d’un fichier des transitaires qui reprend tous les renseignements sur les transitaires en

responsable de chacune d’entre elles est nominativement identifié et il lui appartient de mettre à jour régulièrement le
logiciel pour que l’ensemble du dispositif puisse être évalué, suivi et réajusté dans ses phases de réalisation. »

16
activité; adoption du règlement intérieur de la chambre de discipline des transitaires agréés en
douanes et action d’incitation ds transitaires pour les doter d’adresses électroniques dans le but de
leur communiquer, en temps réel, les informations publiées par l’ADII.)

La fonction d’accueil de l’ADII a été repensée et développée en vue de rapprocher les services des
usagers et des citoyens. Ainsi, en 2002, 21450 visiteurs ont été reçus et orientés par la cellule
d’accueil de l’Administration Centrale. Une activité d’échange avec les usagers au moyen du
courrier électronique a été engagée. En 2002, 999 courriers électroniques sont parvenus et ont été
traités par l’ADII. 4462 appels ont été reçus via un numéro vert mis en place par l’ADII et traités.

Des dépliants de promotion des produits et services de l’ADII (e-douane, outils de communication
de l’ADII et musée de la douane), des brochures explicatives, des rapports chiffrés ou qualitatifs
sont publiés et diffusés. Ainsi, en 2002, 15 brochures et dépliants ont été actualisés et 227
brochures et dépliants ont été diffusés auprès des départements et associations partenaires de
l’ADII.

Des affiches destinées à la communication autour de la déclaration facultative des devises importées
et de la déclaration d’importation temporaire des véhicules D16 ter, ont été réalisées en quatre (04)
langues: arabe, français, anglais et espagnol.

La communication externe s’est traduite par la tenue périodique de nombreuses manifestations

publiques avec les opérateurs économiques des régions et les Chambres de Commerce et d’Industrie
étrangères (françaises, britanniques et américaines).

Ainsi, par exemple, en 2002, des points de presse sont organisés pour présenter chaque initiative
innovante de l’EDII. Des points de presse ont concernés: le paiement par carte bancaire, le
paiement électronique, l’édition de la main levée chez l’opérateur, la souscription de la déclaration
d’admission temporaire des véhicules automobiles (D 16 ter) par procédé informatique et les
résultats de l’enquête de satisfaction annuelle.
Tout article de presse concernant l’ADII est analysé et suscite des réponses, des mises au points ou
des éclaircissements. Ainsi, en 2002, 42 éclaircissements et mises au point ont été adressés aux
journaux concernés suite aux articles publiés sur la douane.

Au niveau des régions des visites d’usine ont été organisées pour s’enquérir des préoccupations des
opérateurs. Cette action a permis, également, de communiquer autour des procédures et nouveaux
produits mis en place en leur profit. Des réunions périodiques sont tenues avec les associations
professionnelles, le patronat, les chambres de commerce et d’industrie et les centres régionaux
d’investissement.

Une enquête externe auprès des partenaires de l’ADII (transitaires, opérateurs économiques), des
usagers des colis postaux et des voyageurs empruntant les aéroports. Au niveau de l’accueil, de
l’assistance et de l’orientation des usagers, un taux moyen de satisfaction a été enregistré. Toutefois,
des insuffisances ont été relevées au niveau de certaines prestations. Le rapport final a été largement
diffusé aux responsables, cadres et agents de l’Administration, notamment pour redresser les
aspects ayant enregistré un certain taux de satisfaction. Les résultats de cette enquête ont été
publiés, commentés et communiqués à l’occasion d’un point de presse.

c- La communication interne
Le premier outil de la communication interne est la note annuelle d’orientation émanant du
directeur général. Celle-ci est enrichie et déclinée par l’ensemble des agents avant de devenir
définitive. Ces derniers Ils disposent de toute capacité de proposition, mais également d’adaptation
au contexte régional.

17
Cette démarche a permis d’associer les responsables de la direction générale, des directions régionales et des
circonscriptions à la conception des voies et moyens pour parvenir à définir des objectifs réalistes et à fixer
les méthodes nécessaires à leur mise en œuvre;
Le deuxième instrument de la communication interne autour de la réforme des douanes est
constitué par la documentation et les manuels de procédures mis à la disposition du personnel sous
forme de documents en papier et de plus en plus plus sous forme de documents électroniques, via
l’Intranet. La disponibilité de ces manuels de procédures a constitué un préalable à l’action de
simplification. A ce titre, des procédures ont été élaborées, d’autres ont été actualisées pour les
adapter à cet impératif. L’Intranet joue un rôle important dans l’implication du personnel dans le
suivi de la gestion: des informations qualitatives et quantitatives sont mises à sa disposition, sous
forme de base de données ou de bulletins d’information. Cette action de communication est menée
dans un esprit d’ouverture sur l’extérieur et de transparence. Elle sera enrichi par la communication
des procédures intéressant les usagers de l’Administration, notamment, à travers le site internet de
l’Administration.

Le troisième outil de la communication interne est constitué par les actions de formation. La
formation est considérée comme un des pivots de la préparation au changement. La formation a été
approchée dans le sens de l’adaptation aux orientations stratégiques que l’ADII s’est tracée dans le
cadre de son projet de réforme/ modernisation. Aussi, un programme d’actions axé tant sur les
métiers douaniers que sur les autres domaines de gestion a mis en place et confié au Centre de
formation douanière. Le personnel de formateurs ainsi que les programmes de ce centre a été
renouvelé. Des antennes locales du Centre de formation douanière ont été créées. Le centre assure
des actions de formation de base, ainsi que des actions de formation continue.
En 2002, 17 actions de formation ont été réalisées dans le cadre du Plan National de Formation,
totalisant 2407 jours de formation, au profit de 753 agents. En outre, 33 actions de formation en
informatique, dans le cadre des projets BADR, RIAD et SAAD ont été réalisées au profit de 168
cadres totalisant ainsi, 411 jours de formation, ainsi que 377 jours de formation, axés sur les aspects
techniques afférents à l’activité douanière.

Plusieurs séminaires internes, en liaison avec les évolutions affectant l’activité opérationnelle de la
douane, ont été organisés se rapportant, notamment au contrôle documentaire, aux techniques de
ciblage et d’analyse du risque, à la gestion des contrôles, aux amendements du Système Harmonisé
2002, aux règles d’origine et méthodes de coopération administrative, à la valeur en douane et au
recouvrement des créances publiques. Des formations sur site moyennant des conférences
professionnelles et des démonstrations sur le terrain ont été réalisées, au niveau des subdivisions et
des recettes dans un objectif de rapprochement de l’acte de formation des lieux et des situations de
travail. Elles ont ciblé les agents opérant dans les domaines de la surveillance, de la lutte contre les
stupéfiants, des enquêtes, du contrôle différé, du contentieux et des recettes.
Une enquête de satisfaction interne a été menée également. Elle a pu informer sur la perception
du climat interne de l’Administration par les cadres et les agents, et a permis de relever,
parallèlement, les domaines nécessitant une amélioration au niveau de leur gestion.

d- La gestion des ressources humaines

La politique de gestion des ressources humaines a été refondue de façon à mieux motiver et
impliquer le personnel. La démarche a été conduite par le souci de prendre en considération leurs
propositions, et de valoriser leur action par le biais de prime de rendement, de révision de leur
statut, d’un accompagnement social et de récompenses morales.
Les salaires des douaniers sont régis par le statut de la fonction publique. Cependant, en raison des
primes, leur niveau est plus élevé que dans la plupart des autres branches de la fonction publique.

18
Ce niveau de salaires a renforcé l’attractivité de la douane et lui a permis de sélectionner des agents
à fortes compétences.

Malgré ces avantages, l’action visant l’amélioration de la gestion du personnel a confronté

plusieurs difficultés:
- le statut de la fonction public appliqué aux agents de l’ADII rendait impossible une évaluation
du personnel suffisamment souple et précise pour permettre l’attribution de primes en fonction
du mérite;
- le système de prime, très généreuse atteignant parfois 100% du salaire de base, réservait une
bonne partie des gratifications au personnel des services extérieurs, et n’était donc pas apprécié
de ceux qui étaient exclus de ce schéma; en outre, les primes profitaient plus aux agents les
mieux payés;
- le statut des agents des brigades (non officiers) étant régi par un décret adopté en 1962, il était
difficile d’assurer un traitement homogène à l’ensemble du personnel;
- le retard accusé de régularisation des tableaux d’avancement.

L’effort fourni a consisté:

- à mettre en place un système des notations du personnel élaboré,
- l’attribution des primes en fonction du rendement à l’ensemble du personnel et sur la base d’un
système de distribution qui a réduit les disparités entre les salaires,
- de proposer un statut particulier des agents de l’ADII assurant l’homogénéité du corps douanier
et l’adoption d’un outil logiciel pour la gestion du personnel.

Après la mise en service du progiciel CM-GIPE, en 2002, la régularisation de l’avancement du

personnel a fait un progrès substantiel. La promotion des agents a connu un élan soutenu par
l’apurement de tous les tableaux d’avancement au titre des exercices précédents (de 1998-1999 à
2001). Cette action a favorisé la résorption de tous les retards accumulés: l’avancement d’échelons
de 2537 agents, l’avancement de grade de 942 agents et l’intégration sur titre de 112 agents
reclassés dans les cadres d’inspection.

Une analyse des emplois et des compétences associées a été effectuée. Cette analyse a déterminé
les tâches élémentaires associées aux postes de travail et les aptitudes requises pour assumer une
fonction. Ce travail de profondeur a permis le redéploiement des personnels vers les postes
correspondants à leur qualification, la redéfinition de l’organigramme détaillé de l’ADII et d’un
programme de formation, fondé sur la polyvalence et l’alternance dans l’exercice des fonctions8.

Il a permis d’établir des indicateurs de charge et d’activité, de catégoriser les bureaux et les
subdivisions, et de redéfinir les attributions dans le but de renforcer la gestion de proximité,
l’optimisation de l’intervention du service et l’implication des structures fonctionnelles dans la prise
de décision9.

Par ailleurs, une nouvelle vision des métiers de surveillance assurés par les services douaniers a été
instaurée. Celle-ci a été traduite dans les faits par la mise en place d’un ensemble de procédures
dédiées à chacun des métiers recensés pour cadrer les activités qui en découlent et mettre à la
8
« La mobilité est maintenant considérée comme un facteur d’enrichissement professionnel, de polyvalence et de
promotion personnelle. » Steenlandt et De Wulf, Op. cit..
9
Ces mesures concernent la réorganisation de la filière des brigades, la suppression de certaines subdivisions, le
rattachement de certaines structures à des subdivisions ou à des Directions Régionales et la définition des attributions
des officiers et des ordonnateurs.

19
disposition du personnel douanier un référentiel unique à même de faciliter l’exécution du service et
d’harmoniser les règles de gestion et de contrôle.
Une lutte contre la corruption est engagée au sein du personnel. Les méthodes utilisées pour ce faire
vont de la valorisation matérielle et morale du respect des principes éthiques à la punition des
agents. Les manquements commis par les agents se rapportent à des défaillances relevées par les
services opérationnels à la suite de rapports de contrôle, d’inspection ou de vérification. En 2002,
176 récompenses ont été émises (contre 195 en 2001), alors 108 sanctions disciplinaires ont été
prononcées ‘contre 181 en 2001) et 27 radiations de sanctions ont été émises au profit d’agents
remplissant les conditions statutaires requises.
Un contentieux important existe entre l’ADII et certains membres de son personnel. A titre
d’exemple, en 2002, 157 actions ont été intentées devant les tribunaux administratifs et 31 engagées
devant la Chambre Administrative auprès de la Cour Suprême.

2-Le volet opérationnel

a- Le dispositif de protection commercial et le système de la valeur en douane

Nous avons, amplement présenté dans la section 1, le dispositif de protection tarifaire. Le système
de fixation des tarifs a été défini par la Loi sur Commerce Extérieur comme une prérogative du
pouvoir législatif. Le gouvernement ne peut plus agir en dehors du cadre de la Loi en matière
douanière. La fonction de la douane, en ce domaine, reste un pouvoir de proposition, en particulier
dans le cadre de l’harmonisation de la politique tarifaire avec les différents engagements
internationaux, pris par le Maroc sur les plans multilatéral et bilatéral.

La marge d’initiative de l’ADII reste, cependant, très grande en matière de mise en œuvre de la
politique tarifaire, en particulier au travers de la fixation de la valeur en douane.
La valeur en douane constitue l’assiette pour le calcul du montant des droits et taxes exigibles à
l’importation. Du fait des progrès dans la formalisation du système de détermination de la valeur en
douane, celle-ci se prête de moins en moins être à l’initiative discrétionnaire de l’administration. La
définition de la valeur en douane à l’importation est issue des dispositions conventionnelles de
l’Accord de l’OMC sur l'évaluation (GATT de 1994) dont les principes de base sont l’équité,
l’uniformité et la neutralité. Son avantage est de rendre transparente la relation entre les déclarants
et l’administration des douanes.

A l’importation, la valeur en douane est, principalement, la valeur transactionnelle à savoir le prix

effectivement payé ou à payer pour l’achat des marchandises, augmenté des éléments supportés par
l’acheteur et qui n’ont pas été intégrés dans le prix facturé (notamment, le coût des contenants et
emballages, les frais de transport, le coût de l’assurance et les frais de chargement, de déchargement
et de manutention connexes au transport des marchandises importées.) La valeur transactionnelle
peut être rejetée par l’administration notamment, lorsqu’il est établi que cette valeur a été influencée
par l’existence de liens entre l’acheteur et le vendeur ou par des restrictions, conditions ou
prestations se rapportant à la marchandise importée qui ne peuvent pas être évaluées10.
10
En cas de rejet ou d'absence de la valeur transactionnelle, la valeur en douane est déterminée par application d’autres
méthodes d’évaluation dites « de substitution ». La méthode comparative consiste à déterminer la valeur en douane
de la marchandise importée à partir de la valeur transactionnelle de marchandises identiques ou similaires. La méthode
déductive permet de dégager la valeur en douane de la marchandise importée à partir du prix de la revente, sur le
marché local de la marchandise importée ou à défaut celui d’une marchandise identique ou similaire importée,
déduction faite de la marge bénéficiaire et des frais engagés après l’importation. La méthode de la valeur calculée: la
valeur en douane est égale à la somme du coût des matières et opérations de fabrication, du montant représentant les
bénéfices et les frais généraux et des frais de transport, de chargement, de déchargement et de manutention connexes au
transport, coût de l’assurance. La méthode dite « des moyens raisonnables » consiste à déterminer la valeur en
douane par référence, notamment, aux argus internationaux et aux valeurs enregistrées (cas du matériel, véhicules,
motocycles usagés,...).

20
En août 2002, généralisant les dispositions contenues dans l’engagement du Maroc au titre de
l’ALE Maroc-Union Européenne, et en conformité avec les engagements pris dans le cadre de
l’OMC, le gouvernement a décidé de mettre fin à l’application du régimes dit des « prix de
référence en douane ». Cette mesure a une portée importante, dans la mesure où elle lève le dernier
verrou de protection commerciale et expose les producteurs locaux, en particulier de produits
textiles à la compétition commerciale étrangère.

b-Le dédouanement
La prise en charge des marchandises destinées au dédouanement a été facilitée par les progrès dans
l’utilisation des outils informatiques et la mise en place de magasins et aires de dédouanement.

L’Administration des douanes a mis en place un système de communication et d’échange de

données informatisé (EDI) pour la transmission des manifestes des marchandises entre les différents
intervenants (ODEP, RAM, consignataires des navires etc.). L’EDI est actuellement opérationnel
dans les bureaux douaniers d’Agadir-Al Massira, d’Agadir- Port, de Casa-Port, de Nouasser- Frêt,
de Rabat-Salé et de Tanger-Ibn Batouta. Eu égard au volume des échanges extérieurs transitant par
les bureaux douaniers de Casa-Port et de Nouasser-Frêt, les déclarations sommaires (manifestes)
déposées en 2002 par ce procédé ont atteint 82,6% du total des déclarations sommaires enregistrées
dans ces deux bureaux; soit 18 482 déclarations.

La deuxième innovation dans ce domaine concerne les magasins et aires de dédouanement

(MEAD), dans le but d’assurer une plus grande fluidité dans la circulation des marchandises et la
décongestion des ports et des aéroports. La création des MEAD en dehors des enceintes douanières
et portuaires s’inscrit dans cette optique afin de réduire les coûts de transaction des entreprises et
améliorer, en conséquence, leur compétitivité. A titre indicatif, le nombre de déclarations en douane
enregistrées en 2002 dans les MEAD de Casa-Extérieur a atteint 92 476 dont 57 554 à
l’importation; soit la quasi totalité des DUM enregistrées dans ce bureau pour les opérations de
commerce extérieur. Ces déclarations ont représenté 14,6% de l’ensemble des déclarations
enregistrées au niveau national. La valeur des échanges extérieurs réalisée en 2002 dans les MEAD
rattachés à ce seul bureau s’est élevée à 23 773,8 Mdhs contre 21 625,6 en 2001. Le chiffre
d’affaires à l’exportation a atteint 14 173,6 Mdhs soit 16,7% des exportations totales.

Le troisième groupe d’innovations a porté sur le contrôle sélectif des déclarations objet d’un
contrôle a priori, le renforcement des contrôles différés et l’automatisation des ciblages.
Actuellement, le taux de contrôle a priori est de 10%. La douane marocaine s’est fixée comme
objectif de parvenir à libérer 95% des déclarations déposées dans les bureaux de douane sans
vérification physique immédiate.

21
 Evolution des délais de dédouanement

100
90

D u ré e e n m i n u te s
80
70
60
50
40
30
20
10

0 1/10/2 002

0 1/12/2 002

0 1/04/2 003

0 1/06/2 003
01/1 0/200 1

01/1 2/200 1

01 /02/2002

01/04/200 2

01/0 6/200 2

01 /08/2002

01/02/200 3
0

Dates

L’amélioration de la prise en charge du processus de dédouanement s’est concrétisée dans une très
substantielle réduction des délais de dédouanement.

Depuis 2001, la durée moyenne de dédouanement des marchandises n’a cessé de baisser. En 2003,
elle serait devenue de façon quasi-régulière inférieure à 60 minutes, contre 1 heure 24 mn en 2001.
Ce résultat enregistré au niveau global a été réalisé grâce aux efforts entrepris particulièrement par
les bureaux de Casa-port, de Nouasser-Frêt, de Tanger-port et de Casa-Extérieur, qui ont totalisé
près de 94% des déclarations à l’importation.

Cette performance est l’indicateur par excellence de l’efficacité des mesures prises pour améliorer
le processus de dédouanement. Comparé aux résultats observés dans les autres pays, ce délai place
la douane marocaine parmi les administrations les plus performantes dans le monde.

c- Les régimes économiques en douane

Pour faciliter la résolution du contentieux généré par la mise en œuvre des régimes économiques en
douane, notamment l’Admission Temporaire de Perfectionnement actif plusieurs innovations furent
adoptées:
- le régime de l’entrepôt industriel franc (E.I.F.), adopté au profit des entreprises industrielles
exportant au moins 85 % de leur chiffre d'affaires;
- l’allégement des procédures de dédouanement par l’adoption de l’acquit de transit simplifié
consistant en une déclaration de transit allégée limitant les données à déclarer aux
renseignements essentiels, de l’introduction de tolérances à l'importation et à l'exportation afin
de tenir compte des variations et changements dus à des phénomènes physiques (humidité, etc.)
et de l’octroi de la franchise à l'importation d’échantillons et spécimens ne dépassant pas une
certaine valeur et sans limitation de valeur pour les articles ou ouvrages rendus inutilisables;
- La simplification de la gestion des comptes, notamment par la domiciliation et la centralisation
des comptes permettant à un opérateurs d’utiliser différents points d’entrée et de sorties pour ses
marchandises, l’adoption de nouvelles normes d'apurement des opérations d'A.T.P.A. par
activité sectorielle fixant les taux de déchets par type de produit compensateurs 11 et par la mise à

11
« Arrêtées en concertation avec les opérateurs économiques concernés. Ces normes servent de base pour la validation
des conditions d'apurement demandées par les opérateurs lors de leurs exportations. Les déchets non récupérables sont
maintenant mis à la consommation sur la base d'une valeur nulle, alors que les déchets récupérables sont taxés sur la
base de leur valeur marchande.», in Steenlandt et De Wulf.

22
 la consommation de produits compensateurs, des rebuts et d'articles de 2ème choix à concurrence
de 15% des quantités exportées12;
- L’accélération du processus d’apurement définitif des comptes par l’édition directe chez les
opérateurs des certificats de décharge des comptes en R.E.D.;
- La révision du système de cautionnement (admission des cautionnements sur engagement;
dispenses de caution pour l'importation, dans le cadre de la sous-traitance, d'intrants restant
propriété des donneurs d'ordre étrangers; cautionnement mixte combinant garantie bancaire et
garantie personnelle et cautionnement global consistant en une provision dont le montant est
arrêté d’un commun accord entre la douane et l’opérateur et avalisé par la banque caution);
- La promotion du Drawback permettant le remboursement aux exportateurs des taxes intérieures
sur l’électricité, le gaz et les produits pétroliers;
- Enfin, la gestion personnalisée des opérations sous RED fixe dans un cadre conventionnel, les
modalités propres à chaque entreprise pour la prise en charge et l’apurement des comptes
souscrits. Le nombre d’entreprises bénéficiant de ce mode de gestion s’élève à une trentaine qui
exercent leurs activités dans le cadre des RED. La part des opérations réalisées par ces unités
s’est élevée à 21,7% du montant des exportations totales en 2002, soit 18 458,2 Mdhs. Les
principaux produits exportés par ces entreprises sont l’acide phosphorique (31,4%), les
composants électroniques (29,0%), les engrais naturels et chimiques (19,7%) et les produits
alimentaires (8,2% ).
d- La rationalisation des procédures
Les innovations ont concerné, en particulier les opérations de paiements (paiement des recettes par
carte bancaire ou virement électronique), le système des déclarations en douane, et le recouvrement
des créances publiques. Nous nous limitons à mentionner deux groupes de dispositions essentielles:
l’introduction de la valeur en douane, la simplification des procédures et la dématérialisation des
opérations de paiement.

i- La simplification des procédures se matérialise par la réduction du nombre de documents

exigibles et l’assistance aux opérateurs moyennant, notamment, le renforcement de l’information.
Elle vise la réduction des coûts supportés par l’entreprise, d’une part, et la simplification des
procédures pour les particuliers, d’autre part.
Citons, à titre d’exemple:
- L’adoption de la déclaration globale, support déclaratif unique qui dispense de recourir à la
souscription de plusieurs déclarations cautionnées d’importation.
- L’extension de la DUM (Déclaration Unique de Marchandises) combinée aux mises à la
consommation directe et aux produits pétroliers. Cette déclaration permet de couvrir, sur la base
d’un même formulaire, le régime du transit couplé avec le régime définitif assigné à la marchandise
(AT, export, ...).

- L’institution de la déclaration de transit allégée.

- La mise en place, dans un cadre conventionnel, de la déclaration simplifiée qui répond aux besoins
de certains secteurs d’activité spécifiques.

ii- La dématérialisation est un vaste objectif visant la concrétisation à moyen terme du

dédouanement électronique qui consiste à mettre en réseau tous les intervenants au niveau du circuit
de dédouanement moyennant une plateforme d’échange de données informatisée. Il comprend,
notamment, le paiement par carte bancaire et électronique, la mise en œuvre d’une procédure de
transfert, au trésor, des écritures comptables par procédé électronique, l’instauration d’une
procédure de dédouanement simplifiée permettant l’édition de la mainlevée (autorisation
12
Moyennant le paiement des droits et taxes sur la base des valeurs résiduelles déterminées par secteur et selon des taux
admis. Idem.

23
d’enlèvement de la marchandise) à domicile juste après l’enregistrement de la déclaration et avant
son dépôt physique, l‘affichage chez l’opérateur des créances échues et dues pour lui permettre de
connaître, à partir de son poste, la situation des créances en instance de recouvrement et de localiser
le bureau origine du blocage pour non paiement à l’échéance en matière de crédit d’enlèvement
national, et à terme la dématérialisation totale du processus d’enlèvement des marchandises à
l’importation. Il s’agit d’arriver à l’automatisation de toutes les étapes du processus de
dédouanement des marchandises.

3 – Le système d’information

Faisant des nouvelles technologies, le support principal de l’amélioration de son efficience

opérationnelle, l’ADII a lancé grands trois projets d’envergure, BADR, RIAD et ADIL, ainsi qu’un
ensemble d’autres applications de moindre importance.

a- Le projet BADR a comme ambition de substituer le système SADOC, toujours en vigueur et en

perfectionnement. Il vise le développement d’un logiciel mieux intégré reprenant l’ensemble des
activités douanières. Il prend en charge l’ensemble des activités de déclarations, dédouanements et
contrôles pour tous les points d’accès au Maroc et devra permettre la dématérialisation graduelle de
l’ensemble des déclarations douanières. Il a été décidé de le mettre en place de façon progressive
afin de limiter les risques liés à sa complexité.

b- Le projet RIAD concerne l’automatisation et la gestion intégrée des ressources humaines, matérielles et
financières: gestion prévisionnelle des ressources humaines, gestion des stocks, des achats et des marchés et
toute la gestion budgétaire. Il comprendra en outre des fonctionnalités de self-service dans l’extraction des
données ainsi qu’une fonction décisionnelle. Il devrait être opérationnel fin 2003.
c- Le projet ADIL vise la mise en place d’une base de données tarifaires intégrée. C’est un
instrument qui consolide en un seul et même support toutes les dispositions fiscales et
réglementaires nécessaires à l’information des opérateurs du commerce extérieur et au traitement de
la déclaration d’importation des marchandises. Hormis les opérations d’importation, cet outil
fournit l’essentiel des données requises à l’exportation. Au cours de l’année 2003, ce chantier a
abordé un second volet par la mise en place du tarif intégré économique qui a consisté en
l’intégration, pour chaque position tarifaire, d’une ligne d’informations permettant à l’opérateur, de
cerner le régime fiscal et réglementaire applicable aux marchandises qu’il envisage importer, les
avantages tarifaires accordés dans le cadre d’accords et conventions (Zone de Libre Echange,
accords bilatéraux, etc.) ainsi que l’ensemble des informations économiques et commerciales. Cet
outil donne, également, la possibilité de disposer du devis estimatif des droits et taxes avant
engagement de la déclaration. L’investissement dans ce projet a donné naissance à une base de
données accessible sur internet.

d- Le système SANA d’Analyse Automatisée. Récemment lancé, ce système qui constitue le

premier support informatique de gestion du domaine contentieux a connu, dans une première phase,
le développement d’un module permettant le suivi, en temps réel, du déroulement des affaires
contentieuses. Ce système, qui sera enrichi d’autres modules, compte à cette date plus de 2500
affaires. Il a été déployé au niveau de l’ensemble des ordonnancements câblés.

e- Le système SAAD d’aide à la décision est un instrument permettant l’analyse des données
statistiques internes dans une perspective stratégique (Datawarehouse). Son module « Commerce
Extérieur » prend en charge toutes les informations relatives aux opérations commerciales
d’importation et d’exportation. Le module « Recettes » fournit les moyens de suivre finement
l’évolution des différentes recettes douanières. Associés à une application gérant le contentieux
réalisé, ces sources d’information vont permettre de procéder à toutes les analyses, projection et
modélisation possibles. Le module « Dataselect » est une application décisionnelle en opération sur

24
le système S.A.A.D. qui permet aux utilisateurs autorisés d’assurer le suivi et l’exploitation des
données sur la sélectivité ainsi que d’avoir une vision globale sur l’activité générale des bureaux
douaniers et des différents opérateurs. Ils disposent en outre des indicateurs nécessaires au suivi et à
l’amélioration des modules de sélectivité automatique à l’importation (SAVIM) et à l’exportation
(SAVEX).

f- d’autres bases données à portée opérationnelle sont mises en place par l’ADII et, dans certains
cas, installées au sein des services utilisateurs extérieurs et à la bibliothèque (fichier des opérateurs
sur la base des données du commerce extérieur et de l’Office des Changes; base de données des
accords et conventions. Cette base est accessible à travers internet; statistiques du commerce
extérieur; recettes douanières; impôts indirects; mise à la consommation des véhicules; affaires
contentieuses; affaires de contrebande; mouvements des MRE au cours de la campagne estivale).

SECTION 4 – EVALUATION DE LA RÉFORME DES DOUANES

La mise en œuvre de la réforme a été effectuée de manière concertée en interne, au sein du

personnel, et en externe en relation avec les opérateurs et les partenaires de la douane. La réforme
mise en œuvre n’est pas la réforme préparée en concertation avec le bureau d’étude et les bureaux
d’études consultés. Un trait caractéristique de la réforme engagée est la bifurcation vers la mise en
exergue de l’objectif de facilitation des transactions assigné à l’ADII. L’adjonction de cet objectif
défini l’esprit et les priorités du concept de réforme effectivement mis en œuvre. Si on ne peut
affirmer qu’il intervient en quelque sorte en porte-à-faux avec celui de développement des capacités
opérationnelles de terrain, on ne peut négliger de constater que ce dernier objectif a été placé en
deuxième position. La réforme mise en place n’est donc pas la réforme conçue par le plan d’action.
Mais, il convient de s’interroger sur la pertinence de ce choix qui consiste à réorganiser le
renforcement de l’ADII selon une ligne stratégique qui opte, pour un renforcement interne préalable
de l’ADII, atout nécessaire pour accumuler les moyens en vue d’affronter l’objectif opérationnel, et
combien redoutable, d’un meilleur contrôle territorial de la circulation des hommes et des
marchandises.

1 – Evaluation de l’efficience de la réforme de l’ADII

On s’attachera dans ce paragraphe à évaluer le succès de la réforme au regard de ses objectifs et à

dégager les facteurs clés de ce succès.

a- Les objectifs
Bien que non explicités de façon formelle, la réforme s’est donnée un ensemble d’objectifs que
nous classons en quatre groupes: la facilitation du commerce extérieur, la mobilisation des recettes,
la promotion de l’image de marque de la douane et la motivation du personnel.
Les deux premiers groupes d’objectifs sont énoncés explicitement dans les missions de l’ADII. Les
deux groupes suivants, la promotion de l’image de marque de la douane et la motivation du
personnel, véhiculent les innovations. Ils correspondent à une nouvelle vision organisationnelle qui
attribue à la communication, interne et externe et la gestion des ressources humaines un rôle
moteur dans le fonctionnement de l’administration. C’est cette vision qui est, à notre avis, à
l’origine du succès.
La présentation que nous ferons des objectifs fera ressortir leur logique, ainsi que les indicateurs de
suivi permettant de mesurer les résultats obtenus et les efforts à fournir.

i- La facilitation du commerce

25
Le premier groupe d’objectif retenu concerne la facilitation du commerce, les indicateurs
d’objectifs et de suivi concernent d’abord les délais de réalisation des opérations. « Si en 1996 il
fallait dix jours pour dédouaner des marchandises, à la mi-2003 le passage en douane se faisait en
moins d’une heure. ». La réduction des délais a été assortie de rénovation des procédures de
contrôle, notamment l’introduction d’une approche statistique dans le contrôle, de contrôles post-
dédouanement et la création de magasins et d’aires de dédouanement pour faciliter les déclarations
en dehors des ports sujets à congestion. Le taux des inspections est passé d’un niveau voisin de 100
% à un taux proche de 10%, avec un objectif affiché de ramener ce taux à 5 %. La progression des
déclarations en magasins et aire de dédouanement est suivie dans les différents sites.

ii- La mobilisation des recettes douanières

Le deuxième groupe concerne la mobilisation des recettes douanières. Ces objectifs impliquent
l’exercice d’un contrôle et de punitions de nature à dissuader les fraudeurs et les contrebandiers. Les
indicateurs de suivi sont, évidemment, les pourcentages de recettes par rapport aux montants des
opérations d’importations. Cependant, cet objectif se heurte à deux types de difficultés. Il s’agit de
ne pas heurter les opérateurs par des contrôles trop tatillons et des redressements trop sévères tout
en veillant à contrecarrer l’évasion fiscale. Cela passe par une couverture du terrain de façon
identifier l’assiette fiscale et en assurer une meilleure maîtrise. La mise en place d’indicateurs
pertinents de l’efficacité suppose l’établissement de dénominateurs (relatifs à l’assiette fiscale)
indépendants des déclarations en douane, puisque les montants collectés sont déterminés par les
montants déclarés. Le succès de la réforme peut être appréhendé, à ce niveau, à travers la stabilité
remarquable des recettes, dans un contexte qui devait normalement accélérer leur baisse.

iii- L’amélioration de l’image de marque de la douane.

Le passage d’un système orienté par l’idée du contrôle a priori a un système basé sur la confiance a priori et
le contrôle a posteriori est la voie pour économiser des ressources sur le contrôle physique et les réallouer à
des travaux plus qualifiés. Une telle démarche suppose l’établissement de rapports de coopération entre les
douaniers et les opérateurs du commerce extérieur basés sur l’information et l’implication de ces derniers.
Les indicateurs de suivi de ces capacités de coopération, qui constituent un véritable capital social au
bénéfice des opérateurs, sont les enquêtes d’opinion, la production de rapport et d’indicateurs de suivi et la
capacité de renseigner de manière personnalisé n’importe quel client en instantané , sion dans les plus bref
délais.

iv- La motivation du personnel douanier

L’acquisition par le personnel des douanes d’un nouvel état d’esprit orienté sur le service est la clé
du succès. Il est évident que cette état d’esprit ne peut provenir que si le profil du personnel sollicité
est adapté aux tâches qui lui sont confiées, si les conditions de travail sont repensées et font appel à
sa créativité, si cette créativité est sollicitée et soutenu par un effort de formation et si la motivation
matérielle accordée est proportionnelle à ses efforts. Ces conditions de succès du point de vue du
personnel sont suivi par un bilan social et des opérations quantifiables: recrutement et plans de
carrière, effort de formation, participation aux innovation et rémunérations et primes. La difficulté
de motiver le personnel est d’autant plus difficile qu’il s’agit de faire perdre des habitudes acquises
dans un système d’administration lourde, où le personnel était amené à solliciter directement le
client pour obtenir une rémunération.

b- Les clés du succès de la réforme

Pour Steenlandt et De Wulf, « l’orientation vers le service au client, l’adhésion des personnels et
l’utilisation judicieuse des technologies modernes de l’information sont les thèmes directeurs des
réformes, également à l’origine de leur succès ». Nous expliquerons le succès de la réforme dans la
même logique. Cependant, notre présentation des facteurs de succès sera différente. Nous
montrerons que la réussite de la réforme tient au fait que l’ADII a repensé son organisation en

26
comme un système de gestion de l’information et de communication interne et externe. Chaque
dimension de l’organisation supporte l’autre13.

i- La gestion de l’information
La gestion interne de l’information par le biais de méthodes de collecte, de stockage, de traitement
et de transmission des informations, permet d’agir efficacement pour servir les clients de l’ADII.
Sur le plan interne, la première clé du succès a été de comprendre que le système douanier est une
organisation dont la fonction essentielle est d’être un processeur d’information. Cette information
concerne les flux de marchandises, les quantités, les valeurs, les caractéristiques techniques, les
caractéristiques économiques (la motivation des déplacements, la nature du propriétaire, la
participation à l’effort fiscal). La gestion de l’information se prête à la mécanisation. Elle nécessite,
cependant de disposer, d’un staff technique aguerri capable de faire face aux pannes et aux
imprévus, et un staff opérationnel acceptant les changements organisationnels nécessités par la mise
en œuvre des nouvelles technologies de l’information et de la communication.

ii-La communication externe

L’amélioration de l’image de marque de l’ADII et l’établissement de rapports de confiance avec ses
différents partenaires permet de développer des relations de coopération qui, d’une part, sont
sources d’économies internes au niveau des différentes opérations (contrôle, mobilisation des
recettes, suivi personnalisée de la clientèle, échanges de données et de services avec les différentes
entités administratives partenaires, …), d’autre part, lui assurent la disponibilité des ressources
nécessaires au renforcement de ses capacités organisationnelles (négociation des budgets de
fonctionnement et d’investissement). Cette démarche suppose que l’organisation comprenne qu’elle
assume des missions au service de son environnement économique et qu’elle doit s’adapter pour
répondre aux besoins de son environnement. Si le travail administratif s’appuie sur des routines et
des procédures définies par la hiérarchie, il demeure un travail effectué au bénéfice d’un partenaire
qu’il convient de conduire de manière attentive et créative, même si le respect des procédures et
instructions reste dans une grande organisation une indispensable barrière contre les dérives
possibles.

iii- Communication interne: la décentralisation et la gestion du personnel

La gestion rationnelle et active de son personnel non seulement permet de le motiver, mais aussi
permet de renforcer ses compétences et son aptitude à accepter le changement des procédures et
participer à la mise en place de nouvelles routines de travail. L’acceptation de la mobilité de poste à
poste, voire d’une région à l’autre, ainsi que l’engagement dans un effort de formation continue
constituent des dispositions d’esprit indispensables à la délégation des tâches. Cette dernière est la
condition de la déconcentration et de la décentralisation. La déconcentration des ressources et la
décentralisation des décisions ne donnent leur pleine efficacité que lorsque les collectifs locaux
présentent les capacités de d’assumer l’enrichissement des tâches qui leur est demandé, et si les
outils de coordination sont suffisamment efficaces pour que l’organisation puisse tirer partie de sa
taille en terme d’économies d’échelles. La gestion du personnel est un des processeurs de
l’efficacité technique des opérations: la motivation, la mobilité du personnel et sa formation

13
Le préambule du bilan 2002 de l’action de l’ADII confirme le principe d’une lecture systémique de la réforme de
l’ADII: « L’évolution de l’environnement national confère à l’Administration des douanes marocaines un rôle
économique de plus en plus important. Celle-ci est aujourd’hui appelée, plus que par le passé, à œuvrer pour la fluidité
des échanges extérieurs pour drainer les investissements étrangers, dynamiser les activités liées à l’exportation et
assurer un rôle de partenaire en aidant l’entreprise à renforcer sa compétitivité. Cette dynamique ne pouvait se produire
et s’entretenir en l’absence d’éléments stimulateurs d’où l’impératif de préparer l’infrastructure de modernisation qui
constituera le soubassement de tous les chantiers investis. De nouvelles méthodes de travail devaient donc être adoptées
pour permettre au personnel douanier de conduire ce processus de modernisation. Cet objectif ne pouvait être atteint
qu’à travers une organisation saine et une politique de gestion efficiente. ».

27
continue nécessitent non seulement un dispositif complet de bilan social, mais un système de
gestion des ressources humaines organisant la proximité aux différents moments de la carrière:
recrutement, mutation de postes à postes, promotion, départ en retraite. La visibilité de la carrière et
la confiance dans l’organisation doit être l’instrument de la motivation du personnel. La
communication interne est la troisième clé du succès.

La réforme de la douane a permis de consolider la cohésion et la capacité d’action du corps des

douanes. Les capacités stratégiques ont été renforcées. Les ressources humaines pour l’analyse et la
conception des outils opérationnels pour remplir les missions imparties à l’ADII sont mobilisées de
manière conséquente et autorisent des performances dans l’exercice des fonctions que n’atteignent
que rarement les autres administrations. Cette capacité de mobilisation des ressources humaines et
matérielles n’est pas sans lien avec l’amélioration de l’image de marque de l’ADII, un pouvoir
d’attractivité sur le marché du travail renforcé et un pouvoir de négociation rehaussé en tant
qu’administration Publique. Les processus de communication externe et interne, ainsi que le
système de motivation et de mobilité du personnel assurent une grande capacité d’adaptation à
l’ensemble des services. Ce succès est consolidé par le renforcement et l’enrichissement des
fonctions de l’audit et du contrôle interne qui réduit le risque de déviation du comportement des
agents.

Tous ces succès confirment que du point de vue de la mise en place de l’outil administratif, la
réforme engagée à la fin des années 90 a été un plein succès. Toutefois, des défaillances sont
toujours patentes et suscitent des questions par rapport à la couverture du territoire et au contrôle de
la fraude et de la contrebande.

2 – Evaluation de l’efficacité externe de la réforme

La réforme de la douane a-t-elle les moyens de limiter la contrebande ? A-t-elle mis suffisamment
d’instruments entre les mains des douaniers pour empêcher la sous-facturation ? La sélectivité mise
en œuvre ne laisse-t-elle pas un coefficient de pénétration frauduleuse excessif ?

Par ailleurs, les accords commerciaux et l’ouverture commerciale ont eu pour effet de réduire le
montant des recettes en droits de douane, mais accuse le rôle de collecteur fiscal assuré par la
douane.

Or, il convient d’observer que les incitations à la triche sont très fortes, compte tenu de la structure
de la fiscalité, du poids du commerce de détail localisé et ambulant.

La taxe sur la valeur ajoutée, dont le taux est de 20%, est plus élevée que la plupart des tarifs
douaniers. Son évasion est de nature à déstabiliser le commerce local. Les marges commerciales
dépassent rarement 15% de la valeur des produits de consommation. La fraude sur la TVA peut
conduire à l’élimination des commerçants réguliers.

Ce risque est appelé à s’aggraver. Les incitations à la fraude sur la TVA seront d’autant plus élevées
que les tarifs douaniers effectifs iront en baissant.

Des questions sont posées quasi quotidiennement par les industriels locaux. Les entreprises du
tabacs et de l’alimentation, de fabrication d'articles ménagers (ustensiles de cuisine), de
quincaillerie, de céramique, du secteur de la chimie, de la parachimie, de l'appareillage électrique et
du plastique se plaignent des importations de produits de pays dits à bas coûts et de la fraude à la
valeur en douane.

28
Depuis quelque temps, les associations professionnelles représentant les industriels accusent
ouvertement les sociétés de négoce qui fleurissent à Casablanca et s'étonnent de l'«inaction des
autorités». Elles ont engagé un important travail de sensibilisation des pouvoirs publics sur ce que
certains chefs d'entreprise qualifient de «mort programmée de l'industrie de transformation» et
attendent une mobilisation et un engagement du Gouvernement sur le sujet14.

14
Il se dit que le Premier ministre fera une communication sur ce sujet lors de la prochaine assemblée de la
Confédération générale des entreprises du Maroc à la mi-février.

29
 ENCADRÉ - DES ENTREPRISES SE PLAIGNENT DE LA CONTREBANDE

Les riziculteurs
La concurrence des produits de contrebande menace sérieusement la riziculture dans la région
du Gharb. C'est ce qu'a annoncé M'lah Ben Mchiche El Alami, président de l'Association de
développement économique et social de Kénitra et région et président du Syndicat unifié des
riziculteurs de Gharb (SURG). C'était lors de l'inauguration de la 1re foire agricole du Gharb
en présence du ministre de l'Agriculture, Ismaïl Alaoui. M'lah Ben Mchiche a indiqué qu'à
cause de la contrebande les professionnels ont été contraints d'abandonner un projet de mise en
valeur de 35.000 ha, de réduire de 50% la superficie habituelle qui était de 10.000 ha dans les
années 60 et menacent d'abandonner la riziculture 15.

La fédération des industries métalliques, métallurgiques et électriques

Mercredi 21 janvier, un groupe d'industriels et l'Association marocaine des exportateurs
(Asmex) ont présentés leurs requêtes au Directeur Général de la Douane contre la triche sur la
valeur en douane des marchandises. « Que le Bangladesh, la Chine ou le Pakistan aient des
coûts salariaux inférieurs aux nôtres, cela ne fait aucun doute. Mais pour autant, il est
impossible que des articles ménagers ou de quincaillerie soient vendus à Casablanca en
dessous du prix de la matière première sur le marché international, constate Abdallah Mounir,
président de la FIMME (Fédération des industries métalliques, métallurgiques, mécaniques,
électriques et électroniques) ». 16

Un fabricant de coutellerie
«Entre 1998 et 2002, les importations provenant de Chine et Hong Kong ont quadruplé,
observe Khalid Sekkat, responsable de Lamacom. A l'analyse, il ressort que le prix moyen par
kilo des couteaux est passé de 29 à 12,50 dirhams, hors droits de douane et taxes. Ce niveau de
prix ne représente même pas le coût des intrants nécessaires à la fabrication de ces articles.
Ramené au coût de revient moyen de la société, le kilo vaut 37 dirhams. Pas question, bien
entendu, de revenir sur le choix d'ouverture du Maroc, mais il faut que les règles du jeu soient
les mêmes pour tous”. Pourquoi ne pas appliquer enfin les normes? »17

Parfumerie
La France, patrie des grands parfumeurs, est d'ailleurs le principal fournisseur officiel du
Royaume. Officiel, insistent tous les interlocuteurs qui soutiennent que la contrebande a la part
belle sur le marché. Près du tiers des produits en eaux de toilette et parfums serait issu des
marchés parallèles, confirme la Mission économique française dans son étude sur les parfums,
réalisée en août 2002. Le marché noir serait responsable de près de 40% de manque à gagner
en chiffre d'affaires, avance un importateur18.

Confiserie
Le créneau de la confiserie chocolaterie est porteur, mais la contrebande et le dumping grèvent
l'envolée du secteur. La concurrence “loyale”, majoritairement marocaine, se développe elle
aussi. Selon Amine Berrada, DG d'Aiguebelle: “ Si on arrivait à limiter le secteur informel,
les opérateurs auraient plus de visibilité. Actuellement, c'est un secteur qui pèse 1 milliard de
DH. Il pourrait en peser beaucoup plus. C'est un secteur qui bouillonne”. Le cheval de bataille
pour ce secteur sera donc la lutte contre le dumping et la contrebande. 19

15
L’économiste, Edition 1250 du 17 avril 2002.
16
L’économiste, « L'industrie de transformation au bord de l'abîme », L’économiste - 23/1/2004
17
L’économiste, « Dans la coutellerie, un rescapé nommé Lamacom »,Edition 1690 du 23 janvier 2004
18
L’économiste « EnquêteParfums: L'économie grise florissante », Edition 1689 du 22 janvier 2004.
19
L’économiste, «Coup de sonde des patrons: 2004, l'année de la reprise? », Edition 1687 du 20 janvier 2004

30
 La céramique
La concurrence des produits «made in China» figure en tête de liste des préoccupations des
opérateurs marocains qui dressent un même constat: les produits en provenance de ce pays ont
envahi les marchés marocains avec des prix dérisoires. 20

La Régie des Tabacs

L'incinération des cigarettes de contrebande a lieu tous les mois. Elle représente 1% de ce qui
circule dans le marché noir. Les cigarettes de contrebande viennent principalement du Nord,
mais également du Sud, notamment de Laâyoune, les îles Canaries et la Mauritanie. Elles sont
fabriquées en Espagne, Asie, et dans des pays de l'Europe de l'est dans des ateliers clandestins.
La contrebande cause à la Régie des Tabacs un préjudice estimé à plus d’un million de dollars
par an21.

Plasturgie
Une étude financée par la GTZ sur le potentiel du secteur signale que les entreprises restent
méfiantes quant à une ouverture sur l'étranger et aux partenariats de toutes sortes, plus par
manque d'informations à ce niveau. Ces entreprises affirment être plus menacées par la
concurrence des marchés informels et la contrebande que par celle de leurs confrères 22.

Le développement de la contrebande et de la fraude risque de ruiner les résultats de l’effort de

réforme de la douane. Si la taxation n’est pas appliquée à un part croissante des produits entrés sur
le marché national, si les producteurs fiscaux, c'est-à-dire ceux qui agissent dans le respect de la loi,
sont éliminés progressivement du marché, l’objectif de facilitation du commerce, si les
marchandises qui entrent sur le territoire national ne sont soumises à aucun contrôle qualité, les
missions de la douane retenus par la réforme – la facilitation du commerce, la mobilisation des
recettes fiscales, la protection du consommateur et l’équité fiscale _ ne seront en rien respectées. Le
laisser-faire ne peut être considéré comme un succès. La demande pour une intervention vigoureuse
de la douane se fait pressante. Il s’agit, non pas d’un retour vers un contrôle tatillon, mais de la mise
en place de procédures et de méthodes nouvelles pour lutter contre la fraude.

Ces constats nous amène à affirmer que la réforme de la douane ne saurait être un résultat, mais la
mise en place de processus face à un marché dualiste, où le secteur formel est concurrencé par un
secteur informel important et dynamique.

La conclusion la plus importante est que la problématique de la réforme ne saurait être isolé du
processus d’ensemble de mise à niveau de l’économie.

Cette situation appelle une restructuration en profondeur du comportement des agents économiques
vis-à-vis de la fiscalité. Il faut souligner que la mise en œuvre de la réforme fiscale engagée avec la
mise en place de la TVA, en 1986, et de l’Impôt Général sur le Revenu en 1992, n’est toujours pas
achevée. Le domaine de définition de l’assiette fiscale est toujours restreint par des exceptions.
D’un côté, la production agricole et le commerce de détail sont défiscalisés. De l’autre part,
l’instauration de l’Impôt Général sur le Revenu n’a pas été suivi de l’extension du système des
déclarations fiscales sur lesquelles reposent le principe d’une fiscalité directe portant sur une
assiette constituée par l’ensemble des revenus des personnes physiques. Le dispositif de contrôle
des déclarations de revenus suppose en outre un système intégré de suivi des revenus salariaux et
des revenus de la propriété. Ce système n’a pas été mis en place.

20
L’économiste, « La céramique marocaine menacée », Edition 1684 du 15 janvier 2004.
21
L’économiste, Edition 1271 du 17 mai 2002.
22
L’économiste, Edition 1271 du 13 décembre 2002.

31
C’est cette situation qui rend difficile la fonction de contrôle de l’Administration douanière. Ce
n’est pas dans les bâtiments de l’ADII que se pose le problème, mais dans les incitations données
aux agents économiques par le système fiscal, les habitudes commerciale et les possibilités de
blanchiment de l’argent de la drogue.

Le statut des villes du Nord du Maroc, Sebta et Melilla occupés par l’Espagne rend difficile le
contrôle du trafic frontalier. Une importante population dans ces régions vit de la production de la
drogue et du commerce de contrebande.

SECTION 5 – PLACE DE LA RÉFORME DE L’ADII ET DANS LA RÉFORME DE L’ETAT

La réforme de l’ADII s’inscrit dans le processus d’ensemble de « mise à niveau » de l’Etat

marocain. L’expression mise à niveau désigne un ensemble d’actions visant à adapter les
institutions économiques nationales publiques et privées aux contraintes posées par les évolutions
de la compétition économique internationale et par l’ouverture du marché national, dans le cadre de
l’application des accords de libre-échange et des règles de l’Organisation Mondiale du Commerce.

Alors que la décennie 90 a été caractérisé au Maroc par la mise en œuvre des réforme initiées par le
programme d’ajustement structurel, qui ont touché, en particulier, la politique du commerce
extérieur, les finances publiques, le système financier, les entreprises publiques et la privatisation, le
début du millénaire a été marqué par l’émergence de la thématique de la bonne gouvernance.

Ces évolutions, certes, ne sont pas spécifiques au Maroc. Le succès du thème de la bonne
gouvernance est étroitement lié au progrès des valeurs démocratiques et au renforcement de
l’intégration des économies nationales dans l’économie mondiale. L’amélioration de la gouvernance
s’est imposée comme un pilier des stratégies de développement. Elle fait l’objet d’initiatives prises
dans la plupart des pays. Cependant, malgré le fait que les principes de la gouvernance
démocratique sont partagés par la communauté internationale, les systèmes de gouvernances
nationaux résultent de situations spécifiques et sont évolutifs.

Le gouvernement marocain a défini un programme national de bonne gouvernance, dès la fin des
années 90. Ce programme reste en gestation. Il est en lui-même un programme au sein des
orientations adoptées par les pouvoirs publics. En fait, la question de la bonne gouvernance
concerne plus le comment de la gestion des affaires publiques que sa substance proprement dite.
« Le PNG n’est pas la stratégie de développement proprement dite ». Elle se concrétise dans la
structure des institutions et dans leurs mécanismes et procédures de fonctionnement comme la
traduction des principes de primauté du droit et d’équité, de transparence, de concertation, de
responsabilité, d’efficience et d’efficacité et d’évaluation. La gouvernance démocratique apparaît
ainsi comme une « culture » de la gestion des institutions. Cette culture s’impose désormais une
condition du développement dans une économie de concurrence internationale, dont la
compétitivité se mesure par l’attractivité exercée sur les investissements extérieurs.

Le plan d’action du gouvernement Jettou23, organisé autour de l’objectif de « mise à niveau »,

s’inscrit dans cette optique. Il s’agit, en ce sens, de faire face aux échéances imposées par
l’ouverture commerciale par le renforcement et la modernisation de l'appareil national de
production. Ce pari est relevé dans une approche participative. Il s’agit à la fois de soutenir et de
s’appuyer sur les partenaires économiques pour réaliser la croissance permettant d’atteindre les
objectifs sociaux (dynamiser le marché de l'emploi, réduire le chômage, améliorer le niveau de vie
des citoyens et éradiquer progressivement la pauvreté et la marginalisation).
23
Texte intégral du projet du programme du Gouvernement présenté devant la Chambre des Représentants, le 2
novembre 2002.

32
Sur les trois grands axes du plan d’action du gouvernement, le renforcement et la modernisation des
infrastructures de réseaux, la mise à niveau du tissu économique et la redéfinition du rôle de l’Etat,
le dernier désigne très étroitement des initiatives liées à l’amélioration de la gouvernance. Celles-ci
visent la redéfinition du rôle de l'Etat, d’une part par la limitation de son intervention économique
aux fonctions d'encadrement, d'organisation, d'orientation et de contrôle, d’autre part, par la
promotion de la décentralisation et déconcentration (expression ramassée sous le mot de
« décentration par un intervenant), c'est-à-dire la délégation des pouvoirs et moyens aux services
déconcentrés et cession de certaines activités à d'autres opérateurs.

Le gouvernement entend poursuivre la privatisation et la libéralisation de certains secteurs, la

restructuration et le redressement des établissements publics et des entreprises nationales.
Concrètement, il s’agit de réduire le fardeau pour le trésor public en reconsidérant leur rôle,
modernisant leurs moyens d'intervention et rationaliser leurs dépenses.

Cette action est engagée dans une approche de concertation et de collaboration avec le secteur privé
et les ONG, autour de cinq pôles thématiques:
1 – la modernisation de l’administration, dont il s’agit de renforcer l’efficacité et l’intégrité;
2 – la mise à niveau de l’entreprise, sachant que si certaines s’auto suffisent, d’autres ont besoin
d’appui pour se préparer à faire face à la concurrence;
3 – la mise à niveau du marché, notamment par la création des conditions d’application de la loi sur
la concurrence;
4 – le cadre macroéconomique, sachant qu’une définition idoine des variables de politique
économique conditionne la compétitivité du Maroc;
5 – le développement des secteurs, sachant qu’il s’agit de dégager les ressources pour leur
croissance et de bien les répartir dans une approche participative.

Le concept de modernisation de l’administration vise à promouvoir la responsabilité, la

proximité et l’efficience. Dans ce sens, plusieurs pistes de réflexion ont été ouvertes:
 la révision de l’organigramme de l’Etat ayant pour objet la définition des missions des
administrations,
 la valorisation des ressources humaines, avec la définition d’une démarche formation et de
plans de carrière appropriés, ainsi qu’un dispositif rénové de rémunération du personnel de
l’Etat (une loi cadre étant en préparation),
 la décentralisation des décisions et la déconcentration des services;
 la révision de la loi générale sur l’administration avec pour enjeu le renouvellement de
l’éthique de la mission, c'est-à-dire une « nouvelle génération de droits et d’obligations »,
comportant le suivi et l’évaluation de la qualité des services offerts par l’administration,
 la réforme de la justice,
 la simplification des procédures administratives,
 l’informatisation des administrations.

A plusieurs égards, la réforme de l’ADII a servi de précurseur à la définition de cette politique. Il

n’est sans doute pas superflu de signaler que le Ministre délégué auprès du Premier Ministre chargé
des Affaires Générales et de la Mise à Niveau de l’Economie, a été le promoteur de la réforme de
l’ADII. Il en resté le directeur général plus d’une année après sa nomination en tant que ministre.

La principale remarque que le succès et les limites de la réforme des douanes suscite par rapport au
programme du gouvernement Jettou est la résorption du dualisme de l’économie marocaine devrait
être la priorité. L’attention et les ressources nécessaires doivent être accordées à la mise à niveau du
secteur des micro-entreprises. Il ne serait pas sans intérêt pour la réussite des objectifs de mise à

33
niveau que les orientations adoptées dans le « Livre Blanc de la PME » et dans le « Livre Blanc de
l’Artisanat et des Métiers », sous l’égide du Ministère chargé des Affaires Générales (dans le cadre
du Gouvernement Youssefi), soient mises en œuvre. Ces orientations donnent, à notre sens, le
chemin à suivre pour préparer les agents économiques à accepter l’achèvement de la réforme
fiscale. Sans l’avancement de celle-ci, l’efficacité externe de l’ADII restera limitée, quelques soient
au demeurant la virtuosité des méthodes de lutte contre la fraude et la contrebande.

34