IMPRESSUM I N H A LT

Schriftleitung:
Prof. Dr. Michael Brzoska, Wissenschaftlicher
ED IT O RIAL ����������������������������������������������������������������������������������������������������������� I I I
Direktor des Instituts für Friedensforschung und
Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg
Redaktion:
BED R OH UNGSWAH RNEH MUNGEN UND
Dr. Patricia Schneider (V.i.S.d.P.), Chefredakteurin, SIC HERH EITSPOLITISCH E KONZEPTE IM VERGLEI C H :
Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik
an der Universität Hamburg, schneider@ifsh.de USA , EU ROPA UND DIE B RICS- STAATEN
Susanne Bund, Institut für Friedensforschung
und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg,
bund@ifsh.de T HREAT PERCEPTION AND SECU RITY POLICY
Martin Krüger, Institut für Friedensforschung
und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg, C O NC EPTS IN COMPARISON: USA, EU ROPE AN D TH E
krueger@ifsh.de BRIC S- STATES
Dr. Sybille Reinke de Buitrago, Institut für Friedens-
forschung und Sicherheitspolitik an der Universität
Hamburg, reinkedebuitrago@ifsh.de
Threats of a Different Kind: China and Russia in U.S. Security
Dr. iur. Tim René Salomon, Institut für
Friedens­forschung und Sicherheitspolitik an der Policy Discourse
Universität Hamburg; Zentrum für Sicherheit und Sybille Reinke de Buitrago ��������������������������������������������������������������������������������������� 165
Recht an der Bucerius Law School, Hamburg,
tim.salomon@law-school.de
The West is Russia’s Main Adversary, and the Answer is
Redaktionsanschrift:
Institut für Friedensforschung und New Generation Warfare
Aula 08. Russia nas RIC.
Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg Janis Berzins ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 171
S+F Redaktion
Beim Schlump 83 Bedrohungswahrnehmungen und sicherheitspolitische Konzepte
20144 Hamburg
Germany Chinas
Telefon: +49 – 40 / 86 60 770 Peter Buchas������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 177
Fax: +49 – 40 / 86 63 615
Mail: s+f@ifsh.de
Drugs, Piracy and Sovereignty: Brazil, United States and European
Homepage der Zeitschrift: www.sicherheit-und-
frieden.nomos.de Union’s Security Perspectives for South Atlantic
Erscheinungsweise: 4 Ausgaben pro Jahr Eric Duarte���������������������������������������������������������������������������������������������������������������
Aula 10. Segunda parte da Aula 185
Bezugspreise 2016: Jahresabonnement incl.
­Online Privatbezieher 98,– €, Institutionen The South African Threat Agenda: Between Political Agendas,
154,– €, Studenten und Arbeitslose (jährlicher
Nachweis erforderlich) 65,– € ; Einzelheft Perceptions and Contradictions
30,– €. Alle Preise verstehen sich incl. MWSt, Abel Esterhuyse��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 191
zzgl. Vertriebskostenanteil. 10,70 € plus
Direktbeorderungs­gebühr Inland 1,61 € p.a. Bedrohungswahrnehmung und Sicherheitskonzepte in der
Bestellmöglichkeit: Bestellungen beim örtlichen
Buchhandel oder direkt bei der Nomos Verlagsge- Bundesrepublik Deutschland
sellschaft Baden-Baden Simon Koschut��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 198
Kündigungsfrist: jeweils drei Monate vor Kalen-
derjahresende Bedrohungswahrnehmungen und sicherheitspolitische Konzepte
Bankverbindung generell: Zahlungen jeweils im
Voraus an Nomos Verlagsgesellschaft, Postbank im Vergleich: EU, Frankreich und Schweden
Karlsruhe: BLZ 660 100 75, Konto Nr. 73636-751 Günther Hauser ������������������������������������������������������������������������������������������������������� 204
oder Sparkasse Baden-Baden Gaggenau:
BLZ 662 500 30, Konto Nr. – 5-002266 Wann wird Kooperation zur Mittäterschaft? Systematische
Druck und Verlag:
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Unterscheidungen zu Grund und Grenzen einer Kooperation mit
Waldseestr. 3-5, D-76530 Baden-Baden Staaten zweifelhafter Legitimität
Telefon (07221) 2104-0/Fax (07221) 2104-27 Gerhard Beestermöller ��������������������������������������������������������������������������������������������� 211
E-Mail nomos@nomos.de
Anzeigen: „Zur Sorgfaltsverantwortung im Cyberraum. Anforderungen an
Sales friendly Verlagsdienstleistungen, Inh. Frau
Bettina Roos, Pfaffenweg 15, 53227 Bonn eine neue deutsche Cyber-Sicherheitsstrategie“
Telefon (0228) 978980 Fax (0228) 9789820 Annegret Bendiek����������������������������������������������������������������������������������������������������� 218
E-Mail roos@sales-friendly.de
Urheber- und Verlagsrechte:
Die Zeitschrift sowie alle in ihr enthaltenen einzel-
nen Beiträge und Abbildungen sind urheberrecht- NEUERSCH EINUNGEN ����������������������������������������������������������������������������� 224
lich geschützt. Jede Verwertung, die nicht aus-
drücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist,
bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. BESP RECH U NGEN ���������������������������������������������������������������������������������������� 225
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ISSN 0175-274X

S+F Sicherheit und Frieden

Security and Peace
34. Jahrgang, S. 165–230

3/2016 S+F (34. Jg.) 3/2016 |I

S+F lädt Autorinnen und Autoren
zur Einsendung von Beiträgen zur
Veröffentlichung ein
S+F ist die führende deutsche Fachzeitschrift für Friedens­
forschung und Sicherheitspolitik. S+F will Forum der
Kommunikation für Wissenschaft und Politik, zwischen
ziviler Gesellschaft und Streitkräften sein, in dem Analyse,
Insiderbericht, Standortbestimmung und Einschätzung Platz
haben. Entscheidend für die Veröffentlichung ist der Beitrag
eines Textes zu nationalen und internationalen Diskussionen
in der Sicherheitspolitik und Friedensforschung, von
naturwissenschaftlichen Aspekten der Rüstungskontrolle bis
zu Fragen der Nationenbildung in Nachkriegsgesellschaften.
Jedes Heft von S+F ist einem Schwerpunktthema gewidmet.
Neben Beiträgen zum Schwerpunkt werden aber auch
Texte zu allgemeinen Themen der Sicherheitspolitik und
Friedensforschung veröffentlicht.
Autorinnen und Autoren haben die Wahl zwischen Beurteilung
der Texte durch Herausgeber und Redaktion oder einem
zusätzlichen Begutachtungsverfahren mit externen Gutachtern
(peer-reviewed, anonymisiert). Dieses Verfahren nimmt
mehr Zeit in Anspruch (zur Erstellung der Gutachten, für
die Überarbeitung etc.). S+F strebt an, den Anteil der extern
referierten Aufsätze zu erhöhen, wird aber auch weiterhin
Texte veröffentlichen, deren Qualität von der Redaktion und
dem für ein Heft verantwortlichen Herausgeber beurteilt
wurde. Die nachfolgend angegebenen „Deadlines“ gelten
für die Einreichung von Beiträgen im Rahmen der jeweiligen
Schwerpunktthemen. Aufsätze zu Themen außerhalb der
Schwerpunkte können jederzeit eingereicht werden.
Call for Papers/ Herausgeber und Redaktion
rufen zur Einsendung von Beiträgen auf
1/2017: NATO, Sicherheit und Frieden, Deadline 15. September 2016
2/2017: Parlamente, Sicherheit und Frieden, Deadline 10. Dezember
2016
3/2017: Wirtschaft, Politik, Frieden, Deadline 1. März 2017
4/2017: Selbstreflexive Wende der Friedens- und Sicherheitspolitik –
eine Alternative zu Abschreckung und Interventionismus,
Deadline 1. Juni 2017
Für die „Beiträge aus Sicherheitspolitik und Friedensforschung“
und das „Forum“ ist S+F fortlaufend auch an Artikeln außerhalb
des jeweiligen Themenschwerpunkts interessiert.
Texte können in englischer oder deutscher Sprache verfasst
sein und sollten 25.000 bis 30.000 Zeichen (inkl. Leerzeichen)
umfassen. Weitere Hinweise für Autorinnen und Autoren finden
sich auf der Webseite der Zeitschrift unter „Autorenhinweise“.
Bitte richten Sie Ihre Fragen an:
E-mail: s+f@ifsh.de
Website: http://www.sicherheit-und-frieden.nomos.de
Die Artikel der Zeitschrift S+F werden in mehreren nationalen und
internationalen bibliografischen Datenbanken nachgewiesen.
Dazu gehören u.a. Online Contents OLC-SSG Politikwissenschaft
und Friedensforschung, PAIS (Public Affairs Information Service)
International Database, Worldwide Political Science Abstracts
und World Affairs Online (hrsg. vom Fachinformationsverbund
Internationale Beziehungen und Länderkunde FIV) (siehe auch
www.ireon-portal.de).
II | S+F (34. Jg.) 3/2016
S+F invites authors to submit suitable
papers for publication
S+F is the leading German journal for peace research and
security policy. S+F aims to serve as a forum of analysis, insider
reports and opinion pieces for research and politics linking
civil society and the armed forces. Decisions on publication
are made on the basis of the contribution of a text to national
and international discussions on peace and security issues,
considering scientific aspects of arms control to questions of
nation-building in post-war societies. Every issue of S+F is
fo­cused on a particular theme. In addition, texts addressing
general aspects of security policy and peace research are also
pub­lished.
Authors can choose to have the text evaluated by the pub­
lisher and editorial team or by an external evaluation process
(double-blind peer-review), the latter is more time intensive (for
the evaluation process, revision, etc.). S+F intends to increase the
number of externally evaluated contributions but will continue
to publish texts which have been assessed by the editorial team
and the publisher responsible for the issue. The deadlines listed
below are for contributions for a specific theme. Contributions
on other topics can be made at any time.
Call for Papers/ Publisher and editorial team call
for contributions
1/2017: NATO, Security and Peace, Deadline 15 September 2016
2/2017: Parliaments, Peace and Security, Deadline 10 December
2016
3/2017: Economy, Politics and Peace, Deadline 1 March 2017
4/2017: Self-reflexive Turn of Peace- and Security Policy – an
alternative to deterrence and interventionism, Deadline 1 June
2017
Outside the special focus topic, S+F also welcomes submissions
under the sections “Contributions to Security Policy and Peace
Research” and “Forum”.
Texts may be written in English or German and should be
between 25,000-30,000 characters long (incl. spaces). Further
information for authors can be found on the magazine website
under “Notes to Authors”.
Please direct your queries to:
E-mail: s+f@ifsh.de
Website: http://www.sicherheit-und-frieden.nomos.de/?L=1
Articles of the journal S+F are entered in various national and
international bibliographic databases. Among them are Online
Contents OLC-SSG Politikwissenschaft und Friedensforschung
(Political Science and Peace Research), PAIS (Public Affairs
Information Service) International Database, Worldwide
Political Science Abstracts and World Affairs Online (by
the Fachinformationsverbund Internationale Beziehungen
und Länderkunde FIV/The German Information Network
International Relations and Area Studies) (see also www.ireon-
portal.de).

Editiorial: „Bedrohungswahrnehmung und
sicherheitspolitische Konzepte im Vergleich“
Sicherheitspolitische Konzepte und Doktrinen stellen in der Regel
die Grundlage für sicherheitspolitisches, militärpolitisches und
militärstrategisches Handeln eines Staates oder einer Sicherheits­
organisation dar. Darin wird auch festgelegt, welche Ziele im Sinne
eines sicherheitlichen „Idealzustands“ angestrebt werden, in wel­
chem Rahmen dieser erreicht werden soll (unilateral, multilateral,
Ad–hoc-Koalitionen o.Ä.) und welche Bedeutung und Rolle dabei
internationalen Sicherheitsorganisationen, allen voran die Verein­
ten Nationen, zugeschrieben wird. Sicherheitskonzepte bringen
auch das Grundverständnis von Sicherheit zum Ausdruck, etwa
ob der Staat im Zentrum steht oder der Bürger, ob militärisches
Denken bei der Gewährleistung von Sicherheit dominiert oder ob
ein umfassender Sicherheitsansatz verfolgt wird.
Ein wesentlicher Bestandteil dieser Grundsatzdokumente ist die
Risiko-, Gefahren- und Bedrohungseinschätzung, die in zwei zeit­
lich/inhaltlichen Dimensionen erfolgen kann: zum einen eine
langfristige, grundsätzliche Festlegung von Staatszielen und der
eigenen Verortung im internationalen System und zum anderen die
gemeinhin als „Bedrohungsbild“ (für einen überschaubaren Zeit­
raum) bezeichnete Anführung relevanter Gefahren und möglicher
Bedrohungen für die Sicherheit des Staates und seiner Bürger. Beide
Elemente bilden die Basis für gesamtstrategische Überlegungen,
Handlungsoptionen und Zuweisung von Ressourcen (Finanzmittel
und Personal). Entsprechend der politischen Kultur eines Staates
können dabei auch „Feindbilder“ in klaren Worten angesprochen
oder vermieden werden bzw. verklausuliert zum Ausdruck kommen.
Entscheidend für die internationale Sicherheit ist dabei, wie weit
sich die Gefahren- und Bedrohungseinschätzungen der großen
Akteure gleichen oder unterscheiden bzw. ob und wie sie einander
als Bedrohung, im Extremen als Feind wahrnehmen.
Der Themenschwerpunkt dieser Ausgabe ist daher den unterschied­
lichen Wahrnehmungen, Zugängen und Konzepten ausgewählter
Staaten und der EU gewidmet. In sieben Beiträgen untersuchen
eine namhafte Autorin und Autoren Konzepte der USA, Chinas,
Russlands, der EU (mit Betonung von Frankreich und Schweden)
sowie Brasiliens, Südafrikas und Deutschlands.
Sybille Reinke de Buitrago zeigt in ihrem Beitrag über die USA, wie
Perzeptionen und Konstruktionen von Gefahren zusammenwir­
ken und wie maßgeblich sicherheitspolitische Diskurse und die
Vorstellung von der eigenen Identität dabei sind. Am Beispiel der
unterschiedlichen Wahrnehmung und folglich auch Einschätzung
Russlands und Chinas durch die USA wird das klar belegt. In dem
Beitrag kommt auch zum Ausdruck, dass sich die USA als zentralen
Akteur für die globale Ordnung und Sicherheit sehen und China
als große Herausforderung, aber nicht als Feind einstufen.
Jānis Bērziņš hingegen kommt in seiner Analyse Russlands zum
Schluss, dass Moskau eine klare Vorstellung von seinen Gegnern hat.
Die Bedrohung entsteht durch den Westen, allen voran NATO und
USA, die antirussische politische Kräfte in der Region unterstützen
und die Anerkennung als Globalmacht verweigern. Die subversive
westliche Kriegführung durch Nutzung von NGOs oder der Welt­
bank stellen daher eine klare Bedrohung dar, Russland sieht sich
als fragiler Staat. Der Ausweg wird in der verstärkten politischen
Zusammenarbeit mit China, einer Anpassung des strategischen
Konzepts und einer Modernisierung sowie Neuausrichtung der
Streitkräfte („New Generation Warfare“) gesehen.
Peter Buchas veranschaulicht in seinem Beitrag über China, wie
sich der Wandel von Pekings Gesamtstrategie vom „harmonischen
Miteinander“ zum „Chinesischen Traum“ in sicherheits- und ver­
teidigungspolitischen Wahrnehmungen und Aktivitäten nieder­
EDITORIAL
schlägt. Er weist darauf hin, dass innere Stabilität höchste Priorität
hat und die Furcht vor internen Spannungen immanent ist, aber
nicht explizit angesprochen wird. Die USA gelten als deklarierte
Gegenkraft im Westpazifik, Japan bleibt klarer Feind und die Zu­
sammenarbeit mit Russland erfordert neue Modelle. Aufgrund der
dominierenden Wirtschaftsinteressen will China keine Feindschaf­
ten mit anderen Großmächten riskieren, aber seinen weltweiten
Einfluss konstant ausbauen.
Erico Duarte geht in dem Artikel zu Brasilien davon aus, dass die
Ausbeutung von Energievorkommen im Südatlantik und die Umo­
rientierung der bisherigen regionalen Ordnungsmacht USA in
den Westpazifik zu regionaler Instabilität und Rivalitäten führen
könnten. Das Aufkommen von nationalen Spannungen und kon­
ventionellen Bedrohungen oder auch ein Engagement von US- oder
EU-Seite stuft Brasilien als künftiges Risikopotenzial ein. Gefahren,
die von Drogenkartellen in Brasilien, dem Drogenschmuggel nach
Westafrika und der Piraterie ausgehen, stehen aber aktuell im Zen­
trum der Sicherheitsbemühungen. Brasilien forciert dabei diploma­
tisch die Initiative der Zone für Frieden und Zusammenarbeit im
Südlichen Atlantik, eine direkte Sicherheitskooperation mit dem
Norden (USA, EU) sieht es jedoch skeptisch, ein NATO-Engagement
im Südatlantik lehnt Brasilien ab.
Abel Esterhuyse analysiert den Akteur Südafrika auf der gegenüber­
liegenden Atlantikseite. Dabei verweist er auf den signifikanten
Wandel im Sicherheitsdenken von einer traditionellen, an der
staatlichen Existenzerhaltung orientierten Bedrohungswahrneh­
mung hin zu menschlicher Sicherheit, also Gefahren und Risiken
für den Einzelnen im Alltag. Südafrika setzt dabei auf langfristige,
zweckorientierte bi- und multilaterale Zusammenarbeit sowie re­
gionale, kontinentale und globale Institutionen wie die VN, wenn
es um afrikanische Belange geht. Es ist aber auch bereit, eine füh­
rende Rolle im Bereich des Konflikt- und Krisenmanagements im
südlichen Afrika zu übernehmen.
Simon Koschut stellt in seinem Beitrag fest, dass in Deutschland seit
dem Ende des Ost-West-Konflikts ein umfassendes und präventives
Sicherheitsverständnis vorherrscht, das eine diffuse Bedrohungs­
wahrnehmung, einen normorientierten Multilateralismus und eine
restriktive Haltung gegenüber dem Einsatz militärischer Gewalt
beinhaltet. Berlin verfolgt in seinem Bestreben, nationale und
internationale Sicherheit zu erzielen, einen kooperativen Ansatz,
bevorzugt im NATO- oder EU-Rahmen. Es ist zunehmend bereit,
dabei auch eine führende Rolle einzunehmen.
Gunther Hauser betrachtet die EU-Sicherheitsstrategie aus 2003 (2008
wurde ein Implementierungsbericht verabschiedet) sowie die Ende
Juni 2016 verkündete „Europäische Globale Strategie“, die festhält,
wie sehr sich die Sicherheitslage in und um Europa verschlechtert hat
und dass die EU „eine existenzielle Krise, innerhalb und außerhalb“
erlebt. Terroranschläge, Flüchtlings- und Migrationskrise infolge der
Instabilität im Mittleren Osten und Nordafrika, die Ukraine- und
Finanzkrise werden als vordringliche Gefahren eingestuft. Ähnlich
verhält es sich in Frankreich und Schweden, allerdings will Schweden
primär seine Verteidigungsfähigkeit gegenüber Russland stärken.
Gegenkonzepte werden vor allem in einer intensivierten interna­
tionalen und institutionellen Kooperation (VN, NATO, OSZE) und
der Stärkung des Völkerrechts gesehen.
Als Schwerpunktverantwortlicher dieser Ausgabe möchte ich mich
bei der Autorin und den Autoren, den Gutachtern, dem Redakti­
onsteam und meinem Assistenten, Herrn Michael Zinkanell, für
die ausgezeichnete Arbeit herzlich bedanken.
S+F (34. Jg.) 3/2016 | III
 EDITORIAL

Editorial: „Comparing Threat Perceptions and Security

Policy Concepts”
As a rule, security policy concepts and doctrines form the basis for great powers due to its dominant economic interests, but it is
actions in the field of security policy, military policy, and military determined to expand its global influence steadily.
strategy of states or security organisations. These documents
Erico Duarte assumes in his article on Brazil that two factors
outline the aims towards an “ideal security state”, the framework
might cause regional instability and rivalry: on the one hand the
of accomplishing these goals (unilateral, multilateral, ad hoc
exploitation of energy resources in the Southern Atlantic and on the
coalitions, or the like), and the importance of international security
other the US reorientation from being a stabilising power in South
organisations in the respective matter, above all the United Nations.
America towards increased interests in the Western Pacific. The rise
Security concepts also convey a fundamental understanding of
of national tensions and conventional threats – as well as a US or EU
security, elaborating if the state or the citizens are at the centre, if
engagement – are rated as potential future risks for Brazil. However,
military reasoning dominates the safeguarding of security, or if a
threats originating from drug cartels in Brazil, the drug trafficking to
comprehensive security approach is being followed.
West Africa, and piracy are at the heart of current security and safety
One significant element of these policy documents is the assessment efforts. Brazil diplomatically promotes the cooperative initiatives
of risks, dangers, and threats. This can take place with regards to by the South Atlantic Peace and Cooperation Zone, whilst being
time and content in two dimensions: first, a fundamental long- sceptical of direct security cooperation with the North (US, EU),
term definition of national objectives and the own positioning in and refuses a NATO engagement in the South Atlantic.
the international system, and, second, what is commonly called
Abel Esterhuyse analyses South Africa at the opposite side of the
“threat perception” (for a clearly defined timeframe), a listing of
Atlantic. In his article, he is referring to the significant change in
relevant dangers and possible threats to the security of the state
the security mindset, which shifted from a traditional one, putting
and its citizens. Both elements form the basis for comprehensive
the survival of the state in the centre of threat perceptions, to a
strategic considerations, the course of action, and the allocation
human security approach, focussing on individual daily threats
of resources (financial and human). In addition, depending on a
and dangers. When it comes down to African concerns, South
country’s political culture, “enemy images” could be expressed
Africa counts on long-term bilateral and multilateral cooperation
either openly, they can be expressed in a camouflaged way, or be
as well as on regional, continental and global institutions such
avoided altogether. When it comes to international security, the
as the UN. However, the country is also willing to take a leading
main actors’ differences and commonalities in perceiving threats
position in the field of Sub-Saharan African conflict and crisis
are essential. The same is true for the extent of identifying other
management.
actors as a threat or even as an enemy.
Simon Koschut discovers in his paper on Germany that the end
Hence, the different perceptions, approaches, and concepts of
of the East-West conflict has caused a dominant comprehensive
particular states and the EU build the thematic focus of this issue.
and preventative understanding of security in Germany. This new
Well-known authors examine the various concepts of the US,
framework involves a diffuse threat perception, a norm-orientated
China, Russia, the EU (with emphasis on France and Sweden),
multilateralism, as well as a restrictive stance towards the use of
Brazil, South Africa and Germany in seven articles.
military force. In its effort towards national and international
Sybille Reinke de Buitrago demonstrates in her article on the US security, Berlin follows a cooperative approach, preferably within
the interaction of perceptions and structures and the essentiality the NATO or EU framework. Further, Germany is also ready to
of a security policy discourse in combination with the importance take a leading role in these matters.
of identity. This concept is clearly validated by giving examples
Gunther Hauser examines the EU Security Strategy from 2003
of different perceptions as well as by the US evaluation of Russia
(an Implementation Report was issued in 2008) as well as the
and China. The article further reveals that the US sees itself as the
“European Global Strategy”, which was announced in June 2016.
central actor of global order and security, while it classifies China
This strategy portrays how the security situation inside and
as a challenger but not an enemy.
surrounding Europe has worsened and that the EU is facing
Janis Berzins concludes in his analysis on Russia that Moscow has an “existential crisis from within and beyond”. Terrorism, the
a clearly defined image of its opponents. The threat arises from the refugee and migration crisis caused by the instability in the
West, above all NATO and the US, which are supporting anti-Russian Middle East and North Africa, the conflict in the Ukraine and the
political powers in the region while refusing Russia’s global power financial crisis are categorised as primary threats. Similar aspects
position. Therefore, the subversive western warfare, utilising NGOs are visible in France and Sweden; however, Sweden primarily
or the World Bank, poses a clear threat as Russia sees itself as a aims to strengthen its defence capabilities against Russia. The
fragile state. An enhanced political cooperation with China, an identified countermeasures include an intensified international
adaptation of the strategic concept as well as a modernisation and and institutional cooperation (UN, NATO, OSCE) as well as the
realignment of the armed forces (“New Generation Warfare”) are strengthening of international law.
seen as fitting countermeasures.
As the main responsible person for this issue, I would kindly like
Peter Buchas’ contribution illustrates how China’s conversion to thank the authors, the peers, the editorial team as well as my
from “harmonic coexistence” to the “Chinese dream” affects the assistant Michael Zinkanell for their excellent work.
activities and perceptions in regards to its security and defence
Outside the special section: Gerhard Beestermöller deals with
policy. He points out that the inner stability has the highest
reasons for and limits of a cooperation with states of dubious
priority and that the fear of internal tensions is dominating,
legitimacy from an ethical perspective. Moreover, we publish an
whilst not being addressed explicitly. The US is deemed to be a
analysis of Annegret Bendiek on needs for a new German strategy
declared counterforce in the West Pacific, Japan remains a clear
for cybersecurity.
enemy, and the cooperation with Russia requires new models.
Further, China does not want to risk any enmity with other Walter Feichtinger

IV | S+F (34. Jg.) 3/2016

S+F Sicherheit und Frieden 3
Reinke de Buitrago, Threats of a Different Kind | T H E M E N S C H W E R P U N K T

Security and Peace

2016
34. Jahrgang
S. 165–230

Herausgeber demokratische Kontrolle der Beirat Prof. Andrea de Guttry, Scuola

Prof. Dr. Michael Brzoska,
Institut für Friedensforschung
und Sicherheitspolitik an der
Universität Hamburg (IFSH)
Dr. Walter E. Feichtinger,
Landesverteidigungsakademie,
Institut für Friedenssicherung
und Konfliktmanagement, Wien
Dr. Volker Franke, Kennesaw
State University, Kennesaw,
Georgia (USA)
Prof. Dr. Hans J.Giessmann,
Executive Director der Berghof
Foundation, Berlin
Prof. Dr. Heiner Hänggi,
­Genfer Zentrum für die
Streitkräfte (DCAF), Genf
Dr. Sabine Jaberg, Führungsaka-
demie der Bundeswehr, Hamburg
Dr. Axel Krohn, Führungsakade-
mie der Bundeswehr, Hamburg
Dr. Patricia Schneider, IFSH
Schriftleitung
Prof. Dr. Michael Brzoska
Redaktion
Dr. Patricia Schneider
(V.i.S.d.P.), IFSH
Susanne Bund
Martin Krüger
Dr. Sybille Reinke de Buitrago
Dr. Tim René Salomon
Dr. Detlef Bald, München
Prof. Dr. Susanne Buckley-
Zistel, Universität Marburg
Prof. Dr. Sven Chojnacki, FU
Berlin
Alain Deletroz, Vizepräsident
International Crisis Group
Dr. Véronique Dudouet, Berghof
Foundation, Berlin
Prof. Dr. Pál Dunay, Genfer Zen-
trum für Sicherheitspolitik (GCSP)
Prof. Dr. Susanne Feske,
Universität Münster
Prof. Dr. Heinz Gärtner,
Universität Wien
Prof. Dr. Laurent Götschel,
Universität Basel
Sant’Anna, Pisa
PD Dr. Hans-Joachim Heintze,
Ruhr-Universität Bochum
Heinz-Dieter Jopp, KptzS a.D.
ehem. FüAkBw, Hamburg
Prof. Dr. Heinz-Gerhard
­Justenhoven, IThF, Hamburg
Dr. Jocelyn Mawdsley,
Newcastle University
Dr. Anja Seibert-Fohr,
MPI Heidelberg
Dr. Marianne Wade,
University of Birmingham
PD Dr. Ines-Jacqueline Werkner,
FEST, Heidelberg

THEMENSCHWERPUNKT

Threats of a Different Kind: China and Russia in

U.S. Security Policy Discourse*
Sybille Reinke de Buitrago

Abstract: The article illustrates how U.S. security policy discourse constructs China and Russia as threats of distinct qualities.
Since articulations of another state as threat can constitute boundaries towards that state and thus conflict potential, the article
aims to contribute to our understanding of how perception, national identity, self-other and spatial constructions inform
international state behavior. The article begins by outlining the concepts of perception, national identity, and self-other and
spatial constructions. It then presents analytical results on constructions of China and Russia vis-à-vis the U.S. self-image, and
closes with implications for contemporary security challenges.
Keywords: security policy, discourse, U.S., China, Russia
Schlagworte: Sicherheitspolitik, Diskurs, USA, China, Russland

1. Introduction state. U.S. national decision makers follow a U.S. self-role of

global leader in international security, and U.S.  national

I
t matters how a state’s national decision makers perceive and
construct challenges and threats in international security.
This also extends to the construction of other states; whether
or not another state is constructed as threatening or as non-
threatening shapes policy/security policy and interstate relations
accordingly. As argued by scholars and outlined below, how
something or someone is constructed constitutively affects
interpretation of issues, developments or actors’ behavior,
confines the way in which action and interaction are thought
possible, and thereby contributes to behavior towards another
security is defined as extending beyond national borders. This
also facilitates an extended view of threats and threatening
others. In the U.S. perspective, more issues and actors represent
potential threats. Thus, also states that challenge globally defined
* This article has been double blind peer reviewed.
The work herein was presented at the World International Studies
Committee and the Open Section Conference ‘International Politics’
of the German Political Science Association in Frankfurt/M., Germany,
2014. The author is grateful for the comments from the discussants
Thomas Diez and Carlos Frederico Pereira da Silva Gama; the author
also wishes to thank the anonymous reviewers.

DOI: 10.5771/0175-274X-2016-3-165 S+F (34. Jg.) 3/2016 | 165

T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Reinke de Buitrago, Threats of a Different Kind
U.S. national security or the U.S. in the provision of international
security may be viewed as potentially threatening. Aside from
international terrorism, extremism, fragile states, rogue actors,
the proliferation of weapons of mass destruction, transnational
organized crime, cyber attacks, and consequences from external
violent conflicts, as stated in the 2015 U.S. National Security
Strategy (see for example White House 2015), both China and
Russia are/have become again serious concerns in U.S. security
policy discourse. And while U.S. discourse under the Obama
administrations has also increasingly highlighted the need for
multilateral action, it is unilateral measures that remain primary
for the U.S.
This article offers empirical results on how the U.S. approach
international security, and, in particular, how U.S.  security
policy discourse constructs current challengers. Perceiving and
constructing another state as rival, threat or enemy has constitutive
effects on interaction with that state. Discourse’s constitutive effects
on behavior are illustrated in recent scholarship (Herschinger/
Renner 2014; Diez/Bode/Fernandes da Costa 2011; Nabers 2009).
Thus, as this article argues, if states such as the U.S. perceive and
construct other states such as China and Russia as threat to own
and international security, it will constitutively affect interaction
with these countries (see also Campbell 1998; Dalby 1997).
As U.S. decision makers are said to still see the U.S. leading the
world (Nye 2015; Tomes 2014: 46; Wolf 2014: 89-92),1 this article
poses the question of how potential challengers to U.S. primacy
are constructed. Regarding China, for example, scholars point to
the U.S. fearing a loss of influence in the region (Hacke 2013; Goh
2007/2008: 113-157), to China’s increasingly aggressive pursuit
of its interests, its options for asymmetric conduct towards the
U.S. (Colby 2015; Worcester/Bühler 2011: 28-29), and even a
new bipolarity (Maull 2015). In case of rising U.S.-Sino conflict,
the great U.S. mistrust in the Chinese government would likely
favor tough policies (Wolf 2014: 96). Additional tension can come
from Chinese efforts to increase military presence in the South
China Sea. Russia, on the other side, was not seen as threat to
U.S. interests until the Ukraine crisis. Some merely argued that
Russia is a difficult partner for the U.S. and that the U.S. have
the dilemma of needing Russian cooperation to deal with global
challenges but also aiming for deeper relations with the young
democracies in Russia’s neighborhood (Hacke 2013: 6-7). In 2012,
Russia was still no clear challenge, as Russian and U.S. interests
did not intolerably interfere (Smith 2012: 184-186). But the
Ukraine crisis has created the view of a threatening Russia and
even conjured up Cold War images (Monagan 2015). Increased
strategic Sino-Russian aligning (Trenin 2015; Rudolf 2014) likely
increases U.S. concern.
As outlined here, perception, national identity and self-other
constructions inform – via decision makers – interstate relations.
By their very nature, interstate relations are the experience of
different and at times opposed perspectives, where perception and
identity impact the interpretation of events and of self and other.
Possible outcomes are threat constructions, even enemy images,
and the demarcation and defense of spheres of influence. The
sense of national identity is also shaped by historical experience
1 For a debate on whether or not the U.S. has declined in global order,
see Ikenberry 2014; Hacke 2013.
166 | S+F (34. Jg.) 3/2016
as shared by the collective of a state; experienced gains and
victories as well as losses and traumata in relations with other
states impact how national identity is felt and acted out vis-à-vis
others. This also includes relations with those perceived as rivals
or enemies. As argued (Nabers 2009: 191-214; Mersken 2005: 373),
an enemy can be a useful hegemonic tool for mobilization and the
enabling of new policy measures. But when one state discursively
constructs another state as a threat, it creates dichotomies and
boundaries to that state (Eriksson/Noreen 2002: 8-10; Campbell
1998: 3-4, 170-171). A critical geopolitics lens adds the link of
identity, discourse, space, power and policy, and how this link
may translate into processes of ordering by one state towards
another, referring to the creation of spatial order with effects of
inclusion or exclusion (Agnew/Muscarà 2012: 1-2, 11, 28-29). In
this light, U.S. security policy is explained with America’s myth
and universalizing tendency as facilitator of both expansion and
strong self-other differentiation (Ó Tuathail/Agnew 2008: 225-228).
A state’s national identity can become threatened, motivating a
need to safeguard national identity, which in turn may facilitate
the creation of dichotomies and barriers between states (Campbell
1998; Shapiro 1997: 58-59). It must be clearly stated here, that there
is a distinction between states engaging in self-other constructions
for their identity – a normal process, and divisive processes of
othering, in which another state is articulated as threat. Since
also states have ontological security, national identity can become
threatened by changing situations and inherent uncertainty (Steele
2008: 12), including increases in other states’ power.
This article is based on an analysis of national security documents
and speeches by U.S.  security policy officials. It should be
pointed out that such documents, in particular national security
documents, are products of lengthy processes with multiple
authors and rounds of writing and editing, etc. Such processes
and the resulting assessments are also informed by information and
analyses of other actors, including security and defense agencies/
departments (CIA, NSC, Pentagon, etc.), foreign policy institutions
(State Department), legislative bodies (Congress), a number of
U.S. think tanks – of varying ideological position, and the media
(key among them being the New York Times and Washington
Post, for example).2 Additional actors in the political establishment
that provide information and interpretation, and thereby inform
policy formulation, are, for example, the United States European
Command (EUCOM), United States Pacific Command (PACOM),
or NATO. These bodies are based in specific regions/countries and
in dialogue with local representatives. The commanders typically
report to the U.S. president via the U.S. defense secretary about issues
and developments in their particular region. These reports then
become part of the policy formulation process regarding a region or
country. Developments and issues that are interpreted as particularly
important or threatening likely receive greater attention, while it
is typically the case that several issues must be attended to at the
same time. There are then multiple actors that are directly and
indirectly involved in policy formulation (for more information,
see Bolton 2008; Dixon 1984). Constructions of enmity relate
to perception and discursive processes; it can be influenced by
conscious efforts to create or exaggerate enmity, for various reasons,
2 While also sources directly from these actors could be considered, it
would be beyond the scope of this article; therefore, the analysis here
relies on national security documents and speeches.
 Reinke de Buitrago, Threats of a Different Kind | T H E M E N S C H W E R P U N K T

including political agendas, or by efforts to overcome enmity and continue, and the U.S. will use its strength to monitor China’s
foster dialogue. Because national identity, self-other constructions, regional and international behavior (White House 2015: 24).
perceptions and even emotions are involved in perceiving and China remains the still not responsible, still not to be trusted and
interpreting developments, processes relating to the construction threatening other, expressed in the U.S. implicit but unmistaken
of enmity are also psychologically driven and not only conscious; threats towards China should it endanger U.S. interests.
whether conscious or not is however difficult to analytically assess.
Points of tension also exist on Taiwan and the South China Sea.
In the following sections, the article presents empirical results on
Former U.S. president George W. Bush portrayed an intrusive China
2) the U.S. construction of China, and 3) the U.S. construction
against Taiwan and the ready-to-rush-in U.S. He had favored a view
of Russia. The article closes with 4) implications of U.S. self-other
of China as rival (On the Issues; Inland Valley, Apr. 26 2001; GOP
constructions vis-à-vis China and Russia.
Debate, Feb. 15 2000). Regarding the South China Sea, the U.S. have
warned China of increasing its land construction on the Mischief
Reef, part of the Spratly Islands, and reject any level of Chinese
2. U.S. Construction of China control of the waters and resources there (White House 2015:
10, 13). While U.S. Vice President Biden (2013) saw cooperation
The analysis of U.S. discourse on China reveals both positives
possible, he made clear that the South China Sea was not “China’s
and negatives. Also changes over time are expressed, in response
sea… [but] international waters”. Secretary of State Kerry (2014,
to changes in U.S. administrations, the global environment
2015) sees China as challenger of internationally agreed upon
and China’s influence; constructions of a threatening China
norms and as risking regional instability. Satellite images by the
have increased. Already in 1994, the U.S. recognized China’s
Asia Maritime Transparency Initiative (AMTI 2015) show China’s
possible impact on U.S. security, based on China’s growing
rapid and intensified land gains on the Mischief Reef and other
economic power, UN Security Council veto power, nuclear
reefs since 2014; China is said to destabilize and militarize the
arms and military advancements, and thus called for rebuilding
South China Sea, especially since it blocks any attempts to solve
relations with China by establishing high-level dialogues and
the territorial dispute in UN or ASEAN arbitration. A number
working-level relations (Perry 1994). Today, China is perceived as
of incidents have already occurred in these waters, involving a
challenge to U.S. influence and interests and even as threatening
U.S. surveillance aircraft in 2015, for example, which add to the
near-pear adversary, due to the rapid modernization of its
view of a threatening China and to U.S.-Sino tension.
military and global defense industry and a more complicated
world (Hagel 2014; U.S. Department of Defense 2015). To deal with rising conflict and bind China more closely into
Western normative structures, the U.S.-China Strategic Dialogue
China is constructed as clear challenge and threat to U.S. vital
forum was initiated in 2005 and in 2009 became the Strategic &
interests. Thus, China is said to aim to “replace the United States as
Economic Dialogue (S&ED). U.S. officials have highlighted that
primary power in Asia”, weaken U.S. alliances with Asian partners
China is needed to deal with global challenges and, repeatedly,
and limit U.S. access to and deterrence of threats in the region,
that China must become “a responsible stakeholder”. They
and that China’s “dangerous policies” present a “systematic”
express mistrust towards the Chinese leadership, and that the
challenge for the U.S. (Blackwill/Tellis 2015: 19, 20). Not only is
U.S. will continue cooperation with regional allies (Council on
China articulated as threat to the U.S., but also to the future of
Foreign Relations 2015; Clinton 2009a, 2009b). Even though
Asia and the liberal international order (Blackwill/Tellis 2015: 20,
the 2015 S&ED heralded the growing Chinese commitment to
39; U.S. Department of Defense 2012: 2, 4). The representation
cooperation, China was still and again called on to become a
of China as systematic challenge to the U.S., thus to core values
responsible actor. Concerns also relate to China being mistrusted
and interests, is particularly telling. It points to China having
on cyber security and cyber incursions (Kerry 2015).
become the key other of the U.S., against which the U.S. must
safeguard. Actions directed against China as threat likely promote U.S. discourse constructs China as still emerging global actor that
conflict potential. Portraying China as threat for regional stability must be reminded of the rules, learn to play by the rules, and
furthermore fits with expressed U.S. regional interests. that is still to be integrated into existing normative structures.
China is new to the global stage and must still be guided, if need
The U.S. National Security Strategy (NSS) accords considerable
be with strong measures. It is clearly not considered as equal to
space to China. In the 2010 NSS, China is an important emerging
the U.S., rather as inferior, but at the same time as important,
but still new actor at the global stage that must be reminded of the
even indispensable to deal with global challenges. The U.S. self is
rules and integrated into established normative structures. China
constructed as keeper of the current geopolitical set-up, this position
is constructed as weaker than the U.S., although indispensable in
being part of and confirming U.S. national identity. U.S. national
dealing with global challenges. U.S. national identity is expressed
interests regarding international and regional security motivate
as keeper of the current geopolitical order, primary global power,
the warnings towards China. This in turn expresses and confirms
and primary rule-maker and rule-protector with sufficient force
the U.S. self-understanding as primary global power, as primary
to keep others, including China, in line. While the aim of deeper
rule-maker and rule-protector – with sufficient force potential to
cooperation and constructive relations with China is stated,
keep others, especially possible rivals or challengers, in line.
China’s regional and global behavior is expressly watched with
great suspicion. Also linked are spatial aspects regarding the Also spatial aspects and processes of ordering are visible in
U.S. sphere of influence; the U.S. will protect its interests and power U.S. discourse. These especially relate to sphere-of-influence
position (White House 2010: 3, 8, 11, 43). The current NSS, of 2015, expressions, stated goals and efforts to protect interests regionally
shows no substantial changes. Competition with China is said to and internationally and uphold the power position, while China’s

S+F (34. Jg.) 3/2016 | 167

T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Reinke de Buitrago, Threats of a Different Kind

military and other expansion in the region is strongly criticized. Other and clearly negative elements refer to developments since
With U.S. discourse portraying a China that aims to constrain the Ukraine crisis. Thus, the U.S. has warned Russia to respect
U.S. influence and action and a U.S. that will protect against such its neighbors’ territories and sovereignty and not risk regional
efforts, we find antagonism. There is a clear hierarchy between instability (Obama 2014b; Department of Defense 2015: 2, 9). The
China and the U.S. Furthermore, China is the still not to be U.S. “will not recognize any nation having a sphere of influence”,
trusted and threatening other, and it is considered a country but insist on the right of a sovereign state to decide about their
that can be implicitly but unmistakably threatened, including future and alliances (Biden 2013). While acknowledging the
with military means, should it endanger U.S. interests (White cooperative steps in U.S.-Russia relations in the past years, in 2015
House 2010; Obama 2014b; US Department of Defense 2014). the U.S. constructs Russia as still not committed to internationally
agreed upon norms of peace and stability. Rather, Russia is said
Thus, the U.S. feel at least partially threatened by China and
to have “contempt” for its neighbors’ rights, disrespect Ukraine’s
its growing regional and global weight; China is constructed
sovereignty, and create instability in Georgia and Moldova. With
somewhere between enemy and rival. The country is still viewed
this, Russia is said to “disregard” its own commitments made
with suspicion and mistrust, and it is made clear that also in
in Minsk, Helsinki and elsewhere, so that it cannot be trusted
the future China must be carefully watched in its regional and
(Biden 2015). While Russia mostly remains a non-threatening
international behavior. Negative elements in constructions of
other for the U.S., discourse now highlights Russia as aggressor in
China outweigh positive or neutral ones; referrals to China being
Europe and represents Russia as threat to Ukrainian sovereignty
a growing and indispensable partner are in the minority. Via
and regional stability (White House 2015: 10; Obama 2014b).
hierarchy-creation and differentiation, the U.S. may aim to both
Recent discourse then expresses the necessity to react to regional
maintain the own position and ‘coerce’ China to normatively
aggression by Russia, also to avoid having to later intervene or
align more with the West. Discourse expresses implicit warnings
use military means due to alliance obligations (Obama 2014b).
that the U.S. will act to marginalize China, should it not become
While not a threat for the U.S., Russia is seen to threaten the
a responsible actor. Such acts contain antagonism and conflict
security of the Euro-Atlantic area. NATO’s Readiness Action Plan,
potential – which can become virulent when relations are disturbed
which aims to increase operational readiness during crises, is
by new tension. While existing dialogue and cooperation fora
founded on the view of Russia needing to be deterred from
can cushion minor disruptions, larger conflict developments
violating its neighbors’ sovereignty (Gutschker 2014). NATO’s
may be too burdensome. At the moment, increasingly aggressive
presence and capacities in eastern member states are increased,
Chinese behavior in the South China Sea could motivate conflict.
and defense against potential Russian attacks is trained; the July
2016 NATO summit in Warsaw re-confirmed the need to have
ready defenses against possible Russian aggression. However, the
3. U.S. Construction of Russia U.S. concern about Russian regional aspirations and their effects
on stability could motivate U.S. efforts to marginalize Russia,
According to the conducted analysis, U.S. discourse on Russia
which points to further conflict potential. Obama (2014a) calling
expresses more positives than negatives in comparison to
Russia an important but only regional power possibly illustrates
discourse on China. This differs from the picture of more
such moves to marginalize Russia. A recent U.S. strategy report
positive U.S. contact with China in previous times. Since
also sees Russia, due to its continuing military modernization,
2013/2014, however, the Ukraine crisis has led to a clear change
as threatening (U.S. Department of Defense 2015). Thus, since
in U.S. constructions. Now Russia is seen as more aggressive
the Ukraine crisis there are significant changes in U.S. discourse.
again as well as uncooperative, and this picture seems to
Russia is perceived as a threat again, though not to the U.S. and
outweigh the up until then cooperative aspects in relations.
U.S. national identity as leading state, as during the Cold War,
Until the Ukraine crisis, U.S. discourse highlighted the importance but in terms of U.S. interests of a stable Europe.
of cooperation with Russia, its benefits for the U.S. and the world,
Over the longer term, Russia is constructed as important actor
and the aim for even deepened cooperation. Russia is again
that is needed to deal with global challenges, and as actor with
considered an actor to be taken seriously and that can be worked
sufficient weight to be taken serious by the U.S. At the same time,
with to deal with global challenges. Key areas for cooperation
Russia is considered as inferior to U.S. power (White House 2010,
are seen in nuclear non-proliferation, counternarcotics and
2015). In addition, Russia is portrayed as not always being reliable,
counterterrorism (U.S. Department of Defense 2015: 2; White
in particular towards its neighbors, and as country that must once
House 2010: 11, 23, 43). Relations with Russia are considered
in a while be brought into line. U.S. discourse shows a strong
among the most important bilateral relations. Positive is also the
awareness of power having shifted in favor of the U.S. since the
stated U.S. interest in a stable and flourishing Russia (White House
end of the Cold War. Russian efforts to rebuild the former power
2010: 44). Negative elements in the constructions of Russia refer
position, especially under Putin and as evidenced in current
to different positions on a number of policy aspects. Thus, the
regional behavior, are forcefully rejected by the U.S. The U.S. are
U.S. is said to have “serious differences” with Russia, for example
positioned as primary global power and key actor safeguarding
on “Syria, missile defense, NATO enlargement, democracy, human
the rules, which is linked with U.S. national identity. As rule
rights”. But, again, it is also reminded of the opportunities for
maker and rule keeper, the U.S. will allow Russian expansive
U.S.-Russian cooperation on current and future challenges (Biden
efforts only as long as U.S. interests are not seriously threatened.
2013). Negative is also the portrayal of a militarily modernizing
Russia within a world that is becoming more combustible (Hagel Also here, we find a presence of spatial aspects, in terms of
2014), pointing to mistrust of Russian intentions and capacities. the U.S. sphere of influence. Likewise, processes of ordering

168 | S+F (34. Jg.) 3/2016

 Reinke de Buitrago, Threats of a Different Kind | T H E M E N S C H W E R P U N K T
are expressed in U.S. warnings against Russia to not threaten
U.S. regional interests by not respecting its neighbors’ territorial
sovereignty (White House 2010: 23, 44). The U.S. thus have
national interests in the region, such as stability and territorial
sovereignty. The U.S. will also maintain influence in the region.
Since Russia is considered to be weaker and inferior, the U.S. is able
to warn Russia to abide by the rules, to not threaten U.S. interests
in the region and not expand beyond own borders. On the
other side, the stated U.S. interest in a flourishing Russia is also
interesting – because a stronger Russia could presumably threaten
the U.S., but this is not mirrored in discourse. This may point
to the existence of a greater trust towards and familiarity with
Russia, in comparison to China, and a greater familiarity in
U.S.-Russian relations. The U.S. does not feel threatened by Russia,
even though the Ukraine crisis has led to deteriorated relations.
Overall, Russia is constructed as an actor to be taken seriously;
while Russia is considered inferior to the U.S., Russia’s standing
is recognized. U.S. national identity illustrates a view of being
the primary global actor to uphold international rules. While
also here, the aim for deepened cooperation is expressed,
cooperation seems already more specific, for example on nuclear
non-proliferation. The reminders directed at Russia to mind
its neighbors’ sovereignty show Russia as not always reliable
actor that at times must be nudged towards upholding the
rules. When considering U.S. discourse also before the Ukraine
crisis, thus over the longer term, the positive or neutral aspects
slightly outweigh the negative ones. Recent developments in the
Ukraine have caused a change in U.S. discourse: Russia, while
not seen as threat to the U.S., is considered a threat to Europe
and regional stability, and thus seen to act against U.S. interests.
Since the U.S. place Russia below the U.S. in hierarchy, and act
accordingly by warning Russia, there is still conflict potential.
The U.S. hierarchy-building will likely not be accepted by Russia.
While smaller disturbances should be softened by the existing
level of relations and familiarity, larger crises or a worsening
in the Ukraine crisis could overburden relations. But the
geographical position of Russia on the EU’s border should also
have a mitigating effect on any conflict and U.S. responses.
4. Conclusions and Implications
This article has analyzed the construction of China and Russia in
U.S. security policy discourse, attending to the role of perception,
national identity, and self-other and spatial constructions. Overall
and up until the Ukraine crisis, Russia is considered a possible
partner much more than China. There seems to be greater trust
in – or at least a greater familiarity with – political leaders of
Russia than of China, despite existing difficulties. The Ukraine
crisis has again highlighted these difficulties. But still, Russia
is seen as a necessary partner even there. At the same time,
U.S. discourse expresses views of locating Russia in an inferior
position to the U.S. The latter is also true for China. But from the
U.S. perspective, China is seen as more threatening than Russia.
U.S. discourse constructs China as a key other and as threatening
other to the U.S. Discourse also expresses a greater need to closely
and carefully observe developments in China and moves of the
Chinese leadership – there is a clear mistrust by the U.S. leadership
towards China’s leadership. It is then of interest, how the greater
unfamiliarity of and mistrust towards the Chinese leadership will
translate into interaction in the coming years (where of course
also the strong economic interdependencies, among other factors,
will play a role). Turning to Russia, up until the Ukraine crisis
Russia was constructed as non-threatening. Since then, Russia is
constructed as threat to a stable Europe, but not to the U.S. or to
U.S. national identity as leading state in global order. This should
enable cooperation even when relations are less than positive.
According to discourse, the U.S. self is understood as leading
global order and international security. U.S. national security
is thereby globally defined. China is then constructed as a key
U.S. other who can more directly challenge the U.S. Russia has,
since the Ukraine crisis, become a growing threat to U.S. interests
of a stable Europe. Clear enemy images are not found in current
discourse. Ongoing developments in Syria, with Russia having
become militarily involved to aid Syrian president Assad against
U.S. interests, are still unfolding their full impact. The U.S. view
of Russia has all but improved due to Russian involvement,
but U.S. decision makers know that Russia is also needed for
any regional peace settlement. Regarding the Ukraine crisis,
U.S. decision makers have discussed the possibility of unilaterally
arming the Ukrainian army to assist them against the Russian-
backed separatists. Unilateral action, often of a military type,
thus remains an essential element of the U.S. approach to
international security. But the U.S. government under Obama
has not put such plans into action. The next U.S. administration,
if a more belligerent one, may take a tougher line though.
The U.S. perspective sees the substantial need to integrate China
and Russia more into international normative structures and
to thereby affect an alignment of China’s and Russia’s actions
with Western norms and interests. Both China and Russia
are called upon to become responsible stakeholders in global
order, meaning democratic and rule-of-law-oriented. The almost
paternalistic call for responsibility expresses the view of a, in
power and values, superior U.S. vis-à-vis China and Russia.
Discourse then also offers warnings in the case that China and
Russia do not learn or abide by the rules, in particular if they
endanger U.S. interests. Again, seeing that both China and
Russia are needed to deal with global and/or regional challenges,
the U.S. must in some way continue to work with both. A new
U.S. administration could, however, change policy.
Attempting to draw possible recommendations from these results,
regarding the U.S. self and national identity’s impact on policy, it
seems useful to recognize the elements of threat in constructions
of China and Russia, to understand their specific motivations and
critically consider these when formulating policy towards both
countries. If threats are perceived due to the motivation of national
identity and its often restrictive frame, relations with the other may
quickly become conflictive in times of tension. Threat perceptions
and conflictive relations then hinder efforts to build a peaceful
global order. This highlights the importance of differentiating
between threat constructions motivated by national identity and
those motivated by actual indicators of threats. Though this is not
an easy task, especially in the homogenizing atmosphere of often
closed policy-making circles and under stress, the worth of a clear
understanding of what motivates threat constructions cannot be
overstated. Threat constructions should be critically questioned in
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 169
T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Reinke de Buitrago, Threats of a Different Kind
the process of policy discussions, so that alternative interpretations
are not automatically ignored. Policy formulation can benefit
from active attempts to widen the frame of interpretation by
provoking alternative explanations for the other’s behavior and
recognizing the self’s contribution to a given situation. Discourse
and policy towards other states should then also be guided by a
critical view of the self’s interests and of implemented measures
to safeguard these.
Dr. Sybille Reinke de Buitrago is researcher
at the Institute for Peace Research and
Security Policy and at the Institute for Peace
and Theology in Hamburg, Germany. Her
research focuses on international relations,
peace and conflict resolution, and security
policy, in particular identity, perception and
discourse.
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 Bērziņš, The West is Russia’s Main Adversary | T H E M E N S C H W E R P U N K T

The West is Russia’s Main Adversary, and the Answer is

New Generation Warfare*
Jānis Bērziņš**

Abstract: After the demise of the Soviet Union, the West considered Russia to be a partner that shares common goals and values.
Russia’s annexation of Crimea and its destabilization of Eastern Ukraine took many by surprise. It showed that Russia’s and the
West’s geopolitical interests differ. This article aims to comprehend Russian geopolitical ambitions and the way it might use
military power to pursue them. For this, Russian military literature and official documents were analysed to delineate Russia’s
strategic assessment and its current views on warfare. The West and its values are considered to be Russia’s main adversaries.
The way that Russia is addressing the Western threat is through New Generation Warfare.
Keywords: Russia, Geopolitics, New Generation Warfare
Stichworte: Russland, Geopolitik, Neue Generation der Kriegsfürhung

1. Introduction 2. Russia vs. NATO and the United States:

S
ince the commencement of the Crimean operation, it
has been difficult for many to find a term that adequately
describes the way Russia conducted its operation. The
most commonly accepted term is Hybrid Warfare. NATO itself
has adopted this term. The seminal work on Hybrid Warfare is
Hoffman’s “Hybrid Warfare and Challenges” (Hoffman 2009).
The author developed the idea of a hybrid strategy, which is
based on tactically employing a mix of instruments, resulting in
the difficulty of fully understanding and establishing a proper
strategy for dealing with it. The main challenge results from
state and non-state actors employing technologies and strategies
that are more appropriate for their own field, in a multi-mode
confrontation. This may include exploiting modern capabilities
to support insurgent, terrorist, and criminal activities, the use of
high-tech military capabilities combined with terrorist actions
and cyber warfare operations for use against economic and
financial targets. Therefore, this strategy still largely presupposes
the application of kinetic force or military power to defeat
the enemy.
There are two problems with arguing that Russia conducted
hybrid warfare. First, this still presupposes the application
of kinetic force, while Russian New Generation Warfare does
not (Berzins 2014). Second, it is a conceptual mistake to try
to fit Russian New Generation Warfare, the result of a long
military academic discussion, into Western concepts. Naturally,
the word hybrid is catchy, since it can represent a mix of
anything. However, its basic framework differs from the one
developed by the Russians due to being a military concept
and the result of American military thought. Therefore, it is
a methodological mistake to try to frame a theory developed
independently by the Russian military as a theory developed
in another country. It reflects another culture’s way of thinking
and strategic understanding about the way warfare should be
conducted. What the Russians call New Generation Warfare, is
a combination of asymmetric warfare with network-centric
warfare and sixth-generation warfare, with components of
reflexive control. Its main aim is to achieve political objectives,
and, therefore, the use of military power may not even be
necessary.
Geopolitical Enemies
The rhetoric that the transatlantic community, especially the
United States, is Russia’s main enemy, has been developing in
Russia for some years. Albeit relatively marginal until about
2005, the idea that Russia is a victim of the United States’
vested interests which are being implemented and executed by
multilateral agencies and NATO, has been gaining legitimacy
in Russian security circles. This idea has been gradually
incorporated into Russian policy making over the past ten
years. It has also had significant influence on the military.
A very comprehensive analysis of NATO and the transatlantic
community in relation to Russia was undertaken by Major-
General (ret.) Aleksandr Vladimirov, the president of Russia’s
Board of Military Experts. He is the author of more than 150
publications on defence and security issues. He is also one of
the protagonists of the idea that a war between the United
Stated and Russia is inevitable within 10 years. This idea was
fully developed for the first time in his article “The Great
American War” in 2008. The article begins with the statement
“Tsely Vashingtona – Polnomasshtabnyi kontroly nad prirodnymi
resursami planet” [Washington’s objective: total control of the
planet’s natural resources] (Vladimirov 2008, p. 1). According
to Valdimirov, this is the result of five factors.
First, economic: Although the United States have the most
powerful economy in the world, it is also the most fragile. This
is the result of American external debt, trillions of dollars which
cannot be paid. The only way the United States can maintain its
influence is to provide security to the world and demonstrate
its superior power. Second, the military: The United States have
extensive military and technological superiority over the rest of
the world (including Russia and China). Third, information: The
United States practically control major sources of information,
* This article has been double blind peer reviewed.
** This text is largely based on earlier publications by the author, including
Russia’s New Generation Warfare in Ukraine: Implications for Latvian
DefensePolicy, National Defence Academy of Latvia Center for Secu­
rity and Strategic Research, Policy Paper No. 2, 2014 and Russian New
Generation Warfare: Implications for Europe, http://www.european­
leadershipnetwork.org/russian-new-generation-warfare-implications-
for-europe_2006.html.

DOI: 10.5771/0175-274X-2016-3-171 S+F (34. Jg.) 3/2016 | 171

T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Bērziņš The West is Russia’s Main Adversary
being able to portray facts to its advantage. Fourth, geopolitical:
The United States have the opportunity to control the majority
of the nations in the world, although this power is in decline. It
includes controlling Europe, and attempting to push European
countries to the political periphery. Fifth, internal politics: In
the United States, the basis for internal stability is a high level
of consumption. Thus, any reduction in the level of individual
consumption will certainly result in social unrest and a loss
of political legitimacy. Since natural resources are limited, the
United States need to guarantee their control at any cost. The
conclusion is that the United States never stopped conducting
warfare against Russia on several levels and in various forms,
with the objective being to submit Russia’s national interests
to the needs of the United States (Vladmirov 2008).
Vladmirov’s two most relevant articles on understanding how
the Russian military considers NATO and the United States
strategically are: NATO v paradigme obshchey teorii voyny [NATO
in the Paradigm of the General Theory of War]) (Vladimirov 2014)
and SShA – Glavnyy Aktor Mirovoy Voyny [The United States – The
Main Actor in the World War] (Vladimirov 2012). In the first,
the author develops the idea that there are many civilizations
in the world, but only four are really relevant geopolitically. The
Christian/ Western civilization (USA, Europe, and Australia) with its
objective of imposing fundamentalist liberalism globally; Orthodox
civilization (“white” Russian), the objectives of which are still
developing; Islamic civilization, with its objective of expanding
radical religious Islamic fundamentalism; and Chinese civilization,
with its project of slowly expanding Chinese chauvinism. Applying
this division, all the significant conflicts in the world can be divided
up as between the West and the Orthodox, the West against Islam,
all of them against China, and vice-versa. The general rule is that
each civilization is fighting alone and will lose alone. Thus, Russia
has no other choice than to be independent and look for its own
path of development and interests (Vladmirov 2014).
Vladimirov argues that the western civilization project is, in
reality, the United States’ project. There are four implications for
NATO. First, NATO is intentionally and wilfully failing to fulfil its
obligations. In the preamble of the North Atlantic Treaty, it states
that NATO members are “determined to safeguard the freedom,
common heritage and civilization of their peoples, founded on the
principles of democracy, individual liberty and the rule of law.”1
In other words, NATO’s main objective is to guarantee the security
of the transatlantic community, and thus, of Western civilization
and its cradle, Europe. Vladimirov see it as failing, however,
because, in the face of the current war of civilizations between
Western and Islamic civilizations, Muslim immigrants and their
descendants are gradually displacing indigenous European ethnic
groups physically on European soil. At the same time, while
Western civilization is losing the war of civilizations in its own
cradle, it is doing nothing for its own salvation. On the one hand,
it engages in a pointless and costly war for freedom and democracy
in places where these values are not important, or are even not
wanted; on the other, the result is instead the radicalization of
the Islamic people, not only in places where NATO soldiers have
been fighting for freedom and democracy, but inside Europe and
the United States. (Vladmirov 2014).
1 http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_17120.htm
172 | S+F (34. Jg.) 3/2016
Second, in Vldimirov’s view, NATO is not ready to contain the
approaching “civilizational stress” that Europe is facing at this
moment because of Muslim immigration. Europe is said to
doing nothing to save its own indigenous people, but is instead
hiding behind the ideology of political correctness. This he sees
as extremely dangerous, since the result, will mostly probably,
be a war between civilizations within Europe, as the revolts
in Paris and Stockholm have already signalled. As a result he
predicts Europe’s implosion. Similar scenarios can be expected in
the United States and Russia. Third, NATO has lost its meaning
and purpose and has not yet found a new role. NATO’s security
guarantee to its members is still only to assure its members that
the USSR, but now Russia, will not engage in a war against them.
An annexation of Poland, Estonia, Latvia, Lithuania, Ukraine,
and Georgia is neither necessary nor strategically significant for
Russia. Therefore, in its present form, NATO is not needed for
the defence of NATO member states but a necessity first for the
United States, since it is an instrument to legitimize American
actions. As a result, the United States is able to ignore the UN
Security Council. Second, for its own bureaucracy; third, for
splitting regimes – in Z. Brzezinski’s terms (Vladmirov 2014).
As to Russia, Vladimirov writes that NATO has never confirmed
its friendliness. It continues to consider Russia to be an enemy
and is constantly preparing for war with Russian military forces.
Finally, NATO supports anti-Russian military-political trends
in the regions of Russia’s natural interest. Notwithstanding the
difficult relationship between NATO and Russia, they both need
each other – first, as basis for certain continental bipolar stability;
second, as a necessary strategic deterrent; third, as the “official”
enemy; fourth, as an incentive for development; and fifth, as
a potential strategic ally to win the civilizational war. In this
sense, Russia’s efforts to weaken NATO are counterproductive
(Vladmirov 2014).
The problem, in reaching stability and establishing a productive
relationship with NATO countries, according to Vladimirov, is
the United States. It has to maintain its global hegemony to
guarantee the dollar as the global currency par excellence. This
is necessary to guarantee financial stability, mostly because of
America’s unpayable foreign debt. In addition, it is giving the
United States the power to buy unlimited amounts of whatever
is necessary to maintain its global hegemony. The American
pursuit of globalization results in a state of permanent war,
causing poverty, injustice, and lawlessness. In addition, in the
United States, the formation of values and the development of
financial, economic ideological, technological, informational,
and organizational power, guaranteeing national survival were
transferred from the state to private transnational corporations.
The result, according to Vladimirov, is the establishment of
global oligarchical fascism. (Vladmirov 2012).
More recently, the Kremlin backed the Izborsk Club’s “Defence
Reform as an Integral Part of a Security Conception for the Russian
Federation: a Systemic and Dynamic Evaluation” (Nagorny &
Shurygin 2013).2 The first point is the understanding that the
2 The Izborsk Club was formed by a group of Russian nationalists, some
of them sympathetic to national-Bolshevik ideas. It has major influence
on Vladimir Putin’s thinking and policies, including in Eurasianism
(Dugin), geopolitics (Ivashov), socio-economic doctrine (Glaziev), and
the concept of Russian civilization in a clash with the West (Platonov).
 Bērziņš, The West is Russia’s Main Adversary | T H E M E N S C H W E R P U N K T
1990s idea of Russia not having any direct external adversary
has proved to be unreal. The adoption of a strategy of unilateral
diplomatic concessions, showing Russia as a responsible and
serious international player, and therefore, persuading the West
to accept it in the international system as an equal partner,
resulted in failure (Nagorny & Shurygin 2013).
The second is that the main external threat to Russia are the
interests of the United States and their Western allies. According
to this idea, the West has no interest in Russia restoring its
status as a global power. Instead, it pursues policies, mostly
economic, to force Russia to become a producer of raw materials,
unable to develop military power. To achieve supremacy over
Russia, the Euro-Atlantic community has been using so-called
power instruments, including the imposition of unbalanced
agreements on, for example, the reduction of strategic nuclear
missiles and tactical nuclear weapons. The main instruments
are (Nagorny & Shurygin 2013):
i. The stimulation and support of armed actions by separatist
groups inside Russia with the objective of promoting chaos
and territorial disintegration;
ii. Polarization between the elite and society, resulting in a
crisis of values followed by a process of reality-orientation
to western values;
iii. Demoralization of the Russian armed forces and military
elite;
iv. Strategic controlled degradation of Russia’s socio-economic
situation;
v. Stimulation of a socio-political crisis;
vi. Intensification of simultaneous forms and models of
psychological warfare;
vii. Incitement of mass panic, with the loss of confidence
in key governmental institutions;
viii. Defamation of political leaders who are not aligned with
United States’ interests;
ix. An annihilation of Russia’s opportunities to form coali­
tions with foreign allies.
The authors conclude that Russia should prepare for three possible
military conflict scenarios: First, a major war with NATO and Japan;
second, a regional-border conflict scenario, i.e. disputed territories;
and third, an internal military conflict as a result of terrorism. It
is not believed that a direct military conflict with NATO in the
short term can be expected. However, Russia has been facing
severe pressure with the infringement of its strategic national
interests. NATO has politically and militarily wiped out most of
Russia’s natural potential allies. This can be exemplified by NATO’s
expansion into the former Warsaw Pact space. The monetarist
economic ideology imposed by the International Monetary Fund,
the World Bank, and other multilateral organizations, not only had
the objective of weakening Russian society overall, but resulted
in the underfunding of the Armed Forces, thus, an operational
degradation (Nagorny & Shurygin 2013).
The authors argue that this would provide a basis for developing
a strategy to neutralize the information-network war of
controlled chaos the United States and NATO has been waging
against Russia. The first step is to include the list of factors
threatening the state in the military doctrine. These are rebels,
extremists, ethno-religious and nationalist organizations, using
rebels, bandits and mercenaries, conducting warfare without
any rules and classical canons. The most important threat to
Russia in the view of the authors is a type of subversive weapon
called “Westernization.” It is the imposition of a social system,
economics, ideology, culture, and way of life similar to the
West on Russia. The objective is to discredit Russia’s political
and social system, resulting in population stratification into
hostile groups, which are then supported by the United States
and NATO (ibid).
Core ideas discussed above are explicit in both the latest version
of the Russian Military Doctrin and the National Security Strategy.
In both cases, the West, especially the United States, appears
as Russia’s main adversary, but not necessarily as the main
enemy. Other problems affecting Russia’s security are poor
economic development, demographics and the environment,
among others. Both documents stress the use of non-military
instruments to achieve political goals, the most important
one being social destabilization by colour revolutions and
terrorism. (Russian Federation 2014; Russian Federation 2015).
Since it is a broader strategic document, The National Security
Strategy also mentions radical public associations, the activities
of criminal organizations, corruption, natural disasters, the
utilization of economic methods and instruments of financial,
trade, investment, and technological policy (Russian Federation
2015).
Contrary to the idea of inevitable war among all civilization,
the National Security Strategy explicitly mentions China as a key
partner for maintaining regional and global stability, looking
for an all-embracing partnership and strategic cooperation.
This denies the idea of Russia feeling strategically encircled by
a rising China. Other countries, regions, regional blocks, and
international institutions of special interest to Russia are the
BRICS (Brazil, Russia, India, China, South Africa), RIC (Russia,
India, China), the Shanghai Cooperation Organization, Africa,
Latin America, and the countries of the Asia-Pacific Economic
Cooperation Forum. The Commonwealth of Independent
States, the Republic of Abkhazia, and the Republic of South
Ossetia are also key strategic areas (Russian Federation 2015).
3. Military Strategy as a Political Instrument
The Russian view of modern warfare is based on the idea that
the main battle-space is the mind. As a result, new-generation
wars are to be dominated by information and psychological
warfare, in order to achieve superiority in troops and weapons
control, morally and psychologically depressing an enemy’s
armed forces personnel and civil population. The main objective
is to reduce the need to deploy hard military power to the
minimum necessary, making the opponent’s military and civil
population support the attacker to the detriment of their own
government and country (Berzins 2014). It is interesting to
note the notion of permanent war in the Military Doctrine,
since it denotes a permanent enemy. In the current geopolitical
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 173
T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Bērziņš The West is Russia’s Main Adversary
structure, this enemy is NATO which stands, not only for the
writers mentioned above, for Western civilization, its values,
culture, political system, and ideology.
The main guidelines for developing Russian military capabilities
by 2020 are:
i. Direct destruction to direct influence;
ii. Direct annihilation of the opponent to its inner decay;
iii. A war with weapons and technology to a culture war;
iv. A war with conventional forces to specially prepared
forces and commercial irregular groupings;
v. The traditional (3D) battleground to information/psycho­
logical warfare and a war of perceptions;
vi. A direct clash to contactless war;
vii. A superficial and compartmented war to a total war,
including the enemy’s internal side and base;
viii. War in the physical environment, to a war in the human
consciousness and in cyber-space;
ix. Symmetric to asymmetric warfare by a combination of
political, economic, information, technological, and ecolo­
gical campaigns;
x. War in a defined period of time to a state of permanent
war as the natural condition in national life.
In other words, the Russians have placed the idea of influence
at the very centre of their operational planning and used all
possible levers to achieve this: skilful internal communications;
deception operations; psychological operations and well-
constructed external communications. This is relevant
for understanding its strategic significance, since it is the
operationalization of a new form of warfare that cannot be
characterized as a military campaign in the classic sense of
the term. The operational phases of new-generation war can
be schematized as follows (Chekinov & Bogdanov, 2013, pp.
15-22):
First phase: non-military asymmetric warfare (encompassing
information, moral, psycho-logical, ideological, diplomatic, and
economic measures as part of a plan to establish a favourable
political, economic and military setup).
Second phase: special operations to mislead political and military
leaders by coordinated measures carried out by diplomatic
channels, media, and top government and military agencies
by leaking false data, orders, directives, and instructions.
Third phase: intimidation, deceiving, and bribing government
and military officers, with the objective of making them
abandon their service duties.
Fourth phase: destabilizing propaganda to increase discontent
among the population, boosted by the arrival of Russian bands
of militants, escalating subversion.
Fifth phase: establishment of no-fly zones over the country
to be attacked, imposition of blockades, and extensive use of
private military companies in close cooperation with armed
opposition units.
174 | S+F (34. Jg.) 3/2016
Sixth phase: commencement of military action, immediately
preceded by large-scale recon-naissance and subversive
missions; all types, forms, methods, and forces, including
special operations forces, space, radio, radio engineering,
electronic, diplomatic, and secret service intelligence, and
industrial espionage.
Seventh phase: combination of targeted information operation,
electronic warfare operation, aerospace operation, continuous
air force harassment, combined with the use of high-precision
weapons launched from various platforms (long-range artillery,
and weapons based on new physical principles, including
microwaves, radiation, non-lethal biological weapons).
Eighth phase: roll over the remaining points of resistance and
destroy surviving enemy units by special operations conducted
by reconnaissance units to spot which enemy units have
survived and transmit their coordinates to the attacker’s missile
and artillery units; fire barrages to annihilate the defender’s
resisting army units by effective advanced weapons; air-drop
operations to surround points of resistance; and territory
mopping-up operations by ground troops.
The Russian New Generation Warfare’s main feature is the idea of
asymmetry. As Vladimir Putin stated in 2006, “Quantity is not the
end (…) Our responses are to be based on intellectual superiority.
They will be asymmetrical and less expensive, but will certainly
improve the reliability of our nuclear triad” (Putin 2006). In its
classic definition, asymmetry is the strategy of a weaker opponent
to fight a stronger adversary. The main idea is, as Clausewitz put
it, that war “(…) is not merely a political act but a real political
instrument, a continuation of political intercourse, a carrying out
of the same by other means. (...) The political design is the object,
while war is the means, and the means can never be thought of
apart from the object” (Clausewitz 2000, p. 280). As a result, since
the objective of war for the Russian leadership is to achieve political
gains, the instruments of warfare may be military or non-military.
This means that a direct attack followed by territorial occupation
and annexation might not be necessary. Therefore, warfare may be
direct or indirect. In the first case, it means disarming and destroying
the enemy. In the second, it means to wear down the enemy by a
process of gradual exhaustion of capabilities, equipment, number
of troops, and moral resistance.
This is the basis for the Russian strategy of creating an alternative
reality as military strategy. The idea is that the support for the
strategic objectives of war by society in a country at war, in other
words, the legitimization of war, is fundamental for achieving
victory. In other words, the success of military campaigns in the
form of armed conflicts and local wars is much dependent on
the relationship between military and non-military factors – the
political, psychological, ideological, and informational elements
of the campaign – then on military power as an isolated variable
(Chekinov & Bogdanov 2010).
Therefore, asymmetric warfare has the objective of avoiding
direct military operations and interference in internal conflicts
in other countries. Therefore, as a result of the specificities
of fighting weaker adversaries, the following strategy was
predominant: employment of small, specially trained troops;
preventive actions against irregular forces; propaganda among
local populations that the weaker adversary pretended to
 Bērziņš, The West is Russia’s Main Adversary | T H E M E N S C H W E R P U N K T
defend; military and material support given to support groups
in the country being attacked; a scale-back of combat operations
and employing non-military methods to pressure the opponent
(Kremenyuk 2003).
The main instruments of asymmetric warfare to be employed
by Russia are according to Chekinov & Bogdanov (2010):
i. Measures making the opponent apprehensive of the Russian
Federation’s intentions and responses;
ii. A demonstration of the readiness and potentialities of the
Russian Federation’s groups of troops (forces) in a strategic
area to repel an invasion with consequences unacceptable
to the aggressor;
iii. Actions by the troops (forces) to deter a potential enemy
by guaranteed destruction of its most vulnerable military and
other strategically important and potentially dangerous targets
in order to persuade it that its attack is a hopeless case;
iv. The impact of state-of-the-art highly effective weapons
systems, including those based on new physical principles
(remote versus contact);
v. The widespread employment of indirect force, non-contact
forms of commitment of troops (forces) and methods;
vi. The seizing and holding of enemy territory is not always
needed, and is only undertaken if the benefits are greater
than the “combat costs,” or if the end goals of a war cannot
be achieved in any other way;
vii. Information warfare is an independent form of struggle
along with economic, political, ideological, diplomatic and
other forms;
viii. Information and psychological operations to weaken
the enemy’s military potential by other than armed force, by
affecting its information flow processes, and by misleading
and demoralizing the population and armed forces personnel;
ix. Significant damage to the enemy’s economic potential,
with its effect showing up at a later time;
x. a clear understanding by a potential adversary, that mili­
tary operations may turn into an environmental and socio-
political catastrophe.
Much of what has been written by Russian military experts
about Russia’s strategic challenges reflects the way it has been
conducting warfare. Nagorny & Shurygin (2013), when analysing
Russia’s most important strategic challenges, established the
instruments that the West would employ against it and the
way it would go about to achieve its objectives. Although their
analysis is mostly based on the “colour revolutions” in Georgia,
Ukraine and elsewhere as a result of a strategy of controlled-chaos
deliberately being employed by the West, it reveals more about
the Russian strategy itself. Although it could possibly be used
by the West against Russia, when looking for cases in reality it
closely reflects the Russian asymmetric strategy operationalized
in Ukraine. It has nine points (Nagorny & Shurygin 2013):
i. The stimulation and support of armed actions by separatist
groups with the objective of promoting chaos and territorial
disintegration;
ii. Polarization between the elite and society, resulting in a
crisis of values followed by a process of reality-orientation
to Western values;
iii. Demoralization of the armed forces and military elite;
iv. Strategic controlled degradation of the socio-economic
situation;
v. Stimulation of a socio-political crisis;
vi. Intensification of simultaneous forms and models of
psychological warfare;
vii. Incitement of mass panic, with the loss of confidence
in key government institutions;
viii. Defamation of political leaders who are not aligned with
Russia’s interests;
ix. Annihilation of opportunities to form coalitions with
foreign allies.
In the field, the above discussion implies employing high-
precision non-nuclear weapons, together with the support
of subversive and reconnaissance groups. The strategic
targets are those that, if destroyed, result in unacceptable
damage for the country being attacked. They include top
government administration and military control systems, major
manufacturing, fuel and energy facilities, transportation hubs
and facilities (railroad hubs, bridges, ports, airports, tunnels,
etc.), potentially dangerous objects (hydroelectric power
dams and hydroelectric power complexes, processing units
of chemical plants, nuclear power facilities, storage places for
strong poisons, etc.). Therefore, Russia’s objective is to make
the enemy understand that it may face an environmental and
socio-political catastrophe, avoiding engagement in combat
(Chekinov & Bogdanov 2010).
4. Final Remarks
It is important to understand that the paranoid narrative
of a clash of civilizations, of Russia as a fragile nation being
victimized by foreign powers which are only interested in
its natural resources, by colour revolutions as an instrument
of organized warfare, has become very strong among the
population, politicians, and the military in Russia. It serves
the interests of the ruling political elite for maintaining power.
Moscow is openly considering the transatlantic community,
especially the United States, as Russia’s main geopolitical enemy.
It has been preparing for three possible scenarios for military
conflict: first, a major war with NATO and Japan; second, a
regional-border conflict scenario, i.e. disputed territories; and
third, an internal military conflict as a result of terrorism. This
is not to believe that a direct military conflict with NATO is to
be expected in the short term. However, Russia considers that
it is facing severe pressure with the infringement of its strategic
national interests. NATO has wiped out most of Russia’s natural
potential allies both politically and militarily. This is exemplified
by NATO’s expansion into the former Warsaw Pact space. The
monetarist economic ideology imposed by the International
Monetary Fund, the World Bank, and other multilateral
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 175
T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Bērziņš The West is Russia’s Main Adversary
organizations, not only had the objective of weakening Russian
society overall, but resulted in an underfunding of the Armed
Forces, thus in the operational sphere.
At the same time, the Afghanistan and Iraq War, and other
American/NATO military interventions made Putin conclude
that the West is dangerous and unpredictable. Besides, the
transatlantic community, especially the United States, uses
instruments of irregular warfare such as NGOs, multilateral
institutions (the IMF and the World Bank), to destabilize Russia.
As a result, the view that Russia is constantly facing threats
from the outside became mainstream in Russia. In the face of
these threats, Russia considers itself to be a fragile country.
Putin, and those in his inner circle, understand that Russia’s
economy is too dependent on oil and gas. As a result, there is
not enough energy for expansion. At the same time, it needs
to maintain its regional influence by all means. Since there
are many factors outside Russia’s control, Putin believes that
external factors can influence internal ones, and could result
in Russia’s crash.
This explains why Russia is engaged in stopping Ukraine from
moving closer to the West. At the same time, Putin is convinced
that defending his and his inner circle’s private interests and
beliefs is paramount for defending Russia’s national interests.
Thus, any attempt to make Russia more transparent, democratic,
tolerant, is considered to be not only a personal attack against
him and his allies, but against Russia as a state. In addition,
Russia reserves the right to use nuclear weapons to respond to
conventional aggression, including at the regional level. That is
why NATO must develop a more pragmatic approach towards
Russia, and at the same time must be ready for increasing
instability on Europe’s borders. That is why it is important
to increase the presence of NATO in border states such as
the Baltics. It should also continue to engage in diplomatic
talks with Russia to promote disarmament and ban the use of
nuclear weapons.
The answer to these threats must be based on the concept of
asymmetric warfare. In the Russian case, it has two meanings.
First is the classic one, where the weaker fights the stronger.
Russia considers itself the weaker partner. Second is the
asymmetry resulting from the different views of what is, and
what is not, acceptable in warfare. Russia is ready to go much
further than what might be acceptable to the West. In this
case, the weaker partner inverts the asymmetric relationship,
since it is able to explore the stronger partner’s unwillingness
to cross its own red lines. At this moment, NATO’s and Europe’s
greatest challenge is to establish a feasible strategy to cope with
this, without jeopardizing their own values.
Dr. Bērziņš serves as the director of the
Center for Security and Strategic Research
(CSSR) at the National Defense Academy
of Latvia in Riga. He is also a senior fellow
at the Potomac Foundation. He works on
New Generation (Hybrid) Warfare, Russian
Military Thought, Strategic and Security
Issues, and Defense Economics.
176 | S+F (34. Jg.) 3/2016
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Buchas, Bedrohungswahrnehmungen und sicherheitspolitische Konzepte Chinas | T H E M E N S C H W E R P U N K T

Bedrohungswahrnehmungen und sicherheitspolitische

Konzepte Chinas*
Peter Buchas

English title: Threat Perception and Security Policy Concepts of China

Abstract: Over the past few years, threat responses in China shifted from territorial integrity concerns to vulnerability reduction
and risk containment. On the other side, the Chinese Armed Forces are preparing for a war with an undefined adversary under
uncertain circumstances. This article analyses threat perceptions and narratives in China in order to better understand the
country’s security policies and responses. Historical strategic culture forms a specific manner of threat perception and therefore
should be considered for a better understanding of actual operations. From 1998 onwards, China publishes its Strategy White
Papers that serve both as internally aligning guidelines and as externally appeasing agenda-setters. This article analyses frequency
and intensity of threat perceptions and countermeasures across nine White Papers.
Keywords: China, Bedrohung, Risiko, Sicherheitspolitik, strategische Kultur
Stichwörter: China, threat, risk, security policy, strategic culture

China verbindet in seiner Sicherheitswahrnehmung starke Institutionen relevant sind und wer vertrauenswürdig oder
Glaubenssätze mit großer Unsicherheit: Für eine wirksame gefährlich ist. Sie wirkt auf Sicherheit und Sicherheitsstrategie
Steuerung des Landes haben sich klar kommunizierte Maximen auf zwei Ebenen:
als hilfreich erwiesen. Äußere Risiken müssen unter einem
stets ungesicherten Führungsanspruch der Partei – die KpCh
wurde nie demokratisch legitimiert – beantwortet werden.
Gleichzeitig stärken die äußeren Risiken die Legitimation zur
Führungsinstanz, die Sicherheit schenkt.1 Während in der
Volksrepublik des 20. Jahrhunderts Bedrohungen vor allem
durch feindliche militärische Kräfte außerhalb Chinas Gren­
zen wahrgenommen wurden, sieht der Autor in den letzten
30 Jahren eine Verschiebung von Bedrohungsbildern in den
Abbildung 1: Wirkungsebenen Chinas Strategiekultur
Bereich der nationalen Verwundbarkeit. Diese zeigt Spitzen in
ökonomischer, gesellschaftlich-politischer und mittlerweile
Chinas kulturelle Basis besteht aus den sogenannten sieben
ökologischer Dimension. Sicherheit als Abwesenheit von Be­
Militärklassikern, die über das 5. Jh. v. Chr. bis zum 10. Jh. n.
drohung hat sich somit von einer Eigenschaft des nationalen
Chr. reichen und unter unterschiedlichsten sozialen, geistigen,
Territoriums zu einem Verhältnis mehrerer Spieler in- und au­
politischen und strategischen Bedingungen entstanden sind.2
ßerhalb des Staates gewandelt.
Der Einfluss dieser Werke beschränkt sich nicht auf militärische
Dieser Beitrag analysiert im ersten Teil die historische Ent­ Entscheidungsträger, sondern erstreckt sich auch auf politische
wicklung von Bedrohungswahrnehmungen. Der zweite Teil Institutionen und Personenkreise, die in der chinesischen
betrachtet die in China aktuell erkennbaren Bedrohungsszena­ Politik strategische Verantwortung übernahmen.3
rien und mit welchen Ansätzen das Land Sicherheit für seine
In den sieben Militärklassikern ist – in unterschiedlich deut­
Bürger gewährleisten möchte.
lichen Ausprägungen – eine deutliche Tendenz zur Maxime
si vis pacem, para bellum (居安思危, jū ān sī wēi)4 zu finden.5
Wenn ein langfristiger Friede gesucht wird – so dieses Paradig­
1. Sicherheitsdenken in China ma –, sollte der Staat zu militärischen Aktionen bereit sein.

1.1 Historische Entwicklung

2 Diese umfassen die Schriften: Kunst des Krieges des Wu Zi, Die Me­
Chinas jahrtausendealte Kultur wirkt trotz der rasanten Ent­ thoden des Si Ma, Wei Liao Zi, Drei Strategien des Huang Shi Gong,
wicklung des Landes stark auf die gesamte Gesellschaft. Sie gibt Sechs Militärstrategien des Tai Gong, Dialog von Tang Taizong und Li
Weigong und Sun Zis Kunst des Krieges. Eine Kompilation und Über­
Annahmen vor über die Ordnung des Universums, legt fest, setzung dieser Quellen bietet: Shawn Conners (Ed.): Military Strategy
wie Kausalitäten verstanden werden, wer auf die (politische) Classics of Ancient China, London 2013.
3 Johnston, Alastair Iain: Cultural Realism: Strategic Culture and Grand
Bühne darf, welche Arten von Ereignissen, Aktivitäten und Strategy in Chinese History. Princeton, NJ 1995, S. 47.
4 门洪华: 构建中国大战略的框架. China’s Grand Strategy: A Framework
Analysis. Peking 2005, S. 31.
5 Machiavelli beschreibt im „Fürsten“, Kapitel 3, diese offenbar global
* Dieser Beitrag wurde anonym begutachtet (double-blind peer reviewed). bewährte Strategie folgendermaßen: „Die Römer also sahen die Verle­
Der Autor möchte seinem Peer-Reviewer an dieser Stelle seinen herzli­ genheiten, ehe sie entstanden, von ferne, und ließen sie nicht näher
chsten Dank aussprechen. kommen, um einen Krieg für den Augenblick zu vermeiden. Denn sie
1 Lewis, John Wilson und Xue, Litai: Imagined Enemies: China prepares wussten, dass man einem Kriege nicht so entgeht, wohl aber nur zum
for Uncertain War. Stanford, Calif. 2006, S. 19. Vorteile des Gegners aufschiebt.“

DOI: 10.5771/0175-274X-2016-3-177 S+F (34. Jg.) 3/2016 | 177

T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Buchas, Bedrohungswahrnehmungen und sicherheitspolitische Konzepte Chinas

Die einzelnen Texte tragen aber

auch Elemente des Konfuzia­
nismus/Menzianismus6 in sich,
der auf Moral und Ordnung
im Staat setzt, Elemente des
Legalismus,7 der wirtschaftliche
und militärische Macht betont,
und Elemente des Daoismus,
der Gewalteinsatz vermeidet.
Kurzum, diese Texte decken die
Hauptrichtungen chinesischer
Staatsphilosophie ab und kön­
nen somit für die historische
Perspektive auf eine chine­
sische Strategiekultur verwen­
det werden.
Die Inhalte der sieben Klassiker
zeigen, dass die konfuzianische
Grundtendenz eines harmo­
nischen Miteinanders stark
mit den Tendenzen der chi­
nesischen Militärwissenschaft
Abbildung 2: Bewaffnete Konflikte in Chinas Geschichte
kontrastiert. Es kommt in sechs
der sieben Werke zu einem
Bruch zwischen einer „deklarierten“ strategischen Doktrin, die hängig gemacht – und genau so ist es auch essentieller Bestand­
sich stark an die kommunizierte konfuzianische Staatspolitik teil jeder Strategie, auf vielfältige und auch unkonventionelle
anlehnt, und einer operativen Doktrin entlang von offensiven Art und Weise Gelegenheiten zu schaffen, die eigenen Vorteile
Kampagnen, die Staatssicherheit als Nullsummenspiel versteht. unter Einsatz politischer, diplomatischer und wirtschaftlicher
Der große Rahmen der Werke spricht von Harmonie, während Mittel herauszuarbeiten und den Feind in eine benachteiligte
der praktische Weg dorthin über meist offensive Einsätze ver­ Situation zu manövrieren.
läuft.8 Wie ist dieser Widerspruch9 zu verstehen?
Die strategische Präferenz Chinas ist eine defensive Sicherung
Chinas langzeitig bewährter Strategiemechanismus lautet Ad- des Kernlands und offensive Stabilisierung der strategischen Peri­
aptation (权变, quánbiàn). Dieses Prinzip stellt absolute Flexi­ pherie. Letzteres erfolgte entweder militärisch durch „preemptive
bilität der Strategie an erste Stelle. Die wörtliche Übersetzung strikes“ und über Besetzung (wie im Falle von Xinjiang und
„Abwägen – Justieren“ bedeutet die Einnahme einer militärisch Tibet) oder über „Sinisierung“ der Region in Form von kultureller
dominanten Rolle in Zeiten der Fähigkeit zur erfolgreichen Akzeptanz, Assimilation und Migration (wie im Falle der Inneren
Machtausübung und eine Politik des Pakteschmiedens, der Mongolei und der Mandschurei). China führte häufig begrenzte
Bündnisse, des Heiratens, des Handels und der Unterwanderung Offensiven gegen feindliche Kräfte zur Stabilisierung der Peri­
in Zeiten von Unterlegenheit. Diese Flexibilität lenkt bis heute pherie.10 Je stärker China militärisch war, desto gewaltsamer
chinesische Strategien und macht sie für analytische Betrach­ reagierte es in Krisen und zur „aktiven Verteidigung“. Wie häufig
tungen schwer sichtbar und durchschaubar. Prinzipiell wird in bewaffneten Einsätzen (durch die Staatsführung sanktioniert)
dadurch jede chinesische Strategie von der Machtbalance ab­ gegen feindliche Kräfte im Allgemeinen vorgegangen wurde, ist
in Abbildung 2 ersichtlich. Wir sehen allerdings in dieser Liste
6 Unter Konfuzianismus werden unterschiedliche Realisierungen der nicht jene Situationen, in denen China potenzielle Waffengänge
konfuzianischen Grundgedanken verstanden, die als philosophisch,
staatspolitisch oder auch religiös erscheinen können und auf der Arbeit verhindert oder entschärft hat, sodass wir alleine aus der Anzahl
von Konfuzius (551–479 v. C.) aufbauen. Im Zentrum dieser Grundge­ von Konflikten nicht auf ein generelles Verhalten Chinas schlie­
danken steht der Mensch als Teil der Gesellschaft, der moralisch-ethische
Vervollkommnung anstreben soll. Fünf Kardinaltugenden (五常, wǔ ßen können und dürfen.11 In der Chinesischen Kriegschronik,
cháng) dienen der Orientierung: Menschlichkeit (仁, rén), Rechtschaf­ publiziert von der Chinesischen Volksbefreiungsarmee12 (VBA)
fenheit (義, yì), Sittlichkeit (禮, lǐ), Weisheit (智, zhì) und Verlässlichkeit
(信, xìn). Der Konfuzianismus stellt Loyalität und familiäre Pietät (忠, findet sich im Laufe von neun Dynastien die Anzahl von 921
zhōng und 孝, xiào) als essentiell für das Wohlergehen der Gesellschaft
heraus. Diese Werte werden in der staatsphilosophischen Verwertung des
Konfuzianismus verstärkt betont und drängen dann die von Konfuzius
selbst als wichtiger erachtete Menschlichkeit in den Hintergrund.
7 In der Qin-Dynastie (221–207 v. Chr.) wurde Konfuzianismus weit­ 10 Auch in der Neuzeit führt sich diese Tendenz fort. Die VR China wählte
gehend durch Legalismus ersetzt. Dieser räumte der zentralen Staats­ bis 1985 in 72% aller territorialen Konflikte gewaltsame Lösungen. Die
führung über die Prinzipien Machtausübung (勢shì), Methoden der USA, UdSSR und Großbritannien im vergleichbaren Zeitraum 18%,
Machterhaltung ( 術, shù) und Rechtsstaatlichkeit (法, fǎ) eine stärkere 27% bzw. 12%. Gemäß Wilken, Jonathan, Brecher, Michael und Moser,
Position ein. Sheila: Crises in the Twentieth Century. New York 1988.
8 Vgl. die Analysen in Johnston, Alastair Iain: Cultural Realism: Strategic 11 Laut dem Gegenentwurf zu Johnston von chinesischer Seite: 朱中博 und
Culture and Grand Strategy in Chinese History. 周云亨: 中国战略文化的和平性 (Das Harmonieprinzip der Chinesischen
9 Im Chinesischen wird für „Widerspruch“ der Begriff 矛盾 (máodùn) Strategiekultur). In: 当代亚太 1/2011.
verwendet, der interessanterweise martialisch gefärbt ist. Es besteht aus 12 中国军事史编写组: 中国历代战争年表, 2003. (Chinesischer Militärverlag:
zwei Zeichen: das linke stellt einen Speer da, das rechte einen Schild . Historische Kriegschronik Chinas).

178 | S+F (34. Jg.) 3/2016

Buchas, Bedrohungswahrnehmungen und sicherheitspolitische Konzepte Chinas | T H E M E N S C H W E R P U N K T
bewaffneten Konflikten, von denen 181 durch feindliche Of­
fensiven begonnen wurden.13
Chinas Eliten pflegen einen „Verteidigungskult“. 14 Streitkräfte­
einsätze laufen unter dem Titel eines „gerechten Krieges“. Daraus
entsteht der Mechanismus, in Krisen zwar Streitkräfte einzusetzen,
sich jedoch voller Überzeugung für eine friedliebende Nation zu
halten.15 Zusätzlich entwickelte sich von Anbeginn der noma­
dischen Invasionen, jedoch vor allem für die Kolonialisierungszeit
und den Untergang der Qing-Dynastie im 19. Jh. eine klare Selbst­
wahrnehmung als Opfer fremder Mächte. Ausgleichsmaßnahmen
des nun starken Nationalstaats China wären somit gerechtfertigt.
Zudem zeigte China auch historisch eine deutliche Furcht vor
internen Spannungen (内乱外患, nèiluàn wàihuàn, „innen Cha­
os – außen Krise“). Zur Bewahrung der Herrschaftslegitimation
kommuniziert China innen- und außenpolitisch eine pazifi­
stische, konfuzianische Kultur. Intern verdeutlich dies, dass der
Wirtschaftsaufschwung wichtiger ist als Konfrontationen und
extern vergrößert es den Handlungsspielraum, zumal keine offen­
siven Absichten erkennbar sind. Dieses Narrativ prägt noch heute
maßgeblich Chinas Kommunikation zu Aspekten der Sicherheit.
1.2 China als neuer Global Player
Die Volksrepublik China wurde 1949 aus dem Krieg heraus ge­
boren, überlebte ihre Jugendzeit im Koreakrieg, stand am Rande
eines Krieges mit der Sowjetunion, führte Kriege in Vietnam und
Indien und bereitete einen Krieg gegen Taiwan vor. Krieg als latente
Bedrohung, aber auch als Präventivmaßnahme formte Chinas
Industrieplanung, seine diplomatischen Beziehungen und damit
auch die Kommunikation mit seinen Bürgern. Wenn China an
seine Aktionen, Ideologien oder Philosophien den Zusatz „mit
chinesischem Charakteristikum“ anhängt, dann taucht es für ge­
wöhnlich in eine komplizierte Geschichte bewaffneter Konflikte ein.
Mao Zedong sah den internationalen Kampf um Vorherrschaft
durch bewaffnete Konflikte als unausweichlich an. Ab Mitte der
1960er Jahre konzentrierte sich seine Politik auf den Aufbau mi­
litärischer Macht und kriegsresistenter Industrie. So befahl er der
Zentralen Militärkommission, der höchsten Militärinstitution,
die Planung eines „schnellen Krieges und einer totalen Mobil­
machung“. Die Industrien wurden ins Landesinnere gezogen,
in vielen Städten Tunnelsysteme gebaut, Notfallprogramme für
Nuklearschläge entworfen und Massenmobilisierungen geübt.
Beginnend mit den Grenzkonflikten mit der UdSSR 1969 setzte
die chinesische Armee vermehrt auf Panzer- und Flugabwehr,
Ressourcenaufbau und Ausbildung, um die ersten sowjetischen
Angriffswellen abwehren zu können.
13 Errechnet von 朱中博 und 周云亨: 中国战略文化的和平性 (Das Har­
monieprinzip der Chinesischen Strategiekultur). Im Unterschied zu
kumulierten Gesamtzahlen von Konflikten bedarf die Einteilung in eine
offensive oder defensive Rolle in einem Konflikt einer genauen Analyse
bis hin zur retrospektiven Deutung der Situation. Der Verfasser würde
eine solche Analyse nicht wagen und bezweifelt auch die Objektivität
der Chinesischen Kriegschronik von 2003.
14 Vgl. auch: Scobell, Andrew: China’s Real Strategic Culture: A Great
Wall of the Imagination. In: Contemporary Security Policy 35/2014,
S. 211-226.
15 Wie beispielsweise in der Kampagne gegen Vietnam 1979, die unter
dem Titel „Selbstverteidigender Gegenangriff“ lief.
Maos Nachfolger Deng Xiaoping kam zur gleichen Folgerung,
sah aber bewaffnete Zusammenstöße Chinas mit seinen Wider­
sachern erst in der fernen Zukunft. Der Niedergang der (auch
politisch) benachbarten Sowjetunion und die Tiananmen-Un­
ruhen fügten dem Staat eine neue Bedrohungsfacette, nämlich
die von interner Verwundbarkeit, hinzu. Der Staat musste die
1,4 Milliarden Bürgerinnen und Bürger zufriedenstellen, da­
mit diese der Kommunistischen Partei Chinas nicht die (nie
formell erteilte) Legitimation entzogen. Als Resultat entstand
eine ausgeprägte Dichotomie zwischen der jahrtausendealten
Para-bellum-Außenpolitik, die die Sicherheit des Kernlandes
garantieren muss, und der drängenden Wirtschaftspolitik im
Innern, deren Auftrag die Wahrung sozialer Stabilität ist. Aus
diesem Spannungsverhältnis resultiert Chinas immer selbstbe­
wussteres außenpolitisches Verhalten, zumal sein wirtschaftliches
Wachstum zunehmende Interessen im Ausland mit sich bringt.
2. Aktuelle Gefahren-, Risiko- und
Bedrohungswahrnehmung
2.1 Wie China Sicherheit kommuniziert
Während bis zu Maos Tod die Gefahr im Ausland gesehen
wurde, erkannte die Führung ab 1989, dass die innere Stabilität
höchste Priorität hatte (稳定压倒一切, wěndìng yādǎo yīqiè).
Die Bedrohung durch innere Unruhen wurde zu prominent, um
sie zu ignorieren und wurden durch soziale Unterschiede ver­
stärkt. Die Unruhen könnten das Wirtschaftswachstum bremsen
oder gar unterbrechen, was zu weiterer Unzufriedenheit führen
würde. Letztlich könnte das Regime darüber stürzen und einen
Bürgerkrieg auslösen – so die interne Kommunikation seit Deng
Xiaoping. Da diese innere Bedrohung nicht als Hauptanliegen
der Partei dem Volk gegenüber artikuliert werden kann, spie­
gelt sie sich (verglichen mit anderen Großmächten) besonders
prominent in der betont deutlichen Wahrnehmung und Be­
antwortung aller sonstiger Bedrohungen. Seit China seinen
Bürgern – unter Einschränkungen – die mediale Vernetzung
mit der Außenwelt und damit transparentere Wahrnehmung
globaler Geschehnisse gewährt, steigt auch die Notwendigkeit,
die eigene nationale Positionierung klarer darzustellen.
China publiziert seit 1998 im zweijährigen Rhythmus sogenann­
te Strategieweißbücher unter wechselnden Bezeichnungen. In
diesen öffentlichen Dokumenten wird sowohl den eigenen
Reihen, aber auch der internationalen Gemeinschaft kommuni­
ziert, welche Risiken und Bedrohungen China wahrnimmt und
wie es plant, darauf zu antworten. Neben der angesprochenen
Erhöhung der inneren Legitimation dienen die Dokumente
gleichzeitig der internationalen Kooperation, Konfliktvermei­
dung und erleichtern strategische Abschreckung.
Chinas Weißbücher beinhalten nicht nur militärische Themen,
sondern auch politische, wirtschaftliche und diplomatische,16
d.h. sie vertreten nicht ausschließlich die Position der Volksbe­
freiungsarmee (VBA), sondern werden vollinhaltlich von Partei
und Regierung gesteuert. In manchen Bereichen werden diese
16 Studies, CNA China Studies and National Defense University Institute
for National Strategic: China’s National Defense in 2008: Panel Discus­
sion Report. 2009.
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T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Buchas, Bedrohungswahrnehmungen und sicherheitspolitische Konzepte Chinas

Eine Analyse von Bedrohungs­

Abbildung 3
wahrnehmungen kann im be­
sten Fall einen Ausblick auf zu­
künftige Entwicklungen leisten
und damit auch Handlungs­
empfehlungen geben. Dafür
ist ein Verständnis hilfreich,
mit welcher Dynamik sich
Wahrnehmungen und strate­
gische Antworten entwickeln
Im Falle Chinas ist ein Blick
auf die Veränderungen in den
aufeinander folgenden Papie­
ren aufschlussreich, zumal ihre
Unterschiede erst die Dynamik
erkennen lassen.
Dafür ist noch ein Gedanke zur
Validität der Weißpapiere nö­
tig. Eine Täuschung durch un­
korrekte Passagen ist nicht zu
erwarten – die Dokumente for­
mulieren meist sehr allgemein
und konkrete Zahlen sind für
sensible Bereiche nicht verfüg­
bar. Dennoch kann China in
dem Dokument Schwerpunkte
setzen und Verhältnisse verzer­
ren. Tatsächlich aber hätte das
Land Probleme, seine Sicher­
heitsstrategie nicht entlang
der Weißbücher auszurichten.
Spätestens in der Operationa­
lisierung würde das Vertrauen
in die offizielle Kommunika­
tion Chinas dermaßen gestört
werden, dass jegliche Sicher­
heitskooperation unmöglich
würde. Im Inland dient das Pa­
pier auch einer Rechtfertigung
harter Maßnahmen. Auf dieses
Medium der Legitimation zu
verzichten, brächte die Staats­
führung in einen massiven
Erklärungsnotstand.
Wenn China in seinen Strate­
giepapieren seine Wahrneh­
Bedrohungswahrnehmung in Chinas Strategiepapieren mung von Gefahren, Risiken
und Bedrohungen sowie seinen
Dokumente durch weitere offizielle Quellen, wie beispielsweise das geplanten Umgang damit be­
Standardwerk „The Science of Military Strategy“,17 die PLA Daily,18 schreibt, wollen wir diese genau verfolgen. Das bedeutet, einen
offizielle Stellungnahmen des Verteidigungsministeriums, Reden Blick auf die Bedeutung ausgewählter Begriffe über die Jahre
hinweg zu werfen. Wie wichtig diese Themen für China sind,
und Zeitschriftenbeiträge ergänzt und präzisiert. Zahlreiche Bereiche
kann sich quantitativ und qualitativ äußern. Quantitativ mes­
werden jedoch nur in den Weißbüchern umfassend dargelegt. sen wir, wie oft gewählte Begriffe (im chinesischen Original) in
den Texten erscheinen.19 Qualitativ erfassen wir die inhaltlich
17 Aktuelle Ausgabe: 军事科学院军事战略研究部: 战略学 (The Science of
Military Strategy). Peking 2013.
18 Die seit 1956 erscheinende Tageszeitung wird von der Zentralen Mili­ 19 Aufgrund der unterschiedlichen Dokumentlängen auf 100.000 Zeichen
tärkommission verfasst, vertritt die politische Linie der KPCh und ist normiert. Die Dokumente weisen eine Länge von 8.908 (2015) bis
online im Volltext abrufbar: http://www.81.cn/ 30.127 (2008) Zeichen auf.

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Buchas, Bedrohungswahrnehmungen und sicherheitspolitische Konzepte Chinas | T H E M E N S C H W E R P U N K T
zugeschriebene Relevanz durch eine Einschätzung auf einer
Skala von eins bis zehn, wobei eins „irrelevant für China“
entspricht und zehn „äußerst kritisch für Chinas Sicherheit“
bedeutet. Zudem sind in unserer Analyse die Momente markiert,
in denen ein Begriff neu und prominent positioniert wird.20Auf
den nächsten Seiten folgt die Interpretation der auffälligsten
Veränderungen im Licht von Pekings Bedrohungswahrneh­
mungen und Gesamtstrategie.
2.2 Was bedroht China?
Internationale Kräfte und Sicherheit der Peripherie
Chinas oft diffuse Position im internationalen Kräftespiel geht
einerseits auf Deng Xiaopings Maxime aus den 1980ern, „ein
unauffälliges Profil bieten“, zurück, andererseits auf die noch
laufende Integration Chinas in multilaterale Kooperationen. Pe­
kings noch geringe Erfahrung in der Ausübung internationaler
„Soft Power“ und neue anvisierte Räume der Machtausübung
lassen China vorsichtig, aber wie wir im Folgenden sehen,
mittlerweile klarer konturiert beim Beziehen von Positionen
vorgehen. Aufgrund umfassender Wirtschaftsverbindungen
mit anderen Großmächten kann China keine Feindschaften
riskieren, möchte aber seine nationalen Interessen zuneh­
mend international abbilden. Die USA werden seit 2015 klar
als Gegenkraft im Westpazifik deklariert. Für Russland müssen
neue Modelle der Zusammenarbeit gefunden werden. Feind
des Feindes zu sein, reicht in der Achse Peking-Moskau nicht
mehr für eine positive Prognose aus. Mit Chinas Engagement in
Zentralasien über die Initiative der neuen Seidenstraße werden
Machtgefüge verschoben werden – und Russland wird hier keine
passive Rolle spielen wollen. Mit Japan harrt die gemeinsame
Geschichte der Besatzungszeit noch der Aufarbeitung und
macht das Land zu Chinas eindeutigem Feindbild. Doch wie
genau sehen Gefahren, Risiken und Bedrohungen aus, die
China wahrnimmt und wie plant es zu reagieren?
Seit den 1990er Jahren hält China in seinen Weißbüchern fest,
große Kriege wären in den nächsten Jahren nicht zu erwarten.
Hegemoniales Machtstreben droht zwar noch immer, doch
würde es bereits von multipolaren Kooperationen ausbalan­
ciert.21 Diese Position wird seit 2013 relativiert. In diesem Jahr
wird den USA erstmals deutlich vorgeworfen, seine militärische
Präsenz in der asiatischen Pazifikregion auszubauen und seine
Strategie der Verlagerung in den asiatisch-pazifischen Raum
voranzutreiben. Daran wird die Entwicklung erkennbar, wie
sich Chinas Außenpolitik über die letzten 20 Jahre von einer
Kultur der Vorsicht sukzessive abwendet. Der Schwenk vom
Harmonischen Miteinander, so das große Staatsnarrativ bis 2013
zum Chinesischen Traum ab 2014 bezeugt ein wachsendes Selbst­
bewusstsein des Staates. Dieser legt dar, wie China plant, sich als
neue wirtschaftliche Großmacht auch politisch darzustellen.22
20 Besonders in der chinesischen Sprache können Bedeutungszuschrei­
bungen zu Begriffen zeitlich variieren. Unterschiedliche Varianten für
den gleichen Sinn fangt die Analyse durch ein „Nachziehen“ der Wörter
auf den eigentlichen Sinn und eine Zusammenfassung dieser Wörter zu
Sinngruppen (wie z.B. für „Weltraum“ oder „Maritime Sicherheit“) ab.
21 In diesem Zeitraum, in den 1990ern, verstand China Multipolarität de
facto noch als Falle für westlich geplante Verstrickungen.
22 Heberer, Thomas: China in 2013: The Chinese Dream’s Domestic and
Foreign Policy Shifts. In: Asian Survey 54/2014, S. 113-128.
Ab 2008 setzt China in seinen Weißbüchern verstärkt auf stra­
tegische Abschreckung und betont ab 2015 sehr klar – in Über­
einstimmung mit den sieben Militärklassikern und Maos Den­
ken23 – das Adjektiv „aktiv“ in seiner Verteidigung. Verteidigung
bezieht sich auf das ressourcenschonende, diplomatische, listen­
reiche Vorgehen zur Konfliktvermeidung und zur Herstellung
der globalen Harmonie (für die eigenen Ziele). Aktiv wird China
handeln, sobald nichtmilitärische Maßnahmen ihr Ziel nicht
zu erreichen scheinen. In aufkommenden Konflikten können
wir – auch in Konkordanz mit seiner Strategiegeschichte – ein
taktisch offensives Verhalten Chinas erwarten, sobald es seine Ka­
pazitäten erlauben. Der strategische Unterbau ist soweit gefestigt,
dass auch Präventivschläge gegenüber potenziell feindlichen
Ländern als sinnvoll und gerechtfertigt betrachtet werden.24 Ab
2006 formulierte China seine Zielsetzung folgendermaßen: „Das
Land muss starke Verteidigungs- und Gegenangriffskräfte besitzen,
die feindliche Kräfte abschrecken können, eine wichtige Rolle dabei
spielen, ein globales Gleichgewicht zu halten und die Umsetzung
unserer unabhängigen und friedlichen Außenpolitik vorantreiben.“25
Während China noch in den 1990er Jahren Konflikte mit
Indien und Vietnam als die wahrscheinlichsten bezeichnete,
änderte sich einige Jahre später mit dem Taiwankonflikt die
Priorisierung völlig. Die damalige Zielsetzung wurde wie folgt
formuliert: China sollte „den Kriegsausbruch diplomatisch kon-
trollieren, wenn Krieg nötig wird, mit Sicherheit gewinnen und einen
vorteilhaften, schnellen Frieden erreichen.“26
Ab 1993 begann China nach Erkenntnissen aus dem Golfkrieg
weniger massierte Truppeneinsätze, als vielmehr lokale Einsätze
und präzise Zielbekämpfung als Maßnahmen zu verstehen. Für
die VBA bedeutete dies eine Aufwertung der Marine (inklusive
amphibischer Truppen), der Luftwaffe sowie der strategischen
Raketentruppe (vor 2016 „Zweites Artilleriekorps“ genannt). Die
starke Betonung des Themas „Taiwan“ in den Jahren 2002 und
2004 verlagerte die Einschätzung möglicher Konfliktschauplätze
von angrenzenden Nachbarländern in den maritimen Raum.
Ein bewaffneter Konflikt mit Taiwan hätte ab einer gewissen
Intensität eine Involvierung der USA mit sich gezogen. Chinas
Luftabwehr wurde deswegen 2002 in einer Stärke betont, die bis
heute in keinem Weißbuch zu finden ist. Eine defensive Position
in eventuellen Luftangriffen wäre auf jeden Fall zu vermeiden, da
hierdurch ein massiver operativer Nachteil entstünde, weswegen
China auch verstärkt seine Luftwaffe ausbaute.
Seit 2013 arbeitet China offiziell an einer erhöhten Einsatzbe­
reitschaft seiner Kräfte (preparation for military struggle). Diese
Bereitschaft wurde 2015 erweitert: Nun soll Chinas Armee nicht
nur rasch einsatzbereit sein, sondern Kriege explizit auch gewinnen
können. Noch 2006 hatte China die Fähigkeit, Konflikte zu kon­
trollieren propagiert – doch ist dieses Ziel im Laufe der letzten zehn
Jahre durch die offensive Kompetenz in den Hintergrund gedrängt
worden: „Winning war is the prerequisite for checking war, but checking
23 Während Mao noch ein taktisches „Lauern in der Tiefe“ während eines
feindlichen Erstschlags einplante, das dann Schwung und Rechtfertigung
für eine strategische Offensive finalen Ausmaßes liefern sollte, wurde
dieser Passus in den 1980er Jahren von Deng Xiaoping gestrichen.
24 Peng, Guangqian und Yao, Youzhi: The Science of Military Strategy.
Peking 2001, S. 453-454. (Eigene Übersetzung).
25 Lewis, John Wilson und Xue, Litai: Imagined Enemies: China prepares
for Uncertain War, S. 258. (Eigene Übersetzung).
26 S. ebenda, S. 256. (Eigene Übersetzung).
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war is something more difficult and more complicated and requires a
higher level of stratagem employment and greater strategic patience. To
check war, we must react actively check and cope with crises.“27
Zur gleichen Zeit möchte China die internationale Gemein­
schaft nicht mit einem Wettrüsten in Alarm versetzen. Aus
diesem Grund, aber auch um handfeste militärische Expertise
durch die Teilnahme an internationalen Übungen zu gewin­
nen, sieht man einen kontinuierlichen Anstieg der Beteiligung
Chinas an UN-Einsätzen (Joint Military Operations) und seit
2010 einen klaren Fokus auf vertrauensbildende Maßnahmen
(CBM), worunter China Truppenbesuche, Übungen und Ab­
kommen versteht. China erwähnt besonders den hochrangi­
gen, aber auch operativen Austausch mit Russland und der EU
sowie Dialoge mit den USA.28 Diese Maßnahmen sind auch
notwendig, damit das internationale Engagement Chinas
akzeptabel ist. Extrem auffällig ist, wie China im Weißbuch
2015 den Begriff „overseas interests“ zum ersten mal umfan­
greich behandelt. Seine internationalen Investitionen steigen
rasant und bieten China eine hervorragende Möglichkeit,
Cash und Überkapazitäten gewinnbringend anzulegen. China
sieht sich also der Aufgabe gegenüber seine Investitionen in
Südost- und Zentralasien, Osteuropa, Afrika und neuerdings
Mittelamerika vor Störungen wirtschaftlicher und politischer
Art zu schützen: „With the growth of China’s national inter-
ests, its national security is more vulnerable to international and
regional turmoil, terrorism, piracy, serious natural disasters and
epidemics, and the security of overseas interests concerning energy
and resources, strategic sea lines of communication (SLOCs), as
well as institutions, personnel and assets abroad, has become an
imminent issue.“29
Open Seas Protection
Pekings Flottenrüstung steht in engem Zusammenhang mit
einer neuen Antwort der chinesischen Regierung auf mögliche
Bedrohungen durch fremde Staaten. Mit Chinas Unfähigkeit,
Kolonialmächte, vor allem England, im 19. Jh. abzuwehren,
begann ein „Jahrhundert der Demütigung“; Peking will sein­
en Bürgern nun deutlich machen, dass dieses nun endgültig
vorbei ist. Als im Jahr 2000 Taiwans Unabhängigkeitsstreben
bedenkliche Ausmaße annahm, verstärkte China seine Flot­
tenaufrüstung durch ein massiv steigendes Militärbudget.30
Nach einer erfolgreichen Deeskalation der Taiwanfrage baut
China nun seine Reichweite aus: „shift its focus from ,offshore
waters defense‘ to the combination of ,offshore waters defense‘
with ,open seas protection‘“. Peking erkennt also den maritimen
Raum ab 2010 als Risiko, insbesondere wenn er unter die
Kontrolle potenzieller Konfliktgegner fiele. Gefahren könnten
China durch militärische Stützpunkte fremder Kräfte vor den
eigenen Küsten und eine mögliche Kontrolle über Handels­
routen (wie die neue maritime Seidenstraße) und Abschottung
von Ressourcen drohen. 2013 äußerte China wörtlich „Japan
is making trouble over the issue of the Diaoyu Island“31 und
konfrontierte benachbarte Länder mit dem Ausbau etlicher
27 Chinese Defense White Paper 2006.
28 Chinese Defense White Paper 2010.
29 Chinese Defense White Paper 2013.
30 Jährliche Wachstumsrate von 9,8% über 1989-2014 gem. SIPRI MilEx
Data 2014.
31 Chinese Defense White Paper 2013.
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Riffe zu Inseln und damit zu regulärem Staatsterritorium im
Südchinesischen Meer.32 China befindet sich dadurch in einem
offenen Disput mit den Philippinen, Vietnam, Malaysia und
Taiwan.33 China vollzieht nun im maritimen Bereich das,
was es im Gegensatz zu den früheren europäischen Kolo­
nialmächten außer Acht gelassen hat: die Sicherung seiner
Überseeinteressen durch den Aufbau seiner Marine mit rele­
vanter Reichweite und Schlagkraft.34 Chinas stark wachsende
Flotte kann in den kommenden Jahren ausschlaggebend für
künftige Konflikten sein.35
China hat bereits eine 3.000 m lange Landebahn auf dem
Fiery Cross Riff auf den Spratly-Inseln gebaut, die nun Start
und Landung jeglicher militärischer sowie ziviler Flugzeuge
ermöglicht – eine Maßnahme zur Reichweitenvergrößerung
in der Luft.36 China hat seinen ersten Flugzeugträger Liaoning
von der Ukraine gekauft und plant nun den Bau eines eigenen
mit größerer Kapazität.37 Darüber hinaus liegt ein weiterer
Schwerpunkt der Entwicklung auf der Sicherung über größere
Distanzen durch Zerstörer und U-Boote. Neben Chinas Marine
wird die Reichweite durch die „Raketenstreitkräfte“ erhöht.38
Diese verfügen bereits über ein Raketenarsenal, das eine Reich­
weite von 12.000 km hat.39
Ein weiteres maritimes Risiko und von China ab 2008 explizit
als Sicherheitsbedrohung eingestuft ist Piraterie. China sichert
aktiv mit mehreren Schiffen die Handelsrouten, vor allem vor
dem Horn von Afrika.
Technologie
Ab 2004 wird deutlich, dass die „Revolution in Military Affairs“
(RMA) zu einer raschen Anpassung der Streitkräfte zwingt – in
den Bereichen Technologie und Bereitschaft. Im Jahr 2006
fokussiert Chinas Armee auf Informatisierung, die alle Heeres­
bereiche schnellstmöglich absolvieren sollen. Chinas explizites
Ziel ist es ,ab 2015 „win local wars under informationization
(sic)“.40 Dafür wurde am 31.12.2015 das „Strategische Unter­
stützungskorps“ (SSF, 战略支援部队, zhànlüè zhīyuán bùduì)
auf oberster Ebene eingerichtet.41 Sein Wirkungsraum werden
der Cyberspace und der Weltraum sein. Genau diese beiden
32 Der Ständige Schiedshof in Den Haag urteilte am 12.7.2016 in
diesem Disput zugunsten der Philippinen. China kündigte (bereits im
Vorhinein) an, einen Schiedsspruch nicht zu akzeptieren, und sieht
hier ein „politisch manipuliertes Verfahren“: http://news.xinhuanet.
com/english/2016-07/27/c_135542396.htm. Schiedsspruch: https://
pca-cpa.org/wp-content/uploads/sites/175/2016/07/PH-CN-20160712-
Press-Release-No-11-English.pdf.
33 Bis 2015 waren die Kräfte beispielsweise auf den Spratly-Inseln folgen­
dermaßen verteilt (Anzahl der Stützpunkte): Vietnam: 48, Philippinen:
8, China: 8, Malaysien: 5, Taiwan: 1. Vgl. http://www.foreign.senate.
gov/imo/media/doc/051315_Shear_Testimony.pdf
34 Beng, Ooi Kee: The Eurasian Core and Its Edges: Dialogues with Wang
Gungwu on the History of the World. Singapur 2014.
35 IISS: The Military Balance. London 2016, S. 11 ff.
36 http://amti.csis.org/airstrips-scs/.
37 IISS: The Military Balance, S. 224.
38 PLARF, 中国人民解放军火箭军, zhōngguó rénmín jiěfàngjūn huǒjiàn jūn.
Diese Truppe kommandiert Chinas bodengestützte, konventionelle
ballistische Raketen und zudem das gesamte nukleare Arsenal. Vor Xi
Jingpings Heeresreform, die am 31.12.2015 schlagend wurde, trug die
Raketenstreitkraft den Namen „Zweite Artillerie“.
39 Lewis, Jeffrey G.: Paper Tigers: China’s Nuclear Posture. Abingdon,
Oxon 2014, S. 120.
40 http://www.mod.gov.cn/affair/2015-05/26/content_4588132.htm,
Kapitel III.
41 http://news.ifeng.com/a/20160112/47029748_0.shtml und http://news.
xinhuanet.com/english/2016-01/11/c_134998692.htm.
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Themen sind 2015 ein neuer wichtiger Punkt in Chinas Vertei­
digungsstrategie, zumal China festgestellt hat, dass etliche
Staaten hier massiv investieren und China Nachholbedarf hat.
Nuklearwaffeneinsatz
China gab 1964 seinen Verzicht auf den Ersteinsatz (NFU)
nuklearer Waffen bekannt. Die Priorität nuklearer Bedrohungs­
szenarien wurde ab den 1990er Jahren zur Erleichterung der
planenden Truppe herabgesetzt, zumal auch Russland 1994 den
Verzicht auf einen Ersteinsatz bilateral mit China bekräftigte.
Realistische Antworten auf nukleare Bedrohungen überforderten
(nicht nur in China) die Strategen.42 Gleichwohl wurden die
geopolitischen Rahmenbedingungen für Zukunftsszenarien als
„Informationskrieg unter nuklearer Abschreckung“ verstanden.
Mit diesem Motto reagierte China auf den US-amerikanischen
Übergang von der Abschreckung zum vorbeugenden Einsatz
militärischer Mittel, der als strategische Antwort auf die Ereig­
nisse vom 11. September erfolgte.43. Für ein solches Szenario
rechnet China auch mit dem Einsatz von taktischen nuklearen
Waffen vergleichsweise geringer Wirkung. Zu Zeiten hoher
Spannungen im Taiwankonflikt zog China als Antwort auf diese
Eskalation die Option eines nuklearen Erstschlags in Betracht.
Peking nahm an, dass ein möglicher nuklearer Erstschlag Chi­
nas das US-amerikanische Interesse an einer Intervention (im
Falle eines Taiwankrieges) stark reduzieren und insgesamt den
Einsatz nuklearer Waffen durch die USA unwahrscheinlich ma­
chen würde. Die amerikanische „Neue Triade“44 wurde dadurch
bereits obsolet, weil die Vermischung von konventionellen
und nuklearen Szenarien für China weniger Abschreckungs­
charakter hatte. Die neue Triade war vielmehr Motivation, auf
Bewährtes zurückzugreifen: In der Geschichte hatte China in
Zeiten militärischen Drucks durch „Barbaren“ – sofern seine
Kapazitäten es erlaubten – grundsätzlich den Präventivschlag
als Lösung gewählt – Para Bellum für die Sicherstellung der ei­
genen Sicherheit auch in der Nuklearfrage als Lösung der Wahl.
Nach 2004 sank der Stellenwert nuklearer Szenarien in Chinas
Strategiepapieren. Lediglich 2013 wird im Weißbuch Chinas
NFU nicht explizit erwähnt, doch sinngemäß in der Strategie
der Zweiten Artillerie wiedergegeben.45
Hybride Bedrohungen und Military Operations other
than War (MOOTW)
China begann 2010 zu kommunizieren, wie rasch nicht-tradi­
tionelle Gefahren zunehmen. Dazu gehören einerseits hybride
Bedrohungen, unter denen China vor allem Informationsfeld­
42 Im Gespräch mit Prof. Chu Shulong an der Tsinghua im Januar 2014
vermittelte dieser den Einblick, dass China zwar keinerlei Anzeichen
machen würde, von NFU abzugehen, doch wäre es nicht realistisch,
anzunehmen, dass China unter massiver Bedrohung nicht auch nukleare
„aktive Verteidigung“ wählen würde. Dazu gehörte beispielsweise die
Zerstörung des Drei-Schluchten-Damms, die zahlreiche Menschenleben
kosten würde.
43 Karl-Heinz Kamp, The National Security Strategy, Kurzanalyse der
neuen amerikanischen Sicherheitsstrategie, Konrad-Adenauer-Stiftung,
September 2002.
44 Die „Neue Triade“ spiegelt seit 2002 die strategische Positionierung
des Verteidigungsministeriums der USA wieder. Die traditionelle Triade
nuklearer Waffen (nuklear bestückte Interkontinentalraketen, Bomber
und U-Boote) wird hier um die Eckpunkte „konventionelle Waffen“,
„Verteidigung“ und „Raketenabwehr“ erweitert. Vgl.: Department of
Defense, Nuclear Posture Review Report, Washington 2002.
45 Vgl. Lewis, Jeffrey G.: Paper Tigers: China’s Nuclear Posture, S. 33.
züge und -sabotage, wirtschaftliche Einbrüche und gesellschaft­
liche Unruhen versteht.46 Anfang 2016 beispielsweise musste
Peking seine Währung aktiv stützen, um gegen Spekulationen
auf eine Renminbi-Abwertung vorzugehen, die als Angriff auf
die nationale Wirtschaft klassifiziert wurden.47
Neben hybriden Bedrohungen versteht China auch steigende
Komplexität als Gefahr. Durch Globalisierungstendenzen schla­
gen internationale Entwicklungen schneller auf die nationale
Ebene durch. Und Risiken, deren verbundene Effekte oft schwer
einschätzbar sind, können mit traditionellen Maßnahmen nicht
ausreichend kontrolliert werden. China zählt hierzu Terrorismus,
Klimawandel, Informationsunsicherheit, Naturkatastrophen,
Gesundheitsbedrohungen und transnationale Kriminalität. Be­
sonders Terrorismus wurde 2002 in den Fokus von Maßnahmen
gerückt, die vor allem die Stärkung der Militär- und Polizeikräfte
sowie nachrichtendienstlichen Sicherheitskräfte umfassten.
In den Militärdoktrinen Chinas wird neuen Bedrohungsszena­
rien ab 2010 durch Military Operations other than War begegnet,
aber auch (ab 2015) durch eine verbesserte militärisch-zivile
Zusammenarbeit und ein zunehmend umfassendes Sicher­
heitsverständnis. China antwortet mit einer tiefgreifenden
Militärreform, da die VBA zwar stark in tägliche einfache zivile
Aktivitäten eingebunden ist,48 eine gestalterische Zusammen­
arbeit zwischen Armee und Verwaltung auf Führungsebene
jedoch etwas Neues darstellt. Die VBA betont zwar ihre völlige
Unterordnung unter Partei und Regierung, jedoch ist bekannt,
dass sie bis heute mehr die militärische Organisation der KPCh
als die direkt gesteuerte Armee der Regierung der VR China ist.49
3. Fazit
China Bedrohungswahrnehmung veränderte sich im Jahr 2015
stark. Das Land betont seine internationalen Interessen signifikant
deutlicher als zuvor und beginnt, auf hybride Bedrohungssze­
narien erst noch organisatorisch fragmentiert, zunehmend aber
umfassend zu antworten. Xi Jinpings Militärreform ist dafür der
kritische Schritt. Die bisherigen sieben Regionen werden in fünf
„Battle Zones“ umstrukturiert, die fortan Bodentruppen, Marine
und Luftstreitkräfte sowie das Strategische Unterstützungskorps
integrieren. Dadurch entwickelt sich eine zeitgemäße Streitkraft, die
rasch und effizient aktiv werden kann. China lernte zudem durch
internationale Übungen und Einsätze, wie es seine militärischen
Schwachstellen verbessern sollte. Durch diese Entwicklung will
China schlagkräftig mit Bedrohungen umgehen können, aber
46 Für eine vor dem eigenen Volk legitimierte Handlungsfähigkeit über die
militärische Domäne hinaus thematisiert China zunehmend hybride
Bedrohungen. Vgl. den Themenschwerpunkt „Hybride Kriege und
Bedrohungen“ in S&F 34/2016 und insbesondere: Koch, Bernhard:
Tertium datur: Neue politische Konfliktformen wie sogenannte „hybride
Kriege“ bringen alte Legitimationsmuster unter Druck. In: S&F Sicherheit
und Frieden 34/2016, S. 109-113.
47 Peking warnte Investoren (u.a. George Soros), die auf einen weite­
ren Wertverlust der Volkswährung Renminbi setzten und damit die
Währung weiter unter Druck brächten: http://news.xinhuanet.com/
english/2016-01/23/c_135037129.htm.
48 „They have planted 210 million trees and sown grass on more than 13
million m2 of land“ – Chinese Defense White Paper 2006.
49 Da die VBA nicht als Armee eines Nationalstaats aufgebaut wurde, son­
dern als Untergrundarmee in der Revolte von 1927, ist diese Eigenheit
historisch erklärbar. Siehe: Mattis, Peter: Analyzing the Chinese Military:
A Review Essay and Resource Guide on the People’s Liberation Army.
2015, S. 4.
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auch neue kritische Situationen schaffen. Pekings Machtgewinn
wird somit Bedrohungen nicht nur verringern, sondern durch eine
selbstbewusste Machtprojektion auch Gegenwind hervorrufen.
Peking scheint aktuell im pazifischen Raum vor allem gegenüber
den USA in ein Wettrüsten einzutreten.50 Wenn China und die
USA mitsamt ihren Bündnispartnern es schaffen, sich gegensei­
tig glaubhaft kooperative Ziele zu bestätigen und gleichzeitig
auch eine Grenzlinie vitaler Interessen zu ziehen, kann Chinas
an Stärke gewinnen, ohne in ein Nullsummenspiel einzutreten.
Dafür müssen die involvierten Parteien ein klares Verständnis
der Sicherheitsnarrative des Gegenübers entwickeln. Zudem
werden Vorgehensweisen benötigt, die ein rivalisierendes Ver­
halten noch in Friedenszeiten und selbst unter Verfolgung
strategischer Kerninteressen begrenzen. Alternativen zur be­
waffneten Eskalation können in zweierlei Hinsicht helfen:
Einerseits wird dem Gegenüber ermöglicht, zurückzurudern und
anderweitige Kompensationen zu suchen und umzusetzen – was
im bewaffneten Konflikt ungleich schwieriger ist. Andererseits
kann durch einen Kanon an zivilen Maßnahmen noch deut­
licher dargestellt werden, mit welcher Ernsthaftigkeit nationale
Ziele geschützt werden. Thomas Schellings Bedrohungen, „die
etwas dem Zufall überlassen“51 werden somit ersetzt durch
Berechenbarkeit, die ungewolltem Verhalten des Gegenübers
angekündigte, ja zwangsläufige Konsequenzen entgegensetzt.
Besonders im Fall stark emotionaler Gebietsansprüche, wie im
Südchinesischen Meer, kann so klar gestellt werden, wie groß der
Nutzen gegenseitiger Zusagen im Vergleich zu offenen Konflikten
um Errungenschaften geringen praktischen Werts wäre. Dafür
wird auch von Chinas Partnern ein Schritt zurück nötig sein, um
aktuell verfahrene Situationen neu bewerten und gemeinsame
Vorgehensweisen mit China entwickeln zu können. Beispiels­
weise könnte das im Südchinesischen Meer bedeuten, dass das
oben genannte Schiedsgerichtsverfahren einer teilnehmenden
Partei, nämlich der Philippinen, nicht einseitig weiterverfolgt
wird, und stattdessen durch eine – im Optimalfall multilate­
rale – Übereinkunft ersetzt wird. Diese kann zusätzlichen Druck
durch asymmetrische Maßnahmen benötigen, wie beispiels­
weise Handelserschwernisse, Schiffsroutenunterbrechungen
oder erhöhte Sicherheitsunterstützung von Bündnispartnern
gegenüber China. Für China kann das auch bedeuten, dass eine
Verpflichtung zum ASEAN Code of Conduct52 nötig wird, der
den Einsatz bewaffneter Kräfte zur Klärung territorialer Dispute
einschränken würde. Die USA könnten im selben Zug positiv
motivieren und nationale Raketenabwehrsysteme bei Partnern so
dimensionieren, dass seine Langstrecken- und Präzisionswaffen
China nicht zunehmend bedrohen und Chinas aktuelle nukleare
Abschreckungskapazität nicht annulliert wird. Zudem könnten
alle Konfliktparteien verpflichtet werden als vertrauensbildende
Maßnahme militärische Übungen und Operationen im betrof­
50 Eventuell auch bedingt durch die US-amerikanische Streitkräfteverlagerung
in den pazifischen Raum, die China zu einer militärischen Absicherung
gegen mutmaßliche Feindseligkeiten förmlich zwingt. Vgl. Ross, Robert
S.: The Problem With the Pivot: Obama’s New Asia Policy Is Unnecessary
and Counterproductive. In: Foreign Affairs 91/2012, S. 70-82.
51 Schelling, Thomas C.: The Strategy of Conflict. Cambridge 1960,
S. 187–203.
52 Auch wenn eine „Declaration of Conduct“ bereits 2002 unterzeichnet
wurde, steht ein bindender Code of Conduct noch aus: http://asean.
org/?static_post=declaration-on-the-conduct-of-parties-in-the-south-
china-sea-2.
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fenen Gebiet vorzeitig melden zu müssen, um Eskalationsansätze
zu minimieren.53
Generell sollte China für einen friedvollen Aufstieg bereits im
Vorfeld möglicher Konflikte aktiv in umfassende konstruktive Koo­
perationen bewegt werden. Diese haben bei einem Bruch nicht nur
diplomatische Konsequenzen, sondern würden – viel wichtiger –
wirtschaftliche und gesellschaftliche Unstimmigkeiten hervorrufen.
Peter Buchas BSc ME ist Gastforscher
am Institut für Friedensforschung und
Konfliktmanagement der Landesverteidi­
gungsakademie Österreichs. Er forschte
drei Jahre in China, ist Lektor an europä­
ischen Hochschulen und der Fudan Uni
in Shanghai und Vorstand der Austrian
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 Duarte, Drugs, Piracy and Sovereignty | T H E M E N S C H W E R P U N K T

Drugs, Piracy and Sovereignty: Brazil, United States and

European Union’s Security Perspectives for South Atlantic*
Erico Duarte

Abstract: This paper proposes a review of the Brazilian perspective for South Atlantic maritime security to recognize and articulate the
United States and European Union’s initiatives. First, the article shows the main threats to South Atlantic security, what sustains the
argument that the current Brazilian perspective as inadequate and counterproductive. Second, the article points out the historical and
conceptual backgrounds that qualify Brazil as a facilitator between Northern and Southern efforts for good governance of the South
Atlantic. Finally, it points out United States and European Union initiatives that may deserve Brazilian attention and commitment.
Keywords: Maritime security, South Atlantic, Brazil, United States, European Union, transnational criminal organizations
Schlagworte: Maritime Sicherheit, Südatlantik, Brasilien, Vereinigte Staaten, Europäische Union, transnationale organisierte Kriminalität

1. Introduction Brazilian capital cities, especially those in its north-eastern

region. Second, Brazil is the primary client of South Atlantic

F
or 20 years, at least, Brazilian defence-policymaking has
followed at default-mode due to the absence of clearly
hostile actors with capabilities and intent to harm Brazil and
its interests. Moreover, after the Second World War, the United
States consolidated themselves as the regional hegemon and
the American continent ‘free’ of a regional second great power.1
In South America, Brazilian continuous superior economic
development over its peers in the last 30 years also determines its
superiority in the distribution of military power. Particularly, Brazil
has been able to build the strongest army of the Southern Cone,
which imposes a regional deterrence and stabilizing strategy.2
From the Brazilian perspective, that would change as a result of
the void in the Western hemisphere as consequence of the United
States’ ‘Asian-Pacific turning point’. Therefore, Brazil advances
defence programs and reforms considering that conventional
threats can rise after 2025 and from competition for security
or a leading role between regional and extra-regional countries
on South Atlantic.3 Nevertheless, Brazil is still developing an
understanding that those and other threats will emerge from
transnational threats facing the South Atlantic today.
The novelty of the South Atlantic as a new global source of energy
should not elude its severe problems of insecurity because of low
levels of governance. Since 2004, the South Atlantic is the world’s
largest pathway of drugs, and, since 2012, the Gulf of Guinea has
risen as the sanctuary of the most violent piracy activities.4 The
correlations among those activities to smuggling, depletion of
natural resources, unsecure sea-lanes, insurgencies and corruption
affect West African and the South American states, including Brazil.
First, several of those criminal organizations are transnational
and related to the high levels of violence and unsafety in
* This article has been double blind peer reviewed.
1 John Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics (New York: WW
Norton, 2001).
2 Lucas Rezende, Sob e Desce: Explicando a Cooperação em Defesa na
América do Sul (Brasilia: UnB, 2015); Érico Esteves Duarte, “Securing the
South Atlantic: In Favour of a Revised Brazilian Maritime Strategy,” in
Enduring NATO, Rising Brazil (Rome: NATO Defence College, 2015).
3 Brasil, Estratégia Nacional de Defesa (Brasília: Ministério da Defesa,
2012).
4 UNODC, World Drug Report (Vienna: United Nations, 2013); UNODC,
Transnational Organized Crime in West Africa: A Threat Assessmnent
(Vienna: United Nations, 2013).
commercial sea lines and among the top investors and business
partners of West Africa. Third, Brazil fears that an unstable
South Atlantic can be an invitation for the United States and
European countries to build up their military presences in the
region. This is especially sensitive during a period of conclusion
of the international and national regulations towards the
offshore hydrocarbons deposits’ ownerships and standards
of exploitation.5
Therefore, while the United States (US), European Union (EU)
and individual European countries’ security initiatives around
the South Atlantic do not provide impressive positive results
yet, Brazil does not collaborate or simply rejects most of the
initiatives. Brazilian negative perceptions of the US and EU
have different reasons, but all of them have equally worsened
since Brazil launched a new approach to securing its maritime
domains and exclusive economic zones (EEZs) in 2007.
Since Lula’s administration, Brazil has a more incisive agenda
for the South Atlantic, and Brazilian officials state that Brazil
aims to see the South Atlantic free from great powers.6 However,
Brazil is not able to reset the overall US and European initiatives,
especially on the West African coast, just by re-launching the
Zone for Peace and Cooperation of South Atlantic (ZPCSA).7
Historically, Brazil has always aimed to perform the role of a
moderator between Northern and Southern hemispheres. For
the sake of a good governance of the South Atlantic, Brazil
needs to be able to enhance that to be a security provider of
the region, by selecting and articulating those US and EU’s
initiatives that are more promising. Only by providing positive
signs of commitment and results, Brazil shall be able to shape
and improve the South Atlantic security environment.
5 Analúcia Pereira, “South Atlantic, Southern Africa and South America:
Cooperation and Development”, Austral: Brazilian Journal of Strategy
& International Relations 2, no. 4 (September, 2013), http://seer.ufrgs.
br/index.php/austral/article/view/41304.
6 The South Atlantic was for the first time pointed out as a strategic region
by Brazil in 2005’s National Defence Policy and successively reinforced
in 2008 and 2012’s National Defence Strategy and 2012’s White Book.
7 The 2013’s Declaration of Montevideo proposed a regional agenda of
maritime security. After a celebrated initiative, there was no follow-up
and nowadays ZPCSA has limited support outside and inside Brazilian
government. Érico Duarte, “Brazil, the Blue Economy and the Maritime
Security of the South Atlantic,” Journal of the Indian Ocean Region
12, no. 1 (2016): 97-111.

DOI: 10.5771/0175-274X-2016-3-185 S+F (34. Jg.) 3/2016 | 185

T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Duarte, Drugs, Piracy and Sovereignty
2. The South Atlantic Insecurity and the Brazilian
Maritime Approach
The greatest challenge to Southern Atlantic countries is already
upon them: to convert the present and projected hydrocarbons
and related trade’s revenues in sustainable development, reversing
the evidence of the Dutch Disease and ‘oil curse’ in the region,
that means the --problems related to the disarticulation of other
productive sectors and the spread of corruption.8 Due to a history
of political instability and socio-economic underdevelopment,
older threats have also increased from the overall new richness
and ill governance of the South Atlantic. Former drug cartels,
insurgencies and robbery gangs evolved into transnational
networks of criminal pipelines, criminalizing South American
and West African regions as sanctuaries and enclaves.9
2.1 Drug Cartels’ Transregional Networks and
Impacts
-South American cartels have the monopoly on cocaine
production. However, the successful US, EU and Mexican
anti-drug operations in the North Atlantic and Caribbean have
changed the drugs’ direct maritime shipment routes. Today, West
Africa is the trans-shipment area for smuggling cocaine across the
Atlantic into Europe. The new routes proved to be cheaper and
more effective in evading anti-narcotics operations and forces
than previous ones, as the drug cartels found in Africa more
available workforce and complicity from regional governments.10
The United Nations Office for Drugs and Crime reports that the
maritime shipping of drugs via West Africa has increased, though
the apprehensions have not increased proportionally. In 2013,
the exports of cocaine from South America remained stable
around 400 tons, and the apprehensions in the United States
and Europe have decreased 65% and 18%, respectively, while the
apprehensions doubled from 78 to 162 tons in Central America
and West Africa. On one hand, several West African countries
report very small seizures of few kilograms of cocaine, and most
of them lacks borders control and share, in fact, ungoverned
or failed borders. On another hand, while the UN estimated a
reduction of cocaine transiting West Africa on its way to Europe
from 21 tons in 2009 to 18 tons in 201, the tonnage of cocaine
seized from shipping containers increased five times in the same
period, and the sizes of individual apprehensions have reduced
continuously since 2005. The only conclusion is that cocaine
trafficking has succeeded to evade controls in West Africa.11
The overall consequences on both coasts of the South Atlantic
are tremendous. One can figure them out by comparing the
8 Paul Isbell, “Atlantic Energy and the Changing Global Energy Flow
Map,” Atlantic Future Scientific Paper 17 (2014).
9 Adeniyi Osinowo, “Combating Piracy in the Gulf of Guinea,” Africa
Security Brief February, no. 30 (2015): 1–8; Chatham House, “Maritime
Security in the Gulf of Guinea,” Report of the Conference Held at
Chatham House, London, 6 December 2012 (London: Chatham House,
2013).
10 Ashley Bybee, “The Twenty-First Century Expansion of the Transnational
Drug Trade in Africa”, Journal of International Affairs 66, no. 1 (2012):
69–84.
11 UNODC, Transnational Organized Crime in West Africa: A Threat
Assessment (Vienna: United Nations, 2013); UNODC, World Drug
Report (Vienna: United Nations, 2015).
186 | S+F (34. Jg.) 3/2016
drug cartels’ revenues to those of blood diamonds. While the
latter achieved its peak around US$ 300 million, only one ton
of cocaine makes up US$ 50 million.12
The regional impact of drug cartels in South America is old and
vast. Particularly after the end of the Cold War, it was the civil war
in Colombia against Revolutionary Armed Forces of Colombia
(Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – FARCs) and
cocaine barons that became the main reason for instability
in the last years, promoting the largest armed conflict in the
region; moments of escalation among Colombia, Venezuela
and Ecuador; and was the -main issue of diplomatic tension
of Brazil-US relations on 1990s. While Colombia turned out
to be the largest US military footprint in South America, that
development was one the main reasons for Brazilian promotion
of a regional regime with attention to regional security – the
South American Defence Council at the Union of South American
Nations (UNASUR) – without US participation.
Domestically, drug-trafficking is one the most controversial issues
in Brazil. Its links to other types of crime and involvement of
border and urban poor areas have created all sorts of institutional
and sociological dysfunctionalities. One of the most critical issues
was the review in 2013 of the restriction for the employment of
armed forces in policing roles in border areas and urban slams,
despite the strong opposition from inside the armed forces and
other groups. The expansion of military role for provision of
public order is temerarious due to the institutional consequences
of Brazilian military regime, such as the low-institutionalized
civil-military relations and the low standards of performance
and security-awareness of Brazilian police forces.13
2.2 West African Piracies’ High Operational
Standards
The seamanship’s skills, the criminal network and governmental
co-optation and under-reporting also are features of South
Atlantic piracy activities. From opportunistic sea robbers until
2007, the South Atlantic pirates became the most violent and
operationally versatile of the day. Remarkably, they achieved
the mark of 400 thousands of barrels of petroleum stolen per
day in 2012, costing to the region between US$ 500 million
and US$ 2 billion in damages.14
Preliminary International Maritime Bureau’s report on piracy
indicates there were 35 violent incidents against ships and
80 violent incidents against crews in West Africa in 2015.15
However, it is common sense that the official numbers are only
a fraction of the reality. Besides the connivance of corrupted
police forces and governmental officials, ship-owners and
12 Douglas Farah, “Terrorist-Criminal Pipelines and Criminalized States
Emerging Alliances”, PRISM Security Studies Journal 2, no. 3 (June
2011): 15–32.
13 See: Celso Amroim. Portaria Normativa n. 3.461 – Garantia da Lei e da
Ordem (Brasilia: Ministério da Defesa do Brasil, 19 December of 2013).
14 Osinowo, “Combating Piracy in the Gulf of Guinea”; Chatham House,
“Maritime Security in the Gulf of Guinea.”
15 International Maritime Bureau, Piracy and Armed Robbery against Ships
(London, 2016): 10.
 Duarte, Drugs, Piracy and Sovereignty | T H E M E N S C H W E R P U N K T
governments lower the numbers of incidents or do not report
to avoid shipping costs and bad reputation.16
Operationally, the West African piracy has four striking
features.17 First, while Somalian piracy uses fishing vessels
and skiffs as platforms, and light weapons, the West African
piracy uses speedboats and heavy weapons, such as rocket
launchers, grenades and machine guns. Second, most piracy
in the world consists of low-risk robbery and Somalian piracy
performs opportunity hijacking of personnel on large area of
operations. The Gulf of Guinea’s pirates are able to conduct
surgical attacks on the high seas, and controlling and sealing
ships through thousands of kilometres to steal tons of petroleum
or goods. Third, they are also able to assault ships on ports
and onshore facilities, performing more versatile and complex
operations. Fourth, they have a transnational criminal network
on readiness to support their operations and to smuggle and
trade large volumes of petroleum and goods in several countries
of the Gulf of Guinea. In 2011 for instance, after assaulting the
Duzgit Venture in Benin and failing to transfer the oil to a barge
in Gabon, the pirates sailed the vessel to Nigeria, where they
tried to transfer only lighter cargo and kidnapped the captain.18
The African states are deeply concerned about the expansion
of the use of private military security companies, mainly by
European ship-owners and charterers to protect their ships.
A controversial point is the use of private security companies.
On one side, it seems to be a trend among European ship-owners
and charterers to protect their ships in response the lack of
credibility of African security forces and perceived success in
the Gulf of Aden.19 On another hand, African and Brazilian
hold other perspectives. African officials doubt the legitimacy
and competence of private maritime security companies to
face the violent pirates of Gulf of Guinea,20 and for Brazilian
officials those companies compete with the agenda of defence
diplomacy and cooperation between Brazilian and African
navies, for instance, with Angola and Namibia. 21
The problem is that the damages caused by the drug syndicates
and piracy gangs operating go beyond private property. On the
one hand, they were able to criminalize certain areas of Latin
American and West African countries, as they need ungoverned or
stateless corridors on land to run their businesses. One another
hand, there is coordination between piracy and drug organizations
with terrorists, militias and insurgencies groups. The Al-Qaeda
16 Maritime Executive, “2014: Gulf of Guinea Piracy Declines 18%,” The
Maritime Executive, accessed October 21, 2015, http://www.maritime-
executive.com/article/2014-gulf-of-guinea-piracy-declines-18; Charles
Ukeje, “The Abuja Declaration and the Challenge of Implementing
a Maritime Security Strategy in the Gulf of Guinea and the South
Atlantic,” Journal of the Indian Ocean Region 11, no. 2 (December
2015): 220–35, doi:10.1080/19480881.2015.1074784.
17 Ali Kamal-Deen, “The Anatomy of Gulf of Guinea Piracy,” Naval War
College Review 68, no. 1 (2015): 93–118.
18 Nigeria has the world’s highest figures of kidnapped crews of 2015: 19.
International Maritime Bureau, Piracy and Armed Robbery against Ships
(London, 2016): 10.
19 Annina Bürgin, “Spain’s Fight Against Maritime Piracy: The Legitimacy
of Maritime Security Governance,” Contemporary Security Policy
35, no. 1 (April 2014): 96–115, doi:10.1080/13523260.2014.884339
; Annina Bürgin & Patricia Schneider, “Regulation of Private Maritime
Security Companies in Germany and Spain: A Comparative Study,”
Ocean Development & International Law 46, no.2 (2015):123-137.
20 Chatham House, “Maritime Security in the Gulf of Guinea.”:22-26.
21 Marcos dos Reis & Tamiris Santos, “Análise de Ameaças Transnacionais
Contemporâneas no Entorno Estratégico Brasileiro”, Revista da Escola
de Guerra Naval 20, no 1 (2014): 218.
in the Islamic Maghreb (AQIM) has provided the service of land
transportation of cocaine from West Africa to Europe for a long
time. Moreover, the history and structures of several piracy
organizations in the Gulf of Guinea are related to insurgency
movements, for instance, the Movement for the Emancipation of
the Niger Delta (MEND) in the case of Nigerian piracy.22
The association between criminal organizations, on the one
hand, and terrorist and insurgent groups, on another, is the
most perilous one. Its immediate and potential consequences,
particularly after the series of terrorist attacks and attempts in
European countries in the last two years, may have a decisive
impact in resetting the irresolute articulation between the US
and EU regarding extra-regional military presence in West
Africa. In the short-term, their focus is concentrated on the
Middle East, though African countries such as Cameroon, Niger
and Nigeria have emerged vulnerable to radicalisation and
violent extremism, and all have active presences of extremist
groups affiliated with the Islamic State of Iraq and Syria (ISIS).
2.3 The Limited Effect of Brazilian Maritime
Security Approach
Brazil has a great concern that new energy renaissance will be
a future source of regional instabilities among its neighbours
and cause for a feared US and European interventionism. On
the one hand, Brazilian areas of pre-salt deposits are not entirely
safe of contestation. Most of them are found at the bottom of
seas of recently conceded exclusive economic zones (EEZs),
but not all. The United Nations Commission on the Limits of
the Continental Shelf still evaluates 19% of the area that Brazil
claimed for extension of the continental shelf.23 One the other
hand, Brazil considers the potential threat of spill-over effects
of disputes over EEZs and national waters among other South
Atlantic countries, notably in the Gulf of Guinea and, more
recently, the one between Argentina and the United Kingdom
over the Falklands recently discovered hydrocarbons deposits.
To deal with all that, Brazil initially tried to launch an alternative
approach for South Atlantic governance. In January of 2013, it
supported the Montevideo Declaration, which relaunching the
Zone of Peace and Cooperation for South Atlantic (ZPCSA) as
the key Brazilian diplomatic initiative for the South Atlantic.
The initiative aimed to be a maritime counterpart to the South
American Defence Council of the Union for South American
Nations (UNASUR), providing a regional and multilateral
architecture for confidence building, management of crisis, and
cooperation on common security issues. However, ZPCSA has
been unsuccessful in playing that role. First, it has a larger and
more diverse number of members. Second, while the South
American Defence Council is a priority initiative under Brazilian
Ministry of Defence, ZPCSA is a disarticulated, understaffed and
underfunded effort under the Brazilian Ministry of Foreign Affairs.
That was one of the results of President Dilma’s distress with the
22 Kamal-Deen, “The Anatomy of Gulf of Guinea Piracy”; Farah, “Terrorist-
Criminal Pipelines and Criminalized States Emerging Alliances”.
23 United Nations Commission on the Limits of the Continental Shelf, Outer
limits of the continental shelf beyond 200 nautical miles from the
baselines: Submission by Brazil (Geneva, 13 March 2013).
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 187
T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Duarte, Drugs, Piracy and Sovereignty
Brazilian diplomatic service, incurring in the reduction of its
budget, participation in international organizations and programs
in Africa. Third, South Africa is unwilling to support ZPCSA and
has its own initiative through the Southern African Development
Community (SADEC) and the Southern African Maritime Strategy.
South Africa proposes a bi-ocean governance framework involving
Southern African countries, India and Australia. For the Brazilian
chancellery, that framework is unfeasible and invites too many
players for the South Atlantic arena.24
Beyond that, Brazilian efforts in favour a security governance of the
South Atlantic cannot avoid the involvement with the countries
on the edges of those transnational crime organizations’ area of
operations. There are no official conversations with the European
Union on the matter, and informal talks with the US Navy advanced
little. Strikingly, Brazilian security official documentation neglects
international cooperation against drug trafficking.
3. Historical and Conceptual Backgrounds of
Brazilian Traditional Eclectic Pragmatism
To grasp Brazilian foreign policy, one has to understand that
historical continuity constrains it and that the possibility of
change, even on a small scale, is critical to its diplomatic branch.
In spite of the Grotian rhetoric, Brazil has been very pragmatic
and non-normative in pursuing its development and autonomy,
in its most sophisticated formulation in 1974, under General
Ernesto Geisel’s administration.25
3.1 Brazilian Institutional Pragmatism
On the one hand, in the international relationships with more
powerful countries, Brazil has avoided bilateral relationships on
issues other than technical and very general ones. Conversely,
it has favoured using high-institutionalized multilateral
organizations as channels to dilute and block asymmetrical
relations with Northern countries. Brazilian behaviour in these
forums has been cautious in pursuing relative gains of power
such as trade. Moreover, it has only worked for absolute gains
on issues such human rights, poverty and environment.
On the other hand, in the regional relationships with less
powerful Southern Hemisphere countries and, especially in
the cases of neighbours, Brazil has used low-institutionalized
and limited multilateral regimes exclusively to optimize its
asymmetrical condition of power and avoid others countries’
conditions of blocking it. In these instances, Brazil has attended
the relative gains of power by first, acting proactively against
anti-Brazilian coalitions, which could have drained resources
from the primary directive of development to pacify regional
24 Alcides Vaz, “Brazilian Approaches to Maritime Security Cooperation
in IBSA and the Prospects for an Atlantic–Indian Maritime Security
Governance,” Journal of the Indian Ocean Region 11, no. 2 (December
2015): 170–83, doi:10.1080/19480881.2015.1067382.
25 Matias Spektor, “Origens e Direção do Pragmatismo Ecumênico e
Responsável (1974-1979),” Revista Brasileira de Política Internacional
47, no. 2 (December 2004): 191–222, doi:10.1590/S0034-
73292004000200007; Letícia Pinheiro, “Traídos pelo Desejo: Um Ensaio
sobre a Teoria e a Prática da Política Externa Brasileira Contemporânea,”
Contexto Internacional 22, no. 2 (2000): 305–35.
188 | S+F (34. Jg.) 3/2016
instabilities. Accordingly, Brazil has always promoted regional
organizations that should be cheap. That is by way of example
the case of the Group of Rio, Mercosur, Community of Countries
of Portuguese Language (CPLP) and even the Union of South
American Nations (UNASUR). Second, these regional regimes
worked to open Southern Hemisphere national markets to the
expansion of Brazilian public and private enterprises, which
advanced Brazilian economic hegemony in the region.26
3.2 Brazilian Maritime Security Approach and
BRICS
Brazil’s recent emphasis on South-South relationships over
a balanced North-South foreign agenda was unprecedented.
However, there is no evidence that Brazil desires to search
BRICS countries in the implementation of an elaborate plan
regarding a new status quo of emergent powers. Any Brazilian
deliberation along with the BRICS just took form five years after
Goldman Sachs’ statement in 2001 and,27 even nowadays, most
of Brazilian decisions and actions seem to focus on specific
BRICS rather than on the execution of a planned agenda for
BRICS as a bloc. Brazil uses it as soft power, enjoying looking
big in line with Russia and China and, opportunistically, after
the crisis of 2008, as a pressure bloc in the international finance
regimes, particularly over European recent economic dismal.28
In spite of those gains, Brazilian diplomatic planning never
had so large latitude to operate its foreign policy, and Brazil
did not search for strategic partnerships with BRICS as well as
any other country more powerful than itself.29
Therefore, the Brazilian perspective for South Atlantic security
does not embrace BRICS. Brazil’s Foreign Service points out
that India and China have enough challenges to deal with
on the Indian Ocean. It is either unable to see how a Russian
involvement could be of any help. In fact, Brazil fears the rise of
clashing interests among Russia, China, Europe and the United
States with potential negative spill-over effects on Brazilian
initiatives. When noticing US engagement in the Pacific in the
containment of China, and the Western tensions with Russia
in Ukraine and Syria, the Brazilian perspective looks sound.
Those historical and theoretical expositions explain Brazilian
resistance to any security cooperation directly with Northern
countries. They support the statement that it is unlikely for Brazil
to join any proposal of combined collaboration with the US and
26 Stratfor, “The Geopolitics of Brazil: An Emergent Power’s Struggle with
Geography”, Stratfor, 2012, http://www.stratfor.com/sample/analysis/
geopolitics-brazil-emergent-powers-struggle-geography.
27 The acronym BRIC, without S, has as origin a portfolio report from the
fund bank in 30 November of 2001.
28 Leonardo Ramos et al., “The Global Economic Governance and the
Challenges of the G-20 after the Financial Crisis: An Analysis of the
Positions of the United States, China, Germany and Brazil,” Revista
Brasileira de Política Internacional 55, no. 2 (December 2012): 10–27,
http://dx.doi.org/10.1590/S0034-73292012000200002.
29 Note that, in terms of current programs of acquisition or development
of weapons systems, Brazil has a very diversified portfolio of foreign
partners and none with Russia, China or India, but one with South
Africa. Christiano Ambros, “Hierarquia Internacional da Indústria Global
de Defesa: o Trilema da Modernização de Defesa no caso Brasileiro,”
Anais do IX Encontro Nacional da Associação Brasileira de Estudos de Defesa
(Florianópolis, 2016); Srdjan Vucetic & Erico Duarte, “New Fighter Aircraft
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Policy 43, no. 3 (2015): 401-425.
 Duarte, Drugs, Piracy and Sovereignty | T H E M E N S C H W E R P U N K T
European armed forces in the region, as well as for Brazil to block, as
it did before, any NATO activity in the South Atlantic. The proposal
of a South Atlantic Treaty Organization (SATO) in the 1970s was
one the reasons for the stronger Brazilian divergences with South
Africa since then and one of the main reason for the creation of the
Zone for Peace and Cooperation of South Atlantic (ZPCSA) under
the UN. More recently, Portugal’s attempt to redirect NATO’s new
strategic concept to the South Atlantic received a harsh Brazilian
response between 2009 and 2010.30
The same can be said for the odds of a direct Brazilian security
relationship with Northern powers outside robust multilateral
institutions. Therefore, the solution is to search for US and
EU multilateral security cooperation initiatives, which allow
Brazilian cooperation directly with South American and West
African organizations and countries, and yet to consider further
international organizations’ initiatives in the region, such as those
from the UN and Interpol.
4. Brazilian Cooperation with the US and EU in
the South Atlantic Rim
The best model of cooperation between Brazil, the US and EU
is the creation of the Interregional Coordination Centre for
Maritime Security in the Gulf of Guinea, located in Cameroon.
It receives US, European and Brazilian technical and financial
resources and provides West African regional organizations with
capabilities to face piracy and transnational threats.
It evolved from the Summit of Heads of State and Government
on Maritime Safety and Security in the Gulf of Guinea of June
of 2013. Brazil’s participation followed the invitation from the
Economic Community of West African States (ECOWAS), and
it was able to play a central role in the designing of that centre,
along with conducting several training and exercises operations
along with West African navies since then. Today, the centre is
under construction, and the US, EU and Brazilian roles are merely
supportive. For consideration of further possibilities, it is relevant
to contextualize the US and EU’s perspectives and actions regarding
the South Atlantic.
4.1 United States
The US never had a traditional strategic interest in Africa, and during
the Cold War the South Atlantic division of areas of influence was
very clear, and Africa was under the European ones, especially
France.31 That changed with the creation of the US Africa Command
in 2007, with responsibility for all African countries, except Egypt,
and headquarters in Stuttgart. It was created especially to counter
terrorism and provide humanitarian assistance, but it also engaged
in supporting a more secure environment in the Gulf of Guinea.
Although US forces have an advanced HQ in Djibouti, the demands
30 Pedro Seabra, “A Case of Unmet Expectations: Portugal and the South
Atlantic,” Portuguese Journal of Social Science 13, no. 3 (September
2014): 331–46, doi:10.1386/pjss.13.3.331_1.
31 Lysias Dodd Gilbert, Ufo Okeke Uzodike, and Christopher Isike, “The United
States Africa Command: Security for Whom?,” Journal of Pan African
Studies 2, no. 9 (March 2, 2009): 264–81.
of force employment everywhere else and the regional sensibilities
make the US to adopt palliatives and spin control measures in
West Africa.32 Consequently, the US has no dedicated assets or
operations in the Gulf of Guinea and has redeployed 10% of its
Atlantic naval assets to the Pacific.33 However, it does not support
“expanding regional naval forces or deploying Western naval forces
to fill a perceived security void”, as stated by the AFRICOM Deputy
Commander for Civil Affairs, Ambassador Christopher Dell.34 The
US perspective focuses on building partner capacities and working
alongside European and African partners and regional organizations
to strengthen African capabilities to produce regional solutions to
regional insecurity problems.35
The US leading maritime initiative is the African Coastal and
Border Security Program (ACBSP), through which the US supplies
specialized military equipment for the patrol and defence of
coastal waters to African countries. However, it offers training in
intelligence operations and airborne surveillance only in some cases.
The provision of training follows two other programs. Under the
initiative of the African Partnership Station (APS), a navy ship serves
as a continuing sea base of operations and a floating schoolhouse
to provide assistance and training to the Gulf nations. Moreover,
since 2010 the annual joint exercises Obangame Express takes place
with participation of European and Brazilian navies.36
Nonetheless, several observers already pointed out that boarding
and patrolling training and exercises are not enough to face the
threats of transnational organized crime (Cepik and Borba 2011).
The African armed service officers demand education on strategic
planning and command and control to be able to deal with the
coastal and land dimensions of the regional criminal organizations.
Moreover, Brazil could expand its expertise and action to design
the Namibian Navy and graduate thousands of naval officers.
4.2 European Union
Although it is not yet possible to establish a strong causality, the
expansion of EU security initiatives in West Africa followed the
reduction of French military presence and role.37 The expansion
of the EU’s role in West Africa started during deliberations of the
Common Security and Defence Policy (CSDP), which created room
for France and UK to establish regular contacts and to work together
in meetings about West Africa. That laid the foundation for a shared
understanding that expanded to the other EU members. Another
dimension of the EU’s role in the South Atlantic is a maritime one.38
32 David Francis, US Strategy in Africa: AFRICOM, Terrorism and Security
Challenges (New York: Routledge, 2011).
33 Raghavendra Mishra, “Maritime Military Context of the US Rebalance:
Strategic Basis and Prognosis,” Maritime Affairs: Journal of the National
Maritime Foundation of India 10, no. 2 (July 3, 2014): 52–76, doi:10.
1080/09733159.2014.972668.
34 Chatham House, “Maritime Security in the Gulf of Guinea,” 31.
35 United States, United States Maritime Security Strategy: A Cooperative
Strategy for 21st Century Seapower. (Secretary of Navy, 2015).
36 Gilbert, Uzodike, and Isike, “The United States Africa Command”; Lauren
Ploch, “Africa Command: U.S. Strategic Interests and the Role of the
U.S. Military in Africa,” Congressional Research Service: Report, (3 April
2010): 1–41.
37 Victor-Manuel Vallin, “France as the Gendarme of Africa, 1960-2014,”
Political Science Quarterly (Wiley-Blackwell) 130, no. 1 (March 2015):
79–101, doi:10.1002/polq.12289.
38 Tony Chafer, “The UK and France in West Africa: Toward Convergence?,”
African Security 6, no. 3/4 (July 2013): 234–56, doi:10.1080/19392206
.2013.853583.
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 189
T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Duarte, Drugs, Piracy and Sovereignty
Since the 1999 Helsinki Summit, there has been a watershed effort
towards an ‘EU Maritime Dimension Study’ (2005-2006), which
evolved into an integrated maritime policy. That evolved into
two complementary policies: the Marine and Maritime Agenda
of Growth and Jobs – or Blue Growth – and the European Union
Maritime Security Strategy (EUMSS), organized and implemented
by action plans. EU maritime agencies are the Community Fisheries
Control Agency, the European Maritime Safety Agency and
FRONTEX. They complement each other and have as boundaries
the wider Mediterranean, North and Baltic seas.39
Consequently, the EU security perspective for the South Atlantic
is still in an assessment stage; more articulated initiatives are
dependent on previous French-UK efforts in collaboration with
ECOWAS, essentially, military training exercises and centres for
peacekeeping training. There is no clear articulation with South
American countries regarding transnational criminal activities
and groups, though the nature of South Atlantic criminal
organizations clearly shows the need for transatlantic efforts.40
One possible transatlantic venue is the current EU-level
measures to the development of Common Information Sharing
Environment (CISE) that shall link systems such as the European
Border Surveillance System (EUROSUR), and embrace the Atlantic
region. One can recommend the articulation of this initiative
along with the Interregional Centre in Cameroon, as this one can
perform a liaison role in collaboration with the Regional Centre
of Maritime Traffic of South Atlantic Area (Centro Regional de
Tráfego Marítimo da Área Marítima do Atlântico Sul – CRT-
AMAS). That is the integration of the Brazilian system of maritime
traffic control with Argentina’s and Uruguay’s.
4.3 United Nations and Interpol
Finally, the Transnational Crime Units (TCU), a UN initiative in
collaboration with Interpol and ECOWAS, will have limited results
if they operate just in West Africa countries (Liberia, Sierra Leone
and Guinea-Bissau). In that sense, Brazil should assume a leading
role in expanding those surveillance and anti-transnational crime
units to South America. The current timing is sound, as Brazil
designs new surveillance systems for its land and maritime borders.41
5. Closing Remarks
All Brazilian security and defence policies are designed regarding
the absence of conventional immediate threat. This also resulted
in diffused policies and severe defence budget cuts. The rise of
the South Atlantic as a stable source of minerals and energy
changed that. On the one hand, the recently achieved Brazilian
39 Basil Germond, “The EU’s Security and the Sea: Defining a Maritime
Security Strategy,” European Security 20, no. 4 (December 1, 2011):
563–84, doi:10.1080/09662839.2011.635648.
40 European Commission, “Action Plan for a Maritime Strategy in the
Atlantic Area” (European Union, 2013); European Council, “European
Union Maritime Security Strategy (EUMSS) – Action Plan” (European
Union, 2014); European Commission, “Developing a Maritime Strategy
for the Atlantic Ocean Area” (European Union, 2011).
41 Flavia Fagundes & Érico Duarte, “International Cooperation for Ensuring
the Safety of Brazil’s Land and Maritime Boundaries,” in Multilateral
Security Governance (Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer Stiftung, 2014).
190 | S+F (34. Jg.) 3/2016
virtual independence from energy imposes that its armed
forces be able to secure that essential provision for its national
development. The reality of the South Atlantic as a stable
source of minerals and energy are creating new economic and
political dynamics, and some of them can have destabilizing
effects. For instance, the recently found deposits of resources
on the Falklands Islands will have to be addressed to avoid the
resurgence of disputes between Argentina and United Kingdom.
Furthermore, Brazil’s maritime security approach, as well
as those of regional countries, has blind spots regarding
current transnational threats and their national and regional
destabilizing effects.
Drug cartels are notoriously one of the most critical problems
of Brazilian security, impacting on the high levels of violence
on its cities. They also impact regional security as they move
their production centres throughout South America. More
recently, drug trafficking has become a maritime security issue
of wider scope since West Africa has become a main base of
operations, strengthening other criminal groups, such as
insurgents, terrorists and warlords.
Another regional transnational threat already tracked down is the
Gulf of Guinea’s piracy. Having benefited from the expansion of
drilling activities and maritime trade and the criminal pipelines
along criminalized stateless areas on the region, West Africa pirates
perform high-risk and complex operations. The ultimate result
has international reach and causes figureless damage.
Brazil is the main client of South Atlantic resources and sea-
lanes, therefore the country with the strongest interest for
its security. However, it does not yet have the means and the
legitimacy to be the sole regional player. If and until that
day comes, Brazil will have to figure out a way to cooperate
with the United States and European countries to face those
transnational threats. The possibility of extra-regional unilateral
initiatives, besides potentially being ineffective, may generate
regional suspicions and misperceptions that should be avoided.
Brazil is historically against cooperation with the United States and
Europe on strategic issues. Even so, anyone can see that Brazil is
able to complement several of US and European security initiatives
on West Africa, which will continue to have limited results if not
expanded, and that would demand a Brazilian commitment not
only with the African partners. Training programs on intelligence
operations and maritime surveillance may be a possibility. Moreover,
it is unavoidable to have some measure of exchange between Brazil’s
Regional Centre of Maritime Traffic of South Atlantic Area and
European Union’s Common Information Sharing Environment
(CISE). Finally, Brazil should be much more proactive in working
with the United Nations and Interpol’s anti-organized crime units,
already present in West Africa, in order to operate in South America.
Prof. Dr. Érico Duarte, Federal University
of Rio Grande do Sul, Brazil. This paper
is result of research grants from a ‘Pró-
Defesa’ research grant from CAPES. It also
is product of a visiting stay at Institute for
Peace Studies and Security Policy (IFSH),
Hamburg.
 Esterhuyse, The South African Threat Agenda | T H E M E N S C H W E R P U N K T

The South African Threat Agenda:

Between Political Agendas, Perceptions and Contradictions*
Abel Esterhuyse

Abstract: The article traces the intricacies of the South African threat agenda since 1994. Historically, the South African threat
agenda at various times had to contend with the influence of European powers in Africa, the possibility of a landward invasion
from Africa, and the risk of an internal uprising. Since democratisation in 1994, the ruling elite’s threat perception has been
shaped by the idea of human security. The harsh realities of the African security environment together with various bureaucratic
challenges made operationalization of human security a daunting task. The article concludes by arguing that South Africa finds
it increasingly difficult to balance the need for nuanced relationships with its traditional economic partners in the West, with
constructive engagement and political ambitions in Africa and the global south, and the historical partnerships of the governing
African National Congress as a political party.
Keywords: South Africa, security, threat perception, defence
Schlagworte: Südafrika, Sicherheit, Bedrohungswahrnehmung, Verteidigung

1. Introduction1 through the formation of the Union of South Africa in 1910,

remained fairly consistent. South African security thinking

S
trategy, and by implication the threat agenda, is adversarial
in nature; it is developed with an opposing and destabilising
security entity in mind.2 That does not imply that the setting
of the threat agenda is a straightforward, logical process derived
from any complexity. Developing a list of possible threats to a
country and generating appropriate responses to address those
threats are only limited by time and imagination.3 Thus, the
threat agenda, like security, must be given content or substance;
it must be defined.4 Ass Seegers points out, “…power defines
security”5 and “…all regime types define security in a self-interested,
often anti-democratic manner”.6 How was the South African
threat agenda defined since 1994, and what was its content?
South Africa has always been a complex strategic entity because
of its geographical, historical, ethnic and political diversity. The
article aims to provide some insight into the management of
this strategic complexity by the South African government in
constructing and conceptualising the country’s threat agenda.
The discussion is informed by a consideration of the historical
context, the conceptual drivers of the threat agenda since 1994,
the concrete strategic realities that confronted the country, and the
role of Africa as the primary geographic focus of the threat agenda.
2. The Historical Context
In spite of strategic complexity, the drivers of South Africa’s
threat perception, since the creation of modern South Africa
* This article has been double blind peer reviewed.
1 This article is partly based on an article entitled “Human Security and
the Conceptualisation of South African Defence: Time for a Reappraisal”
published in the May 2016 (Vol 38, No 1) edition of the Strategic Review
for Southern Africa.
2 Gray, CS & Johnson, JL, “The Practice of Strategy”, Baylis, J, Wirtz J, Gray,
CS and Cohen E (eds), Strategy in the Contemporary World, Oxford
University Press, Oxford, 2013, (4th edition), pp. 365-366.
3 Lambakis, S, Kiras, J, Kolet, K. “Understanding “Asymmetric” Threats
to the United States”. National Institute for Public Policy, September
2002, p. 13.
4 Seegers, A. “The new security in democratic South Africa: A cautionary
tale”. Conflict, Security & Development 10/2. 2010. p. 264.
5 Ibid.
6 Ibid., p. 267.
and defence preparation were, firstly, always influenced by a
non-African power or powers with the ability to project force
in Africa. At various times before the First World War, South
African threat perception had to contend with the intentions
of different European powers. After the Second World War, the
South African threat perception was dominated by the growing
Soviet presence Africa and the Cuba military support for the
MPLA government in Angola. Britain and France, as the main
suppliers of armaments to the South African government, also
influenced South African defence preparation at the time.
Secondly, the possibility of a landward invasion from Africa
seems to be a constant feature on the South African threat
agenda. Immediately after the creation of the Union, there was
the possibility of an invasion by a colonial power with imperial
intentions. After the First World War, the focus shifted to the
possibility of an African revolt against colonial rule. In the Cold
War era, there was the threat of “… a possible Pan-African army
formed by a coalition of newly liberated states”.7 Thirdly, the
possibility of an internal uprising has been a constant feature
of the South African threat perception. The people or groups
involved and their motivations shifted over time – from the
Afrikaners to the English, the poor white working classes, the
black population and various ethnic groups. Of course, the
priority assigned to each one of the threats over time was largely
influenced by the ruling elite’s outlook on security.
Before the end of apartheid and democratisation in 1994, the
South African security and threat agenda was dominated by
what one may call the ‘three-war framework’: the Cold War, the
wars of decolonisation in Africa and the anti-apartheid struggle.
South African military involvement in the Angolan Civil War
and Mozambique unfolded against the backdrop of the Cold
War in Africa. As a colonial and occupying power in Namibia,
the South African counterinsurgency campaign against the
South West African People’s Organisation (SWAPO) inside
Namibia was conducted against the backdrop of the process
7 Van der Waag, I, The Military History of Modern South Africa, Jonathan
Ball, Johannesburg, 2015. p. 2.

DOI: 10.5771/0175-274X-2016-3-191 S+F (34. Jg.) 3/2016 | 191

T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Esterhuyse, The South African Threat Agenda
of decolonisation in Africa. Whilst these two wars were fought
outside South Africa, the real threat to the apartheid regime
unfolded inside the country in the fight against apartheid.8
From a threat perspective, the struggle against apartheid
was the key factor in the development of the idea of a ‘total
onslaught’ by the apartheid government and, as a consequence,
the formulation of the so-called ‘total strategy’ to counter such
an onslaught.9 Both the ideas of ‘total onslaught’ and ‘total
strategy’, as a matter of irony, necessitated a comprehensive
(total) understanding of security. However, the securitisation
of all sectors of society and programmes of government led to
the militarisation of the South African society in general and
its government in particular.
3. Democratisation and the Threat Agenda
Since democratisation in the 1994, the South African
definition of security, the country’s threat agenda and, as a
consequence, its defence preparations has predominantly
been shaped by, firstly, the reconceptualisation of security as
a scholarly and policy construct and, secondly, as a result of
this, a reconfiguration of the role of the military in society. The
theoretical reconceptualisation of security coincided with the
end of the Cold War, the publication of the United Nations
(UN) Human Developmental Report 199410 and the process
of democratisation in South Africa. The reconceptualisation
of security in the late 1980s and early 1990s was informed by
a need to broaden and deepen the thinking about the threat
agenda to include both domestic and non-military threats; in
fact, to demilitarise the idea of security. The UN publication of
the Human Development Report 1994 introduced the concept
of human security as an emerging paradigm for understanding
global vulnerabilities and people-centred development as an
alternative to the more traditional notion of national and
military security. The report argues, firstly, that the search
for human security lies in development, not in arms,11 and,
secondly, that threats to human security are no longer just
personal, local or national; they are becoming global.12
In South Africa, with its history of armed conflict, human rights
abuses and societal dysfunctionalities under apartheid, the new
African National Congress (ANC) government provided fertile
ground for “…the new compulsions of human security”13. The
ANC government had to contend with the same challenges as
outlined in the report as part of the human security agenda.
“For most people today”, it is noted in the report, “a feeling of
insecurity arises more from worries about daily life than from
the dread of a cataclysmic world event. Job security, income
security, health security, environmental security, security from
crime – these are the emerging concerns of human security all
8 Moorcraft, PL, African Nemesis: War and Revolution in Southern Africa,
1945-2010, Brassey’s, London, 1990.
9 Alden, C, Apartheid‘s Last Stand: The Rise and Fall of the South African
Security State, Palgrave Macmillan, London, 1996.
10 United Nations Development Programme, UN Developmental Report 1994,
New York, Oxford University Press, 1994. Available online at <http://
hdr.undp.org/sites/default/files/reports/255/hdr_1994_en_complete_
nostats.pdf> Accessed 25 Aug 2015.
11 Ibid, p. 1.
12 Ibid, p. 2.
13 Ibid, p. iii.
192 | S+F (34. Jg.) 3/2016
over the world.”14 This line of argumentation was also reflected in
the 1994 ANC election manifesto.15 The Military Research Group
(MRG), the Institute for Defence Policy (IDP) and the Centre
for Conflict Resolution (CCR) were the key drivers of the new
security agenda in South Africa. Motivated by the demands of a
government requesting assistance and the supply of activists and
donors seeking influence, the military became a key driver of the
new security agenda. In the end, the new security agenda – and
now largely accounting for human security – was presented in
African language as different “… calabashes of security”.16
Since 1994, a wide variety of policy and strategic documents
have been approved by the South African policy makers to effect
the necessary changes in the South African security outlook.
These include, amongst others, the 1996 Defence White Paper,
the two Defence Reviews published since 1994, the working
documents of the Department of International Relations and
Cooperation (DIRCO), and the White Paper on South African
Participation in Peacekeeping. Of these, the 1996 Defence White
Paper is of particular interest. It was not only the first policy
document in the security domain since democratisation in
1994; it also clearly articulated the security outlook and threat
perception of the newly elected ANC government.
For the purposes of this article, two key issues from the 1996
White Paper on Defence should be highlighted. Firstly, there is
an inward-focused approach to South Africa’s national security
that “… is no longer viewed as a predominantly military
and police problem. It has been broadened to incorporate
political, economic, social and environmental matters. At the
heart of this new approach is a paramount concern with the
security of people.”17 This demarcates human security as the
new framework for the defence establishment in South Africa.
Secondly, South Africa is pursuing peaceful relations with other
states through political, economic and military cooperation
and the South African National Defence Force (SANDF) is
primarily defensive in orientation and posture.18 In fact, the
White Paper deliberately downplayed the need for a warfighting
capacity in the SANDF through an emphasis on the principles
of non-offensive defence and non-threatening defence.19
In 1994, the ANC inherited a country in which militarisation had
been institutionalised in the European part of the population.
The European (i.e. white) part of the population was not only
the constituency on which the apartheid system was built; it
also had full control over the weapon arsenals, the security forces
and structures of government. The biggest part of South Africa’s
white population served and received military, paramilitary or
police training in one way or another and most of them were still
involved in the reserve and security forces. Even the police was
regimentalised and employed in counterinsurgency operations
14 Ibid, p. 3.
15 The manifesto is available on the webpage of the African National
Congress at <> Accessed 25 August 2015.
16 Seegers, A. op.cit. pp. 269 and 272.
17 South African Government, “White Paper on National Defence for the
Republic of South Africa – Defence in a Democracy”, Chapter 2: The
Challenge of Transformation, Paragraph 11.1, May 1996. Available
online at <> Accessed 28 October 2015.
18 Ibid., Chapter 2: The Challenge of Transformation, Paragraph 11.4.
19 See Jordaan, E and Esterhuyse, AJ, “The European Development and the
South African Application of the Concept of Non-Offensive Defence”,
Strategic Review for Southern Africa, Vol. XXX, No 1, May 2008, pp
28–48.
 Esterhuyse, The South African Threat Agenda | T H E M E N S C H W E R P U N K T
in South Africa and Namibia. That is not to say that the South
African security forces were an all-white security outfit; a large
group of volunteers from the other population groups did serve
in the military. The point to make, though, is that part of the
South African society was highly militarised.
The predominantly non-European African part of the South
African population, in contrast, had been exposed to widespread
violence, firstly, in the fight against apartheid and, secondly, in
violence between different ethnic groups inside the country.
Ethnicity was exploited by both the apartheid government
and those fighting the apartheid system in an effort to divide
and rule in the case of the former and to make the country
ungovernable for the apartheid regime in the case of the latter.
Since the Soweto Uprising in 1976, a whole generation of
predominantly black youth has been exposed to and has grown
up in communities in which very high levels of violence were
a reality. Many were absorbed in the underground structures of
the revolutionary movements; other were just swept away by
waves of continuous violence in the various neighbourhoods
as klipgooiers (stone throwers) and as part of the process of mass
mobilisation to destabilise apartheid South Africa. Needless to
say, for those fighting against the apartheid government, there
was very little restriction on violence. Weapon smuggling,
crime, gangsterism and drugs often served as a means to an
end in the fight against apartheid.
As a result, in the period immediately after 1994, the Mandela
administration was confronted with the reality of taking control
of a country that was on the one hand highly militarised and on
the other hand conditioned by very high levels of institutionalised
violence. The ANC was also confronted with the reality of
change from being a populist revolutionary movement to a
democratic political party; from making a country ungovernable
to governing a deeply divided South African society. Given the
ruling ANC’s background and history, it was expected to take
control of the South African security forces and demilitarise
those they considered to be opposing them. There was, at the
same time, an implicit acceptance that, as a political movement,
it had control over its own cadres and constituency. In reality,
though, the security forces had control over their weapon
arsenals and were relatively disciplined and professional in
terms of international standards. However, the military had
been deployed inside the country and was ethnically based,
i.e. not representative of the South African society in general.
In the interest of regime security, the Mandela administration
deliberately had to restructure the military, change the white top
structure, and end the domestic deployment of the military.20
The demilitarisation of society was endeavoured through the
new security agenda. Human security became the new security
buzzword for government and those involved in the study and
operationalisation of security in society. Embedded in the acceptance
of the human security paradigm was the implicit belief by the South
African government that, firstly, never again will South Africa be
a military threat to its African brothers who assisted them in the
struggle against apartheid; nor will South Africa be threatened
20 See my discussion of these processes in Esterhuyse, AJ, “Getting the Job
Done. Transformation in the South African Military”, Strategic Review
for Southern Africa, Vol. XXXII, June 2010, pp. 1–30.
militarily by Africa in general.21 The ANC government assumed
that military power, and the destructive manner in which it was
used by the apartheid government in particular, had lost its utility
for the post-1994 New South Africa. The role for the military in
operationalising both the domestic and the foreign policy of the
country was downplayed to the level of nonexistence. Secondly,
given the country’s foreign policy construction around the persona
of President Mandela at the time, the country’s security challenges
were framed predominantly in the context of non-military domestic
socio-economic vulnerabilities.
4. The Strategic Realities of Post-Apartheid
Security Thinking
It is generally accepted that the Mandela era was a “honeymoon
period” for post-1994 democratic South Africa.22 For the military,
the strategic reality turned out quite differently and, from a
threat and security perspective, in two particular ways. Firstly,
the country quickly turned peace into an export product and its
military became an important carrier of the message of peace in
Africa. Peace missions in Africa became an important feature on
the South African defence agenda. It is somewhat idealistic to think
a country will be involved in peace missions without being seen
by some as part of the problem; turning destabilising actors into
enemies – as was clearly demonstrated in the Democratic Republic
of the Congo with the M23 rebel movement.23 The idea that the
SANDF can be a military without an offensive, force projection,
intervention and expeditionary capability, as alluded to in the
1996 White Paper on Defence, turned out to be an illusion. This
had disastrous consequences for the military in the 2013 so-called
Battle of Bangui in the Central African Republic in which 15 South
African paratroopers and special force soldiers were killed.24
Secondly, the post-1994 domestic security situation quickly turned
out to be a major challenge for the South African security forces.
The government tried to demilitarise society through efforts such
as the dismantling of the commando system25, the implementation
of highly bureaucratic gun-ownership regulations, and the ending
of military involvement in border control and other domestic
security endeavours. However, enough illegal guns were available
in society in general that, together with drivers such as the deeply
ingrained culture of violence, economic and income inequality,
and a feeling of relative deprivation in many sectors of the South
African society, South Africa was turned into a utopia for criminals.
Extremely high levels of violent and well-organised crime quickly
21 This was explicitly outlined in the 1996 Whitepaper on Defence
and is still implicit in the working documents of the Department of
International Relations and Cooperation (DIRCO). See for example
South African Government, Department of International Relations
and Cooperation, Strategic Plan, 2015-2020. Available on the web at
< <> Accessed 21 October 2015
22 See, for example, Munusamy, R, “SA‘s 20-year review: From Mandela to
Zuma...”, Daily Maverick, 12 Mar 2014, Available online at <> Accessed
21 October 2015
23 See the most recent paper by Chris Alden and Maxi Schoeman on
dichotomies of South Africa’s foreign policy in Africa. Alden, C
and Schoeman, M, “South Africa’s Symbolic Hegemony in Africa”,
International Politics, 2015, Vol. 52, No 2, pp. 239–254.
24 Heitman, H, “The Battle in Bangui: The untold inside story”, Parktown
Publishers, South Africa, 2013.
25 Before 1994, the territorial forces in South Africa was referred to as the
commandoes as a legacy from the Boer Commandoes of the Boer War
era.
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 193
T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Esterhuyse, The South African Threat Agenda
became a challenge for the police to handle on their own. This was
augmented by a paranoiac fear by the government for a possible
white right-wing uprising. The 2010 Soccer World Cup, in particular,
facilitated the return of military involvement to the domestic
security agenda. However, the role of the military in domestic
security operations is very carefully managed and restricted to
operations such as highly specialised organised crime operations,
counter-poaching operations, and border protection.26 Border
protection, in particular, became a key role for the armed forces
given the political instability of certain countries27 in the region,
the increase in illegal migration, and the growth in cross border
organised crime link to the illicit trading of arms in the region.
For the South African military, three particular trends influenced
its threat perception and strategic outlook. The first is the drastic
cut of the defence budget as part of the demand for a peace
dividend in the 1990s. There is general agreement in society
that the South African military is underfunded.28 The second
is the SANDF’s inability to downsize the huge bureaucratic
structures that were developed for the large reserve army of the
apartheid military. The unionisation of the SANDF, together
with the general juridicratic29 and mediacratic30 nature of
modern militaries in democratic societies, led to an increase
in bureaucratic structures and an inability to implement an
up-or-out personnel management system. The result is a very
small deployable footprint, a general lack of operational agility
and the SANDF’s inability to project force and sustain multiple
operational deployments over extended periods of time.31
Both these factors were exacerbated by a third consideration – the
military in South Africa became one of the most progressive
advocates of the human security paradigm in society. More
specifically, the military institutionalised the human security
agenda through the Executive National Security Programme
(ENSP) of the South African National Defence College (SANDC)
in Pretoria. The ENSP is to a large extent designed with human
security as its foundational concept. Like the total onslaught
and total strategy constructions of the apartheid military,
human security became the defining notion in conceptualising
the South African threat agenda and in thinking about security
in the SANDF. For more than ten years, senior officers were
inculcated with and had their minds shaped by the theory of
human security. It is quite interesting, for example, to attend
the annual briefing by the students on Exercise SIVUKILE, the
capstone exercise of the ENSP at the SANDC. The findings of
the exercise, which is supposed to integrate all the deductions
and conclusions of the briefings and discussions of the ENSP
26 E-mail correspondence with a senior officer of the Joint Operations
Division of the SANDF, 15 October 2015
27 Zimbabwe and Lesotho are the most prominent in this regard.
28 See, for example, AAFonline “SANDF Underfunded, Needs Drastic
Injection of Funds and Commitment for Turnaround”, Thursday,
April 24, 2014. Available online at http://www.aafonline.co.za/news/
sa-sandf-underfunded-needs-drastic-injection-funds-and-commitment-
turnaround Accessed 21 October 2015; Anon, “Underfunded South
Africa military in ‚critical decline‘: review”, Africa Review, 21 October
2015, Available online at Accessed 21 October 2015.
29 Demarcating the increasing influence and role of the courts and the
judiciary in general in the governing of modern democracies.
30 Demarcating the expanding influence and role of the media – in all its
formats – in the governing of modern democracies.
31 This is one of the key themes in the 2014 Defence Review of the
Department of Defence and Military Veterans. See South African
government, South African Defence Review 2014, Available online at
Accessed 21 October 2015.
194 | S+F (34. Jg.) 3/2016
in one final presentation, are almost exclusively of a non-
military socio-economic, and sometimes also political, nature.
The question pertaining to what human security means for
the mandate and equipment and the institutional, cultural,
personnel and operational formation of the South African
military is not entertained. It is one thing to understand that
South African threat and security agenda is of a human security
nature; it is another to debate what it actually means for the
defence establishment, i.e. what the role for the Defence Force
should be in supporting that particular agenda, and how it
should organise and equip itself for that role.
The human security agenda had a number of far-reaching
consequences for the South African armed forces. Firstly, there
are limitations to the military’s ability to contribute to the
human security agenda. In fact, Henk and Ferreira argue that
the apartheid conscript military, made up of a wide spectrum
of civilian professions and with its counterinsurgency mind-set,
was better equipped for human security operations and peace
support operations than the current SANDF.32 Thus, the SANDF
paid lip service to the idea of human security, but its ability to
operationalise the idea was practically non-existent; restricted
almost to the employment of as many people as possible
irrespective of whether they are medically fit and operational
deployable. Within the South African military, anything robust,
hard power, selective, tough and demanding – linked to offensive
use of the armed forces – is pushed to the periphery.
Secondly, the notion of human security provided the South
African military with a political mindset and safe haven within
which the military leadership could hide from the need to present
a clearly defined and explicitly motivated military mandate for the
SANDF to government. The political legitimacy and acceptability
of human security became the converging notion in the interplay
between the somewhat politically minded military leadership of
the SANDF,33 the ANC as a political party, i.e. Luthuli House34, and
the ANC as the government of South Africa. Stated differently,
human security tied the SANDF into government without the
need for government or military leadership to make important
decisions about military trade-offs in strategic focus, institutional
realignment, procurement, ethos, force preparation and military
effectiveness.35 Conceptually, human security presented both the
SANDF leadership and the political office bearers in South Africa
with a sanctuary to hide from tough decisions about defence. The
result is an alarming ignorance of the nature, role and utility of
military force.36 Moreover, one cannot expect the military to place
a high emphasis on the non-military dimensions of security and
the domestic security agenda and, at the same time, expect the
institution and its members, especially its leadership that has been
specifically oriented towards human security, to remain aloof from
32 Ferreira, R and Henk, D, “‘Operationalizing’ Human Security in
South Africa”, Armed Forces & Society, April 2009, Vol.. 35, Issue 3,
pp. 501–525.
33 The logical result of the SANDF’s senior leadership military background
in the revolutionary forces fighting the apartheid government and the
inherent nature of revolutionary forces around the world.
34 Luthuli House is the political headquarters of the governing ANC in
Johannesburg.
35 I need to thank a senior official in the South African Secretariat of
Defence for bringing this important matter to my attention, 20 October
2015.
36 My colleagues, Prof. Francois Vreÿ and Mr Evert Jordaan, were very
helpful in the development of this argument.
 Esterhuyse, The South African Threat Agenda | T H E M E N S C H W E R P U N K T
domestic leadership, political and other disputes. Impartiality
and non-partisanship are unlikely, if not totally impossible, in
such a scenario.37 Thus, and as a consequence, human security
increasingly began to bow the knee before regime security.
The third trend influencing the threat perception and strategic
outlook: the human security agenda had political consequences
for the military, and the military presented political office bearers
with divergent appreciations and images of the role and function
of the military. On the one hand, the military communicated a
strong message, rooted in the human security agenda that South
Africa’s problems are of a non-military and mostly socio-economic
and socio-political nature. In a sense, the military justifies its own
marginalisation and the relatively small size of the current defence
budget; the underlying message being that the military has only a
small role, if any, to play in securing the South African society. On
the other hand, though, the military’s primary responsibility was
constitutionally defined as territorial defence. As a result, the SANDF
tried to maintain its conventional warfighting capability and, at the
same time, became involved in peace operations in various African
countries. These are two extremely expensive activities – both in
their operational and capital dimensions. The extent and nature
of these expenses are not accounted for in the current defence
budget. These expenses led the military into a continuous process
of political lobbying for a bigger portion of the national budget
for defence, but without the security and threat agenda to justify
such a budget. The result is a military that is falling apart between
over-commitment, lack of capability and a conceptual framework
that does not correspond with operational realities.38 This not only
led to a situation within the armed forces that can be described as
institutional paralysis; it also affects the standing of the military in
society and, more specifically, the perception of the South African
public of the effectiveness of the SANDF.
5. But Africa Is No Threat!
Since 1994, Africa features most prominently in the South African
foreign policy outlook and, by implication, defines the country’s
threat agenda. Pronouncements by the senior political officials
of the ruling African National Congress, political office bearers
and South African policy documents are, firstly, quite explicit
that Africa is at the centre of South Africa’s foreign policy.39
Secondly, the need for South Africa to play a leading role “…
that will promote regional cooperation, peace and security”40
through conflict prevention, peacekeeping, peace-building and
post-conflict reconstruction on the African continent is a key
guiding principle of South Africa’s Department of International
37 Seegers, A. op.cit. p. 278.
38 An issue that was discussed between myself, Prof. Roland Henwood
from the University of Pretoria and a member of the Directing Staff
of the SANDC at the 2014 briefing on Exercise SIVUKILE, Pretoria, 3
December 2015.
39 South African Department of International Relations and Cooperation,
Strategic Plan 2013-2018, p. 2 Available at <http://www.dfa.gov.za/
department/strategic_plan_2013-2018/strategic_plan_2013-2018.pdf>.
40 See Hengari, AT, South Africa’s Regional Policy: The Link Between
Normative Anchors and Economic Diplomacy in SADC, Occasional
Paper No 186, South African Institute for International Affairs, AIIA,
May 2014, p. 8-9 for an outline of South African successes in this regard.
Available on the web at <http://www.saiia.org.za/doc_download/560-
south-africa-s-regional-policy-the-link-between-normative-anchors-
and-economic-diplomacy-in-sadc> Accessed 22 October 2014.
Relations and Cooperation (DIRCO).41 Thirdly, South African foreign
policy guidelines place a strong emphasis on steering South Africa
away from unilateral approaches and actions in Africa towards, not
only a preference, but a demand or requirement for bilateral and
multilateral action. Fourthly, and in line with the preference for
bilateral and multilateral action, there is a strong policy preference
for regional, continental and global political, economic and security
structures and actors when engaging with and acting in Africa.
South Africa, it is noted in DIRCO’s strategic plan for 2013-2018, is
committed to multilateralism and a rules-based international order
and to this end promotes global security, sustainable development,
human rights and international law through its participation in
international forms, notably the UN system and its specialised
agencies, funds and programmes.42
South Africa’s foreign policy is highly value-driven with its emphasis
on Africa’s renaissance, good governance, peace and stability.
Schoeman describes it as a foreign policy of peace.43 However,
foreign policy decision making is not simply a matter of applying
ethics and values. It is also about complex decisions based on the
trade-offs between domestic and international imperatives and
between short and long term interests;44 mediating and navigating
the tension between values and interests. In the case of South
Africa the trade-offs specifically concerns the tension between the
country’s African agenda and its commitment to the promotion
of human rights, democracy and the rule of law. This inability
to reconcile an inclination towards respect for other countries’
sovereignty on the one, and towards human rights and democracy
on the other hand, seems to provide some explanation of the
critique of a general pattern of inconsistency in South Africa’s
foreign policy. Some argue that this inconsistency tends to erode
South Africa’s reputation as a regional and continental power
whose foreign policy influences events across the continent.45
Moreover, South Africa’s foreign policy priorities are seen to
be ambiguous46 with many who are of the opinion that what
precisely is directing the country’s foreign policy has become
obfuscated over time. The storyline seems to run from Mandela’s
emphasis on the promotion of human rights; via Mbeki’s anti-
colonial, anti-imperialist rhetoric tied to the active pursuit of
the African agenda and high involvement in African issues;
to confusion, lack of strategic direction and an inability to
correctly envisage and predict South African foreign policy
under Jacob Zuma.47 The inconsistency argument should
also be tied to Alden and Schoeman’s view that South Africa’s
foreign policy is constrained by the structural weaknesses of
41 South African Department of International Relations and Cooperation,
Strategic Plan 2013-2018, p. 2 Available at <http://www.dfa.gov.za/
department/strategic_plan_2013-2018/strategic_plan_2013-2018.pdf>.
42 South African Department of International Relations and Cooperation,
Strategic Plan 2013-2018, p. 3 Available at <http://www.dfa.gov.za/
department/strategic_plan_2013-2018/strategic_plan_2013-2018.pdf>.
43 Schoeman, M, “Foreign Policy and the Military”, in Neethling, T and
Hudson, H (eds), Post-conflict Reconstruction and Development in Africa:
Concepts, Role-players, Policy and Practice, UCT Press, 2013, p. 214.
44 Lalbahadur, A, “Moving beyond ‘Trophy Diplomacy’: How to consolidate
South Africa’s Position in the World”, SAIIA South African Foreig Policy
Perception Survey,
45 Dudley, A, “South Africa’s Foreign Policy: Striving towards Mandela’s
Ideals”, Policy Brief, Africa Institute of South Africa, No 89, June 2013,
pp. 2 and 4.
46 Saunders, C, “South Africa and Africa”, The ANNALS of the American
Academy of Political and Social Science, No 652, 2014, p. 222.
47 Lalbahadur, A, “Moving beyond ‘Trophy Diplomacy’: How to consolidate
South Africa’s Position in the World”, SAIIA South African Foreig Policy
Perception Survey,
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 195
T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Esterhuyse, The South African Threat Agenda
the country’s own economy, a declining administrative and
political capacity to tap South Africa’s resources for strategic
purposes and the legitimacy of its persistent claims to represent
Africa’s interests.48 From a different perspective it brings the
unresolved issue of South Africa’s identity, a host of domestic
limitations linked to material capabilities and internal politics,
and the divided continental reaction to South African leadership
into sharp focus.49 The contentious appointment of a South
African, Dr Nkosazana Dlamini Zuma, as chairperson of the
African Union Commission clearly illustrates the point.
Though foreign policy is almost always about mediating and
navigating between tensions, threats, values and interests, it
remains difficult to discern South African foreign policy interests
and threats. Some argue that economic development, security
and stability in the Southern Africa, and peace and conflict
resolution within Africa writ large seem to dominate these
agendas.50 Another view holds that South African interests are
defined by a domestically-driven material imperative and its
external role conceptions – particularly the need to be anti-
imperialist; to disrupt the US and Western hegemony; and to
free Africa from any form of external imperialism. The policy
gist seems to be guided by the notion that South Africa should
be the ‘gateway’ to Africa as a secure financial and political
platform for exploring economic opportunities in Africa.51 Even
the country’s membership of the Brazil-Russia-India-China-South
Africa (BRICS) group of countries is portrayed by President Zuma
in terms of the country’s assumed position as the gateway into
Africa, South Africa’s supposed role as the natural leader of Africa,
and its so-called ability to speak on behalf of the continent
as a whole.52 Three key considerations, thus, seem to shape
South Africa’s interaction with the African continent: firstly,
the importance of the country’s domestic interests; secondly,
the need to grow African markets for South African goods; and,
thirdly, the need for peace and stability in Africa.53 Tim Cohen
described this in more realist terms when he argues that the
South African approach “… reflects domestic politics: duplicitous,
Machiavellian and surrounded by a vague odour of corruption”.54
Given this fluid and perhaps uncertain policy environment, it
nonetheless acts as the guiding intelligence for South African
decision-makers involved in matters of strategy and one such
decision-making hub involves those who must bring the South
African armed forces into the policy-strategy equation.
The strategy division of the South African military categorises the
whole of Africa as an area of strategic importance, whilst the area
48 Alden, C and Schoeman, M, “South Africa in the company of giants: the
search for leadership in a transforming global order”, International
Affairs, Vol. 89, nr 1, 2013, pp. 119-120.
49 Alden, C and Schoeman, M, “South Africa in the company of giants: the
search for leadership in a transforming global order”, International
Affairs, Vol. 89, nr 1, 2013, p. 111.
50 Lalbahadur, A, “Moving beyond ‘Trophy Diplomacy’: How to consolidate
South Africa’s Position in the World”, SAIIA South African Foreig Policy
Perception Survey,
51 Alden, C and Schoeman, M, “South Africa in the company of giants: the
search for leadership in a transforming global order”, International
Affairs, Vol. 89, nr 1, 2013, pp. 118-119.
52 Saunders, C, “South Africa and Africa”, The ANNALS of the American
Academy of Political and Social Science, No 652, 2014, p. 230.
53 Saunders, C, “South Africa and Africa”, The ANNALS of the American
Academy of Political and Social Science, No 652, 2014, p. 233.
54 Cohen, T, “Wheel of foreign policy has turned full circle”, Business
Day Live, 4 April 2013. Available online at <http://www.bdlive.co.za/
opinion/columnists/2013/04/04/wheel-of-foreign-policy-has-turned-
full-circle> Accessed 13 June 2014.
196 | S+F (34. Jg.) 3/2016
that makes up the Southern African Development Community
(SADC) is described as an area of strategic influence. A further
distinction is made between what is euphemistically referred to as
strategic partners, working partners and symbolic partners. Strategic
partnerships are rooted in long-term strategic interests such as
South Africa’s memberships of BRICS and states that constitute
important and key interests. Economic relations, specifically
those with countries in Europe, seem to shape ideas on working
partnerships. The most interesting of the categories and sometimes
the most visible is the symbolic category; relations that are defined
by what is called pragmatic political decisions and debates and
that involve the weaving of historical political considerations into
the fabric of foreign relations. For the ruling ANC government
these are demarcated by the historical relationships build up
during the struggle for liberation in South Africa. The countries
making up these partnerships often lack strategic resources, are of
a geographical position in close proximity to SA, or have historical
ties dating before 1994.55 It is relations that, in the view of the ANC
government, directly affect South Africa’s international standing
and prestige. Of course, South Africa’s relationship with many
countries in Africa is of a symbolic nature. Their relationships are
historical in nature and driven by the political identity of the ruling
ANC as a political party to demonstrate solidarity in the struggle
for Africa. Historical solidarity, comradeship and shared political
worldviews, instead of political, economic and security interests and
concerns, shape relations in this context. These realities, Hengari
argues, “… resulted in [the ANC] having less space to pursue a strong
regional policy that marries good governance and democracy with
South Africa’s regional economic agenda”.56 Symbolic relations
often complicate South Africa’s relationship with Western countries
in particular.
Thus, and as a matter of irony, South Africa has a strange love-hate
relationship with Africa – almost as if the country is not part of
Africa57 and as if South Africa needs to prove its “Africaness”.58
The National Development Plan, for example, deems it necessary
to declare for some strange reason that “We are Africans … We are
an African country … We are an essential part of our continent”.59
Like many countries from outside Africa, South Africa tends to deal
with “Africa” from a foreign policy perspective as if Africa does
not consist of different countries with a huge diversity of nations
and peoples, rich and poor, developed and underdeveloped, who
have a variety of interests, opinions, and prejudices; as if it is a
single country. Moreover, South Africa encourages and enforces
this image of “Africa” in its own search for status and positions in
the UN and elsewhere; to be seen as Africa’s voice and a country
that can speak on behalf of Africa. What is often missing from, not
only the South African political, but also its administrative and
55 See Hengari, AT, South Africa’s Regional Policy: The Link Between
Normative Anchors and Economic Diplomacy in SADC, Occasional
Paper No 186, South African Institute for International Affairs, AIIA, May
2014, p. 10-13 for an outline of South Africa’s approaches in this regard.
Available on the web at <http://www.saiia.org.za/doc_download/560-
south-africa-s-regional-policy-the-link-between-normative-anchors-
and-economic-diplomacy-in-sadc> Accessed 22 October 2014.
56 Ibid., p. 14.
57 It is interesting to listen to South African politicians talking about their
visits to ‘Africa’ as if South Africa is not part of Africa!
58 Saunders, C, “South Africa and Africa”, The ANNALS of the American
Academy of Political and Social Science, No 652, 2014, p. 222.
59 National Planning Commission, National Development Plan: Vision for
2030, 11 November 2011, p. 42. <http://www.gov.za/issues/national-
development-plan/> Accessed 28 July 2014.
 Esterhuyse, The South African Threat Agenda | T H E M E N S C H W E R P U N K T
bureaucratic spheres, is a nuanced understanding and approach
in conceptualising, engaging and dealing with specific African
countries. The South African political approach to Africa seems to
be somewhat dogmatic; an Africa-at-all-cost approach that does
not necessarily allow for a nuanced and flexible interpretation of
threats emanating from Africa and of South Africa’s various interests
in specific African countries. It is a conceptual approach that does
not seem to make provision for the fact that South Africa may have
political and other type of rivals, competitors and even enemies in
Africa. This truth was physically, hard and clearly demonstrated by
the undeniable reality of the casualty list in the March 2013 Battle
of Bangui.60 The South Africa threat agenda, thus, often seem to
be based on the naïve assumption that South Africa, like Nelson
Mandela was, is welcomed with enthusiasm and open arms by every
single individual and country in “Africa”. It is possible to argue
that this is not a policy approach that often eschews judgement
in application. The motto seems to be “Africa at all cost”.
The emphasis on peace and security in Africa in the strategic
documents of both DIRCO and the Department of Defence
and Military Veterans (DODMV), by definition, underlines
the military as an important instrument of South Africa’s
foreign policy in Africa. The recently published 2014 Defence
Review, specifically, makes provision for a layered defence
approach as a driver of South Africa’s military strategy. The
first layer defines the need to influence the international
security agenda through integrated diplomacy efforts and the
pursuit of national objectives. It also highlights the need for
strategic engagement of the United Nations and the African
Peace and Security Architecture, to pursue defined multi-lateral
security objectives, promote the deepening of democracy on
the African continent, and to promote peace, security and
development on the continent. However, it also outlines the
need to pursue “strategic bi-lateral objectives”. The second layer
speaks to the need to “safeguard” the South African people and
its territory, to “collaboratively or deliberately” protect vital
South African national interests, and to contribute to South
Africa’s developmental agenda. The third layer highlights the
importance to “defend and protect the territory, sovereignty
and people of the Republic of South Africa”.61 Threats closer
to home seems to bring a preference for armed coercion to
the fore, whilst the approach to the outer layers seems to rely
much more on softer constructive roles and collaborative ways.
6. Conclusion
Since democratisation in 1994, a deliberate effort was made to
institutionalise the human security thinking as the primary
security paradigm for conceptualising security and defence in
South Africa in general and its military in particular. In general,
the outcome of the security definitional process is highly
unpredictable. South Africa experienced the policy-driven idea
of total security turning its society into a highly securitised
and militarised entity, and the scholarly-driven idea of human
security increasingly being transformed into regime security. The
60 See Heitman, H, “The Battle in Bangui: The untold inside story”, op.cit.
61 South African Government Online, South African Defence Review 2014,
25 March 2014, p. 3-10. Available online at Accessed 14 April 2014.
suitability and appropriateness of human security as organising
framework for the armed forces are highly problematic – and in
the case of the South African military, for two specific reasons.
Firstly, the South African armed forces did not at any time
critically question how a military should be organised, trained and
equipped for human security operations. Secondly, the SANDF
has never questioned its own operational deployments through
the human security perspective. As a result, human security was
accepted by the SANDF as basis and input of the security debate
and threat construction – to understand the nature and context
of security threats. But it did not inform, frame and direct the
output of the defence establishment in South Africa – the nature
of the military establishment or its employment.
In the domestic security environment the threat agenda is
increasingly shaped by the divergent needs of societal and regime
security. The need for societal security is rooted in the interplay
between economic inequality and virtual stagnation, growing
levels of violent crime, the uncontrolled entry of illegal migrants
from the rest of Africa and the rising inaptitude of the security
forces. The need for regime security is directed by the increasing
isolation of the South African ANC government because of the
growing bureaucratic inability of government to provide basic
services on grassroots level and the growing opposition within
the country against widespread corruption and the system of
patronage that came to characterised the appointment of public
servants and the allocation of business contracts by government.
From an external threat perspective South Africa finds it
increasingly difficult to balance the need for –
nuanced relationships with its traditional economic partners
„„
in the West;
constructive engagement and political ambitions in Africa
„„
and the global south, and
historical partnerships of the governing African National
„„
Congress as a political party.
The strategic interface of these three categories of potential
external drivers of instability is difficult to assess. The difficulty
of reconciling these three categories is linked, firstly, to the
declaratory commitment to human rights, democracy and
the rule of law and, secondly, the need of government to be
anti-imperialist; to disrupt US and Western hegemony; and to
free Africa from any form of external imperialism.
Bringing the various domestic and foreign policy contradictions
together in a meaningful and tangible manner, is difficult.
Making sense of the South Africa threat agenda is therefore
nothing but an exercise in contradiction.
Dr. Abel Esterhuyse is an associate professor
of strategy in Stellenbosch University’s
Faculty of Military Science at the South
African Military Academy and visiting
lecturer at the National Defence College.
Prof Esterhuyse is the editor of Scientia
Militaria: The South African Journal of
Military Studies.
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 197
T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Koschut, Bedrohungswahrnehmung und Sicherheitskonzepte

Bedrohungswahrnehmung und Sicherheitskonzepte in

der Bundesrepublik Deutschland*
Simon Koschut

English title: Threat Perception and Security Policy Concepts in the Federal Republic of Germany
Abstract: This article examines the evolution of the threat perception and security conceptions in German foreign policy
since the end of the Cold War within the framework of the Euro-Atlantic security architecture. It is argued that German security
policy continues to be characterized by a comprehensive and preventive approach, which includes a diffuse threat perception,
a norm-based multilateralism and a restrictive attitude towards the use of military force.
Keywords: Security Policy, Germany, Threat Perception
Stichwörter: Sicherheitspolitik, Deutschland, Bedrohungswahrnehmung

1. Einleitung rahmen in der Bundesrepublik Deutschland ist an anderer Stelle

bereits ausführlich erforscht und begründet worden.1

W
as bedeutet Sicherheit in der außenpolitischen
Kultur der Bundesrepublik Deutschland? Welche
Bedrohungswahrnehmungen und Handlung­
skonzepte herrschen darin vor? Zur Beantwortung dieser
Fragen untersucht der vorliegende Beitrag die Entwicklung
der Bedrohungswahrnehmung sowie der sicherheitspolitischen
Einstellungen und Handlungsnormen zu multilateralem Han­
deln und dem Einsatz militärischer Gewalt in der deutschen
Sicherheitspolitik als Teil der euroatlantischen Sicherheit­
sarchitektur seit dem Ende des Ost-West-Konflikts. Die Auswahl
dieser Kategorien ist für die Darstellung und den Vergleich
von Bedrohungswahrnehmungen und Sicherheitskonzepten
in zweierlei Hinsicht relevant. Sie beantworten zum einen die
Frage, was im sicherheitspolitischen Umfeld als Bedrohung
wahrgenommen wird, und zeigen zum anderen wie (militärisch/
nichtmilitärisch) und mit wem (unilateral/multilateral) darin
agiert werden soll. Dabei lässt sich für den deutschen Fall
eine ambivalente Entwicklung nachzeichnen, die einerseits
transformative Elemente beinhaltet, die jedoch andererseits
sehr auf Kontinuität beruht. Deutsche Sicherheitspolitik ist
seit dem Ende des Ost-West-Konflikts gekennzeichnet durch
ein umfassendes und präventives Sicherheitsverständnis, das
eine diffuse Bedrohungswahrnehmung, einen normorientierten
Multilateralismus und eine restriktive Haltung gegenüber dem
Einsatz militärischer Gewalt beinhaltet.
2. Von der zentralen zur diffusen
Bedrohungswahrnehmung
Eine Untersuchung der sicherheitspolitischen Bedrohungswahr­
nehmung im vereinten Deutschland ist von besonderer Bedeu­
tung, da die zentrale Bedrohung in Form der Sowjetunion durch
das Ende des Ost-West-Konflikts verschwunden ist. Es stellt sich
daher die Frage, ob sich in der Öffentlichkeit und den politischen
Eliten seither ein neues zentrales Bedrohungsbild herausgebildet
hat, oder ob die zentrale und monolithische Bedrohung einem
heterogenen bzw. diffusen Spektrum an Risiken und Problemen
gewichen ist. Die Bedeutung von Eliten und der öffentlichen
Meinung für den außen- und sicherheitspolitischen Handlungs­
Bei der Auswertung der öffentlichen Bedrohungswahrnehmung
in der Bundesrepublik nach dem Ende des Ost-West-Konflikts
ergeben sich zunächst zwei zentrale Aussagen. Zum einen ist das
Bedrohungsbild in der Tat diffuser geworden. Während vor dem
Zusammenbruch der Sowjetunion die territoriale Bedrohung
durch Streitkräfte des Warschauer Pakts als Hauptgefahren­
quelle identifiziert wurde, steht dem nun ein breites Spektrum
an Risiken und Gefährdungen gegenüber. Zum anderen wird
die äußere Sicherheitslage im vereinten Deutschland anhand
eines erweiterten Sicherheitsbegriffs wahrgenommen. Zu den
klassischen Sicherheitsrisiken wie zwischenstaatliche Kriege
treten mit wechselnder Priorität Flüchtlingsbewegungen, die
Auswirkungen von Klimaveränderung und Umweltverschmut­
zung, Sicherung wichtiger Transport- und Informationswege,
Seuchen und Pandemien sowie Ressourcenknappheit hinzu.
In den vergangenen Jahren ist die Bedeutung asymmetrischer
Konfliktformen, nichtstaatlicher Akteure sowie nichtmilitärischer
Risiken deutlich gestiegen. Man könnte für den Bereich der Si­
cherheitspolitik auch den Begriff der „Sicherheitsglobalisierung“
verwenden, der die Anpassung der internationalen Beziehungen
an eine Zunahme der Anzahl und Arten von Akteuren ausdrückt.2
Insbesondere nichtstaatliche Akteure und asymmetrische Kon­
fliktformen üben einen vermehrten Einfluss auf die globale Sicher­
heitsagenda aus und fordern das traditionelle Gewaltmonopol des
Staats zunehmend heraus. Sicherheitsrisiken wie der internationale
Terrorismus, die Weiterverbreitung von Massenvernichtungs­
waffen, international organisierte Kriminalität, Pandemien und
Seuchen, Umweltverschmutzung und Klimawandel, der Zusam­
menbruch wichtiger Transport- und Kommunikationswege, der
Zerfall staatlicher Strukturen, soziale Ungleichheiten, Ressourcen­
* Dieser Beitrag wurde anonym begutachtet (double-blind peer reviewed).
Für überaus hilfreiche und konstruktive Kommentare danke ich Walter
Feichtinger, den Redakteur/innen der S+F sowie dem/der anonymen
Gutachter/in.
1 Vgl. Christian Holst, Einstellungen der Bevölkerung und der Eliten: Vom
alten zum neuen außenpolitischen Konsens?, in: Wolf-Dieter Eberwein,
Karl Kaiser (Hrsg.), Deutschlands neue Außenpolitik. Bd. 4 Institutionen
und Ressourcen, München 1998, S. 227-238; Christoph Weller, Die
öffentliche Meinung in der Außenpolitik. Eine konstruktivistische
Perspektive. Wiesbaden 2000.
2 Vgl. Sean Kay, Globalization, Power and Security, in: Security Dialogue
35 (2004): 1, S. 9-26, S. 11.

198 | S+F (34. Jg.) 3/2016 DOI: 10.5771/0175-274X-2016-3-198

 Koschut, Bedrohungswahrnehmung und Sicherheitskonzepte | T H E M E N S C H W E R P U N K T
konflikte oder Migration heben die traditionellen Prämissen der
Sicherheitspolitik auf. Mögliche Schäden und Kosten verlieren
mitunter ihre räumliche und zeitliche Beschränkung. Sicherheits­
risiken sind durch Interdependenzen und ein Nebeneinander
von Globalisierungsprozessen und ihren regionalen und lokalen
Ursachen und Auswirkungen gekennzeichnet.3
Aus dieser diffusen und komplexen Bedrohungswahrnehmung
ergibt sich ein ganzheitlicher Sicherheitsansatz, der die Grenzen zwi­
schen innerer und äußerer Sicherheit aufhebt und stattdessen eine
funktionale und prozessorientierte Herangehensweise erfordert.4
Dies beinhaltet neben ressortübergreifenden Netzwerkstrukturen
auch die Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure. Institutionell ver­
ankert wurde dieser Ansatz von Sicherheitsgovernance im Konzept
der „Vernetzten Sicherheit“, der ein zielgerichtetes Zusammenwir­
ken des Auswärtigen Dienstes, der Entwicklungszusammenarbeit,
der Polizei, der Streitkräfte, des Zivil- und Katastrophenschutzes, der
Nachrichtendienste und Nichtregierungsorganisationen vorsieht.5
Die diffuse Bedrohungswahrnehmung in der deutschen Öffent­
lichkeit spiegelt sich auch in der Bedrohungswahrnehmung
der politischen Eliten wider. So bezeichnet zwar das Weißbuch
der Bundesregierung von 2016 den internationalen Terroris­
mus als „unmittelbarste Herausforderung“, benennt jedoch als
strategische Rahmenbedingungen deutscher Sicherheitspolitik
eine Vielzahl von Problemfeldern ohne erkennbare Hervor­
hebung einer bestimmten Gefahr.6 Dabei wird häufig sogar
nur von „Risiken“ gesprochen, das Wort „Bedrohung“ findet
sich im Weißbuch höchst selten. Zwar wird der internationale
Terrorismus von einzelnen politischen Entscheidungsträgern
durchaus zu zentralen Bedrohung für Deutschland erhoben,
der sicherheitspolitische Konsens innerhalb der politischen Elite
Deutschlands ist jedoch ein anderer. Aus der breiten Aufzählung
der Problemfelder im Weißbuch von 2016 geht bereits hervor, was
an anderer Stelle auch explizit erwähnt wird und wiederum die
Einstellungen der deutschen Öffentlichkeit bestätigt: „Entspre­
chend umfassend ist unser Sicherheitsverständnis: Es geht um
mehr als die Abwesenheit von Krieg und die Sicherheit unseres
Landes und seiner Bürgerinnen und Bürger. Es geht auch darum,
aus einem einigen Europa heraus die Bedingungen menschlichen
Zusammenlebens nachhaltig zu verbessern sowie internationale
Menschenrechtsnormen zu wahren und zu stärken.“7
3 Vgl. Ulrich Beck, Weltrisikogesellschaft. Zur politischen Dynamik globaler
Gefahren, in: Internationale Politik 8 (1995), S. 13-20, S. 19; Christopher
Daase, Internationale Risikopolitik. Ein Forschungsprogramm für den
sicherheitspolitischen Paradigmenwechsel, in: Christopher Daase,
Susanne Feske, Ingo Peters (Hrsg.). Internationale Risikopolitik. Der
Umgang mit neuen Gefahren in den internationalen Beziehungen.
Baden-Baden 2002, S. 9-35.
4 Friedrich-Ebert-Stiftung, Für eine Neuausrichtung deutscher
Sicherheitspolitik, Mai 2011, <http://library.fes.de/pdf-files/id/
ipa/08080.pdf> (abgerufen am 08.06.2016).
5 Vgl. Bundesministerium der Verteidigung, Verteidigungspolitische
Richtlinien, 27.05.2011, S. 6.
6 So nennt das Weißbuch von 2016 unter der Überschrift „Herausfor­
derungen für die deutsche Sicherheit“: Transnationaler Terrorismus,
Herausforderungen aus dem Cyber- und Informationsraum, Zwischen­
staatliche Konflikte, Fragile Staatlichkeit und schlechte Regierungs­
führung, Weltweite Aufrüstung und Proliferation von Massenver­
nichtungswaffen, Gefährdung der Informations-, Kommunikations-,
Versorgungs-,,Transport- und Handelslinien und der Sicherheit der
Rohstoff- und Energieversorgung, Klimawandel, Unkontrollierte und
irreguläre Migration sowie Pandemien und Seuchen, vgl. Bundesmi­
nisterium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur
Zukunft der Bundeswehr, Paderborn 2016, S. 34ff.
7 Vgl. Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheitspolitik
und zur Zukunft der Bundeswehr, Paderborn 2016 S. 22.
Damit führt das neue Weißbuch von 2016 die bereits zuvor im
Weißbuch von 2006 formulierte diffuse Bedrohungswahrneh­
mung fort. Zwar hat sich die strategische Lage in den vergangenen
Jahren zum Teil stark verändert. So sieht sich Deutschland sowohl
in der Ukraine als auch in Syrien mit Konflikten konfrontiert,
die deutsche Sicherheitspolitik direkt und unmittelbar betreffen.
Nichtsdestotrotz kristallisiert sich nach wie vor eine Bedrohungs­
wahrnehmung heraus, die neben zwischenstaatlichen Konflikt­
formen auch transnationale und virtuelle Gewaltausübung bein­
haltet, wobei der Fokus auf Landes- und Bündnisverteidigung im
Rahmen von Artikel 5 des NATO-Vertrags angesichts der Ukraine­
krise im Unterschied zur Vergangenheit nun wieder spürbar mehr
Raum in der Debatte einnimmt.8 Wenn es eine Veränderung der
Bedrohungswahrnehmung zu konstatieren gibt, dann die, dass
„Deutschlands sicherheitspolitisches Umfeld (...) noch komplexer,
volatiler, dynamischer und damit immer schwieriger vorhersehbar
geworden“ ist.9 Konkret benennt das Weißbuch von 2016 folgende
Sicherheitsrisiken: Die Bedrohung durch den transnationalen
Terrorismus und eine Radikalisierung einheimischer Unterstützer
des IS und al-Qaidas, aber auch das Erstarken von Nationalismus
und gewalttätigem Extremismus in Europa; die Vulnerabilität
digitaler Datennetze und Infrastruktur durch Cyberangriffe sei­
tens staatlicher und nichtstaatlicher Akteure; eine zunehmende
Rivalität mit Russland, das mithilfe hybrider Konfliktinstrumente
wie gesteuerter Informationspolitik und gezielter Unterstützung
lokaler Separatisten die Grenzen zwischen Krieg und Frieden
verwischt; die Instabilität in Räumen begrenzter Staatlichkeit von
Nordafrika, die Sahelzone, das Horn von Afrika, den Nahen und
Mittleren Osten bis Zentralasien und das damit verbundene Ent­
stehen von Rückzugsräumen für transnationale Terrornetzwerke,
organisierte Kriminalität und Piraterie; die globale Zunahme von
Migrationsbewegungen aufgrund von politischer Verfolgung,
Bürgerkriegen, Armut und Hunger; die globale Proliferation von
Massenvernichtungswaffen und regionale Rüstungswettläufe; die
Unterbrechung von Rohstoff und Energiezufuhr, Informations-
und Kommunikationsstrukturen sowie Handelsrouten; die Auswir­
kungen des Klimawandels auf existentielle Lebensgrundlagen; und
schließlich die Verbreitung von Pandemien und Krankheiten im
Zuge höherer globaler Mobilität und Bevölkerungswachstums.10
Alle diese Sicherheitsrisiken greifen ineinander und lassen sich
daher nicht isoliert voneinander betrachten und begegnen. So lässt
sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt von weitgehender Kontinuität
in der deutschen Bedrohungswahrnehmung seit dem Ende des
Ost-West-Konflikts sprechen. Es herrscht weiterhin eine diffuse
Bedrohungswahrnehmung vor.
3. Vom prinzipiellen zum wirksamen
Multilateralismus
Aus dieser diffusen Bedrohungswahrnehmung geht eine deutliche
Präferenz für multilaterales Handeln hervor: „Derzeit erleben
8 Patrick Keller, Halbzeit im Weißbuch-Prozess: Wo steht die Debatte über
die deutsche Sicherheitspolitik zum Ende der „Partizipationsphase“?,
Analysen und Argumente 192, Berlin: Konrad Adenauer Stiftung 2015.
9 Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheitspolitik
und zur Zukunft der Bundeswehr, Paderborn 2016, S. 29.
10 „Das sind die größten Risiken für Deutschlands Sicherheit“, Die Welt,
04.06.2016, <http://www.welt.de/politik/deutschland/article155952158/
Das-sind-die-groessten-Risiken-fuer-Deutschlands-Sicherheit.html>
(abgerufen am 08.06.2016).
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 199
T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Koschut, Bedrohungswahrnehmung und Sicherheitskonzepte
wir Herausforderungen, die so vielschichtig sind, dass es sogar
gleich mehrerer Bündnisse oder ganz neuer Partnerschaften be­
darf, um sie in den Griff zu bekommen.“11 Bereits aufgrund der
eingeschränkten Souveränität der Bundesrepublik Deutschland
nach dem Zweiten Weltkrieg und seiner geostrategischen Rolle
als „Frontstaat“ während des Ost-West-Konflikts entstand nicht
nur die Notwendigkeit, dass sich außenpolitischer Einfluss und
Gestaltungsmacht ausschließlich in Zusammenarbeit mit den
westlichen Verbündeten im Rahmen internationaler Institutionen
verwirklichen ließ, sondern auch die Einsicht, dass machtpoli­
tisches Streben und autonome Vorgehensweisen keine erstre­
benswerten Ziele mehr darstellen konnten. Stattdessen wurde das
Bedürfnis nach sicherheitspolitischer Handlungsfreiheit durch
die Vorstellung verdrängt, dass sich durch Selbstbeschränkung
zugunsten einer kooperativen Sicherheitspolitik und Selbst­
einbindung in multilaterale Handlungszusammenhänge durch
Souveränitätsverzicht nicht nur Deutschlands sicherheitspoli­
tische Interessen kostengünstiger erreichen ließen, sondern dass
multilaterales Handeln und die Stärkung der dafür notwendigen
Institutionen einen Wert an sich und damit selbst deutsches
Interesse widerspiegelte.12 Der europäische Integrationsprozess
spielt dabei eine zentrale Rolle, da dieser nicht nur ein friedliches
Umfeld in Europa garantiert, sondern deutscher Sicherheitspolitik
weltpolitisches Gewicht verleiht.13
So ist es auch nicht verwunderlich, dass sich die Erwartungs­
haltung eines stärker unilateralen und weniger kooperativ agie­
renden Deutschlands nach dem Ende des Ost-West-Konflikts
zum großen Teil nicht bewahrheitet hat.
Das sicherheitspolitische Festhalten der Bundesrepublik
Deutschland an einem normorientierten Multilateralismus
fußt auf zwei Grundannahmen. Zum einen lassen sich wie
oben ausgeführt die Gewährleistung von Frieden und Stabilität
im Sinne eines erweiterten Sicherheitsbegriffs nicht alleine
bewältigen. Grenzübergreifende globale Risiken aufgrund von
z.B. Migration oder Klimawandel lassen sich nicht im natio­
nalen Rahmen lösen. Zum anderen hat die Bundesrepublik mit
einem restriktiven sicherheitspolitischen Verhalten – etwa dem
Verzicht auf Massenvernichtungswaffen und seiner Selbstein­
bindung in die europäische Integration – das Vertrauen seiner
Nachbarn und Partner in der Vergangenheit erworben, was
eine Fülle von Konflikten entschärft bzw. gar nicht erst hat
entstehen lassen. Diese multilaterale Grundeinstellung war
in beiden deutschen Teilstaaten vor der Einheit aufgrund der
Abhängigkeit vom jeweiligen Bündnissystem gleichermaßen
stark ausgeprägt.
Die deutsche Einstellung zu multilateralem Handeln beruht
dabei auf einem prinzipiellen Multilateralismus und einer
kooperativen Sicherheitspolitik. So formulierte es auch bereits
11 Ursula von der Leyen, Rede der Verteidigungsministerin anlässlich der
51. Münchner Sicherheitskonferenz am 06.02.2015.
12 Vgl. Gunther Hellmann, Machtbalance und Vormachtdenken sind
überholt: Zum außenpolitischen Diskurs im vereinigten Deutschland,
in: Monika Medick-Krakau (Hrsg.), Außenpolitischer Wandel in theore­
tischer und vergleichender Perspektive: Die USA und die Bundesrepublik
Deutschland, Baden-Baden 1999, S. 97-126, S. 102; Helga Haftendorn,
Deutsche Außenpolitik zwischen Selbstbeschränkung und Selbstbe­
hauptung: 1945-2000, München 2001.
13 Markus Kaim und Volker Perthes, Herausforderungen der deutschen
Außen- und Sicherheitspolitik bis 2030: Gestaltung in einer turbulenten
Welt, Zeitschrift für Außen- und Sicherheitspolitik 5 (2012), S. 501-511,
S. 506.
200 | S+F (34. Jg.) 3/2016
das Weißbuch der Bundesregierung 1994: „Die Ausrichtung an
den Werten des Grundgesetzes und an den daran gebundenen
Sicherheitsinteressen bietet Gewähr für die Verlässlichkeit
und Berechenbarkeit deutscher Sicherheitspolitik. Wichtige
Voraussetzung dafür ist die prinzipielle Bereitschaft zum Inte­
ressenausgleich, zur Zusammenarbeit und zur internationalen
Solidarität“.14
Die Präferenz eines normorientierten Multilateralismus spiegelt
sich im konkreten sicherheitspolitischen Handeln der Bun­
desrepublik nach 1990 wider. So bekräftigte auch die vereinte
Bundesrepublik ihre Mitgliedschaft im militärischen Verbund
der NATO. Deutschland beteiligt sich personell und materiell
wie kein anderes Land an multinationalen Verbänden und der
integrierten Kommandostruktur der NATO.15 Zwar wurden
nationale Kommandostrukturen wie etwa das Einsatzführungs­
kommando der Bundeswehr geschaffen. Diese wurden jedoch
im Einklang mit der veränderten strategische Ausrichtung der
NATO auf Krisen- und Konfliktmanagement ausgerichtet und
dienen der Beteiligung an multilateralen Militäreinsätzen.16
Die multilaterale Einbettung militärischer Operationen unter
deutscher Beteiligung spiegelt sich darüber hinaus auch in der
öffentlichen Meinung wider. Die Unterstützung für die multila­
terale Einbindung deutscher Sicherheitspolitik bezieht sich auf
humanitäre Einsätze im Rahmen der Vereinten Nationen, wobei
jüngere Deutsche einen militärischen Einsatz zum Schutz von
Menschenrechten auch ohne VN-Mandat befürworten.17 Die
öffentliche Unterstützung für die NATO ist dagegen rückläufig
und hat sich laut einer Umfrage Mitte 2015 zwischen 2009
und 2015 von 73 Prozent auf 55 Prozent verringert.18 Zudem
sei die öffentliche Bereitschaft zur militärischen Verteidigung
der Bündnispartner in kaum einem Mitgliedstaat der NATO so
gering ausgeprägt wie in Deutschland.19
Trotz alledem plädierte insbesondere der ehemalige Bundes­
kanzler Gerhard Schröder 1999 für einen „normaleren“, inte­
ressengesteuerten Umgang der Deutschen mit ihrer größeren
Machtposition nach dem Ende des Ost-West-Konflikts: „Jede
Außenpolitik ist zunächst einmal Interessenpolitik. (...) So ist
Deutschland gut beraten, sich selbst als eine große Macht in
Europa zu sehen – wie es unsere Nachbarn längst tun – und
seine Außenpolitik entsprechend auszurichten, um sie im Rah­
men der europäisch-atlantischen Strukturen zu verfolgen“.20
Die deutsche Beteiligung am Kosovoeinsatz ohne UN-Mandat
14 Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheit der
Bundesrepublik Deutschland und zur Lage und Zukunft der Bundeswehr,
Bonn 1994, S. 306 (Hervorhebung durch den Autor).
15 Vgl. Rainer Baumann, German Security Policy within NATO, in: Volker
Rittberger (Hrsg.), German Foreign Policy Since Unification. Theories
and Case Studies, Manchester 2001, S. 141-184, S. 179.
16 Bundesministerium der Verteidigung, Das Einsatzführungskomman­
do der Bundeswehr, http://www.einsatz.bundeswehr.de/portal/a/
einsatzbw/!ut/p/c4/04_SB8K8xLLM9MSSzPy8xBz9CP3I5EyrpHK9p
PKU1PjUzLzixJIqIBfESitNzU7JB3Iy89Ly44tTM0tS9QuyHRUBRoc8RQ!!/
17 Körber Stiftung, Einmischen oder zurückhalten? Umfrage Deutsche
Außenpolitik, Oktober 2014, 7-8.
18 Vgl. Pew Research Center, NATO Public Opinion, 10.06.2015, <http://
www.pewglobal.org/2015/06/10/1-nato-public-opinion-wary-of-
russia-leary-of-action-on-ukraine/#views-of-nato-generally-favorable>
(abgerufen am 8.6.2016).
19 Vgl. Many NATO Countries Reluctant to Use Force to Defend Allies,
08.06.2015, <http://www.pewglobal.org/2015/06/10/nato-publics-
blame-russia-for-ukrainian-crisis-but-reluctant-to-provide-military-aid/
russia-ukraine-report-46/> (abgerufen am 08.06.2016).
20 Gerhard Schröder, Eine Außenpolitik des „Dritten Weges“?, in: Ge­
werkschaftliche Monatshefte 50 (1999): 7-8, S. 392-96, S. 394.
 Koschut, Bedrohungswahrnehmung und Sicherheitskonzepte | T H E M E N S C H W E R P U N K T
stellte bereits eine Neuinterpretation multilateralen Handelns
dar, die sich mit dem Leitbild eines „prinzipiellen Multilatera­
lismus“, der keinen Militäreinsatz ohne VN-Mandat als zulässig
ansieht, immer weniger deckte.
Das gewachsene Selbstbewusstsein einer souveränen Nation
einerseits und die Hilflosigkeit internationaler Institutionen im
Umgang mit weltweiten Krisen und Konflikten wie in Somalia,
Bosnien und Ruanda andererseits haben Spuren hinterlassen.
Sprach sich das Weißbuch der Bundesregierung 1994 noch für
eine „prinzipielle Bereitschaft ... zur Zusammenarbeit“ aus, so
trat das Weißbuch 2006 für einen „wirksamen Multilateralis­
mus“ ein.21 Diese Formulierung findet sich im aktuellen Weiß­
buch jedoch nicht mehr. Von einem grundsätzlichen Wandel
der deutschen Einstellung zu multilateralem Handeln kann
nicht die Rede sein. So bleibt „[d]eutsche Sicherheitspolitik
(...) multilateral angelegt“ und schließt militärische Allein­
gänge grundsätzlich aus.22 Allerdings ist sicherheitspolitische
Zusammenarbeit im Rahmen internationaler Institutionen aus
deutscher Sicht nicht mehr prinzipieller Natur, sondern verfolgt
zunehmend eine ergebnisorientierte Strategie. Dies beinhaltet
gegenwärtig auch die Bereitschaft zu einer aktiveren Rolle
deutscher Sicherheitspolitik im multilateralen Kontext oder
wie es Ursula von der Leyen umschrieben hat, eine Bereitschaft
zur „Führung aus der Mitte“.23 Diese Art der Führung aus der
Mitte stellt sowohl eine Antwort auf die zunehmenden sicher­
heitspolitischen Herausforderungen im näheren Umfeld wie
die Ukrainekrise und der Syrienkonflikt als auch eine Reaktion
auf den steigenden Druck seitens der Bündnispartner nach
mehr sicherheitspolitischem Engagement Deutschlands dar.24
4. Vom undenkbaren zum restriktiven Einsatz
militärischer Gewalt
In keinem Bereich der Sicherheitspolitik Deutschlands hat sich
ein solch vermeintlich deutlicher und offensichtlicher Wandel
vollzogen wie in den Einstellungen zum Einsatz militärischer
Gewalt. War das Konzept der Bundeswehr während des Ost-
West-Konflikts noch auf die Verhinderung eines Kampfein­
satzes ausgerichtet, ist die Bundeswehr heute, wie der frühere
Verteidigungsminister Peter Struck 2003 betonte, eine „Armee
im Einsatz“ und zwar längst über das Bündnisgebiet der NATO
hinaus.25 Zwei Faktoren spielten bei dieser Entwicklung eine
herausragende Rolle.
Zum einen entstand nach dem Ende des Ost-West-Konflikts äußerer
Druck seitens der Verbündeten nach einer stärkeren militärischen
Beteiligung Deutschlands an gemeinsamen Friedensmissionen,
21 Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheitspolitik
Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, Köln 2006, S. 28.
22 Ebd.
23 Mit diesem Konzept umschrieb die Verteidigungsministerin die deutsche
Bereitschaft zu mehr sicherheitspolitischem Engagement im Verbund mit
seinen Partnern, Ursula von der Leyen, Rede der Verteidigungsministerin
anlässlich der 51. Münchner Sicherheitskonferenz am 06.02.2015.
24 Rolf Clement, Deutschlands gewachsene Verantwortung, in: Der Mittler-
Brief 3 (2014), S. 2.
25 „Wir formen eine Armee im Einsatz“ (Interview mit dem Bundesminister
der Verteidigung, Peter Struck), in: Frankfurter Allgemeine
Sonntagszeitung, 10.08.2003; vgl. auch: Bundesministerium der
Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur
Zukunft der Bundeswehr, Köln 2006, S. 14.
nachdem die NATO 1994 ihre Bereitschaft zur Durchführung von
Einsätzen außerhalb des Bündnisgebiets auf der Basis von einem
Mandat der UNO oder der OSZE erklärt hatte. Da die Bundesre­
publik dieser Entscheidung selbst zugestimmt hatte, hätte sich die
Bundesregierung dieser Forderung nur unter hohen Kosten und
Ansehensverlusten entziehen können.
Zum anderen formierte sich von innen heraus, insbesondere
innerhalb der CDU/CSU, zu Beginn der 1990er Jahre politischer
Druck nach einer „Normalisierung“ deutscher Sicherheits­
politik, um endlich über die gleichen sicherheitspolitischen
Handlungsspielräume zu verfügen wie Großbritannien oder
Frankreich, wo der Einsatz militärischer Gewalt ein legitimes
Instrument der Außenpolitik darstellt. So findet sich im soge­
nannten Jacobsen-Bericht über die künftigen Aufgaben der
Bundeswehr vom September 1991 folgender Satz: „Weder in
Europa noch in der Welt ist ein Zustand absehbar, in dem
Deutschland seine Interessen ohne Verfügung über militärische
Mittel hinreichend wahren kann.“26 Diese Forderung nach mehr
Einfluss und Autonomie schlug sich in einer verteidigungs­
politischen Richtlinie des Bundesverteidigungsministeriums,
dem sogenannten Stoltenberg-Papier, von 1992 und – etwas
abgeschwächt – im Weißbuch der Bundesregierung von 1994
nieder.27 Diesem Streben nach einer „Normalisierung“ deut­
scher Sicherheitspolitik standen insbesondere – aber keineswegs
ausschließlich – die Grünen und der linke Flügel der SPD sowie
später auch die Linkspartei entgegen. Die öffentliche Meinung
befürwortete damals zwar mit großer Mehrheit eine Beteiligung
von Bundeswehrsoldaten an UN-Friedensmissionen, lehnte
jedoch bewaffnete Kampfeinsätze deutlich ab.28
Infolgedessen wurde der Einsatz militärischer Gewalt im Weiß­
buch von 1994 an enge Bedingungen geknüpft. So sollte die
Bundeswehr nur dann eingesetzt werden, wenn zugleich ein
„politisches Konzept zur Lösung eines Konflikts vorhanden
ist und (...) der Einsatz militärischer Gewalt geeignet ist, zur
Konfliktbewältigung beizutragen“. Darüber hinaus legte das
Weißbuch 1994 fest, dass ein militärischer Alleingang ausge­
schlossen bleiben und dass der friedlichen Konfliktlösung Vor­
rang eingeräumt werden würde, also der Einsatz militärischer
Gewalt stets die Ultima Ratio bleiben müsse.29 Diese restriktive
Einstellung zum Einsatz militärischer Gewalt spiegelt sich in der
deutschen Außenpolitik in zahlreichen Krisen und Konflikten
seit 1994 und im Weißbuch von 2016 wider. Laut einer Um­
frage der Körber-Stiftung von 2014 war die öffentliche Skepsis
in Deutschland gegenüber militärischen Interventionen sehr
hoch: nur 13 Prozent sprachen sich für eine Ausweitung von
26 Hans Adolf Jacobsen, H.-J. Rautenberg (Hrsg.), Bundeswehr und eu­
ropäische Sicherheitsordnung. Abschlussbericht der Unabhängigen
Kommission für die künftigen Aufgaben der Bundeswehr, Bonn 1991,
S. 36.
27 Vgl. Bundesministerium der Verteidigung, Militärpolitische und mi­
litärstrategische Grundlagen und konzeptionelle Grundrichtung der
Neugestaltung der Bundeswehr, Bonn 1992, S. 2f.
28 So befürworteten im Januar 1993 72% der Befragten eine deutsche
Teilnahme an friedenssichernden Maßnahmen der Vereinten Natio­
nen. Im März 1994 lehnte ein Drittel aller Befragten eine Beteiligung
Deutschlands an friedenserzwingenden Maßnahmen der Vereinten
Nationen ab, vgl. Hanns W. Maull, Germany’s foreign policy, post-
Kosovo: still a “Civilian Power”?, in: Sebastian Harnisch, Hanns W.
Maull (Hrsg.), Germany as a Civilian Power? The Foreign Policy of the
Berlin Republic, Manchester 2001, S. 106-127, S. 114.
29 Vgl. Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheit der
Bundesrepublik Deutschland und zur Lage und Zukunft der Bundeswehr,
Bonn 1994, S. 42.
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 201
T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Koschut, Bedrohungswahrnehmung und Sicherheitskonzepte
Militäreinsätzen aus. 82 Prozent forderten weniger Engagement
der Bundeswehr im Ausland.30
Die völkerrechtliche Grundlage militärischer Einsätze spielt dabei
eine herausragende Rolle. So sprachen sich 2014 66 Prozent der
deutschen Bevölkerung grundsätzlich gegen einen militärischen
Einsatz aus humanitären Gründen, z.B. bei Völkermord ohne
UN-Mandat aus.31 Angesichts dieser Einstellungen in der Bevöl­
kerung sowie der Erfahrungen während des Irakkriegs stellte sich
die Bundesregierung im Weißbuch 2006 infolgedessen auf den
Standpunkt, dass „gerade wenn es zum Einsatz militärischer Ge­
walt kommt, (...) die völkerrechtliche Legitimation entscheidend
[ist]“.32 Die Fortschreibung findet sich auch im Weißbuch 2016:
„Das Völkerrecht sowie unser Grundgesetz bilden die Grundlage
allen Handelns der Bundeswehr“.33
Neben der völkerrechtlichen Legitimation für den Einsatz
militärischer Gewalt ist aus deutscher Sicht vor allem das Kon­
zept der Prävention entscheidend. Dies findet für die deutsche
Sicherheitspolitik im „Aktionsplan ‚Zivile Krisenprävention’“
vom Mai 2004 seine konkrete Ausprägung. Darin heißt es: „[D]
ie Bundesregierung [hat] ihre Entschlossenheit bekräftigt, deut­
sche Beiträge zu Frieden, Sicherheit und Entwicklung schritt­
weise stärker präventiv auszurichten und dadurch wirksamer
und nachhaltiger zu gestalten. Durch (...) Prävention soll (...)
die Notwendigkeit insbesondere militärischer Krisenreaktion
vermindert werden. Die Erfahrungen der letzten Jahre haben
gezeigt, dass die Chancen für nachhaltige Friedenslösungen
zunehmen, wenn Akteure aus verschiedenen Politikfeldern
ihre Instrumente im Rahmen eines integrierten Ansatzes zum
Einsatz bringen. Das Konzept (...) führt alle verfügbaren Instru­
mente der Krisenprävention in einem einheitlichen, von einer
zivilen Zielsetzung bestimmten Politikansatz zusammen.“34
Die Grundannahme einer solchen „vernetzten Sicherheit“
basiert zu einem erheblichen Teil auf den Lehren aus den ver­
gangenen Krisensituationen und der bereits oben erwähnten
Einschätzung, dass Sicherheit künftig nicht in erster Linie
durch militärische Bedrohungen, sondern durch gesellschaft­
liche, ökonomische, ökologische und kulturelle Entwicklungen
gefährdet wird. Daher – so die Logik – muss diesen Entwick­
lungen mit einem abgestimmten Instrumentarium begegnet
werden, das den Einsatz militärischer Gewalt mit einschließt,
jedoch nur als Bestandteil eines primär zivilen und politischen
Ansatzes im multinationalen Rahmen ansieht.35 Hierzu zählt
insbesondere die 2014 im Rahmen der EU eingebrachte soge­
nannte „Enable and Enhance Initiative“, die es afrikanischen
Partnerorganisationen und -staaten ermöglichen soll, mög­
lichst eigenständig regionale Sicherheit zu gewährleisten. Ein
30 Körber Stiftung, Einmischen oder zurückhalten? Umfrage Deutsche
Außenpolitik, Mai 2014, 5.
31 Ebenda, S. 9.
32 Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheitspolitik
Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, Köln 2006, S. 58.
33 Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheitspolitik
und zur Zukunft der Bundeswehr, Paderborn 2016, S. 108.
34 Auswärtiges Amt, Aktionsplan Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung
und Friedenskonsolidierung, Berlin 12.5.2004, <http://www.auswa­
ertiges-amt.de/diplo/de/Aussenpolitik/Themen/Krisenpraevention/
Aktionsplan-Volltext.pdf> (abgerufen am 23.06.2008); vgl hierzu auch
die kritische Analyse von Winfried Nachtwei, Lehren aus 10 Jahren
Aktionsplan Zivile Krisenprävention – Wie weiter? In: Sicherheit +
Frieden 32, 3 (2014), 201-205.
35 Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheitspolitik
Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, Köln 2006, S. 29.
202 | S+F (34. Jg.) 3/2016
ähnlicher Ansatz lässt sich auch bei der im Rahmen der NATO
entwickelten Zusammenarbeit mit sogenannten „like-minded
countries“ wie Australien, Südkorea und Japan beobachten.
Der Ansatz vernetzter Sicherheit und Krisenprävention wird
auch im neuen Weißbuch fortgeschrieben.36
Der Einsatz militärischer Gewalt beruht aus Sicht der Bundes­
regierung demnach auf folgenden Prinzipien. Neben einer
Orientierung an einem erweiterten Sicherheitsbegriff, einem
kohärenten und ressortübergreifenden Zusammenspiel ver­
schiedener Instrumente und Akteure und dem Primat ziviler
Konfliktlösung stellt internationale Kooperation das effektivste
Mittel zur Umsetzung eines solchen Ansatzes dar. Der entschei­
dende Grundsatz ist demzufolge ein präventiv ausgerichtetes
Krisen- und Konfliktmanagement, das einen militärischen
Einsatz als letztmöglichen Schritt gerade vermeiden soll.37 Vor
diesem Hintergrund ist auch das verstärkte Engagement der
Bundeswehr in Afrika im Rahmen der EU, etwa bei der Ausbil­
dung malischer Truppen, als neuer Ansatz der Krisenprävention
neben der klassischen Entwicklungspolitik zu sehen. So erklärte
Bundeskanzlerin Angela Merkel gemeinsam mit dem franzö­
sischen Staatspräsident François Hollande anlässlich des EU-
Afrika-Gipfels 2014: „Wir wollen die Afrikaner also befähigen,
ihre eigenen Sicherheitsstrukturen aufzubauen und sie dann
auch mit den notwendigen Materialien ausstatten.“38 Dieser
neue Ansatz wurde in der Globalen Strategie der Europäischen
Union vom Juni 2016 fortgeschrieben.39
Dieser Politikansatz spiegelt wiederum eine gesellschaftspoli­
tische Präferenz in der Bundesrepublik wider. So verdeutlicht
die andauernde Skepsis gegenüber Militäreinsätzen, dass dem
zivilen Krisenmanagement nach wie vor Vorrang eingeräumt
wird.40 Diese Präferenz drückte sich konkret im deutschen Bei­
trag im sogenannten „Krieg gegen den Terror“ aus. So stimmte
der Deutsche Bundestag zwar der Entsendung von 3.900 Sol­
daten für die Operation Enduring Freedom (OEF) zu. Der Fokus
lag jedoch nicht im Kampfeinsatz, sondern im Bereich des
Transport- und Sanitätsdienstes sowie der Überwachung und
Aufklärung.41 Ein ähnliches Bild zeigt sich bei der noch lau­
fenden Beteiligung in der Counter-Daesh Koalition in Syrien,
wo die Bundeswehr vorrangig see- und luftgestützte Aufklärung
betreibt.
Abschließend lässt sich feststellen, dass im Bereich des Ein­
satzes militärischer Gewalt seit 1990 nicht etwa ein Wandel,
sondern vielmehr eine Anpassung an die strukturellen und
36 Vgl. Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch zur Sicherheits­
politik und zur Zukunft der Bundeswehr, Paderborn 2016, S. 60.
37 Angela Merkel, Rede der Bundeskanzlerin auf der 43. Münchner Si­
cherheitskonferenz am 10.02.2007, <http://www.bundesregierung.
de/nn_23272/Content/DE/Rede/2007/02/2007-02-10-rede-merkel-
muenchner-sicherheitspolitik.html> (abgerufen am 23.06.2008).
38 Pressestatements von Bundeskanzlerin Angela Merkel und dem franzö­
sischen Präsidenten François Hollande anlässlich des EU-Afrika-Gipfels,
Brüssel, 02.04.2014, <https://www.bundeskanzlerin.de/Content/DE/
Mitschrift/Pressekonferenzen/2015/08/2015-08-24-pressestatements-
merkel-hollande.html> (abgerufen am 08.06.2016).
39 Europäische Union, Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe.
A Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy,
Brüssel, 29.06.2016, S. 28-29.
40 Körber Stiftung, Einmischen oder zurückhalten? Umfrage Deutsche
Außenpolitik, Oktober 2014, S. 6.
41 Deutscher Bundestag, Antrag der Bundesregierung zum Einsatz bewaff­
neter deutscher Streitkräfte bei der Unterstützung der gemeinsamen
Reaktion auf terroristische Angriffe gegen die USA, Drucksache 14/7296,
07.11.2001. S. 4.
 Koschut, Bedrohungswahrnehmung und Sicherheitskonzepte | T H E M E N S C H W E R P U N K T

strategischen Veränderungen stattgefunden hat. Die „Kultur
der Zurückhaltung“ ist zumindest in diesem Bereich, auch
angesichts der Ukrainekrise und des Syrienkonflikts, nach wie
vor vorherrschend. Zwar hat Deutschland sein weltweites mi­
litärisches Engagement deutlich erhöht. Innerhalb der NATO
ist Deutschland zudem als Rahmennation an der Aufstellung
der Very High Readiness Joint Task Force (VJTF) maßgeblich
beteilig.42 Deutschland ist, wie die deutsche Verteidigungsmi­
nisterin auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2015 betonte,
„ready to lead“. Dies bekräftige der deutsche Außenminister
Steinmeier in seiner Rede auf der Münchener Sicherheitskon­
ferenz 2016: „Nicht Abschottung, sondern mehr Engagement
ist erforderlich, auch von deutscher Seite – und ich glaube, wir
zeigen es“.43 Doch die Bereitschaft eine führende Rolle einzu­
nehmen, stellt eher eine Bestätigung als eine Abweichung von
der bisherigen Kultur der Zurückhaltung dar. Ursula von der
Leyen positioniert sich dazu in 2015 folgendermaßen: „Wenn
ich anfangs gesagt habe, Germany is ready to lead, dann ist die
Kernfrage doch: Um welche Art von Führung geht es heute?
Verstehen wir alle dasselbe unter dem Wort Führung? Ein
Wort, das im Deutschen einen so anderen Klang hat als seine
englische Übersetzung leadership? Verstehen wir unter Führung
das Führen mit der Pickelhaube? Nein! Führen in der Form,
dass Deutschland das Lenkrad an sich reißt und die Richtung
vorgibt? Nein! Führung, indem Deutschland voranstürmt, weil
es glaubt, Nummer eins unter Europäern sein zu müssen? Nein!
Das alles entspricht nicht der politischen Kultur Deutschlands
im 21. Jahrhundert“.44
5. Fazit
Zusammenfassend lässt sich erstens sagen, dass in der sicher­
heitspolitischen Wahrnehmung politischer Eliten seit dem Ende
des Ost-West-Konflikts ein äußerst diffuses Bedrohungsbild
vorherrscht. Dies verdeutlicht, dass in Deutschland die Wahr­
nehmung sicherheitspolitischer Bedrohungen nicht primär auf
militärische Bedrohungen ausgerichtet ist, sondern eher einem
erweiterten Verständnis von Sicherheit entspricht.45
Zweitens überwiegt in der Bundesrepublik seit dem Ende des
Ost-West-Konflikts nach wie vor der Primat multilateralen
Handelns. Dessen ungeachtet haben das gewachsene außen­
politische Selbstbewusstsein der seit der Wiedervereinigung
vollständig souveränen Bundesrepublik und die Hilflosigkeit
der Vereinten Nationen während der Konflikte auf dem Balkan,
dem Irak oder gegenwärtig in der Ukraine oder in Syrien zu
einer kritischen Evaluierung des multilateralen Konzepts in der
Bundesrepublik geführt. Im Ergebnis hat dies eine Anpassung
des Konzepts von einem prinzipiellen zu einem wirksamen
Multilateralismus bewirkt, der stärker als zuvor an seinen kon­
kreten Ergebnissen gemessen wird. An der sicherheitspolitischen
Grundeinstellung eines normorientierten Multilateralismus
hat dies jedoch kaum etwas geändert.
Drittens sind auf deutscher Seite ein präventiv ausgerichtetes
Krisen- und Konfliktmanagement sowie die völkerrechtliche
Legitimation militärischer Gewalt von entscheidender Bedeu­
tung. Militärische Alleingänge sind angesichts der multilate­
ralen Selbsteinbindung Deutschlands kaum vorstellbar. Zudem
widerspricht dies einem normorientierten Multilateralismus.
Allerdings stellt sich angesichts der stetig wachsenden An­
zahl von Auslandseinsätzen die Frage, ob in Deutschland eine
schrittweise „Gewöhnung“ an das Instrument militärische
Gewalt stattgefunden hat. Bei genauerem Hinsehen zeigt sich
hier ein differenziertes Bild. Obwohl sich zweifelsohne deut­
liche Veränderungen in der Handlungspraxis ergeben haben
(Auslandseinsätze mit „robustem Mandat“ wie in Afghanistan),
so hat dies bislang nicht zu einer grundlegenden Verände­
rung sicherheitspolitischer Handlungseinstellungen (Skepsis
gegenüber Auslandseinsätzen) geführt. Vielmehr weisen die
Einstellungen eher in Richtung einer „Duldung“ (im Sinne
eines „permissive consensus“), ohne dass die Deutschen ihre
grundsätzlich restriktive Haltung zum Einsatz militärischer
Gewalt aufgegeben haben. 46
Prof. Dr. Simon Koschut is Visiting Profes­
sor at the Otto Suhr Institute at the Freie
Universität Berlin, Germany. His research
focuses on international relations, global
and regional security governance, and
transatlantic relations.

42 Patrick Keller, Die NATO nach dem Gipfel von Wales: Anker transat­
lantischer Partnerschaft und europäischer Sicherheit, in: Aus Politik
und Zeitgeschichte 50/51 (2014), S. 35-42, S. 40.
43 Frank-Walter Steinmeier, Rede von Außenminister Steinmeier bei der
„Ministerial Debate on Current Crises“ bei der Münchner Sicherheits­
konferenz, 13.02.2016, http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Infoservice/
Presse/Reden/2016/160213_BM%20Ministerial%20Debate%20MSC.
html
44 Ursula von der Leyen, Rede der Verteidigungsministerin anlässlich der
51. Münchner Sicherheitskonferenz am 06.02.2015.
45 So erklärte Bundeskanzlerin Angela Merkel auf der 43. Münchner
Sicherheitskonferenz: „Ich glaube, globale Krisen in globaler Verant­
wortung anzunehmen, das verlangt ein neues, umfassendes Verständnis
von Sicherheit.“ Angela Merkel, Rede der Bundeskanzlerin auf der 43.
Münchner Sicherheitskonferenz am 10.02.2007, <http://www.bundes­
regierung.de/nn_23272/Content/DE/Rede/2007/02/2007-02-10-rede- 46 Anna Geis, Die Zivilmacht Deutschland und die Enttabuisierung des
merkel-muenchner-sicherheitspolitik.html> (abgerufen am 23.06.2008). Militärischen, HSFK Standpunkt 2/2005, S. 1-12, S. 12.

S+F (34. Jg.) 3/2016 | 203

T H E M E N S C H W E R P U N K T  | H auser, Bedrohungswahrnehmungen und sicherheitspolitische Konzepte im Vergleich

Bedrohungswahrnehmungen und sicherheitspolitische

Konzepte im Vergleich: EU, Frankreich und Schweden*
Gunther Hauser

English Title: Threat Perception and Security Policy Concepts in Comparison: EU, France and Sweden

Abstract: The tremendous changes in the security agenda since the evolution of the Common Foreign and Security Policy (CFSP)
of the European Union (EU) call for a revision of Europe’s security and defense system. This contribution aims to analyse threat
perceptions linked to security policy concepts as well as strategies of the European Union (EU) and of two different EU member
states: France, a NATO and EU member state and major troop contributor to EU and NATO crisis management operations; and
Sweden, a non-aligned member state of the EU that also practices comprehensive military co-operation with Nordic NATO members.

Keywords: European Union, France, Sweden, Russia, NATO

Stichwörter: Europäische Union, Frankreich, Schweden, Russland, NATO

1. Einleitung not to war.“3 In der ESS wurde bereits präventives Engagement

als rechtzeitiges Handeln im Hinblick auf den verstärkten Einsatz

I
n Zeiten politischer, wirtschaftlicher, sozialer und sicher­
heitspolitischer Umbrüche bestehen zwischen den Mitglied­
staaten der EU grundsätzlich identische Bedrohungswahrneh­
mungen im Sinne der Ende 2003 beschlossenen Europäischen
Sicherheitsstrategie (ESS) und dem Ende 2008 verabschiedeten
Implementierungsbericht zur ESS. 2003 und 2008 war die Lage
der EU und ihres Umfelds völlig anders als 2016. Der britische
Historiker Ian Kershaw meinte dazu: „Am Beginn des Jahres 2016
haben wir mehr Grund zur Sorge um die EU der Zukunft als zu
irgendeiner Zeit seit ihrem ursprünglichen Vorläufer, der Europäis­
chen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, gegründet 1951.“1 Aus
diesem Grund bleibe es „ein riskantes Unterfangen“, die „Zuku­
nftsaussichten der Europäischen Union in einer Zeit immenser
internationaler Ungewissheiten zu beurteilen […].“2 In diesem
Zusammenhang ist es Ziel dieses Beitrags, Bedrohungswahrneh­
mungen aus Sicht der EU und speziell zweier unterschiedlicher
EU-Mitgliedstaaten zu vergleichen und zu erörtern: Frankreich
als eine mit Deutschland für den EU-Integrationsprozess und
die transatlantische Sicherheitsarchitektur zentrale Macht, die
sich als „Motor der EU“ versteht, sowie Schweden, das sich als
bündnisfrei definiert und seit 1995 EU-Mitglied ist. Schweden
unterhält äußerst enge Kooperationen mit der NATO in Bezug
auf Streitkräfteentwicklung / Interoperabilität und forciert
ähnlich wie Frankreich den sicherheitspolitisch-strategischen
Entwicklungs- und Vertiefungsprozess auf EU-Ebene.
2. Die Europäische Union
Die EU hatte erstmals am 12. Dezember 2003 eine eigene „Eu­
ropäische Sicherheitsstrategie (ESS)“ beschlossen – ein Kompro­
misspapier aller EU-Mitgliedstaaten. Ziel und Titel dieser Strategie
waren „Ein sicheres Europa in einer besseren Welt“. Der damalige
EU-Beauftragte für die Außen- und Sicherheitspolitik Javier Solana
stellte diesbezüglich klar: „The business of the EU is going to peace
* Dieser Beitrag wurde anonym begutachtet (double-blind peer reviewed)
1 Ian Kershaw, Die große Kraft der Alten Welt, in: Welt am Sonntag, 24.01.2016,
Sonderteil „Stößt Europa an seine Grenzen?“, S. VI und VII, hier S. VI.
2 Ebenda.
ziviler Mittel wie Handels- und Entwicklungspolitik definiert. Die
Union hat sich in der ESS zum Ziel gesetzt, am Völkerrecht – Streit­
beilegung unter Einbeziehung internationaler Organisationen und
Multilateralismus – und an der Soft-Power-Prävention festzuhalten,
zudem stellt die EU klar, dass kein Staat „im Alleingang“ in der Lage
sei, sich den komplexen Herausforderungen wirksam zu stellen.4
Diese Punkte fanden verstärkt Eingang in die am 28. Juni 2016 von
der EU beschlossenen „Europäischen Globalen Strategie“, die die
ESS ablöst.5 Der Leitsatz der neuen Strategie lautet: „Wir brauchen
ein stärkeres Europa. Das sind wir unseren Bürgern schuldig, das
wird weltweit von uns erwartet.“6 Während die ESS aus dem Jahr
2003 noch vom dem Ziel ausging, eine „bessere Welt“ zu schaffen,
geht es in der neuen „Globalen Strategie“ darum, die EU selbst in
Richtung einer koordinierteren Union im Bereich Sicherheit und
Verteidigung zu verändern,7 um die heutigen Herausforderungen
besser bewältigen zu können: „The EU Global Strategy starts at
home.“8 Das umfassende Ziel der neuen Strategie, das im gesam­
ten Papier stets betont wird, liegt darin, mittels präemptivem
Engagement (wie zum Beispiel präemptivem Friedensaufbau und
präemptiver Diplomatie)9 sowie im gemeinsamen Handeln mit
internationalen Partnerschaften koordinierter, entschlossener und
effizienter sicherheitspolitischen Herausforderungen entgegenzu­
treten. Präemptive Initiativen für den Frieden konzentrieren sich
vor allem auch auf Präventionsmaßnahmen und die Beobachtung
von Ursachen in Bezug auf Menschenrechtsverletzungen.10 Nicht
nur die Anschläge in Paris vom 13. November 2015, sondern auch
die jene in und um Brüssel am 22. März 2016, der Terroranschlag in
Nizza vom 14. Juli 2016 sowie jene Attacken von Würzburg, Mün­
3 Kerstin Müller, Staatsministerin im Auswärtigen Amt, „US-Sicherheits­
strategie und ihre Auswirkungen auf Europa“, Rede auf der 4. Außen­
politischen Jahrestagung der Heinrich-Böll-Stiftung, Berlin, 13.11.2003.
4 Europäische Sicherheitsstrategie, Ein sicheres Europa in einer besseren
Welt, Brüssel, 12. Dezember 2003, S. 1.
5 Hylke Dijkstra, The EU Global Strategy: Some Initial Reflections, ­CERiM –
Centre for European Research in Maastricht, 29.06.2016, S. 1.
6 European Union, Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A
Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy,
June 2016, S. 13. Vgl. dazu auch die Zusammenfassung dieser Strategie in
deutscher Sprache, hrsg. von der Europäischen Union, SN/10193/16, S. 1.
7 Dijkstra, a.a.O, S. 1.
8 European Union, Global Strategy a.a.O., S. 18.
9 Ebenda, S. 29.
10 Ebenda.

204 | S+F (34. Jg.) 3/2016

Hauser, Bedrohungswahrnehmungen und sicherheitspolitische Konzepte im Vergleich | T H E M E N S C H W E R P U N K T
chen, Reutlingen und Ansbach vom Juli 2016 machen deutlich:
Die Sicherheitslage in Europa hat sich wesentlich verschlechtert.
Als weitere sicherheitspolitische Herausforderungen für Europa
sind die Ukraine-Krise, die Flüchtlings- und Migrationskrise, der
„Islamische Staat“ und die in diesem Zusammenhang stehenden
„einstürzenden Staatsgebilde“11 im Nahen Osten, die anhaltende
Wirtschafts-, Finanz-, Investitions- und Verschuldungskrise der
Staatshaushalte sowie auch die anhaltende Verteidigungskrise zu
nennen. Die EU, so EU-Parlamentspräsident Martin Schulz, „war
nie so herausgefordert, wie sie das zurzeit ist“12. Gegenwärtig, so
die neue EU-Strategie, erleben wir „eine existenzielle Krise inner­
halb und außerhalb der Europäischen Union. Unsere Union ist
bedroht. Unser europäisches Projekt, das uns in bespielloser Weise
Frieden, Wohlstand und Demokratie gebracht hat, ist in Frage
gestellt“13. Zusammenfassend werden betreffend Bedrohungsbild
folgende Punkte erwähnt:
Im Osten Europas wird gegen das europäische Modell der
„„
Sicherheitsordnung verstoßen;
„Terrorismus und Gewalt suchen Nordafrika und den Nahen
„„
Osten und auch Europa selbst heim.“14
„Das Wirtschaftswachstum hinkt der demografischen Ent­
„„
wicklung in Teilen Afrikas noch immer hinterher.“15
„Die sicherheitsgefährdenden Spannungen in Asien nehmen zu,
„„
während der Klimawandel weitere Verwerfungen verursacht.“16
Es bieten sich gleichzeitig „aber gerade jetzt außerge­
„„
wöhnliche Chancen. Globales Wachstum, Mobilität und
technologischer Fortschritt – neben unseren zunehmend
vertieften Partnerschaften – ermöglichen fortschreitende
Entwicklung, sodass mehr und mehr Menschen der Armut
entkommen und länger und freier leben können.“17
„Defense matters“ war das Thema des Europäischen Rates im
Dezember 2013, die Botschaft des Europäischen Rates im Juni
2015 war: Verteidigung ist noch immer keine Priorität.18 2013
waren die Schlussfolgerungen des Rates in Bezug auf Verteidi­
gung sechs Seiten lang und beinhalteten mehr als 30 Initiativen.
2015 nahmen die entsprechenden Schlussfolgerungen nur noch
eine Seite ein und beinhalteten nur eine konkrete Initiative: die
Erstellung einer globalen Sicherheitsstrategie der EU bis Juni
2016, diese ist im Zusammenhang mit der „Frage nach dem
angemessenen außenpolitischen Gestaltungsanspruch Europas
in der Welt und dabei insbesondere dem Verhältnis zu den USA“
zu sehen.19 Mit der neuen „Europäischen Globalen Strategie“ soll
vor allem die Sicherheits- und Verteidigungspolitik umfassender
vernetzt und auf der Grundlage des Vertrags von Lissabon (EUV)
11 Karin Kneissl, Naher Osten: Einstürzende Staatsgebilde, in: Die Presse,
9.09.2015, S. 26.
12 Hendrik Kafsack, Europas Zerreißprobe, in : Frankfurter Allgemeine Zei­
tung, 16.01.2016, S. 20. Siehe dazu auch: Gunther Hauser, Geopolitische
Dissonanzen in der Europäischen Union. Die EU in der Ukraine- sowie
in der Flüchtlings- und Migrationskrise, in: Österreich – Geschichte,
Literatur, Geographie, Ausgabe 1/2016, hrsgg. vom Institut für Öster­
reichkunde, Wien 2016, S. 94-109, hier S. 108f.
13 European Union, Global Strategy a.a.O., S. 13. Vgl. dazu auch die Zu­
sammenfassung dieser Strategie, a.a.O, S. 1.
14 Ebenda.
15 Ebenda.
16 Ebenda.
17 Ebenda.
18 Jan Pie, Time for Europe To Turn Words Into Actions, in: Defense News,
14.12.2015, S. 23.
19 Ebenda ; und : Annegret Bendiek / Markus Kaim, Die neue Europäische
Sicherheitsstrategie – der transatlantische Faktor, SWP-Aktuell 55,
Stiftung Wissenschaft und Politik, Juni 2015, S. 1.
in Hinblick auf Beistand gemäß Artikel 42 (7) EUV im Fall eines
bewaffneten Angriffs und auf Solidarität gemäß Artikel 222 des
Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)
klarer, koordinierter und wirksamer umgesetzt werden. Die mul­
tilaterale Verteidigungsbereitschaft der EU wurde geprüft, als am
13. November 2015 nach den Terroranschlägen (130 Tote aus 26
Staaten sowie 352 Verletzte) die französische Regierung erstmals
um Anwendung der Beistandsklausel gemäß Artikel 42 (7) des
EU-Vertrages (EUV) von Lissabon ersucht hatte.20 Frankreich, so
Präsident François Hollande, befinde sich demnach „im Krieg“.21
Die EU-Mitgliedstaaten hatten daraufhin in „Gestalt der Vertei­
digungsminister […] jede benötigte Unterstützung’ zugesagt“, so
die EU-Außenbeauftragte Federica Mogherini.22 Sie stellt jedoch
klar, dass es „um bilaterale Hilfe, also ganz ausdrücklich nicht
um eine bewaffnete EU-Mission“ gehe. Und sie betont, dass es
vor allem um ein politisches Signal handele. „Das kann viel
sein oder auch nichts.“23 Innerhalb der EU muss gezielt geklärt
werden, wie die gesamte EU in derartigen und vor allem in an­
deren Formen eines bewaffneten Angriffs koordiniert reagiert
und erwidert. Auch die Rolle der drei neutralen EU-Staaten
Irland, Malta und Österreich wird hier noch in Hinblick auf
gemeinsames solidarisches Handeln zu erörtern sein.
Die Annexion der Krim durch Russland am 21. März 2014 verur­
teilte die EU als Völkerrechtsbruch, das „Völkerrecht wurde auf der
Krim mit Füßen getreten“.24 Die Krim ist also „de facto nicht mehr
Teil der Ukraine. De iure werden wir das selbstverständlich nicht
akzeptieren“.25 EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker
forderte, um „Russland zu zeigen, dass die EU ihre Werte verteidi­
gt“, die „Gründung einer gemeinsamen europäischen Armee“:26
„Eine europäische Armee hat man nicht, um sie sofort einzuset­
zen“, so Juncker:27 Aber sie „würde Russland den klaren Eindruck
vermitteln, dass wir es ernst meinen mit der Verteidigung der
Werte der Europäischen Union“. Die „zahlreichen neuen außen-
und sicherheitspolitischen Herausforderungen haben frühere
strategische Überlegungen innerhalb der Europäischen Union
zum Teil obsolet gemacht“.28 Um ihre gemeinsamen Interessen
voranzubringen, will die EU fünf vorrangige Ziele verfolgen:29
Die Sicherheit der EU: die Union ist durch Terrorismus, hybride
„„
Bedrohungen, den Klimawandel, wirtschaftliche Volatilität und
Unsicherheit der Energieversorgung gefährdet. So benötigt die
EU geeignete Zielvorgaben und strategische Autonomie, „damit
Europa fähig ist, innerhalb wie außerhalb der eigenen Grenzen
20 Gemeinsamer Entschließungsantrag eingereicht gemäß Artikel 123
Absätze 2 und 4 der Geschäftsordnung anstelle der Entschließungsan­
träge der Fraktionen: PPE (B8-0043/2016), S&D (B8-0051/2016), ALDE
(B8-0058/2016) zur Anwendung der Beistandsklausel (Artikel 42 Absatz
7 EUV) (2015/3034(RSP)), Europäisches Parlament, 20.01.2016.
21 Yves-Michel Riols, Sur la Syrie, François Hollande change de priorité,
in : Le Monde, 18 novembre 2015, S. 8.
22 Daniel Brössler, Auf einmal ein Verteidigungsbündnis. Ein historischer
Moment: Die EU stellt den Bündnisfall fest und sichert Frankreich jede
Unterstützung zu, in: Süddeutsche Zeitung, 18.11.2015, S. 2.
23 Ebenda.
24 So der Außenminister Luxemburgs, Jean Asselborn, im Interview, in:
Christian Ultsch, „Weltordnung ohne Moskau funktioniert nicht“, in:
Die Presse, 9.07.2014, S. 6.
25 Ebenda.
26 EU-Sicherheitspolitik: Juncker fordert eine europäische Armee,
ZEIT ONLINE, 8. März 2015, 6:39 Uhr, http://www.zeit.de/politik/
ausland/2015-03/juncker-russland-ukraine-europäische-armee (Zugriff:
01.04.2016).
27 Ebenda.
28 Bendiek / Kaim, Die neue Europäische Sicherheitsstrategie, a.a.O., S. 1.
29 European Union, Global Strategy a.a.O., S. 18-43. Vgl. dazu auch die
Zusammenfassung dieser Strategie, a.a.O., S. 3-4.
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 205
T H E M E N S C H W E R P U N K T  | H auser, Bedrohungswahrnehmungen und sicherheitspolitische Konzepte im Vergleich
den Frieden zu fördern und Sicherheit zu gewährleisten.“
Verstärken wird die EU in diesem Kontext ihre „Anstrengungen
in Bezug auf Verteidigung, Cybersicherheit, Terrorismusbe­
kämpfung, Energie und strategische Kommunikation“. Die
Mitgliedstaaten sind hier im Besonderen aufgerufen, „ihre in
den Verträgen verankerten Verpflichtungen zur gegenseitigen
Unterstützung und Solidarität in konkretes Handeln“ umzu­
setzen. Zudem ist die EU bestrebt, eng „mit ihren Partnern –
angefangen bei der NATO“ – zusammenzuarbeiten und ihren
Beitrag zur kollektiven Sicherheit in Europa aufzustocken.
Stärkung der Widerstandsfähigkeit von Staat und Gesellschaft
„„
in der östlichen und südlichen Nachbarschaft der EU, also
zwischen Zentralasien und Zentralafrika. Glaubwürdige
Beitrittsprozesse sollen auf „strikten und fairen Bedingungen“
beruhen als Beitrag „für die Stärkung der Widerstandsfä­
higkeit der Länder des westlichen Balkans und der Türkei“.
Verwirklichung eines integrierten Ansatzes zur Konfliktbe­
„„
wältigung: Das beinhaltet die Umsetzung des „umfassenden
Ansatzes der EU für Konflikte und Krisen“ durch eine „ko­
härente Nutzung aller der Union zur Verfügung stehenden
Strategien“. Diesbezüglich zielt die EU auf ein Handeln „auf
allen Ebenen des Konfliktverlaufs“ ab, „wenn es um die
Prävention, die verantwortungsvolle und entschlossene
Krisenreaktion, Investitionen in die Stabilisierung und die
Vermeidung eines voreiligen Rückzuges beim Ausbruch einer
neuen Krise geht“. Folglich will die EU auf unterschiedlichen
Ebenen der Governance tätig werden. Konflikte wie in Syrien
und Libyen können von der EU nicht allein gelöst werden:
„Ein dauerhafter Frieden kann nur durch umfassende
Vereinbarungen erzielt werden, die auf breiten, tiefen und
dauerhaften regionalen und internationalen Partnerschaften
gründen, die von der EU vorangebracht und unterstützt
werden.“
Auf Kooperation beruhende regionale Ordnungen als Antwort
„„
auf die Zunahme regionaler Dynamiken in „einer Welt, die
gefangen ist zwischen globalem Druck und lokalen Gegen­
kräften“: „Freiwillige Formen der regionalen Verwaltung
bieten Staaten und Menschen die Gelegenheit, Sicherheitsan­
liegen besser gerecht zu werden, die wirtschaftlichen Vorteile
der Globalisierung zu nutzen, die Kulturen und Identitäten
umfassender zum Ausdruck zu bringen und Einfluss in
der Weltpolitik geltend zu machen.“ In unterschiedlichen
Regionen Europas, im Mittelmeerraum, im Nahen Osten, in
Afrika, jenseits des Atlantiks im Norden wie im Süden, in
Asien sowie in der Arktis wird die EU „auf Zusammenarbeit
beruhende regionale Ordnungen weltweit unterstützen“.
Globale Ordnungspolitik für das 21. Jahrhundert: Die Union
„„
„bekennt sich zu einer globalen Ordnung auf der Grundlage
des Völkerrechts, welche die Menschenrechte, eine nachhal­
tige Entwicklung und dauerhaften Zugang zu den globalen
Gemeingütern gewährleistet“. Folglich ergibt sich aus diesem
Bekenntnis „das Ziel, das bestehende System zu ändern, an­
statt es lediglich aufrechtzuerhalten“. So ist die EU weiterhin
bestrebt, „sich für eine starke Stellung der Vereinten Nationen
als Fundament der auf Regeln beruhenden multilateralen
Ordnung“ einzusetzen und „gemeinsam mit internationalen
und regionalen Organisationen, Staaten und nichtstaatlichen
Akteuren weltweit koordinierte Maßnahmen“ zu entwickeln.
206 | S+F (34. Jg.) 3/2016
Im Kapitel „Von der Vision zur Aktion“30 kündigt die EU an, ihre
vorrangigen Ziele zu verfolgen, „indem wir unsere einzigartigen
Netzwerke, unser wirtschaftliches Gewicht und alle uns zur Verfü­
gung stehenden Instrumente in kohärenter Weise mobilisieren“.
Glaubwürdigkeit ist „unabdingbare Voraussetzung für eine
„„
verantwortungsvolle Zusammenarbeit mit der ganzen Welt“.
In diesem Kontext erfordert eine stärkere Union „auch Inve­
stitionen in alle Dimensionen der Außenpolitik. Insbesondere
sind Investitionen in Sicherheit und Verteidigung dringlich“.
Die Kooperation im Bereich Verteidigung sollen zur Norm
werden, ebenso der Aufbau einer Verteidigungsindustrie
innerhalb der EU, die den Begriff „solide“ verdient.
Darüber hinaus soll die EU reaktionsfähig werden, das
„„
diplomatische Handeln der Union „muss vollständig im
Vertrag von Lissabon verankert sein“. Zudem muss die GSVP
„anpassungsfähiger werden“ durch verstärkte Sondierung der
intensivierten Zusammenarbeit zwischen den EU-Mitglied­
staaten, die „zu einer stärker strukturierten Zusammenarbeit
unter voller Ausschöpfung der Möglichkeiten des Vertrags
von Lissabon führen“ könnte. In weiterer Folge soll die
Entwicklungspolitik „auch flexibler und stärker mit unseren
strategischen Prioritäten abgestimmt werden“.
Die EU soll auch koordinierter werden, „in all unseren
„„
externen Politikbereichen zwischen den Mitgliedstaaten
und den Institutionen der EU sowie zwischen den internen
und externen Dimensionen unserer Politik“. Eine bessere
Koordination der EU sei demnach „für die Umsetzung der
Ziele der nachhaltigen Entwicklung, der Migrations- und der
Sicherheitspolitik, vor allem der Terrorismusbekämpfung,
besonders wichtig.“ Zudem setzt sich die EU zum Ziel, in allen
Politikbereichen und Institutionen Menschenrechts- und
Gleichstellungsfragen zu berücksichtigen.
Es liegt nun an der EU, diese ehrgeizigen Ziele „in die Tat umzuset­
zen. Besonders nach der Entscheidung der britischen Bevölkerung
vom 13. Juni 2016, die EU zu verlassen (,Brexit‘), hat die Union
die einmalige Chance, eine echte Sicherheits- und vielleicht
auch eine Verteidigungsunion und effizienter bei der Umsetzung
eines umfassenden Sicherheitsansatzes zu werden – wenn dies
die Mitgliedstaaten der Union auch zulassen. Noch ein Aspekt
erscheint in diesem Zusammenhang bemerkenswert: Während
die Bildung einer „Rules-Based Global Order“ nach wie vor ein
primäres Ziel in der Globalen Strategie der EU definiert, ist die­
ses Ziel nicht so zentral formuliert wie das Ziel des „effizienten
Multilateralismus“ in der ESS aus 2003. 31 Obwohl sich die neue
EU-Strategie „global“ nennt, definiert sich diese jedoch primär
als regionales strategisches Konzept, die klare Betonung liegt in
der Nachbarschaft der EU und den „umliegenden Regionen“.
3. Frankreich
Das aktuelle Weißbuch über Verteidigung und nationale Sicher­
heit, das auch die strategischen Grundlagen für das internationale
Krisenmanagement Frankreichs festlegt, wurde am 29. April 2013
30 European Union, Global Strategy a.a.O., S. 44-51. Vgl. dazu auch die
Zusammenfassung dieser Strategie, a.a.O., S. 5.
31 Dijkstra, a.a.O., S. 1.
Hauser, Bedrohungswahrnehmungen und sicherheitspolitische Konzepte im Vergleich | T H E M E N S C H W E R P U N K T
veröffentlicht. Frankreich versteht sich darin als europäische Macht
mit globalem Anspruch.32 Die drei Prioritäten dieser Strategie sind
Schutz, Abschreckung und Intervention, alle drei Prioritäten sollen
sich gegenseitig ergänzen.33 Terrorismus, Cyberattacken gegen
nationale Informationssysteme, organisierte Kriminalität, nukle­
are Proliferation, Pandemien sowie technologische Risiken und
Naturkatastrophen und auch mögliche Einsätze von schmutzigen
Bomben und Chemiewaffen gegen französische Einrichtungen und
Franzosen stellen Primärbedrohungen für die Sicherheit des Staates
dar.34 Folglich werden eigenständige Kapazitäten zur Verteidigung
und Machtprojektion benötigt. Die Verteidigung der Sicherheits­
interessen Frankreichs beruht auf einem holistischen Ansatz – zum
Einsatz kommen militärische, nachrichtendienstliche und polizei­
liche Maßnahmen, Gendarmerie und Diplomatie.35 Mittels einer
„approche globale“36 sollen Risiken und Bedrohungen identifiziert
und auch wirksam bekämpft bzw. eingedämmt werden – mit
den Mitteln Erkennung, Schutz, Prävention, Abschreckung und
Intervention.37 Gemäß dem Weißbuch 2013 ist Frankreich keinen
konventionellen militärischen Bedrohungen, die sich direkt gegen
das Territorium richten, ausgesetzt.38 Für Frankreich bilden kol­
lektive Sicherheit in Europa sowie regionales Krisenmanagement
die beiden Hauptpfeiler der Sicherheitspolitik. Frankreich sieht
sein Schicksal mit jenem der Welt untrennbar verbunden und
besitzt in der Folge aufgrund seiner Geografie, seiner Geschichte,
seiner Sprache, seiner Wirtschaftskraft und politischen Rolle glo­
bale politische wie auch sicherheitspolitische Interessen.39 Eine
internationale Ordnung soll sich aus der Sicht Frankreichs auf
Völkerrecht (v.a. soll der Internationale Strafgerichtshof gestärkt
werden) sowie auf robuste Streitkräfte stützen. Die Umsetzung
von R2P (Responsibility to Protect, Schutzverantwortung) bildet
eine Priorität von Frankreichs außenpolitischem Handeln.40 Kol­
lektive Sicherheit und Abrüstung hängen eng zusammen, daher
zielt Frankreich auch auf die Eindämmung der Proliferation von
Massenvernichtungswaffen sowie des Klein- und Leichtwaffen­
handels in Entwicklungsländern ab.41
Als ständiges UN-Sicherheitsratsmitglied nimmt Frankreich eine
aktive und privilegierte Rolle (position privilégiée)42 beim UN-
Krisenmanagement ein. Frankreich betrachtet die UNO als Schlüs­
selorganisation für die kollektive Sicherheit und den Weltfrieden.
Frankreich ist fünftgrößter Beitragszahler der UNO.43 Mit den USA
verbindet Frankreich eine über 200-jährige Solidaritätsgemein­
schaft, die auch in zwei Weltkriegen ihren Ausdruck fand und sich
in der Zugehörigkeit Frankreichs zur NATO manifestiert. Die NATO
stellt aus der Sicht Frankreichs eine Werte- und Interessensgemein­
schaft zwischen den USA, Kanada und Europa dar. So beteiligt(e)
sich Frankreich im ehemaligen Jugoslawien, in Afghanistan sowie
in Libyen und auch an militärischen Seeoperationen am Golf
von Aden intensiv am Krisenmanagement der NATO. 2009 ist
Frankreich in die integrierte militärische Kommandostruktur der
32 Livre Blanc sur la Défense et Sécurité Nationale 2013, Direction de
l´information légale et administrative, Paris 2013, S. 13.
33 Préface du Président de la République, Livre Blanc, a.a.O., S. 7.
34 Livre Blanc, a.a.O., S. 10.
35 Ebenda, S. 8.
36 Ebenda, S. 80.
37 Ebenda, S. 11.
38 Ebenda, S. 13.
39 Ebenda.
40 Ebenda, S. 24.
41 Ebenda, S. 25f.
42 Ebenda, S. 15.
43 Ebenda, S. 16.
NATO zurückgekehrt und erhielt 2009 den Kommandoposten in
einem der beiden strategischen Kommandos des Bündnisses – im
Allied Command Transformation (ACT) in Norfolk/Virginia.44
Die vorrangigen Partner Frankreichs sind die EU-Mitgliedstaaten.
Die EU bildet aus französischer Sicht eine „Schicksalsgemeinschaft“45
und die wichtigste globale Wirtschaftsmacht, zudem stellt die EU
weltweit die meisten Mittel für humanitäre und Entwicklungs­
hilfe zur Verfügung. In diesem Zusammenhang benötigt Euro­
pa effiziente Krisenreaktions- und -bewältigungsfähigkeiten.46
So arbeitet Frankreich – auf der Grundlage des Elysée-Vertrages
von 1963 – eng mit Deutschland im Bereich Professionalisierung
der Streitkräfte für die Krisenbewältigung zusammen (deutsch-
französische Brigade, Eurocorps), ebenso tritt Frankreich mit dem
Bündnispartner Großbritannien („notre allié britannique“)47 für
gemeinsame „vitale Interessen“ ein.48 Aus diesem Grund wurden
2010 die Lancaster-House-Verträge zwischen Frankreich und Groß­
britannien über Kooperationen in strategisch relevanten Bereichen
unterzeichnet. Der erste Vertrag versteht sich als „overarching
defence co-operation treaty“49, der Initiativen in folgenden Be­
reichen beinhaltet „to maximise our capabilities and to obtain
greater value for money”:50 Kooperationen bei der gemeinsamen
Nutzung von Flugzeugträgern, bei der gemeinsamen Ausbildung
von Teilen des Militärs auf bestimmten Geräten (wie auf dem
Transportflugzeug Airbus A400M), gemeinsame Wartung von
technologisch anspruchsvollem Gerät, die Errichtung eines mul­
tinationalen teilstreitkräfteübergreifenden Expeditionsverbandes
sowie die verstärkte Zusammenarbeit auf militärisch-industriel­
ler Ebene (Entwicklung von Raketen und Drohnen). Der zweite
Vertrag zielt auf eine verstärkte Kooperation im Nuklearbereich
und sieht Möglichkeiten für die beiden Atommächte vor, ihre
Informationen in der Nuklearforschung und in der Erprobung
von Nuklearmaterialien gemeinsam zu nutzen.51 Frankreich setzt
in diesem Zusammenhang auch auf die Aufrechterhaltung der
„Glaubwürdigkeit unserer nuklearen Abschreckung“, diese sei
die „ultimative Garantie unserer Souveränität“52 und beschützt
Frankreichs vitale Interessen und garantiert Frankreichs souveräne
Handlungsfähigkeit („la liberté de décision et d´action“).53
Aus Sicht Frankreichs sollen sich die einzelnen EU- und NATO-Staa­
ten streitkräftepolitisch noch stärker abstimmen und spezialisieren,
um Duplikationen – auch bei der Schaffung von Kapazitäten für
das internationale Krisenmanagement – zu vermeiden.54 Frankreich
tritt für eine glaubwürdige integrierte Verteidigung Europas ein.55
Auf allen Ozeanen und auf den meisten Kontinenten ist Frank­
reich präsent – vor allem auch durch Überseegebiete (outre-mer).
Die exklusive Wirtschaftszone Frankreichs beträgt elf Millionen
Quadratkilometer und umfasst alle Meeresflächen, insgesamt also
44 Ebenda.
45 Ebenda, S. 11.
46 Ebenda, S. 16.
47 Ebenda, S. 21.
48 Ebenda.
49 Bence Németh, How to bridge the ‘three islands’: The future of European
military co-operation, Strategic Snapshots No. 4, herausgegeben von
der Group on Grand Strategy, 25.01.2012, S. 2.
50 Sven Biscop und Jo Coelmont, Europe, Strategy and Armed Forces.
The Making of a Distinctive Power, Cass Military Studies, Routledge
Publishing, London und New York 2012, S. 83.
51 Livre Blanc, a.a.O., S. 20.
52 Ebenda.
53 Ebenda, S. 69.
54 Ebenda, S. 22.
55 Ebenda, S. 61.
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 207
T H E M E N S C H W E R P U N K T  | H auser, Bedrohungswahrnehmungen und sicherheitspolitische Konzepte im Vergleich
die zweitgrößte nach jener der USA.56 Sie beinhaltet zahlreiche
Bodenschätze und Mineralien, die relevant für die französische
Wirtschaft sind. Das diplomatische Netz Frankreichs ist nach
dem der USA das zweitgrößte weltweit.57 Da die USA ihr Ver­
teidigungsbudget drastisch reduzieren, sieht sich Frankreich
gezwungen, sich selbst in den Nachbarregionen – verstärkt vor
allem in Afrika – zu engagieren.58 Frankreich hat jedoch darüber
hinaus seit dem Ende seiner Kolonialzeit in Afrika Soldaten vor
allem in Sub-Sahara-Afrika, in Djibouti sowie an der Elfenbein­
küste stationiert und verfolgt ebenso starke geopolitische und
wirtschaftliche Interessen in diesem Raum. So hat Frankreich seit
2011 Einsätze in der Elfenbeinküste und in Mali durchgeführt
und war führend am Einsatz 2011 in Libyen beteiligt.
Im sicherheitspolitisch-strategischen Interesse liegen für Fran­
kreich der Mittelmeerraum – hier insbesondere der Mahgreb –
sowie die Sahelzone von Mauretanien bis zum Horn von Afrika
sowie ein Teil des subsaharischen Raumes.59 Die Krise in Mali
unterstrich die Relevanz dieser Region und die Bedeutung der
Bedrohungen (Terrorstützpunkte), die sich von dort gegen Europa
entwickeln könnten. An Bedeutung gewinnt auch der Golf von
Guinea. Hier stehen die Sicherung der Land- und Seewege im
obersten strategischen Interesse Frankreichs.60 Daher zielt die
französische Sicherheits- und Entwicklungspolitik in Afrika pri­
oritär auf den Aufbau einer kollektiven Sicherheitsarchitektur.61
Mitte Januar 2008 unterzeichnete Frankreich mit den Vereinigten
Arabischen Emiraten ein Militär- und Nuklearabkommen, das den
französischen Streitkräften mit einer maximalen Truppenstärke
von 400-500 Infanteristen und Marinesoldaten den Aufbau und
Betrieb ihres ersten permanenten Militärstützpunktes in Abu
Dhabi ermöglicht. Frankreich strebt zudem zivile Nuklearkoopera­
tionen in diesem Raum, so mit Katar und mit Saudi-Arabien, an.62
Frankreich unterhält ebenso Verteidigungsabkommen mit den
Vereinigten Arabischen Emiraten, Kuwait und Katar.63 Frankreich
unterzeichnete einen Militärvertrag mit Bahrain. Am 4. September
2014 beschlossen Frankreich und Saudi-Arabien im Zuge ihrer
„exzellenten Beziehungen“64 ein umfassendes politisches, wirt­
schaftliches und sicherheitspolitisch-militärisches Kommuniqué
im Rahmen ihrer strategischen Partnerschaft. In diesem Kontext
forderten beide Länder auch den Iran auf, ohne Vorbehalte in der
„5+1“-Gruppe in Hinblick auf ein umfassendes Nuklearabkommen
zu kooperieren. Mitte Juli 2015 wurde in Wien der Durchbruch
für ein umfassendes Atomabkommen mit dem Iran verkündet.
Teheran erklärte sich somit bereit, genaue Kontrollen durch die
Internationale Atomenergiebehörde IAEA zu akzeptieren. Eine
Bedrohung durch nuklear bestückte Raketen aus dem Iran würde
alle Golfstaaten betreffen sowie die Stützpunkte Frankreichs in
der Region.65 Ebenso für Frankreich relevant bleiben die Stabi­
lität der „asiatischen Zone“ sowie der freie Zugang der Seewege.
Kooperationen im Verteidigungsbereich unterhält Frankreich mit
56 Ebenda, S. 14.
57 Ebenda.
58 Ebenda, S. 29.
59 Ebenda, S. 56.
60 Ebenda, S. 55.
61 Ebenda.
62 BBC, France, UAE sign military and nuclear agreements,BBC online,
Jan 15, 2008 9:40 am EST, abgerufen am 5. August 2016.
63 Ebenda, S. 56.
64 French Embassy (UK), Saudi Arabia – French Saudi joint communiqué,
Paris, 4 September 2014, S. 1.
65 Livre Blanc, a.a.O, S. 55.
208 | S+F (34. Jg.) 3/2016
Indonesien, Malaysia, Singapur und Vietnam.66 Für Frankreich gilt
der Grundsatz der strategischen Autonomie.67 Eine militärische
Operation muss demnach auf jeden Fall komplementär mit zivilen
Aufbaumissionen sowie mit Staatsaufbaumissionen (Aufbau von
Institutionen und der Wirtschaft) einhergehen. Frankreich ist
bestrebt, sicherheitspolitisch weiterhin koordiniert mit Großbritan­
nien zusammenzuarbeiten bzw. auch die militärische Kooperation
auszubauen. In den Schlussfolgerungen des britisch-französischen
Gipfels in Amiens vom 3. März 2016 ist diesbezüglich zu lesen:
„Our security environment has dramatically changed. External
crisis are knocking on Europe’s doors – both East and South of
its borders. They have immediate and tragic consequences on
the European territory and on the safety of our citizens. In this
context, France and the United Kingdom are determined to
stand together, mobilizing as appropriate all bilateral, European
and international instruments at their disposal.”68
4. Schweden
Schweden hatte am 13. März 2008 eine nationale Strategie im
Hinblick auf seine Beteiligung an internationalen friedensun­
terstützenden und sicherheitsaufbauenden Operationen be­
schlossen.69 Diese Strategie ist langfristig auf eine Beteiligung an
friedens-, sicherheits-, demokratie- und entwicklungspolitischen
Maßnahmen weltweit ausgelegt.70 Das primäre Ziel dieser Strat­
egie lautet faire und nachhaltige globale Entwicklung: „Swedish
participation in peace-support operations is also concerned, in
the longer term, with promoting national security and Swedish
interests.“71 Diese liegen vor allem im Ausbau und der Verteidi­
gung universeller Normen und Werte wie Demokratie, Menschen­
rechte, Gleichberechtigung der Geschlechter auf der Grundlage
der UN-Sicherheitsratsresolution 1325, Menschenwürde und
Entwicklung: „In addition, Swedish participation in interna­
tional operations contributes to safeguarding and promoting
general interests such as a world order, founded in international
law, to attain peace, freedom and reconciliation.“72 Schwedens
Aktivität bei militärischen und zivilen Friedenseinsätzen zielt
auf die Stärkung der globalen Entwicklung, sie ist bestrebt, den
sicherheitspolitischen Ansatz der Schaffung von Sicherheit mit
dem Aufbau von demokratie- und friedenspolitischer Entwicklung
in Krisenregionen zu verknüpfen.73
Die Sicherheit Schwedens, so die Strategie, wurde eindeutig
durch den EU-Integrationsprozess gestärkt, jedoch ändern sich
die Bedrohungen für Schweden ständig, neue Risiken und He­
rausforderungen kommen dazu. Diese liegen geografisch sowohl
weit von Schweden entfernt als auch im Nahbereich: Regionale
bewaffnete Konflikte, Terrorismus, internationale organisierte
Kriminalität, die Präsenz von Massenvernichtungswaffen so­
wie die „massive Proliferation“ von Klein- und Leichtwaffen:
66 Ebenda, S. 58.
67 Ebenda, S. 88.
68 UK France Summit Conclusions, Amiens, 3 March 2016, Kapitel 1, S. 1.
69 Government Communication 2007:08:51, National strategy for Swedish
participation in international peace-support and security-building
operations, Stockholm, 13 March 2008.
70 Ebenda, S. 3.
71 Ebenda.
72 Ebenda.
73 Ebenda.
Hauser, Bedrohungswahrnehmungen und sicherheitspolitische Konzepte im Vergleich | T H E M E N S C H W E R P U N K T
„Events that pose threats and serious risks may be difficult to
predict and arise suddenly.“74 Enge Kooperationen innerhalb
und mit der EU, UNO, NATO und OSZE75 sind bei der Bewälti­
gung gegenwärtiger und künftiger Herausforderungen ein Muss
für Schweden – auf der Grundlage des Völkerrechts: „Sweden
will press for the duty to protect populations against gross vi­
olations of international humanitarian law and human rights
to be weighed into all phases of peace-support operations.“76
Schwedens Mitgliedschaften in der EU und der UNO sind „Schlüs­
selfaktoren“ der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik
des Landes. Eine enge Zusammenarbeit mit der NATO bildet
ein weiteres „Schlüsselelement“.77 Als bündnisfreies Land setzt
Schweden auf eine umfassende sicherheits- und militärpolitische
Kooperation mit seinen nordischen Nachbarn, dem ebenfalls
bündnisfreien Finnland sowie den NATO-Staaten Dänemark und
Norwegen.78 Schwedens Außenministerin Margot Wallström be­
tonte im September 2015, dass derzeit die Beziehungen zwischen
ihrem Land und Russland „kühler als jemals zuvor“ seien.79 Seit
der Ukraine-Krise 2014 ist Schweden bestrebt, die Bereitschaft
und Verlegbarkeit seiner Truppen zu erhöhen,80 ebenso baut
Schweden seine verteidigungspolitische Zusammenarbeit mit
den USA aus und plant seit 2015 eine schrittweise Erhöhung
des Verteidigungsbudgets von 5,5 Milliarden US-Dollar auf fast
6,7 Milliarden US-Dollar bis 2020, also eine jährliche Erhöhung
von durchschnittlich 236 Millionen US-Dollar.81
Schweden und Finnland arbeiten in Bezug auf Interoperabilität
von Streitkräften sowie bei der militärischen Modernisierung ihrer
Streitkräfte sehr eng mit der NATO und den USA zusammen.82
Vor einem NATO-Beitritt Schwedens hatte Russland – so zum
Beispiel im September 2015 – gewarnt. Russlands Außenamts­
sprecherin Maria Sacharowa hatte geäußert: „Es ist klar, dass ein
schwedischer NATO-Beitritt militärpolitische und außenpolitische
Auswirkungen hätte, die wechselseitige Schritte von der russischen
Seite erfordern würden.“83 Schwedens Außenministerin Margot
Wallström entgegnete: „Wir sind ein eigenständiger Staat, der über
seine Sicherheitspolitik selbst entscheidet.“84 Seit Anfang Februar
2016 hat die Insel Gotland erstmals nach dem Kalten Krieg – also
nach über zwanzig Jahren „strategischer Irrelevanz“85 – wieder eine
militärische Funktion erhalten. Bis spätestens Ende 2017 sollen
insgesamt 300 schwedische Soldaten, die sogenannte „Gotland
battlegroup“, auf der Insel stationiert werden.86 Diese Maßnahme
wird von Schweden als Teil militärischer Verstärkung gegenüber
Russland gesehen. Schweden sieht sich zunehmend durch rus­
74 Ebenda, S. 4.
75 Ebenda, S. 6.
76 Ebenda, S. 5
77 Ebenda, S. 4.
78 Gerard O’Dwyer, Finland Builds Multiple Defense Partnerships With
NATO, Sweden, in: Defense News, 19.05.2014, S. 11.
79 Swedish minister slams Russian Nato ‘threats’, The Local, 17 Sep 2015
Updated 09:26 GMT, http://www.thelocal.se/20150917/sweden-russia-
relations-chillier-than-ever (Zugriff: 01.04.2016)
80 Gerard O’Dwyer, Sweden, Finland Sharpen Amphibious Readiness in
Baltic, in: Defense News, 7.09.2015, S. 12 und 15, hier S. 15.
81 Gerard O’Dwyer, Sweden To Pursue Deeper Defense Cooperation With
US, in: Defense News, 7.09.2015, S. 22 und 23, hier S. 23.
82 Ebenda.
83 Schweden lässt sich von Russland nicht drohen, in: Salzburger Nach­
richten, 12.09.2015, S. 6.
84 Ebenda.
85 Paul Adams, Russian menace pushes Sweden towards Nato, BBC News,
4 February 2016, http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-35456535
(Zugriff: 01.04.2016)
86 Ebenda.
sische Luftraumverletzungen provoziert.87 2013 soll Russland sogar
laut NATO-Jahresbericht für das Jahr 2015 gegen das bündnisfreie
Schweden im Rahmen einer umfangreichen Militärübung namens
„Sapad“ („Westen“) einen Nuklearangriff simuliert haben, Rus­
sland dementierte.88 Folglich beschloss Schweden Anfang 2016
eine neue Military Strategy Doctrine (MSD), nach der Schweden
nicht nur allein, sondern auch in Kooperation mit multinationalen
nordischen, EU- oder auch NATO-Streitkräften verteidigt werden
kann.89 Schweden verstärkt auch seine militärische Übungstätig­
keit im Nachbarschaftsraum, so zum Beispiel im Rahmen der Arctic
Challenge Exercise 2015 (ACE15). Diese fand mit 3.600 Soldaten
und 115 Kampfflugzeugen in Finnland, Schweden und Norwegen
statt.90 Ziel war die Erprobung der Interoperabilität der Streitkräfte
aus neun Teilnehmerländern – darunter ein neutrales (Schweiz)
und zwei bündnisfreie (Finnland, Schweden) – mit NATO-Staaten
bei UN-Missionen, wie dies zum Beispiel bei der Durchsetzung
von Flugverbotszonen in Libyen im Jahr 2011 der Fall gewesen
war. Dieses Manöver wurde bereits vor der Ukraine-Krise geplant,
es fand jedoch „vor dem Hintergrund starker Spannungen in der
Region statt“.91 Mit dem Ausbruch der Krise in der Ukraine im
Frühjahr 2014 haben auch die Rivalitäten um Bodenschätze in
der Arktis mit Russland zugenommen: „Wir gewährleisten unsere
Sicherheit zusammen mit anderen – und das bedeutet, dass wir
zusammen trainieren müssen“, so Carl-Johan Edström von der
schwedischen Luftwaffe.92 In diesem Zusammenhang findet die
Arctic Challenge Exercise jedes zweite Jahr statt. Die NATO-Staaten
Norwegen, Dänemark und Island hatten mit Finnland und Schwe­
den eine äußerst weitreichende militärische Zusammenarbeit
beschlossen. Diese Kooperationen beinhalten auch gemeinsame
Übungen zur Erhöhung der Interoperabilität von Streitkräften
als „direkte Antwort auf das aggressive Verhalten Russlands“. 93
Die nordischen Länder in Europa weisen bereits eine lange Ge­
schichte der umfassenden –auch militärischen – Zusammenar­
beit auf. NORDEFCO (Nordic Defence Co-operation) geht auf
die Bildung des Nordischen Rates im Jahr 1952 zurück.94 1994
hatten die NATO-Mitglieder Dänemark und Norwegen sowie
die damals neutralen Staaten Finnland und Schweden die Nor­
dische Rüstungskooperation (NORDAC) gegründet.95 Während
der nächsten Jahre wurden die NORDAC-Initiative und die beiden
anderen Säulen Nordic Coordinated Arrangement for Military
Peace Support (NORDCAPS) und Nordic Supporting Defense
Structures (NORDSUP) in eine umfassendere Kooperation zusam­
mengeführt. So haben nach dem Beginn der Finanzkrise 2008
Dänemark, Finnland, Norwegen und Schweden ihre militärische
Zusammenarbeit intensiviert. Am 3. November 2009 waren Däne­
87 André Anwar, Kriegsspiele im hohen Norden, in: Die Presse, 27.05.2015,
S. 6.
88 Nato: Russland hat einen Nuklearschlag gegen Schweden simuliert, in:
FOCUS Online, 04.02.2016 19:53, www.focus.de, abgerufen am 29. Juli
2016.
89 Gerard O’Dwyer, Sweden Adopts Tougher Military Strategy Doctrine, Defen­
se News 11:31 a.m. EDT March 17, 2016, http://www.defensenews.com/
story/defense/international/europe/2016/03/17/ (Zugriff: 01.04.2016)
90 Nato: Russland hat einen Nuklearschlag gegen Schweden simuliert, in:
FOCUS Online, 04.02.2016 19:53, www.focus.de, abgerufen am 29. Juli
2016.
91 Ebenda.
92 Ebenda.
93 Ebenda.
94 Peter Kiss, Eastern European Defense Review: Defense cooperation within
the Visegrad Group. Unexplored opportunities?, CSIS (Center for Strategic
& International Studies), Washington D.C., 25.02.2011, S. 3.
95 Ebenda.
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 209
T H E M E N S C H W E R P U N K T  | H auser, Bedrohungswahrnehmungen und sicherheitspolitische Konzepte im Vergleich
mark, Finnland, Island, Norwegen und Schweden während ihres
Verteidigungsministertreffens in Helsinki übereingekommen, eine
gemeinsame umfassende militärische Kooperationsstruktur zu
schaffen.96 Diese Nordische Verteidigungskooperation– NORDEF­
CO – umfasst beinahe das gesamte Spektrum der Militärsektoren
der beteiligten Länder mit dem Ziel, Kosteneffizienz und verbes­
serte operationelle Fähigkeiten zu erreichen. Zudem umfasst die
Nordic Battle Group 1.600 Soldaten aus Finnland, Norwegen
und Schweden sowie aus den baltischen Ländern. „With Ukraine
constantly in the background, and Russia’s aggression there, we
have seen heightened activity by Russian submarines, naval
forces and aircraft in this region. There is also the growing geo­
political interest in the Arctic region. There is now, more than
ever before, a need for real defense cooperation between the
Nordic countries”, betonte Bertel Haarder, erster Vizepräsident
des Präsidiums des Nordischen Rates für politische, soziale und
wirtschaftliche Zusammenarbeit in 2015.97
Schwedens Streitkräfte haben die „duale Aufgabe“ des Schutzes
der territorialen Integrität und der Beteiligung an Friedens- und
Sicherheitsoperationen.98 Die Streitkräfte sollen in die Lage
versetzt werden, sich an zwei unterschiedlichen Operationen
jeweils mit Einheiten in Bataillonsgröße zu beteiligen bzw. im
Rahmen derartiger Einsätze Führungsaufgaben zu übernehmen,
weitere kleinere Einheiten sollen für drei zusätzlichen Operati­
onen bereitgestellt werden.99 Insgesamt ist Schweden gewillt,
eine größere Verantwortung bei friedensunterstützenden und
sicherheitsaufbauenden Operationen – auf polizeilicher, rechts­
staatlicher und militärischer Ebene – zu übernehmen.100
Sicherheit, Entwicklung, Demokratie und Menschenrechte sind
voneinander abhängig und stärken sich gegenseitig. Diese sind
auch Mittel zur Verhinderung von Terrorismus.101 Schweden hat
2012 eine nationale Strategie zur Bekämpfung des Terrorismus
verabschiedet:102 „Attacks carried out and thwarted plans for attacks
have shown that there is a real risk of terrorist attacks in Sweden
or on Swedish interests.“103 Vor allem Akteure, die von al-Qaida
inspiriert sind, Terroranschläge auszuführen, die viele Unschul­
dige töten und verletzen, stellen eine Bedrohung dar. Vor allem
Einzeltäter (sog. lone wolves) stellen ein erhöhtes Risiko dar.104
Schweden setzt auch innerhalb der EU verstärkt auf Programme
zur Prävention von Radikalisierung und Gewalt in der Gesell­
schaft – wie auf das Community Policing Preventing Radicalisati­
on & Terrorism (Coppra) der EU.105 Schwedens Rat der Zusammen­
arbeit für Antiterrormaßnahmen (Counter-Terrorism Cooperative
Council) hat seine Arbeit 2005 aufgenommen und bringt all
jene 14 Agenturen zusammen, die in der Terrorismusbekämp­
fung einen wichtigen Platz einnehmen – unter der Führung des
Schwedischen Sicherheitsdienstes: vom Schwedischen Büro gegen
Wirtschaftskriminalität über die Streitkräfte, die Küstenwache,
96 Gerard O’Dwyer, Nordic Council Urges Focus on Common Defense, in:
Defense News, December 7, 2009, S. 8.
97 Gerard O’Dwyer, Sweden Proposes Aggressive Nordic Defense, in: Defense
News, 9.02.2015, S. 6.
98 Government Communication 2007:08:51, a.a.O., S. 18.
99 Ebenda, S. 18.
100 Ebenda, S. 5 und S. 8.
101 Ebenda, S. 15.
102 Government Communication 2011/12:73, Responsibility and commit­
ment – a national counter-terrorism strategy, Stockholm, 9 February 2012.
103 Ebenda, S. 3.
104 Ebenda, S. 5.
105 Ebenda, S. 12.
210 | S+F (34. Jg.) 3/2016
die Einwanderungsbehörde, die Kriminalpolizei, die Agentur für
Verteidigungsforschung, die Transportagentur und den Zoll.106
5. Schlussfolgerungen
Die Bedrohungswahrnehmungen in der EU sowie in den beiden
Mitgliedstaaten Frankreich und Schweden sind ähnlich bzw. gleich,
ihre Prioritäten differieren jedoch. Das liegt daran, dass die jewei­
ligen strategischen Konzeptionen zu unterschiedlichen Zeitpunkten
erstellt wurden, außerdem unterscheiden sich die Wahrnehmungen
der regierenden politischen Eliten in den betroffenen Ländern ei­
nerseits sowie in der EU als Ganzes andererseits. Frankreich versteht
sich hier aufgrund der verpflichtenden Schutzrolle gegenüber seinen
Übersee-Departements und Besitzungen als globale Macht mit glo­
balen sicherheitspolitischen und wirtschaftlichen Interessen, die es
auch innerhalb der NATO und bilateral mit Großbritannien sowie
den USA sowie gemeinsam mit den Golfstaaten und afrikanischen
Verbündeten umzusetzen gilt. Schweden fokussiert sich dagegen auf
die unmittelbare Bedrohung aus der östlichen Nachbarschaft und
teilt Bedrohungsperzeptionen vor allem mit den skandinavischen
Nachbarstaaten, Finnland, den baltischen Staaten und Polen. Die
EU beschloss am 28. Juni 2016 als Kompromisspapier die zur Zeit
aktuelle strategische Konzeption im westlichen Europa mit den
aktuellen Bedrohungswahrnehmungen. 15 Tage zuvor hatte sich
die britische Bevölkerung für einen Ausstieg ihres Landes aus der
EU entschieden. Dieser „Brexit“ ereignet sich in einer Zeit der allge­
meinen Verschlechterung der geopolitischen Lage der EU und deren
Folgen für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)107
sowie die als deren Teil agierende Gemeinsame Sicherheits- und
Verteidigungspolitik (GSVP). Die EU benötigt zur Bewältigung der
Bedrohungen im Inneren und außerhalb der Union eine zeitgemäße
sowie umfassende sicherheitspolitisch-strategische Konzeption, die
von den allen Mitgliedstaaten entsprechend getragen, umgesetzt
und aktualisiert werden muss. Die EU muss auf Massenmigration
und große Flüchtlingsströme dahingehend reagieren, Ursachen
für derartige Massenauswanderungen gemeinsam mit jenen Län­
dern zu bekämpfen, aus denen sich mittlerweile Millionen von
Menschen Richtung Europa bewegen. Für die EU erscheint es in
der Folge notwendig, ihren bereits grundlegend entwickelten um­
fassenden sicherheitspolitischen Ansatz in Zusammenarbeit mit
den betroffenen Regionen und Staaten stärker zu vernetzen und
zu projizieren und den gesellschafts- wie wirtschafts- und sicher­
heitspolitischen Herausforderungen entschlossener und wirksamer
entgegenzutreten.
Dr. Gunther Hauser, Leiter des Referats
für Internationale Sicherheit an der Lan­
desverteidigungsakademie in Wien, Eh­
renprofessor an der Donau-Universität
Krems, Lehr- und Publikationstätigen an
zivilen und militärischen Universitäten in
15 Ländern. Forschungsschwerpunkte: EU,
transatlantische Beziehungen, Ostasien.
106 Ebenda, S. 18.
107 Vgl. dazu auch: Peter M. Schmidhuber, Zur Lage der EU. Eine vorläufige
Bestandsaufnahme, in: Wiener Blätter zur Friedensforschung, Viertel­
jahreszeitschrift des Universitätszentrums für Friedensforschung (UZF),
Nr. 167, Ausgabe Juni/1/2016, S. 4-15.
 Beestermöller, Wann wird Kooperation zur Mittäterschaft? | T H E M E N S C H W E R P U N K T

Wann wird Kooperation zur Mittäterschaft?

Systematische Unterscheidungen zu Grund und Grenzen einer Kooperation mit
Staaten zweifelhafter Legitimität*
Gerhard Beestermöller

English title: When Does Cooperation Become Complicity? Systematic Differentiations Regarding the Reasons for and Limits
of a Cooperation with States of Dubious Legitimacy
Abstract: Anyone performing or omitting an action inevitably faces the problem that success depends upon the cooperation of
also those who follow a morally dubious agenda and who try to avail themselves of this cooperation. The same is true in politics.
When is it permitted to cooperate with states of dubious policies? The article makes its arguments based on the perspective of
an ethics of responsibility (Verantwortungsethik), a perspective that places significance in the consequences of a policy. In order
to structure this complex problem and to generate some orientations for decision-making, the article retrieves several classic
differentiations and principles and interprets them within the modern arena.
Keywords: Ethics of responsibility, competences, cooperatio ad malum, weighing of consequences, principle of double effect,
actions of value-expression and of effect
Stichwörter: Verantwortungsethik, Zuständigkeiten, Cooperatio ad malum, Folgenabwägungen, Prinzip der Doppelwirkung
einer Handlung, Ausdrucks- und Wirkhandlungen

1. Einleitung Sicherheit für seinen Bereich zugestehen? Assad, Al-Nusra, dem

IS? Gegen welche Gruppe sollte man den Krieg besser fortsetzen?

I
n Saudi-Arabien wurden laut Amnesty International (AI)
Stellt die Kooperation mit Saudi-Arabien, der Türkei oder Ter­
zwischen Januar 1985 und Juni 2015 mindestens 2.208
Menschen hingerichtet. AI macht dem Königreich den rororganisationen einen Pakt mit dem Teufel dar? Bedeuten
derartige Formen der Zusammenarbeit einen Offenbarungseid
Verwurf, politisch motivierte Todesurteile zu vollstrecken1. Die
der europäischen Menschenrechtspolitik und offenbart sich in
Monarchie steht im Verdacht, die Verbreitung terroristischer
ihnen eine Scheinheiligkeit des Westens?
Ideologien weltweit zu finanzieren.2 Dennoch ist Saudi-Arabien
Partner des Westens und wird mit Waffen hochgerüstet. Man kann umgekehrt fragen: Sind Partnerschaften mit proble­
matischen Ländern in verantwortungsethischer Hinsicht nicht
Der türkischen Regierung wird der Vorwurf gemacht, sie würde
eine Notwendigkeit? Wer Verantwortung trägt, muss nach den
die Presse- und Meinungsfreiheit unterdrücken.3 Auch würde
Konsequenzen fragen. Was würde es für die Menschenrechte
sie legitime Forderungen der Kurden mit Waffengewalt beant­ bedeuten, wenn man nicht mit Saudi-Arabien kooperieren
worten. Die EU sucht mit der Türkei eine Partnerschaft in der und Iran die Vorherrschaft über den Golf übernehmen würde?
Flüchtlingsfrage, obwohl sich die EU auf die Menschenrechte Welche Folgen für die europäischen Länder, den Bestand der
als ein durchgreifendes politisches Ziel verpflichtet hat.4 EU und damit letztlich für die Menschenrechte hätte es, wenn
Anfang 2016 wurden Friedensverhandlungen für Syrien be­ die Türkei alle Schleusen für Flüchtlinge aufreißen würde?
gonnen.5 Mit wem darf man Frieden schließen und ihm damit Was würde es für die deutsche Wirtschaft bedeuten, wenn der
Handel mit China eingestellt würde?
* Dieser Artikel wurde anonym begutachtet (double-blind peer reviewed).
Die Autor widmet diesen Beitrag seinem verehrten Lehrer Prof. Jörg
Splett zum 80. Geburtstag.
1 Saudi-Arabien exekutiert 47 Terrorverurteilte. Die Hinrichtung von 2. Fragestellung: Wo liegen die Grenzen
Häftlingen in Saudi-Arabien sorgt weltweit für Kritik. In Bahrain löste
die Exekution des Geistlichen Nimr al-Nimr heftige Proteste aus. problematischer Kooperation in folgenethischer
2 Choksy, Carol E. B./ Chosky, Jamesheed K. The Saudi Connection:
Wahhabism and Global Jihad. May/June 2015, http:// www. Perspektive?
worldaffairsjournal.org/article/saudi-connection-wahhabism-and-
global-jihad [26.04.2016]. Auch Menschen, die sich um das Gute bemühen, kommen
3 Thumann, Michael. Meinungsfreiheit nur auf dem Papier. Die türkische
Justiz versucht, Schriftsteller und Journalisten mundtot zu machen. Auch nicht darum herum, mit Menschen zu kooperieren, die ethisch
Nobelpreisträger Orhan Pamuk wird belangt – er hat über den Armenier-
Genozid gesprochen, http:// www.zeit.de/politik/ausland/2011-03/
Problematisches tun. Es gibt keine Welt, die nur von Guten
tuerkei-meinungsfreiheit [26.04.2016]. bevölkert ist, in der unser Tun und Unterlassen nicht in ein
4 Siehe hierzu Egan, Annabel/ Pech, Laurent. Respect for Human Rights as a
General Objective of the EU’s External Action. June 2015, http://ghum. Geflecht von zweifelhaften Mitspielern, schwer entwirrbaren
kuleuven.beggs/publications/working_papers/new_series/wp161-170/ Konflikten und ambivalenten Folgen eingebunden ist. Folgt
wp161-egan-pech.pdf [08.02.2016].
5 Syrien-Gespräche in Genf: Feilschen um den Frieden. Millionen daraus, dass jede Form der Kooperation mit jedem Partner
Menschen in Syrien hoffen auf Frieden – doch bei Gesprächen in erlaubt ist?
Genf nähern sich die Konfliktparteien nur quälend langsam. Was sind
die Forderungen? Wo gibt es Streit? Der Überblick. 31.1.2016, http:// In einer globalisierten, multikulturellen Welt verschärft sich das
www.spiegel.de/politik/ausland/syrien-friedensverhandlungen-laufen-
aeusserst-zaeh-a-1074935.html [26.04.2016]. Problem unausweichlicher Kooperationen. Denn es stellt sich

S+F (34. Jg.) 3/2016 | 211

T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Beestermöller, Wann wird Kooperation zur Mittäterschaft?
auch im Blick auf Partner, die nach Überzeugungen handeln,
die meinen widersprechen. Hier steht nicht der gute Agent
gegen den schlechten Agenten, sondern Überzeugung gegen
Überzeugung. Ich kann in dieser Welt nicht handeln, ohne mit
Menschen zu interagieren, die von anderen Überzeugungen
geleitet sind. Wie kann man unter Bedingungen komplexer
Verstrickungen sittlich handeln?6
Die Frage nach der Kooperation wird aus der Perspektive eines
Bürgers gestellt, der sich ein verantwortliches Urteil über die
Politik seines Landes bilden will. Wir setzen voraus, dass er
davon überzeugt ist, dass auch einer Demokratie bei der Ver­
folgung von Interessen ethische Schranken gezogen sind. Ihm
stellt sich die Frage: Darf ein Staat A, der seine Politik ethisch
qualifizieren will, mit einem Staat B kooperieren, dessen Poli­
tik gegen ethische Standards verstößt? Im Folgenden geht es
darum, wesentliche Unterscheidungen aus der Tradition ka­
tholischer Sozialethik in Erinnerung zu rufen, ohne Anspruch
auf Vollständigkeit zu erheben.7
Die Frage, wann Kooperation in Mittäterschaft umschlägt,
wird hier aus einer Folgenethik reflektiert.8 Eine Handlung
ist demnach verboten, wenn die Gesamtbilanz ihrer Folgen
das größere Übel im Vergleich zu der Gesamtbilanz ihrer
Unterlassung und zu der der anderen vorhandenen Optionen
darstellt. Sie ist erlaubt, insofern sie das geringere Übel mit
sich bringt. In der Gesamtbilanz müssen sämtliche vorherseh­
baren Folgen einer Handlung abgewogen werden, und diese
wiederum mit der Bilanz sämtlicher alternativ bestehender
Optionen.
Auch wenn aus einer Kooperation gravierende Übel hervor­
gehen, kann sie erlaubt sein; dann nämlich, wenn die Folgen
anderer Optionen mit schwerwiegenderen Übeln behaftet sind.
Sie ist auch dann zulässig, wenn das Gut, das durch sie erzielt
wird, mehr ins Gewicht fällt, als das Übel, das sie verursacht.
Der Rechtfertigungsdruck ist also umso stärker, je gravierender
die Übel sind, die aus ihr erwachsen.
Dass Folgenkalkül ist unparteiisch vorzunehmen.9 Für die
ethische Vernunft ist es irrelevant, auf wen bestimmte Folgen
durchschlagen. Eine Handlung ist also nicht deswegen richtig
oder falsch, weil sie sich für mich in der Gesamtbilanz positiv
auswirkt, sondern in die Gesamtbilanz müssen sämtliche Fol­
gen für alle von der Handlung betroffenen Menschen ohne
Ansehen der Person berücksichtigt werden.
6 Ethisch‘ und ‚sittlich‘ werden synonym gebraucht.
7 Zu dem Problem der sogenannten ‚Cooperatio ad malum‘ aus der Per­
spektive katholischer theologischer Ethik neu erschienen Rosenberger,
Michael/ Schaupp, Walter (Hg.). Ein Pakt mit dem Bösen? Die moral­
theologische Lehre der „cooperatio ad malum“ und ihre Bedeutung
heute. Münster, 2015.
8 In der Theologie gibt es einen Streit, wie sich die Teleologie zur Pflich­
tenethik verhält. Ich halte diesen Streit letztlich für künstlich. Für
sämtliche hier vorgenommenen Entscheidungen gilt jedenfalls, dass es
eine offene Frage ist, ob sie in beiden Paradigmen zum Tragen kommen
können. Hier wird einmal angenommen, dass es so ist. Diese Diskussion
kann also ausgeblendet werden. Siehe hierzu Beestermöller, Gerhard. Gibt
es Folter? Für ein absolutes Folterverbot jenseits der Frontstellung von
Deontologie und Teleologie. In: Paul Chummar Chittilappilly (Hg.).
Ethik der Lebensfelder. Festschrift für Philipp Schmitz SJ. Freiburg, Br.,
Basel, Wien, 2010, 120-154.
9 Damit soll nicht bestritten werden, dass Individuen oder Staaten In­
teressen besitzen. Es geht vielmehr darum, zwischen legitimen und
illegitimen Interessen und einer legitimen und illegitimen Interessen­
verfolgung zu unterscheiden.
212 | S+F (34. Jg.) 3/2016
Unparteilichkeit bedeutet auch, dass man sich selbst nicht
geringer achten muss als andere. Wenn es für Land A um grund­
legende Güter geht und die Kooperation nur geringe Auswir­
kungen auf die problematische Politik von B hat, dann ist sie
unter Umständen erlaubt. Auch im Staat kann es erlaubt sein,
das Eigentum anderer zu schädigen. Dies ist dann der Fall, wenn
ich einen Verletzten nur ins Krankenhaus bringen kann, indem
ich das Auto eines anderen Menschen benutze. Die Grenze liegt
bei den nicht restituierbaren Gütern wie dem Leben. Ich darf
niemandem gegen seinen Willen ein Organ entnehmen, um
einen anderen Menschen zu retten. Kein Staat darf an einem
Genozid mitwirken, weil andernfalls seine Ökonomie wegen
mangelnder Rohstofflieferungen zusammenbräche.
Folgenverantwortung gibt es auch gegenüber der Menschheit.
Dies gilt jedenfalls dann, wenn man sich dem Kantischen
Projekt der Überwindung des Krieges durch Recht verpflichtet
weiß.10 Diese Aufgabe stellt sämtliche Politik unter den Impe­
rativ, die Verrechtlichung der internationalen Beziehungen
nicht zu untergraben, sondern möglichst zu fördern. Eine Koo­
peration, die die Geltung des völkerrechtlichen Gewaltverbots
in Frage stellt, steht unter erheblichem Rechtfertigungsdruck.
Sie kann nur erlaubt sein, wenn sie den Prozess der Verrecht­
lichung nicht untergräbt. Als die NATO ohne UN-Mandat den
Kosovo-Krieg führte, wurde so argumentiert.
Wie lassen sich unterschiedlichste Folgen abwägen, die verteilt
von Menschen zu tragen sind? Wie ist der Verlust von Arbeits­
plätzen, wenn wichtige Rohstoffe ausbleiben, wie sind die
Unterdrückung politischer Freiheitsrechte zu gewichten, um
abzuwiegen? Wie ist abzuwägen, wenn von einem gravierenden
Übel wenige betroffen sind, von einem weniger gravierenden
aber viele? Jede Abwägung ist von einer Werthierarchie getragen.
Es können hier kaum sämtliche Abwägungsprobleme gelöst
werden. Hier geht es um dieses Problem: Ist eine Kooperation
immer verboten, bei der die Gesamtbilanz negativ ausfällt, ohne
dass bei der Gewichtung der Folgen berücksichtigt wurde, wie
sie mit der Handlung zusammenhängen? Das soll hier bestrit­
ten werden. Es bestehen höchst unterschiedliche Beziehungen
zwischen einer Handlung und ihren Folgen. Dies führt dazu,
dass das Gewicht der Folgen, das sie in der Gesamtbilanz an­
nehmen, abgeschwächt oder verstärkt werden kann. Dazu
werden zunächst ein paar Differenzierungen eingeführt (I).
Am Ende werden sie auf die eingangs genannten schwierigen
Fälle bezogen. (II).
3. Differenzierungen für das folgenethische
Urteil über problematische Kooperationen
Es gibt unterschiedliche Verantwortlichkeiten, die sich auf
das Abwägen auswirken. Je nachdem, ob eine besondere Ver­
antwortlichkeit vorliegt, sind die Konsequenzen folgender
Handlungsarten zu gewichten, ob ein Handelnder anderen
nicht schadet (1.) oder er ihnen nicht hilft (2.) oder ob er
ihnen Schaden zufügt.
10 Siehe hierzu Beestermöller, Gerhard. Krieg gegen den Irak – Rückkehr in die
Anarchie der Staatenwelt? Ein kritischer Kommentar aus der Perspektive
einer Kriegsächtungsethik. 2., durchges. Aufl, Stuttgart, 2003.
 Beestermöller, Wann wird Kooperation zur Mittäterschaft? | T H E M E N S C H W E R P U N K T
Keineswegs ist jede Kooperation von Land A und Land B, die
Dritten Schaden zufügt, notwendigerweise verboten. Im Blick
auf diese Kooperationen ist zu unterscheiden, ob Land A un­
mittelbar an der Herbeiführung des Schadens für Dritte mit­
wirkt oder ob sich eine Reihe von kausalen Zwischengliedern
zwischen der Schadensfolge und dem Kooperationsverhalten
von Land A schiebt, der Schaden also sozusagen mediatisiert
auftritt: Werden die negativen Folgen durch die intervenierende
Politik von Staat B oder durch Staat A selbst verursacht (3.)?
Ferner: Darf Staat A Nutznießer von Handlungen des Staates B
werden, die Staat A für absolut verwerflich hält (4.)? Ergibt sich
die negative Wirkung direkt oder indirekt aus der Kooperation
(5.)? Mit Blick auf die direkte Mitwirkung ist zu fragen, welche
übergreifenden Zielsetzungen Staat A verfolgt, und ob er nur
auf einen Kooperationspartner einwirkt oder gar an dessen
Politik mitwirkt (6.). Abschließend ist zu reflektieren, wie die
Ausdrucksqualität einer Handlung gegen deren Wirkqualität
abgewogen werden kann11 (7.).
3.1. Eine Kooperation, die Bedrängten nicht
schadet
Das Ethos der Unparteilichkeit fordert nicht, dass der Handelnde
für alles und für alle in gleicher Weise Verantwortung trägt.
Es gibt besondere Zuständig- und Verantwortlichkeiten. Eltern
haben in erster Linie für ihre Kinder zu sorgen. Dabei dürfen
sie nicht ohne schwerwiegenden Grund Rechte Dritter verlet­
zen. Zuständigkeitsregelungen stellen keine Einschränkungen
der Unparteilichkeitsforderung dar, sondern ermöglichen erst
deren Realisierung.
Wenn also Land A mit Land B kooperiert, ohne dass dies die
Situation der von Land B unterdrückten Menschen verschlech­
tert, ist dies prima facie nicht verwerflich, vorausgesetzt Land A
hat kaum eine Möglichkeit, gegen die verwerfliche Politik von
Land B vorzugehen. Das mag sich anders darstellen, wenn Land
A für die Opfer von Land B eine besondere Verantwortung trägt.
3.2 Eine Kooperation ohne Bedrängten zur Hilfe
zu eilen
Ein etwas problematischerer Fall liegt vor, wenn sich die Koo­
peration zwar nicht negativ auf die Opfer von Land B auswirkt,
Land A aber über Möglichkeiten verfügt, ihnen zu Hilfe zu
kommen. Hier könnte man fragen, ob man von einer Mit­
wirkung am Unrecht im Modus der Unterlassung sprechen
muss. Ist Land A für die Folgen seiner Unterlassungen genauso
verantwortlich wie für die seines Tuns? Kein Land ist dazu
verpflichtet, gegen jede sittlich problematische Politik aller
Länder dieser Erde Maßnahmen zu ergreifen.
Das heißt aber nicht, dass es nicht besondere Verpflichtungen
gegenüber anderen Staaten gibt, die sich aus der Geschichte
11 Jede Handlung greift normalerweise in die Wirklichkeit ein, bewirkt
etwas. Das ist ihre Wirkqualität. Zugleich ist sie Ausdruck bestimmter
Werthaltungen. Das ist ihre Ausdrucksqualität. Wie unten dargelegt
wird, kann zwischen Handlungsqualitäten eine Spannung entstehen.
oder anderen Dingen ergeben. Jedenfalls wird man sagen,
dass die negativen Kooperationsfolgen für Dritte stärker ins
Gewicht fallen, wenn Staat A gegenüber diesen eine besondere
Solidaritätspflicht besitzt.
Diese Verpflichtungen können gegenüber den von einer Koo­
peration negativ Betroffenen bestehen. Es ist verständlich, dass
ein Nationalstaat sich für die Teile seines Volkes verantwortlich
fühlt, die unter der Herrschaft eines anderen Staates leben. Die
Auswirkungen einer unterlassenen Hilfeleistung für diesen
Bevölkerungsteil fallen für den Staat, um dessen Volk es sich
handelt, schwerer ins Gewicht.
Allerdings gibt es die unterlassene Hilfeleistung, bei der der
Unterschied wegfällt, untätig zu sein oder aktiv Schaden zuzu­
fügen. Wer einen Menschen ohne Gefahr für sich retten könnte
und dies unterlässt, hat ihn umgebracht. Wenn ein Land den
Genozid eines Volkes verhindern könnte, indem es auf sein
Kooperationsinteresse mit einem anderen Staat verzichtet und
mit allen gebotenen Mitteln einschreitet, ohne dadurch seinen
Bestand oder Leib und Leben seiner Soldaten zu gefährden,
dann wäre dieses Land zur Hilfeleistung verpflichtet. Hier das
eigene Kooperationsinteresse zu verfolgen, wäre eine Form
der Mittäterschaft.
An dieser Stelle darf eine Differenzierung nicht außer Acht
gelassen werden. Es kann sein, dass Land A einen Genozid in
Land B verhindern könnte, wenn es eigene Soldaten entsendet.
Dann würden Soldaten aus Land A entweder fallen, verstümmelt
oder seelisch traumatisiert werden. Darf Land A die Intervention
unterlassen, wenn sich nicht genügend Freiwillige melden?12
Wenn man diese Frage verneint, dann wäre ein Friedensvertrag
mit dem IS angesichts des Schicksals der Jesiden verboten.
Wenn man als Antwort ein Ja gibt, dann kann deren Schicksal
kein letzter Grund sein, keinen Waffenstillstand zu schließen.
Schließlich kann man fragen, ob nicht jede Kooperation eine
besondere Verpflichtung schafft, gegen die sittlich problema­
tische Politik des Partners vorzugehen. Denn jede Kooperation
von Staat A mit Staat B ist immer auch eine Mitwirkung an
der ethisch problematischen Politik von Staat B, zumal mit ihr
praktisch immer eine Stabilisierung des Staates B verbunden
ist. Jedenfalls lässt sich festhalten: Wenn Land A mit Land B
kooperiert, wird es mindestens sämtliche Möglichkeiten ausnut­
zen müssen, über die es verfügt, um auf dessen problematische
Politik positiv einzuwirken.
4. Eine Kooperation, die Bedrängten weiteren
Schaden zufügt
Unter erheblichem Rechtfertigungsdruck steht jede Kooperati­
on, in der Dritten im Modus des Tuns Schaden zugefügt wird.
Die aktive Mitwirkung an einer Politik kann unterschiedlich
vermittelt sein. Eine Form besteht darin, dass in der Kette der
Ursachen, die zur der sittlich problematischen Folge führt,
die intervenierende Tat des Kooperationspartners auftaucht.
12 Für Robert Spaemann darf kein Land Wehrpflichtige zu einer hu­
manitären Intervention verpflichten: Spaemann, Robert. Werte oder
Menschen? In: Frank Schirrmacher (Hg.). Der westliche Kreuzzug. 41
Positionen zum Kosovo-Krieg. Stuttgart, 1999, 150-155.
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 213
T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Beestermöller, Wann wird Kooperation zur Mittäterschaft?
Es ist ein erheblicher Unterschied, ob sich Staat A an der ille­
gitimen Bekämpfung einer Bevölkerungsgruppe mit eigenen
Streitkräften beteilig, oder er ob beispielsweise Kredite in dem
Wissen gewährt, dass damit Waffen für diese Bekämpfung
erworben werden.
Hier wäre dann noch zu unterscheiden, ob ich jemanden mit
Mitteln versorge, mit denen er sowohl Positives als auch Ne­
gatives bewirken kann, wie zum Beispiel bei einem Geldkredit,
oder ob es für die zur Verfügung gestellten Mittel nur die nega­
tive Verwendung gibt. Dies wäre der Fall, wenn Land A an Land
B Waffen liefern würde, für die dieses nur eine Verwendung
hat, nämlich einen legitimen Aufstand niederzuwerfen. Nahe
an dieser Form der Mitwirkung sind Waffenlieferungen an die
Türkei im Rahmen der deutschen NATO-Verpflichtungen. Die
Türkei hat zugesagt, diese Waffen nicht im Kampf gegen die
Kurden zu verwenden. Allerdings haben sie die Türkei in die
Lage versetzt, anderes Kriegsmaterial in die Kurdengebiete zu
verlegen und die Verteidigungsfähigkeit überall aufrechtzuer­
halten. Ferner ist im Blick auf Kooperationsvorteile für Land
B, die dieses zum Guten und zum Bösen verwenden kann,
zu differenzieren, ob ich genau weiß, dass die zur Verfügung
gestellten ‚Dual-use‘-Mittel für Negatives genutzt werden, oder
ob dies nur eine Möglichkeit darstellt.
Eine Mitwirkung, in der die negativen Folgen ohne die Inter­
vention des Kooperationspartners zustande kommen, ist die
sittlich problematischere. Im Hinblick auf die Ermächtigung
eines Kooperationspartners ist dies dann besonders begrün­
dungsbedürftig, wenn der Partner eindeutig nur zu einem
ethisch problematischen Tun ermächtigt wird oder klar ist, dass
er die Ermächtigung zu ethisch problematischen Dingen nutzen
wird. Zwischen der Lieferung von Waffen für einen Kampf bis
hin z.B. der Förderung von Wirtschaftsbeziehungen liegt eine
große Spannbreite von Möglichkeiten, sozusagen mediatisiert
Dritten Schaden zuzufügen. Je vermittelter und distanzierter
eine Kooperation in die negativen Folgen verwickelt ist, desto
weniger problematisch erscheint sie.
Aus diesen Überlegungen folgt aber nicht, dass eine vermit­
telte Kooperation immer ethisch erlaubt ist. Man denke an
den Boykott südafrikanischer Produkte zur Zeit der Apartheid.
Wenn ein Boykott sich gegen gravierende Übel richtet, das
einzig erfolgversprechende Mittel darstellt und er nicht mit
übergebührlichen Lasten verbunden ist, kann er geboten sein.
5. Eine Kooperation, die aus verbotenen
Handlungen profitiert
Darf man Vorteile aus Handlungen erzielen, die man ausnahms­
los für verboten hält? Nach deutschem Recht ist Folter untersagt.
Wenn mit dieser Haltung nicht nur eine Art Ohne-uns-Ein­
stellung einhergeht, sondern das Verbot auf der Überzeugung
beruht, dass Folter immer und ausnahmslos verboten ist, dann
kann ich auch nicht sittlich integer andere hiermit beauftragen
bzw. mit ihnen vereinbaren, dass Menschen zu diesem Zweck
überstellt werden, wie es die Bush-Regierung getan haben soll.13
13 Extraordinary rendition, https://en.wikipedia.org/wiki/Extraordina­
ry_rendition.
214 | S+F (34. Jg.) 3/2016
Dem Vernehmen nach sah sich die Bundesregierung vor das
Problem gestellt, dass ihr ausländische Geheimdienste Infor­
mationen über geplante Terroranschläge in Deutschland zur
Verfügung stellen wollten, wobei unzweifelhaft klar war, dass
sie durch Folter gewonnen wurden. Darf man auf derartige In­
formationen verzichten, wie auch immer sie gewonnen worden
sein mögen? Darf man diese Informationen verwerten, obwohl
die Weise, wie sie gewonnen wurden, genau die Werte verletzt,
zu deren Verteidigung Deutschland Krieg zu führen bereit wäre?
Wir blenden einmal das Problem aus, dass eine Kooperation
dieser Art Staaten vermutlich an der Entschiedenheit der Folter­
gegner zweifeln lässt und sie zu weiteren Folterungen ermuntert.
Man stelle sich vor, die Erkenntnis über Terrorpläne seien nicht
durch Folter eines Terroristen, sondern durch Verstümmelungen
seines unschuldigen Kindes gewonnen worden. Wären wir dann
bereit, diese Ergebnisse zu nutzen? Wer hier mehr Skrupel als
bei der Folter des Terroristen hat, muss zugeben, dass Folter für
ihn keine ausnahmslos verbotene Handlung ist.
Ob man erfolterte Warnungen nutzen darf, hängt davon ab,
ob man überzeugt ist, dass Folter immer und ausnahmslos
verboten ist. Falls man diese Überzeugung nicht teilt, wird man
schwerlich zu dem Schluss kommen, dass dies verboten ist. Für
den aber, der zu der bezeichneten Überzeugung gelangt, stellt
sich die Frage, ob die Nutzung von Folterbefragungen eine
konditionierte Legitimation von Folter impliziert. Wenn die
Überzeugung, die Nutzung von Folterergebnissen sei erlaubt,
die Position impliziert, dass Folter unter irgendeiner Perspektive
legitim sei, dann stünde deren Nutzung im Widerspruch zu
der Position, dass Folter in keiner Hinsicht legitim sein kann.
6. Der Unterschied zwischen direkten und
indirekten Kooperationsfolgen
In der Moraltheologie wird zwischen direkten und indirekten
Handlungsfolgen unterschieden.14 Der Arzt, der eine Schwangere
durch ein Medikament am Leben erhält, das aber zugleich zum
Abgang des Fötus führt, tötet das Kind nur indirekt. In der Kette der
Ursachen, die zur Rettung der Mutter stehen, taucht der Tod des
Kindes nicht auf. Der Arzt tötet, indem er heilt, nicht um zu heilen.
Wer hingegen einen Menschen tötet, um mit dessen Organen das
Leben anderer zu retten, tötet um zu heilen. Er tötet direkt. Hier
ist die Tötung Glied in der Kette der Ursachen zum Lebenserhalt.
Mit jeder Kooperation ist eine gewisse Stabilisierung des Re­
gimes verbunden, mit dem kooperiert wird. Es ist aber ein
Unterschied, ob die Stabilisierung als Haupteffekt einer Ko­
operation angestrebt wird, wie wenn man Abhörtechnik für
den Geheimdienst liefert; oder ob sie als Nebeneffekt eintritt,
wie es der Fall ist, wenn man Rohstoffe erwirbt. Als Hauptef­
fekt einer Kooperation ist die Stabilisierung im höheren Maße
rechtfertigungsbedürftig als dies als Nebeneffekt der Fall ist.
Schaut man auf die Problematik von Friedensverhandlungen
in Syrien, wird die Bedeutung der umgreifenden Zielsetzung
deutlich, in die die einzelne Kooperation eingebunden ist. Aus
14 Siehe hierzu McCormick, Richard. Das Prinzip der Doppelwirkung einer
Handlung. In: Concilium (D). 12 (1976), 662-670.
 Beestermöller, Wann wird Kooperation zur Mittäterschaft? | T H E M E N S C H W E R P U N K T
Friedensverhandlungen gehen zwei Wirkungen hervor: Ende
des Krieges und die Stabilisierung der Regime der Beteiligten.
Geht es Russland um das Ende des Blutvergießens oder um
die Stabilisierung des Assad-Regimes? Wenden wir uns der
Bedeutung der übergreifenden Politik näher zu.
7. Differenzierungen im Blick auf direkte
Kooperationsfolgen
Mit Blick auf die direkte Mitwirkung ist zu fragen, welche über­
greifende Zielsetzung Staat A verfolgt, und ob er nur einwirkt
oder gar mitwirkt. Das Gemeinte lässt sich an einem Beispiel
demonstrieren: Jemand will seinen Feind ermorden. Darfst du
ihm raten, seinen Feind nur zu verprügeln? In diesem Fall würde
man immer noch zu einem Verbrechen raten. Nach der Tradition
darf man nicht zur geringeren Sünde raten. Denn man würde
dann immer noch zur Sünde raten. Wohl aber darf man raten,
geringer zu sündigen, was keinen Rat zur Sünde impliziert.15
Von einer Mitwirkung müsste man sprechen, wenn man ihm
anbietet, bei der Prügelei zu helfen, wenn er die Mordabsicht
aufgibt. Mitwirkung ist offensichtlich problematischer.
Umgekehrt ist nicht jede direkte Mitwirkung an einem problema­
tischen Vorgehen immer verwerflich. Es ist ein Unterschied, mit
welcher Intention kooperiert wird. Im Krieg zwischen Irak und
Iran hatte sich das Kriegsglück zugunsten Teherans gewendet.
Um eine Niederlage abzuwenden, setzte Saddam Hussein Giftgas
ein. Er soll von Amerikanern mit Luftaufklärung versorgt worden
sein.16 Wir lassen einmal offen, ob die Amerikaner von dem
Entschluss gewusst haben, Giftgas einzusetzen. Bei dem Krieg
handelte es sich um einen völkerrechtswidrigen Angriffskrieg
des Irak. Hussein war ein Diktator und soll Terrorismus gefördert
haben. Auf der anderen Seite ist das Mullah-Regime alles andere
als eine menschenrechtsfreundliche Demokratie. Es unterstützt
die Hisbollah im Libanon und soll Terrorismus gefördert haben.
Lassen wir die Problematik des Giftgaseinsatzes beiseite – hier gilt
das Gleiche wie bei der Folter. Man kann fragen, ob sich das Vor­
gehen der USA rechtfertigen ließe, wenn es um die Verhinderung
eines problematischen Übels ginge. Diese Frage wäre eher mit
Ja zu beantworten, wenn der Iran erklärt und dies durch seine
militärischen Vorbereitungen untermauert hätte, dass er plane,
sämtliche Golf-Monarchien zu erobern. Ein anderes Beispiel:
Hitler griff die Sowjetunion an. Die West-Alliierten haben eine
Allianz mit Stalin gegen Hitler zu dem Preis geschlossen, dass
halb Europa dem Stalinismus überlassen wurde.
Die direkte Mitwirkung von Staat A an einer verwerflichen Politik
stellt sich anders dar, wenn sie Teil einer Politik ist, die darauf
zielt, einen Genozid zu verhindern, die politische Stabilität zu
erhalten und dies wiederum eingebettet ist in eine Strategie, die
15 Siehe hierzu Bruch, Richard. Die Bevorzugung des kleineren Übels in
moraltheologischer Beurteilung. Ein problemgeschichtlicher Durchblick,
in: Bruch, Richard. Moralia varia. Lehrgeschichtliche Untersuchungen
zu moraltheologischen Fragen. 1. Aufl., Düsseldorf, 1981, 166-186.
16 Battel, Joyce. U.S. Documents show embrace of Saddam Hussein in
Early 1980s despite chemical weapons, external aggression, human
rights Abuses. Fear of Iraq Collapse in Iran-Iraq War Motivated Reagan
Administration Support; U.S. Goals Were Access to Oil, Projection of
Power, and Protection of Allies; Rumsfeld Failed to Raise Chemical
Weapons Issue in Personal Meeting with Saddam. 25. Januar 2003,
http://nsarchive.gwu.edu/NSAEBB/NSAEBB82/press.htm [25.04.2016].
auf eine umfassende Verrechtlichung der zwischenstaatlichen
Beziehungen zielt. Es ist schwer, eine Kooperation zu bewerten,
ohne zu fragen, in welche umfassende Politik sie eingebunden ist.
8. Der Unterschied zwischen der Ausdrucks- und
Wirkqualität einer Kooperation
Man kann fragen, ob man aus prinzipiellen Gründen mit einem
Unrechtsregime überhaupt verhandeln darf. Ein ehrbarer Ham­
burger Kaufmann macht aus Respekt vor der Moral normaler­
weise mit keinem Zuhälter Geschäfte. Wir berühren hier das
Problem, wie Handlungen mit Ausdrucks- gegen Handlungen
mit Wirkqualität abgewogen werden können.17
Ausdruckshandlungen gewinnen ihren Wert nicht daraus, was
sie an Gutem bewirken, sondern dass sie Manifestation sittlicher
Einstellung sind. Es gab deutsche Soldaten, sich haben gewei­
gert haben, an Erschießungskommandos mitzuwirken. Für ihre
Weigerung sind sie erschossen worden. Ihr Tun hat niemandem
genutzt. Durch ihr Tun haben sie aber Zeichen gegen das Unrecht
gesetzt. Daher war ihr Handeln sittlich hochstehend.
Die Verweigerung einer Kooperation als Ausdruckshandlung ist
nur erlaubt, wenn sie von denjenigen gewollt ist, die den Preis
hierfür zahlen. Im sicheren Europa ist es leicht zu sagen, dass
man mit dem IS nicht verhandeln dürfe. Auf keinen Fall darf
eine Kooperation wegen ihrer Ausdrucksqualität von Staat A
unterlassen werden, wenn die Kooperation das Leid der Opfer
von Land B mindern würde.
9. Zusammenfassung
Kehren wir auf die eingangs angesprochenen Fälle zurück. Es
ergibt sich eine Matrix unterschiedlicher Kombinationen von
verschiedenen Elementen. Ethisch unproblematisch ist eine
Kooperation von Land A mit Land B, wenn sie keinerlei Aus­
wirkung auf die verwerfliche Politik von Land B hat, Land A
keinerlei Möglichkeiten besitzt, positiv auf Land B einzuwirken,
Land A nicht Nutznießer von niemals erlaubten Handlungen
wird, die Kooperation sich sehr vermittelt gestaltet und es kei­
nerlei besondere Verantwortung von Land A für die Opfer der
Politik von Land B gibt. Es ist ethisch hochstehend, wenn Land
A unter diesen Bedingungen auf seinen Kooperationsvorteil
verzichtet, um eine Handlung mit Ausdruckswert zu setzen.
Ethisch unter hohem Legitimationsdruck steht hingegen eine
Kooperation, bei der Land A an der problematischen Politik von
Land B unmittelbar mitwirkt und Land A für die Opfer von Land
B eine besondere Verantwortung trägt. Diese Kooperation lässt
sich nur rechtfertigen, wenn sie im Kontext einer Gesamtpolitik
steht, durch die ein noch schwerwiegenderes Übel verhindert
oder ein Gut realisiert wird, das schwerer wiegt als das Übel
dieser Kooperation. Zwischen diesen beiden Polen siedeln
unterschiedliche Kombinationen der oben genannten Ele­
mente. Dabei ist zu bedenken, dass die verschiedenen Elemente
17 Nach Ginters, Rudolf. Die Ausdruckshandlung. Eine Untersuchung ihrer
sittlichen Bedeutsamkeit. Düsseldorf, 1976, sprengt die Kategorie der
‚Ausdruckshandlung‘ nicht das teleologische Paradigma.
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T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Beestermöller, Wann wird Kooperation zur Mittäterschaft?
Abstufungen zulassen. Je mehr die Wirkung der Kooperation
mediatisiert und je geringer die Solidaritätspflicht gegenüber
Opfern einer problematischen Politik ist, desto weniger fallen
die negativen Folgen ins Gewicht.
Wie sieht es nun aus mit der Kooperation mit der Türkei, Saudi-
Arabien und islamistischen Gruppen in Syrien? Es wird hier
vorausgesetzt, dass durch die Kooperationen positiv zu bewer­
tende Ziele verfolgt werden: den Missbrauch des Asylrechts zu
wehren, den Erhalt der EU sowie die Beendigung des Krieges.
Was bedeutet dies für die Kooperation mit der Türkei? Wenn
man zu dem Ergebnis kommt, dass in der Gesamtbilanz der
Folgen einer Kooperation verglichen zu anderen Optionen
und zu ihrer Unterlassung nach unparteiischer Abwägung die
Kooperation das geringere Übel darstellt, stellt sich kaum ein
Problem. Das wäre auch dann der Fall, wenn die Unterdrü­
ckungspolitik der Türkei ohne deren Einbindung in die NATO
und weitere bilaterale oder EU-Kooperationen nur noch heftiger
ausfallen würde oder wenn das Gut, das die Bundesrepublik
Deutschland anstrebt – innerer Friede in Deutschland, Bestand
der EU –, das Übel der Unterdrückung aufwiegen würde.
Wenn aber in der Gesamtbilanz die Folgen der Kooperation
nach unparteiischer Betrachtung das größere Übel darstellt,
dann ließe sich für eine Kooperation ins Feld führen, dass keine
besondere Pflicht zur Hilfeleistung der BRD gegenüber dem kur­
dischen und türkischem Volk besteht, dass die Kurden keinem
Genozid ausgesetzt sind, dass die Bundesrepublik – hoffentlich –
das ihr Mögliche im Rahmen der Kooperation zum Schutz der
Kurden unternimmt, dass die negativen Folgen der Kooperation
durch die intervenierende Politik der Türkei zustande kommt,
dass Deutschland keinen Nutzen aus Handlungen zieht, die
niemals erlaubt sind, dass sich die negativen Folgen für die
Betroffenen nur indirekt aus der Kooperation ergeben, dass
die Bundesrepublik – wieder hoffentlich – eine Politik verfolgt,
die im Dienst der Konstitutionalisierung der internationalen
Beziehungen steht, und dass niemand dazu verpflichtet ist,
eine Ausdruckshandlung unter Verzicht auf gravierende Güter
zu vollziehen. Stellen aber die Waffenlieferungen an die Türkei
nicht eine Mitwirkung an der Unterdrückung der Kurden dar?18
Und Saudi-Arabien? Besonders fällt ins Gewicht, dass Saudi-
Arabien einer der Hauptförderer islamistischen Denkens und
damit terroristischer Gewalt ist. Die Frage, die sich hieraus
ergibt, scheint mir eine der Klugheit zu sein. Jede kluge Politik
muss also alles daransetzen, aus der Abhängigkeit von Saudi-
Arabien herauszukommen.
Wie sind die Friedensverhandlungen für Syrien zu bewerten?
Das Ende des Krieges ist ein sehr positives Gut. Die Stabilisie­
rung der problematischen Regime kommt nur durch deren
Tun zustande und ist eine indirekte Folge der Verhandlung.
Unterstellen wir, dass es keine Alternative gibt, den Krieg zu
beenden, die mit einem geringeren Übel verbunden wäre.
Wie aber das Münchner Abkommen von 1938 lehrt, kann sich
selbst die Erhaltung des Friedens als problematisch erweisen.
18 Man kann natürlich in umgekehrter Richtung fragen, ob die Waffen­
lieferungen an die Kurden für den Kampf gegen den IS nicht auch
einer Unterstützung von deren Kampf gegen die Türkei darstellt, der
sicherlich in vielen Aspekten problematisch ist.
216 | S+F (34. Jg.) 3/2016
Die Stabilisierung der Herrschaftsgebiete ist also nicht nur
eine negative Folge, die es zu berücksichtigen gilt. Ferner ist
zu fragen, wozu die Parteien den Frieden nutzen werden. Ist
zu befürchten, dass Gruppen den Frieden nutzen werden, um
Terroranschläge durchzuführen, und jetzt sogar über einen
sicheren Hafen verfügen? In folgenethische Entscheidungen
gehen schwierige Prognosen ein.
Ein Urteil über problematische Kooperationen ist komplex
und mit Entscheidungsunsicherheiten und Risiken behaftet.
Erst nachdem die genannten Fragen beantwortet sind, kann
eine Gesamtbilanz gezogen werden. Es gibt viele Nuancen des
Involviertseins. Ferner gehen Gewichtungen und Wertüberzeu­
gungen in das Urteil ein.
Die Qualifikation der Politik eines Landes als verwerflich ist
häufig unterkomplex. Die Gewaltpolitik der Türken ist kri­
tikwürdig. Der Kampf der Kurden ist aber ebenfalls ethisch
problematisch. Die Türkei darf sich gegen Terrorismus zur
Wehr setzen. Eine Unterstützung der Türkei gegen die PKK
ist damit immer zugleich ein Mitwirken an einer Politik, die
nicht schlechthin verwerflich ist. Was bedeutet dies für die
Legitimität einer Kooperation?
Kehren wir zurück zu der fiktiv angenommenen Person. Neh­
men wir an, im Lichte der hier entfalteten Unterscheidungen
und seiner Wertoptionen ist sie zu einem Urteil gekommen.
Es sind mindestens noch weitere drei Fragenkomplexe, denen
sie sich stellen muss. Erstens wird sie schnell zu der Einsicht
kommen, dass ihre Überzeugung auf abweichende stößt. Die
Politik, auf die sich ihr Land festlegen wird, wird sich nur zum
Teil mit seinen Überzeugungen decken.
Zweitens muss sich der verantwortungsbewusste Bürger vor
Augen führen, dass sein Land Teil diverser Bündnisse ist. Dessen
Vorstellungen stoßen auf andere der Partner. Dürfte Deutsch­
land Frankreich militärische Hilfe leisten, wenn Frankreich vom
IS gehaltene Städte im Irak bombardierte, obwohl Deutschland
vielleicht der Überzeugung wäre, dass durch die Bombardements
unverhältnismäßig viele Zivilisten zu Tode kommen würden?
Drittens wird sich der Bürger die Frage stellen müssen, ob
er nicht vielleicht mit seinem öffentlichen Räsonieren die
Legitimation für eine Politik bereitstellt, die in Wirklichkeit
anderen Motiven folgt. So hatte Jürgen Habermas den Kosovo-
Krieg der NATO19 als potenzielle Beförderung der rechtlichen
Konstitutionalisierung der internationalen Beziehungen in
2001 noch verteidigt, gestand dann aber in 2003 während der
Bush-Regierung seine Befürchtung ein, dass auch der Kosovo-
Krieg im Dienst einer US-Hegemonie gestanden habe.20 Selbst
im Blick auf das öffentliche Räsonieren stellen sich wieder
ethische Probleme.
19 So in Habermas, Jürgen. Bestialität und Humanität. Ein Krieg an der
Grenze zwischen Recht und Moral. In: Reinhard Merkel (Hg.). Der
Kosovo-Krieg und das Völkerrecht. Frankfurt am Main, 2001.
20 „Seinerzeit habe ich diese Differenz verschiedenen Traditionen des Rechts­
denkens zugerechnet – Kants Kosmopolitismus auf der einen, John Stuart
Mills liberalem Nationalismus auf der anderen Seite. Aber im Lichte des
hegemonialen Unilateralismus, den die Vordenker der Bush-Doktrin seit
1991 verfolgen, wie Stefan Fröhlich in dieser Zeitung am 10. April dargelegt
hat, könnte man rückblickend vermuten, daß die amerikanische Delegation
schon die Verhandlungen von Rambouillet aus diesem originellen Blick­
winkel geführt hat.“ ders. Was bedeutet der Denkmalsturz? Verschließen
wir nicht die Augen vor der Revolution der Weltordnung: Die normative
Autorität Amerikas liegt in Trümmern. In: FAZ, 17.04.2003.
 Beestermöller, Wann wird Kooperation zur Mittäterschaft? | T H E M E N S C H W E R P U N K T

Laufen diese Fragen darauf hinaus, dass es unmöglich ist, in
dieser Welt sittlich integer zu handeln, weil wir in komplexen
Zusammenhängen immer nur kompromisshaft realisieren kön­
nen, wozu wir uns ethisch verpflichtet fühlen? Im Gegenteil!
Wir sollen Gutes tun, damit Gutes Wirklichkeit wird – in dem
Maße, in dem es uns möglich und von uns gefordert ist. In der
selbstvergessenen Hingabe an das je mögliche Gute finden wir
auch zu unserer sittlichen Identität.
Syrien-Gespräche in Genf: Feilschen um den Frieden. Millionen Menschen in Syrien
hoffen auf Frieden – doch bei Gesprächen in Genf nähern sich die Konfliktparteien
nur quälend langsam. Was sind die Forderungen? Wo gibt es Streit? Der Überblick.
31.1.2016, http://www.spiegel.de/politik/ausland/syrien-friedensverhandlungen-
laufen-aeusserst-zaeh-a-1074935.html [26.04.2016].
Thumann, Michael. Meinungsfreiheit nur auf dem Papier. Die türkische Justiz versucht,
Schriftsteller und Journalisten mundtot zu machen. Auch Nobelpreisträger Orhan
Pamuk wird belangt – er hat über den Armenier-Genozid gesprochen http://www.
zeit.de/politik/ausland/2011-03/tuerkei-meinungsfreiheit [26.04.2016].
Wolbert, Werner. Ausnahmsloses Verbot der Folter? Eine moraltheologische Sicht. In:
Kinzig, Jörg, Günter Gehl (Hg.). Folter – zulässiges Instrument im Strafrecht? Ein
internationaler Vergleich. Herausgegeben im Auftrag der Katholischen Akademie
Trier, Weimar, 2005.

Prof. Dr. Gerhard Beestermöller arbeitet

derzeit als Professor am Centre Jean XXIII
in Luxemburg. Bis 2014 war er Forschungs­
direktor am Institut für Theologie und Frie­
den in Hamburg.

Literatur
Battel, Joyce. U.S. Documents show embrace of Saddam Hussein in Early 1980s despite
chemical weapons, external aggression, human rights Abuses. Fear of Iraq Collapse
in Iran-Iraq War Motivated Reagan Administration Support;U.S. Goals Were Access to
Oil, Projection of Power, and Protection of Allies;. Rumsfeld Failed to Raise Chemical
Weapons Issue in Personal Meeting with Saddam. 25. Januar 2003, http://nsarchive.
gwu.edu/NSAEBB/NSAEBB82/press.htm [25.04.2016].

Beestermöller, Gerhard. Gibt es Folter? Für ein absolutes Folterverbot jenseits der
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(Hg.). Ethik der Lebensfelder. Festschrift für Philipp Schmitz SJ. Freiburg, Br., Basel,
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Beestermöller, Gerhard. Krieg gegen den Irak – Rückkehr in die Anarchie der Staatenwelt?
Ein kritischer Kommentar aus der Perspektive einer Kriegsächtungsethik. 2., durchges.
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Bruch, Richard. Moralia varia. Lehrgeschichtliche Untersuchungen zu moraltheologischen

Fragen. 1. Aufl., Düsseldorf, 1981, 166-186.

Choksy, Carol E. B./ Chosky, Jamesheed K. The Saudi Connection: Wahhabism and Global

Anzeige
Jihad. May/June 2015, http://www.worldaffairsjournal.org/article/saudi-connection-
wahhabism-and-global-jihad [26.04.2016].

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Saudi-Arabien exekutiert 47 Terrorverurteilte. Die Hinrichtung von Häftlingen in Saudi-

Arabien sorgt weltweit für Kritik. In Bahrain löste die Exekution des Geistlichen
Nimr al-Nimr heftige Proteste aus. In: Zeit Online, 02.01.2016. http://www.zeit.
de/politik/ausland/2016-01/saudi-arabien-todestrafe-nimr-al-nimr [13.07.2016]

Schüller, Bruno. Die Begründung sittlicher Urteile. Typen ethischer Argumentation in

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T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Bendiek, Zur Sorgfaltsverantwortung im Cyberraum

„Zur Sorgfaltsverantwortung im Cyberraum.

Anforderungen an eine neue deutsche Cyber-
Sicherheitsstrategie“*
Annegret Bendiek

English titel: Due Diligence in Cyberspace. Needs for a New German Strategy for Cybersecurity
Abstract: Global cyber-space is undergoing fundamental change. There are now frequent references to a “fragmentation of the
Internet”, but many European and international working groups are also increasingly aware that “a free, open and at the same time
secure Internet” is a global public asset. However, the political rules adopted for international cyber policies and cyber-security policies
will always lag behind technological developments. It is the more important, therefore, to subject these rules to the overarching norm
of due diligence in cyber-space, and to do so on the national, European and international levels. This leads to three requirements
for Germany’s future strategic orientation in cyber-space: European cooperation: integrating national policies into the European
framework; inclusiveness: giving different interest groups broad and publicly accessible representation in formulating policies; and
civil society: prioritising the civilian component over the military component, particularly in times of peace.
Keywords: Due diligence, cyberspace, Cyber Foreign and Security Policy
Stichwörter: Sorgfaltsverantwortung, Cyber- und Informationsraum, Cyber-Außen- und Sicherheitspolitik

1. Einleitung1 aus(zu)bauen“.2 Dieses Ziel lässt sich auch als ein globales öffent­
liches Gut beschreiben, zu dessen Bereitstellung die Kooperation

D
er globale Cyberraum ist in fundamentalem Wandel
begriffen. Von einer »Fragmentierung des Internets«
ist inzwischen häufig die Rede, doch in vielen eu­
ropäischen und internationalen Arbeitsgruppen wächst das
Bewusstsein dafür, dass »ein freies, offenes und gleich­zeitig
sicheres Internet« ein globales öffentliches Gut ist. Um dieses
zu schaffen und zu bewahren, bedarf es global konzertierten
Handelns auf Basis einer gemein­samen Norm, die wechselseitige
Verantwortung für einen sorgfältigen Umgang mit einzelstaatli­
chen Regel­setzungsversuchen verlangt. Allerdings plädieren
auch immer mehr politische Stimmen für eine Renational­
isierung politischer Regulierung und digitale Souveränität.
Die Politik muss sich der Realität stellen, dass der Cyberraum
vermehrt zum Operationsfeld des Militärs wird.
Das neue Weißbuch der Bundesregierung, die Globale Strategie
für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU sowie die NATO-
EU-Kooperation zur Cyberverteidigung bringen die Tendenz zur
Versicherheitlichung des Informationsraums zum Ausdruck.
An welchen übergeordneten Normen sollte sich die deutsche
und europäische Außen- und Sicherheitspolitik im Cyberraum
ausrichten?
aller wichtigen Staaten, Unternehmen, Wissenschaftsvertreter
und der Zivilgesellschaft nötig ist. Regionale Fragmentierung,
Gefährdungen durch Kriminalität und eine Militarisierung
des Cyberraums werden nur dann zu verhindern sein, wenn
die Staatengemeinschaft einschließlich aller Stakeholder im
Internet sich auf gemeinsame Verhaltensmaßstäbe einigt und
Regelungen akzeptiert, die diese Maßstäbe verbindlich machen.
Cybersicherheit ist demnach „der anzustrebende Zustand der
IT-Sicherheitslage, in welchem die Risiken des globalen Cyber­
raums auf ein tragbares Maß reduziert sind“3.
Die Bundesregierung, die Mitgliedstaaten sowie die EU folgen
prinzipiell der Idee von „Due-Dilligence“4 bei der Umsetzung
ihrer Cybersicherheitsstrategien. Diese Norm hat sich bereits
im Umweltrecht bewehrt und verpflichtet Staaten, (für Sicher­
heitsbereich in Friedenszeiten) dafür zu sorgen, dass von ihrem
Territorium keine Handlungen ausgehen, welche die Rechte
anderer Staaten verletzen.5 Die Bundesregierung stellt in ihrer
Cybersicherheitsstrategie den präventiven und reaktiven Schutz
der IT-Systeme und Infrastrukturen sowie zivile, polizeiliche und
militärisch-defen­sive Ansätze in den Vordergrund. Im Jahr 2000
hat die Generalversammlung der Vereinten Nationen Staaten
dazu aufgefordert, „[to] ensure their laws and practice elimi­
nate safe havens for those who criminally misuse information

2. Die Sorgfaltsverantwortung als Leitidee
Die europäische und die deutsche Cyberdiplomatie zielen da­
rauf ab, ein „offenes, freies und sicheres, globales Internet als
Raum der Meinungsvielfalt, Teilhabe, Innovation und als Motor
für Wirtschaftswachstum und Arbeit (zu) schützen und weiter
* Dieser Beitrag wurde anonym begutachtet (double-blind peer reviewed).
1 Dieser Manuskriptvorschlag ist die überarbeitete und gekürzte Version
der SWP-Studie „Sorgfaltsverantwortung im Cyberraum. Leitlinie für
eine deutsche Cyber-Außen- und Sicherheitspolitik“, S 3, März 2016.
2 Die Bundesregierung, Europäische und internationale Dimension der
Digitalen Agenda, http://www.digitale-agenda.de/Webs/DA/DE/
Handlungsfelder/7_Dimension/dimension_node.html (abgerufen
am 16.9.2016).
3 Cyber-Sicherheitsstrategie für Deutschland, S. 15. Vgl. auch Hans-Jürgen
Lange, Astrid Böttcher, Cyber-Sicherheit, Springer VS, 2015.
4 Dies geht zurück auf das Urteil des International Court of Justice, The
Corfu Channel Case (United Kingdom of Great Britain and Northern
Ireland v. Albania, The Corfu Channel Case (Merits), Judgment of April
9th, 1949, S. 4-38);
5 Michael N. Schmitt (Hrsg.), Tallinn Manual on the International Law
Applicable to Cyber Warfare, Cambridge University Press, 2013; vgl.
Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Cybersicherheitsstrategie für
Deutschland, 2011, S. 12.

218 | S+F (34. Jg.) 3/2016

 Bendiek, Zur Sorgfaltsverantwortung im Cyberraum | T H E M E N S C H W E R P U N K T
technologies“.6 Der Internationale Gerichtshof führt in einem
Urteil weiter aus, »dass die Verpflichtung zur Prävention eine
Pflicht zur Sorg­falt« ist.7 Due-Diligence-Pflichten ermöglichen
es der internationalen Gemeinschaft, „Staaten für Versäumnisse
bei der Absicherung ihrer Infrastruktur, für pflichtwidrig un­
terlassenes Einschreiten oder für mangelnde Kooperation bei
der Abwehr und Aufklärung von Cyberattacken völkerrechtlich
zur Verantwortung zu ziehen“.8 Diese Idee hat die Gruppe der
Regierungsexperten auf VN-Ebene (GGE), in der auch Deutsch­
land vertreten ist, in ihren Abschluss­bericht vom Juni 2015
aufgenommen. Alle Staaten sollen demnach sicherstellen,
dass ihr Hoheitsgebiet, insbesondere dort befindliche oder
sonst unter ihrer Kontrolle stehende Computersysteme und
Infrastruktur, nicht zu Angriffen auf die Infrastruktur anderer
Staaten missbraucht werden.9
„Due Diligence“ wird in völkerrechtlichen Abhandlungen
zumeist mit dem Begriff Sorgfaltspflicht übersetzt.10 Dieser
verweist allerdings lediglich auf Restriktionen, denen das ei­
gene Handeln unterliegt. Sinnvoller ist es, Due Diligence als
»Sorgfaltsverantwortung« zu fassen. Der Grundsatz der Due-
Dilligence entfaltet nämlich seine normative Kraft aus der
Idee, dass Staaten nicht nur für die Einhaltung von Recht und
Ordnung auf ihrem eigenen Territorium zuständig sind, sondern
auch Verant­wor­tung für die externen Auswirkungen innerstaatlicher
Regelun­gen tragen. Einzelstaatliche Entscheidungen greifen im­
mer häufiger über den innerstaatlichen Raum hinaus. Deshalb
müssen Staaten Sorgfalt bei solchen Entscheidungen walten
lassen und sich gegenseitig Rechenschaft darüber ablegen. Dem­
nach sind Staaten verpflichtet, zu­sammen mit anderen Staaten
alles von ihnen ver­nünftigerweise Erwartbare zu tun, um ihren
Beitrag zu einem »offe­nen, freien und sicheren Internet« zu
leisten. Diese Erwartung schließt ein, dass die Verfahren der
Entscheidungsfindung hohen Standards genügen. Das heißt,
verfügbare Kompetenzen sollen so weit wie möglich einbezo­
gen und einseitige Interessenpolitik soll verhindert werden.11
Cyber-Außen- und Sicherheitspolitik im Sinne der Sorgfaltsver­
antwortung schließt also die Art und Weise politischer Regulie­
rung ein. Die deutsche Cyber-Außen- und Sicher­heitspolitik ist
ein recht neuer Kernbereich der EU und Nato-Zusammenarbeit
zu verstehen und ist demzufolge europäisch zu koordinieren,
6 United Nations Resolution 55/63, Combating the criminal mi­
suse of information technologies, Januar 2001, https://www.
itu.int/ITU-D/cyb/cybersecurity/docs/UN_resolution_55_63.pdf
(abgerufen am 16.9.2016).
7 International Court of Justice, Case Concerning Pulp Mills on the River
Uruguay (Argentina v. Uruguay), Judgment, 20.4.2010, ICJ Reports
2010, S. 14–107 (79) [Absatz 197]: »[...] the obligation [...] to prevent
[...] is an obligation to act with due diligence in respect of all activities
which take place under the jurisdiction and control of each party«.
8 Artikel 28 ff. der Artikelentwürfe der Völkerrechtskommission der
Vereinten Nationen zur Staatenverantwortlichkeit: International Law
Commission, »Responsibility of States for Internationally Wrongful
Acts«, in: Yearbook of the International Law Commission, 2001, Vol.
II, Part Two, S. 26–143; veröffentlicht auch als Annex zu UN General
Assembly, Resolution 56/83, Responsibility of States for Internationally
Wrongful Acts, 12.12.2001, UN-Dok. A/RES/56/83 vom 28.1.2002.
9 United Nations General Assembly, Report of the Group of Governmental
Experts On Developments in the Field of Information and Telecommu­
nications In the Context of International Security, Juni 2015, UN-Dok.
A/70/174.
10 Zum Völkerrecht des Netzes siehe Christian Schaller, Internationale
Sicherheit und Völkerrecht im Cyberspace, Oktober 2014.
11 Siehe hierzu auch die Studie des Berkman Center for Internet and
Society at Harvard „Don’t Panic: Making Progress on the ‚Going Dark‘
Debate“, 2016 sowie die Berichte der ENISA.
zu militärischer Zurückhaltung verpflichtet sowie in inklusive
und transparente Regelsetzungsprozesse einzubinden.
Zur Sorgfaltsverantwortung12 gehört erstens, dass Regel­
setzungsprozesse ein hohes Maß an Repräsentativität und Inklusi­
vität sowie Transparenz aufweisen müssen, um der Verantwortung
für die eigenen Regelungen und deren Auswirkungen auf Dritte
Rechnung tragen zu können.13 Die In­klusivität von Rechtset­
zungsprozessen sollte auch dort enden, wo privatwirtschaftliche
Akteure begin­nen, maßgeblichen Einfluss auf gesetzgebende Or­
gane auszuüben.14 Gegensteuern lässt sich nur mit transparenten
und repräsentativen Verfahren, die auch anderen Staaten ein
Mindestmaß an Gewissheit geben, dass ihre legitimen Interessen
berücksichtigt werden. Diese Bedingungen sind alles andere als
leicht zu erfüllen. In einem technisch anspruchsvollen Bereich
wie der Cyber-Außen- und Sicherheitspolitik wird häufig verlangt,
dass Beratungen vertraulich zu bleiben haben. Zudem dominiert
hier fast zwangsläufig das Expertenwissen großer Konzerne, so
dass zivilgesellschaftliche Interessenvertreter und Parlamentarier es
außerordentlich schwer haben, als kompetente Gesprächspartner
anerkannt zu werden. Darum sind besondere Anstrengungen nö­
tig, um einseitige Interessenrepräsentanz und Instrumentalisierung
der Politik durch die Wirtschaft zu unterbinden.
Eine zweite Maxime des deutschen außenpolitischen Selbstver­
ständnisses lautet, Regelsetzungen möglichst präzise mit den
wichtigsten europäischen Partnern abzustimmen. Im Rahmen
der europäischen Integration ist das Prinzip der Sorgfaltsverant­
wortung auch mit den europäischen Pflichten zur Politikkoor­
dination in Einklang zu bringen. Wie die Außen- und Sicher­
heitspolitik ist auch der europäische Wirtschaftsraum durch
digi­tale Technologien derart stark vernetzt, dass einzelstaatliche
Maßnahmen allein wenig Sinn ergeben. Deutsche Maßnahmen
zur Förderung des Zieles eines freien und sicheren Internets
sollten daher immer zumindest europäisch bzw. transatlantisch
eingebunden sein. Kein Staat kann ernst­haft beanspruchen, den
globalen Cyberraum allein zu regulieren. Deutschland wird nur
dann genügend Verhandlungsmacht auf der globalen Bühne
gewin­nen können, wenn es intensiv die EU-Strukturen nutzt,
etwa die Gruppe der Freunde der Präsidentschaft (Friends of
the Presidency Group on Cyber Issues, FoP Cyber).15 Nur mit
europäisch abgestimm­ten Regelsetzungsprozessen lässt sich
verhindern, dass sich die Krisen­symptome der Integration im
Zuge von Globalisierung und Digitalisierung verschärfen.
Für Deutschland ist es drittens aus historischen Gründen
selbstverständlich, jeglicher Militarisierung des Cyberraums16
12 Christopher Daase, Julian Junk (Hrsg.), Internationale Schutzverant­
wortung – Normative Erwartungen und politische Praxis, Sonderheft
der „Friedens-Warte – A Journal of International Peace and Organiza­
tion“, 88 (2013); Hanns W. Maull, What German Responsibility Means,
in Security and Human Rights, 26 (2015), 11-24.
13 Christopher Daase, Vortrag zum CyberLab im September 2015.
14 Patrick Beuth, Bundesregierung hofiert Lobbyisten, 10.03.2015, http://
www.zeit.de/digital/datenschutz/2015-03/eu-datenschutzgrundverord­
nung-ministerrat-bundesregierung-lobbyplag (abgerufen am 16.9.2016)
15 Die Gruppe wurde 2013 ins Leben gerufen, um die EU-Cybersicherheits­
strategie zu unterstützen. Hier werden die verschiedenen Cyberthemen
horizontal koordiniert.
16 Siehe hierzu einschlägig Ron Deibert: Black Code: Inside the Battle for
Cyberspace, Toronto 2013; Miriam Dunn Cavelty: Cyber-Security and
Threat Politics: US Efforts to Secure the Information Age, London,
Routledge 2008. Zuletzt Paper “Cyber-Security and the Negative Con­
sequences of State Action” written for the SWP Conference “The Future
of International Order”, Berlin, 29.11.-1.12.2015.
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 219
T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Bendiek, Zur Sorgfaltsverantwortung im Cyberraum
entgegenzuwirken – trotz der unumstrittenen Notwendigkeit
defensiver „Hochwertfähigkeiten“ vorhalten zu können, um
der Sorgfaltsverantwortung des Staates sowie der Bündnisfä­
higkeit Rechnung tragen zu tragen. Sorgfaltsverantwortung
heißt auch, in den Kategorien globaler öffentlicher Güter zu
denken. Deshalb ist es unerlässlich, die deutsche Tradition der
Zivilmacht auch in der Cyber-Außen- und Sicherheitspolitik
fortzusetzen und ihre Interessen mit ökonomischen und politi­
schen statt mit militärischen Mitteln zu ver­folgen. Militärische
Gewalt – also auch eine offensive Cyberverteidigung17, die auf
Abschreckung baut – wäre national nur zur Selbstverteidigung
sowie lediglich europäisch und parlamentarisch abgestimmt zu
vertreten. Äußerst heikel wäre es, Cyber­attacken mit automa­
tischen Gegenangriffen und digitalen Vergeltungsschlägen zu
beantworten. Zum einen nämlich wirft der Versuch, Cyberan­
griffe eindeutig zuzuordnen, allerlei technische, recht­liche und
politische Fragen auf, zum anderen ver­ursachen Gegenangriffe
gravierende Nebenfolgen. Offensive Cyberverteidigung würde
die Gefahr eines digitalen Rüstungswettlaufs (etwa durch Ad­
vanced Persistent Threats, APTs)18 befördern, mit unkalkulier­
baren Konsequenzen für verwundbare kritische Infrastrukturen.
3. Die Sorgfaltsverantwortung in der
institutionellen Praxis
Die deutsche Politik trägt der Norm der Sorgfaltsverantwortung
ansatzweise schon heute Rechnung, doch diese ist institutionell
noch nicht ausreichend verankert. Die Bundesregierung hat sich
verpflichtet, ein mit den zuständigen staatlichen Stellen abge­
stimmtes und vollständiges Instrumentarium für die Abwehr von
Angriffen aus dem Cyberraum zu schaffen.19 Die Entwicklung
ausdifferenzierter Zuständigkeiten zur gesamtstaatlichen Sicher­
heitsvorsorge ist politisch gewollt. Die zu­stän­digen Behörden sind
mittlerweile eng verflochten, aber klar ist auch, dass im Hinblick
auf europäische Zusammenarbeit, Inklusivität und Zivilität noch
eini­ges verbessert werden muss. In der deutschen Cyber-Außen-
und Sicherheitspolitik finden sich eine ganze Reihe von Koope­
rationen, die sich im Wesentlichen auf fünf Pfeiler stützen.
Erster Pfeiler: Bundesamt für Sicherheit in der
Informationstechnik
Die ministerielle Federführung in Fragen der Cybersicherheit
in Deutschland liegt im BMI.20 Das Bundesamt für Sicherheit
in der Informationstechnik (BSI) ist der zentrale IT-Sicherheits­
dienstleister des Bundes und dem BMI nachgeordnet. Auch
ist das BSI für die operative Abwehr von Angriffen auf die IT-
Infrastruktur des Bundes verantwortlich. Dafür steht ihm ein
17 Vgl. Kleine Anfrage der Abgeordneten Dr. Alexander Neu u.a.: Krieg im
„Cyber-Raum“ – offensive und defensive Cyberstrategie des Bundes­
ministeriums der Verteidigung, Deutscher Bundestag, BT-Drucksache
18/6496 vom 16.10.2015. Zur Klassifizierung siehe auch Robert S. Dewar:
The Triptych of Cyber Security. A Classification of Active Cyber Defence,
2014 6th International Conference on Cyber Conflict.
18 Das Ziel eines solchen Angriffs ist es, möglichst lange unentdeckt zu
bleiben, um sensible Informationen auszusähen oder sogar zu sabotieren.
19 Bundesministerium des Innern (BMI) (Hrsg.), Cyber-Sicherheitsstrategie
für Deutschland, [wie Fn. 10].
20 Bundesministerium der Verteidigung. Weißbuch 2016, http://www.bmvg.de/
portal/a/bmvg/!ut/p/c4/04_SB8K8xLLM9MSSzPy8xBz9CP3I5EyrpHK­
9pNyydL3y1Mzi4qTS5Az9gmxHRQBg2ftX/ (abgerufen am 30.11.2015).
220 | S+F (34. Jg.) 3/2016
IT-Notfallteam (CERT-Bund) zur Verfügung. Das Bundesamt
erfüllt den gesetzlichen Auftrag als »zentrale Meldestelle für die
Sicherheit in der Informationstechnik des Bundes«, zuständig
für die »Abwehr von Schadprogrammen und Gefahren für die
Kommu­nikationstechnik des Bundes«, für die »Vorgabe von
Sicherheitsstandards« sowie für Zertifizierungen.21 Wegen der
hohen Qualität des BSI-Standards (ISO 27001) zur Förderung
zertifizierter Basisfunktionen und aufgrund anderer Empfeh­
lungen genießt das Bundesamt große europäische und interna­
tionale Anerkennung. Seit Jahren betreibt es einen intensiven
internationalen Erfahrungs- und Informationsaustausch auf
Leitungs- und Fachebene. Auf der operativen Ebene ist vor allem
die Kooperation mit anderen IT-Notfallteams wichtig. CERT-Bund
ist Teil des inter­disziplinär ausgerichteten Warn- und Alarmie­
rungsverbunds (International Watch and Warning Network,
IWWN).22 Auf innerstaatlicher Ebene hat das BSI die Gründung
der Allianz für Cybersicherheit angestoßen, die mittlerweile das
Know-how zur Cyber­sicherheit in Deutschland bündelt und zur
Haupt­anlaufstelle für Unternehmen und Bürger geworden ist.23
Zweiter Pfeiler: Nationales Cyber-Abwehrzentrum
Ein wichtiger Schritt auf dem Weg zur Umsetzung der Sorgfalts­
verantwortung bestand darin, 2011 ein natio­nales Cyber-Ab­
wehrzentrum ins Leben zu rufen. Darin sind das Bundesamt für
Sicherheit in der Informationstechnik (BSI), das Bundesamt für
Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK), das Bundesamt
für Verfassungsschutz (BfV), der Bundesnachrichtendienst (BND),
das Bundeskriminalamt (BKA), das Zollkriminalamt (ZKA), die
Bundespolizei (BPol) und die Bundeswehr vertreten.24 Die In­
formationsplattform soll die Zusammenarbeit zwischen den
Behörden vereinfachen und Schutz- und Abwehrmaßnahmen
gegen IT-Angriffe optimieren. Darüber hinaus ist das Abwehr­
zentrum Bestandteil der projektbasierten Zusammenarbeit mit
Unternehmen und Dienstleistern sowie mit Sicherheitsbehörden
im Aus­land. Für die Spionage­abwehr ist das BfV zuständig, wäh­
rend dem BKA die polizeiliche Verfolgung kriminell motivierter
IT-An­griffe obliegt. Die Abteilung Technische Aufklärung (TA) des
Bundesnachrichtendienstes betreibt Infor­mationsgewinnung mit
technischen Mitteln (Signals Intelligence, SIGINT), beschafft ge­
mäß ihrem gesetz­lichen Auftrag Informationen von außen- und
sicher­heitspolitischer Bedeutung und wertet diese aus. Mit diesen
Informationen unterstützt der BND auch die Bundeswehr.
Dritter Pfeiler: Nationaler Cyber-Sicherheitsrat
Beim Umgang mit den Herausforderungen der Cyber­sicherheit
soll eine starke gesamtstaatliche Koordination gewährleistet
bleiben.25 Zu diesem Zweck ver­sammeln sich im Nationalen
21 Bundesministerium für Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV), Gesetz
über das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI-
Gesetz – BSIG), Juli 2015, http://www.gesetze-im-internet.de/bsig_2009/
BJNR282110009.html (abgerufen am 16.9.2016).
22 International Watch and Warning Network, Overview, http://itlaw.wikia.
com/wiki/International_Watch_and_Warning_Network (abgerufen am
16.9.2016).
23 Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI), Allianz für
Cyber-Sicherheit, https://www.allianz-fuer-cybersicherheit.de/ACS/
DE/Home/startseite.html (abgerufen am 30.11.2015).
24 Bundesministerium des Innern (BMI), Nationales Cyber-Abwehrzentrum,
http://www.bmi.bund.de/DE/Themen/IT-Netzpolitik/IT-Cybersicher­
heit/Cybersicherheitsstrategie/Cyberabwehrzentrum/cyberabwehrzen­
trum_node.html (abgerufen am 30.11.2015).
25 PITS 2013: IT-Sicherheit föderalisiert sich, Oktober 2013.
 Bendiek, Zur Sorgfaltsverantwortung im Cyberraum | T H E M E N S C H W E R P U N K T
Cyber-Sicherheitsrat ressortübergreifend die Staatssekretäre unter
dem Vorsitz des Beauftragten der Bundesregierung für Informati­
onstechnik.26 IT-Sicherheit ist in der Bundes­republik zudem eine
föderale Aufgabe. Gebildet wird der Cyber-Sicherheitsrat aus zwei
Ländervertretern, Repräsentanten mehrerer Bundesbehörden –
Bundes­ministerium des Innern, BKA, Aus­wärtiges Amt (AA),
Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF), Bundes­
ministerium der Verteidigung (BMVg), Bundes­ministerium für
Wirtschaft und Energie (BMWi), Bundesministerium der Justiz
und für Verbraucherschutz sowie Bundesministerium der Finan­
zen – und vier assoziierten Vertretern der Wirtschaft (Bundes­
verband Informationswirtschaft, Telekommunikation und neue
Medien, Bundesverband der Deutschen Industrie, Deutscher
Industrie- und Handelskammertag, Übertragungsnetzbetreiber
Amprion GmbH). Grundsätzliche Fragen der IT-Steuerung und
-Sicher­heit des Bundes werden außer­dem im ressortübergreifen­
den Rat der IT-Beauftragten (auch IT-Rat) behandelt.
Vierter Pfeiler: Cyber-Außenpolitik
Die deutsche Cybersicherheitsstrategie von 2011 sieht vor,
eine zielgerichtete und koordinierte Cyber-Außen­politik zu
entwickeln, um präventive Maßnahmen für die IT-Sicherheit
in Deutschland ergreifen zu können, insbesondere zum Schutz
kritischer Infrastrukturen und in der internationalen Zusammen­
arbeit.27 Die Cyber-Außenpolitik schließt ein, dass deutsche Inter­
essen in der EU, internationalen Organisationen und Gremien
sowie bilateralen Dialogen vertreten werden. Das Auswärtige
Amt hat 2011 einen Koordinierungsstab für Cyber-Außenpolitik
geschaffen.28 Er soll als Schnittstelle zwischen nationalen Res­
sortpolitiken auf der einen und der Koordination internationaler
Einflussnahme auf der anderen Seite dienen, um ein Klima der
Sicherheit und des Vertrauens zu schaffen, denn dieses ist für
eine defensive Cybersicherheits­strategie unverzichtbar.
Fünfter Pfeiler: Bundeswehr
Die Maßnahmen der Bundeswehr sollen sich auf den Schutz ih­
rer eigenen Handlungsfähigkeit gemäß der zugrunde liegenden
Mandatierung beschränken, »um auf diese Weise Cybersicherheit
als Teil gesamtstaat­licher Sicherheitsvorsorge zu verankern«.29
Hierfür sind die CNO-Kräfte (Computer-Netzwerkoperation)30
der Bundeswehr zuständig, die weiter ausgebaut und künftig zur
26 Bundesministerium des Innern (BMI), Cyber-Sicherheitsrat, http://www.
bmi.bund.de/DE/Themen/IT-Netzpolitik/IT-Cybersicherheit/Cybersi­
cherheitsstrategie/Cybersicherheitsrat/cybersicherheitsrat_node.html
(abgerufen am 16.9.2016).
27 Bundesministerium des Inneren, Cyber-Sicherheitsstrategie für Deutsch­
land, Februar 2011, http://www.bmi.bund.de/DE/Themen/IT-Netzpo­
litik/IT-Cybersicherheit/Cybersicherheitsstrategie/cybersicherheitsstra­
tegie_node.html (abgerufen am 16.9.2016).
28 Auswärtiges Amt, Cyber-Außenpolitik, 13.11.2015, http://www.auswa­
ertiges-amt.de/DE/Aussenpolitik/GlobaleFragen/Cyber-Aussenpolitik/
KS_Cyber-Aussenpolitik_node.html (abgerufen am 05.02.2016).
29 Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) (Hrsg.), Tagesbefehl der Mi­
nisterin: Bundeswehr wird im Cyber-Raum zukunftsfähig, http://www.
bmvg.de/portal/a/bmvg/!ut/p/c4/NYuxDsIwDET_yE5gKWwtZWBhYI­
GypW0UGTVOZZyy8PEkA3fSG-7p8Iml7DYKTimxW_CBw0TH8QNj3A­
K8UpayQiSmt3qhHPFeP7OHKbHXSvWsVBjEaRJYk-hSTRYpBmjGwdi-
M9b8Y7_t7nw9nJpm31-6G64xtj-fkO2W/ (abgerufen am 16.9.2016).
30 Computernetzwerkoperationen (CNO) sind nicht-kinetische Angriffs­
mittel, die ihre Wirkung durch den Einsatz von Computercode oder
Computerprogrammen im Cyberraum entfalten. Sie dienen der Mani­
pulation, Störung oder gar Zerstörung gegnerischer Informations- und
Kommunikationssysteme ebenso wie dem Schutz eigener Systeme oder
der gezielten Informationsgewinnung aus nicht öffentlich verfügbaren
Datenquellen.
aktiven Cyber­verteidigung eingesetzt werden sollen. Für präzise
militärische Cyberoperationen ist derzeit der Aufbau eines Pools
von IT-Reservisten in Planung.31 Außerdem soll der Militärische
Abschirmdienst (MAD) im Auslandseinsatz einen erweiterten Ab­
schirmauftrag erhalten, der sich auf alle Personen erstrecken soll, die
Sicherheit und Einsatzbereitschaft der Truppe gefährden können.32
Laut dem Ständigen Vertreter des Präsidenten des MAD, Oberst Joa­
chim Smola, sei der MAD »weit mehr [...] als ein rein abwehrender
Nach­richtendienst«, sondern ein »umfassender Service­­leister in
Belangen der Sicherheit und begleite die Bundeswehr [...] sowohl
an den Standorten in Deutsch­land als auch im Auslandseinsatz«.33
Der Cyberraum kennt keine Trennung zwischen Innen- und
Außenpolitik. Dieser Erkenntnis sollte die für die Demokratie
und Rechtsstaatlichkeit notwendige begleitende parlamen­
tarische Arbeit konzeptionell und institutionell Rechnung
tragen. Diese innenpolitischen Anpassungen wären im Sinne
der Sorgfaltsverantwortung umzusetzen.
1. Zivilität: Der Staatssekretär im Bundesinnenministerium und
IT-Beauftragte der Bundesregierung, Hans-Georg Engelke,
hat zwar betont, eine behördliche Zusammenarbeit bei der
IT-Sicherheit sei notwendig, aber die ministerielle Federfüh­
rung in Fragen der Cyber­sicher­heit liege beim BMI. Dieser
Anspruch wird jedoch im Zuge der Weißbuchdiskussion
2016 bereits in Frage gestellt. Das Problem der zuweilen in­
effizienten Ressortzuständigkeit konnte auch der Nationale
Cyber-Sicherheitsrat noch nicht beseitigen. Zu fragwürdigen
Praktiken der Geheimdienste, etwa zur Industriespionage und
dem Führen sogenannter Selektorenlisten mit Ausspähzielen
bezog der Cyber-Sicherheitsrat aber öffentlich nicht Stellung
und schwieg auch zur Cyberattacke auf den Bundestag. Gerade
zum Angriff auf das höchste Verfassungsorgan Deutschlands
hätten viele Beobachter eine angemessene Reaktion erwartet.
2. Europäische Zusammenarbeit: Unbefriedigend sind die Ver­
fahren auf Bundes- und EU-Ebene, mit denen ein Lagebild zu
den Bedrohungen im Cyberraum erstellt werden soll. Um die
Straf­verfolgung zu verbessern, wird vorgeschlagen, das Nationale
Cyber-Abwehrzentrum in ein übergeord­netes Gremium für IT-
Sicherheit zu verwandeln (ver­gleichbar mit dem Gemeinsamen
Terrorismusabwehrzentrum), denn bisher vereint es nicht alle
Bundes- und Landesbehörden. Auch im Hinblick auf einen
europäischen Informationsaustausch wird mehr Kooperation
zwischen Behörden auf nationaler und auf EU-Ebene verlangt.34
Wichtige Partner Deutschlands wie Frankreich oder die Nieder­
lande bemängeln, oft sei nicht nur unklar, was »die deutsche
Position« eigentlich vorsehe, sondern auch, mit welchem Mi­
nisterium in der europäischen Abstimmung zu ver­handeln sei.
31 Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) (Hrsg.), Tagesbefehl der Mi­
nisterin: Bundeswehr wird im Cyber-Raum zukunftsfähig, [wie FN. 12].
32 Andre Meister, Geheime Cyber-Leitlinie: Verteidigungsministerium
erlaubt Bundeswehr „Cyberwar“ und offensive digitale Angriffe, 30.
Juli 2015, https://netzpolitik.org/2015/geheime-cyber-leitlinie-ver­
teidigungsministerium-erlaubt-bundeswehr-cyberwar-und-offensive-
digitale-angriffe/ (abgerufen am 30.11.2015).
33 „Geheimhaltung versus Transparenz“, in: Behörden Spiegel, 15. November
2015, S. 48.
34 In der Europäischen Union besteht seit 2011 im Geschäftsbereich des
Europäischen Auswärtigen Dienstes das sogenannte EU Intelligence
Analysis Centre (EU INTCEN). Es ist eine in der EU einmalige Ein­
richtung, die auf Zulieferung nationaler Nachrichtendienste, zivile
Lageanalysen für EU-Entscheidungsträger zur Verfügung stellt. (EEAS,
EUINTCEN Fact Sheet, 05.02.2015, http://eeas.europa.eu/factsheets/
docs/20150206_factsheet_eu_intcen_en.pdf, Zugriff am 05.02.2016).
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 221
T H E M E N S C H W E R P U N K T  | Bendiek, Zur Sorgfaltsverantwortung im Cyberraum
3. Nachgelagerte Behörden wie BSI, BKA und BND haben bereits
grundlegende institutionelle Anpassungen zur Abwehr von
Cyberangriffen vorgenommen. Die vieldiskutierte instituti­
onelle Abhängigkeit des BSI vom BMI bleibt indes bestehen.
Auch weisen kritische Stimmen darauf hin, »dass der ›Angrei­
ferseite‹ im Vergleich zu den ›Verteidigern‹ der IT-Sicherheit
die sechs- bis zehn­fachen Ressourcen für Cyberattacken und
für die Kompromittierung der IT-Sicherheit zur Verfügung
stehen«.35 Außerdem greifen nur wenige Unternehmen auf
IT-Beratung durch staatliche Stellen zurück. Ferner würden
sich Unternehmen, die Opfer von Cyberangriffen geworden
seien, eher an die Verfassungsschutzämter als an die Polizei
wenden.
4. Digitale Industriepolitik und die Bedeutung
privater Akteure
Sorgfaltsverantwortung erfordert nicht nur den Aufbau institu­
tioneller Strukturen, sondern auch anspruchsvolle Kapazitäten
in der Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT)
und deren »intelligente Vernetzung«.“36 Die Bundesregierung
ist der Auffassung, dass noch reichlich ungenutzte Potenti­
ale in der deutschen IKT liegen, denn laut einer Studie des
Fraunhofer-Instituts für System- und Innovationsforschung
können intelli­gente Netze einen gesellschaftlichen Gesamt­
nutzen von 56 Milliarden Euro pro Jahr erzeugen.37 Bei der
Digitalisierung sind jedoch andere Länder erfolgreicher. Vor­
reiter sind überwiegend US-amerikanische, südkoreanische und
chinesische Unternehmen. Die Bundesregierung hat seit 2014
vielfältige Programme wie etwa die Digitale Agenda aufgelegt,
mit denen sie global Anschluss zu finden hofft. Fest­zuhalten
ist, dass in der sich entwickelnden digitalen Industriepolitik
öffentlich-private Koopera­tion, eine Einbindung in die euro­
päische Harmoni­sierung sowie die Ausrichtung auf defensive
Cyber-Sicherheitspolitik nötig sind, um der Sorgfaltsverant­
wortung Genüge zu tun.
4.1 Inklusivität
Die Bedeutung privater Akteure lässt sich auch daran able­
sen, dass sie viele kritische Infrastrukturen wie etwa Kran­
kenhäuser, Banken, Energieunternehmen und Wasserwerke
betreiben. Private Akteure verfügen zudem oftmals über re­
levantes Wissen für die Ein­schätzung von Bedrohungslagen
und die Entwicklung von Instrumenten zur Gefahrenabwehr.
Der Schutz kritischer Infrastrukturen zum Beispiel wurde in
Deutschland 2007 in Form des UP KRITIS eingeführt, einer
öffentlich-privaten Partnerschaft von Betreibern solcher In­
frastruktur. Auf EU-Ebene wurde der Richtlinienentwurf zur
35 Ingo Ruhmann, »Aufrüstung im Cyberspace. Staatliche Hacker und zivile
IT-Sicherheit im Ungleichgewicht«, in Kriegführung im Cyberspace,
Beilage zu Wissenschaft und Frieden, 3 (2015), S. 12-16.
36 Deutscher Bundestag, Unterrichtung durch die Bundesregierung. Strategie
Intelligente Vernetzung, September 2015, < http://dip21.bundestag.de/
dip21/btd/18/060/1806022.pdf> (abgerufen am 30.11.2015).
37 Deutscher Bundestag, IKT-Potentiale nicht ausgeschöpft, Oktober 2015,
< https://www.bundestag.de/presse/hib/2015_10/-/390352> (abgerufen
am 16.9.2016).
222 | S+F (34. Jg.) 3/2016
Netz- und Informationssicherheit im Juli 2016 verabschiedet.
Die IT-Sicherheit bei Betreibern kritischer Infra­strukturen und
großen Online-Dienstleistern soll verbessert werden. Betroffene
Unternehmen müssen Sicherheits- und Datenschutzvorfälle
sowie IT-Angriffe melden. Die Auflagen gelten für sämtliche
Betreiber und Anbieter »essentieller Dienste«, etwa in den Be­
reichen Energie, Wasserversorgung, Transport, Finanzwesen,
Gesundheit und Internet. Im Entwurf werden Verkehrskno­
ten, Domain-Regie­rungsstellen, Online-Marktplätze und Such­
maschinen aufgeführt, nicht aber soziale Netzwerke. Kleine Di­
gitalunternehmen sollen generell außen vor bleiben. Gemäß der
Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten nationale Meldesysteme
aufbauen und Informationen untereinander austauschen. Be­
teiligt sind »kompetente Behörden« wie das BSI sowie spezielle
Computersicherheits-Ereignis- und Reaktionsteams (Computer
Security Incident Response Team, CSIRT). Der Rat möchte
sie zusätzlich zu den bestehenden CERTs einrichten lassen.
Den langen Ver­handlungszeitraum von 2013 bis 2015 hat die
Bundes­regierung genutzt, um mit der Wirtschaft eine natio­nale
Lösung zu erreichen, bevor sich die EU über das Thema einigte.
Der Bundestag verabschiedete bereits das IT-Sicherheitsgesetz
im Juli 2015 und führte damit schon früher Meldepflichten
bei schwerwiegenden Cyber­angriffen und Mindeststandards
für den Schutz kriti­scher Infrastrukturen ein. Betreiber solcher
Infrastrukturen müssen seit Juni 2015 einen Mindeststandard an
IT-Sicherheit einhalten und erhebliche IT-Sicherheitsvorfälle an
das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI)
melden. Zur Steigerung der IT-Sicherheit im Internet sind die
Anforderungen an die Anbieter von Telekommunikations- und
Telemediendiensten erhöht worden. Die Kompetenzen des BSI
und der Bundesnetzagentur und die Ermittlungszuständigkeiten
des Bundeskriminalamtes im Bereich der Computerdelikte sind
ausgebaut worden.
4.2 Europäisierung
Nationale IT-Gipfel sind von Interessen dominiert, hinter
denen gut organisierte, kapitalkräftige und mit umfassender
Kompetenz ausgestattete Akteure stehen. Deren Augenmerk
gilt zuvorderst der nationalen Industriepolitik. Doch die In­
dustrie 4.0, das Internet der Dinge, kann nur euro­päisch, wenn
nicht sogar nur global gestaltet werden. Aus der Wissenschaft
wurde Kritik laut, »der Diskurs zu Industrie 4.0 [verlaufe]
häufig zu technisch und national«.“38 Daher sei dieser Diskurs
stärker als bisher mit der EU-Ebene zu verzahnen, denn bei
(kritischen) Infrastrukturen würden Lösungen zu Datensicher­
heit, Betriebssicherheit und Datenschutz bislang nicht zusam­
mengeführt.39 Das spiegelt sich auch im Programm Digitale
Agenda 2014–2017 der Bundesregierung wider. Zu den dort
skizzierten sieben Handlungsfeldern gehört die »europäische
und internationale Dimension«.40 Laut Koalitionsvertrag soll
38 Sabine Pfeiffer, Industrie 4.0 und die Digitalisierung der Produktion –
Hype oder Megatrend? In APUZ, 31-32/2015, S. 6-12.
39 So Peter Liggesmeyer, Leiter des Frauenhofer-Instituts für experimentelles
Software Enginering und Präsident der Gesellschaft für Informatik im
Ausschuss Digitale Agenda, 1. Juli 2015.
40 BMWi, BMI, BMVI, Digitale Agenda 2014-2017, August 2014, http://www.
digitale-agenda.de/Content/DE/_Anlagen/2014/08/2014-08-20-digitale-
agenda.pdf?__blob=publicationFile&v=6 (abgerufen am 16.9.2016).
 Bendiek, Zur Sorgfaltsverantwortung im Cyberraum | T H E M E N S C H W E R P U N K T

zwar ein »europäischer Ver­trauensraum« geschaffen werden41,
aber vorrangig mit Hilfe nationaler »Maßnahmen zur Rück­
gewinnung der technologischen Souveränität«: „[wir] unter­
stützen die Entwicklung einer vertrauenswürdigen IT- und
Netz-Infrastruktur sowie die Entwicklung sicherer Soft- und
Hardware und sicherer Cloud-Technologie“.42 Die Europäische
Kommission hat im Mai 2015 eine Strategie für den digitalen
Binnenmarkt vorgelegt. 43 Die Industriepolitik 4.0 auf EU-
Ebene wird seit rund zwei Jahren durch ein umfangreiches
Gesetzespaket ausgebaut. Das geforderte Tempo ist jedoch ein
Problem, denn die Kommission muss die Rechtspolitiken sämt­
licher 28 Mitgliedstaaten harmonisieren. Industrievertreter
hingegen ziehen mit Blick auf die europäische Harmonisierung
eine kritische Bilanz. In den Urteilen des EuGH und den Ge­
setzesinitiativen der Kommission sehen sie eine »Inanspruch­
nahme von Politikfeldern für eine digitale Industriepolitik«44,
im Klartext also eine protektionistische Politik.
4.3 Zivilität
Es gilt der Versuchung zu widerstehen, auf die wach­sende
Zahl digitaler Angriffe mit dem Aufbau einer digitalen Rü­
stungsindustrie und damit Cyber-Offensiv­waffen zu reagie­
ren. Die Verteidigungspolitischen Richtlinien vom Mai 2011
enthalten bereits die Vorgabe, dass die deutschen Streitkräfte
ein möglichst breites Fähigkeitsspektrum abdecken müssen.
Militärisch wird der Informationsraum im neuen Weißbuch
der Bundesregierung als sogenannte operative Domäne qualifi­
ziert, vergleichbar mit Land, Luft, See oder Weltraum. Laut der
Strategischen Leitlinie Cyber-Verteidigung vom April 2015 soll
es in Kampfeinsätzen möglich sein, »die Nutzung von Internet
und Mobil­funk durch den Gegner einzuschränken, gegebenen­
falls sogar auszuschalten«.45 Derartige Formulierungen und
Strategie­entscheidungen bergen die Gefahr, dass der Cyberraum
versicherheitlicht oder gar mili­tarisiert wird und so eine neue
Proliferation von Cyberwaffen entsteht.
5. Fazit
abstracto sein, sondern eher Resilienz, d.h. Widerstandsfähigkeit
gegen Schocks, und die ist nur durch komplexe gesamtgesell­
schaftliche Strukturen erreichbar – das jedenfalls ist eine der
zentralen Erkenntnisse des Sicherheitsforschungsprogramms
des BMBF.“46 Wenn die Bundeswehr wie geplant 13.500 Sol­
daten für die Cyberabwehr vorhalten will, stellt sie sich damit
neben den Dimensionen Land, See, Luft und Weltall auch im
Cyberraum als Operationsgebiet für die deutschen Streitkräfte
auf. Im aktuellen Weißbuch 2016 zur Sicherheitspolitik und zur
Zukunft der Bundeswehr“ heißt es, dass sich die Bundeswehr
für den Umgang mit komplexen Angriffen aufstellen müsse:
„Die Verteidigung gegen derartige Angriffe bedarf auch ent­
sprechender defensiver und offensiver Hochwertfähigkeiten,
die es kontinuierlich zu beüben und weiterzuentwickeln gilt.“
Sicher sollte das Militär eine Rolle in der Cyberverteidigung
spielen, es ist aber nur ein Akteur unter vielen bei der Lösung
einer gesamtgesellschaftlichen Aufgabe. Ganz besonders in
Friedenszeiten sollte es darum gehen, ausschließlich die zivile
Cybersicherheit und -abwehr zu stärken, und im Rahmen der
Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU
und in der Nato sind diese Hochwertfähigkeiten abzustimmen.
Insbesondere ist in kostenintensive Hochsicherheitstechnologie
zu investieren. Ein freies Internet braucht Vertrauen, und das
kann man nicht durch militärische oder sonstige Zwangsmaß­
nahmen erzeugen. Das gilt für die digitale wie für die analoge
Welt. Um Vertrauen aufzubauen, benötigt die Politik eine ge­
meinsame Idee von der Gestaltung des Informations- und bzw.
Cyberraums. Hier scheint mir die völkerrechtliche Norm der
Sorgfaltsverantwortung hilfreich, die besagt, dass in Friedens­
zeiten keine Handlungen vom eigenen Territorium ausgehen
dürfen, die die Rechte anderer Staaten verletzen. Solange die
Durchsetzung dieser Norm international nicht gelingt, sollte
man sich zumindest national und möglichst auch europäisch
bzw. transatlantisch auf diese gemeinsame Idee verpflichten.
Dr. Annegret Bendiek ist Wissenschaft­
lerin am Deutschen Institut für Internati­
onale Politik und Sicherheit der Stiftung
für Wissenschaft und Politik. 2015 war sie
Projektleiterin des Projekts »Die Herausfor­
derung der Digitalisierung für die deutsche
Außen- und Sicherheitspolitik«.

Der Cyber-Außen- und Sicherheitspolitik ist ein weites Sicher­

heitsverständnis zugrunde zu legen. Das wiederum heißt, dass
alle Beteiligten in Staat, Wissenschaft, Wirtschaft und Gesell­
schaft gemeinsam ihre Verantwortung zur Cybersicherheit
wahrnehmen müssen. „Ziel sollte nicht so sehr Sicherheit in

41 CDU, CSU und SPD, Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag

zwischen CDU, CSU und SPD. 18. Legislaturperiode, Dezember 2013,
http://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/2013/2013-
12-17-koalitionsvertrag.pdf?__blob=publicationFile (abgerufen am
16.9.2016).
42 CDU, CSU und SPD, Deutschlands Zukunft gestalten. Koalitionsvertrag
zwischen CDU, CSU und SPD. 18. Legislaturperiode [wie Fn. 35], S. 147.
43 Europäische Kommission, Strategie für einen digitalen Binnenmarkt für
Europa, Mai 2015, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HT
ML/?uri=CELEX:52015DC0192&from=DE (abgerufen am 16.9.2016).
44 Ansgar Baums, Der weiße Elefant: Industriepolitik durch die Hinter­
tür des Datenschutzes?, 10.03.2015, http://plattform-maerkte.de/der-
weisse-elefant-industriepolitik-durch-die-hintertuer-des-datenschutzes/
(abgerufen unter 16.9.2016).
45 Andre Meister, Geheime Cyber-Leitlinie: Verteidigungsministerium 46 Christopher Daase: Innenpolitische Voraussetzungen erfolgreicher
erlaubt Bundeswehr „Cyberwar“ und offensive digitale Angriffe [wie Cyber-Außen- und Sicherheitspolitik, Vortrag zum SWP-CyberLab im
Fn. 18]. September 2015.

S+F (34. Jg.) 3/2016 | 223

 NEUERSCHEINUNGEN
Ute Runge
1. Themenschwerpunkt – Special Focus
Topic
Bedrohungswahrnehmung und
Sicherheitsstrategien im Vergleich:
USA, Europa und die BRIC-Staaten –
Threat Perception and Security
Strategies in Comparison: USA,
Europe and BRIC Countries
Fischer, Susanne/ Masala, Carlo (Hrsg.): Inne­
re Sicherheit nach 9/11. Sicherheitsbedro­
hungen und (immer) neue Sicherheitsmaß­
nahmen?, Wiesbaden (Springer VS) 2016.
Kumar, Satish (Hrsg.): India’s National
Security. Annual Review 2011, London
(CRC Press) 2016.
McReynolds, Joe (Hrsg.): China’s Evolving
Military Strategy, Washington, DC
(Jamestown Foundation) 2016.
Sergunin, Alexander: Explaining Russian
Foreign Policy Behavior. Theory and
Practice, Stuttgart (ibidem-Verlag) 2016.
Singh, Prashant Kumar: Changing
Contexts of Chinese Military Strategy
and Doctrine, New Delhi (Institute for
Defence Studies & Analysis) 2016.
Snow, Donald M.: Thinking about National
Security. Strategy, Policy, and Issues, New
York, NY (Routledge) 2016.
Sokolski, Henry David: Underestimated,
Our not so Peaceful Nuclear Future,
Carlisle Barracks, PA. (United States Army
War College Press) 2016.
2. Theorien internationaler
Beziehungen – International
Relations Theory
Booth, Ken/ Erskine, Toni (Hrsg.):
International Relations Theory Today,
Chicester (Wiley) 2016.
Fulda, Jorrik: Globale Koine Eirene. Die
globale Konstitutionalisierung in einer
asymmetrischen Weltordnung, Wiesba­
den (Springer VS) 2016.
Kreide, Regina/ Niederberger, Andreas:
Internationale Politische Theorie. Eine
Einführung, Stuttgart (Metzler) 2016.
224 | S+F (34. Jg.) 3/2016
Ripsman, Norrin M./ Taliaferro, Jeffrey
W./ Lobell, Steven E.: Neoclassical Realist
Theory of International Politics, New
York, NY (Oxford University Press) 2016.
Rixen, Thomas/ Viola, Lora Anne/ Zürn,
Michael: Historical Institutionalism and
International Relations. Explaining
Institutional Development in World
Politics, Oxford (Oxford University Press)
2016.
3. Völkerrecht und internationale
Organisationen – International Law
and Organisations
Mirau-Gondoin, Eliette: «Protection, Pre­
vention, Prosecution»: Die Vereinten Na­
tionen und der völkerrechtliche Schutz
der Frauen vor sexueller Gewalt in be­
waffneten Konflikten, Frankfurt (Lang)
2016.
Kersten, Mark: Justice in Conflict. The
Effects of the International Criminal
Court’s Interventions on Ending Wars
and Building Peace, Oxford (Oxford
University Press) 2016.
Peters, Christopher: Praxis Internationaler
Organisationen – Vertragswandel und
völkerrechtlicher Ordnungsrahmen, Ber­
lin (Springer) 2016.
Rhoads, Emily Paddon: Taking Sides in
Peacekeeping. Impartiality and the Future
of the United Nations, Oxford (Oxford
University Press) 2016.
Song, Weiqing: China’s Approach to
Central Asia. The Shanghai Co-Operation
Organisation, London (Routledge) 2016.
4. Konflikte, Sicherheit und Militär –
Conflict, Security and Armed Forces
Bindenagel, James/ Herdegen, Matthias/
Kaiser, Karl (Hrsg.): Internationale Sicher­
heit im 21. Jahrhundert. Deutschlands
internationale Verantwortung, Göttingen
(V&R unipress) 2016.
Fraihat, Ibrahim: Unfinished Revolutions.
Yemen, Libya, and Tunisia after the Arab
Spring, New Haven, CT (Yale University
Press) 2016.
Mason, T. David/ McLaughlin Mitchell, Sara
(Hrsg.): What Do We Know About Civil
Wars?, Lanham, MD (Rowman & Littlefield)
2016.
Rytovuori-Apunen, Helena (Hrsg.): The
Regional Security Puzzle around
Afghanistan, Leverkusen (Budrich) 2016.
Schleich, Caja: Inter-institutionelle Koope­
ration von EU und NATO. Ein Vergleich
der Konfliktmanagementmissionen im
Kosovo und in Afghanistan, Wiesbaden
(Springer VS) 2016.
5. Europa – Europe
Knodt, Michèle/ Urdze, Sigita (Hrsg.):
Caucasus, the EU and Russia – Triangular
Cooperation?, Baden-Baden (Nomos
Verlagsgesellschaft) 2016.
Ringdal, Kristen/ Ramet, Sabrina P./ Fink-
Hafner, Danica (Hrsg.): Small States, Big
Challenges. Norway and Slovenia in
Comparative Perspective, Baden-Baden
(Nomos Verlagsgesellschaft) 2016.
Rjabtschuk, Mykola: Die reale und die
imaginierte Ukraine. Essay, Berlin
(Suhrkamp) 2016.
Slobodchikoff, Michael O.: Building
Hegemonic Order Russia’s Way. Order,
Stability, and Predictability in the Post-
Soviet Space, Lanham, MD (Lexington
Books) 2016.
Wilson, Robin: The Northern Ireland
Experience of Conflict and Agreement.
A Model for Export?, Manchester
(Manchester University Press) 2016.
6. Globale Fragen – Global Issues
Diez, Thomas/ Lucke, Franziskus von/
Wellmann, Zehra: The Securitisation of
Climate Change. Actors, Processes and
Consequences, London (Routledge) 2016.
Jäggi, Christian J.: Migration und Flucht.
Wirtschaftliche Aspekte – regionale Hot
Spots – Dynamiken – Lösungsansätze,
Wiesbaden (Springer Gabler) 2016.
Raich, Lola: Africa in 21st Century US
and EU Agendas, Frankfurt (Lang) 2016.
Richmond, Oliver P.: Peace Formation
and Political Order in Conflict Affected
Societies, New York, NY (Oxford
University Press) 2016.
Wylie, Gillian/ McRedmond, Penelope
(Hrsg.): Human Trafficking in Europe.
Character, Causes and Consequences,
London (Palgrave Macmillan) 2016.

7. Sonstiges – Miscellaneous
Gorbachev, Mikhail: The New Russia,
Oxford (Polity Press) 2016.
Husar, Jörg: Framing Foreign Policy in
India, Brazil and South Africa. On the
Like-Mindedness of the IBSA States,
Cham (Springer) 2016.
Daniel Lambach/Eva Johais/Markus
­Bayer, Warum Staaten zusammenbre-
chen. Eine vergleichende Untersuchung
der Ursachen von Staatskollaps, Wiesba-
den (Springer Fachmedien) 2016.
Warum Staaten zusammenbrechen – dieser
Frage widmen sich Daniel Lambach, Eva
Johais und Markus Bayer in ihrem gleich­
namigen Buch. Nach Jahren der systemthe­
oretischen Dominanz und dem Fokus auf
das politische System, ist der Staat endgül­
tig in das Interesse der Forschungsgemein­
schaft zurückgekehrt. Umso erstaunlicher,
dass es trotz zahlreicher theoretischer Ab­
handlungen zum Thema (fragile) Staatlich­
keit wenig vergleichende empirische Ana­
lysen zum Phänomen des Staatskollapses
gibt – es herrscht ein „Theorie–Überhang“
(S. 3) in der Forschung. Diese empirische
Forschungslücke versucht die Studie von
Lambach/Johais/Bayer zu schließen. Die
Forschungsfrage lautet: „Wieso kommt es
zum Kollaps staatlicher Ordnungen und
warum bleibt dieser in anderen, ebenso
risikobehafteten Kontexten aus?“ (S. 2).
Das Buch richtet sich an Studierende und
Lehrende der Politikwissenschaft und glie­
dert sich in neun Kapitel; auf die Einführung
folgt eine Vorstellung der Konzepte Staat­
lichkeit und Staatskollaps, das dritte Kapitel
befasst sich mit dem Stand der Ursachenfor­
schung und dem gewählten Forschungsde­
sign. Kapitel vier bietet eine Auflistung von
Erklärungsfaktoren von Staatskollaps, bevor
in Kapitel fünf der Prozess der Fallauswahl
vorgestellt wird. Kapitel sechs und sieben
widmen sich der Analyse mittels Qualitative
Comparative Analysis (QCA) und Prozessa­
nalyse sowie deren Resultaten. Abschließend
werden die Forschungsergebnisse rekapitu­
Kemper, Claudia: Medizin gegen den
Kalten Krieg. Ärzte in der anti-atomaren
Friedensbewegung der 1980er Jahre, Göt­
tingen (Wallstein) 2016.
Lakitsch, Maximilian/ Reitmair-Juárez, Su-
sanne (Hrsg.): Zivilgesellschaft im Kon­
flikt. Vom Gelingen und Scheitern in
Krisengebieten, Wien (LIT) 2016.
liert und das Phänomen des Staatskollapses
von Regimekollaps und Bürgerkrieg abge­
grenzt, da zwischen diesen drei Vorgängen
zwar eine hohe empirische Koinzidenz be­
stehe, Staatskollaps jedoch ein distinktives
Phänomen darstelle.
Auf dem Kontinuum von Staatlichkeit auf­
bauend, differenzieren die Autor/-innen
zunächst zwischen konsolidierten/starken
Staaten und fragilen Staaten. Das Spektrum
fragiler Staatlichkeit wird von den Autor/-
innen weiterführend in schwache, zerfal­
lende und kollabierte/zerfallene Staaten
unterteilt. Dabei folge die Subsumierung
dieser breiten Spanne von Staatlichkeits­
ausprägungen unter den Fragilitätsbegriff
dem (weitestgehenden) terminologischen
Konsens in der Forschungsgemeinschaft.
Während die Mehrzahl der Staaten weltweit
eher Anzeichen von schwacher oder zerfal­
lender Staatlichkeiten aufwiesen, handele es
sich bei kollabierten/zerfallenen Staaten um
Extremfälle fragiler Staatlichkeit (z.B. Soma­
lia 1991; Libanon 1975; Kongo-Kinshasa
1960). Staatskollaps definieren die Autor/-
innen als „Zustand, in dem der Staat über
keine nennenswerten Kapazitäten in seinen
drei Kerndimensionen der Rechtssetzung,
Gewaltkontrolle und Besteuerung verfügt“
(S. 4) und zwar kontinuierlich über einen
Zeitraum von mindestens sechs Monaten.
Den Vorteil des Fokus‘ auf diese Extrem­
fälle der zerfallenen/kollabierten Staaten
sehen die Autor/-innen darin, ein „relativ
gut abgrenzbares Konzept geschaffen [zu
haben]“ (S. 19) und damit der Problematik,
das gesamte Kontinuum von Staatlichkeit
abzubilden, zu entgehen. Denn prinzipi­
ell ist dem Einwand der Autor/-innen, das
Konzept der „fragilen Staatlichkeit“ sei für
die komparative empirische Forschung zu
diffus, zuzustimmen.
| BESPRECHUNGEN
Tutumlu, Assel/ Güngör, Gaye (Hrsg.):
Multilateralism in Global Governance.
Formal and Informal Institutions,
Frankfurt (Lang) 2016.
Wibben, Annick T. R. (Hrsg.): Researching
War. Feminist Methods, Ethics and
Politics, London (Routledge) 2016.
BESPRECHUNGEN
Aufbauend auf bestehenden Hypothesen
zum Phänomen des Staatszusammen­
bruchs werden diese im Rahmen einer
Mehrmethoden-Untersuchung („Nested
Analysis“) einer empirischen Prüfung
unterzogen. Hierfür wird eine Qualitative
Comparative Analysis (QCA) mit einer
anschließenden Prozessanalyse (Process
Tracing) kombiniert, der Untersuchungs­
zeitraum erstreckt sich von 1960 bis 2007.
Anhand von Indikatoren des Polity-IV-
Datensatzes und anderen Indikatoren
(darunter Indikatoren des Index of State
Weakness, des Bertelsmann Transforma­
tion Index, der State Failure Task Force)
sowie einer persönlichen Einschätzung der
Projektmitarbeiter/-innen, werden insge­
samt 17 Fälle des Staatskollapses im Un­
tersuchungszeitraum identifiziert, wobei
zwei Fälle (Irak 2003, Afghanistan 2001)
aufgrund externer Invasion aus der Analyse
ausgeschlossen werden. Die 15 identifi­
zierten Fälle des Staatskollapses werden
durch zwei Kontrollgruppen – eine syn­
chrone und eine diachrone – ergänzt und
mittels QCA verglichen. Dabei folgt die
Auswahl der Kontrollgruppe des synchro­
nen Vergleichs der Logik des „Most Similar,
Different Outcome“–Designs (gleiche Re­
gion, ähnliche strukturelle Bedingungen,
vergleichbare Instabilitätsperiode, Nähe
zum Kollapsjahr) um eine Selektionsver­
zerrung (selection bias) zu vermeiden.
Bei der Suche nach den Ursachen des Zu­
sammenbruchs von Staaten differenzieren
die Autor/-innen zwischen politischen,
wirtschaftlichen, sozialstrukturellen/kul­
turellen und internationalen/regionalen
Risikofaktoren. Am Ende der QCA und der
anschließenden Process-Tracing-Studien
aller Kollapsfälle, benennen die Autor/-
innen sechs zentrale Risikofaktoren für
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 225
BESPRECHUNGEN |
Staatskollaps. Die wichtigste Bedingung
stelle die Mobilisierung bewaffneter Op­
position dar: In 14 der untersuchten 15
Fälle sei eine zunehmende Mobilisierung
bewaffneter Opposition zu beobachten ge­
wesen, weshalb dieser Faktor eine zentrale
Position im Erklärungsmodell einnehme.
Aber auch politische Transitionen trügen
zum Staatskollaps bei, da sie das Risiko es­
kalierender Machtkämpfe erhöhten. Auch
die Zunahme externer Unterstützung, wel­
che die militärischen Fähigkeiten zwischen
Regierung und Opposition ausgleiche, oder
die Konstruktion und Instrumentalisierung
„exklusiver“ Identitäten (Faktionalismus)
stellten Erklärungsfaktoren für den Staats­
kollaps dar. Ebenso zeigten die Analysen,
dass der Wettbewerb um Machtpositionen
im Staat (Intra-Eliten-Rivalität) zu einem
Staatskollaps beitragen könne, insbesonde­
re wenn diese Konflikte eine verstärkende
Wirkung auf andere Ursachen ausüben
(wenn die gespaltenen Eliten z.B. faktio­
nalistische Identitäten aktivieren). Auch
Repressionsformen in Gestalt umfassender
Unterdrückung oder sichtbarer, außerge­
wöhnlicher Gewalt beeinflusse das Risiko
von Staatskollaps, da diese die Mobilisie­
rung von Teilen der Bevölkerung gegen
das herrschende Regime begünstige und
die Spielräume für eine Verhandlungslö­
sung verringere. Das kausale Modell des
Staatskollapses von Lambach/Johais/Bayer
ergibt sich dann aus dem Zusammenwirken
dieser Faktoren. Die Mobilisierung bewaff­
neter Opposition könne nicht allein den
Kollaps eines Staates erklären, weshalb das
Erklärungsmodell durch die zusätzlichen
Faktoren der politischen Transition, Repres­
sion, Faktionalismus, Intra-Eliten-Konflikte
und externe Unterstützung zu ergänzen sei.
„Warum Staaten zusammenbrechen“
überzeugt aufgrund seines gut strukturierten
Aufbaus und seiner Leserfreundlichkeit –
so finden sich etwa zentrale „Keywords“
und Zusammenfassungen zu Beginn eines
jeden Kapitels. Auch die Kapitel zur Opera­
tionalisierung, zur QCA und zum Process-
Tracing sind positiv hervorzuheben; beide
Methoden gewinnen für die komparative
Forschung immer mehr an Bedeutung,
weshalb deren ausführliche Darstellung
einen Mehrwert für die Leser/-innen dar­
stellt. Ebenso bietet die kurze Vorstellung
der Fälle von Staatskollaps und der synchro­
nen Kontrollfälle einen guten Einblick in
die Prozesse, die letztendlich zum Staats­
kollaps bzw. zu Phasen großer politischer
Instabilität führten.
226 | S+F (34. Jg.) 3/2016
Insgesamt ist „Warum Staaten zusammen­
brechen“ nicht nur für „Neulinge“, sondern,
aufgrund der gewonnenen Erkenntnisse,
auch für die „Bewanderten“ im Bereich der
Staat(lichkeit)sforschung lesenswert.
Theresa Paola Stawski
Andreas von Arnauld, Nele Matz-Lück
und Kerstin Odendahl (Hrsg.), 100 Years
of Peace Through Law: Past and Future,
Berlin (Duncker & Humblot) 2015.
Der 275 Seiten umfassende Band vereinigt
elf englischsprachige Beiträge, die im Sep­
tember 2014 auf einer Konferenz anlässlich
des hundertjährigen Bestehens des Walther-
Schücking-Instituts für Internationales
Recht an der Universität Kiel (WSI) präsen­
tiert wurden (das 1914 gegründete Institut
trägt seit 1995 den Namen seines früheren
Direktors und einzigen deutschen Richters
am Ständigen Internationalen Gerichtshof,
dem Vorläufer des IGH). Die Beiträge sind
ganz überwiegend von Völkerrechtlern
verfasst und beschäftigen sich nach einem
einführenden Kapitel von Knut Ipsen zur
Geschichte des WSI und von James Cra­
wford zur rechtlichen Stellung der Urteile
internationaler Gerichtshöfe vor nationalen
Gerichten überwiegend mit der Rolle des
Völkerrechts in Konfliktsituationen. Diese
Beiträge können sinnvoll zu Dreiergruppen
zusammengefasst werden können: Die erste
Dreiergruppe behandelt die Wahrung und
Wiederherstellung von Sicherheit und Frie­
den durch diplomatische (Gunter Pleuger),
(schieds-)gerichtliche (Francisco Orrego Vi­
cuña) und gewaltsame Mittel (Théodore
Christakis und Karine Bannelier) im Lichte
des jeweils anwendbaren Rechts. Die zweite
Gruppe umfasst Fallstudien zur konfliktre­
gulierenden oder aufarbeitenden Funktion
des Völkerrechts in Kambodscha (Lucy Kel­
ler Läubli), Zypern (Frank Hoffmeister) und
Libyen (Jean-Ives de Cara). Der letzte Drei­
erblock diskutiert Fragen des humanitären
Völkerrechts mit Schwerpunkten auf gegen­
wärtigen Herausforderungen (Marco Sassòli
und Yvette Issar), seiner Rolle in besetzten
Territorien (Andreas Paulus) und in Bezug
auf private Militär- und Sicherheitsfirmen
(Math Noortmann und Ioannis Chapsos).
Wie bei Konferenzbänden dieser Art üb­
lich, gibt es zwar eine äußere thematische
Klammer, aber kein theoretisch, metho­
disch oder inhaltlich aufeinander abge­
stimmtes Vorgehen, das sich wie ein roter
Faden durch alle Beiträge ziehen würde,
und auch keine übergreifende Einleitung
oder Zusammenfassung. In der Summe
vermitteln die Beiträge einen ersten soli­
den Überblick über wesentliche Aspekte
der Rolle des Völkerrechts, insbesondere
in der Vermeidung, Regulierung und Auf­
arbeitung von überwiegend gewaltsamen
Konflikten. Allerdings variiert der Detail­
grad der Beiträge stark, was sich auch in
der unterschiedlichen Länge der Beiträge
zwischen acht und 55 Seiten widerspiegelt.
Für völkerrechtlich versierte Leser enthält
der Band wenig Neues; stattdessen bietet
er überwiegend gelungene Darstellungen
wesentlicher Hauptpositionen, historischer
Entwicklungen und aktueller Herausforde­
rungen, die zugleich auch als überblicksar­
tige Einführungen für Leser dienen können,
die sich bisher wenig mit den rechtlichen
Aspekten von Friedenssicherung und Ge­
waltanwendung in den trans- und interna­
tionalen Beziehungen beschäftigt haben.
Insbesondere die längeren Kapitel erfüllen
diesen Zweck gut. So diskutieren Théodore
Christakis und Karine Bannelier in ihrem
Beitrag ausgewählte rechtliche Probleme
der Autorisierung von militärischer Gewalt
durch den UN-Sicherheitsrat, bevor sie sich
der Frage zuwenden, inwieweit alternative
Rechtfertigungen von Gewaltanwendung,
etwa die Autorisierung durch regionale Or­
ganisationen wie der Afrikanischen Union,
rechtlich Substanz haben. Ein wesentlicher
Teil ihres Beitrags ist verschiedenen Ideen
gewidmet, wie das derzeitige System verbes­
sert werden kann. Zu den diskutierten Vor­
schlägen gehören u.a. klarere Mandate, die
systematische Nutzung von Auslaufklauseln
(„sunset clauses“) und die Schaffung eines
Use of Force Committee zur Überwachung der
Umsetzung der Mandate. Einem solchen
Komitee räumen die Autoren allerdings nur
dann Erfolgsaussichten ein, wenn es ledig­
lich beratende Funktion hätte, da sich die
Mitglieder des Sicherheitsrates wohl kaum
Änderungen der Mandatsgestaltung oder
-ausführung verbindlich von einem eigenen
Unterorgan vorschreiben lassen würden.
Von den Fallstudien sind vor allem die
Kapitel zum Zypernkonflikt und zu Liby­
en hinreichend detailliert (das Kapitel zu
Kambodscha ist mit 10 Seiten im Vergleich
recht kurz und kursorisch geraten). Der
Libyen-Beitrag hat aufgrund des zeitgenös­
sischen Charakters der zugrunde liegen­
den Ereignisse die aktuellste Relevanz und
gibt einen nützlichen Überblick auch über
jüngere innerstaatliche Entwicklungen.

Die Zypern-Fallstudie blickt stärker in die
Vergangenheit zurück und ist nicht zuletzt
deshalb bemerkenswert, weil Frank Hoff­
meister auch darauf hinweist, dass das Völ­
kerrecht nicht zwangsläufig immer zur Lö­
sung von Konflikten beiträgt, sondern dass
ein starres Festhalten an konfligierenden
rechtlichen Positionen den Verhandlungs­
spielraum verringert: „Ruling out solutions
through a rigid reading of the law … can
easily create stumbling blocks and reduce
the usefulness of the law. Cyprus is thus an
example of both the importance and the
limits of international law for international
conflict settlement“ (S. 131).
Das humanitäre Völkerrecht und die
vermeintlichen Herausforderungen, mit
denen es sich aufgrund des Wandels ge­
waltsamer Auseinandersetzungen insbe­
sondere von ehemals zwischenstaatlichen
zu überwiegend transnationalen und in­
nerstaatlichen Konflikten sowie durch
neue Waffensysteme und neuartige An­
griffsformen etwa auf die elektronische In­
frastruktur von Staaten konfrontiert sieht,
sind viel diskutierte Themen. Marco Sassòli
und Yvette Issar gehen in ihrem Beitrag
die rechtlichen Herausforderungen – von
ferngesteuerten Drohnen und Terrorismus
über die Frage, ab welchem Intensitätsgrad
das humanitäre Völkerecht Anwendung
findet, bis hin zu cyber warfare und zukünf­
tigen vollautonomen Waffensystemen –
systematisch durch und befinden, dass
diese zum Teil bereits jetzt vom existie­
renden Rechtsregime hinreichend erfasst
werden (Drohnen, Terrorismus), teils aber
auch nicht und durch zusätzliche, explizite
Rechtsnormen reguliert werden sollten (cy-
ber warfare, feindliche Kämpfer als Angriffs­
ziele in nicht-internationalen bewaffneten
Konflikten und ihre Festnahme und In­
ternierung). Die „Hauptherausforderung“
des humanitären Völkerrechts sehen die
beiden Autoren jedoch in der „Sicherung
des Respekts für die bestehenden Regeln“
(S. 207) und identifizieren hier den Mangel
an Durchsetzung und grundsätzlicher an
„politischem Willen“ auf Seiten der Staaten
und nichtstaatlicher bewaffneter Gruppen,
das humanitäre Völkerrecht zu respektie­
ren, als wesentliche Gründe (S. 235).
Dieser Verweis auf mangelnden politi­
schen Willen als Erklärung für Unzuläng­
lichkeiten in der Befolgung und Durchset­
zung völkerrechtlicher Verpflichtungen ist
ein in der rechtswissenschaftlichen Lite­
ratur häufig vorzufindender Topos, der,
obwohl regelmäßig nicht falsch an sich,
jedoch zugleich zu undifferenziert und
reduktionistisch ist, um aus sozialwissen­
schaftlicher Sicht einen Erkenntnisgewinn
zu generieren. Die Nichtberücksichtigung
des inzwischen beachtlichen interdiszipli­
nären rechtlich-politikwissenschaftlichen
Korpus an Literatur zu den Bedingungen
der Befolgung und Wirksamkeit von Völ­
kerrecht ist denn auch das größte Manko
für einen Sammelband, der in seinem Ti­
tel angibt, sich mit „peace through law“
zu beschäftigen, zu den kausalen Wirk­
mechanismen aufgrund des Mangels an
geeigneten Theorien und Methoden, die
ein entsprechendes Wissen generieren
könnten, aber letztlich nichts Belastbares
sagen kann. Zwar ist die primär dogma­
tisch ausgerichtete Rechtswissenschaft
in Kontinentaleuropa weiterhin weit
verbreitet, doch geht dies zumindest in
der Forschung zur Wirkung des Völker­
rechts regelmäßig mit einem Verlust an
(möglichem) Erkenntnisgewinn einher,
denn allein aus einer sich an formalen
Aspekten, Interpretation und Subsumtion
orientierenden Innensicht heraus kann
das Recht seine eigene Effektivität oder
Ineffektivität in konkreten empirischen
Kontexten nicht erklären; dazu bedarf
es einer kausalen Analyse, die auch die
Identitäten und Präferenzen der jeweils
involvierten Akteure und Institutionen,
ihr strategisches und sozial-kulturelles
Umfeld sowie ihre Interaktionen mitbe­
rücksichtigen muss. Eine solche Erkennt­
nisreduzierung ist letztlich unnötig und
könnte vermieden werden, wenn es eine
größere Offenheit für interdisziplinäre
Zusammenarbeit gäbe und dieser Sam­
melband etwa auch einen Beitrag aus po­
litikwissenschaftlicher oder genuin inter­
disziplinärer Perspektive enthalten hätte.
Um einen Überblick über die Diskussionen
zu den im Sammelband behandelten The­
men, Fällen und völkerrechtlichen Teilbe­
reichen zu bekommen, ist dieser durchaus
gut geeignet, allerdings werden auch aus
rechtlich-normativer Sicht die Grenzen
des Wissens nicht merklich verschoben.
Für sozialwissenschaftlich orientierte Leser,
die zu Themen an der Schnittstelle von
Recht und Politik in den trans- und inter­
nationalen Beziehungen forschen, bietet
das Buch somit primär Impulsmaterial, das
auf kausale Fragestellungen verweist, ohne
diese aber selbst zu beantworten.
Prof. Dr. Andreas von Staden
| BESPRECHUNGEN
Thomas Straubhaar: Der Untergang ist
Abgesagt. Wider die Mythen des demo-
grafischen Wandels. Körber-Stiftung,
Hamburg, 2016.
Der Begriff des demografischen Wan­
dels beschreibt eine Bevölkerungsent­
wicklung, hier die einer schrumpfenden
und gleichzeitig alternden Bevölkerung.
Dieser beim ersten Blick apolitisch schei­
nende Prozess birgt ein erhebliches gesell­
schaftliches Konfliktpotenzial in sich und
hat weitreichende ökonomische Konse­
quenzen. Thomas Straubhaar zufolge,
fokussiert sich die mediale Berichterstat­
tung dabei zu stark auf die vermeintlich
negativen Folgen des demografischen
Wandels für Gesellschaft und Wirtschaft
und trägt damit zu Vorurteilen und pes­
simistischen Zukunftsprognosen bei.
Vor diesem Hintergrund setzt sich der
Autor explizit das Ziel, „(...) weitverbrei­
tete Behauptungen zum demografischen
Wandel aufzugreifen, zu hinterfragen und
als Fehlurteile zu widerlegen“ (S. 8). Der
demografische Wandel stellt nach Straub­
haar weder eine Chance noch eine Be­
drohung für Deutschland dar, sondern
vielmehr eine Reihe von „kaum oder gar
nicht beeinflussbaren Veränderungen“ (S.
10). Erst der politische Wille bzw. Unwille
zur Anpassung politischer und ökono­
mischer Institutionen an die veränderten
demografischen Strukturen, generiere
Chancen oder führe zu Bedrohungen.
Im ersten der drei Abschnitte des Buches
erfolgt eine empirische Bestandsaufnah­
me zur aktuellen Bevölkerungsentwick­
lung und daraufhin eine Einordnung der
weitverbreiteten „Behauptungen“ zum
demografischen Wandel. Im zweiten
Abschnitt bewertet der Autor die Folgen
des demografischen Wandels und gibt
politische Handlungsempfehlungen. Im
dritten und abschließenden Teil fasst er
seine Erkenntnisse zusammen.
Der Autor macht vier Entwicklungen in
der demografischen Struktur der Bun­
desrepublik aus. Einerseits schrumpfe
die Bevölkerung, aufgrund des Gebur­
tenrückgangs (S. 15ff.). Andererseits,
wachse der Anteil an alten Menschen
an der Gesamtbevölkerung stetig, was
neben der sinkenden Geburtenrate, der
steigenden Lebenserwartung geschuldet
sei (S. 25). Diese beiden Entwicklungen
hätten einen Einfluss auf das Verhältnis
zwischen Erwerbstätigen und Rentnern,
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 227
BESPRECHUNGEN |
das angesichts des umlagefinanzierten
Rentensystems weitreichende Implikati­
onen auf dessen Stabilität hätte (S. 29).
Als dritte Entwicklung stellt der Autor
fest, dass Deutschland in Bezug auf die
Zusammensetzung der Gesellschaft im­
mer „bunter“ (S. 30), also heterogener,
wird. Dieses sei insbesondere, aber nicht
ausschließlich, auf die Zuwanderung zu­
rückzuführen. Unabhängig von Zuwan­
derung, sei ein umfassenderer Wandel der
Verhaltensweisen und Lebensformen zu
verzeichnen (S. 31ff.). Die letzte Entwick­
lung betrifft die Landflucht, da ländliche
Gebiete im Besonderen vom demogra­
fischen Wandel betroffen sein werden.
Junge und gut gebildete Menschen verlie­
ßen die peripheren Gebiete in Richtung
Stadt, was nicht nur zu schrumpfender
Landbevölkerung, sondern auch zu einer
Vergreisung in diesen Regionen führe.
Die kritische Auseinandersetzung des
Autors mit dem demografischen Wan­
del beginnt mit der Infragestellung von
„Bevölkerungsvorausberechnungen“
(S. 45). Diese würden fälschlicherweise
von weiten Teilen der Gesellschaft für
„absolute Wahrheiten“ (ebd.) gehalten.
Doch könnten Projektionen „Trendwen­
den kaum oder gar nicht erkennen“ (S.
49), da mittel- und langfristige Trends
durch Verhaltensänderungen und/oder
unerwartete Schocks, wie die aktuelle
„Flüchtlingswelle“ (ebd.) nicht in die
Berechnungen Eingang finden. Aufgrund
dessen mahnt der Autor zu mehr Skepsis
im Umgang mit solchen Prognosen.
Die Vorstellung, dass eine schrumpfende
Bevölkerung mit negativen ökonomischen
Effekten einherginge, stamme aus der
„Stagnatiostheorie“ (S. 52) von Keynes.
Doch würden mehrere Faktoren Keynes
widerlegen. Die Nachfrage nach Gütern
müsse nicht zurückgehen, da nicht die
Anzahl der Haushalte, „als ökonomische
Wirtschaftseinheiten“ (ebd.) abnimmt. Es
leben weniger Menschen in einem Haus­
halt und Ein- bzw. Zwei-Personen-Haus­
halte nehmen zu. Allerdings bestimme
vielmehr die Anzahl an Haushalten „und
weniger die Anzahl der pro Haushalt leben­
den Personen die gesamtgesellschaftliche
Nachfrage“ (S. 53). Außerdem würden die
Löhne steigen, da durch den Rückgang
der Erwerbstätigen die Kapitalintensität
zunähme, was wiederum zu einer erhöhten
Arbeitsproduktivität führe (S. 54). Schließ­
lich könne der technologische Fortschritt
228 | S+F (34. Jg.) 3/2016
durch seine arbeitssparende Wirkung die
„negativen Effekte schrumpfender Bevöl­
kerungen mehr als kompensieren“ (S. 55).
Auch gesellschaftlich hätte eine schrump­
fende Bevölkerung positive Effekte. So
müssten alle „Infrastrukturanlagen und
Ressourcen“ (S. 56) mit weniger Menschen
geteilt werden. Deshalb könnte beispiels­
weise in kleineren Schulklassen eine besse­
re, intensivere Betreuung durch Lehrkräfte
erfolgen, was zu vergleichsweise besser ge­
bildeten Jugendlichen führen könnte und
somit „das langfristige Wachstumspoten­
zial einer Volkswirtschaft vergrößert“.
Alterung sei ein weiteres vermeintliches
Problemfeld. Doch das Alt-Sein sei eine ge­
sellschaftliche Konstruktion und unterlie­
ge einem Wandel. So werden zwar immer
mehr Menschen sehr alt, doch sie bleiben
auch länger gesund. Die Bedrohung ergebe
sich erst durch die gegenwärtigen politi­
schen Rahmenbedingungen, die „auf der
Annahme einer jungen und wachsenden
Gesellschaft basieren“ (S. 63). Dadurch
sei insbesondere die Stabilität der sozi­
alen Sicherungssysteme infrage gestellt.
Als Antwort darauf schlägt der Autor eine
Erhöhung der „Lebensarbeitszeit“ (S. 64)
vor. Dies würde einerseits die Zahl der
Rentner langsamer anwachsen und gleich­
zeitig Personen länger als Erwerbstätige
Beitragszahler erhalten. Die Verlängerung
der Lebensarbeitszeit sollte automatisch
ablaufen. Dafür schlägt der Autor folgende
Rechnung vor: Wenn die „Lebenserwar­
tung bei Geburt pro Kalenderjahr um
mehr als zwei Monate steigt, sollte die eine
Hälfte dieser gewonnenen Lebenszeit als
Erwerbszeit genutzt (…)“ (S. 66) werden.
Der politischen Durchsetzbarkeit steht der
Autor skeptisch gegenüber, da damit direkt
die Interessen von Alten berührt würden.
Da diese die Bevölkerungsmehrheit bilden,
könnten politische Reformen in diesem
Bereich mit wahlpolitischen Kosten für die
politischen Parteien verbunden sein. Aus
diesem Grund regt der Autor die Einfüh­
rung des Kinderwahlrechts an, mit dem
Kindern von Geburt an das aktive Wahl­
recht zugesprochen und treuhänderisch
von den Eltern/ Erziehungsberechtigen
ausgeführt wird (S. 72).
Zur Zuwanderung stellt der Autor fest,
dass weder negative noch positive Netto-
Effekte von Zuwanderung besonders stark
seien. Während die Volkswirtschaft ins­
gesamt von der Zuwanderung profitiere,
würden für Einzelne subjektive, mikro­
ökonomische Verteilungswirkungen im
Vordergrund stehen. Je ähnlicher die Zu­
wanderer dem eigenen Profil seien, desto
höher seien die ökonomischen Kosten für
diese Person (S. 81ff.), was wiederum zu
einer ablehnenden Haltung gegenüber
Migration führe. Mit Blick auf die Steu­
erbarkeit von Migration konstatiert der
Autor, dass ausschließlich die Arbeits­
migration aus dem nicht-europäischen
Ausland beschränkt werden könne.
Dieser hier verfolgte Ansatz lässt eine brei­
tere Auseinandersetzung mit möglichen
Reaktionen von einzelnen Akteuren auf
die vorgeschlagenen institutionellen Ände­
rungen offen, kann aber als Ausgangspunkt
für weitere Diskussionen gut verwendet
werden. Wenn es zum Beispiel darum
geht, das Rentenalter durch ein automa­
tisches System jedes Jahr zu verlängern,
stellt sich die Frage, ob die Depolitisierung
eines der bedeutendsten sozialpolitischen
Errungenschaften durchsetzbar wäre. Auch
wenn in diesem Zusammenhang von einer
Einführung eines treuhänderischen Kin­
derwahlrechts die Rede ist, fehlt in einem
weiteren Schritt eine kritische Beurteilung,
inwiefern dies überhaupt dem Ziel gerecht
wird und unter demokratiepolitischen As­
pekten wünschenswert wäre.
Insgesamt ist das Buch in einer sehr ver­
ständlichen und für den Leser leicht les­
baren Sprache geschrieben. Daher spricht
das Buch auch sehr unterschiedliche Le­
serkreise an. Alle vorgestellten ökono­
mischen Konzepte und Gedankengän­
ge werden sehr klar und mit konkreten
Beispielen begreifbar gemacht, sodass
Leser kein umfassendes ökonomisches
Vorwissen für die Lektüre benötigen. Die
verwendete schlichte Sprache ist jedoch
keineswegs der inhaltlichen Raffinesse
abträglich. Die aufgestellten Thesen wi­
dersprechen den gängigen, zuweilen fa­
talistischen ökonomischen Vorstellungen
in Bezug auf den demografischen Wandel,
ohne dabei jedoch einen romantisch ver­
klärenden Blick auf die Entwicklung zu
werden. Im Gegenteil, die Grundidee des
Autors ist, dass nicht eine Entwicklung
als solche eine Chance oder Bedrohung
darstellt, sondern diese erst durch die spe­
zifische Konstruktion der politischen wie
ökonomischen Rahmenbedingungen in
die eine oder andere Richtung, Chance
oder Bedrohung, überführt wird.
Yunus Emre Ok

Rainer Tetzlaff: Der Islam, die Rolle Euro-
pas und die Flüchtlingsfrage. Islamische
Gesellschaften und der Aufstieg Europas
in Geschichte und Gegenwart, Opladen
u.a. (Verlag Barbara Budrich) 2016.
Prof. Dr. em. Tetzlaff setzt sich vor dem
Hintergrund der aktuellen Flüchtlings­
krise mit der Geschichte Europas und
der islamischen Welt auseinander. Der
Autor versucht hierbei das geschichtlich
gewachsene Verhältnis beider Räume
durch eine historische Analyse zu erklären
und Schlussfolgerungen für die deutsche
Flüchtlingspolitik abzuleiten. Er betont,
dass Kultur und Tradition von Menschen
gemacht und demensprechend auch
durch diese veränderbar seien und dass
hierin der Schlüssel für eine erfolgreiche
Migrations- und Integrationspolitik liege.
Im ersten von zehn Kapiteln setzt sich
Tetzlaff mit der derzeitigen Migrationssi­
tuation auseinander und erläutert „Pull-
und Push-Faktoren“ (S. 15), welche diese
bestimmen. Was in den darauffolgenden
zwei Kapiteln folgt, ist eine Zusammen­
fassung der Geschichte Europas und des
islamische Raumes. Tetzlaff beschreibt
zunächst den ab dem 9. Jahrhundert be­
ginnenden „europäischen Sonderweg“ (S.
25), der wissenschaftliche, wirtschaftliche,
politische, religiöse und gesellschaftliche
Elemente miteinander in Verbindung setzt
und die erfolgreiche Entwicklung Europas
erklärt. Daraufhin skizziert er die islamische
Geschichte von den Lebzeiten des Prophe­
ten Muhammed im 7. Jahrhundert an und
zeichnet ein Geschichtsbild, das sowohl
von wissenschaftlicher Blütezeit, dem fried­
lichen Miteinander verschiedener Kulturen
als auch von gewaltvollen Konflikten und
gesellschaftlichem Verfall gekennzeichnet
ist. Er versucht hierfür Ursachen zu finden
und zu erklären, wie sich die islamische
Welt entwickelte und worin aktuelle Kon­
flikte begründet liegen. Besonders wich­
tige historische Eckpunkte sind für ihn die
Kreuzzüge, die Einfälle der Mongolen im 13.
und 14. Jahrhundert, das osmanische Reich
und das maurische Spanien. Des Weiteren
geht er auf die „Tradition der Einmischung
des Westens“ (S. 69) ein und skizziert einige
moderne Konflikte in der arabischen Welt
und die Rolle, die westliche Akteure in die­
sen spiel(t)en. Im neunten Kapitel schluss­
folgert er, dass die Selbstisolierung der isla­
mischen Welt, die vor allem auf kultureller,
aber auch auf wissenschaftlicher und poli­
tischer Ebene stattgefunden hätte, zu deren
relativem Bedeutungsverlust geführt habe.
Die Instabilität der arabisch-islamischen
Welt habe die derzeitige Flüchtlingsbewe­
gung zur Folge, auf die Deutschland nur
mit Hilfe einer gelungenen Integrations­
politik erfolgreich reagieren könne. Diese
müsse vor allem dafür sorgen, dass sich
die Flüchtlinge in ihrer neuen Heimat ein
solides Leben aufbauen können. Dies könne
nur funktionieren, wenn die Betroffenen
die Bereitschaft und die nötigen Fähigkeiten
zur Integration aufbringen. Dies inkludiere
die Einhaltung gewisser „Spielregeln“ (ebd.
88), das heißt westlicher Werte und Nor­
men, wie beispielsweise das Gewaltverbot
und Toleranzgebot.
Die Fragestellungen, die Tetzlaff in seinem
Buch behandelt, sind besonders vor dem
Hintergrund der derzeitigen politischen
Lage sehr wichtig – allerdings nicht neu.
Vieles von dem von Tetzlaff beschriebenen
Inhalt ist bereits bekannt und auch seine
politischen Schlussfolgerungen (Stichwort
Deutschkurse und Wohnraum) sind kaum
innovativ, sondern beschreiben vielmehr
die bekannten Ziele und Maßnahmen. Auf
Seite 87 skizziert er eine von ihm erstell­
te Typisierung bzw. Kategorisierung von
Flüchtlingen. Er unterteilt in Flüchtlinge,
die sobald ihr Heimatland in einer stabilen
und friedlichen Lage sei, sofort wieder zu­
rückkehren wollten und sich deswegen
nicht integrieren wollten. Eine weitere
Gruppe seien jene Flüchtlinge, die sich
integrieren möchten, sich aber aufgrund
der ihnen fremden Kultur abgestoßen und
entfremdet fühlen. Gruppe drei lehne die
westliche Kultur und Politik prinzipiell ab
und verweigere deswegen Integrations­
maßnahmen. Der vierte Typ habe ver­
sucht sich zu integrieren, sei aber an den
Hürden dieses Prozesses, wie den hohen
Bildungsanforderungen, gescheitert. Die
letzte Gruppe bezeichnet Tetzlaff als die
„neuen Deutschen“, die sich ohne ihre
eigene kulturelle Identität aufgegeben zu
haben in die neue Gesellschaft integriert
hätten. Typisierungen wie diese können
helfen, politische Maßnahmen für jeden
„Typ“ zu konstruieren, allerdings nimmt
er diese Ableitung nicht vor und gibt auch
keine Grundlage für seine Einteilung an.
Bereits bei einem Blick in das Inhaltsver­
zeichnis wird ein weiteres Problem deutlich:
Auf Grund der Größe der Themen, welche
der Autor abhandelt, bleibt er lediglich an
der Oberfläche und hat keine Möglichkeit
| BESPRECHUNGEN
detailliert auf konkrete Fragestellungen
einzugehen. So handelt er die Kreuzzüge
auf zwei Seiten und die Geschichte des
maurischen Spaniens auf zehn Seiten ab,
wobei er innerhalb einzelner Kapitel teil­
weise zwischen den Zeiten springt, was das
Verständnis erschwert und den roten Fa­
den vermissen lässt. Komplexe Zusammen­
hänge bricht Tetzlaff zum Teil auf einfache
Aussagen herunter, beispielsweise wenn
er beschreibt, dass die Rechtsprechung im
Islam ab dem 10. Jahrhundert nur noch in
Bezugnahme auf den Koran geschah. Hier
blendet er aus, dass sich in den vorange­
gangenen Jahrhunderten allein vier sun­
nitische Rechtsschulen entwickelt hatten,
welche islamisches Recht jeweils anders
interpretierten und auch verschiedene Frei­
räume für juristische Mittel, wie Konsens
und Analogieschlüsse, ließen, es also stets
einen großen Diskurs nicht nur über die
Auslegung des Korans, sondern auch der
Hadithe (die Traditionen des Propheten)
in diesem Kontext gab.
Vereinfachungen wie diese haben teilweise
zur Folge, dass der Eindruck entsteht, dass
der Autor ein sehr eindimensionales Islam­
bild zeichnet, so beispielsweise auf Seite 53
im Kontext der „Türkengefahr“: „Gleich­
wohl kann man verstehen, wenn Christen
aufgrund eines ganz anderen Gottesver­
ständnisses in der muslimischen Religion
wenig Attraktives fanden, wenn ihnen die
Botschaft von Jesus Liebe deinen Nächsten
ein wirkliches Anliegen war“ (S. 53). Die
gegensätzlichen Bilder die Tetzlaff hier
zeichnet vereinfachen die Wirklichkeit,
in welcher der Islam in der Interpretation
zahlreicher Muslime nach der Ehrerbie­
tung gegenüber Gott auch immer eine
Religion des Mitgefühls und der Verant­
wortung gegenüber den Mitmenschen war
und ist. Den Islam des 8.-12. Jahrhundert
beschreibt er hingegen als „erstaunlich
offen“ (ebd. 37), wobei nicht klar wird, vor
welchem Hintergrund er dies so erstaun­
lich findet. Ein weiterer Kritikpunkt ist
Tetzlaffs Sprache, die teilweise sehr bildhaft
und umgangssprachlich ist und dadurch
wissenschaftliche Neutralität vermissen
lässt, so zum Beispiels als er beschreibt, dass
der Sturm der Mongolen, welche „die Favo­
riten für die Rolle des Bösewichts“(ebd. 45)
waren, im 13. Jahrhundert „in einer Orgie
von Blut“ (ebd. 40) endete. Die Kreuzzüge
bezeichnet er als „monströse Verirrung
der Papstkirche“ (ebd. 43). Des Weiteren
wiederholt Tetzlaff seine Hauptargumente
der Selbstisolierung und der damit in Ver­
S+F (34. Jg.) 3/2016 | 229
BESPRECHUNGEN |
bindung stehenden vermeidlichen Stagna­
tion der islamischen Welt sehr häufig. Die
Isolierung wäre beispielsweise auf Grund­
lage des über Jahrhunderte andauernden
Transsaharahandels oder die Stagnation
aufgrund der enormen Entwicklung in
Ländern wie den Vereinigten Arabischen
Emiraten durchaus anfechtbar.
Umstritten bleibt, inwiefern solch ein
historischer Einblick tatsächlich hilft,
muslimische Gesellschaften heute besser
zu verstehen. Man könnte beispielsweise
fragen, inwiefern der Einfall der Mongo­
len im 13. Jahrhundert eine Rolle für die
Muslime, die heute ihre Heimat verlassen,
spielt? Und inwiefern bestimmt es ihre
Identität, ihre Wünsche und Vorstellungen
von einem Leben in Europa? Sicherlich
ist es wichtig, die Geschichte einer Kultur
zu kennen, allerdings stellt sich die Frage
wie sinnvoll es ist 12 Jahrhunderte zweier
Kulturräume auf 94 Seiten abzuhandeln.
Es gibt andere Problematiken, die mir in
diesem Kontext mindestens so wichtig
erscheinen, beispielsweise die historische
Entwicklung aktueller Konflikte oder die
Bedeutung des Islam und des Koran sowie
der Hadithe im Alltagsleben der Muslime,
die nach Deutschland kommen.
Stephanie Jänsch
Marcel Bohnert, Björn Schreiber (Hrsg.),
Die unsichtbaren Veteranen. Kriegsheim-
kehrer in der deutschen Gesellschaft, Ber-
lin (Carola Hartmann Miles-Verlag) 2016.
Das von Marcel Bohnert und Björn Schrei­
ber für den Bund Deutscher EinsatzVete­
ranen e.V. herausgegebene Buch soll „zu
einem stärkeren Bewusstsein für Einsatzve­
teranen in Deutschland beitragen“ (S. 34).
Mit über zwanzig Einzelbeiträgen sowie
mit Geleitworten, unter anderem von den
Bundestagsabgeordneten Julia Obermei­
er und Roderich Kiesewetter und einem
Epilog des ehemaligen Wehrbeauftragten
Reinhold Robbe, verfolgt die Veröffentli­
chung das Ziel, einen „Debattenbeitrag“,
so die Herausgeber, zu einer „zögerlich
beginnenden Veteranenkultur“ zu liefern.
So unterschiedlich der Hintergrund der
beteiligten Autoren ist, so sehr unterschei­
den sich auch Art und Zielrichtung ihrer
Beiträge. Das erste Kapitel „Aus den Aus­
landseinsätzen der Bundeswehr“ nimmt
dabei keinen direkten Bezug zum Titel des
Buches. Die Herausgebern weisen im Vor­
230 | S+F (34. Jg.) 3/2016
wort darauf hin, dass diese Beiträge „in das
Thema einführen und Verständnis dafür
erzeugen [sollen], was eine Auslandsmis­
sion für Menschen in Uniform bedeuten
kann“ (S. 38). Die Beiträge werden meines
Erachtens diesem Ziel aber nur teilweise
gerecht. Zu sehr sind sie hinsichtlich des
Sprachduktus und der verwendeten Ter­
mini überwiegend an eine „militärische“
Leserschaft gerichtet. Dabei sind sie teil­
weise aber durchaus lesenswert, bieten
doch insbesondere die interessanten Er­
fahrungsberichte von Norbert Hähnlein
und Rainer Buske Einblicke jenseits der
offiziellen politischen Sprachregelungen
und machen auch dem Außenstehenden
deutlich, dass ein Soldat im Auslandsein­
satz mit Herausforderungen konfrontiert
wird, die sich nicht in der Bedrohung
durch Aufständische erschöpfen. Ande­
re Beiträge wirken dann leider eher wie
persönliche Abrechnungen mit dem ehe­
maligen Dienstherrn und haben auch für
die beabsichtigte Einleitung in das Thema
meines Erachtens geringere Relevanz.
Das zweite Kapitel „Veteranen und Ge­
sellschaft“ (S. 101-204) widmet sich un­
mittelbar der im Titel genannten The­
mensetzung. Es äußern sich aktive und
ehemalige Soldaten, Wissenschaftler und
Wissenschaftlerinnen, Angehörige und
Menschen, die sich der Hilfe traumati­
sierter Soldaten verschrieben haben. Ne­
ben anderen sehr lesenswerten Beiträgen
fasst Anja Seiffert, ausgehend von einer
sozialwissenschaftlichen Langzeitbeglei­
tung von Einsatzrückkehrern/-innen die
vorliegenden Studienergebnisse prägnant
zusammen. Neben der Feststellung, dass
die Gruppe der Einsatzrückkehrer und Ein­
satzveteranen und ihre Integration in ihr
soziales und professionelles Umfeld wenig
erforscht sind, untermauert sie auch die
Relevanz und Notwendigkeit einer gesell­
schaftlichen Auseinandersetzung mit dem
Thema. So habe die überwiegende Anzahl
der Soldatinnen und Soldaten nicht unter
langfristigen Folgen zu leiden, ein kleinerer
aber signifikanter Prozentsatz trage aber
fortdauernde, vor allem psychische Beein­
trächtigungen davon. Von Seiffert kommt
so auch die Forderung einer „offene[n] Aus­
einandersetzung mit den Erfahrungen von
den aus den internationalen Missionen der
Bundeswehr Zurückgekehrten [um zu] ver­
hindern, dass diese eigene Sonderkulturen
entwickeln und aus dem Gefühl heraus,
nicht verstanden zu werden, auf Distanz
zur Gesellschaft gehen“ (S. 137).
Psychische Erkrankungen von Einsatz­
rückkehrern, insbesondere Posttrauma­
tische Belastungsstörungen (PTBS), und
ihre Auswirkungen auf die unmittelbar
Betroffenen und ihre Angehörigen, sind
Gegenstand des dritten und abschlie­
ßenden Kapitels mit Beiträgen über psy­
chische Einsatzfolgen. Hier bietet unter
anderem Karl-Heinz Biesold als ehema­
liger Leitender Arzt der Abteilung für
Psychiatrie, Psychotherapie und Psycho­
traumatologie am Bundeswehrkranken­
haus Hamburg einen erkenntnisreichen
Überblick über den Umgang mit trauma­
tisierten Veteranen in der deutschen Ge­
schichte und schlägt mit der Darstellung
der neuen fachspezifischen Herausforde­
rungen einen Bogen in die Gegenwart. Er
schließt mit seiner persönlichen Auffas­
sung, dass es nicht allein die Verantwor­
tung der Bundeswehr sei, die Situation
von geschädigten Einsatzveteranen zu
verbessern, sondern „vorrangig auch eine
gesellschaftliche und politische Aufgabe“,
da die Soldaten durch eine parlamenta­
rische Entscheidung in Auslandseinsätze
entsandt würden (S. 288).
Zusammenfassend lässt sich meines Erach­
tens feststellen, dass die große Bandbreite
der Beiträge und ihre Vielzahl unterschied­
licher Perspektiven, den wesentlichen
Wert dieses Buches ausmachen. So wird
den Leserinnen und Lesern ein geeigneter
Einstieg in den Themenkomplex geboten.
Das Buch wird dabei sicher dem Ziel ge­
recht, unterschiedliche Debattenbeiträge
zu liefern. Ob diese, wie beabsichtigt, zum
gesamtgesellschaftlichen Diskurs führen,
bleibt indes abzuwarten. Werden Debatten
mit einem Bezug zur Bundeswehr derzeit
doch stark von den volatilen politischen
Entwicklungen bestimmt. Zudem könnten
jene, die den Auslandseinsätzen der Bun­
deswehr ohnehin grundsätzlich ablehnend
gegenüberstehen, dadurch abgeschreckt
werden, dass es sich bei dem Buch aus­
drücklich um eine Veröffentlichung eines
Interessenverbandes handelt. Auch das
einleitendende Gedicht unter dem Titel
„Das Vermächtnis der Veteranen“ und die
Gedanken des fiktiven Arno, einem Rück­
kehrer aus dem Ersten Weltkrieg, im Prolog
„Ratloser Blick auf den See“, erschließen
sich möglicherweise nicht jedem Leser.
Hier hätte eine Beschränkung auf Sachbei­
träge der Ausrichtung und dem begrüßens­
werten Ansinnen des Buches gutgetan.
Udo Sonnenberger
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