EL DELITO DE LA URBANIZACIÓN ILEGAL

ANGELA ROSA HOYOS PIÑERES

Asesor
GIOVANNI HERRERA CARRASCAL

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO URBANISTICO
BOGOTÁ D.C.
AGOSTO 2010

1
 EL DELITO DE LA URBANIZACIÓN ILEGAL

ANGELA ROSA HOYOSPIÑERES

Trabajo de Grado para optar al Título de

Especialista en Derecho Urbanístico

Asesor
Giovanni Herrera Carrascal

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS
ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO URBANISTICO
BOGOTÁ D.C.
AGOSTO 2010

2
 TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

1. ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y VIVIENDA DIGNA

1.1 POLITICA CRIMINAL Y LEGISLACIÓN PENAL
1.2 DERECHO URBANISTICO Y DERECHO PENAL

2. EL DELITO DE LA URBANIZACIÓN ILEGAL

2.1 EVOLUCIÓN NORMATIVA
2.2 ¿EN QUÉ CONSISTE EL DELITO DE URBANIZACIÓN ILEGAL?
2.3 VERBOS DETERMINADORES DE LA CONDUCTA DELICTIVA
2.4 ¿ QUE IMPLICA CADA UNA DE ESTAS ACCIONES EN LA
COMISIÓN DEL DELITO?
2.5 EL SUJETO ACTIVO DE LA CONDUCTA DELICTIVA.
2.6 EL SUJETO PASIVO DE LA CONDUCTA DELICTIVA:
2.7 CIRCUNSTANCIAS DE AGRAVACIÓN PUNITIVA:
2.8 LA PENA
2.9 EL CONCURSO CON OTROS CONDUCTAS PUNIBLES:
2.10 CRIMINALIDAD

3. DERECHO COMPARADO.

CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFIA
ANEXOS

3
 INTRODUCCION

La tipificación de la conducta constitutiva del delito de urbanización ilegal, es

relativamente nueva en nuestro ordenamiento penal, no así desde la expedición
de la ley 66 de 1968, el comportamiento se encontraba plasmado en la legislación
colombiana, sin trascender a la esfera de lo penal.

No son muchos los cambios que ha sufrido la norma desde que fue concebida en
la mencionada ley 66 que regulaba las actividades de urbanización, construcción
y crédito para la adquisición de viviendas y se determinaba su inspección y
vigilancia, pero son notables los avances en relación con el control (administrativo
y judicial) que ejerce la administración sobre las personas cuya actividad
comercial es la urbanización o construcción de inmuebles.

Es así como toma importancia, el hecho que el legislador haya incluido dentro del
tipo penal todas las conductas generalmente desplegadas por el urbanizador ilegal
para defraudar económicamente tanto al Estado como a los particulares; este es
un tipo penal que tiene en cuenta y se fusiona con las normas contentivas del
control urbanístico administrativo que ejercen los municipios y los eleva a la
categoría de delito.

En teoría el derecho penal es la ultima ratio, sin embargo, el ciudadano del común
acude con mucha frecuencia a denunciar a quien le ha causado daño, buscando
del sujeto activo no solo el resarcimiento del perjuicio (casi siempre económico)
causado, sino buscando una sanción ejemplarizante (prisión) por el daño recibido.

Resulta importante, conocer y realizar la descripción del tipo penal y más aun cada
uno de los requisitos (administrativos) que sirven de condición para la
configuración de la conducta delictiva, así como de las sanciones urbanísticas
contempladas en el artículo 103 de la ley 388 de 1997, modificado por la ley 810
de 2003.

Veremos los instrumentos administrativos y judiciales que tiene prevista la

legislación a fin de prevenir y reparar los daños causados con ocasión de las
infracciones urbanísticas propiamente dichas y la comisión del delito de

4
urbanización ilegal, además de la acción popular como acción publica de
protección a los intereses colectivos; asi también la actuación administrativa
tendiente a la legalización urbanística de los asentamiento humanos resultantes
de la urbanización sin el lleno de los requisitos exigido por la ley.

5
 1. ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y VIVIENDA DIGNA

Colombia es un estado social de derecho, así lo preceptúa la Constitución Política

de 1991, en su artículo primero1; como estado tiene unos fines esenciales, entre
otros el de garantizar a la comunidad la efectividad de sus principios derechos y
deberes consagrados en la misma constitución.

En teoría, un estado social de derecho, protege las garantías garantiza el

ejercicio de las libertades y derechos de sus asociados, ¿cómo? A través de la
creación de un marco normativo en el que se establecen mecanismos judiciales
concretos, como la acción de tutela, encaminadas a proteger los derechos
fundamentales individuales y las acciones populares protegiendo así el interés
general.

Además de la protección a los derechos fundamentales (derecho a la vida, la

libertad, la paz etc.) los derechos colectivos y de medio ambiente (derecho a un
ambiente sano, protección del espacio público) la carta protege también los
derechos sociales y económicos, dentro de los cuales se encuentra el derecho a la
vivienda digna2.

El artículo 51 de la carta política establece el derecho social a la vivienda digna, al

mismo tiempo que impone al Estado la obligación de garantizarlo, delegándole la
función especialísima de fijar las condiciones para adelantar la mencionada
función social. Sin embargo, existe en Colombia una parte considerable de la
población que vive en situación de desprotección en cuanto a este derecho se
trata.

Considerar el derecho a la vivienda digna un derecho social genera debate entre

los académicos de las disciplinas jurídicas por cuanto para algunos es en sí un
derecho fundamental, para otros estudiosos el hecho de la conexidad con
derechos consagrados realmente como fundamentales lo revisten con esta
característica; la corte en reiterada jurisprudencia se ha manifestado en relación
con el tema:

1
 GOMEZ SIERRA, Francisco. CONSTITUCIÓN POLITICA DE COLOMBIA. Artículo 1°. 
2
 Ibid. Artículo 51.    

6
 “El artículo 51 de la Carta consagra el derecho a la vivienda digna. La Corte
Constitucional no ha sido unívoca en el tratamiento de este derecho, pues en
algunas ocasiones ha destacado una naturaleza fundamental y, por lo mismo,
susceptible de protección directa mediante la tutela. En otras, le ha asignado una
calidad prestacional, de manera que está sujeta a desarrollos progresivos, razón
por la cual de él no se derivan derechos subjetivo, aunque puede ser protegido
mediante tutela cuando opera el factor de conexidad o se afecte el mínimo vital.
Esta dificultad para definir la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna,
responde al hecho de que su configuración positiva es compleja, pues contempla
diversas hipótesis que, por lo mismo, exigen tratamientos jurídicos distintos. En
primera medida, el artículo 51 establece que se reconoce el derecho a la vivienda
digna a todos los colombianos. En este aparte, la textura normativa no se
diferencia en absoluto de derechos de innegable carácter fundamental, como el
derecho al libre desarrollo de la personalidad. De ahí que pueda afirmarse que
todo colombiano tiene derecho a que el Estado respete el ejercicio de su derecho
y que le proteja contra todo aquel que pretenda desconocerlo. Tal es el caso
analizado en la sentencia T-172 de 1997, en el cual unas mujeres solicitaban que
no fueran desalojadas del sitio de habitación. En dicha oportunidad, el Estado no
estaba realizando un acto calificable de prestacional, sino que se buscaba que se
protegieran derechos (o, mejor, supuestos derechos)”3

La obligación constitucional establecida en el artículo 51 de la carta, exige al

estado, a través de la rama legislativa del poder público la expedición de normas
tendientes a lograr tal fin, esto es, hacer efectivo el derecho a la vivienda digna. En
este sentido la corte en sentencia de unificación SU-813 de 2007 exhortó al
Congreso de la República y al Gobierno Nacional para que, en cumplimiento de
sus respectivas obligaciones constitucionales, expidieran las disposiciones y
ejercieran las funciones conducentes a hacer efectivo el derecho a la vivienda
digna, haciendo reales los planes de interés social y el acceso a sistemas
equitativos y adecuados de financiación a largo plazo, promoviendo la verdadera
democratización del crédito.

A pesar de que el derecho a la vivienda digna, en ocasiones pueda ser

considerado fundamental4 por la jurisprudencia y que va de la mano con la
dignidad humana, es un derecho social y para la efectiva consecución de los fines
relacionados en el artículo 51 de la Constitución Política, el Estado crea las
condiciones dentro de las posibilidades de su capacidad económica.

3
 CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia T ‐958 de 2001.  
4
 ARBOLEDA RIPOLL, Fernando E. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA CASACIÓN PENAL. 22 de enero de 
2002.

7
El modelo de estado social de derecho, y la primacía del principio de legalidad, se
fundamenta en el reconocimiento y la protección inmediata de los fines esénciales
ya mencionados, la valoración de los derechos inherentes a la persona humana y
la procura del estado por la consecución a través de la política social de una
mejora en la calidad de vida de los habitantes del territorio.

La vivienda digna implica condiciones de vida e integridad física del núcleo familiar
que habita en ella, para su protección la corte ha puntualizado que: “La dignidad
comprende varias dimensiones de la vida del hombre. Básicamente ella implica un
conjunto de condiciones materiales y espirituales de existencia que permita vivir y
vivir con cierta calidad, con el fin de permitir un espacio idóneo para el libre
desarrollo de la personalidad, al tenor del artículo 14 de la Carta. Entre las
condiciones materiales de existencia digna se encuentra sin duda la vivienda.”5

El derecho a la vivienda se encuentra consagrado como tal en la declaración

Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de 1966 (tratado suscrito y ratificado por el
Estado Colombiano) así para su protección la corte no solo ha acudido a la
interpretación misma del artículo 51 de la Constitución Política, sino que según lo
prescrito en el artículo 93 de la carta, acude a la interpretación que del mismo
realiza el comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas.

Asi en Sentencia C-444 de 2009, la corte acudió a los preceptos de esa

organización para decidir la Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40
de la Ley 3ª de 1991; precisando que el Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en su Observación General No. 4,
indicó que para que una vivienda pueda considerarse “adecuada” en los términos
del PIDESC, es necesario lo siguiente:

“7. En opinión del Comité, el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un

sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta
del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere
exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el
derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo
menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado

5
 Sentencia C‐575 de octubre 29 de 1992. Citada en Sentencia T‐569/09 MP. Dr. NILSON PINILLA PINILLA  

8
por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven
de premisas al Pacto. Así pues, "la dignidad inherente a la persona
humana", de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el
término "vivienda" se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas
consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar
a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos. En
segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe
entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han
reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de
Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5: "el concepto de "vivienda adecuada"...
significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio
adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una
infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el
trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable". “8. Así pues, el
concepto de adecuación es particularmente significativo en relación con el derecho
a la vivienda, puesto que sirve para subrayar una serie de factores que hay que
tener en cuenta al determinar si determinadas formas de vivienda se puede
considerar que constituyen una "vivienda adecuada" a los efectos del Pacto. Aun
cuando la adecuación viene determinada en parte por factores sociales,
económicos, culturales, climatológicos, ecológicos y de otra índole, el Comité
considera que, aun así, es posible identificar algunos aspectos de ese derecho
que deben ser tenidos en cuenta a estos efectos en cualquier contexto
determinado. Entre esos aspectos figuran los siguientes: a) Seguridad jurídica de
la tenencia. La tenencia adopta una variedad de formas, como el alquiler (público y
privado), la vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación por el propietario, la
vivienda de emergencia y los asentamientos informales, incluida la ocupación de
tierra o propiedad. Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las personas deben
gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección
legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas. Por consiguiente,
los Estados Partes deben adoptar inmediatamente medidas destinadas a conferir
seguridad legal de tenencia a las personas y los hogares que en la actualidad
carezcan de esa protección consultando verdaderamente a las personas y grupos
afectados. b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura.
Una vivienda adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la
salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del
derecho a una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos
naturales y comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el
alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos,
de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia. c) Gastos
soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían

9
ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de
otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para
garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general,
conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes debería crear
subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como
formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las
necesidades de vivienda. De conformidad con el principio de la posibilidad de
costear la vivienda, se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos
contra niveles o aumentos desproporcionados de los alquileres. En las
sociedades en que los materiales naturales constituyen las principales fuentes de
material de construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar
medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales. d) Habitabilidad. Una
vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio
adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia,
el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de
enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes. El
Comité exhorta a los Estados Partes a que apliquen ampliamente los Principios de
Higiene de la Vivienda[i] preparados por la OMS, que consideran la vivienda como
el factor ambiental que con más frecuencia está relacionado con las condiciones
que favorecen las enfermedades en los análisis epidemiológicos; dicho de otro
modo, que una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se
asocian invariablemente a tasas de mortalidad y morbilidad más elevadas. e)
Asequibilidad. La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan derecho.
Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y
sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda. Debería
garantizarse cierto grado de consideración prioritaria en la esfera de la vivienda a
los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los niños, los
incapacitados físicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las
personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales, las
víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas en que suelen
producirse desastres, y otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la
política en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades
especiales de esos grupos. En muchos Estados Partes, el mayor acceso a la tierra
por sectores desprovistos de tierra o empobrecidos de la sociedad, debería ser el
centro del objetivo de la política. Los Estados deben asumir obligaciones
apreciables destinadas a apoyar el derecho de todos a un lugar seguro para vivir
en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra como derecho. f) Lugar. La
vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las
opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención
para niños, escuelas y otros servicios sociales. Esto es particularmente cierto en

10
ciudades grandes y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para
llegar a los lugares de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias
excesivas en los presupuestos de las familias pobres. De manera semejante, la
vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad
inmediata de fuentes de contaminación que amenazan el derecho a la salud de los
habitantes. g) Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los
materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben
permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la
vivienda. Las actividades vinculadas al desarrollo o la modernización en la esfera
de la vivienda deben velar por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de
la vivienda y por qué se aseguren, entre otros, los servicios tecnológicos
modernos.”6

El derecho a la vivienda digna es un derecho económico y social de naturaleza

prestacional y progresivo, y su contenido debe ser definido legalmente según
políticas públicas; la progresividad implica que los mismos deben no solo estar
plasmados en la normas, si no que deben desarrollarse y hacerse efectivas por
parte de los poderes públicos Estatales.

Con el fin de materializar las garantías dadas por la norma superior7 en lo

referente a la vivienda digna de los asociados, el estado en cabeza del legislador,
expide normas generales que procuran salvaguardar esos derechos, así las
normas son concebidas previo el estudio de la problemática habitacional y las
condiciones especificas de los fenómenos sociales que rodean la existencia de la
conducta ilícita.

En relación con el carácter de progresividad, que tienen los derechos económicos

y sociales y respecto de la prohibición de regresividad de las normas, la corte en
sentencia C-038 de 20048, manifestó que: “una vez alcanzado un determinado
nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de
derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente
al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que
precisamente contradice el mandato de progresividad. Ahora bien, como los
Estados pueden enfrentar dificultades, que pueden hacer imposible el
mantenimiento de un grado de protección que había sido alcanzado, es obvio que
la prohibición de los retrocesos no puede ser absoluta sino que debe ser

6
 6 Sentencia C‐444/09 M.P Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub  
7
 GOMEZ SIERRA, Francisco. CONSTITUCIÓN POLITICA DE COLOMBIA. Artículo 4º 
8
 Citada en sentencia C‐444/09 M.P Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub  

11
entendida como una prohibición prima facie. Esto significa que, como esta Corte
ya lo había señalado, un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional,
pero puede ser justificable, y por ello está sometido a un control judicial más
severo. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar
que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el
desarrollo de un derecho social…”.

Por último si bien el estado tiene una obligación en relación con este tipo de
derechos, también pone a disposición de los asociados las herramientas
judiciales, administrativas y constitucionales para su efectiva protección.

1.1 POLÍTICA CRIMINAL Y LEGISLACIÓN PENAL

La política estatal, siempre encaminada a la protección de los bienes jurídicos,

orienta su actuar a través de la definición de la llamada política criminal.

“La definición de los elementos de política criminal, su orientación e instrumentos

son el resultado de un proceso colectivo como quiera que se trata de una política
estatal y participativa tal como surge del texto del artículo 251, numeral 3. Así, en
el marco constitucional, el Fiscal General de la Nación, el Consejo Superior de la
Judicatura, el Procurador General de la Nación, la Corte Suprema de Justicia (art.
156), el Defensor del Pueblo (art.282) y también los ciudadanos (art. 40), pueden
concurrir con el Congreso y con el Gobierno (art. 154) al impulso de políticas
legislativas, inclusive en el ámbito criminal”9.

Para evaluar la política criminal, mediante decreto 2062 de 1995 fue creado el
Consejo Superior de Política Criminal, como un espacio de coordinación
institucional y de discusión; este organismo tiene entre otras funciones: Evaluar las
estadísticas e investigaciones en materia de criminalidad y emitir conceptos sobre
los proyectos de ley relacionados con la política criminal formulada por el Estado.

En síntesis, el estado protege a los asociados, a través de la penalización de las

conductas reprochables, que además de lesionar los bienes jurídicos particulares,
también causan daño en los bienes de la administración, como lo veremos más
adelante, al describir las condiciones específicas del delito de urbanización ilegal.

9
 CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C‐646 de 2001. 10 Ibíd.  

12
"La legislación penal es manifestación concreta de la política criminal del Estado.
La decisión política que determina los objetivos del sistema penal y la adecuada
aplicación de los medios legales para luchar contra el crimen y alcanzar los
mejores resultados, se plasma en el texto de la ley penal. En este sentido, la
norma penal, una vez promulgada, se independiza de la decisión política que le da
origen, conservando la finalidad buscada por su redactor en el elemento
teleológico de la norma."10

Las políticas públicas son plasmadas en las normas jurídicas generales,

respetando el ordenamiento superior, así lo ha manifestado la corte al reconocer
que tanto en el ámbito sustantivo, como en el procedimental ha habido una
constitucionalizacion del derecho penal, principalmente en lo que se refiere a los
derechos fundamentales, derechos que además de fundamentar la existencia de
este derecho, orienta y determinan su alcance.

“…el Legislador no tiene una discrecionalidad absoluta para definir los tipos
delictivos y los procedimientos penales, ya que debe respetar los derechos
constitucionales de las personas, que aparecen así como el fundamento y límite
del poder punitivo del Estado”.11

La mayoría de las conductas humanas y especialmente la que atentan contra los

bienes jurídicos tanto del estado como de los particulares, tiene una prescripción
de tipo penal en el ordenamiento jurídico colombiano, esto es, el estado busca
penalizar y judicializar conductas criminales, es aquí donde el poder punitivo y
represor del estado tiene su razón de ser.

El derecho penal busca castigar, conductas delictivas definidas como tal por el
legislador, a través de la imposición de una pena o un reproche, es decir quién
transgrede la conducta definida como prohibida por el legislador se convierte en
sujeto pasivo de la acción del estado y por ella deberá responder.

Emanuel Kant lo define de la siguiente manera: “el derecho penal es el derecho

que tiene el soberano, con respecto a aquel que le está sometido, de imponerle
una pena por su delito.”12
Una definición positivista lo define como “el conjunto de reglas jurídicas y de
doctrinas fundamentales, por cuyo medio las sociedades buscan las mejores

10
 CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C‐646 de 2001. 
11
 Ibid. 
12
 12 KANT, Emanuel Kant, La Metafísica de las costumbres. Editorial Uniandes, Bogotá, pág. 165‐166

13
condiciones posibles para prevenir los delitos y reprimir con medidas coercitivas y
regeneradoras, los hechos antisociales que se producen en su seno.” 13

“El ejercicio del poder punitivo está sujeto a restricciones constitucionales, tanto en
lo que respecta a la tipificación como a la sanción. No podrán tipificarse conductas
que desconozcan los derechos fundamentales, que no resulten idóneas para
proteger bienes constitucionales o que resulten desproporcionadas o irrazonables.
Lo mismo puede predicarse de las sanciones. Estas restricciones operan frente a
toda decisión estatal en materia punitiva”:14

El derecho penal en el estado social de derecho, ha de ser un derecho de última

ratio para la protección de bienes jurídicos; no ocurre así en nuestro país, toda vez
que los ciudadanos tienen las herramientas administrativas necesarias para evitar
el daño y aun así prefieren acudir a la jurisdicción penal, a denunciar el perjuicio
sufrido; al respecto ha dicho la corte: “el derecho penal en un Estado democrático
sólo tiene justificación como la ultima ratio que se ponga en actividad para
garantizar la pacífica convivencia de los asociados”, por lo cual la “utilidad de la
pena, de manera ineluctable, supone la necesidad social de la misma; o sea que,
en caso contrario, la pena es inútil y, en consecuencia, imponerla deviene en
notoria injusticia.”15

La residualidad es una de las más importantes características del derecho penal,

dado que tanto la incriminación como las sanciones, en estricto sentido solo
proceden, ante circunstancias en las que los demás mecanismos de control del
estado resulten insuficientes.

Más adelante veremos, como en el ámbito urbanístico la ley ha proporcionado al

administrado, la posibilidad de acudir a la administración para que esta atienda
las infracciones urbanísticas cometidos por los urbanizadores y aun así acuden a
la jurisdicción penal para denunciar (muchas veces por delitos que no encuadran
en la conducta del denunciado) o en el peor de los escenarios guardan silencio
ante la infracción.

13
 ANTOLISEI Francesco, Manual de Derecho Penal parte general parte especial, séptima edición 2005, 
Ediciones doctrina y ley 2005, 1056p 
14
 CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C‐939/02 
15
 15 CORTE CONSTITUCIONAL sentencia C‐647 de 2001

14
 1.2 DERECHO URBANÍSTICO Y DERECHO PENAL

Ya se definió el derecho penal, ahora veamos que es el derecho urbanístico, cuál

es su relación con el derecho penal y por consiguiente con el delito de la
urbanización ilegal.

Luis de Manuel Martínez, define el derecho urbanístico como la rama del derecho
público-administrativo que estudia el urbanismo y la ordenación del territorio
desde el punto de su configuración jurídica. Tradicionalmente se divide en
planeamiento, gestión y disciplina y estudia también el derecho de propiedad
desde su configuración urbanística y clasificación del suelo.16

En Colombia Fernando A Laserna S. lo ha definido así : “ el derecho urbanístico es

el ordenamiento o conjunto de principios y de normas que regulan el ejercicio de la
función pública del urbanismo a cargo del estado y la planeación, el desarrollo y el
control de la transformación de las ciudades, en su dimensión territorial o
espacial.”17

Así pues, resulta obvia cual es la finalidad del derecho urbanístico y la función
que el mismo tiene en la política de planificación de las ciudades; sin embargo no
basta con tener definidos en las normas jurídicas, los lineamientos y reglas que
ha de seguir el estado para construir territorios urbanísticamente sostenibles y
económicamente viables sino que, además debe regular el actuar de la ciudadanía
en pro del cumplimiento de tales propósitos, a esto precisamente hace referencia
el tema del control en el desarrollo del territorio.

Cuando se legisla, en temas de ordenamiento territorial o se crea norma urbana

desde los municipios, se hace no solo pensando en conseguir ciudades
organizadas, sino que se incorpora en las mismas un componente de “prohibición”
que si bien no es expresa, producen en la comunidad en general una expectativa
y en todo caso una ajustada forma de actuar conforme los preceptos señalados
por la administración.

16
 MARTINEZ, Luis de Manuel. Conceptos Básicos Urbanísticos e Inmobiliarios, Madrid 2009, 111 páginas fondo 
editorial mixto S.L. 
17
 Definición dada en clase, Especialización en Derecho Urbanístico PUJ

15
Para el legislador y obviamente para la administración no basta con tener un sin
número de normas (leyes, decretos, resoluciones, circulares etc.) que contengan,
metas, lineamientos, planes, programas, procesos, procedimientos, formas de
ejecución y sanciones; sino que por demás se requiere la coerción de la sanción
penal, para evitar en lo posible la vulneración de los derechos de los ciudadanos
que habitan en un territorio determinado.

El derecho penal en un estado social de derecho como el estado colombiano, es

en teoría la ultima ratio, es decir es la última instancia que debe utilizar el
administrado (ciudadano) para que sus derechos y garantías sean reconocidos,
para ello el estado diseña políticas y programas tendientes siempre a la protección
de ciudadano, en relación con el diseño de estas políticas la corte ha dicho:
“El diseño de una política es la etapa central y, en ocasiones más técnica, de la
toma de decisiones públicas. Diseñar una política es establecer sus elementos
constitutivos, definir la relación entre ellos, ordenar prioridades, articular sus
componentes de una manera inteligible para sus destinatarios, programar de qué
forma, por qué medios, y a qué ritmo se alcanzarán las metas trazadas.41 Sin
duda, el diseño de una política puede ser plasmada en un documento político o en
un instrumento jurídico. En el segundo caso, el instrumento puede tener la
naturaleza de un acto administrativo o de una ley. Puede concretarse también en
Definición dada en clase, Especialización en Derecho Urbanístico PUJ
normas de rango superior o inferior a los mencionados, pero generalmente se
emplean estos dos actos jurídicos”.18

Qué esos mecanismos obligatorios y coercitivos sean o no eficaces, no es objeto

de este trabajo, en teoría el estado colombiano propende por proteger a sus
asociados de los delincuentes a través de un conjunto de instrumentos tanto
administrativos (ley 66 de 1968, decreto ley 2610 de 19779, ley 388 de 1997, ley
810 de 2003 y decreto 1469 de 2010 entre otras) como judiciales (delito contenido
en el articulo318 del código penal) para la aplicación objetiva de las sanciones y
las penas.

En ocasiones se puede pensar que no existe voluntad política, para la formulación

de planes, proyectos y programas encaminados a cumplir con la obligación
impuesta al estado en el artículo 51, de la constitución política, sin embargo al
igual que muchos problemas que afronta el país la falta de educación y la
ignorancia facilitan el actuar del delincuente, quien de manera artificiosa induce al
error a las personas más humildes y consigue así un provecho.

18
 CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C646‐2001 

16
Ya se había mencionado que para frenar las conductas dañinas o infracciones que
van en contra de los principios básicos del ordenamiento, (La función social y
ecológica de la propiedad, La prevalencia del interés general sobre el particular y
La distribución equitativa de las cargas y los beneficios) se cuenta con sanciones
administrativas, esto es las sanciones previstas en el artículo 104 de la ley 388 de
1997,modificada por el artículo 1º de la ley 810 de 2003, el articulo no obstante
de las competencia que la misma ley otorga a las autoridades de policía para
realizar labores de seguimiento dispuestas en el código nacional de policía y en
los códigos de policía de cada ciudad.

Son consideradas infracciones urbanísticas:

“Toda actuación de parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición

que contravenga los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas,
dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables,
incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de las
eventuales responsabilidades civiles y penales de los infractores. Para efectos de
la aplicación de las sanciones estas infracciones se considerarán graves o leves,
según se afecte el interés tutelado por dichas normas.
Se considera igualmente infracción urbanística, la localización de establecimientos
comerciales, industriales. y de servicios en contravención a las normas de usos
del suelo, lo mismo que la ocupación temporal o permanente del espacio público
con cualquier tipo de amoblamiento o instalaciones, sin la respectiva licencia.
En todos los casos de actuaciones que se efectúen sin licencia o sin ajustarse a la
misma, el alcalde, de oficio o a petición de parte, dispondrá la medida policiva de
suspensión inmediata de dichas actuaciones, de conformidad con el procedimiento
a que se refiere el artículo 108 de la presente Ley. En el caso del Distrito Capital
esta función corresponde a los alcaldes menores, de conformidad con lo dispuesto
en el Estatuto Orgánico del Distrito Capital”

A su paso el artículo 104 de la ley 388 de 1997, estipula el régimen de sanciones

a imponer al infractor por parte de la autoridad competente, siguiendo claro esta
como en la imposición de cualquier tipo de sanción los principios de razonabilidad
y racionalidad así:

“1. Multas sucesivas que oscilarán entre cien (100) y quinientos (500) salarios
mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en
terrenos no urbanizables o parcelables, además de la orden policiva de demolición
de la obra y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con
lo señalado por la Ley 142 de 1994. En la misma sanción incurrirán quienes

17
parcelen, urbanicen o construyan en terrenos afectados al plan vial, de
infraestructura de servicios públicos domiciliarios o destinados a equipamientos
públicos. Si la construcción, urbanización o parcelación se desarrollan en terrenos
de protección ambiental, o localizados en zonas calificadas como de riesgo, tales
como humedales, rondas de cuerpos de agua o de riesgo geológico, la cuantía de
las multas se incrementará hasta en un ciento por ciento (100%) sobre las sumas
aquí señaladas, sin perjuicio de las responsabilidades y sanciones legales a que
haya lugar.
2. Multas sucesivas que oscilarán entre setenta (70) y cuatrocientos (400) salarios
mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en
terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia, además de la orden policiva de
suspensión y sellamiento de la obra y la suspensión de servicios públicos
domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994. En la misma
sanción incurrirán quienes demuelan inmuebles declarados de conservación
arquitectónica o realicen intervenciones sobre los mismos sin la licencia
respectiva, o incumplan las obligaciones de adecuada conservación, sin perjuicio
de la obligación de reconstrucción que más adelante se señala, así como quienes
usen o destinen inmuebles en contravención a las normas sobre usos del suelo.

3. Multas sucesivas que oscilarán entre cincuenta (50) y trescientos (300) salarios
mínimos legales mensuales, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en
terrenos aptos para estas actuaciones, en contravención a lo preceptuado en la
licencia, o cuando ésta haya caducado, además de la orden policiva de
suspensión y sellamiento de la obra y la suspensión de servicios públicos
domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994. En la misma
sanción incurrirán quienes destinen un inmueble a un uso diferente al señalado en
la licencia, o contraviniendo las normas urbanísticas sobre usos específicos.

4. Multas sucesivas entre treinta (30) y doscientos (200) salarios mínimos legales
mensuales, para quienes ocupen en forma permanente los parques públicos,
zonas verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin la debida
autorización de las autoridades municipales o distritales, además de la demolición
del crecimiento y la suspensión de servicios públicos, de conformidad con lo
señalado por la Ley 142 de 1994. Está autorización podrá darse únicamente para
los parques y zonas verdes por razones de seguridad, siempre y cuando la
transparencia del cerramiento sea de un 90% como mínimo, de suerte que se
garantice a la ciudadanía el disfrute visual del parque o zona verde. En la misma
sanción incurrirán quienes realicen intervenciones en áreas que formen parte del
espacio público, sin la debida licencia o contraviniéndola, sin perjuicio de la
obligación de restitución de elementos que más adelante se señala.

18
5. La demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia o de la parte
de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la licencia. Parágrafo
1º.- Si dentro de los plazos señalados al efecto los infractores no se adecuan a las
normas, ya sea demoliendo las obras realizadas en terrenos no urbanizables o
parcelables, solicitando la licencia correspondiente cuando a ello hubiere lugar o
ajustando las obras a la licencia se procederá por la autoridad competente a la
imposición de nuevas multas sucesivas, en la cuantía que corresponda teniendo
en cuenta la reincidencia o reiteración de la conducta infractora, sin perjuicio de la
orden de demolición, cuando a ello hubiere lugar y la ratificación de la suspensión
de los servicios públicos domiciliarios. Parágrafo 2º.- El producto de estas multas
ingresará al tesoro municipal, distrital o del departamento especial de San Andrés
y Providencia.” 19

El control urbanístico se realiza desde varias vías, esto es desde la identificación

de infracciones y sanciones, en la ley 388 de 1997,la imposición de unos
requisitos especiales para ejercer la actividad enajenadora en las ley 66 de 1968 y
el decreto nacional 2610 de 1979, las reglamentación especial para ejercer la
inspección control y vigilancia de las actividades por parte de la autoridad
municipal encargada y la alcaldía en el caso de Bogotá, los códigos de policía, el
curador urbano o la autoridad correspondiente al otorgar las licencias y por ultimo
el código
penal al imponer las más severas penas para quien ejerce la actividad de manera
ilegal.

1.3 ACCIONES POPULARES EN DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS

Entre las muchas herramientas que tiene la legislación, para la protección de los
derechos de las personas perjudicadas con la el actuar delictivo de los
urbanizadores ilegales, encontramos en la legislación una herramienta efectiva
para la protección de los bienes jurídicos de las personas pertenecientes a un
grupo de la comunidad, esto es las acciones populares contempladas en el
artículo 88 de la Constitución Política, previstas para la protección de los derechos
colectivos, como el espacio público, la seguridad, el medio ambiente, la moral
administrativa y la defensa del patrimonio cultural entre otros.

19
 GOMEZ SIERRA, Francisco. CONSTITUCIÓN POLITICA DE COLOMBIA. Articulo 104 ley 388 de 1997, 
modificada por el artículo 2º de la ley 810 de 2003.

19
“Las acciones populares son remedios procesales colectivos frente a los agravios
y perjuicios públicos. A través de ellas cualquier persona, perteneciente a un grupo
de la comunidad, está legitimada procesalmente para defender al grupo afectado
por unos hechos o conductas comunes, con lo cual simultáneamente protege su
propio interés, y obtiene en cierto casos el beneficio adicional de la recompensa
otorgada en determinados eventos por la ley”20

Es esta una acción pública que en ningún caso conlleva un litis, por cuanto que,
como acción pública busca reclamar del Estado la protección efectiva de los
derechos proclamados como tal en la Constitución Política, tampoco es una acción
indemnizatoria ya que para ello existen para los asociados, las leyes civiles y
penales tendientes al resarcimiento del daño.
El articulo 4º literal m, de la ley 472 de 1998 “Por la cual se desarrolla el artículo 88
de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones
populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, enunció, como un derecho e
interés colectivo, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos
urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando
prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. De tal manera que
si un ciudadano legitimado procesalmente para ello cree vulnerado este derecho
colectivo, podrá ademas de las acciones administrativas y judiciales previstas en
las demás normas generales, impetrar la acción (en contra de un particular o del
Estado, cuando es este quien realiza las obras que atentan contra el derecho
colectivo) y reclamar del estado la protección amparo y respecto de dicho
derecho.

La corte ha precisado acerca de los derechos colectivos: “los derechos colectivos

se caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes,
pertenecen a todos y cada uno de los individuos y no pueden existir sin la
cooperación entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. En
este sentido los derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad,
individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno”. Y, más adelante agregó
que el interés colectivo “pertenece a todos y cada uno de los miembros de una
colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa
ante la administración de justicia, en demanda de su protección”21

20
 Germán Palacios Sarmiento. Las acciones populares en el derecho privado. Citado por Jaime Córdoba 
Triviño en: DEFENSORIA DEL PUEBLO. Defensoría Delegada para los Derechos Colectivos “memorias” 
seminario internacional de acciones populares y de grupo. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez. Bogotá 
1995.pag 14. 
21
 Sentencia C‐377 de 2002, citada en sentencia T‐587 de 2009. MP., Dr Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

20
La protección de los derechos colectivos o difusos, encuentra su razón de ser en
la necesidad de garantizar la efectividad del contenido de la Carta Política, en el
actuar de las autoridades y concretar en la protección de estos y otra clase de
derechos los fines esenciales del estado.

Las acciones colectivas para la protección de los intereses colectivos, tiene

presencia en muchos países del mundo, así por ejemplo, el sistema legal italiano
permite a cualquier ciudadano cuestionar la legitimidad de las autorizaciones para
edificar y en Estados unidos se le faculta para demandar a cualquier agente
contaminador sin necesidad de probar algún tipo de daño.

Por último el procedimiento, tramite, requisitos de la acción, efectos de la

sentencia, incentivos y demás, se encuentran estipulados en la mencionada ley
472 de 1998. Basta con saber que además de las acciones administrativas y
judiciales que se referencian a lo largo del texto existe este mecanismo adicional
para la protección de la comunidad.

2. EL DELITO DE LA URBANIZACION ILEGAL.

Una de las formas de control que tiene el estado, en cuanto al desarrollo territorial
se refiere, es la tipificación de la conducta constitutiva del delito de la urbanización
ilegal.
Ahora veamos el tratamiento que ha dado la legislación al control urbano y
especialmente al delito de la urbanización ilegal:

2.1 EVOLUCIÓN NORMATIVA.

Ya desde antes que la ley 66 de 1968, tipificara el delito de la urbanización ilegal

como tal, existían en la legislación herramientas para ejercer el control (control
entendido como administrativo )de la actividad urbanizadora en el territorio por
parte de los empresarios del ramo; es así como la ley 85 de 1946, entre otras
cosas, dispuso la creación de las juntas departamentales de vivienda, que tenían
como función autorizar los planos de construcción y los proyectos de financiación
a fin de verificar que estos cumplieran con las condiciones estipulados por el

21
Instituto De Crédito Territorial, para la inversión forzosa que en vivienda debía
realizarse para vivienda, según lo indicaba la misma ley.

El decreto 14 de 12 de enero de 1955 por el cual se dictaron disposiciones sobre

el orden social, atribuyó el estado especial de peligrosidad entre muchos otros a:
Quien dos o más veces negocie solares pertenecientes a parcelaciones o
urbanizaciones, a sabiendas de que no es el dueño de ellos, o comisionado o
mandatario legalmente autorizado; El urbanizador que reciba dinero por cuenta de
lotes o solares de determinada urbanización, o los prometa en venta, o los venda,
o los permute, si: a) Los planos de la urbanización respectiva no han sido
aprobados por la autoridad competente; b) O la urbanización carece de cualquier
servicio o mejora que haya sido anunciada en carteles, por medio de la prensa o la
radio, de hojas volantes, y, en general, de propaganda impresa, o a cuya
realización se hubiere comprometido el urbanizador en documento público o
privado; c) O habiendo transcurrido más de 30 días, contados a partir de la fecha
en que el promitente comprador satisfizo las obligaciones contraídas en la
respectiva promesa de venta, no hubiese otorgado la escritura pública respectiva.
Igualmente dispuso este decreto en su artículo 33 las medidas de seguridad
correspondientes así: relegación a colonia agrícola de 2 a 4 años, si tuvieren
antecedentes delictivos o de policía; si no ofrecieren antecedentes, podrá
aplicárseles la misma relegación de 1 a 3 años, o internación en casa de trabajo
por igual término, o la sanción ordinaria por la infracción que hayan podido
cometer.

En 1964 fue expedido el decreto 2181, que otorgó competencias a la

superintendencia de sociedades anónimas, para ejercer el control a las empresas
( cualquiera que fuera su denominación) dedicadas a ejecutar planes de vivienda o
programas de urbanización; estas facultades estaban directamente relacionadas
con la organización el funcionamiento de la empresa, además de vigilar ( la
recepción de dinero por el sistema de pago de cuotas), recibir quejas, imponer
sanciones y decretar la disolución y liquidación de la sociedad en desarrollo de la
actividad.

El decreto 2349 de 1965 (reglamentado por los decretos 979 y 980 de 1966)
delegó en la superintendencia Bancaria, el control de las empresas urbanísticas,
mismas que para esta fecha aun recibían pagos por cuotas. El decreto 979 replicó
el decreto 2349 en cuanto manifestar que la superintendencia Bancaria era la
entidad que debía ejercer la inspección y vigilancia de las empresas que
realizaban actividades como ejecución o anuncio de actividades de urbanización

22
de terrenos, construcción o mejora de vivienda, cuando estas recibían el pago de
las viviendas por el sistema de cuotas.

La ley 66 del 26 de diciembre de 1968, reguló la actividad de urbanización,

construcción y crédito para la adquisición de viviendas, además determinó la
inspección y vigilancia de dicha actividad.

En palabras de Orlando Muñoz Neira22 la historia del control urbanístico comienza

con la expedición de esta ley, “esta ley parte en dos la historia urbanística de
Colombia: antes de ella, apenas unos intentos esporádicos, tímidos y no muy bien
enfocados, y después de ella, toda una serie de herramientas para evitar el
desorden en materia de vivienda”

Con la expedición de esta ley se otorgo a la superintendencia Bancaria, la

inspección y vigilancia de las actividades de enajenación de inmuebles, dentro de
planes o programas (unidades proyectadas sean cinco o más) de urbanización o
construcción de viviendas, cualquiera que fuera el sistema adoptado; así como de
las consistentes en el otorgamiento de crédito para la adquisición de lotes o
viviendas o para la construcción de las mismas.

Para desarrollar las actividades de enajenación de inmuebles, dispuso esta ley

inscribirse en el registro (ante la mencionada superintendencia) la solicitud de
inscripción ( que debía renovarse anualmente dentro de los tres primeros meses
del año) acompañara el interesado23: declaración jurada, en que conste su
nombre y apellidos completos, su nacionalidad, domicilio anterior si lo hubiere
tenido, domicilio actual, tiempo de residencia en el correspondiente municipio,
dirección precisa, clase de negocio, capital general que posea, especificando si
tiene o no bienes raíces, capital que vincula especialmente al negocio de
urbanización, construcción o crédito, personas legalmente autorizadas para firmar
a su nombre; bancos y / o entidades comerciales con las cuales negocia;
referencias bancarias y comerciales de la localidad y de su domicilio anterior.

Las personas jurídicas acompañarán a la solicitud las pruebas correspondientes

de su existencia y representación legal.

Una vez inscrito en el registro, el interesado debía obtener previo el lleno de los
requisitos establecidos, el respectivo permiso para desarrollar la actividad y una
vez obtenido el permiso el acto administrativo que lo contenía se inscribía en el

22
 MUÑOZ NIERA Orlando. Urbanizadores piratas, Ediciones Doctrina y Ley Ltda. 2004. 
23
 GOMEZ SIERRA, Francisco. CONSTITUCIÓN POLITICA DE COLOMBIA. Articulo 3º 

23
folio de matricula inmobiliaria de el (los) inmueble (s) donde se desarrollaría la
actividad.

Dispuso esta ley penas de prisión24, para quien ejerciera la actividad de

enajenación o urbanización sin el lleno de los requisitos y procedimientos
mencionados:

Incurren en prisión de dos (2) a seis (6) años quienes sin hallarse inscritos ante el
Superintendente Bancario o cuya inscripción haya caducado, anuncie o desarrolle
las actividades (enajenación de inmuebles, dentro de planes o programas de
urbanización o construcción de viviendas, cualquiera que sea el sistema adoptado
y otorgamiento de crédito para la adquisición de lotes o viviendas o para la
construcción de las mismas) además de las sanciones que le correspondan por la
comisión de otros delitos contemplados en el Código Penal; ahora bien si se
realizó la inscripción en el registro, pero no se cuenta con el permiso para
desarrollar las actividades, la sanción será de uno (1) a cuatro (4) años.

Cuando se trate de personas jurídicas, las sanciones se impondrán a sus

representantes legales y los miembros de la administración que se hayan
permitido o consentido la infracción.

En desarrollo de las funciones de inspección y vigilancia otorgadas al

superintendente bancario, este tenía la obligación de informar al Juez Penal del
Circuito, la comisión de la infracción, para que esta iniciara el trámite
correspondiente. A lo que se le suma la posibilidad de imponer multas por el
incumplimiento de requerimientos y por propaganda engañosa en relación con la
actividad.

El control de la actividad, como se había contemplado en normas anteriores,

incluía la facultad del superintendente de tomar posesión de las empresas
(negocios, bienes y haberes) dedicadas a la actividad ilegal o disponer su
liquidación ( el liquidador era el Instituto De Crédito Territorial).

Motivó la creación de esta ley “poner fin a los enormes perjuicios sufridos por
innumerables personas en los últimos años, al ser víctimas de quienes explotan la
mala fe el negocio de venta de lotes y de construcción de casas, aprovechando
tortuosamente la natural ilusión de tener casa propia, si como de quienes

24
 Ibid. Articulo 11 ley 66 de 1968

24
simplemente incurren en errores jurídicos, técnicos o financieros al promover
planes semejantes”25

En palabras de Orlando Muñoz Neira26, hasta la expedición de la ley 66 de 1968,

el control de las empresas urbanísticas estaba ligado a la idea del manejo de
ahorros, con sentido bancario o de intermediación financiera.

Avanza así la ley en temas aun vigentes en la legislación, esto es en el registro

para ejercer la actividad y el permiso para enajenar por parte de la autoridad
competente; mas aun la imposición de penas para quien con su actuar ilícito en el
marco de una actividad comercial, no cumpla con los requisitos establecidos en la
ley; la pena inicialmente prevista (2 a 6 años) la ley 599 de 2000 la aumentó
respecto del mínimo y máximo en un año respectivamente, (disponiendo la pena
de 3 a 7 años) posteriormente con la expedición de la ley 890 de 2004, la pena
prevista en el código penal del 2000, fue aumentada en la tercera parte respecto
del mínimo y en la mitad respecto al máximo, respetando el máximo previsto para
la pena privativa de la libertad.

La ley 66 de 1968, fue modificada, por el Decreto-Ley 2610 de 28 de octubre de

1979; se encargo esta de definir la actividad de enajenación27,la superintendencia
bancaria permaneció con las atribuciones dadas por la ley 66, entendidas estas
para la inspección y vigilancia en la enajenación de inmuebles destinados a
vivienda y no únicamente para planes de vivienda; el termino del registro fue
suprimido y en su lugar se dispuso que el mismo debía solicitarse por una sola vez
y que estaría vigente hasta que el interesado le solicitara a la entidad su
cancelación y que el liquidador de las empresas cuando se hiciere toma de
posesión podía ser un particular diferente el Instituto de Crédito Territorial)
El artículo 11 de la ley 66, solo tuvo un cambio sustancial, por cuanto las penas de
prisión y los presupuestos para la configuración del delito siguieron siendo las
mismas; esto es que facultó además de la superintendencia Bancaria, a cualquier
ciudadano para denunciar el delito.

Con la expedición del decreto 1941 de 1986, le fueron transferidas a la

superintendencia de Industria y Comercio (condicionado a la adopción de planta
de personal), las atribuciones de inspección y control que hasta el momento venía

25
 MUÑOZ NIERA Orlando. Urbanizadores piratas, Ediciones Doctrina y Ley Ltda. 2004. Primera ponencia de 
la ley presentada por Lozano Simonelli. 
26
 Ibid. Pag 224
27
 GOMEZ SIERRA, Francisco. CONSTITUCIÓN POLITICA DE COLOMBIA. Artículo 2º. 

25
ejerciendo la superintendencia Bancaria, excepto las de vigilancia y control de las
sociedades fiduciarias, hasta la entrada en vigencia.

Posteriormente mediante decreto –ley 078 del 15 de enero de 1987 se asigno a

los municipios, el registro urbanístico, el otorgamiento de permisos de ventas, el
permiso para desarrollar planes de vivienda realizados por el sistema de
autoconstrucción y solicitar al juez la declaratoria de nulidad de los contratos
celebrados en urbanizaciones que no hubieren realizado adecuación de terrenos.
Las funciones de control, vigilancia y toma de posesión de los negocios siguieron
en cabeza de la superintendencia Bancaria.

Mediante decreto 497 de fecha 17 de marzo de 1987, se le asigno al Ministerio de

Desarrollo Económico a través a la superintendencia de Sociedades, el ejercicio
de las funciones de inspección y vigilancia, sobre las personas naturales o
jurídicas que desarrollen las actividades a que se refieren la Ley 66 de 1968 y los
Decretos 219 de 1969, 2610 de 1979 y 1742 de 1981, con excepción de las
sociedades fiduciarias que adelanten actividades reguladas por la citada Ley 66 de
1968; que hasta ese momento realizaba la superintendencia Bancaria, una vez
más condicionado a la vigencia a la consecución de la planta de personal hasta
julio de 1988.

Más adelante mediante decreto 1555 de 1988, se clarificaron las competencias de

los municipios, la superintendencia de sociedades y la superintendencia Bancaria
así: a los municipios les correspondía llevar el registro urbanístico y mes a mes
enviarían a la superintendencia de sociedades el listado de registros y
cancelaciones quien a su paso se encargaría de certificar dicho registro, atender
quejas relacionados con propiedad horizontal, planos urbanísticos y otorgamiento
de créditos para adquisición de vivienda que no fueran de competencia de la
superintendencia Bancaria; a la supersociedades atender las infracciones
relacionadas con el anuncio y desarrollo de actividades de enajenación y la
liquidación de las sociedades infractoras.
La promulgación de la constitución política de 1991 trajo consigo un cambio
sustancial en lo que tiene que ver con el control que hasta el momento venían
realizando las superintendencias, así el artículo 313 de la carta, otorgo
competencias a los concejos municipales para vigilar y controlar la actividades
relacionadas con los usos de suelo como la construcción y enajenación de de
inmuebles destinados a vivienda de enajenación. La ley 136 de 1994 y el decreto
405 de 1997 confirmaron el traslado de competencias estipulado en la constitución
política, así entonces, la función de vigilancia y control que hasta el momento
realizaba la superintendencia de sociedades las realizan los concejos municipales,

26
con una excepción de Bogotá, puesto su régimen especial no otorga las facultades
de inspección control y vigilancia al concejo distrital.

Ya había mencionado, que el control administrativo y el control judicial contenido

en la legislación, van de la mano puesto que, el incumplimiento de requisitos y
procedimientos meramente administrativos acarrean en el infractor la imposición
de una pena, no así durante un tiempo considerable la legislación penal no
adopto el delito de la urbanización ilegal como tal en su articulado, antes bien en la
norma que contenía control administrativo a la actividad se reguló la imposición de
una pena por incumplimiento de los requisitos establecidos. Entonces, hablar del
delito de la urbanización ilegal sin mencionar las infracciones y sanciones
urbanísticas, y el camino que ha recorrido la administración para regular la
actividad de enajenación y urbanización de inmuebles, no es posible.

En opinión de la corte constitucional 28“El delito de urbanización ilegal, encuentra

su fundamento en la necesidad de protección de la comunidad, que puede ser
afectada, como en incontables ocasiones lo ha sido, por personas inescrupulosas
que, so pretexto de adelantar programas de vivienda o construcción en poblados y
ciudades, recaudan, sin ningún control y de manera masiva, grandes sumas de
dinero, generalmente aportadas por personas de escasos recursos que pretenden,
de buena fe, solucionar así sus necesidades de habitación. Las penas previstas en
estos casos, aplicables por el sólo hecho de no acogerse el urbanizador al
cumplimiento de la ley, guardan proporción con la magnitud del daño social que la
urbanización ilícita ocasiona y con la amenaza que su extensión representa para
los habitantes del territorio. No es descabellado que la ley sancione con mayor
rigor a quien, fuera de llevar a cabo planes de urbanización no autorizados
legalmente, los adelanta en terrenos o zonas de reserva ecológica, o en áreas de
alto riesgo, o señaladas por el Estado para la construcción de obras públicas”

El decreto l00 de enero 23 de 1980 por el cual se expidió el código penal, no

contemplaba en su articulado el delito de la urbanización ilegal, sin embargo la
conducta delictiva para ese momento, si se encontraba tipificada en un
instrumento legal vigente, es decir, en el artículo 11 del decreto 2610 de 1979,
modificatorio de la ley 66 de 1968.

El delito de la urbanización ilegal, fue adicionado al código penal de 1980,

mediante la expedición de la ley 308 de 5 de agosto 1996, que dispuso
consagrarlo en los siguientes términos:

28
 CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C‐157/97 

27
"Artículo 367A. Del Urbanizador Ilegal. El que adelante, desarrolle, promueva,
patrocine, induzca, financie, facilite, tolere, colabore o permita la división,
parcelación, urbanización de inmuebles, o su construcción sin el lleno de los
requisitos de ley, incurrirá por este solo hecho en prisión de tres (3) a siete (7)
años y en multa de doscientos (200) a cuatrocientos (400) salarios mínimos
legales vigentes. La pena señalada anteriormente se aumentará hasta en la mitad
cuando la parcelación, urbanización o construcción de viviendas se efectúen en
terrenos o zonas de preservación ambiental y ecológica, de reserva para la
construcción de obras públicas, en zonas de contaminación ambiental, de alto
riesgo o en zonas rurales. PARÁGRAFO. El servidor público o trabajador oficial
que dentro del territorio de su jurisdicción y en razón de su competencia, con su
acción u omisión diere lugar a la ejecución de los hechos señalados en el inciso
1o. de este artículo, incurrirá en interdicción de derechos y funciones públicas de
tres (3) a cinco (5) años, sin perjuicio de las demás sanciones penales a que
hubiere lugar por el desarrollo de su conducta”

El artículo 71 de la ley 962 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones sobre

racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y
entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o
prestan servicios públicos” derogó el numeral 2 del artículo 2° del Decreto 078 de
1987 y el artículo 120 de la Ley 388 de 1997, determinando que el interesado en
adelantar planes de vivienda está obligado únicamente a radicar los siguientes
documentos ante la instancia de la administración municipal o distrital encargada
de ejercer la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación
de inmuebles contempladas en la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979.

Posteriormente y después de entrar en vigencia el código penal del año 2000, el

decreto 2180 de 2006, reglamentó el articulo 71 mencionado y en su artículo 1º
dispuso del término que tiene el enajenador para aportar la documentación
correspondiente y dicto pautas acerca de cada uno de los documentos exigidos
para dicho trámite, esto es definió las condiciones en que debe ser aportada la
información y documentación requerida por la autoridad encargada de ejercer la
vigilancia y control de la actividad enajenadora.

La ley 599 de 24 de julio de 2000, tipifico la conducta de la urbanización ilegal así:

“Artículo 318. Urbanización ilegal. El que adelante, desarrolle, promueva,
patrocine, induzca, financie, facilite, tolere, colabore o permita la división,
parcelación, urbanización de inmuebles, o su construcción, sin el lleno de
los requisitos de ley incurrirá, por esta sola conducta, en prisión de tres (3) a

28
siete (7) años y multa de hasta cincuenta mil (50.000) salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
Cuando se trate de personas jurídicas incurrirán en las sanciones previstas
en los incisos anteriores sus representantes legales y los miembros de la
junta directiva cuando hayan participado en la decisión que traiga como
consecuencia la conducta infractora descrita.
La pena privativa de la libertad señalada anteriormente se aumentará hasta
en la mitad cuando la parcelación, urbanización o construcción de viviendas
se efectúen en terrenos o zonas de preservación ambiental y ecológica, de
reserva para la construcción de obras públicas, en zonas de contaminación
ambiental, de alto riesgo o en zonas rurales.
Parágrafo. El servidor público que dentro del territorio de su jurisdicción y
en razón de su competencia, con acción u omisión diere lugar a la ejecución
de los hechos señalados en los incisos 1 y 2 del presente artículo, incurrirá
en inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de tres
(3) a cinco (5) años, sin perjuicio de las demás sanciones penales a que
hubiere lugar por el desarrollo de su conducta”

La norma así contenida en el nuevo código penal, es la misma contenida en el

código de 1980 (con la adición de la ley 308 de 1996) incluyendo el componente
nuevo del inciso 2º, que atribuyó responsabilidad en la comisión del delito a los
representantes legales y administradores de las sociedades infractoras.

2.2 ¿EN QUÉ CONSISTE EL DELITO DE URBANIZACIÓN ILEGAL?

Utilizando la forma de estudio tradicional adoptado por la doctrina para el estudio y

descripción de los tipos penales, veamos las características del delito de
Urbanización Ilegal contemplado en el artículo 318 del código penal colombiano.

2.3 VERBOS DETERMINADORES DE LA CONDUCTA DELICTIVA.

Varios son los verbos rectores que determinan la conducta constitutiva del delito
aquí estudiado, así la norma precitada dispuso nueve acciones (adelantar,
desarrollar, promover, patrocinar, inducir, financiar, facilitar, tolerar, colaborar y
permitir) que pueden configurar o perfeccionar el tipo penal.

29
Según la descripción y análisis de Pedro Alfonso Pabón Parra29, el verbo
determinador de la conducta es: compuesto alternativo, ya que cada una de las
acciones perfeccionan en forma independiente y autónoma el tipo penal; estas
conductas encaminadas o dirigidas a dividir, parcelar, urbanizar y construir
inmuebles sin el lleno de los requisitos legales exigidos por la ley son realizadas
por el sujeto activo a fin de conseguir un provecho ilícito. Lo anterior define y/o
identifica este tipo penal como un tipo penal en blanco.

2.4 ¿QUE IMPLICA CADA UNA DE ESTAS ACCIONES EN LA COMISIÓN DEL

DELITO?

Adelantar, desarrollar y promover son acciones relacionadas con el crecimiento,

evolución o proceso de las actividades tendientes a urbanizar, construir, dividir o
parcela, sin el permiso, es decir son conductas activas y concretas desplegadas
por el infractor sobre el objeto del delito.

Al patrocinar, financiar o facilitar, un tercero diferente del urbanizador (autor

material) colabora entregando o sufragando los gastos que acarrea el accionar
ilícito, constituyéndose así también en autor de la conducta punible.

Por último quien tolera o permite el accionar admite como válida la acción o el
proceder del infractor, logrando con su omisión o actuar condescendiente la
obtención del fin por parte del urbanizador.

Estas conductas desplegadas por el sujeto activo, como ya lo había mencionado

deben estar encaminadas a dividir, parcelar, urbanizar y construir materialmente
un bien. A fin de verificar la tipicidad de estas conductas, el funcionario judicial,
deberá remitirse a otras normas de carácter general, esto es entre otros al decreto
nacional 1469 de 2010, decreto 2610 de 1979 y la ley 66 de 1968.

Las actuaciones de división, parcelación, urbanización y construcción, son

realizadas por el urbanizador buscando un fin, esto es, por lo general lucrarse con
la venta o explotación económica de los mismos y aunque la norma no lo dispone,
el hecho de la urbanización y la construcción conllevan implícita la finalidad de la
venta; en cualquier caso la administración controla la actividad a fin de evitar

29
 PABON PARRA, Pedro Alfonso. Manual de Derecho Penal parte general‐parte especial, pág. 1054. 2005 

30
perjuicios a los ciudadanos que en determinado momento deseen adquirir las
unidades resultantes de los procesos de urbanización, parcelación o construcción.

2.5 EL SUJETO ACTIVO DE LA CONDUCTA DELICTIVA.

El sujeto activo del delito de Urbanización Ilegal, puede ser cualquier persona
natural o jurídica; en el caso de las personas jurídicas, la norma dispuso en su
inciso segundo, además que los representantes legales y miembros de junta
directiva que participen en la comisión del delito, serán sujetos de las sanciones
previstas para ello.

Esta responsabilidad no es mero capricho del legislador, puesto que la misma

refleja también el querer de de la ley 222 de 1995, que define los principios sobre
los cuales deben encaminar su actuar los administradores ( junta directiva y
representante legal), de las sociedades comerciales, prescribe el artículo 23 de la
citada norma, que los administradores deben actuar con la diligencia de un buen
hombre de negocios ya que el cargo implica deber de cuidado, con lealtad, buena
fe y en interés de la sociedad. Entre otros deberes los administradores deben
cumplir y velar porque se hagan cumplir las leyes y los estatutos sociales, so pena
de que se le puedan hacer valer la responsabilidad administrativa (por violación
de la ley o los estatutos) y la responsabilidad civil (por los perjuicios ocasionados a
la sociedad, los socios o terceros)

Las sociedades cuya actividad comercial u objeto social esté directamente

relacionada con la urbanización o construcción de inmuebles, no solo le son
aplicables las responsabilidades descritas en la ley 222 de 1995, las
responsabilidades civiles indicadas en el artículo 200 del código de comercio, sino
que además puede llegar a ser investigado administrativa y penalmente por
cometer infracciones urbanísticas tanto las descritas en el artículo 103 de la 388
de 1997 y demás normas concordantes, como en el artículo 318 del código penal.

Así el sujeto activo del delito, resulta ser indeterminado singular puesto que el
mismo puede ser cometido por cualquier persona natural o jurídica.

31
2.6 EL SUJETO PASIVO DE LA CONDUCTA DELICTIVA:

En opinión del doctrinante Pedro Alfonso Pabón Parra, para el caso del delito de
Urbanización Ilegal, el sujeto pasivo resulta ser el estado; quizá esta apreciación
obedece al hecho de que el delito se encuentra tipificado en el Capítulo Tercero
del título X del código penal Colombiano, que contiene los delitos contra el orden
económico y social, adicionalmente a ello quien primero parecería afectado en
sus intereses económicos con la conducta del urbanizador ilegal es el estado, en
cabeza de sus entidades territoriales, puesto que con cargo a sus presupuestos se
soluciona el daño social causado por el actuar del sujeto que previa a su actividad
ilegal también ha evadido las obligaciones y requisitos que requiere para ejercer la
actividad.

No obstante del detrimento patrimonial sufrido por el estado, el mismo tiene la

obligación como lo hemos dicho en repetidas ocasiones, de asegurar a los
administrados (ciudadanos) mejor calidad de vida, traducida en vivienda digna
provista de los servicios públicos básicos y espacios públicos suficientes para el
desarrollo social.

En otras palabras solucionar los problemas generados por el urbanizador ilegal,

van en detrimento de la situación económica y presupuestal de las entidades
territoriales.

Para la corte es claro que, la intención del legislador al consagrar el delito de

Urbanización Ilegal fue la de “proteger, simultáneamente, los intereses particulares
de las personas afectadas por los urbanizadores ilegales y el innegable interés
público, radicado en cabeza de las autoridades municipales, de ejercer una
adecuada planeación, vigilancia y control del uso del suelo municipal, en aras del
bien común”30

No así, además de ser el estado perjudicado, también resulta serlo el comprador

incauto de terrenos, que son segregados, urbanizados o construidos sin el lleno de
los requisitos exigidos para ello en otras normas generales; no obstante la forma
como está construido el tipo penal, no contempla la venta de los terrenos o
inmuebles que nacen del actuar ilícito del urbanizador, el particular en la mayoría
de los casos acude ante la jurisdicción para denunciar al urbanizador por el delito
de Estafa o abuso de confianza.
30
 CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C‐658 de 1997 

32
El tipo penal resulta ser de los llamados tipos penales pluriofensivos, esto es,
lesiona de manera simultánea varios intereses o bienes jurídicos, se afecta tanto
el patrimonio económico de los particulares, como el interés público; en esa
medida según lo manifestado por la corte31 serán querellantes legítimos (sujeto
pasivo de la conducta punible) el particular afectado en su patrimonio y el alcalde
municipal o el ministerio publico según lo estipulado en el artículo 1º de la ley 81
de 1993. No obstante lo anterior el articulo 74 de ley 906 de 2004 "Por la cual se
expide el Código de Procedimiento Penal. (Corregida de conformidad con el
Decreto 2770 de 2004)" no contempla el delito de la Urbanización Ilegal como un
delito querellable así:

“Artículo 74. Delitos que requieren querella. Modificado por el art. 4, Ley 1142 de
2007, Modificado por el art. 108, Ley 1453 de 2011. Para iniciar la acción penal
será necesario querella en los siguientes delitos, excepto cuando el sujeto pasivo
sea un menor de edad:

1. Aquellos que de conformidad con el Código Penal no tienen señalada pena

privativa de la libertad.

2. Inducción o ayuda al suicidio (C. P. artículo 107); lesiones personales sin

secuelas que produjeren incapacidad para trabajar o enfermedad sin exceder de
sesenta (60) días (C. P. artículo 112 incisos 1º y 2º); lesiones personales con
deformidad física transitoria (C. P. artículo 113 inciso 1º); lesiones personales con
perturbación funcional transitoria (C. P. artículo 114 inciso 1º); parto o aborto
preterintencional (C. P. artículo 118); lesiones personales culposas (C. P. artículo
120); omisión de socorro (C. P. artículo 131); violación a la libertad religiosa (C. P.
artículo 201); injuria (C. P. artículo 220); calumnia (C. P. artículo 221); injuria y
calumnia indirecta (C. P. artículo 222); injuria por vías de hecho (C. P. artículo
226); injurias recíprocas (C. P. artículo 227); violencia intrafamiliar (C. P. artículo
229); maltrato mediante restricción a la libertad física (C. P. artículo 230);
inasistencia alimentaria (C. P. artículo 233); malversación y dilapidación de los
bienes de familiares (C. P. artículo 236); hurto simple cuya cuantía no exceda de
ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales legales vigentes (C. P. artículo
239 inciso 2º); alteración, desfiguración y suplantación de marcas de ganado (C.
P. artículo 243); estafa cuya cuantía no exceda de ciento cincuenta (150) salarios
mínimos mensuales legales vigentes (C. P. artículo 246 inciso 3°); emisión y
transferencia ilegal de cheques (C. P. artículo 248); abuso de confianza (C. P.
artículo 249); aprovechamiento de error ajeno o caso fortuito (C. P. artículo 252);
31
 Ibid. Sentencia C‐658/97

33
alzamiento de bienes (C. P. artículo 253); disposición de bien propio gravado con
prenda (C. P. artículo 255); defraudación de fluidos (C. P. artículo 256); acceso
ilegal de los servicios de telecomunicaciones (C. P. artículo 257); malversación y
dilapidación de bienes (C. P. artículo 259); usurpación de tierras (C. P. artículo
261); usurpación de aguas (C. P. artículo 262); invasión de tierras o edificios (C. P.
artículo 263); perturbación de la posesión sobre inmuebles (C. P. artículo 264);
daño en bien ajeno (C. P. artículo 265); usura y recargo de ventas a plazo (C. P.
artículo 305); falsa autoacusación (C. P. artículo 437); infidelidad a los deberes
profesionales (C. P. artículo 445).”

La corte suprema de justicia, se pronunció respecto del verbo rector promover que
contiene el tipo penal objeto de estudio así:32

“En efecto, la Sala ya se ha pronunciado sobre el alcance del verbo rector

promover, integrante de la conducta punible de urbanización ilegal, descrita en el
artículo 318 del Código Penal. Al respecto, ha expresado que las gestiones
encaminadas a anunciar la venta de inmuebles o la entrega de dinero para dicho
propósito son comportamientos que se enmarcan dentro de la acción de
promover. Así lo manifestó la Corte:

“Por otro lado, la celebración de promesas de venta, el recibo de anticipos de

dinero o la recepción de otras especies valoradas en efectivo, con la finalidad de
transferir el dominio de inmuebles destinados a vivienda (en número no inferior a
cinco), no son más que manifestaciones ostensibles, externas y materiales de la
conducta de promover la urbanización ilegal, con dirección a dividir, parcelar,
urbanizar o construir inmuebles sin el lleno de los requisitos legales, porque la
promoción no significa nada diferente de iniciar, hacer que principie cierta acción o
darle impulso a una cosa o proyecto.”
“Pero en lo que atañe a la configuración de las conductas rectoras, no hay duda
de que fueron recogidas las anteriores y también notoriamente ampliadas en el
nuevo texto, pues se pasó de simplemente "anunciar o desarrollar" a las de
"adelantar, desarrollar, promover (que en cierta acepción significa anunciar),
patrocinar, inducir, financiar, facilitar, tolerar, colaborar o permitir"

Esta interpretación de la corte sustituye, el único “vacio” que puede tener la norma,
logrando así ampliar el margen de acción del aparato jurisdiccional en cuanto
valorar todos los actos desplegados por el urbanizador para la obtención de su
provecho, llegando inclusive hasta sancionar el hecho de la venta de unidades

32
 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Penal, sentencia de 5 de agosto de 2009. Proceso 31105. 

34
resultantes de un proceso de urbanización, parcelación o decisión de lotes de
terreno ilegal.

2.7 CIRCUNSTANCIAS DE AGRAVACIÓN PUNITIVA:

Contempla la conducta una circunstancia de agravación punitiva, esto es

desarrollar la actividad de urbanización en zonas de preservación ambiental y
ecológica, zonas declaradas de reserva para construcción de obra pública ( esta
declaratoria debe estar inscrita en el folio de matricula inmobiliaria, de lo contrario
si solo está declarada la zona, cualquier curador urbano o autoridad municipal
correspondiente puede otorgar licencias respecto del inmueble), de contaminación
ambiental de alto riesgo o zonas rurales.

El suelo de protección está Constituido por las zonas y áreas de terreno

localizados en suelo urbano, de expansión urbana, rural o suburbano , que por sus
características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las
zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de
servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable
para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de
urbanizarse.

Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio

ambiente y los recursos naturales, son determinantes de los planes de
ordenamiento territorial, estos determinantes deben hacer parte de cada uno de
los componentes (general, urbano y rural) de los planes de ordenamiento
territorial y su señalamiento.

El señalamiento de las zonas de protección en cada uno de los municipios se

debe realizar de conformidad con lo dispuesto en la ley 99 de 1993, el decreto
2811 de 1974 que contiene el código de recursos naturales y demás normas que
para la protección del medio ambiente se expidan. En cuanto al otorgamiento de
licencias sobre suelo de protección, la autoridad correspondiente se ceñirá a los
lineamientos contenidos en el decreto 1220 de 2005 sobre licencias ambientales.

Si la conducta constitutiva del delito de urbanización ilegal es facilitada por el

accionar de un funcionario público dentro del territorio de su jurisdicción, este será
objeto tanto de la pena principal (prisión de 48 a 126 meses) como de la pena

35
accesoria de inhabilitación para ejercer funciones públicas por el termino de tres
a cinco años, además de las sanciones a que hubiere lugar.

Esta sanción para el funcionario público, merece especial atención ya que la ley
restringe su actuar y por tanto sus consecuencias al territorio de su jurisdicción,
sin embargo, el ser inhabilitado para ejercer cargos públicos es un hecho que tiene
efecto en todo el territorio colombiano y quien ostenta la calidad de funcionario
público lo es en todo el territorio colombiano y para ello tiene unos deberes y
obligaciones éticos en cuanto el ejercicio de sus funciones, por tanto dicha
inhabilidad debería ser valida para todo el territorio de la nación.

2.8 LA PENA:

La pena prescrita para el delito fue prevista inicialmente entre 36 y 84 meses,

posteriormente fue modificada por la ley 890 de 2004 (Por la cual se modifica y
adiciona el Código Penal -aumento general de penas) entre cuarenta y ocho y
ciento veintiséis meses y una multa de hasta 50.000 salarios mínimos legales
mensuales vigentes ( $ 25.750.000.000 ); para la razonada y equitativa
dosificación de esta pena el juez deberá fundamentar tanto la pena principal como
la accesoria y como resulta del ejercicio muchas veces técnico del juez valorar las
circunstancias especificas que rodearon la comisión del delito.

Los requisitos de que trata el delito:

De conformidad con lo dispuesto en el decreto nacional 1469 de 2010, el decreto

2610 de 1979, la ley 66 de 1968 y demás normas concordantes los requisitos a
que hace referencia el artículo 318 del código penal y que habrán de cumplir las
personas naturales o jurídicas interesadas en dividir, parcelar, urbanizar o
construir terrenos y sin los cuales incurrirán en el delito de urbanización ilegal son:

Varios son los requisitos y actividades a cumplir para que la actividad sea legal: a)
contar con las licencias respectivas, b) el registro de enajenador, c) el permiso de
ventas.

a) Para dividir, parcelar, urbanizar o construir se debe contar con la autorización

previa, expedida por el curador urbano o la autoridad municipal

36
o distrital competente (que será la oficina de planeación municipal) en caso que no
exista la figura del curador urbano, estas licencias se encuentran definidas en el
decreto nacional 1469 de 2010 así:
a. Licencia de urbanización. Es la autorización previa para ejecutar en uno o
varios predios localizados en suelo urbano, la creación de espacios públicos y
privados y la construcción de las obras de infraestructura de servicios públicos y
de vías que permitan la adecuación y dotación de estos terrenos para la futura
construcción de edificaciones con destino a usos urbanos, de conformidad con el
Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y
complementen y demás normatividad vigente.33
b. Licencia de parcelación. Es la autorización previa para ejecutar en uno o
varios predios localizados en suelo rural y suburbano, la creación de espacios
públicos y privados, y la ejecución de obras para vías e infraestructura que
garanticen la auto prestación de los servicios domiciliarios que permitan destinar
los predios resultantes a los usos permitidos por el Plan de Ordenamiento
Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen y la normatividad
agraria y ambiental aplicable a esta clase de suelo.

Estas parcelaciones podrán proyectarse como unidades habitacionales,

recreativas o productivas y podrán acogerse al régimen de propiedad horizontal.
En todo caso, para adelantar cualquier tipo de edificación en los predios
resultantes, se requerirá de la respectiva licencia de construcción.34

c. Licencia de subdivisión: Es la autorización previa para dividir uno o

varios predios, ubicados en suelo rural, urbano o de expansión urbana,
de conformidad con lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial,
los instrumentos que lo desarrollen y complementen y demás
normatividad vigente aplicable a las anteriores clases de suelo.

Cuando la subdivisión de predios para urbanizar o parcelar haya sido aprobada

mediante la respectiva licencia de urbanización o parcelación, no se requerirá
adicionalmente de la licencia de subdivisión.35
La licencia de subdivisión tiene tres modalidades, a saber: la subdivisión rural, la
subdivisión urbana y el reloteo.

d. Licencia de construcción. Es la autorización previa para desarrollar

edificaciones en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en

33
 GOMEZ SIERRA, Francisco. CONSTITUCIÓN POLITICA DE COLOMBIA. Articulo 4º decreto 1469 de 2010. 
34
Ibid. Articulo 5º decreto 1469 de 2010.
35
Ibid. Articulo 6º decreto 1469 de 2010.

37
 el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen
y complementen y demás normatividad que regule la materia.36

La licencia de construcción se puede solicitar en las modalidades de: obra nueva

ampliación, adecuación, modificación, restauración, reforzamiento estructural,
demolición y cerramiento.

La solicitud de cada uno de las licencias atrás mencionadas, requiere del

peticionario la presentación de una serie de documentos, estos sirven de base
para el estudio de la petición y como prueba del cumplimiento de las obligaciones
devenidas del la expedición del acto administrativo contentivo de la licencia.

Según sea la licencia urbanística solicitada el peticionario (titular de derecho real

principal, el propietario del derecho de dominio a título de fiducia y los
fideicomitentes de las mismas fiducias, de los inmuebles objeto de la solicitud)
junto con la solicitud deberá allegar según lo indican los artículos 21,22,23, 24 y 25
del decreto nacional 1469 de 2010 los siguiente documentos:

1. Copia del certificado de libertad y tradición del inmueble o inmuebles objeto de

la solicitud, cuya fecha de expedición no sea superior a un mes antes de la fecha
de la solicitud. Cuando el predio no se haya desenglobado se podrá aportar el
certificado del predio de mayor extensión.

2. El formulario único nacional para la solicitud de licencias adoptado mediante la

Resolución 0984 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial o la norma que la adicione, modifique o sustituya, debidamente
diligenciado por el solicitante.

3. Copia del documento de identidad del solicitante cuando se trate de personas

naturales o certificado de existencia y representación legal, cuya fecha de
expedición no sea superior a un mes, cuando se trate de personas jurídicas.

4. Poder o autorización debidamente otorgado, cuando se actúe mediante

apoderado o mandatario, con presentación personal de quien lo otorgue.

5. Copia del documento o declaración privada del impuesto predial del último año
en relación con el inmueble o inmuebles objeto de la solicitud, donde figure la
nomenclatura alfanumérica o identificación del predio. Este requisito no se exigirá

36
Ibid. Articulo 7º decreto 1469 de 2010.

38
cuando exista otro documento oficial con base en el cual se pueda establecer la
dirección del predio objeto de solicitud.

6. La relación de la dirección de los predios colindantes al proyecto objeto de la

solicitud. Se entiende por predios colindantes aquellos que tienen un lindero en
común con el inmueble o inmuebles objeto de solicitud de licencia.

Cuando se trate de licencia de urbanización, el artículo 22 del precitado decreto

indica que además de los numerados anteriormente se deberán aportar los
siguientes documentos:

1. Plano topográfico del predio, predios o parte del predio objeto de la solicitud,
firmado por el o los profesionales responsables, en el cual se indique el área, los

linderos y todas las reservas, secciones viales, afectaciones y limitaciones

urbanísticas debidamente amojonadas y con indicación de coordenadas, el cual
servirá de base para la presentación del proyecto y será elaborado de conformidad
con lo definido en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo
desarrollen y complementen y demás información pública disponible.

2. Plano de proyecto urbanístico, debidamente firmado por un arquitecto con

matrícula profesional quien es el responsable del diseño.

3. Certificación expedida por las empresas de servicios públicos domiciliarios o la

autoridad o autoridades municipales o distritales competentes, acerca de la
disponibilidad inmediata de servicios públicos en el predio o predios objeto de la
licencia, dentro del término de vigencia de la licencia.

4. Cuando el predio esté ubicado en zonas de amenaza y/o riesgo alto y medio de
origen geotécnico o hidrológico, se deberán adjuntar a las solicitudes de licencias
de nuevas urbanizaciones los estudios detallados de amenaza y riesgo por
fenómenos de remoción en masa e inundaciones, que permitan determinar la
viabilidad del futuro desarrollo, siempre y cuando se garantice la mitigación de la
amenaza y/o riesgo. En estos estudios deberá incluirse el diseño de las medidas
de mitigación y serán elaborados y firmados por profesionales idóneos en las
materias, quienes conjuntamente con el urbanizador serán responsables de los
mismos, sin perjuicio de la responsabilidad por la correcta ejecución de las obras
de mitigación.

39
En todo caso, las obras de mitigación deberán ser ejecutadas por el urbanizador
responsable o, en su defecto, por el titular durante la vigencia de la licencia.
Cuando se trate de licencia de parcelación, además, se deberán aportar:

1. Plano topográfico del predio, predios o parte del predio objeto de a solicitud,
firmado por el profesional responsable, en el cual se indique el área, los linderos y
todas las reservas, secciones viales, afectaciones y limitaciones urbanísticas
debidamente amojonadas y con indicación de coordenadas, el cual servirá de
base para la presentación del proyecto y será elaborado de conformidad con lo
definido en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen
y complementen y demás información pública disponible. En este plano también
se identificarán claramente todos los elementos de importancia ecosistémica, tales
como humedales y rondas de cuerpos de agua.

2. Plano impreso del proyecto de parcelación, debidamente firmado por un

arquitecto con matrícula profesional y el solicitante de la licencia, que contenga los
predios resultantes de la parcelación propuesta si a ello hubiere lugar,
debidamente amojonados y alinderados, según lo establecido en las normas
vigentes y su respectivo cuadro de áreas, perfil vial y demás exigencias que
establezcan las normas urbanísticas municipales o distritales, así como la
legislación ambiental.

3. Copia de las autorizaciones que sustenten la forma en que se prestarán los

servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, o las
autorizaciones y permisos ambientales para el uso y aprovechamiento de los
recursos naturales renovables en caso de autoabastecimiento y el
pronunciamiento de la Superintendencia de Servicios Públicos de conformidad con
lo dispuesto en los artículo 16 y 79.17 de la Ley 142 de 1994.

4. Cuando el predio esté ubicado en zonas de amenaza y/o riesgo alto y medio de
origen geotécnico o hidrológico, se deberán adjuntar a las solicitudes de licencias
de nuevas parcelaciones los estudios detallados de amenaza y riesgo por
fenómenos de remoción en masa e inundaciones, que permitan determinar la
viabilidad del futuro desarrollo, siempre y cuando se garantice la mitigación de la
amenaza y/o riesgo. En estos estudios deberá incluirse el diseño de las medidas
de mitigación y serán elaborados y firmados por profesionales idóneos en las
materias, quienes conjuntamente con el parcelador responsable de la ejecución de
la obra serán responsables de los mismos, sin perjuicio de la responsabilidad por
a correcta ejecución de las obras de mitigación. En todo caso, las obras de

40
mitigación deberán ser ejecutadas por el parcelador responsable o, en su defecto,
por el titular de la licencia durante su vigencia.

Si la autorización que se solicita es para realizar una subdivisión la solicitud

contendrá:

1. Para las modalidades de subdivisión rural y urbana, un plano del levantamiento

topográfico que refleje el estado de los predios antes y después de la subdivisión
propuesta, debidamente amojonado y alinderado según lo establecido en las
normas vigentes y con su respectivo cuadro de áreas.

2. Para la modalidad de reloteo, se deberá anexar el plano con base en el cual se

urbanizaron los predios objeto de solicitud y un plano que señale los predios
resultantes de la división propuesta, debidamente amojonado y alinderado según
lo establecido en las normas vigentes, con su respectivo cuadro de áreas.

Por último y cuando se trate de solicitud de licencias de construcción se deberá

aportar:

1. Para las solicitudes de licencia clasificadas bajo las categorías III Medía Alta
Complejidad (Área de construcción entre 2.000 m2 y hasta 5.000 m2 y con
ccaracterísticas estructurales diferentes a lo dispuesto en el Título E de la -NSR-
10) y IV Alta Complejidad (Área de construcción mayor a 5.000 m2 y
ccaracterísticas estructurales diferentes a lo dispuesto en el Título E de la -NSR-
10)37:

Copia de la memoria de los cálculos y planos estructurales, de las memorias de

diseño de los elementos no estructurales y de estudios geotécnicos y de suelos
que sirvan para determinar el cumplimiento en estos aspectos de la -NSR- 10,
firmados y rotulados por los profesionales facultados para este fin, quienes se
harán responsables legalmente de los diseños y estudios, así como de la
información contenida en ellos.

Para las solicitudes de licencia clasificadas bajo las categorías I Baja

Complejidad(Área de construcción menor a 500 m2 y Características estructurales
de conformidad con lo dispuesto en el Título E de la -NSR- 10) y II Media
37
Reglamento Colombiano de Construcción Sismoresistentes, expedido mediante decreto 926 de 2010 
modificado por el decreto 2525 De fecha 13 de julio de 2010.

41
Complejidad (Área de construcción entre 500 y 2.000 m2 y Características
estructurales de conformidad con lo dispuesto en el Título E de la -NSR- 10):
únicamente se acompañará copia de los planos estructurales del proyecto
firmados y rotulados por el profesional que los elaboró.

2. Una copia en medio impreso del proyecto arquitectónico, elaborado de

conformidad con las normas urbanísticas y de edificabilidad vigentes al momento
de la solicitud debidamente rotulado y firmado por un arquitecto con matrícula
profesional, quien se hará responsable legalmente de los diseños y de la
información contenida en ellos.

3. Si la solicitud de licencia se presenta ante una autoridad distinta a la que otorgó

la licencia original, se adjuntarán las licencias anteriores, o el instrumento que
hiciera sus veces junto con sus respectivos planos. Cuando estas no existan, se
deberá gestionar el reconocimiento de la existencia de edificaciones regulado por
el Título II del presente decreto. Esta disposición no será aplicable tratándose de
solicitudes de licencia de construcción en la modalidad de obra nueva.

4. Anteproyecto aprobado por el Ministerio de Cultura si se trata de bienes de

interés cultural de carácter nacional o por la entidad competente si se trata de
bienes de interés cultural de carácter departamental, municipal o distrital cuando el
objeto de la licencia sea la intervención de un bien de interés cultural, en los
términos que se definen en las Leyes 397 de 1997 y 1185 de 2008 y el Decreto
763 de 2009 o en las normas que las modifiquen, adicionen o complementen.

Cuando se trate de intervenciones sobre el patrimonio arqueológico se debe incluir

la autorización expedida por la autoridad competente.

5. Cuando se trate de licencias para la ampliación, adecuación, modificación,

reforzamiento estructural o demolición de inmuebles sometidos al régimen de
propiedad horizontal, copia del acta del órgano competente de administración de
la propiedad horizontal o del documento que haga sus veces, según lo disponga el
respectivo reglamento de propiedad horizontal vigente, autorizando la ejecución de
las obras solicitadas. Estas licencias deberán acoger lo establecido en los
respectivos reglamentos.

Una vez surtido el trámite correspondiente, la autoridad expide un acto

administrativo que contiene la autorización solicitada, la misma contiene los
derechos y obligaciones que nacen para el titular de la licencia.

42
Las obligaciones contenidas en las licencias deben ser cumplidas a cabalidad por
el solicitante, se pueden contar estas como: la realización de las obras de
urbanismo y saneamiento y escrituración y entregas de áreas de cesión al
municipio. La ejecución y entrega de estas obras se ajustaran a las normas y
disposiciones técnicas que para el fin tengan dispuestas las empresas de servicios
públicos y demás entidades que intervienen en el proceso de planeamiento de la
ciudad a través de la ejecución de obras de infraestructura.

El lleno de los requisitos de ley, a que se refiere el delito de Urbanización Ilegal

implica, además de la obtención de la respectiva licencia, registro y permiso de
ventas etc., que las obligaciones en ella contenida, sean cumplidas en su
totalidad, así, quien tiene licencia pero no cumple las obligaciones que la misma
exige o construye con especificaciones distintas a las contempladas inicialmente
en el acto administrativo de otorgamiento, o las cumple parcialmente, también será
objeto de investigación administrativa y/o de la imputación del delito.

b) En los antecedentes del delito, vimos la importancia que tiene el registro de

urbanizador en el control de la actividad de enajenación de inmuebles, se
constituye este una herramienta útil para la administración toda vez que el mismo
le permite llevar un censo de las personas que realizan la actividad en el
municipio, obtener datos de interés para la ciudadanía, conocer la situación
económica año a año de las personas que ejercen dicha actividad comercial y ser
requisito previo a la obtención del permiso de enajenador.

El registro de urbanizador debe solicitarse ante la entidad correspondiente, es

decir ante la entidad municipal encargada de llevar el registro de las personas
naturales y jurídicas que se dediquen a las actividades contempladas en la Ley 66
de 1968, el Decreto 2610 de 1979 y el Decreto 2391 de acuerdo con lo dispuesto
por el numeral 1° del artículo segundo del Decreto 078 de 1987; en el caso
especifico de Bogotá ante la Alcaldía en cabeza de la Secretaria Distrital Del
hábitat con base en los lineamientos del Decreto 271 de 2007; así lo confirmó el
consejo de estado al resolver una acción de definición de competencias 38
instaurada ante ese tribunal en virtud del régimen especial de que goza el distrito.

“En conclusión, las funciones de inspección y vigilancia de las actividades

relacionadas con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda de que tratan
la Ley 66 de 1968 y el Decreto extraordinario 2610 de 1979, y entre éstas la de
tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o

38
CONSEJO DE ESTADO. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Consejero ponente: ERNESTO
RAFAEL ARIZA MUÑOZ. Santafé de Bogotá, D.C., 9 de abril 1996.Radicación número: C-2890

43
naturales que se ocupen de tales actividades o disponer su liquidación, son hoy de
competencia de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., a quien
corresponde ejecutar las reglamentaciones que sobre dicho aspecto expedida el
Concejo Distrital de Santafé de Bogotá”

Este registro se realiza por una sola vez y tiene vigencia hasta tanto el titular no
solicite su cancelación, para la inscripción en el registro se deberá39: presentar
solicitud a la cual se debe acompañar una declaración jurada donde conste
nombre y apellidos completos, nacionalidad, domicilio y dirección precisa. Las
personas jurídicas, acompañarán además las pruebas correspondientes de su
existencia y representación legal, como escritura publica o documento privado de
constitución de la sociedad o sus reformas si las hay, certificado de existencia y
representación legal de la sociedad expedido por la cámara de comercio
correspondiente (o en el caso de las entidades sin animo de lucro la resolución por
la cual se concedió la personería jurídica) y balance en formulario oficial firmado
por un contador titulado.

Al igual que ocurre con la obtención de las licencias enunciadas en el literal a), el
registro genera una serie de obligaciones, para este caso, la principal obligación
es la de remitir año a año, en la fecha que indique la autoridad, el balance general
de la sociedad con corte a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior; pagar
oportunamente las contribuciones que se liquiden anualmente y atender las
citaciones, órdenes y requerimientos hechos por la autoridad municipal encargada
de la inspección y vigilancia de la actividad enajenadora según lo prevé el decreto
1555 de 1988. Este registro otorga al solicitante la potestad de solicitar los
permisos de venta y de cualquier limitación de dominio a que se refieren los
artículos 4o. y 5o. del Decreto 2610 de 1979.

c) El permiso para anunciar y desarrollar actividades de enajenación, es el último

de los requisitos exigidos por la legislación, para ejercer la actividad en debida
forma; el otorgamiento de este permiso al igual que el registro de enajenador, son
de competencia de la autoridad municipal encargada de ejercer la vigilancia y
control sobre la actividad enajenadora.
Para la obtención de este permiso, el interesado en promocionar, anunciar y/o
desarrollar las actividades de enajenación de inmuebles a que se refiere el varias
veces mencionado decreto 2610 de 1979, debe allegar junto con su radicación (15

39
GOMEZ SIERRA, Francisco. CONSTITUCIÓN POLITICA DE COLOMBIA. Articulo 3º decreto 2610 de 1979, 
decreto 2391 de 1989 y decreto distrital 271 de 2007.

44
días antes del inicio de actividades prescribe la norma) los siguientes
documentos:40
1. Copia del Registro Único de Proponentes actualizado.

2. Folio de matrícula inmobiliaria del inmueble o inmuebles objeto de la solicitud,

cuya fecha de expedición no sea superior a tres (3) meses anteriores a la fecha de
radicación.

3. Copia de los modelos de contratos que se vayan a utilizar en la celebración de

los negocios de enajenación de inmuebles con los adquirentes, a fin de comprobar
la coherencia y validez de las cláusulas con el cumplimiento de las normas que
civil y comercialmente regulen el contrato.

4. Licencia urbanística respectiva.

5. Presupuesto financiero del proyecto.

6.Cuando el inmueble en el cual ha de desarrollarse el plan o programa se

encuentre gravado con hipoteca, documento que acredite que el acreedor
hipotecario se obliga a liberar los lotes o construcciones que se vayan enajenando,
mediante el pago proporcional del gravamen que afecte cada lote o construcción.

El urbanizador ilegal, realiza la actividad sin el lleno de estos requisitos que

protegen al futuro adquirente, hasta de las clausulas perjudiciales que en materia
civil o mercantil puedan llegar a contener el negocio, lo que si sucede en la
mayoría de los casos es que el urbanizador ilegal no realiza la “transferencia” de
los bienes mediante escritura pública, sino que utiliza promesas de compraventa
que a pesar de tener el carácter de contrato propiamente dicho siempre
necesitaran para su existencia y oponibilidad ante terceros el requisito de
protocolización ante notario público y la posterior anotación el registro de
instrumentos públicos.

2.9 EL CONCURSO CON OTROS CONDUCTAS PUNIBLES:

Los supuestos fácticos del comportamiento son claros, ya lo indicamos al describir

los verbos rectores de la conducta; si embargo entraña la realización de otras
conductas tipificadas en la legislación a fin de conseguir el provecho ilícito.
40
Articulo 1º Decreto 2180 de 2006.

45
A pesar de ser el estado el aparente sujeto pasivo de la conducta delictiva, ya
vimos como el actuar del sujeto activo se refleja en la mayoría de los casos en el
patrimonio económico de los particulares.

El delito por ser considerado un tipo pluriofensivo, puede ser denunciado por
cualquier persona, cuando cualquiera de esas personas se ve vulnerado en sus
derechos y perjudicado material y económicamente por el actuar engañoso o
artificioso de urbanizador ilegal, acude a la jurisdicción a fin de denunciar el hecho,
ahora bien no en pocas ocasiones denuncian penalmente al urbanizador por el
delito de estafa, abuso de confianza o cualquiera de estos en concurso con el de
urbanización ilegal; la razón de tal situación es que entre otros los tipos penales
de estafa y abuso de confianza son más conocidos por el ciudadano del común y
porque la acción va encaminada a conseguir del autor el resarcimiento efectivo del
perjuicio patrimonial (presente, futuro o consolidado) a través de la indemnización
integral.

La corte suprema de justicia en sentencia del 18 de febrero de 200041 trato el tema

del concurso que puede existir entre el delito de estafa y urbanización ilegal en los
siguientes términos:

“Si se analiza el contenido de los tipos penales de estafa previsto en el artículo

356 del Código Penal, y de desarrollo ilegal de actividades relacionadas con
enajenación de inmuebles destinados a vivienda que consagra el artículo 11 de la
ley 66 de 1968 (modificado por 6º del Decreto 2610 de 1979), sin mayor esfuerzo
se concluye que los presupuestos requeridos para que esta última pueda ser
considerada norma especial, residual, o consuntiva no se cumplen, y que se trata,
por el contrario, de figuras delictivas autónomas, totalmente independientes, que
regulan situaciones distintas y tienen, como acertadamente lo destaca el
Procurador Delegado en su concepto, un ámbito de aplicación bien diferente.

El delito de estafa sanciona la obtención de un provecho económico para sí o para

un tercero, mediante la inducción o el mantenimiento de otro en error, por medio
de artificios o engaños. Es un ilícito de resultado, que protege el bien jurídico del
patrimonio económico. El delito previsto en el artículo 11 de la ley 66 de 1968
(modificado por el 6º del Decreto 2610 de 1979), castiga el desarrollo ilegal de
actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, entre ellas la
celebración de promesas de venta y el recibo de anticipos de dinero con dicho
propósito, sin mediar permiso de la autoridad competente. Es un tipo de peligro
41
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sala de casación penal, sentencia de 5 de agosto de 2009.

46
que procura evitar que a través del adelantamiento indiscriminado de esta clase de
actividades se presenten trastornos en el orden socioeconómico.

Si se constata comparativamente la configuración típica de estas dos figuras

delictivas, no resulta difícil advertir que sus elementos son totalmente distintos, y
que entre ellas no se establecen referentes estructurales que permitan afirmar que
se encuentran vinculadas por una relación de género a especie, y que la segunda
es una modalidad de la primera. Tampoco se trata de tipos penales que protejan el
mismo bien jurídico, pues como ya se dejó visto, ellos son totalmente distintos.

Este último argumento resulta igualmente válido para rechazar la tesis del
concurso aparente de tipos con arreglo al principio de subsidiariedad, pues
también en este supuesto constituye característica fundamental que el bien
jurídico protegido por las normas en conflicto sea el mismo. Aparte de ello, se
tiene que el artículo 11 de la ley 66 de 1968 (modificado por el 6º del Decreto 2710
de 1979) establece expresamente que quienes realicen la conducta allí descrita
quedarán sujetos a la pena de 2 a 6 años de prisión, además de las sanciones que
les corresponda por la comisión de otros delitos contemplados en el Código Penal,
dejando de esta manera en claro que no se trata de un tipo penal residual, sino
autónomo, que puede ser aplicado simultáneamente con otros de estructura
básica o especial, si los hechos resultan ser constitutivos de un fenómeno
concursal.”42
A pesar que los delitos se encuentran tipificados en títulos diferentes del código,
es decir los relacionan como dañinos de bienes jurídicos distintos, puede
configurarse el concurso de hechos punibles, en palabras de la corte no son
excluyentes.43

“Es obvio, en consecuencia, que frente al devenir de la problemática social que a

lo largo de los años, ha venido planteando la carencia de vivienda y con ello el
desorden urbanístico que tal déficit ha generado, el ordenamiento jurídico ha
reaccionado de diversas maneras, según la coyuntura que en la determinada
época se le proponga. Es innegable que la búsqueda de una solución al problema
habitacional resulta ciertamente compleja y que en ello pueden verse afectados
distintos órdenes de la vida social, así como la situación individual de los
asociados.”

42
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia de 18 de febrero de 2000, Rad: 12820
43
Corte suprema de justicia, sala de casación penal, sentencia de 5 de agosto de 2009, radicación

47
2.10 CRIMINALIDAD

En el periodo comprendido entre 2003 y 2009, fueron presentadas en Colombia,

ante la Fiscalía General De La Nación 577 denuncias por el delito de urbanización
ilegal44; 68 de esas denuncias fueron presentadas en la seccional Cundinamarca,
la comisión del delito ha disminuido proporcionalmente hasta llegar en 2009 a la
suma total de 29 noticias. A su paso en Bogotá, la secretaria distrital del hábitat
desde el año 2006 hasta la fecha ha efectuado la denuncia de 24 casos por
urbanización ilegal (ver cuadro anexo 3); además de las investigaciones
administrativas que por enajenación ilegal en ese mismo periodo se iniciaron
resultando a la fecha 78 expedientes en trámite por dicha actividad (ver cuadro
anexo 4).

Por último en lo corrido de este año en Bogotá, se han impuesto sanciones por
violación a las normas o reglamento para ejercer la actividad enajenadora, por
valor total de cuarenta y siete millones ciento sesenta y seis mil setecientos
cincuenta y seis pesos moneda corriente ($ 47.166.756); cabe destacar que el
decreto 2610 de 1979 faculta a la administración para imponer multas entre
$10.000 y $50.000, como es lógico estas multas son actualizadas conforme la
corrección monetaria e interpuestas siguiendo los principios de necesidad
proporcionalidad y razonabilidad.

2.11 LEGALIZACION DE ASENTAMIENTOS.

Por último es necesario revisar el procedimiento estipulado por el legislador con el

fin de contrarrestar el daño causado por el urbanizador ilegal y reparar el perjuicio
a fin de brindar mayor calidad de vida para los habitantes que hacen parte de una
comunidad o barrio determinado.

El articulo 122 del decreto 564 de 2006 Define la legalización, como el proceso
mediante el cual la administración municipal, distrital o del Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina reconoce, si a ello
hubiere lugar ( este proceso no es posible realizarlo en asentamiento ubicados en
suelo de protección), la existencia de un asentamiento humano constituido por
viviendas de interés social realizado antes del 27 de junio de 2003, aprueba los
44
FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Sistema de georeferenciacion‐SIJUF

48
planos urbanísticos y expide la reglamentación urbanística, sin perjuicio de la
responsabilidad penal, civil y administrativa de los comprometidos.

Este proceso de legalización implica la incorporación al perímetro urbano y de

servicios, cuando a ello hubiere lugar, y la regularización urbanística del
asentamiento humano, sin contemplar la legalización de los derechos de
propiedad en favor de eventuales poseedores.

Por lo general los procesos de legalización de asentamientos, están

acompañados de procesos legalización de títulos, de tal manera que estos
trámites según lo dispone el mencionado decreto 564 pueden surtirse de manera
de manera conjunta.

La iniciativa del proceso de legalización podrá adelantarse, bien de oficio o a

solicitud del urbanizador, el enajenante, los propietarios o la comunidad
organizada para el efecto, cuando la iniciativa sea de estos últimos les
corresponderá asumir los costos que el proceso de legalización conlleva; por el
contrario si el proceso de legalización fue iniciado de oficio por la autoridad
municipal los interesados en el proceso deberán aportar la información que para el
hecho requieran las autoridades.

La solicitud de legalización deberá contener:45

1. Nombre completo, identificación y dirección, si se conoce, del urbanizador, el
propietario y poseedores de los predios que conforman el asentamiento humano.

2. Nombre completo e identificación del peticionario y dirección donde recibirá

notificaciones.

3. Plano de loteo e identificación del predio o predios incluyendo sus linderos y, de

ser posible, matrícula inmobiliaria del predio o predios que conforman el
asentamiento humano objeto de legalización.

4. Fecha de formación del asentamiento humano, sustentada siquiera con prueba

sumaria.

A su paso el artículo 126 del mencionado decreto indica: a la solicitud de

legalización se deberán adjuntar aquellos documentos que permitan identificar
jurídica y físicamente el asentamiento, así como las condiciones de ocupación del
mismo. Los planos que se anexen deben estar debidamente rotulados y contener
45
Articulo 125 decreto 564 de 2006.

49
la firm a, nombre, identificación y matrícula profesional vigente del arquitecto o
ingeniero responsable y del promotor, urbanizador o propietario o el responsable
del trámite.

En todo caso, a la solicitud se deberán anexar como mínimo los siguientes

documentos:
1. Certificado de tradición y libertad del predio o predios objeto de legalización,
expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente.

2. Fotocopias de las escrituras o promesas de compraventa de los predios que

hacen parte del proceso de legalización.

3. Pruebas para establecer la fecha de la ocupación del asentamiento, las cuales

podrán ser, entre otras, aerofotografías certificadas del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi o de la entidad que cumpla sus funciones, escrituras públicas y
promesas de compraventa o cualquier otro medio de prueba válido.

4. Acta de conocimiento y aceptación del plano de loteo y del proceso de

legalización firmada por el cincuenta y uno por ciento (51%) de los propietarios o
poseedores de los inmuebles incluidos en la legalización.

5. Plano de levantamiento del loteo actual, junto con las carteras de campo y hojas
de cálculo, en la escala que determine la Oficina Planeación Municipal o Distrital,
en caso de no existir la conservación catastral del asentamiento humano. En todo
caso, cualquiera de estos planos deberá cumplir con los requerimientos técnicos
que determine la autoridad competente e incluirá, entre otros aspectos, la
delimitación del espacio público que se constituirá a favor del respectivo municipio
o distrito y la regularización urbanística propuesta, que establezca las obligaciones
y compromisos de las partes, sin que puedan ser modificadas posteriormente en el
plano de levantamiento de loteo.

Una vez aportada la documentación de que tratan los artículos 125 y 126 antes
enunciados, la autoridad municipal correspondiente dispone del término de 15 días
para realizar la evaluación técnica y jurídica tendiente a verificar la procedencia de
la legalización solicitada. Una vez realizada la verificación se dará inicio al proceso
de legalización se suscribirá un acta y se expedirá el acto administrativo que
define la procedencia del trámite.

Posteriormente se otorga a la autoridad municipal competente el termino de 60

días para definir en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial, las

50
condiciones urbanísticas por las que se deberá sujetar el asentamiento, para ello
se elaborara un estudio que contendrá según lo indica el artículo 129 del decreto
564 de 2006:
1. La delimitación del área objeto del trámite de legalización.

2. Las zonas de reserva para el desarrollo de los sistemas generales de

infraestructura vial y servicios públicos domiciliarios, entre otros, que inciden en el
área.

3. Las determinantes del sector en relación con lo establecido en el Plan de

Ordenamiento con respecto a: Elementos de las zonas de protección ambiental,
Zonas de amenaza y riesgo no mitigable, Clasificación del suelo, Definición de
usos del suelo, Programas, operaciones y proyectos estructurantes, Acciones de
mejoramiento previstas, Lineamientos ambientales y Criterios para repartir cargas
o beneficios resultantes del proceso de legalización.

4. Plano definitivo de loteo en el que se identifiquen las áreas a entregar y la

regularización urbanística, así como las obligaciones y compromisos de las partes.
El plano debe contener la firma, nombre, identificación y/o matrícula profesional
del arquitecto o ingeniero responsable y del urbanizador, propietario o responsable
del trámite.

Una vez realizado el estudio, este es puesto en conocimiento de la comunidad

para que formule las objeciones a que haya lugar, mismas que se resolverán en el
acto administrativo que contenga la decisión de legalizar el asentamiento
El acto administrativo por medio del cual se aprueba la legalización del
asentamiento, hace las veces de licencia de urbanización, con base en el se
deben tramitar las licencias de construcción y los actos de reconocimiento de
construcciones a que haya lugar. Al igual que las licencias de urbanismo el acto
genera las obligaciones y derechos tratados en el acápite de requisitos para la
configuración de delito.

El procedimiento para el reconocimiento de existencia de edificaciones se

encuentra previsto en los artículos 66 a 72 del decreto 1469 de 2010.

Con la legalización se entienden aprobados los planos, la reglamentación para el

área especifica y las acciones de mejoramiento barrial.

En Bogotá el decreto distrital 367 de 2005, reglamentó el procedimiento y demás

requisitos para la legalización de asentamientos humanos realizados

51
clandestinamente en el distrito capital, de conformidad con el artículo 458 del
decreto distrital 190 de 2004 que contiene la compilación del Plan de
Ordenamiento Territorial.

52
 3. DERECHO COMPARADO.

Guardadas las proporciones, con la forma de organización del Estado Mexicano

(estado federado, en el que confluyen dos formas de gobierno y de distribución de
competencias, así: el estado federal general conformado por la asociación de
varios estados miembros y los estados particulares autónomos proclamados como
tal con población territorio y poder) y el Estado Colombiano organizado como
estado unitario, descentralizado con autonomía de sus entidades territoriales;
veamos cual es el tratamiento que la ley penal federal y la ley penal del distrito
federal otorgan a las conductas que en nuestro código penal46 pueden equiparase
a comportamientos constitutivos del delito de urbanización ilegal.

La ley penal federal rige en toda la República para los delitos del orden federal; a
su vez existe para el Distrito Federal de México, el código penal cuyas normas se
aplican en el distrito federal por los delitos del fuero común que se cometan en
dicho territorio; además, de poderlas aplicar por los delitos cometidos en alguno de
los estados de la federación cuando dicho delito produzca efectos en el territorio
del distrito federal o cuando sean delitos de ejecución permanente o continuados y
se sigan cometiendo en el territorio del distrito federal.

El código penal federal contempla en el titulo vigesimosegundo-delitos en contra

de las personas en su patrimonio-, en el capítulo III el delito de fraude así:47

“Articulo 386: comete el delito de fraude el que engañando a uno o

aprovechándose del error en que este se halla se hace ilícitamente de alguna cosa
o alcanza un lucro indebido.
El delito de fraude se castigará con las penas siguientes:
I. Con prisión de 3 días a 6 meses o de 30 a 180 días multa, cuando el valor
de lo defraudado no exceda de 10 veces el salario.
II. Con prisión de 6 meses a 3 años y multa de 10 a 100 veces el salario,
cuando el valor de la defraudado excediera de 10 pero no de 500 veces el salario.
III. Con prisión de 3 a 12 años y multas hasta de de 120 veces el salario, si el valor
de lo defraudado fuere mayor de 500 veces el salario”.
“Artículo 387: las mismas penas señaladas en el artículo anterior, se impondrán:

46
CODIGO PENAL - Ley 599 de 2000
47
CÓDIGO PENAL FEDERAL. Artículos 386 y 387

53
I. (…)
II. (…)
III. (…)
IV.(…)
V. (…)
VI.(…)
VII. Al que vende a dos personas una misma cosa sea mueble o raíz y recibe el
precio de la primera o de la segunda enajenación, de ambas o parte de el, o
cualquier otro lucro con perjuicio del primero o del segundo comprador.
VIII. (…)
IX. (…)
X. (…)
XI. (…)
XII. Al fabricante, empresario, contratista o constructor de una obra cualquiera,
que emplee en la construcción de la misma, materiales en cantidad o calidad
inferior a la convenida o mano de obra inferior a la estipulada, siempre que haya
recibido el precio o parte de el.
XIII. (…)
XIV. (…)
XV. (…)
XVI. (…)
XVII. (…)
XVIII.(…)
XIX. (…)
XX. A los constructores o vendedores d edificios en condominios que obtengan
dinero, títulos o valore s por el importe de su precio o a cuenta de él sino los
destinare, en todo o en parte, al objeto de la operación concertada, por su
disposición en provecho propio o de otro. Es aplicable a lo dispuesto en esta
fracción, lo determinado en los párrafos segundo a quinto, de la fracción anterior.

“Artículo 389 bis: comete delito de fraude el que por sí o por interposita persona,
cause perjuicio público o privado al fraccionar y transferir o prometer transferir la
propiedad, la posesión o cualquier otro derecho sobre un terreno urbano o rustico,
propio o ajeno, con o sin construcciones sin el previo permiso de las autoridades
administrativas competentes, o cuando existiendo este no se hallan satisfecho los
requisitos en el señalado. Este delito se sancionara aun en el caso de falta de
pago total o parcial.

Para los efectos penales se entiende por fraccionar, la decisión de terrenos en

lotes.”

54
Vemos como el código penal federal, además de contemplar dentro de las
diferentes conductas constitutivas de fraude (artículo 387), individualiza, esto es,
describe la conducta de transferencia, fraccionamiento y venta de lotes de terreno
en un artículo separado (389 bis), a mi juicio esto refleja la importancia que quiere
dar el legislador a la conducta descrita, ya que la misma contiene el ingrediente
importantísimo, del perjuicio publico que causa el sujeto activo con su actuar
indebido a la comunidad en general.

En nuestra legislación no es expresa la intención de salvaguardar el interés

público, sin embargo como ya lo he manifestado, la norma no solo se concibe para
proteger el patrimonio económico de los particulares, sino que la misma se refleja
en el hecho que la administración al garantizar los derechos de los asociados, esta
previendo las consecuencias funestas en materia económica tiene la legalización
de barrios y en el peor de los escenarios el desgaste jurisdiccional y
administrativo que conlleva la investigación de un delito.

Anteriormente mencionamos que debido a la forma de organización del estado

Mexicano coexisten la ley penal federal y los códigos penales de los estados
miembros, es así que el Distrito Federal de México, tiene para la aplicación en el
territorio de su jurisdicción el código penal para el distrito federal, mismo que
sanciona dentro de las conductas constitutivas del delito de fraude, actos
engañosos relacionados con la construcción, venta, fraccionamiento o subdivisión
de terrenos, urbanos o rustico.

El libro II capítulo 3 del mencionado código48 sanciona las conductas constitutivas

de fraude en los siguientes términos:

“Articulo 230. Al que por medio del engaño o aprovechando el error en que otro se
halle, se haga ilícitamente de alguna cosa u obtenga un lucro indebido en
beneficio propio o de un tercero se le impondrán:
I. De 25 a 75 días multa, cuando el valor de lo defraudado no exceda de
cincuenta veces el salario, o no sea posible determinar su valor.
II. Prisión de 4 meses a 2 años 6 meses y de 75 a 200 días multa, cuando el
valor de lo defraudado exceda de 50 pero no de 500 veces el salario mínimo.
III. Prisión de 2 años 6 meses a 4 años y de 200 a 500 días multa, cuando el
valor de lo defraudado exceda de 500 pero no de 5000 veces el salario mínimo.
IV.

48
CÓDIGO PENAL PARA EL DISTRITO FEDERAL. Editorial Sista. Mexico DF. Mayo 2010

55
Prisión de 4 a 6 años y de 500 a 800 días multa cuando el valor de lo defraudado
exceda de 5000 pero no de 10000 veces el salario mínimo.

V. Prisión de 6 a 11 años y de 800 a 1200 días multa, cuando el valor de lo

defraudado exceda de 10000 veces el salario mínimo.

Cuando el delito se cometa contra dos o más personas, se impondrá además las
dos terceras partes de las penas previstas en las fracciones anteriores.

“Articulo 231: se impondrán las penas previstas en el artículo anterior, a quien:

I. (…)
II.
III. (…)
IV. Venda a dos personas una misma cosa, sea mueble o inmueble, y reciba el
precio de la primera, de la segunda enajenación o de ambas, o parte de el,
o cualquier otro lucro, con perjuicio del primero o del segundo comprador.
V. (…)
VI. En carácter de fabricante, comerciante, empresario, contratista o
constructor de una obra, suministre o emplee en esta materiales o realice
construcciones de calidad inferior a las estipuladas, si ha recibido el precio
convenido o parte de el, o no realice las obras que amparen la cantidad
pagada.
VII. (…)
VIII. (…)
IX. (…)
X. (…)
XI. (…)
XII. Construya o venda edificios en condominio obteniendo dinero, títulos o
valores por el importe de su precio o a cuenta de él, sin destinarlo al objeto
de la operación concertada. En este caso, es aplicable lo dispuesto en el
párrafo segundo de la fracción anterior. Las instituciones y organismos
auxiliares de crédito, las de fianzas y las de seguros, así como los
organismos oficiales y descentralizados autorizados legalmente para operar
con inmuebles, quedan exceptuados de la obligación de constituir el
depósito a que se refiere la fracción anterior.
XIII. (…)
XIV. (…)
XIV. (…)
XV. Por si o por interposita persona, sin el previo permiso de las autoridades
administrativas competentes o sin satisfacer los requisitos señalados en el

56
 permiso obtenido, fracciones o divida en lotes un terreno urbano o rustico,
con o sin construcciones, propio o ajeno y transfiera o prometa transferir la
propiedad, la posesión o cualquier otro derecho sobre alguno de esos
lotes.”
Las multas fijadas, en estas normas, se definen como el pago de una cantidad de
dinero al gobierno y para cuantificarlas se considera la percepción neta diaria del
sujeto al momento de cometer el delito o sus modalidades, el monto de estas
multas nunca será inferior al salario mínimo diario vigente, ni mayor a cinco mil
días, salvo alguna excepción que contemple el mismo ordenamiento.

La infracción contenida en la ley penal del distrito federal, es una réplica de la

norma contenida en la ley penal federal, que ha penalizando dentro del título de
los delitos contra el patrimonio, la conducta de fraude y que para el análisis
pretendido podría equipararse al delito de la urbanización ilegal en Colombia.

La real academia de la lengua española define fraude como: Acción contraria a la

verdad y a la rectitud, que perjudica a la persona contra quien se comete; Acto
tendente a eludir una disposición legal en perjuicio del Estado o de terceros; Delito
que comete el encargado de vigilar la ejecución de contratos públicos, o de
algunos privados, confabulándose con la representación de los intereses
opuestos.

El diccionario de notariado y registro49 citando la jurisprudencia de la corte

suprema de justicia lo define como: “ … el fraude, esto es, el engaño maliciosos, la
maquinación insidiosa, la mentira artera, qué anublan el discernimiento y arrastran
la voluntad, son elementos indispensables a la existencia del dolo.”

La ley 599 de 2000, dispuso varios tipos penales relacionados con la conducta de
fraude, entre ellos los estipulados, en el capitulo sexto- con las defraudaciones-del
título VII y el fraude procesal (Art. 453). No así no existe en la disposición penal
ningún delito tipificado como fraude; sin embargo la conducta delictiva aquí
estudiada requiere del sujeto activo una conducta engañosa, encaminada a crear
error en la victima y finalmente obtener un provecho ilícito.

Los requisitos, plazos y procedimientos que deben cumplir las personas naturales
o jurídicas de que tratan estas norma, se hallan contenidos en el reglamento de
construcciones para el distrito federal, en especial en el título cuarto de las
manifestaciones de construcción y de las licencias de construcción especial,
publicado en la gaceta oficial del distrito federal el 29 de enero de 2004, la ley
49
BUELVAS & PORTO, Diccionario de Notariado y Registro. Primera Edición. Bogotá.

57
general de desarrollo urbano del DF y su reglamento y el manual de
procedimientos para la expedición de licencias de uso de suelo, autorización de
subdivisiones, fusiones y relotificaciones; placas de control de uso y ocupación de
inmuebles; conservación de placas de nomenclatura de vías y espacios públicos;
regeneración o rehabilitación de cavidades en zonas minadas, el reglamento para
zonificación del distrito federal, entre otras normas.
Así quien desee construir, ampliar, reparar o modificar una obra o instalación de
las señaladas en el artículo 51 del Reglamento50 el propietario o poseedor del
predio o inmueble, en su caso, el Director Responsable de Obra y los
Corresponsables, previo al inicio de los trabajos deberá registrar la manifestación
de construcción correspondiente, dicha manifestación según sea la modalidad
deberá contar con lo siguiente: 51

A manera de ilustración, para la manifestación tipo A, el propietario o poseedor

deberá presentar ante la delegación donde se ubique la obra, según lo establece
el artículo 52 del reglamento:
I. Nombre y domicilio del propietario o poseedor, así como la ubicación del
predio donde se pretenda construir;
II. Constancia de alineamiento y número oficial vigente, con excepción de los
incisos e) y f) de la fracción I del artículo 51 del presente Reglamento
III. Comprobantes de pago de los derechos respectivos;
IV. Plano o croquis que contenga la ubicación, superficie del predio, metros
cuadrados por construir, distribución y dimensiones de los espacios, área
libre, y en su caso, número de cajones de estacionamiento;
V. Aviso de intervención registrado por la Secretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda, cuando el inmueble se encuentre en área de conservación
patrimonial del Distrito Federal, y
VI. Autorización emitida por autoridad competente, cuando la obra se ubique
en zonas de conservación del Patrimonio Histórico, Artístico y Arqueológico
de la Federación, y
VII. Para el caso de construcciones que requieran la instalación de tomas de
agua y conexión a la red de drenaje, la solicitud y comprobante del pago de
derechos a que se refiere el artículo 128 de este Reglamento.

En el caso previsto en el inciso b) de la fracción I del artículo 51 de este

Reglamento, adicionalmente se debe presentar licencia de construcción o el
registro de obra ejecutada de la edificación original, o en su caso, el registro de

50
GOMEZ SIERRA, Francisco. CONSTITUCIÓN POLITICA DE COLOMBIA. ARTÍCULO 51.
51
Ibid. Articulo 52

58
manifestación de construcción, así como indicar en el plano o croquis, la
edificación original y el área de ampliación.

El propietario o poseedor se obliga a colocar en la obra, en lugar visible y legible

desde la vía pública, un letrero con el número de registro de la manifestación de
construcción, datos generales de la obra, ubicación y vigencia de la misma.
A fin de solicitar el permiso de que tratan los artículos 231 numeral XV (código
penal para el distrito federal), el interesado en el fraccionamiento, lotificación o
relotificacion de algún terreno ubicado en el distrito federal, deberá presentar ante
la Secretaria De Desarrollo Urbano y Vivienda (con oficinas en cada delegación)
la solicitud de la licencia correspondiente, misma a la que se deberán acompañar
unos requisitos según sea la superficie, por ejemplo para solicitar Licencia de
subdivisión, fusión y relotificacion de predios en superficies menores a 10 veces
lote tipo se presentan:52

1. Formato DAPU-104 debidamente requisitado (original y dos copias simples)

2. Croquis que contenga la situación actual del inmueble, consignando las calles
colindantes, la superficie y linderos del predio y el proyecto de subdivisión, fusión o
relotificacion, consignando también las calles colindantes, la superficie y linderos
del predio (original y dos tantos)

3. Copia certificada de la escritura de propiedad del inmueble que se pretende

subdividir, fusionar o relotificar.

4. Boleta predial de un bimestre del último año de calendario (copia simple y

original o copia certificada para su cotejo)

5. Certificado de zonificación, o en su caso, certificado de acreditación de uso del

suelo por derechos adquiridos (copia simple y original o copia certificada para su
cotejo)

6. Identificación del propietario o representante legal (copia simple y original o

copia certificada para su cotejo)

7. Documento con el que se acredite la personalidad del representante legal en su

caso (copia simple y original o copia certificada para su cotejo)

52
Tramites relacionados con el uso del suelo, consultado en : http://www.seduvi.df.gob.mx

59
8. En caso de resolución aprobatoria, se deberá presentar el o los avalúos del
terreno, así como el comprobante de pago de derechos (copia simple y original o
copia certificada para su cotejo)

9. Designación de un representante común en su caso de ser varios los

solicitantes en la propia solicitud.

10. Descripción de la obra o actividad.

Una vez surtido el trámite, la mencionada secretaría expide el oficio de
subdivisión, que debe protocolizarse en una notaria y llevarse a la inscripción en el
registro público de la propiedad.

El control del licenciamiento (construcción, fraccionamiento etc.) al que nos hemos

referido, lo ejerce el departamento, según las facultades que le otorga el
reglamento de zonificación del distrito federal53, así puede inspeccionar en
cualquier momento, mediante orden escrita, los predios, construcciones y las
obras en proceso y con ello verificar el cumplimiento de las disposiciones de la
Ley, los Reglamentos y de las declaratorias, permisos, licencias, autorizaciones y
demás órdenes emanadas de la autoridad competente.

Resultado de esta inspección pueden imponerse multas que van desde $1.000.00
a $ 1.000.000.00** cada vez que el propietario, poseedor o Director responsable
de obra cada vez que impida la inspección, o del 0.5 % hasta el 10% del valor
autorizado del inmueble, al propietario, poseedor o Director Responsable de Obra
que54:
“ a) Dedique un predio a sus construcciones a un uso o destino asignado en el
Programa Parcial o declaratoria respectiva sin haber obtenido la constancia de
zonificación correspondiente;
b) Dedique su predio y construcción a usos no autorizados para la zona en que se
ubica, sin contar con la licencia de uso del suelo respectiva;
c) Dedique un predio o sus construcciones a un uso o destino y que no cuente con
el frente previsto para dicho uso o destino;
d) No respete los porcentajes de áreas verdes o espacios abiertos
correspondientes al uso o destino a los que los dedique;
e). Dedique un predio a un uso o destino que requiera una superficie mayor a la
que tiene el predio;
f) No cumpla con los coeficientes de la máxima suma de superficies construidas,
techadas o del número de viviendas que corresponde al predio, o que edifique en

53
REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN PARA EL DISTRITO FEDERAL, texto vigente, publicado en el diario oficial de la
federación el 20 de abril de 1982; consultado en: http://www.ordenjuridico.gob.mx

60
predios cuya superficie sea menor al mínimo establecido para el uso o destino a
que lo dedicará;
g) Subdivida sin permiso, en zonas en donde se ha autorizado la subdivisión;
h) Subdivida en zona en donde la subdivisión no está autorizada;
i) Como resultado de una subdivisión, obtenga fracciones de predios que no se
ajusten a las normas técnicas correspondientes;
j). Infrinja la restricción de techar o las alturas de las construcciones sobre el
terreno o sobre el nivel del alineamiento, y
k). No ejecuten las órdenes a que se refiere el artículo 49 de este Reglamento.
Para efectos de este Reglamento, se entenderá por valor autorizado del inmueble
la suma del valor del predio y de su construcción, de acuerdo con el segundo
párrafo del artículo 31 de este Reglamento. Las mismas sanciones se impondrán a
los Notarios Públicos que no cumplan con lo dispuesto por el artículo 14 de este
Reglamento.

Además de las multas y el control contenidos en los instrumentos jurídicos

detallados, la ley general de desarrollo urbano del distrito federal, preceptúa55que
las violaciones a esa ley y demás ordenamientos en la materia, se consideran una
infracción y por lo tanto acarrean la aplicación de sanciones administrativas**,
independientemente de las de carácter penal, así como las de carácter civil de
indemnizar a los afectados cuando proceda.

Esto indica el carácter no excluyente, que tiene la legislación Mexicana, es decir

además del reproche que tiene el sujeto, por la ejecución de un acto delictivo
tipificado en el código penal, el afectado e incluso el mismo estado puede exigir no
solo la imposición de una pena (prisión, multa) sino el resarcimiento de los daños y
perjuicios que la comisión de la conducta dañina le causo en su patrimonio.

En síntesis, al igual que el ordenamiento jurídico colombiano, la ley penal federal y

el código penal para el distrito federal, castigan penalmente la conducta del sujeto
que parcela, divide, sub divide, fracciona etc. y vende lotes de terreno sin la
debida autorización y/o licencia respectiva (aunque el legislador encuadre dicha
conducta en un tipo penal distinto al contemplado en el código penal colombiano).
Además como ya se mencionó, de las actuaciones administrativas con las que
cuenta el departamento (administración) para lograr que la ejecución de las obras
cuente con los lineamientos y se realicen bajo los parámetros otorgados por la
licencia o permiso respectivo.

Existe abundante material normativo para regular e implementar, las políticas y

estrategias que garanticen el desarrollo urbano en el distrito federal de México,

61
solo basta preguntarse si estos instrumentos son lo suficientemente eficaces como
para garantizar el propósito de brindar mejor calidad de vida a los habitantes de su
territorio.

62
 CONCLUSIONES

En un Estado social de derecho, todos los asociados tienen derecho a que se le

respeten sus garantías, esas garantías son materializadas por el actuar del Estado
a través de las expediciones de normas, políticas y programas encaminadas a
brindar a la comunidad en general mejor calidad de vida y bienestar social.

Las personas más humildes de nuestro país, constituyen la población más

afectada por el actuar de los urbanizadores ilegales, quienes una vez utilizan los
más elaborados medios engañosos, se dedican a defraudar y obtener provecho
ilícito, en detrimento no solo del patrimonio económico del particular sino de los
intereses patrimoniales del Estado, generando con ello daño al patrimonio público,
disminución y deterioro de los bienes y recursos públicos.

La consagración el delito de urbanización ilegal, busca proteger de manera,

simultánea, los intereses particulares de las personas afectadas por los
urbanizadores ilegales y el interés público, radicado en cabeza de las autoridades
municipales, quienes tienen la obligación de realizar la planeación conforme el
bien común.

El Estado además de expedir normas tendientes a ejercer inspección, vigilancia y

control de la actividad urbanizadora, posee la sanción penal como mecanismo
adicional para obtener de los administrados y/o empresarios el efectivo
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley al momento de ejercer la
actividad de urbanización o construcción.

El derecho penal en el Estado social de derecho, ha de ser un derecho de última

ratio para la protección de bienes jurídicos; no ocurre así en nuestro país, toda vez
que los ciudadanos tienen las herramientas administrativas necesarias para evitar
el daño y aun así prefieren acudir a la jurisdicción penal, a denunciar el perjuicio
sufrido.

Además de la labor preventiva, las sanciones administrativas y penales el Estado

en su función de garantizar vivienda digna a los asociados, regulariza los
asentamientos apostados en el territorio de manera ilegal a causa del actuar
irregular de los urbanizadores, disponiendo para ello los mecanismos y
procedimientos idóneos con el fin de contrarrestar el daño causado por el

63
urbanizador ilegal y reparar el perjuicio a fin de brindar mayor calidad de vida para
los habitantes que hacen parte de una comunidad o barrio determinado.

En un país como Colombia, en el que las leyes no son acatadas con rigurosidad,
es preciso crear normas en contra de la delincuencia, que puedan ser aplicadas
desde lo administrativo y lo judicial propiamente dicho; aunque en ocasiones
parezca inoficioso tener contemplada y vigentes dos normas tan parecidas, esto
es el artículo 11 del decreto 2610 de 1979 y el artículo 318 del código penal
colombiano, resulta ser provechoso ya que, como lo mencione en varias
ocasiones el poder coercitivo y de represión penal genera en el asociado mayor
cumplimiento y respeto por las normas.

El control urbanístico se realiza desde varias vías, esto es desde la identificación

de infracciones y sanciones urbanísticas, en los artículos 1 y 2 de la ley 810 de
2003 de 1997 que subrogo los artículos 103 y 104 de la ley 388 de 1997, la
imposición de unos requisitos especiales para ejercer la actividad enajenadora en
la ley 66 de 1968 y el decreto nacional 2610 de 1979, la reglamentación especial
para ejercer la inspección, vigilancia y control de las actividades por parte de los
municipios, los códigos de policía, el curador urbano o la autoridad
correspondiente al otorgar las licencias, el código penal al imponer rigurosas
penas para quien ejerce la actividad de urbanización de manera ilegal y por último
la acción popular, como acción pública busca reclamar del Estado la protección
efectiva de los derechos proclamados como tal en la Constitución Política,
tendiente al resarcimiento del daño causado a los intereses colectivos, entre los
cuales se encuentra: la realización de las construcciones, edificaciones y
desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y
dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Si bien existe la normatividad suficiente para ejercer las acciones tendientes a

evitar la comisión del delito, la inspección vigilancia y control requieren más
atención toda vez, que por ausencia de infraestructura y personal capacitado para
realizar el seguimiento desde la administración, no se logra identificar a la totalidad
de los sujetos que están infringiendo la norma, no se imponen las sanciones
acordes con la infracción cometida o en el peor de los casos la burocracia que se
traduce en lentitud de las actuaciones administrativas y la corrupción no permiten
adelantar y llegar con éxito a la imposición de una sanción ejemplarizante para
quien realiza tal daño al Estado y sus asociados.

La abundante reglamentación urbanística, complejo el proceso de ubicación de los

requisitos que indica el tipo como necesarios para que se constituya el delito, sin

64
embargo la remisión es permanente, sin que se logre de parte de la administración
unidad legislativa para hacer más práctico el proceso valorativo e interpretativo del
juez penal.
El tipo penal de urbanización ilegal, es un tipo penal en blanco, es decir que los
preceptos que sirven de base para la definición de la conducta no se encuentran
estipulados en el y para su adecuada determinación, el juez penal debe acudir a
normas jurídicas precedentes que definen de manera clara la conducta tipificada
como punible.

Si bien es frecuente denunciar, no por el delito de urbanización ilegal contemplado

en el artículo 318 del código penal, sino por el delito de estafa previsto en el
mismo estatuto en el artículo 356, más conocido como infracción penal por la
comunidad en general, es claro que estas dos conductas delictivas son diferentes,
esto es protegen bienes jurídicos distintos ( el interés público y el patrimonio
económico respectivamente) y su configuración obedece a una intención distinta
en el sujeto activo y se encuentran previstas en títulos diferentes del código, sin
embargo las conductas no son del todo excluyentes ya que por lo general el
urbanizador ilegal utiliza los medios engañosos e induce en el error a las
personas (condición básica para el perfeccionamiento de la conducta de estafa) y
con ello lograr en su favor un provecho ilícito, además entorpece la planificación y
causa daño patrimonial y deterioro de los recursos públicos, toda vez que la
entidad territorial encargada de la planificación deberá, una vez perseguida la
persona por cometer el ilícito, reparar el daño causado con cargo a su
presupuesto a fin de proveer en lo posible a la comunidad de servicios y espacios
públicos apropiados.

Estipula el artículo 318 del código penal una multa hasta de cincuenta mil
(50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, esto es, hasta por la
suma de veinticinco mil setecientos cincuenta millones de pesos ($
25.750.000.000) podría decirse una sanción ejemplarizante y por demás
equilibrada en relación con el perjuicio no solo ocasionado al Estado en cabeza
de sus entidades territoriales encargadas de la planificación del territorio, sino de
las personas dañadas en su patrimonio a causa del actuar ilícito del urbanizador.

En cuanto la legalización de los asentamientos humanos ilegales, constituidos por

Viviendas de Interés Social, prevé el decreto 564 de 2006, lo requisitos procesos y
procedimientos, que deberán surtirse ante la Administración a fin de procurar para
los habitantes la regularización urbanística de sus terrenos, dejando clara la
potestad por parte de la administración o los particulares de iniciar las acciones

65
penales, civiles y administrativas pertinentes, reafirmando así el carácter de
independencia y autonomía de que goza el tipo penal de urbanización ilegal.

La inclusión del delito de urbanización ilegal en la legislación penal Colombiana, a

partir de la expedición de la ley 308 de 1996, deja ver el interés del Estado en
desarrollar la política estatal de protección a los intereses públicos y la especial
relevancia que ha tomado la planificación y ordenamiento del territorio para los
diferentes entes que conforman las ramas del poder público.

Cada uno de los requisitos establecidos por el legislador para que se constituya el
delito de urbanización ilegal, implican además para quien desarrolla la actividad de
división, parcelación, urbanización o construcción de inmuebles el control
preventivo ejercido por la autoridad administrativa, quien además y sin perjuicio de
la acción penal podrá imponer sanciones administrativas como las contempladas
en el artículo 104 de la ley 308 de 1997, modificado por la ley 810 de 2003.

La planificación territorial, es fundamental para el desarrollo de los países, en

especial de los que tienen gran cantidad de población, vimos como en el Distrito
Federal de México se estipula al igual que en Colombia, como delito realizar
actividades de urbanización sin el lleno de los requisitos, no obstante de
encontrarse la conducta descrita en el tipo penal de fraude.

66
 BIBLIOGRAFIA

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• Sentencia T- 219 de 2004 M. P., Dr Eduardo Montealegre Lynett
• Sentencia T- 569 de 2009 M. P.,Dr. Nilson Pinilla Pinilla
• Sentencia C- 444 de 2009 MP.,Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
• Sentencia T-283 de 2006 M.P.,Dr. Alvaro Tafur Galvis
• Sentencia C-646 de 2001 M.P.,Dr. Manuel Jose Cepeda Espinosa
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• Ley 472 de 1998
• Ley 599 de 2000
• Ley 810 de 2003
• Ley 962 de 2005

68
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• Decreto 14 de 1955
• Decreto 2181 de 1964
• Decreto 2349 de 1965
• Decreto 2610 de 1979
• Decreto 1941 de 1986
• Decreto 78 de 1987
• Decreto 497 de 1987
• Decreto 1555 de 1988
• Decreto 2391 de 1989
• Decreto 2062 de 1995
• Decreto 405 de 1997
• Decreto 564 de 2006
• Decreto 2180 de 2006
• Decreto 1469 de 2010.

69